direitos humanos dos refugiados no mercosul · na cidade de fortaleza, o brasil sediou reunião do...
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DIREITOS HUMANOS DOS REFUGIADOS NO MERCOSUL
Andréa Flores1.
Mário Ângelo Guarnieri Martins2
Saviani Guarnieri Martins3
Resumo
O problema humanitário em relação aos refugiados tornou-se expressivo ao longo dos
anos e alvo de políticas públicas por parte da comunidade internacional, principalmente
frente às crescentes guerras civis que assolam determinados países, bem como em
decorrência da ausência de condições para se viver em algumas regiões do planeta, o
que faz com que vários indivíduos deixem seus territórios em busca de melhores
condições de vida em outras partes do globo. Nesse cenário, onde se apregoa o respeito
aos direitos universais do homem, onde os indivíduos passaram a ser sujeitos de direito
internacional, o MERCOSUL iniciou várias políticas com o objetivo de resguardar
esses direitos aos refugiados. Nesse norte, a Declaração de Cartagena foi o primeiro
documento regional a tratar sobre o tema dos refugiados e trouxe uma nova abordagem
ao assunto, pois ampliou o conceito de refugiado trazido pela Convenção de 1951
acrescentando como causa do refúgio a grave violação aos Direitos Humanos. Em 2012,
na cidade de Fortaleza, o Brasil sediou reunião do MERCOSUL que originou a
Declaração de Princípios do MERCOSUL sobre a proteção internacional dos
refugiados. No evento “CARTAGENA+30” representantes dos governos da América
do Sul e do Caribe, juntamente com o Alto Comissariado das Nações Unidas para
Refugiados (ACNUR), reuniram-se para discutir estratégias de cooperação internacional
e solidariedade regional como respostas humanitárias aos refugiados, deslocados e
apátridas na região. O evento foi concebido como um marco humanitário internacional
que reflete a capacidade da América do Sul e do Caribe em lidar com os desafios
humanitários que se fazem cada vez mais presentes atualmente. O Brasil, a título de
exemplo, criou o Comitê Nacional para Refugiados (CONARE) e o Estatuto do
1 Doutora em Direito pela Pontifícia Universidade Católica de São Paulo (2008). Mestra em Direito pela
Pontifícia Universidade Católica de São Paulo (2000). Graduada em Direito pela Universidade Católica
Dom Bosco (1994). Graduada em letras -habilitação inglês pela Universidade Federal de Mato Grosso do
Sul (1994). Atualmente é professora titular da Universidade Católica Dom Bosco, e professora
concursada da Universidade Federal de Mato Grosso do Sul. 2 Possui graduação em Direito pela Universidade Católica Dom Bosco (2011) e especialização em Direito
Penal e Processual pela instituição Damásio Evangelista de Jesus. Atualmente é advogado e assessor
jurídico da Prefeitura Municipal de Campo Grande. 3 Possui graduação em Direito pela Universidade Católica Dom Bosco(2013), especialização em direito
processual civil pela Faculdade de Direito Prof. Damásio de Jesus(2015), especialização em Perícia
Criminal e Ciências Forenses pelo Instituto de Pós-Graduação e Graduação(2016) e especialização em
Direito Penal e Processual Penal pela Universidade Católica Dom Bosco(2016). Atualmente é advogada
criminalista.
Estrangeiro, lei 6.815/80, que cuida da entrada e admissão dos estrangeiros no território
nacional. A Argentina criou junto ao ACNUR e o CONARE do país a lei dos refugiados
instituída em 2006 através da lei 26.156, que consiste num programa para receber
refugiados e que fomenta a participação popular no recebimento desses indivíduos. O
Uruguai criou a lei 18.076 de 2016 que deu origem ao CORE “Comisíon de
Refugiados”. Apesar de todos os problemas, o MERCOSUL adotou, e segue adotando,
políticas para assegurar a aplicação dos Direitos Humanos aos refugiados que ingressam
na América Latina. A metodologia da pesquisa é a revisão bibliográfica e documental e
o método é o dedutivo.
Palavras-chave: MERCOSUL; Direitos Humanos; Refugiados; América Latina.
1. INTRODUÇÃO
O presente trabalho busca explorar os meios de proteção aos refugiados
adotados pelo MERCOSUL. Apesar de um fenômeno antigo, a partir do século vinte, o
número de pessoas forçadas a buscar asilo em outros Estados cresceu demasiadamente
devido a conflitos bélicos e perseguições internacionais.
A questão dos refugiados tem se tornado um assunto cada vez mais relevante,
gerando grandes discussões entre os países. Nunca em toda a história, depois da
Segunda Guerra Mundial, houve um problema humanitário da magnitude da qual o
globo atravessa atualmente com relação a movimentos migratórios.
As guerras civis, principalmente na Síria, e os movimentos armados radicais,
como o Estado Islâmico, intensificaram a migração de massas para outras localidades. A
grande preocupação dos países é com suas fronteiras e como lidar com a questão dos
refugiados.
Dentro dessa problemática emerge a questão acerca da proteção desses
indivíduos. Se é difícil estabelecer moradia e viver em seus países de origem, por outro
lado também é difícil obrigar, no campo do Direito Internacional, o recebimento dessas
pessoas por parte de outros Estados.
Nesse contexto será abordado a questão regional do MERCOSUL, as políticas
e mecanismos adotados por esse bloco econômico para assegurar a efetividade dos
Direitos Humanos aos refugiados que buscam asilo na América do Sul.
Quando se fala em refugiados, sempre se faz correlação automática com o
medo da perseguição por razões políticas, religiosas ou qualquer outra questão. Ainda
há grande confusão na diferenciação entre imigrantes e refugiados, termos que serão
comparados e diferenciados neste trabalho.
Como adiante será abordado, o termo refugiado, foco do presente artigo, pode
ser definido, de acordo com a Declaração de Cartagena, como sendo:
[...] as pessoas que tenham fugido dos seus países porque a sua vida,
segurança ou liberdade tenham sido ameaçadas pela violência
generalizada, a agressão estrangeira, os conflitos internos, a violação
maciça dos direitos humanos ou outras circunstâncias que tenham
perturbado gravemente a ordem pública (PIOVESAN, 2015).
O maior local de concentração de refugiados é na Europa, contudo, eles
também se fazem presentes na América do Sul. Nessa ótica, buscar-se-ão as medidas
adotadas pelos países que compõem o MERCOSUL e pelo próprio bloco no sentido de
garantir que os direitos desses refugiados não sejam violados.
Países como Argentina, Venezuela, Uruguai e Paraguai, tomaram medidas para
criação de legislações e políticas de apoio aos refugiados e aqueles que solicitam asilo.
No cenário nacional, o Brasil, a título de exemplo, não fornece ajuda de custo
para os refugiados, contudo concede um visto que permite que eles trabalhem e tenham
acesso à educação e à saúde pública, sendo uma forma de lhes garantir direitos
essenciais, conforme entende Beto Vasconcelos, presidente do CONARE4.
Essa política pública adotada pelo Brasil foi reconhecida pela ONU como
modelo, isto porque o tratamento dado em outros países aos refugiados é
completamente diferente, principalmente na Europa em que há grande resistência em se
acolher essas pessoas.
Importante destacar que essa receptividade brasileira proporcionou um acordo
com o Alto Comissariado das Nações Unidas para Refugiados – ACNUR, de modo que
isso irá permitir o treinamento do corpo diplomático do Brasil na Jordânia, Líbano e
Turquia no trato com os refugiados que estão nesses países e que são estimados em
cerca de 4 milhões de pessoas5.
4 Portal Brasil. Brasil discute com MERCOSUL ações para crise dos refugiados sírios. Disponível em:
<https://www.brasil.gov.br/cidadania-e-justica/2015/11/paises-do-MERCOSUL-vao-discutir-acoes-para-
crise-dos-re fugiados-sirios>. Acesso em 24 de out. de 2016. 5 Idem.
Ainda importante apontar, igualmente, a parceria entre o Brasil e a ACNUR
que permite maior rapidez na apreciação de vistos e na troca de informações sobre
refugiados para trabalhar na conferência dessas documentações6.
2. ORIGEM E RECONHECIMENTO DO STATUS DE REFUGIADO
O marco inicial do sistema jurídico de proteção aos refugiados foi a resolução
319-A, da Assembleia Geral da ONU, em 1949, que acabou por criar o Alto
Comissariado das Nações Unidas para os Refugiados – ACNUR, que iniciou suas
atividades em 1951.
Seu principal objetivo concentrava-se em conferir proteção jurídica
internacional aos refugiados e adotar a Convenção de Genebra, no que tange ao Estatuto
dos Refugiados. Esses foram os meios legais criados para responder as necessidades dos
refugiados.
A ACNUR foi criada com o objetivo de assegurar e conferir proteção a todos
os refugiados, entretanto, na época, e até hoje, não possui poder coercitivo de obrigar os
Estados a cumprir certas ações para proteger os refugiados, mas foi um grande passo em
direção a consolidação do objetivo que é proteger os refugiados que ficam vulneráveis a
inúmeras violações em seus direitos.
A origem da Convenção de 1951, inerente ao Estatuto dos Refugiados, pode
ser apontada nos trabalhos do Ad Hoc Committee on Refugees na Stateless Persons,
incumbido de analisar e preparar uma Convenção relacionada aos refugiados e
apátridas.
Os massacres sangrentos e efeitos catastróficos irradiados pela Segunda Guerra
Mundial levaram a ONU a elaborar um dos mais importantes documentos que regula a
situação dos refugiados. A Convenção é considera como o fato fundador do Direito
Internacional dos Refugiados.
O art. 1º. A, §2º da Convenção de 1951 define como refugiado:
Para fins da presente Convenção, o termo “refugiado” se aplicará a
qualquer pessoa que, em consequência dos acontecimentos ocorridos
6 Portal Brasil. Brasil discute com MERCOSUL ações para crise dos refugiados sírios. Disponível em:
<https://www.brasil.gov.br/cidadania-e-justica/2015/11/paises-do-MERCOSUL-vao-discutir-acoes-para-
crise-dos-re fugiados-sirios>. Acesso em 24 de out. de 2016.
antes de 1º de janeiro de 1951 e temendo ser perseguida por motivos
de raça, religião, nacionalidade, grupo social ou opiniões políticas,
encontra-se fora do país de sua nacionalidade e que não pode ou, em
virtude desse temor, não quer valer-se da proteção desse país, ou que,
se não tem nacionalidade encontra-se fora do país no qual tinha sua
residência habitual em consequência de tais acontecimentos, não pode
ou, devido ao referido temor, não quer voltar a ele.
Nessa senda, a Convenção aponta quatro elementos configuradores da
condição de refugiado sendo eles a presença do refugiado em Estado que não seja o seu
país de origem, a falta de vontade ou incapacidade do Estado de origem em
proporcionar proteção ou facilitar o regresso, a incapacidade ou falta de vontade ligada
a um fundado temor de perseguição motivador do deslocamento.
De modo que esta perseguição é deflagrada por razões de raça, religião,
nacionalidade, pertencimento a um determinado grupo social por opinião política. A
convenção fixou o Estatuto dos Refugiados e padrões mínimos para o seu trato.
Ponto importante da Convenção é o art. 33 que estabelece o princípio do non-
refoulement, na qual proíbe-se a expulsão e devolução forçada de refugiados, salvo em
caso de circunstâncias excepcionais e devidamente fundadas que justifiquem a medida
extrema.
3. BREVES CONSIDERAÇÕES SOBRE REFUGIADOS, MIGRANTES E
APÁTRIDAS
É possível vislumbrar que muitas pessoas confundem os termos “refugiados” e
“migrantes”, de modo que é imprescindível fazer alguns apontamentos acerca do tema.
Para o Alto Comissariado das Nações Unidas para Refugiados7, traçar a
diferença entre os dois institutos é tarefa árdua e complexa que envolve vários fatores:
O conflito armado e o caso político andam, quase invariavelmente, a
par com o insucesso econômico. Países afectados pela violência
generalizada são normalmente caracterizados por baixas (ou
negativas) taxas de crescimento, padrões de bem-estar social em
7 Em inglês UNHCR. Órgão internacional subsidiário da ONU, com sede em Genebra, que se ocupa da
questão dos refugiados, foi criado em 1950 para substituir a Organização Internacional para os
Refugiados – OIR. O ACNUR iniciou suas atividades em janeiro de 1951e sua missão principal é garantir
proteção internacional e procurar soluções permanentes para os problemas dos Refugiados. Para levar a
cabo a sua função, “trabalha com organizações não-governamentais e com outros órgãos dentro do
sistema da ONU, envolvidos direta ou indiretamente com a questão dos refugiados” (JUBILUT, 2007, p.
156)
declínio, inflação elevada e desemprego crescente. Nestas
circunstâncias, as pessoas poderão sentir-se forçadas a abandonar o
seu país devido a um conjunto de razões que envolvem,
nomeadamente, o desejo de garantir a sua segurança física e
econômica. Por isso, poderá ser difícil traçar uma distinção clara entre
o que, tradicionalmente, tem sido designado como as ‘causas de raíz’
dos movimentos de refugiados e as ‘pressões migratórias’ [...]. Hoje,
mais do que nunca, os refugiados são parte de um fenômeno
migratório complexo, no qual se combinam fatores políticos, étnicos,
econômicos, ambientais e de direitos, que provocam deslocações de
população.
O migrante representa todas aquelas pessoas que vive de forma temporária ou
permanente em região na qual não é a sua de origem e mantém vínculo social. Em uma
perspectiva geral, a migração é uma recolocação territorial de pessoas entre Estados.
Em geral os migrantes são motivados a deixar seu território nativo em
decorrência de motivos econômicos, mais precisamente buscam uma melhoria de vida.
É possível que imigrantes estejam fugindo da pobreza, simplesmente buscando por
melhores oportunidades ou para se juntar a seus parentes8.
Por outro lado, pode-se dizer que os refugiados são pessoas que deixam seus
países de origem para escapar de perseguição e da guerra, e de algum modo podem
provar isso.
A Convenção de Refugiados de 1951, realizada após a Segunda Guerra
Mundial, define refugiado: “como uma pessoa que por medo de ser perseguida por
motivos raciais, religiosos, de nacionalidade ou por fazer parte um grupo social ou ter
determinada opinião política não está disposto a se colocar sobre a proteção daquele
país”9.
Existe um debate atual sobre os imigrantes que deixam suas casas para fugir de
mudanças climáticas – a desertificação da região africana de Sahel, por exemplo, ou a
inundação de uma ilha costeira em Bangladesh – e se eles podem ser classificados como
refugiados.
8 CUNHA, Guilherme da. Migrantes e refugiados: marco jurídico e estratégia no limiar do século
XXI. 65 f. In: PINHEIRO, Paulo Sérgio; GUIMARÃES, Samuel Pinheiro (orgs.). Direitos humanos no
século XXI. Brasília: IPRI – Senado Federal, 2002. 9 SEITENFUS, Ricardo. Para uma Nova Política Externa Brasileira. 55 f. Porto Alegre: Livraria do
Advogado, 1994.
Importante ressaltar que o próprio termo “refugiado” é uma forma de proteção
a pessoas que se encontram nessa condição, conforme a Convenção de 1951 e outros
acordos internacionais. Da mesma forma que, pela lei, é vedado o envio dos refugiados
para seus países onde suas vidas são ameaçadas.
Apátrida, por sua vez, é a pessoa que está desprovida do instituto da
nacionalidade, ou seja, não tem pátria. A Convenção sobre o Estatuto dos Apátridas
emprega o termo para definir toda pessoa que não é considerada nacional por nenhum
Estado. Nas palavras de Thamy Progrebinschi 10:
[...] pessoa que nasce sem nacionalidade, porque a ela não se aplica o
princípio do jus solis, tampouco do jus sanguinis. Também pode ser
pessoa que teve sua nacionalidade retirada pelo Estado, encontrando-
se sem proteção de um Estado nacional, e se vê obrigada a depender
da proteção de um terceiro Estado.
Contudo, em que pese não ser reconhecido como nacional por nenhum Estado,
isso não implica a vedação de que seja conhecido como cidadão de algum país. Apesar
da condição de apátrida, o indivíduo não perderá seus direitos fundamentais
continuando a exercê-lo, consoante o sistema do Direito Internacional dos Direitos
Humanos
4. OS REFUGIADOS NOS PAÍSES-MEMBROS DO MERCOSUL
O Brasil é o país mais avançado que integra o MERCOSUL quando o assunto é
refugiados. Foi o primeiro país da América do Sul a ser signatário da Convenção das
Nações Unidas de 1951, que trata sobre o tema dos refugiados.
Além disso, em 1997, foi criada a lei 9.474/97, denominada Estatuto do
Refugiado, norma essa que ampliou a definição do termo “refugiado” firmada pela
Declaração de Cartagena de 1984, que previa “violação generalizada de direitos” como
consequência do refúgio, definição essa vaga e imprecisa.
A lei 9.474/97 criou um órgão específico para cuidar da questão dos
refugiados, chamado CONARE, um órgão presidido pelo Ministério da Justiça e que
10 PROGREBINSCHI, Thamy. O direito de asilo e a Constituinte de 1987-1988. In: ARAÚJO, Nádia de;
ALMEIDA, Guilherme Assis de (Org). O direito internacional dos refugiados: uma perspectiva
brasileira. Rio de Janeiro: Renovar, 2001, p. 343.
tem por competência e objetivo traçar políticas públicas de apoio aos refugiados no que
tange as garantias fundamentais mínimas.
Consoante as considerações de Gilberto M. A. Rodrigues11:
O Brasil participa plenamente do regime jurídico internacional dos
refugiados, havendo sido o primeiro país sul-americano a ratificar a
Convenção de Genebra de 1951, além de ter ratificado o Protocolo
Facultativo de 1967 e integrar, desde o seu início, o Comitê Executivo
do Acnur (Excom), em Genebra. No âmbito regional, o Brasil tem tido
uma atitude ativa e propositiva no desenvolvimento da política e do
direito regional dos refugiados na América Latina e Caribe, sobretudo
a partir da Declaração de São José sobre Refugiados e Pessoas
Deslocadas (1994), mas especialmente na negociação, aprovação e
implementação da Declaração e Plano de Ação do México para
Fortalecer a Proteção Internacional de Refugiados na América Latina
(2004), de cujo processo foi um dos formuladores. As credenciais
internacionais do Brasil para atuar no tema dos refugiados se
completam de maneira coerente e inovadora com o seu direito interno,
tanto na moldura Legal e institucional quanto na experiência decisória
de análise de pedidos de refúgio. Com efeito, o refúgio está amparado
na Constituição Federal de 1988 que elenca no seu artigo 4º, dentre os
princípios das relações internacionais pelos quais o Brasil deverá se
reger, a prevalência dos Direitos Humanos (inc. II) e a concessão de
asilo político (inc. X). Com a promulgação da Lei 9.474/1997, o
Brasil inovou ao adotar a definição ampliada de refugiado prevista na
Declaração de Cartagena sobre Refugiados (1984), incluindo dentre os
motivos de reconhecimento “a grave e generalizada violação de
direitos humanos” (Art.1º, III). Além disso, a lei brasileira se alinha
com as diretrizes preconizadas pelos princípios de Direitos Humanos e
pelo Acnur, garantindo o ingresso no território nacional de pessoas em
situação de refúgio sem documentação, o direito à liberdade de
solicitantes de refúgio, bem como documentos de identidade e de
trabalho provisórios.
A lei 6.815/80, intitulada Estatuto do Estrangeiro, trata sobre os meios de
entrada e admissão dos estrangeiros em território nacional, como registro de estrangeiro,
vistos, saída e retorno do Brasil, prorrogação de estada e outros institutos, bem como os
direitos e deveres dos estrangeiros.
Consoante dados do CONARE12, as solicitações de refúgio aumentaram mais
de 2.000% (dois mil por cento), parte desse aumento devido a uma das piores crises
11 RODRIGUES, Gilberto M. A. O futuro do refúgio no Brasil e seu papel no cenário humanitário. In:
Refúgio no Brasil: a proteção brasileira aos refugiados e seu impacto nas Américas. Brasília: ACNUR,
Ministério da Justiça, 2010. 12 UNHCR ACNUR – La Agencia de la ONU para los Refugiados. Disponível em
<http://www.acnur.org/portugues/recursos/estatisticas/dados-sobre-refugio-no-brasil/>, acesso em 24 de
out. de 16.
humanitárias que a humanidade atravessa em muito tempo, tudo devido a guerra civil e
em decorrência de movimentos armados radicais intolerantes. O país possui atualmente
8.863 (oito mil oitocentos e sessenta e três) refugiados reconhecidos de 79 (setenta) e
nove nacionalidades diferentes, sendo 28,2% mulheres.
Os principais grupos são compostos por pessoas oriundas da Síria (2.298),
Angola (1.420), Colômbia (1.100), República Democrática do Congo (968) e Palestina
(376)13.
No país, os refugiados se concentram mais nas regiões Sul, com 35% do total,
Sudeste, com 31% do total, e Norte, com 25% do total, enquanto as regiões Centro-
Oeste e Nordeste abrigam, juntas, pouco mais de 8% do total de refugiados que vivem
no país.
Na Argentina vivem cerca de 5.000 mil refugiados14. O país também é
signatário da Convenção de 1951. A legislação local que trata sobre o tema dos
refugiados é a lei 26.165, aprovada em 2006.
A referida legislação lançou, assim como no Brasil, a Comissão Nacional de
Refugiados – CONARE, incumbida de decidir sobre o deferimento ou indeferimento
dos pedidos de asilo, bem como planejar políticas de ajuda aos refugiados.
A lei apresenta um programa diferente que estimula a participação popular no
recebimento dos refugiados para que possuam um anfitrião que os ajude com abrigo e
necessidades básicas.
Existem, também, outros decretos administrativos que regulamentam questões
como documentação e extradição e permanência no país para residência. Além dos
dispositivos legais já mencionados, o país aderiu à Convenção de 1954 relativa ao
Estatuto dos Apátridas.
A Argentina conta, ainda, com ajuda de outros organismos de proteção e
integração, alguns do setor privado e ONGs, que também auxiliam os refugiados. A
título de exemplo, existem as agências parceiras como a Fundação Argentina da
Comissão Católica para as Migrações – FCCAM e a Associação de Ajuda Imigrante
Hebraico – HIAS.
13 Idem. 14 UNHCR ACNUR – La Agencia de la ONU para los Refugiados. Disponível em:
<http://www.acnur.org/donde-trabaja/america/argentina/>, acesso em 24 de out. de 2016.
O presidente da Argentina15, Maurício Macri, fez uma proposta de ajuda
humanitária e assinou uma declaração, juntamente com o representante da União
Europeia para Política Externa, prometendo receber novos refugiados das zonas de
conflitos.
O intuito é que Buenos Aires receba cerca de 3.000 mil sírios e, em troca, a
União Europeia forneceria apoio técnico a esses indivíduos. A ação do presidente
argentino foi uma tentativa de aliviar a crise humanitária migratória, a maior depois da
Segunda Guerra Mundial.
O Chile abriga cerca de 2000 mil refugiados, na grande maioria colombianos.
Em 2010 o país criou a Lei de Proteção de Refugiados 20.430, que visa regular a
proteção de refugiados no país.
A lei, dentre a suas disposições, definiu e diferenciou o refugiado universal do
refugiado regional, estabeleceu garantias e obrigações dos refugiados e os solicitantes
da condição de refugiados.
No Uruguai, a lei que trata sobre os refugiados é a 18.076, adotada em 2006. O
texto legal criou a Comissão para os Refugiados – CORE, responsável pela análise dos
pedidos de reconhecimento dos refugiados.
O núcleo da comissão é composto por representantes do Ministério dos
Negócios Estrangeiros a Direção Nacional de Imigração, da Universidade da República,
um representante do Congresso Nacional, uma organização sem fins lucrativos,
organização não-governamental e do ACNUR, que participa com voz, mas sem voto16.
Além da lei o país também aderiu a Convenção de 1954, referente ao Estatuto
dos Apátridas e a Convenção de 1961 sobre a Redução de Apátridas. Foi sancionada a
lei 1.938 que deu origem ao CONARE no país.
Em 2014, o Uruguai recebeu como refugiados seis prisioneiros da prisão
norte-americana de Guantánamo, Cuba. O grupo era composto por quatro sírios, um
tunisiano e um palestino e foram alojados em um bairro popular de Montevidéu.
Levando-se em conta que a referida prisão foi denunciada várias vezes pela ocorrência
15 El País. Disponível em: <http://internacional.elpais.com/internacional/2016/07/05/ argentina/146
7741569_52 1070.html/>. Acesso em 24 de out. de 2016. 16 UNHCR ACNUR – La Agencia de la ONU para los Refugiados. Disponível em:
<http://www.acnur.org/donde-trabaja/america/uruguay/>. Acesso em 25 de out. de 2016.
de violações aos direitos fundamentais dos internos dentro da unidade prisional, o ato
significou grande avanço na seara dos Direitos Humanos.
Segundo dados do ACNUR, o Uruguai apresenta uma média de 200
refugiados, número bem inferior se comparado aos outros Estados que compõem o
MERCOSUL.
O Paraguai, segundo dados da ACNUR17, recebe uma média de 100 refugiados
e pedidos de asilo. A lei interna que trata sobre a questão dos refugiados é a 1938,
estabelecida em 2002. A lei criou a Comissão Nacional dos Refugiados – CONARE.
A Venezuela, por sua vez, recebe cerca de 200 mil refugiados18, na qual 95%
são indivíduos oriundos da Colômbia. Assim como os outros países, a Venezuela
possuiu uma Comissão Nacional de Refugiados – CONARE criado pela Lei Orgânica
sobre Refugiados ou Refugiadas e Asilados ou Asiladas. Além disso o país possui
Secretarias Técnicas Regionais para auxiliar na ajuda aos refugiados.
Atualmente a Venezuela está mergulhada em uma profunda crise, sob o
comando de um governo autoritário que acaba por extirpar qualquer ideia de refúgio,
haja vista que o país se tornou perigoso até para os próprios nacionais.
5. PROTEÇÃO CONFERIDA AOS REFUGIADOS POR PARTE DO
MERCOSUL
O MERCOSUL não pode ser entendido apenas como uma interação
meramente econômica entre os Estados, alheia as demais problemáticas envolvendo os
países membros. Assegurar a efetividade dos Direitos Humanos é um pressuposto para a
interação sólida e firme entre os países do MERCOSUL.
O enforque inicial era o fortalecimento econômico dos países membros,
contudo, devido à magnitude que os direitos humanos assumiram no cenário
internacional, um bloco que pretende a formação de um Mercado comum sólido não
pode virar as costas para a proteção desses direitos19.
17 UNHCR ACNUR – La Agencia de la ONU para los Refugiados. Disponível em:
<http://www.acnur.org/donde-trabaja/america/paraguay/>, acesso em 26 de out. de 2016. 18 UNHCR ACNUR – La Agencia de la ONU para los Refugiados. Disponível em:
<http://www.acnur.org/donde-trabaja/america/venezuela/>, acesso em 26 de out. de 2016. 19 RAMOS, André de Carvalho. Direitos Humanos e o MERCOSUL. 883-885 f. In: CASELLA, Paulo
Borba (coord.). MERCOSUL: integração regional e globalização. Rio de Janeiro: Renovar, 2000.
Isso devido ao fato de que a cooperação e a integração dos Estados clamam por
garantia de liberdades, garantias individuais, sem que a busca incessante pelo
desenvolvimento econômico implique em violação dos direitos humanos, uma vez que
será garantido aos indivíduos proteção além dos limites jurisdicionais de cada país
integrante do bloco econômico.
Segundo Lorenzetti20:
[...] com a criação de um Mercado Comum, no qual haverá liberdade
de circulação de trabalhadores, produtos, serviços e capital, diferentes
níveis de proteção dos direitos humanos nos Estados-membros
poderiam gerar distorções no contexto integrativo.
Nesse norte, o respeito e a garantia de aplicação dos Direitos Humanos é
condição para a consolidação entre os Estados, sendo inviável falar-se em garantia de
livre circulação de pessoas, bens e serviços sem a devida observância dos direitos
humanos inerentes a cada uma dessas questões.
Dentro do MERCOSUL os países são independentes para tratar sobre a questão
dos refugiados. Nesse norte, cada Estado cria e edita a própria legislação, dispondo
sobre questões especificas de reconhecimento do estado de refugiado, concessão de
asilo para permanência, residência no país e outras questões sobre o assunto.
E a efetividade dos Direitos Humanos, conforme leciona Carvalho Marques,
fica limitada pelo fato de alguns países latino-americanos não cumprirem o que está
prescrito na legislação. Por esse enfoque, nota-se que o MERCOSUL pode possibilitar o
auxílio mútuo dos Estados.
Com relação à proteção aos Direitos Humanos no âmbito do MERCOSUL,
vários mecanismos e documentos foram criados ao longo dos anos para garantir auxílio
e amparo aos refugiados, fatos que auxiliam e norteiam os países a construir suas
próprias legislações internas.
A Convenção de Genebra e o Protocolo de Nova Iorque consolidaram o
instituto do refúgio em âmbito internacional, mas com conceito restrito. No cenário
latino-americano, o conceito de refugiado foi complementado pela Declaração de
Cartagena de 1984, não limitando mais a grupos de pessoas, mas alcançando também
20 MARQUES, Eduardo Lorenzetti. Direitos Humanos no MERCOSUL. In: CASELLA, Paulo Borba
(coord.) MERCOSUL: integração regional e globalização. Rio de Janeiro: Renovar, 2000. p. 537-538
indivíduos que sofressem perseguições. A ampliação do conceito está contida na
terceira conclusão do documento:
Terceira - Reiterar que, face à experiência adquirida pela afluência
em massa de refugiados na América Central, se toma necessário
encarar a extensão do conceito de refugiado tendo em conta, no que é
pertinente, e de acordo com as características da situação existente na
região, o previsto na Convenção da OUA (artigo 1., parágrafo 2) e a
doutrina utilizada nos relatórios da Comissão Interamericana dos
Direitos Humanos. Deste modo, a definição ou o conceito de
refugiado recomendável para sua utilização na região é o que, além de
conter os elementos da Convenção de1951 e do Protocolo de 1967,
considere também como refugiados as pessoas que tenham fugido dos
seus países porque a sua vida, segurança ou liberdade tenham sido
ameaçadas pela violência generalizada, a agressão estrangeira, os
conflitos internos, a violação maciça dos direitos humanos ou outras
circunstâncias que tenham perturbado gravemente a ordem pública.
O Instituto do Refúgio objetiva proteger o indivíduo, ou o grupo de pessoas,
desde a sua saída do país de origem até o final de sua jornada que se consolida com a
chegada ao país estrangeiro, bem como tenta evitar que refugiados sejam devolvidos aos
seus países de origem, justamente porque fugiram de perseguições violentas.
Nessa senda, foram criadas garantias como a do non-refoulement, que veda o
Estado “devolver” a pessoa solicitante de refúgio para o lugar: “em que a sua vida ou a
sua liberdade seja ameaçada em virtude da sua raça, da sua religião, da sua
nacionalidade, do grupo social a que pertence ou das suas opiniões políticas” (art. 33
da Convenção de Refúgio de 1951).
Dessa maneira, os conceitos da Declaração de Cartagena se edificam levando-
se em conta os direitos fundamentais da pessoa humana, defendendo seu direito à vida,
à segurança e à liberdade.
Trançando-se um paralelo, conclui-se que a Convenção de 1951 se baseia
principalmente das fontes dos Direitos Humanos, enquanto que Cartagena vai muito
além disso, norteando-se pelo Direito Internacional Humanitário fazendo importante
distinção entre combatentes e não combatentes.
Conforme preceitua a Convenção de Refúgio de 1951, é garantido aos
refugiados:
Assistência pública como a garantida ao nacional (art. 23); facilitação
para obtenção de documentos (art. 27); garantia de não ser punido
penalmente pelo ingresso não documentado no território (art. 31);
aceleração e redução dos custos no processo de naturalização (art. 34);
isso apenas para citar algumas das garantias.
Apesar da Declaração de Cartagena não possuir caráter vinculativo, muitos
países de América Latina a incorporaram em suas legislações internas, como o Brasil
através da Lei 9.474/97, onde em seu artigo 1º, inciso III, enriquece o espírito de
Cartagena, determinando que seja reconhecido como refugiado no Brasil a partir da
seguinte original formulação.
III – devido a grave e generalizada violação de direitos humanos, é
obrigado a deixar seu país de nacionalidade e buscar refúgio em outro
país.
Os conceitos e termos de Cartagena são atuais e estratégicos devido à fase que
o globo atravessa com uma terrível crise humanitária originada em terríveis guerras
civis, perseguições políticas e religiosas por parte de grupos armados intolerantes.
Nesses conflitos, os “outros”, sejam eles civis ou combatentes, são inimigos e
devem morrer. Com isso o número de civis que já morreram nesses confrontos é muito
elevado.
No ano de 2004, como comemoração da Declaração de Cartagena, foi
desenvolvido o plano de ação do México, com o objetivo de promover novas discussões
sobre as políticas já adotadas e aquelas necessárias para solucionar o problema no
âmbito da América Latina.
A celebração dos 20 anos da Declaração foi marcada por iniciativas
que, além de reafirmar sua plena vigência, levaram a sociedade latino-
americana e caribenha a debruçarem-se sobre seu sentido conceitual e
simbólico para conclamar os Estados a uma reflexão e atualização
[...]. O Plano de Ação do México é uma resposta regional aos novos
focos de conflito no continente, como a Colômbia e o Haiti, assim
como aos impactos nos países vizinhos. [...]. Não podemos, pois,
afastar a hipótese de possíveis fluxos de refugiados, para cujo
atendimento os países vizinhos devem estar preparados21.
Em 2012, os países membros do MERCOSUL e outros dois associados,
Bolívia e Chile, reuniram-se no Brasil, na cidade de Fortaleza, para discutir sobre as
21 MILESI, Rosita. Refugiados e migrações forçadas: uma reflexão aos 20 anos da Declaração de
Cartagena. 102 f. Atlas. São Paulo, 2014.
políticas e estratégias a serem adotadas para proteger os refugiados e os solicitantes de
asilo, tudo com o escopo de fortalecer o espaço humanitário na região. No encontro foi
assinada a Declaração de Princípios do MERCOSUL sobre a Proteção Internacional dos
Refugiados.
A Declaração focou em reforçar a proteção aos refugiados, evidenciando
interesse pelas causas humanitárias dos países membros do MERCOSUL. Ao contrário
do que vinha acontecendo em outras partes do globo, a Declaração de Princípios do
MERCOSUL, além de propor que se evitassem as políticas migratórias restritivas,
também aconselhou aos Estados que formulassem meios alternativos para a
regularização migratória.
Os países que assinaram a Declaração se comprometeram a garantir o exercício
dos mesmos direitos dos nacionais aos estrangeiros em situação regular, adoção de
medidas de reunificação familiar de refugiados e meios de cooperação entre as
instituições. Ademais, o documento ressaltou a importância das questões de gênero e
idade, e de não devolver refugiados e solicitantes de asilo a seus países de origem.
Em dezembro de 2014, o Brasil sediou a conferência Cartagena+30. O evento
foi de muita importância para os países da América Latina e Caribe discutiram a
formulação de novas políticas que se adequassem aos novos desafios surgidos na região.
O resultado da conferência foi a criação da Declaração do Brasil Cartagena +30
e um Plano de Ação. Neles foram reconhecidas as novas situações justificadoras do
deslocamento de pessoas para outros Estados, abandonando seu território de origem,
problema de grande importância para o esclarecimento de vários pontos da conferência.
6. CONSIDERAÇÕES FINAIS
Os movimentos migratórios em decorrência de questões humanitárias não é
fato novo. A questão dos refugiados se acentuou principalmente após a Segunda Guerra
Mundial devido às barbáries e atrocidades que aconteceram à época.
Muitos civis morreram nos confrontos, obrigando muitas pessoas a se
deslocarem para outras localidades no intuito de fugir desses confrontos sangrentos.
Esses fatos chamaram atenção das Nações Unidas que buscaram meio de
conferir proteção jurídica aos refugiados. A Convenção de Genebra de 1951, referente
ao Estatuto dos Refugiados, foi o marco internacional de proteção aos refugiados.
Definiram-se as pessoas às quais seriam conferidas o status de refugiado, bem
como foram criados mecanismos jurídicos de proteção a essas pessoas, sendo criado
ainda o princípio do non-refoulement, que veda aos Estados a expulsão ou devolução
forçada dos refugiados.
Apesar do avanço da comunidade internacional em geral em direção à paz
comum e à aversão a confrontos armados entre as nações, guerras civis e ações por parte
de grupos radicais intensificaram nos últimos anos a migração forçada de pessoas que
fogem de perseguições de cunho religioso, étnico, político e racial. Essas pessoas,
intituladas como refugiados, buscam abrigo em nações vizinhas na tentativa de uma
vida melhor.
Diante de tais fatos, os Estados se depararam com a grande entrada de
refugiados em seus territórios. Contudo, apesar da benevolência de alguns países, os
refugiados, em muitos casos, ficam à mercê da própria sorte para que seus direitos
fundamentais sejam garantidos.
O que se observa, é que esse grupo de pessoas fica vulnerável devido à
condição de “refugiado”, sofrendo os mais variados tipos de violações. Além desses
percalços, existe ainda o problema do choque cultural e dos costumes, principalmente
de refugiados islâmicos.
Apesar dos conflitos e dos refugiados, na grande maioria, se concentrarem nos
continentes europeu, asiático e africano, observou-se grande fluxo migratório para a
América do Sul.
Nesse cenário, o trabalho abordou a maneira pela qual o MERCOSUL e os
países que compõem o bloco econômico passaram a lidar com o assunto de elevada
complexidade.
O primeiro documento importante para internacionalizar o assunto na América
Latina foi a Declaração de Cartagena, confeccionada em 1984, na Cidade de Cartagena
das Índias. A declaração, além de tratar e dispor sobre os refugiados, ampliou o conceito
fixado pela Convenção de 1951, passando a considerar como refugiado não apenas
grupos de pessoas, como também indivíduos que fogem de perseguições políticas,
religiosas e raciais.
Vários eventos e documentos sucederam a declaração com o intuito de,
gradativamente, aprimorar a questão trazida no referido documento, como, por exemplo,
o plano de ação do México, a Declaração de Princípios do MERCOSUL sobre a
Proteção Internacional dos Refugiados e o evento Cartagena +30.
O que se observa é que o bloco econômico e os países que compõe o Mercado
Comum do Sul abriram suas fronteiras para receber os refugiados, bem como criaram
legislações internas para regulamentar e conferir proteção a essas pessoas, com o fim de
garantir efetividade a direitos humanos e garantias fundamentais.
Apesar de lenta e ainda precária, os direitos dos refugiados vêm ganhando
relevância no MERCOSUL, que todo ano busca implementar novas políticas para
proteger essa classe vulnerável.
A ACNUR, agência da ONU para refugiados, se mostra presente em
praticamente todos os países do MERCOSUL, com o desenvolvimento de programas de
auxílio aos refugiados.
7. REFERÊNCIAS
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<http://www.acnur.org/donde-trabaja/america/uruguay/>, acesso em 25 de out. de 2016.
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<http://www.acnur.org/donde-trabaja/america/argentina/>, acesso em 24 de out. de
2016.
UNHCR ACNUR – La Agencia de la ONU para los Refugiados. Disponível em:
<http://www.acnur.org/donde-trabaja/america/paraguay/>, acesso em 26 de out. de
2016.
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<http://www.acnur.org/donde-trabaja/america/venezuela/>, acesso em 26 de out. de
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