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Centro de Convenções Ulysses Guimarães Brasília/DF – 25, 26 e 27 de março de 2014
DEPENDÊNCIA OU MORTE: O FINANCIAMENTO DAS
EMPRESAS ESTATAIS FEDERAIS E SUAS IMPLICAÇÕES
PARA O DEBATE SOBRE FORMAS ORGANIZACIONAIS
NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA BRASILEIRA
DANIEL DE BONIS
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Painel 23/067 Gestão pública no Governo Dilma: balanço preliminar
DEPENDÊNCIA OU MORTE: O FINANCIAMENTO DAS EMPRESAS
ESTATAIS FEDERAIS E SUAS IMPLICAÇÕES PARA O DEBATE SOBRE FORMAS ORGANIZACIONAIS NA ADMINISTRAÇÃO
PÚBLICA BRASILEIRA
Daniel De Bonis
RESUMO Com o objetivo de contribuir para uma melhor compreensão da forma organizacional empresa estatal, o presente trabalho analisa uma amostra de 33 empresas estatais federais, de forma a analisar suas fontes de financiamento e relação formal ou informal de dependência da União. Os resultados preliminares demonstram que a maior parte das empresas são formal ou informalmente dependentes da União, no segundo caso por meio de instrumentos como a prestação exclusiva de serviços ao Governo Federal, ou, alternativamente, aportes para aumento do seu capital social. O estudo aponta para os dilemas de transparência e accountability advindos dessa realidade e indica dilemas importantes que surgem a partir da retomada da adoção da empresa estatal como forma organizacional por excelência das novas agências governamentais.
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INTRODUÇÃO
A empresa estatal está de volta. A forma organizacional por excelência do
nacional-desenvolvimentismo brasileiro, utilizada durante décadas como
instrumentos para a industrialização do país, vem apresentando, nos últimos anos,
um crescimento que parecia improvável quando, no auge dos anos 90, o Programa
Nacional de Desestatização alienava ativos do Estado em áreas como aviação,
metalurgia e siderurgia, química e petroquímica e telecomunicações, entre outras.
Somando mais de 500 mil funcionários diretos – um crescimento de 46%
nos últimos dez anos -, as 141 empresas estatais brasileiras somaram em 2012
investimentos de R$ 94,8 bilhões, 90% dos quais realizados pelo Sistema Petrobras.
Trata-se de mais de três vezes o investimento efetivamente realizado com recursos
do Orçamento da União naquele ano.
Embora, desde as privatizações, as estatais mais expressivas estejam
organizadas em três grupos principais – Sistema Petrobras, Sistema Eletrobrás e
Instituições Financeiras – desde 2003 observa-se a criação, pelo Governo Federal,
de novas estatais com finalidades que não se encaixam nessa classificação,
incluindo a implantação de transporte ferroviário de alta velocidade, a contratação de
equipes de saúde para hospitais universitários, e o desenvolvimento de um
submarino nuclear, entre outras.
O presente trabalho não pretende discutir a importância da empresa
estatal como instrumento do suposto ressurgimento do capitalismo de Estado no
Brasil, tema que vem recebido a devida atenção por outros autores (LAZZARINI &
MUSACCHIO, 2012). O argumento aqui exposto pretende, alternativamente,
demonstrar que a crescente adoção da forma organizacional empresa estatal, como
possível solução para a constituição de novas agências governamentais, pode
agravar as disfunções burocráticas da máquina governamental, ao invés de
contribuir para saná-las. Além de reproduzir disfunções próprias da Administração
Direta, como rigidez de política de pessoal e nos procedimentos licitatórios, o
funcionamento atual da empresa estatal implica em características que impactam
negativamente em variáveis como transparência e accountability, em especial no
que se refere ao seu financiamento. Para tanto, foi analisado o nível de participação
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da União no financiamento de uma amostra das empresas estatais não-dependentes
e não pertencentes ao Grupo Petrobras e Eletrobrás, em 2012. O resultado aponta
para um nível maior de dependência da União do que o apontado pela contabilidade
oficial, e aponta para questões importantes na agenda das formas organizacionais
públicas no Brasil.
O DEBATE ATUAL
A questão da opção por formas organizacionais que favoreçam a
efetividade da ação pública e os resultados das políticas de Estado é um dos temais
mais relevantes na administração pública atual.
Como destaca Pacheco (2013):
A experiência internacional recente tem convergido no sentido da simplificação das estruturas da administração direta por meio da redução do número de ministérios ou Departments e ampliação das chamadas ALBs – Arm´s Length Bodies, sob o formato de agências executivas (Executive Agencies) ou de outros órgãos colegiados dotados de autonomia administrativa (Non Departmental Public Bodies), ambos dotados de graus de distância da interferência direta do governo – daí a idéia de arm´s length bodies. (...) O propósito das reformas em curso, em vários países, é conceder flexibilidades de gestão às organizações prestadoras de serviços públicos, em troca do compromisso prévio com resultados a serem entregues por aquelas organizações” (PACHECO, 2013, p.4).
Curiosamente, debate muito semelhante levou o Brasil, ao final dos anos
60, a optar por uma expansão da chamada Administração Indireta, com criação de
fundações públicas, autarquias e empresas – com gestão mais autônoma e flexível -
que ajudassem a aumentar a capacidade do Estado. A proposta foi implementada
com a promulgação do Decreto-Lei nº200, em 1967.
Talvez ainda mais curiosamente, a forma empresa estatal é retomada
hoje pelo Governo Federal em circunstâncias muito diferentes das que eram
vigentes à época do Decreto-Lei 200. Por uma série de razões históricas que
exploramos a seguir, a empresa estatal foi se tornando um modelo organizacional
altamente rígido, aproximando-se bastante do modelo burocrático tradicional.
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A FORMA ORGANIZACIONAL EMPRESA ESTATAL: EVOLUÇÃO DO CONCEITO
Os problemas conceituais enfrentados ao lidar com o tema da empresa
estatal começam com a sua própria definição legal. Não há, propriamente, uma
definição de empresa estatal na lei brasileira, e sim de empresa pública, de um lado,
e sociedade de economia mista, de outro. O estatuto jurídico destas empresas é
dado pelo Decreto-Lei nº 200, de 1967, com alterações introduzidas pelo Decreto-Lei
nº 900, de 1969. Segundo esse texto legal, empresa pública é “a entidade dotada de
personalidade jurídica de direito privado, com patrimônio próprio e capital exclusivo
da União, criada por lei para a exploração de atividade econômica que o Governo
seja levado a exercer por força de contingência ou de conveniência administrativa”.
Por sua vez, as sociedades de economia mista são definidas como sociedades
anônimas cujas ações com direito a voto pertençam em sua maioria à União ou
entidades de administração interna (art 4º, III, Decreto-Lei nº 200).
Uma interpretação mais literal dessa definição leve necessariamente a
dois elementos definidores da empresa pública: a) empresas controladas pelo
Estado; e b) que produzem bens e serviços comercializados no mercado.
A aplicação prática do conceito previsto no Decreto-Lei nº 200, entretanto,
foi historicamente distinta. Num contexto de expansão do aparelho do Estado que
privilegiava entidades da Administração Indireta (fundações, autarquias e
empresas), os policymakers dos anos pós-1964 adotaram a empresa pública como
uma ferramenta de política (policy tool) que servia a finalidades muito diversas e na
maioria dos casos bastante divergentes da definição estrita desenhada acima.
Martins, por exemplo, analisando a expansão de empresas públicas
federais, estaduais e municipais, ainda nos anos 70 do século passado, verifica que
a maioria das empresas “têm suas atividades no setor terciário e muitas delas
dedicam-se à prestação de serviços públicos, que constitui atividade tipicamente
estatal” (MARTINS, 1985, p.61). Sua conclusão, à época, era simples: “a empresa
está substituindo a repartição (e mesmo a autarquia) na execução de tarefas típicas
de governo”.
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Para além da exploração de atividade econômica propriamente dita, em
áreas como metalurgia, siderurgia, mineração, química, petroquímica - e mesmo da
provisão de serviços públicos em áreas como telefonia, energia elétrica, correios e
telégrafos, entre outras - empresas foram criadas naquele período para finalidades
tão distintas quanto: atuar em pesquisa e desenvolvimento (Finep, 1969; Embrapa,
1972; Cepel, 1974); administrar estruturas portuárias e aeroportuárias de
propriedade estatal (CDRJ, 1967; Infraero, 1972); fornecer assistência médica e
hospitalar (Hospital das Clínicas de Porto Alegre, 1970); promover o
desenvolvimento regional (Codevasf, 1974); informatizar a previdência social
(Dataprev, 1974); e outras. Poucas destas atividades poderiam ser classificadas
como “produção de bens e serviços para a comercialização no mercado”. Os
ministros responsáveis por sua criação, entretanto, certamente viam na flexibilidade
possibilitada pela forma organizacional empresa estatal – regida, por lei, pelo direito
privado, menos rígido que o direito púbico - uma oportunidade de implementar com
maior possibilidade de sucesso as novas agências e as políticas sob sua
responsabilidade.
A Constituição de 1988, entretanto, viria a engessar consideravelmente as
flexibilidades previstas originalmente pelo Decreto-Lei nº 200. Na prática, a
Constituição representou a consolidação de uma interpretação jurídica segundo a
qual o regime jurídico da empresa pública deve variar conforme a natureza da sua
atividade: empresas públicas atuantes no mercado de bens e serviços teriam seu
funcionamento regido de forma mais próxima ao direito privado; já empresas
prestadoras de serviços públicos seriam regidas por “um influxo mais acentuado de
princípios e regras de direito público” (MELLO, 1994, p. 105).
Não é difícil perceber o tipo de confusão, na prática, a que uma
interpretação desse tipo acaba por nos levar: uma mesma configuração jurídica
pode ser regida por um ou outro regime, conforme a interpretação, feita a partir dos
textos legais, da natureza da sua atividade.
Na prática, a Constituição Federal de 1988 acabou por consagrar a
equiparação das Administrações Direta e Indireta, retirando as flexibilidades desta
última. No caso das empresas públicas, uma exceção apenas aparente foi registrada
na redação original do seu artigo 173:
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§ 1º - A empresa pública, a sociedade de economia mista e outras entidades que explorem atividade econômica sujeitam-se ao regime jurídico próprio das empresas privadas, inclusive quanto às obrigações trabalhistas e tributárias.
Novamente, a expressão “que explorem atividade econômica” não recebe
maior clareza conceitual. Mais ainda, o dispositivo conflita com outros que estendem
exigências legais próprias da Administração Direta para todas as fundações,
autarquias e empresas, indistintamente.
Uma tentativa de aprimorar o texto foi feita por ocasião da Emenda
Constitucional nº 19, de 1998, elaborada no bojo da Reforma Gerencial, que
substituiu o texto original pelo seguinte:
§ 1º A lei estabelecerá o estatuto jurídico da empresa pública, da sociedade de economia mista e de suas subsidiárias que explorem atividade econômica de produção ou comercialização de bens ou de prestação de serviços, dispondo sobre:
I - sua função social e formas de fiscalização pelo Estado e pela sociedade;
II - a sujeição ao regime jurídico próprio das empresas privadas, inclusive quanto aos direitos e obrigações civis, comerciais, trabalhistas e tributários;
III - licitação e contratação de obras, serviços, compras e alienações, observados os princípios da administração pública;
IV - a constituição e o funcionamento dos conselhos de administração e fiscal, com a participação de acionistas minoritários;
V - os mandatos, a avaliação de desempenho e a responsabilidade dos administradores.
O texto parecia encaminhar o problema da definição para uma solução
mais clara, prevendo a aprovação de uma lei que definisse a questão da “sujeição
ao regime jurídico” para empresas “que explorem atividade econômica de produção
ou comercialização de bens ou de prestação de serviços”, um conceito mais claro do
que o anterior. Mas a lei complementar prevista pela emenda nunca foi aprovada.
O resultado prático desse ambiente de alta incerteza jurídica foi a
consolidação de uma jurisprudência que enrijece o funcionamento da empresa
pública, aproximando-a do funcionamento da Administração Direta – principalmente,
mas não apenas, no caso das empresas que não foram criadas para oferecer bens e
serviços no mercado. Note-se, por exemplo, que empresas públicas, como regra, só
podem admitir funcionários por concurso público, e não podem demiti-los
imotivadamente, sem processo ou sindicância interna com amplo direito a defesa,
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nos moldes das regras aplicáveis aos funcionários estáveis, regidos pelo Regime
Jurídico Único.
Outro exemplo importante é a exigência de cumprimento da lei 8.666/93
para a realização de procedimentos licitatórios. Veja-se o caso da Petrobras,
empresa cuja atividade poderia sem muitos problemas ser classificada como
“exploração de atividade econômica” – atividade esta que, desde 1997, é
desenvolvida num ambiente competitivo – e que foi impedida recentemente pelo
Tribunal de Contas da União de utilizar um procedimento licitatório simplificado, não
previsto na Lei de Licitações, para a aquisição de insumos. O TCU entendeu que a
falta de uma lei específica regulamentando o procedimento simplificado obrigava a
empresa a cumprir a Lei 8.666/93. O caso espera julgamento do STF.
Assim, ainda hoje, o dilema legal permanece, com um resultado
inevitável: a inflexibilidade e burocratização da gestão das empresas públicas.
Embora tenham consagrado o direito de contratar funcionários pelo regime da CLT,
de resto as empresas públicas, no ambiente pós-1988, são obrigadas a se submeter
à rigidez dos ditames legais exigidos de fundações, autarquias e da Administração
Direta. No seu funcionamento cotidiano, embora sejam, juridicamente, entes de
direito privado, são, muitas delas, simplesmente indistinguíveis de pessoas jurídicas
de direito público.
Transparência de financiamento e dependência do Tesouro
A Emenda 19/1998, e posteriormente a Lei de Responsabilidade Fiscal
(Lei Complementar 101/00), buscaram diferenciar o status das empresas estatais em
relação à sua fonte de recursos. A partir desses instrumentos legais, passa-se a
definir como “empresa dependente do Tesouro” aquela empresa estatal que “receba
do ente controlador recursos financeiros para pagamento de despesas com pessoal
ou de custeio em geral ou de capital, excluídos, no último caso, aqueles
provenientes de aumento de participação acionária”.
A Portaria STN nº 589/2001, define mais especificamente o conceito de
empresa estatal dependente nas contas públicas, classificando-a como a empresa
que perfaça, cumulativamente, as seguintes condições:
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que seja controlada pelo ente público, ou seja, cuja maioria do capital
social com direito a voto pertença, direta ou indiretamente, ao ente;
que, no exercício anterior, tenha recebido recursos financeiros de seu
controlador, destinados ao pagamento de despesas com pessoal, de
custeio em geral ou de capital, excluídos, neste último caso, aqueles
provenientes de aumento de participação acionária;
que, no exercício corrente, tenha autorização orçamentária para
recebimento de recursos financeiros com idêntica finalidade; e
que receba subvenção econômica da entidade controladora, assim
considerados os recursos destinados à cobertura de déficits, os quais
devem ser alocados diretamente no orçamento da empresa
beneficiária, nos termos da Portaria-STN/SOF nº 163/2001.
Quais as consequências da definição de uma empresa como
dependente? Tais empresas passaram a ser incluídas nos Orçamentos Fiscal e da
Seguridade Social, observando toda a legislação pertinente aplicável às demais
entidades da administração indireta, submetendo-se, inclusive aos ditames da
contabilidade pública (Lei nº 4.320/64) (Almeida, 2010).
Deveríamos considerar então as demais empresas, que não recebem
explicitamente aportes da União para cobertura de suas despesas, como
“independentes” do Tesouro? Na realidade, não. Ocorre que as empresas possuem
duas outras formas de obter recursos do Tesouro, sem incorrer na classificação de
empresa “dependente”: a) aportes adicionais ao seu capital social; e b) celebração
de contratos de prestação de serviços com a União, nos quais o gasto da União é
classificado pela empresa, do ponto de vista contábil, como “receita operacional”.
Note-se que esta classificação leva a que estas apresentem balanços
contabilmente corretos, mas, do ponto de vista da transparência da informação
pública, possivelmente questionáveis. É pouco visível, pela contabilidade
governamental, o quanto os “lucros” das empresas públicas não-dependentes se
devem, na realidade, a receitas de contratos celebrados com o seu próprio ente
controlador, que é a União. Ressalte-se que não há uma avaliação criteriosa dos
benefícios para o público de tais serviços prestados, em relação ao seu custo para o
cidadão.
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A hipótese principal deste trabalho é que em boa parte das empresas
públicas não-dependentes, excetuando-se os Grupos Petrobras, Eletrobrás e as
Instituições Financeiras, a principal fonte de receitas é o próprio Orçamento da
União, por meio de contratos de prestação de serviços ou aportes ao capital social.
As consequências são a existência de déficit de transparência e accountability na
sua operação.
EVOLUÇÃO E PERFIL DAS EMPRESAS ESTATAIS FEDERAIS
A retomada do crescimento do número de funcionários públicos federais
na última década, após um período de retração nos anos 90, tem recebido alguma
atenção de especialistas. O tamanho da força de trabalho das empresas estatais,
entretanto, não recebeu dos estudiosos semelhante atenção.
Segundo dados do Boletim Estatístico de Pessoal (Ministério do
Planejamento, 2013), o número total de funcionários das empresas estatais federais,
que era de cerca de 650 mil em 1994 – superior naquele momento ao número de
funcionários da Administração Direta, Autarquias e Fundações -, caiu pela metade
após as privatizações, chegando a 322 mil no ano 2000, como mostra o Gráfico 1,
tendo crescido desde então.
Gráfico 1: Evolução da força de trabalho civil do Governo Federal: Adm Direta, Autarquias e Fundações vs. Empresas Estatais
Fonte: Elaboração própria, com base no Boletim Estatístico de Pessoal, dez 2013
200000
250000
300000
350000
400000
450000
500000
550000
600000
650000
700000
19
91
19
92
19
93
19
94
19
95
19
96
19
97
19
98
19
99
20
00
20
01
20
02
20
03
20
04
20
05
20
06
20
07
20
08
20
09
20
10
20
11
20
12
20
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Adm Direta, Autarquias e Fundações Empresas Estatais
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Mais da metade dos funcionários estão concentrados em três empresas:
Correios, Banco do Brasil (incluindo subsidiárias) e Caixa Econômica, como mostra
a Tabela 1.
Tabela 1: Número de funcionários por empresa estatal, 2012
Empresa Funcionários
(2012) %
Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos – ECT 117.204 21,7%
Banco do Brasil – BB 117.171 21,7%
Caixa Econômica Federal 92.948 17,2%
Grupo Petrobras 86.358 16,0%
Grupo Eletrobras 27.124 5,0%
Empresa Brasileira de Infraestrutura Aeroportuária - INFRAERO
14.131 2,6%
Serviço Federal de Processamento de Dados - SERPRO 10.727 2,0%
Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária - EMBRAPA
9.812 1,8%
Hospital Nossa Senhora da Conceição 7.650 1,4%
Banco do Nordeste do Brasil - BNB 6.169 1,1%
Hospital das Clínicas de Porto Alegre - HCPA 5.997 1,1%
Companhia Nacional de Abastecimento - CONAB 4.465 0,8%
Empresa de Tecnologia e Informações da Previdência Social - DATAPREV
3.680 0,7%
Outras 37.220 6,9%
TOTAL 540.656 100,0%
Fonte: Elaboração própria, com base no Perfil das Empresas Estatais Federais 2013
Os indicadores financeiros, por sua vez, demonstram a preponderância
dos Grupos Petrobras e Eletrobrás e das principais instituições financeiras federais,
como se vê na Tabela 2.
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Tabela 2: Indicadores financeiros selecionados – principais estatais (2012) R$ milhões
Ativos Totais Patrimônio Líquido
Lucro / Prejuízo Líquido
PETROBRAS 677.716 343.079 20.959
ELETROBRAS 172.196 67.084 -6.926
BB 1.150.486 65.496 12.205
CEF 702.940 25.057 6.066
BNDES 715.486 52.169 8.183
EMGEA 18.641 9.255 258
BNB 31.889 2.684 508
ECT 10.455 4.137 1.044
Fonte: Elaboração própria, com base no Perfil das Empresas Estatais Federais 2013
É importante notar que, embora o número oficial seja de 141 empresas
estatais, a grande maioria destas empresas consiste na realidade em subsidiárias de
três grandes holdings: Petrobras, Eletrobrás e Banco do Brasil. A criação e extinção
de subsidiárias destas empresas, vale ressaltar, não diz muito a respeito da
expansão ou retração da atividade do Estado, e menos ainda sobre a maior ou
menor atratividade da forma empresa estatal para os policymakers. Muitas vezes,
tais criações e extinções referem-se mais a reestruturações societárias, motivadas
por fins administrativos, tributários ou legais. Excluindo-se as holdings Petrobras,
Eletrobrás e Banco do Brasil com suas matrizes e subsidiárias, é possível encontrar
51 empresas estatais federais. A conta não inclui empresas em que a União tenha
participação minoritária.
Em que áreas estão distribuídas estas 51 empresas? A maior parte delas
(30%) atua na área dos transportes (administração portuária e aeroportuária,
concessões ferroviárias etc.), seguidas por instituições financeiras (20%). As restantes
se distribuem em atividades diversas como saúde, comunicações, informática,
defesa, entre outras.
O Gráfico 2 apresenta a distribuição das atuais estatais não pertencentes
às holdings da Petrobras, Eletrobrás e Banco do Brasil, por período de criação.
O gráfico mostra que, das 50 empresas estatais federais nestas condições, 10 foram
criadas de 2007 para cá, demonstrando que o recurso à forma organizacional
empresa estatal cresceu substancialmente nos últimos anos.
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Gráfico 2: Empresas estatais atuais por período de criação, exceto subsidiárias da Petrobras, Eletrobrás e Banco do Brasil.
Fonte: Elaboração própria, com base no Perfil das Empresas Estatais Federais 2013
Por sua vez, a Tabela 3 indica quais são estas empresas criadas desde
2007, indicação a data de criação, suas finalidades e relação com o Tesouro
conforme a Lei Complementar 101/00.
Tabela 3: Novas estatais federais – 2007-2014
NOME ANO DE
CRIAÇÃO FINALIDADE STATUS
Empresa Brasil de Comunicação S.A. - EBC
2007 Prestação de serviços de radiodifusão pública e serviços conexos
Dependente
Centro Nacional de Tecnologia Eletrônica Avançada - S.A. - CEITEC
2008
Explorar diretamente atividade econômica no âmbito das tecnologias de semicondutores, microeletrônica e áreas correlatas
Dependente
Caixa Participações S.A. - CAIXAPAR
2009
Adquirir e alienar participações societárias em instituições financeiras públicas ou privadas sediadas no Brasil, com vistas ao cumprimento de atividades dispostas no objeto social da CEF.
Empresa Brasileira de Administracao de Petroleo e Gas Natural S.A. - Pre-sal Petroleo S.A. - PPSA
2010
Maximizar o resultado econômico dos contratos de partilha de produção e de comercialização de petróleo, gás natural e outros hidrocarbonetos fluidos da União.
0
2
4
6
8
10
12
14
14
Empresa Brasileia do Legado Esportivo S.A. - Brasil 2016
2010 (extinta em
2012)
Prestar serviços à administração pública direta e indireta da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, bem como à Autoridade Pública Olímpica - APO, para elaboração e revisão de estudos e projetos, e execução de obras e serviços constantes da Carteira de Projetos Olímpicos da citada APO.
Empresa Brasileira de Serviços Hospitalares - EBSERH
2011
Garantir as condições necessárias para que os hospitais universitários federais prestem assistência de excelência no atendimento às necessidades de saúde da população
Dependente
Empresa de Planejamento e Logística S.A. - EPL
2012
Planejar e promover o desenvolvimento do serviço de ferroviário de alta velocidade de forma integrada com as demais modalidades de transporte
Dependente
Agência Brasileira Gestora de Fundos Garantidores e Garantias S.A. - ABGF
2013 Centralizar a administração dos fundos garantidores estabelecidos pela União.
Amazônia Azul Tecnologias de Defesa S.A. - AMAZUL
2013
Promoção, desenvolvimento, absorção, transferência e manutenção de tecnologias sensíveis às atividades nucleares da Marinha e do Programa Nuclear Brasileiro.
Dependente
Telebras Copa S.A. 2013
Sociedade de Propósito Específico para prestação de serviços de telecomunicações nos eventos da Copa das Confederações de 2013 e Copa do Mundo de 2014.
Infraero Serviços anunciada
oficialmente Oferecer serviços aeroportuários a aeroportos regionais.
Fonte: Elaboração própria, com base no Perfil das Empresas Estatais Federais 2013 e notícias veiculadas na imprensa
Vale ressaltar, para além da diversidade de propósitos das empresas
criadas, o fato de que cinco delas nascem já como empresas dependentes do
Tesouro.
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DEFINIÇÃO DA AMOSTRA E COLETA DOS DADOS
Para realizar a análise das fontes de financiamento das estatais federais,
uma amostra foi selecionada, contendo empresas que atendiam os seguintes critérios:
Não-pertencimento às holdings Petrobras, Eletrobrás ou Banco do
Brasil;
Não ser instituição financeira ou financiadora de projetos;
Disponibilidade de dados a respeito de: receita operacional em 2012,
desembolsos da União em 2012, aportes ao capital social em 2012.
No caso das empresas oficialmente classificadas como “dependentes”,
não foi feita a análise de dados de receita e desembolso, uma vez que tais
empresas constam como unidades orçamentárias dos orçamentos dos respectivos
Ministérios, funcionando na prática como se autarquias fossem.
Os dados relativos à receita operacional e aportes ao capital social foram
obtidos no Relatório Anual 2013 de Execução Orçamentária das Empresas Estatais,
publicado pelo Departamento de Coordenação e Governança das Empresas
Estatais (DEST), do Ministério do Planejamento.
Informações sobre desembolsos diretos da União destinados às
empresas foram obtidos no Portal da Transparência do Governo Federal
(http://www.portaldatransparencia.gov.br/).
No total, foi possível trabalhar com uma amostra de 33 empresas.
ANÁLISE DOS DADOS
A análise dos dados coletados junto à amostra de 33 empresas permite a
divisão destas em três grupos distintos.
O primeiro grupo é o das empresas formalmente dependentes: trata-se de
16 empresas classificadas pelos critérios da Lei Complementar 101/00 como
dependentes do Tesouro para manutenção de suas atividades.
O segundo grupo é o das empresas informalmente dependentes. Neste
incluem-se 3 empresas com receitas altamente concentradas na União – cujos
16
serviços prestados ao Governo Federal foram responsáveis por pelo menos 60% de
sua receita operacional – e 8 empresas que receberam significativos aportes ao seu
capital social pela União, ampliando o seu patrimônio líquido.
Tabela 4: Empresas estatais por receita operacional e participação da União via contratação de serviços (2012)
EMPRESA RECEITA
OPERACIONAL (2012)
UNIÃO %
Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos - ECT
14.532.416.939,00 61.711.812,53 0,4%
Empresa Brasileira de Infraestrutura Aeroportuária - INFRAERO
4.423.728.497,00 12.513.381,83 0,3%
Serviço Federal de Processamento de Dados - SERPRO
1.867.566.419,00 1.827.104.355,24 97,8%
Empresa de Tecnologia e Informações da Previdência Social - DATAPREV
1.091.364.479,00 807.587.026,06 74,0%
Companhia Docas do Estado de São Paulo - CODESP
765.196.639,00 12.867.796,44 1,7%
COBRA Tecnologia S.A. 592.869.551,00 3.198.612,08 0,5%
Empresa Gerencial de Projetos Navais - EMGEPRON
341.760.999,00 233.080.537,46 68,2%
Companhia Docas do Rio de Janeiro - CDRJ
323.878.671,00 26.117,80 0,0%
CEAGESP - Companhia de Entrepostos e Armazéns Gerais de São Paulo
151.208.334,00 102.259,88 0,1%
Companhia Docas do Pará - CDP 113.998.997,00 – 0,0%
Companhia das Docas do Estado da Bahia - CODEBA
104.538.340,00 – 0,0%
Companhia Docas do Espírito Santo - CODESA
81.040.323,00 978,65 0,0%
Companhia Docas do Rio Grande do Norte - CODERN
38.941.811,00 36.761,25 0,1%
Companhia Docas do Ceará - CDC 38.183.776,00 48.647,69 0,1%
Centrais de Abastecimento de Minas Gerais S.A. - CEASAMINAS
37.821.471,00 – 0,0%
Companhia de Armazéns e Silos do Estado de Minas Gerais - CASEMG
15.937.074,00 9.117,79 0,1%
Telecomunicações Brasileiras S.A. - TELEBRÁS
2.299.551,00 0,0%
Fonte: Elaboração própria, com base no Relatório Anual 2013 de Execução Orçamentária das Empresas Estatais e Portal da Transparência
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O terceiro grupo é formado pelas 6 empresas independentes, em que
nem as receitas nem o patrimônio líquido não receberam aumentos significativos
pela União.
Empresas formalmente dependentes
As empresas formalmente dependentes são aquelas enquadradas dessa
forma pela Lei de Responsabilidade Fiscal, nas quais recursos financeiros da União
são destinados diretamente ao pagamento de despesas com pessoal, de custeio em
geral ou de capital.
A lista de empresas formalmente dependentes é bastante diversa. As
empresas da área da defesa e tecnologia nuclear estão nessa classificação
(Amazul, Imbel, Nuclebras), assim como uma empresa de abastecimento (Conab),
empresas responsáveis por elaborar e gerenciar projetos de transporte ferroviário
(Valec, EPL), a companhia cuja finalidade é contratar equipes médicas para os
hospitais universitários (EBSERH), além de instituições de pesquisa (Embrapa,
CPRM), entre outras, inclusive duas unidades hospitalares (HCPA, Conceição).
Empresas informalmente dependentes
O grupo das empresas informalmente dependentes se divide entre
aquelas classificadas nesse critério por conta da concentração das suas receitas em
contratos de prestação de serviços com a União e aquelas em que significativos
aportes foram feitos pela União ao seu capital social.
No primeiro tipo estão 3 empresas: o Serviço Federal de Processamento
de Dados – SERPRO, a Empresa de Tecnologia e Informações da Previdência
Social – DATAPREV, e a Empresa Gerencial de Projetos Navais – EMGEPRON. As
duas primeiras são provedoras de serviços de informática para o Governo Federal,
que se constitui em seu cliente exclusivo ou quase exclusivo: pagamentos do
Governo corresponderam, em 2012, a 97,8% da receita do Serpro e 74% da receita
da Dataprev. Por sua vez, a EMGEPRON é uma empresa com atuação específica
no campo da Defesa, da qual 68% da receita advieram de pagamentos da União por
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serviços. É importante lembrar que não foram contabilizadas receitas advindas de
outras empresas públicas (não-dependentes), como Petrobras, Eletrobrás e outras.
No segundo tipo de empresas informalmente dependentes se concentram
empresas de uma finalidade específica: a administração de infraestruturas
portuárias. Em 2012, receberam aportes significativos a seu capital social as
seguintes empresas públicas federais: Companhia Docas do Rio de Janeiro – CDRJ;
Companhia Docas do Estado de São Paulo – CODESP; Companhia Docas do
Ceará – CDC; Companhia Docas do Rio Grande do Norte – CODERN; Companhia
Docas do Espírito Santo – CODESA; Companhia das Docas do Estado da Bahia –
CODEBA; e Companhia Docas do Pará – CDP. Ressalte-se que estas empresas
possuem receitas próprias na forma de tarifas e taxas cobradas na atividade
portuária.
Vale notar ainda a presença neste grupo da Telecomunicações Brasileiras
S.A. – TELEBRÁS, que vem sendo reativada pelo Governo como operadora do
Plano Nacional de Banda Larga – PNBL, tendo recebido significativo aporte ao seu
capital social em 2012.
Tabela 5: Empresas estatais por aumento de capital social pela União (2012)
EMPRESA APORTE CAPITAL
DA UNIÃO EM 2012
Companhia Docas do Rio de Janeiro - CDRJ 217.110.470,00
Companhia Docas do Estado de São Paulo - CODESP 147.490.000,00
Companhia Docas do Ceará - CDC 104.958.327,00
Serviço Federal de Processamento de Dados - SERPRO 66.000.000,00
Companhia Docas do Espírito Santo - CODESA 56.568.131,00
Companhia Docas do Rio Grande do Norte - CODERN 44.969.857,00
Companhia das Docas do Estado da Bahia - CODEBA 31.331.840,00
Telecomunicações Brasileiras S.A. - TELEBRÁS 20.020.000,00
Companhia Docas do Pará - CDP 16.617.590,00
Fonte: Elaboração própria, com base no Relatório Anual 2013 de Execução Orçamentária das Empresas Estatais
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Empresas independentes
Nossa amostra identificou 6 empresas que podem ser classificadas,
conforme nosso critério, como independentes. São elas: COBRA Tecnologia S.A.,
Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos – ECT, Empresa Brasileira de
Infraestrutura Aeroportuária – INFRAERO, CEAGESP - Companhia de Entrepostos e
Armazéns Gerais de São Paulo, Companhia de Armazéns e Silos do Estado de
Minas Gerais – CASEMG, e Centrais de Abastecimento de Minas Gerais S.A. –
CEASAMINAS. Nestas empresas não foram encontradas receitas relevantes obtidas
por prestação de serviços à União, nem aportes significativos ao seu capital social.
Tabela 6: Classificação das estatais estudadas na amostra
Formalmente dependentes
48,5% (16)
Amazônia Azul Tecnologias de Defesa S.A. – AMAZUL, Centro Nacional de Tecnologia Eletrônica Avançada - S.A. – CEITEC, Companhia Brasileira de Trens Urbanos – CBTU, Companhia de Desenvolvimento dos Vales do São Francisco e do Parnaíba – CODEVASF, Companhia de Pesquisa de Recursos Minerais – CPRM, Companhia Nacional de Abastecimento – CONAB, Empresa Brasil de Comunicação S.A. – EBC, Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária – EMBRAPA, Empresa Brasileira de Serviços Hospitalares – EBSERH, Empresa de Trens Urbanos de Porto Alegre S.A. – TRENSURB, Hospital de Clínicas de Porto Alegre – HCPA, Hospital Nossa Senhora da Conceição S.A. – CONCEIÇÃO, Indústria de Material Bélico do Brasil – IMBEL, Indústrias Nucleares do Brasil S.A. – INB, Nuclebrás Equipamentos Pesados S.A. – NUCLEP, VALEC - Engenharia, Construções e Ferrovias S.A.
Informalmente dependentes
33,3% (11)
Companhia Docas do Rio de Janeiro – CDRJ, Companhia Docas do Estado de São Paulo – CODESP, Companhia Docas do Ceará – CDC, Companhia Docas do Espírito Santo – CODESA,
Companhia Docas do Rio Grande do Norte – CODERN,
Companhia das Docas do Estado da Bahia – CODEBA,
Telecomunicações Brasileiras S.A. – TELEBRÁS, Companhia Docas do Pará – CDP, Serviço Federal de Processamento de Dados – SERPRO, Empresa de Tecnologia e Informações da Previdência Social – DATAPREV, Empresa Gerencial de Projetos Navais – EMGEPRON
Independentes
18,2%
(6)
Empresa Brasileira de Infraestrutura Aeroportuária – INFRAERO,
COBRA Tecnologia S.A., CEAGESP - Companhia de Entrepostos e Armazéns Gerais de São Paulo, Centrais de Abastecimento de Minas Gerais S.A. – CEASAMINAS, Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos – ECT, Companhia de Armazéns e Silos do Estado de Minas Gerais - CASEMG
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Tal fato, entretanto, não pode ser interpretado como prova de que tais
empresas vivem das receitas obtidas com bens e serviços oferecidos no mercado. O
que o perfil destas empresas indica é que suas receitas advém, em quase todos os
casos, de tarifas recebidas por serviços públicos prestados em caráter monopolístico
ou semi-monopolístico. É o caso dos Correios, cuja receita anual de R$ 14 bilhões, a
maior da nossa amostra, se deve às tarifas pagas pelos usuários de serviços os
quais são ofertados, muitos deles, em regime de monopólio; da Infraero, cuja receita
vem das tarifas cobradas de passageiros e companhias aéreas; e, de forma
análoga, das Companhias de Abastecimento citadas.
Resta o caso da empresa de informática Cobra Tecnologia. É o único dos
casos analisados em que não se pode excluir a possibilidade de que suas receitas
tenham sido obtidas pela exploração de atividade econômica no mercado.
Importante, entretanto, lembrar que o levantamento de dados não considerou
serviços prestados a empresas públicas não-dependentes (Petrobras, etc.), nem a
outras esferas de governo.
CONCLUSÕES
O presente trabalho pretendeu explorar de forma empírica a questão da
autonomia financeira das empresas públicas federais, pretendendo contribuir para o
debate sobre transparência, accountability, e escolha das melhores formas
organizacionais para o cumprimento de objetivos públicos.
A pesquisa tem evidentes limitações. A primeira delas é tratar apenas de
um ano (2012) como fonte dos dados. Uma análise mais completa necessitaria de
uma análise de série temporal de forma a aumentar o número de observações e dar
mais robustez à análise. Pretendemos que o trabalho prossiga nesta direção.
Os dados, extraídos de uma amostra de 33 empresas e analisado ainda
de forma tentativa e preliminar, parecem mostrar que apenas 18% delas poderiam
ser consideradas independentes da União. Ainda assim, o universo das empresas
“independentes” não é composto de empresas que oferecem bens e serviços ao
mercado, e sim que vivem de tarifas pagas por usuários de serviços monopolistas ou
semi-monopolistas.
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O estudo permite também se discutir o caso das empresas formalmente
dependentes. Possivelmente mais próximas em seu status jurídico do
funcionamento de uma autarquia do que uma empresa, as empresas públicas
formalmente dependentes não se encaixam facilmente em uma classificação que
leve em conta a sua finalidade. Em alguns casos, desenvolvem diretamente políticas
públicas, como é o caso da Embrapa no campo da pesquisa tecnológica agrícola;
em outros, servem como um intermediário para a execução de tarefas
administrativas, como é o caso da EBSERH. O caso desta última parece exemplar
em demonstrar como a busca de soluções para a excessiva rigidez da burocracia
pública pode levar a arranjos complexos e custosos. De fato, o propósito de
flexibilizar a contratação de equipes de saúde pelos hospitais públicos acabou por
criar um paradoxo: uma enorme estrutura administrativa estatal destinada a
contratar e alocar estes profissionais, sujeita a praticamente todos as exigências
procedimentais da Administração Direta, excetuando-se a possibilidade de se utilizar
o regime trabalhista da CLT.
Por fim, procuramos demonstrar que o conceito oficial de empresa
“dependente” oculta situações em que as empresas públicas possam estar sendo
“mantidas” financeiramente pela União, por outros meios. É o caso das empresas de
informática Serpro e Dataprev, em que a União é para todos os efeitos o único
cliente dos serviços prestados. Tal fato serve de alerta para que futuras análises
custo-benefício possam dimensionar os serviços efetivamente prestados por estas
empresas com o seu custo. Não é demais lembrar que ambas as empresas, juntas,
empregam mais de 14 mil funcionários e faturam (ou seja, custam) mais de R$ 2,5
bilhões anuais.
Desde a sua conceituação na forma atual, com o Decreto-Lei nº200, a
empresa estatal é fonte de mal entendidos no Brasil. Se nos anos 60 e 70 o recurso
à forma empresa estatal para funções díspares e mesmo distantes do propósito de
exploração de atividade econômica se justificava pela flexibilidade então garantida a
essas organizações, após a Constituição de 1988, tais flexibilidades foram tolhidas,
aproximando muito a empresa estatal da Administração Direta e das autarquias nas
suas “inflexibilidades” de pessoal, licitatórias, procedimentais etc (MARTINS, 2011).
A opção do Governo Federal por criar novas agências sob esse modelo não deveria
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se dar sem uma reflexão sobre seus limites atuais e eventuais revisões necessárias
no arcabouço jurídico que as rege, para não falar em uma revisão mais ampla na
linha do Projeto de Lei Orgânica da Administração Pública, desenvolvido durante o
Governo Lula e depois abandonado.
REFERÊNCIAS
ALMEIDA, Walisson (2010). Organização do Estado: recaptura, manutenção ou desestatização de empresas estatais dependentes. Artigo apresentado ao Instituto Serzedello Corrêa - ISC/TCU, como requisito parcial à obtenção do grau de Especialista em Orçamento Público.
ABRUCIO, Fernando (2007) Trajetória recente da gestão pública brasileira: um balanço crítico e a renovação da agenda de reformas. Rev. Adm. Pública vol.41 no.spe. Rio de Janeiro, 2007.
Departamento de Coordenação e Governança das Empresas Estatais (DEST)/ Ministério do Planejamento (2013). Relatório Anual 2013 de Execução Orçamentária das Empresas Estatais. Brasília: 2013.
Departamento de Coordenação e Governança das Empresas Estatais (DEST)/ Ministério do Planejamento (2013). Perfil das Empresas Estatais Federais. Brasília: 2013.
LAZZARINI, Sergio, e MUSACCHIO, Aldo (2012). Leviathan in Business: Varieties of State Capitalism and their Implications for Economic Performance. HBR Working Paper 12-108.
MARTINS, Humberto Falcão (2011) “Inflexibilização”: limitações à flexibilização em parcerias com entes de cooperação. Brasília: IV Congresso CONSAD de Gestão Pública.
MARTINS, Luciano (1985). Estado capitalista e burocracia no Brasil pós-64. Rio de Janeiro, Paz e Terra, 1985.
MELLO, Celso Antonio Bandeira de (1994). Curso de Direito Administrativo. Ed Malheiros.
Ministério do Planejamento (2013). Boletim Estatistico de Pessoal. Brasília: 2013.
PACHECO, Regina Silvia (2010) “Profissionalização, mérito e proteção da burocracia no Brasil”. In: Abrucio, Loureiro, Pacheco (Eds.), Burocracia e Política no Brasil; Desafios para o Estado Democrático no Século XXI. Rio de Janeiro : Editora Fundação Getulio Vargas.
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PACHECO, Regina Silvia (2013). Capacidade institucional do Estado brasileiro e o novo desenvolvimento: desafios atuais. Texto preparado para o 10º Fórum de Economia da FGV; São Paulo, setembro/2013
VAN THIEL, Susan (2012) Comparing agencies across countries. In Verhoest, Van Thiel, Bouckaert & Laegreid (Eds.), Government Agencies: Practices and Lessons from 30 Countries. UK: Palgrave Macmillan.
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AUTORIA
Daniel De Bonis – Doutorando em Administração Pública e Governo pela EAESP-FGV.
Endereço eletrônico: [email protected]