direito constitucional

Organização dos Poderes (arts. 44 a 126)

Conceitos básicos e fundamentais

Conceito de Poder

Constitucionalmente analisado, é o princípio unificador da ordem jurídica. Sig-nifica dizer que sem Poder o Estado não se organiza e, por isso, não há, nem pode haver, Estado sem Poder.

A “separação” dos Poderes

Segundo Cretella Júnior (1998, p. 101), o Poder no início seria uno. Aos poucos, contudo, foi partilhado, sendo seu exercício distribuído entre vários tipos de órgãos, cada um com sua competência graduada. Assim, a separação dos Poderes pressupõe a tripartição das funções do Estado, ou seja, a distinção das funções “legislativa”, “execu-tiva” e “judiciária”.

Nesse sentido, explica Cretella (1998, p. 102), cada Poder tem o exercício de funções que lhe são próprias (funções orgânicas ou formais), além de outras (funções materiais) normalmente e, por excelência, exercidas pelos outros dois Poderes. Trata-se, enfim, da tradicional distinção de funções típicas e atípicas de cada Poder.

A divisão do Poder consiste em repartir o exercício do poder político entre ór-gãos diferentes e independentes, por diversos critérios, de modo que nenhum órgão possa agir livremente sem ser freado por outro, impedindo, dessa forma, o arbítrio antidemocrático.

O Poder LegislativoA função primeira do Poder Legislativo é a de ditar normas nacionais, isto é,

preceitos que obrigam a todos os que se acham sob a soberania nacional. É o Poder responsável pela elaboração dos textos legais.

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DIREITO CONSTITUCIONAL

No Poder Legislativo Federal, é adotado o bicameralismo, consistente em uma repartição de competências por duas câmaras distintas: a Câmara dos Deputados e o Senado Federal.

As duas, reunidas, são chamadas de Congresso Nacional (art. 44). Já os Poderes Legislativos Estaduais, Distrital e Municipais são historicamente unicamerais; segundo José Afonso da Silva (1999, p. 592-599), o unicameralismo estadual e municipal é prin-cípio implícito da Federação brasileira.

Alguns apontamentos sobre o Congresso Nacional:

Legislatura ■ (SILVA, 1967, p. 922) – derivado de legislar, indica o período de reunião ou funcio na mento da instituição, a que se atribui o poder de legislar. É, assim, o tempo em que os legisladores exercem seu respectivo mandato. A CF determina que cada legislatura terá a duração de quatro anos (art. 44, parágrafo único). Assim, um Deputado Federal exercerá seu mandato, pelo menos, por uma legislatura. Um Senador exercerá seu mandato, pelo menos, por duas legislaturas.

Atribuições do Congresso Nacional ■ – ao Congresso Nacional caberão competências que necessitam da sanção do Presidente da República (art. 48 – matérias veicula-das em lei), bem como competências denominadas “exclusivas”, em que não há necessidade da sanção do chefe do Poder Executivo e, por conseqüência, não há possibilidade de veto (art. 49 – veiculadas, em regra, por decreto legislativo).

Observação: mesmo estando no artigo 49, os incisos VII e VIII devem receber a forma de lei.

As reuniões do Congresso Nacional ■ – nos termos do artigo 57, caput, da CF, realizar-se-ão, anualmente, na Capital Federal, de 2 de fevereiro a 17 de julho, e de 1.º de agosto a 22 de dezembro (redação dada pela EC 50/2006).

Observação: ver artigo 57, parágrafo 2.º, da CF, sobre a impossibilidade de interrupção da sessão legislativa.

As sessões do Congresso podem ser:

ordinárias ■ – aquelas ocorrentes no período do artigo 57;

extraordinárias ■ – as que se realizam fora do período ordinário, nos termos do artigo 57, parágrafos 6.º a 8.º da CF.

A Presidência do Congresso Nacional ■ : a Mesa do Congresso é órgão administrativo de direção. Considerando-se o texto da Constituição (art. 57, §§ 4.º e 5.º), verifica-se que, na verdade, o parlamento não é dirigido por uma única pessoa, mas sim por um colegiado, a Mesa do Congresso Nacional, sob a presidência do Presidente do Senado Federal. Os demais cargos são preenchidos, alterna-


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damente, pelos ocupantes de cargos equivalentes na Câmara dos Deputados e no Senado Federal.

Substituição do Presidente do Congresso ■ : quanto ao tema, há decisão do STF1 no seguinte sentido:

[...] Prosseguindo no exame do mérito do mandado de segurança acima mencionado, o Tribunal, por unanimidade, decidiu que, nas hipóteses de ausência eventual ou afastamento por licença do Presidente do Senado Federal, cabe ao 1.º Vice-Presidente da Mesa do Congresso Nacional convocar e presidir a sessão conjunta do Congresso Nacional. Com esse entendimen-to, o Tribunal deferiu o mandado de segurança para cassar a convocação do Congresso Nacional para sessão conjunta, feita pelo 1.º Vice-Presidente do Senado Federal, na condição de Presidente Interino do Senado Federal. Considerou-se que a Mesa do Congresso Nacional, criada pela CF/88, é distinta das Mesas da Câmara e do Senado, de modo que o Presidente interino do Senado Federal não pode presidir as sessões do Congresso Nacional, pois sequer é integrante da Mesa do Congresso Nacional, devendo a substituição ser feita pelos membros desta, nos termos do art. 57, §5.º, da CF (“A Mesa do Congresso Nacional será presidida pelo Presidente do Senado Federal, e os demais cargos serão exercidos, alternadamente, pelos ocupantes de cargos equi-valentes na Câmara dos Deputados e no Senado Federal”). Afastou-se a tese defendida no parecer da Procuradoria-Geral da República no sentido de que o substituto do Presidente do Senado Federal exerceria, em toda sua plenitude, as competências do substituído, nelas se incluindo a Presidência do Congresso Nacional. [...]

As Comissões Parlamentares de Inquérito (CPIs)

Finalidade das comissões de inquéritoNa dicção de José Luiz Mônaco da Silva (1999, p. 25), citando Yolanda Mendes, a

finalidade das Comissões Parlamentares de Inquérito é fiscalizar a conduta administra-tiva do governo e manter o Congresso e a opinião pública informados sobre a situação do país, lição endossada por Nélson de Souza Sampaio, para quem o inquérito parla-mentar tem três espécies de objetivos:

ajudar a tarefa legiferante; ■

servir de instrumento de controle sobre o governo e a administração; ■

informar a opinião pública. ■

A disciplina legal As Comissões Parlamentares de Inquérito encontram-se disciplinadas especial-

mente no artigo 58, parágrafo 3.º, da CF, e nas Leis 1.579, de 18 de março de 1952, e 10.001, de 4 de setembro de 2000.

1 STF, MS 24.041-DF, Rel. Min. Nelson Jobim, 29/08/2001.



Poderes das CPIs e possibilidade de controle judicial O Supremo Tribunal Federal (STF), invocando o princípio constitucional da

“reserva de jurisdição”, entende que alguns atos estão reservados a órgãos do Poder Judi-ciário, com exclusão de qualquer outro órgão, inclusive aqueles que receberam da própria Constituição “poderes de investigação próprios das autoridades judiciais” (CF, art. 58, §3.º).

Assim, apesar de poderem realizar indagação probatória, estando autorizadas a determinar, por exemplo, a quebra dos sigilos bancário, fiscal e telefônico (dados), as Comissões Parlamentares de Inquérito não possuem poderes idênticos aos conferidos às autoridades judiciais. Essas limitações têm sido objeto de inúmeros arestos do STF2, proibindo-se às Comissões de Inquérito, por ato próprio:

determinar indisponibilidade de bens; ■

determinar busca e apreensão domiciliar; ■

decretar a prisão, salvo em flagrante delito; ■

punir delitos; ■

formular acusações; ■

desrespeitar o privilégio contra a auto-incriminação; ■

desrespeitar o direito de sigilo profissional; ■

determinar a realização de interceptação telefônica (teor da conversa); ■

conferir publicidade a dados sigilosos alcançados pelo poder investigatório que ■possuem.

Câmara dos Deputados Na Câmara dos Deputados, encontram-se os representantes do povo. Algumas

características:

número total de deputados federais: ■ 513;

número mínimo por Estado-membro e Distrito Federal: ■ 8;

número máximo por Estado-membro e DF: ■ 70;

número de deputados por Território Federal: ■ 4;

sistema de eleição: ■ proporcional;

mandato: ■ 4 anos.

2 STF, MS 23.452-RJ, Rel. Min. Celso de Mello. Tri bunal Pleno. 16/09/1999 (DJU de 12/05/2000) e Infor ma tivo 212.


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As atribuições da Câmara dos Deputados encontram-se no artigo 51 da CF. São algumas delas:

autorizar a instauração de processo (por crime comum ou de responsabilidade) contra o ■Presidente da República, o Vice-Presidente, os Ministros de Estado, bem como contra os Comandantes da Marinha, do Exército e da Aeronáutica (inc. I);

elaborar o seu regimento interno (inc. III); ■

eleger os membros do Conselho da República (inc. V). ■

Relativamente ao juízo de admissibilidade pela Câmara dos Deputados (autorização de 2/3 para instauração de processo – CF, art. 51, I), quanto aos crimes cometidos por Ministros de Estado, leia-se o julgamento do STF nos autos da QCQO 427-8 – DF:

[...]

Já para o Ministro de Estado, que não tem mandato e que é demissível (e portanto, subs-tituível) ad nutum, não há, por isso mesmo, motivo para garantia dessa natureza, salvo nos casos em que corre a mesma sorte, quanto ao processo e julgamento, que o Presidente da República (crimes conexos).

Por isso mesmo é que a nossa tradição constitucional nunca estendeu aos Ministros de Es-tado o requisito de procedibilidade do Presidente da República perante o Senado ou peran-te o Supremo Tribunal Federal, quando ele se apresentava sob a forma de uma pronúncia pelo órgão político, que é a Câmara dos Deputados.

Aliás, não teria sentido que, nos crimes comuns, os Deputados (com relação aos quais não há possibilidade da ocorrência de crimes de responsabilidade) tivessem – apesar de terem mandato – uma garantia processual (licença prévia por maioria) inferior à que se pretende atribuir a Ministro de Estado (autorização para o processo dependente de aprovação por dois terços dos membros da Câmara dos Deputados).

E, com relação aos crimes de responsabilidade não conexos com os do Presidente, os Mi-nistros de Estado que não são sequer processados e julgados pelo Senado, teriam uma prerrogativa processual perante a mais alta Corte do País de que não gozam os Ministros desta (apesar de vitalícios e de também pertencerem a outro Poder) que por esses mesmos crimes são processados e julgados pelo Senado Federal.

Em face do exposto, rejeito a preliminar da necessidade, no caso, de autorização prévia da Câmara dos Deputados para a instauração do processo da presente queixa-crime, por entender, em face da in-terpretação sistemática da Constituição, que o requisito de procedibilidade a que alude seu art. 51, se restringe, no tocante aos Ministros de Estado, aos crimes comuns e de responsabilidade conexos com os da mesma natureza imputados ao Presidente da República.

Senado FederalNo Senado Federal estão os representantes dos Estados-membros e do Distrito

Federal. Essa representação se faz necessária pelo próprio sistema federativo instituído no Estado brasileiro, que determina uma autonomia e uma conseqüente representativi-dade de suas unidades federativas.



As funções do Senado encontram-se no artigo 52 da CF. Abaixo, seguem algumas:

julgar o Presidente da República, o Vice-Presidente e os Ministros de Estado nos crimes ■de responsabilidade e os Comandantes da Marinha, Exército e Aeronáutica nos crimes da mesma natureza conexos com aqueles (inc. I e art. 85);

aprovação de magistrados e outros titulares de cargos públicos; por exemplo, ■Ministros dos Tribunais de Contas, Presidente e Diretores do Banco Central, Procurador-Geral da República, Diplomatas e outros (inc. III);

fiscalização dos Estados e Municípios quando realizarem empréstimos exter- ■nos (inc. VII);

suspender a execução de lei declarada inconstitucional por decisão definitiva ■do STF (inc. X).

Algumas características do Senado Federal:

mandato do Senador: ■ 8 anos;

composição: ■ são eleitos 3 (três) representantes por Estado-membro e pelo DF;

sistema de eleição: ■ majoritário;

suplentes: ■ 2;

alternância: ■ a cada quatro anos, renovando-se, alternadamente, 1/3 e 2/3.

Imunidades parlamentaresAs imunidades parlamentares são garantias constitucionais do Poder Legislativo,

e objetivam assegurar sua independência em relação aos demais Poderes da República, permitindo a plena atuação do parlamentar, impedindo que se constranja o pleno de-senvolvimento de suas atribuições por qualquer sorte de ameaças, inclusive quanto a processos judiciais que poderiam ser de motivação puramente política.

A origem das imunidades parlamentares está no sistema constitucional inglês, mais precisamente no Bill of Rights de 1688, que proclamava a existência de dois princípios:

a) freedom of speech (liberdade de palavra);

b) freedom from arrest (imunidade à prisão arbitrária).

No constitucionalismo brasileiro, por sua vez, verifica-se que as imunidades parlamentares estão consignadas desde a Constituição de 1824, demonstrando, assim, inclusive pela força da história, não se tratar de instituto dispensável ou uma previsão constitucional condenável e despropositada.


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Na Constituição de 1988, as garantias do parlamento estão consignadas no arti-go 53 e parágrafos, dispositivos esses que sofreram as alterações trazidas pela Emenda Constitucional (EC) 35, de 20 de dezembro de 2001, como adiante se mostra compara-tivamente:

Antes da EC 35/2001 Após a EC 35/2001

Art. 53. Os Deputados e Senadores são invio-láveis por suas opiniões, palavras e votos.

Art. 53. Os Deputados e Senadores são invio-láveis, civil e penalmente, por quaisquer de suas opiniões, palavras e votos.

§1.º Desde a expedição do diploma, os mem-bros do Congresso Nacional não poderão ser presos, salvo em flagrante de crime inafian-çável, nem processados criminalmente, sem prévia licença de sua Casa.

§1.º Os Deputados e Senadores, desde a expe-dição do diploma, serão submetidos a julga-mento perante o Supremo Tribunal Federal.

§2.º O indeferimento do pedido de licença ou a ausência de deliberação suspende a prescri-ção enquanto durar o mandato.

§2.º Desde a expedição do diploma, os mem-bros do Congresso Nacional não poderão ser presos, salvo em flagrante de crime inafian-çável. Nesse caso, os autos serão remetidos dentro de vinte e quatro horas à Casa respec-tiva, para que, pelo voto da maioria de seus membros, resolva sobre a prisão.

§3.º No caso de flagrante de crime inafiançá-vel, os autos serão remetidos, dentro de vinte e quatro horas, à Casa respectiva, para que, pelo voto secreto da maioria de seus mem-bros, resolva sobre a prisão e autorize, ou não, a formação de culpa.

§3.º Recebida a denúncia contra o Senador ou Deputado, por crime ocorrido após a di-plomação, o Supremo Tribunal Federal dará ciência à Casa respectiva, que, por iniciativa de partido político nela representado e pelo voto da maioria de seus membros, poderá, até a decisão final, sustar o andamento da ação.

§4.º Os Deputados e Senadores serão subme-tidos a julgamento perante o Supremo Tribu-nal Federal.

§4.º O pedido de sustação será apreciado pela Casa respectiva no prazo impror rogável de quarenta e cinco dias do seu recebimento pela Mesa Diretora.

§5.º Os Deputados e Senadores não serão obrigados a testemunhar sobre informações recebidas ou prestadas em razão do exercício do mandato, nem sobre as pessoas que lhes confiaram ou deles receberam informações.

§5.º A sustação do processo suspende a pres-crição, enquanto durar o mandato.

§6.º A incorporação às Forças Armadas de Deputados e Senadores, embora militares e ainda que em tempo de guerra, dependerá de prévia licença da Casa respectiva.

§6.º Os Deputados e Senadores não serão obrigados a testemunhar sobre informações recebidas ou prestadas em razão do exercício do mandato, nem sobre as pessoas que lhes confiaram ou deles receberam informações.



Antes da EC 35/2001 Após a EC 35/2001

§7.º As imunidades de Deputados ou Sena-dores subsistirão durante o estado de sítio, só podendo ser suspensas mediante o voto de dois terços dos membros da Casa respectiva, nos casos de atos, praticados fora do recinto do Congresso, que sejam incompatíveis com a execução da medida.

§7.º A incorporação às Forças Armadas de Deputados e Senadores, embora militares e ainda que em tempo de guerra, dependerá de prévia licença da Casa respectiva.

§8.º As imunidades de Deputados ou Sena-dores subsistirão durante o estado de sítio, só podendo ser suspensas mediante o voto de dois terços dos membros da Casa respectiva, nos casos de atos praticados fora do recinto do Congresso Nacional, que sejam incompa-tíveis com a execução da medida.

Dicas de Estudo

Não vá para a prova sem conhecer quais os poderes que uma Comissão Parlamen-tar de Inquérito (CF, art. 58, §3.º) não possui, na medida em que são reservados a órgãos do Poder Judiciário (princípio da reserva jurisdicional).


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