PrécisRestabelecimentoInvoluntário da PopulaçãoA Experiência com as

Grandes Barragens

M ESTUDO RECENTE DO BANCO SOBRE O

restabelecimento involuntário da população mostra que se

os países não tiverem a capacidade e o compromisso de

lidar bem com o restabelecimento involuntário da população, não

devem embarcar em projetos de construção de grandes barragens.

Durante anos, a infra-estrutura e o aspecto humano dos projetos

estavam na maioria das vezes totalmente desvinculados. Esta

realidade está mudando, uma vez que mais e mais países passaram a

expressar o compromisso de lidar bem com o restabelecimento da

população. Um indicativo ainda melhor deste compromisso seria a

implementação de um processo de acompanhamento e avaliação

mais sólidos dos projetos.

O melhor sinal será quando osgovernos tratarem o restabelecimentoda população não como um problema,mas como uma oportunidade. Umelemento vital desta postura é amistura de estratégias baseadas no usodo solo e estratégias diversificadas,não só para restaurar as receitas daspessoas, mas para melhorá-las. Osegundo elemento é sair do ciclo dosprojetos e instrumentos tradicionais,ou seja, planejar oportunidades degeração de receita bem antes do

restabelecimento da população econtinuar a avaliar o progresso daspopulação restabelecidas depois daconclusão da barragem e da mudançafísica da população. Isto significa,também, buscar recursos além dosfundos do projeto e recorrer a outrasfontes. O terceiro elemento vital étrabalhar com as ONGs, com o setorprivado, com agências governamentaise doadores externos a fim de melhoraras chances de sucesso dorestabelecimento da população.

U

DEPARTAMENTO DE AVALIAÇÃO RETROSPECTIVA DAS OPERAÇÕES DO BANCO MUNDIAL QUARTO TRIMESTRE DE 2000 NÚMERO 194

= 5.000 pessoas

Brasil

Togo

China

Tailândia

Indonésia

Índia

0

40.000

80.000

120.000

160.000

200.000

240.000

Alto Krishna

Alto Krishna

Maharashtra

Maharashtra

Shuikou

Yantan

Pak Mun

Pak Mun

Itaparica

Kedung Om

bo

Kedung Om

bo

Nangbeto

Nangbeto

Pessoas reassentadas

Nangbeto, Togo(10.600) Kedung Ombo, Indonésia

(24.000)

Itaparica, Brasil(49.500)

Pak Mun, Tailândia(4.945)

Yantan, China(43.200)

Maharashtra, Índia(40.000)

Alto Krishna, Índia(240.000)

Shuikou, China(84.400)

A representação das fronteiras não é necessariamente oficialA representação das fronteiras não é necessariamente oficial

2 Departamento de Avaliação Retrospectiva das Operações do Banco Mundial

Capacidade e Compromissosão EssenciaisTipicamente, os órgãos públicos são limitados em suacapacidade de lidar com o restabelecimento dapopulação. Na maioria dos casos do estudo, os órgãosdo setor público manejaram mal, ou ignoraram orestabelecimento da população. Os órgãos públicos têmfrequentemente um mandato técnico não relacionadoao restabelecimento da população. Na Índia e naIndonésia, o departamento da irrigação era inicialmenteresponsável pelos restabelecimento das populações,enquanto na Tailândia, na China, no Brasil e mo Togoa autoridade responsável pela geração de energia(quadro 1) tinha esta responsabilidade. Além disso,obter a cooperação de outros órgãos públicosnecessários para o sucesso do restabelecimento dapopulação (extensão agrícola, saúde, educação) podeser difícil.

O compromisso genuíno do país de fazer bem orestabelecimento das populações é vital para o sucesso.Na China, onde o compromisso de restaurar a receita doscolonos tinha um mandato claro, o processo foi bem-sucedido, mesmo em áreas remotas como Yantan. NaÍndia, a idéia começa a ter aceitação, mas levou tempopara que isto ocorresse. Acima de tudo, oacompanhamento e a avaliação têm que ser parte integraldo planejamento e da implementação, ao invés de ser umexercício inspirado pelo Banco que entra e sai com apresença dele. A indiferença patente dos mutuários deve

dar lugar ao reconhecimento destes instrumentos comobase essencial para uma melhor administração.

Os governos estão assumindo um maior compromissonum bom restabelecimento populacional. Em dois doscasos aqui apresentados, os mutuários excederam ospadrões do Banco. Naturalmente, existem diversos níveisde compromisso. Às vezes existe um compromisso a níveismais elevados e de maior orientação política, masrelativamente menor a nível dos responsáveis pelaexecução prática dos restabelecimento da população, ondetal cargo é encarado como uma etapa indesejável de doisanos na carreira do indivíduo. Outras vezes, indivíduosdedicados atuando no campo ficam frustrados com aindiferença a níveis mais elevados que lhes roubam osrecursos e os instrumentos necessários para o desempenhoefetivo.

No Brasil, embora o órgão de implementaçãopretendesse fornecer a infra-estrutura e os serviços queos colonos necessitavam, o governo federalfreqüentemente não distribuiu ou não pode distribuir osrecursos necessários. Isto resultou em atrasos que, porsua vez, aumentaram os custos. Na Indonésia, aimplementação prosseguiu sem o conhecimento degrande número dos campesinos afetados que recusaramse deslocar porque os governos locais não eramresponsáveis por relatar sua migração. Embora emtodos os casos o compromisso do governo central fossequestionável, a falta de acompanhamento a nível localagravou a situação. Também em Nangbeto, asresponsabilidades não foram transferidas com êxito,

Figura 1: Populações deslocadas, por projeto

A representação das fronteiras não é necessariamente oficial

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Quadro 1: Resumo dos Projetos de BarragemEm Maharashtra, duas barragens bem menores

deslocaram cerca de 40.000 pessoas. A população foitransferida para a área irrigada pelas represas responsáveispor seu deslocamento. Alguns deslocados tiveram sucesso,porém muitos não beneficiaram de irrigação, ou areceberam esporadicamente e em quantidades limitadas,insuficiente para compensar pela redução do tamanho dapropriedade. Um plano de acompanhamento paracompensar essas deficiências fez pouco mais que melhorar ainfra-estrutura da comunidade no primeiro ano.

China—Shuikou e Yantan. Em Shoikou, 67.000pessoas do vale e outras 17.000 da cidade de Nanpingforam deslocados na área acima da represa, abrindocaminho para aterros que evitaram a necessidade dedeslocar mais dos 200.000 habitantes de Nanping. Todo oprocesso foi concluído em 1992. Embora o plano derestabelecimento das populações original especificasse o usode agricultura tradicional para reabilitar 74 porcento dosdeslocados, na realidade 75 porcento foram reabilitadospor outros meios. Os funcionários do governo localdesenvolveram agressivamente a piscicultura e aostreicultura na represa, o plantio de árvores frutíferas e asilvicultura, bem como empresas na vila e na aldeia. Eleschegaram a recrutar investidores estrangeiros para queinstalassem fábricas no local a fim de empregar osdeslocados. Os rendimentos dos deslocados retornaram aosníveis anteriores à mudança ao final de 1994 e aumentaram44 porcento até 1996, quase duplicando o aumento nocrescimento dos rendimentos daqueles que não haviam sidodeslocados. Considerar o restabelecimento das populaçõescomo uma oportunidade de desenvolvimento trouxe osmelhores resultados no restabelecimento das populaçõesentre os projetos do estudo de caso.

Yantan reassentou 43.000 pessoas e afetou osrendimentos de outras 19.000. Localizada em uma áreamais remota e isolada, Yantan não beneficiava de umaeconomia costeira de crescimento rápido. Apesar disso, orendimento dos deslocados aumentou e foi suplementadopor uma ração de cereais, até alcançar o nível almejado.Além disso, o governo providenciou a transferência de

como planejado, para outros ministérios.A melhoria das rendas das populações deslocadas é

um desafio que não pode ser superado exclusivamentepelos órgãos implementadores. Com exceção da China— onde décadas de experiência com uma economiaplanificada, com a distribuição de empregos e com oplanejamento de salários proporcionaram a capacidadeinstitucional e a boa vontade política necessárias — osórgãos governamentais e as burocracias não têm aflexibilidade e a experiência de base para gerar opçõesde renda adequadas à capacidade e às necessidades dosdeslocados. Deve-se recorrer às ONGs para umacontribuição ainda maior e o setor privado tambémpode ser atraído. Com vistas ao futuro, os governosdevem solicitar cooperação e contribuições úteis desdeo inicio, estabelecendo uma ampla variedade deparcerias públicas, privadas, comunitárias e

institucionais.Em todos os casos, a alocação adequada de

recursos é essencial durante e após o período deconstrução. No Brasil, no Togo, na Índia e naIndonésia, os preparativos para a relocalização e asatividades de restabelecimento da população atrasaramdevido à alocação insuficiente de recursos. Emcontraste, na Tailândia, amplos recursos permitiramque o órgão implementador obtivesse um resultado derestabelecimento populacional satisfatório (osdeslocados não estão necessariamente satisfeitos, umavez que as ONGs incitam-mos a reclamar e obter maisindenizações).

O Diabo São os DetalhesO Planejamento para a Reabilitação EconômicaPrecisa MelhorarA reabilitação econômica dos deslocados é o aspecto maisfraco do planejamento dos deslocados. Este foi claramente

ESTE ESTUDO DE RESTABELECIMENTOINVOLUNTÁRIO da população associado a grandesbarragens selecionou projetos em seis países, todosavaliados bastante tempo depois que as normas derestabelecimento da população do Banco foram emitidaspela primeira vez e enquanto elas estavam sendoreforçadas. Foram incluídos dois projetos da Índia e daChina a fim de avaliar a representatividade das seleçõesprimárias dos dois países que dominam a pasta.

Os projetos variam amplamente em tamanho. Emmédia, eles deslocam quatro vezes mais pessoas que osdemais projetos do Banco que envolvem barragens. Asbarragens não eram significativamente mais caras, oumaiores em termos da área da represa, mas estavamlocalizadas em regiões mais densamente povoadas.

Uma porcentagem maior dos projetos teve maisproblemas durante o processo que a carteira como um todo,principalmente porque os projetos aprovados maisrecentemente, em geral, tinham menos problemas. Três delesestão entre os mais polêmicos na carteira do Banco.

Índia—Alto Krishna. Em Karnataka, duas barragensestão deslocando um total de 40.000 residências,aproximadamente 240.000 pessoas, a maior operação derestabelecimento da população na história do Banco. Isto nãoinclui as 150.000-200.000 pessoas que serão deslocadasquando a barragem atingir a altura final, que não faz parte doprojeto financiado pelo Banco. A implementação do plano derestabelecimento da população teve problemas quase que deimediato, sendo que o Banco suspendeu o projeto duas vezes,em 1992 e 1995. Finalmente, houve melhora no processo. Astaxas de indenização alcançaram os níveis de mercado, umsistema para recompensar o consentimento quase que eliminoua necessidade dos deslocados de recorrer a processos a fim dereceber indenizações maiores. A construção de moradias, acompra de terras e concessões para a geração de rendaajudaram a suplementar a indenização. Além disso, asorganizações não governamentais (ONGs) iniciaramatividades de geração de renda. A renda dos deslocadoscomeçou a aumentar após um longo período de declínio.

4 Departamento de Avaliação Retrospectiva das Operações do Banco Mundial

residências para duas regiões produtoras de açúcar e aoutras fazendas do estado em outras partes da província.Como resultado, a média dos rendimentos entre osdeslocados foi a que aumentou mais rápidamente.

Tailândia—Pak Mun. A empresa de energia elétrica queconstruiu a barragem alterou a planta, reduzindo a altura emcinco metros e transferindo a barragem 1,5 quilômetros rioacima. Se por um lado isto reduziu a produção de energiaelétrica em um terço, por outro, reduziu o tamanho da represaem mais da metade. Ofereceu-se transferência e orestabelecimento para as famílias cujas residências ficariamperto da represa, excessivamente isoladas pela represa ouseriam afetadas negativamente pela construção da barragem.As taxas de indenização de terras foram quintuplicadas,atingindo $8.750 por hectare. A compensação generosapermitiu que os deslocados mudassem de ocupação eadquirissem bens domésticos. Utilizou-se menos de 6 porcentodo orçamento na compra de terras, pois o baixo retorno sobreo investimento em atividades agrícolas não era maisconsiderado atraente. O problema principal ainda pendente edebatido arduamente é o impacto da represa na pesca e o queseria uma indenização adequada para o alegado impacto.

Indonésia—Kedung Ombo. O plano original era aparticipação de 90 porcento das 24.000 pessoas deslocadasno programa de transmigração e a mudança de Java paraas ilhas mais afastadas. Na realidade, apenas 25 porcentodas pessoas afetadas participou do programa,principalmente por causa de sérios atrasos nodesenvolvimento dos locais de restabelecimento. Cerca de60 porcento das pessoas se restabeleceramindependentemente na área da represa, muitas vezesempregando-se nas cidades vizinhas. Tendo em vista ocrescimento rápido da economia central de Java na época,seus rendimentos aumentaram rapidamente. Entretanto, osresultados obtidos pelos deslocados variouconsideravelmente no mesmo local. Alguns deslocadosobtiveram terra de boa qualidade, enquanto seus vizinhos,do outro lado da estrada, receberam terras improdutivas.Alguns haviam recebido plantações de palmeiras paraprodução de óleo e estão ganhando bem, enquanto outros

ainda esperam por sua plantação, 12 anos após a mudança.O acompanhamento das condições dos deslocados paragarantir a implementação oportuna dos planos foi muitodeficiente.

Brasil—Itaparica. A barragem foi construída sem ofinanciamento do Banco, mas o restabelecimento dapopulação foi financiado como parte de um empréstimo aosetor de energia elétrica. As 49.500 pessoas deslocadasorganizaram-se em um sindicato e exigiram terras irrigadasperto da represa. A criação de lotes irrigados em soloarenoso, com providências de comercialização complicadas,resultou em um custo proibitivo. O custo dorestabelecimento da população aumentou para mais de $1bilhão e calcula-se que chegará a $1,5 bilhão antes dotérmino, ou seja, quase $200.000 por família. Emcontraste, as famílias que aceitaram indenização paradeslocar-se por conta própria receberam $5.000. Osdeslocados que receberam lotes irrigados ainda dependemde água grátis para irrigação e pagamentos paramanutenção de renda. O restabelecimento da população foium fracasso oneroso e uma solução sustentável ainda nãofoi encontrada.

Togo—Nangbeto. A represa deslocou 10.600 pessoas,das quais 3.000 perderam suas residências, mas muitopouco em termos de suas terras. As outras 7.600 tiveramque se mudar para zonas de restabelecimento da populaçãoentre 30 a 55 quilômetros de distância de suas antigasresidências. As áreas localizavam-se em regiões poucopovoadas. Entretanto, desde a mudança em 1987, amigração interna e o crescimento natural resultaram em umaumento da população que restringiu o sistema anterior deagricultura extensiva com base na rotação das terrascultivadas na área durante o ano. Sem rendimentossuficientes para comprar fertilizantes, sementes melhoradase outros recursos para manter a fertilidade do solo, osdeslocados são apanhados frequentemente em uma espiralde produção agrícola e rendimentos decrescentes,demonstrando que mesmo o restabelemimento dapopulação de sucesso aparente requer acompanhamentoconstante.

o caso no Togo, onde a reabilitação não ocorreu nemmesmo como uma reflexão posterior. Portanto, a renda dapopulação e as condições de vida dos deslocadosdeterioraram-se durante anos sem que o órgãoimplementador se desse conta do facto. Nem mesmoestratégias baseadas em pressuposições de transmigraçõesforam viáveis a muitas das populações restabelecidas emKarnataka, Itaparica e Kedung Ombo.

Os planejadores não abordaram as restriçõesoperacionais adequadamente, ou evitaram a questão atéque fosse tarde demais para a implementação de uma boaestratégia. Foram assim forçados a usar soluções poucoadequadas, ou pior, não encontraram nenhuma solução.

O planejamento inteligente não implicanecessariamente um micro planejamento. Uma estruturageral de oportunidades de receita plausíveis é suficientepara estabelecer uma base para elaboração de

orçamentos e implementação interativa, após as quaisas verdadeiras lições de opções viáveis e popularespodem ser documentadas e reintegradas ao ciclo.

Depender da economia regional para assumirresponsabilidades é arriscado, especialmente onde ofuturo geral da economia é incerto. Em nenhum doscasos as autoridades contaram especificamente com ocrescimento regional para garantir a restauraçãoeconômica. Entretanto, a ausência de crescimentoregional foi um factor de complicações em Itaparica,Brasil, na Índia e no Togo.

Os planejadores precisam apresentar planos com ousem existência de terras, modelos flexíveis e opções a quepossam recorrer caso a economia regional não possaabsorver rapidamente os deslocados. Além disso, devemempenhar-se para implantar um pacote viável,adequadamente gerido e financiado, que possa gerar as

condições necessárias para restaurar o emprego emtempo integral, mesmo que a economia esteja estagnada.

Resultados, em vez de Planos são o Padrão Adequadopara a Administração de QualidadeEmbora o planejamento inteligente seja um pré-requisito para a implementação bem fundada, adependência excessiva em “planos no papel” é perigosa.A realidade quase sempre difere dos planos. Quandochegou a hora de colocar o plano em prática naIndonésia, a despeito de resultados positivos depesquisas de opinião junto aos campesinos antes doplanejamento do restabelecimento da população emKedung Ombo, um número bem menor deles estavadisposto a participar do programa de transmigração doque aquele que originalmente havia concordado com amudança. Na China, os cálculos incluídos nos planosestimavam que um número maior de pessoasencontraria emprego em fazendas do que ocorreu narealidade. Em ambos os casos, foi necessário fazerajustes.

Este é o lado negativo do avanço do planejamento.Embora um melhor planejamento normalmente signifiquemelhor implementação, esta suposição não se aplica aorestabelecimento involuntário da população. Comooperação auxiliar, o restabelecimento da populaçãoocontinua a receber atenção inadequada durante aimplementação. Em nenhum dos seis casos aimplementação seguiu os planos, quer seja porque ocronograma não foi seguido, ou por que haviamsuposições incorretas nos planos sobre as necessidades dosdeslocados e a dotação de recursos. Os países que fizeramum sequimento dos resultados e tiveram flexibilidade paraalterar os planos quando necessário, tiveram um melhorresultado. A China, que alterou a sua estratégia derestauração de renda baseada na exploração do soloquando o emprego em áreas rurais não alcançou níveissuficientemente elevados, é o melhor exemplo disto.

A Indenização deve ser Adequada e OportunaA indenização de terras, a parte mais difícil de ser feitacorretamente no pacote de indenização relacionado abarragens, precisa ser feita no início do processo, e mesmoassim não é garantia de sucesso. A taxa de indenização deterras original de Pak Mun provou ser muito baixa — ospreços das terras aumentaram quando a represa cresceu eos incrementos sucessivos de indenização apenascontribuíram para aumentar ainda mais os preços.Quando um grande número de deslocados aceita pacotesirrestritos de indenização em dinheiro e competem por uminventário limitado de terras, o preço das propriedadesaumenta além dos limites razoáveis do orçamento. AChina trata deste problema adequadamente contando apopulação, identificando oportunidades de emprego combase na utilização do solo e ampliando a busca de locaispara absorver o excesso populacional. No Brasil, se aindenização de terras baseada no restabelecimento dapopulações na redondeza tivesse sido considerada antes, aanálise poderia ter resultado em algo mais que os

esquemas de irrigação de custo elevado e alto risconegociados.

As opções de indenização monetária devem fazerparte da lista. Inevitavelmente, a construção da barragemresultará em terra de baixa qualidade e em menosabundância em volta da represa disponível para osdeslocados. Uma vez que os deslocados geralmentedesejam ficar perto de suas moradias originais, uma opçãode indenização monetária oferece alternativas —inacessíveis em uma opção de indenização somente deterra — para que os deslocados possam procurar outrasopções de geração de rendimentos ou para melhorar suasmoradias. Na Tailândia, os deslocados redistribuíram aindenização monetária recebida entre os membros dafamília, de modo que pudessem comprar casas, terra,obter melhor educação ou progredir em determinadaocupação. No Togo, a compensação monetária foi umaajuda significativa para os deslocados mais pobres e aindenização, em geral, os ajudou a sobreviver quando aeconomia entrou em colapso.

Os deslocados mais empreendedores têm mais sucessoindependentemente e reduzem o encargo econômico eadministrativo da operação de restabelecimento dapopulação. Opções vinculadas a indenizações monetárias,com pagamentos parcelados, contas conjuntas eprogramas de treinamento especializado para direcionar oexcesso de famílias para outras áreas são instrumentossubtilizados. As autoridades indianas tentaram estesmétodos sem muito sucesso, até agora. É claro que essasopções não podem ser empregues com êxito em todas asregiões, mas têm um bom potencial.

Em vez da Recuperação de Rendimentos a Ênfase DeveSer: Melhoria de RendimentosAs interrupções no estilo de vida anterior ao longo do riosão normalmente inevitáveis e características de umaeconomia modernizada. Isto não quer dizer que oprograma de restabelecimento da população tenhafalhado. Ao contrário, os conceitos de justiça e igualdadeexigem que as interferências na qualidade de vida dascomunidades afetadas sejam não só compensadas, mastambém administradas para a vantagem da comunidade edo indivíduo. A ênfase deve mudar da restauração derendimentos — que pode sugerir recuperação aos níveisanteriores à barragem, mas sem oportunidade paraprogresso — à melhoria de rendimentos para integrar osdeslocados ao processo de desenvolvimento, juntamentecom os principais beneficiários do projeto.

No planejamento de ocupações baseadas na terra, ounão, é essencial ser realista sobre a base de recursos, asatividades que tais recursos pode sustentar e especialmenteas habilidades e tradições dos deslocados. Em nenhum doscasos os planos iniciais estavam corretos a respeito daadequação da base de recursos, ou da vontade dosdeslocados. Itaparica talvez seja o caso mais triste. Aesperança era restabelecer as famílias que haviamescolhido a opção rural em pequenos lotes irrigados poraspersores, dependentes de práticas agrícolas pouco

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Departamento de Avaliação Retrospectiva das Operações do Banco Mundial 6

conhecidas que requerem grande entrada e saída derecursos. Mesmo se a infra-estrutura de irrigação tivessesido implementada dentro do cronograma necessário,seria necessário a assistência técnica para proporcionaraos agricultores de terra seca a habilidade necessária paratrabalhar com a agricultura de irrigação intensiva que seesperava que adotassem.

Os esquemas de geração de rendimentos devem serdiversificados. Eles contribuíram para o sucesso dorestabelecimento das populações na China, naIndonésia e na Tailândia e proporcionaram umsuplemento de renda a famílias no Togo e na Índia que,

Quadro 2: China Trata o Reassentamento como uma Oportunidade de Desenvolvimento

DUAS DAS EXPERIÊNCIAS COM BARRAGENS NAChina, em Shuikopu e Yantan demonstram como práticasde restabelecimento da população bem fundadas podemresultar na restauração relativamente rápida e bem-sucedidados rendimentos das famílias afetadas, embora grande parteda população tivesse que ser transferida para uma áreamuito menos adequada para agricultura que as áreas quetiveram que abandonar.

As duas barragens alagaram vales circundados porcolinas escarpadas, obrigando a maioria dos deslocados adesistir da cultura tradicional de arroz em favor do cultivointensivo de safras, da silvicultura, assim como de empregosnão relacionados à agricultura. Em alguns casos,especialmente em Yantan, as famílias tiveram que migrarpara outras áreas em busca de garantia de emprego.Independente da mudança no estilo de vida exigido, grandeparte das famílias viu sua renda aumentarsubstancialmente. As condições de moradia e os serviçossão melhores que antes e os deslocados, especialmente emShuikou, demonstram satisfação com a situação. A melhoraeconômica das famílias de Shuikou foi impulsionada peloforte desenvolvimento regional, situação que não se aplica aYantan, que é mais isolada. Entretanto, em ambas as áreas,a maioria das famílias deslocados recuperou-se e orendimento familiar aumentou surpreendentemente rápido.

O desempenho da China nestes dois projetos éimpressionante. Quando a insuficiência de financiamento eos atrasos na execução afetaram o cronograma deimplementação do deslocamento de famílias, os órgãos deexecução estavam determinados a recuperar o atraso, o quefizeram invariavelmente. A ênfase em empregos erendimentos e o processo totalmente participativo por meiodo qual as famílias e as autoridades do governo localparticiparam no planejamento e na implementaçãorepresentam as “boas práticas” nas iniciativas derestabelecimento involuntário da população.

O aspecto mais impressionante desta história é que aChina considera seriamente a restauração de rendimentos ede desenvolvimento, assim como o restabelecimento dapopulação físico. A China e os governos provinciais usaramo restabelecimento da população como um oportunidadepara promover o desenvolvimento regional.

Esta impressão é acentuada pelo alto padrão que aChina estabelece como condição mínima para os empregosque tenta criar. Ela almeja proporcionar bases seguras paraos rendimentos e o bem-estar familiares. A China não

considera determinadas ocupações tradicionais, como aagricultura de subsistência dependente da chuva, comoresultados aceitáveis.

A política de renda de Shuikou foi impulsionadaconsideravelmente por intermédio da rápidaindustrialização da costa sudeste chinesa. O progresso darecriação de empregos e a recuperação de rendimentos deYantan têm sido mais vagaroso. Entretanto, as autoridadesde Yantan fizeram algo que as autoridades de Shuikou nãotiveram que fazer: organizar a migração dos trabalhadorespara áreas com excesso de terra cultivável. A migraçãoespontânea de trabalhadores, em ambos os esquemas,ajudou a aumentar a base de renda. Promover a migraçãoespontânea e organizada para fortalecer uma política derendimentos para restabelecimento da população é umasolução criativa quando as oportunidades de empregoremunerado estão ao alcance dos migrantes.

A situação da China é única de diversos modos. Apersistência do planejamento, a propriedade coletiva daterra rural, bem como de outros recursos e a importânciado governo local na criação de investimentos são vantagensimpossíveis de se exportar. Mesmo assim, pelo menosquatro ingredientes na receita da China podem serutilizados em qualquer lugar:

■ A idéia de abordar o restabelecimento involuntário dapopulaçãocomo uma oportunidade de desenvolvimento eorganizar uma variedade de instrumentos para executá-lo.

■ A exploração imaginativa de micro oportunidades,impulsionada pela convicção de que todos os ambientes,exceto o mais hostil, oferecem uma abundância deopções. A capacidade de forçar a expansão dapiscicultura em viveiros e cercados, do cultivo de pérolasem viveiros e cercados similares, da lapidação de pedras,do cultivo de frutas exóticas, onde os métodostradicionais fracassaram e até mesmo do polimento detacos de golfe, é uma habilidade adquirida que não éexclusiva dos chineses.

■ A flexibilidade de fazer ajustes quando as estratégiasiniciais falham, mudando para outros tipos deoportunidades de emprego, se necessário, ou intervindopara reabilitar, ou reestruturar empresas em dificuldades.

■ O envolvimento crucial dos governos locais,especialmente dos líderes eleitos. O objetivo não éapenas garantir o compromisso total deles, mas também“unir seus interesses aos dos residentes locais.”

de outro modo, teriam uma redução nos seusrendimentos. Os canais de comercialização devem seridentificados e, se possível, garantidos antes de seaventurar em novas safras, produtos ou serviços, ou naexpansão significativa das atividades existentes. Umesquema gerador de rendimentos é tão forte quanto oseu elo mais fraco.

A maioria das experiências de restabelecimento daspopulações bem-sucedidas no estudo não estavabaseada na terra, ou fazia uso intensivo dela (porexemplo, cogumelos, viveiro de peixes). Quase todas asfamílias que se deslocaram por conta própria mudarampara uma economia independente da terra. Apesar de

Esta Précis baseia-se na publicação Involuntary Resettlement: Comparative Perspectives (RestabelecimentoInvoluntário da População: Perspectivas Comparativas) por Robert Picciotto, Edward B. Rice e Warren Van Wicklin,publicada para o Banco Mundial pela Transaction Publishers. Esta publicação está disponível aos DiretoresExecutivos do Banco, aos funcionários da Unidade de Documentos Internos e dos centros regionais de informações,assim como ao público, através da InfoShop do Banco Mundial. www.worldbank.org/html/oed

culturalmente superior, a recriação de sistemas deprodução existentes não é geralmente viável para orestabelecimento das populações oriundos deconstruções de barragens. Todavia, uma vez que muitasfamílias provavelmente optarão inicialmente pormanter o estilo de vida anterior, as alternativas devemser totalmente pesquisadas, bem organizadas,apresentadas e discutidas até que as famílias estejamsatisfeitas.

Os países precisam explorar todas as opçõesdisponíveis e mobilizar a energia de todos os seusparceiros de desenvolvimento para obter melhoresresultados do processo. Isto se aplica especialmente aprojetos que envolvem a transferência significativa depopulações, a perda de ocupações atuais e a tarefacomplicada de gerar novos empregos e meios de vida. Asgrandes barragens representam o exemplo perfeito ondeessa abordagem de “rendimento” deve ser usada. Emcontraste, diversos componentes do restabelecimento dapopulação em outros projetos continuarão a ter comopreocupação principal o restabelecimento de moradias eda infra- estrutura da comunidade após o deslocamentourbano, de estradas e outros, mantendo empregos em vezda criação de novos. Esta abordagem “protecionista”pode não precisar de uma modificação radical, pois aanálise deste estudo mostra que em todos os seis países aindenização pela perda de moradias e a construção denovas residências foi administrada razoavelmente bem.

Tratar o Restabelecimento das populaçõescomo uma Oportunidade de DesenvolvimentoOs países devem oferecer lotes irrigados nas áreas decontrole (em projetos de irrigação) e apoiar atividadesagrícolas intensivas, bem como o cultivo tradicional emáreas secas. Devem também mudar para atividades dediversificação (como apoio de treinamento) e usar pacotesde indenização vinculados às atividades, contas conjuntase pagamentos parcelados para promovê-las. A experiênciacom estas opções nos projetos deste estudo não tem sidomais impressionante que o restabelecimento daspopulação em áreas chuvosas, e os benefícios têm sidoigualmente difíceis de obter. Isto significa utilizar nestatarefa os melhores planejadores em desenvolvimento,assim como os melhores peritos em restabelecimento daspopulações. O restabelecimento das população não deveser encarado como uma inconveniência adicional, mascomo parte integrante do projeto. O conceito emergentedo restabelecimento das populações como umaoportunidade de desenvolvimento, em vez de umaobrigação incômoda, é um passo na direção certa. A

China compreende isso, os outros cinco países não(quadro 2).

Os países devem mudar a ênfase para a melhoria darenda e dos padrões de vida, dando oportunidade aosdeslocados motivados e capazes de mudar dos seus vales eocupar um lugar na economia regional ou nacional. Aelaboração do projeto deve não só proporcionar água,energia e outros benefícios convencionais na área abaixoda barragem, mas também fazer parte de um plano dedesenvolvimento regional formulado para apoiar asfamílias afetadas na área acima da barragem. Benefíciossuficientes devem estar disponíveis a fim de justificar otranstorno social e ajudar a estabelecer empregospermanentes e progressivos, assim como rendimentos paraos deslocados. Os idosos, doentes e sem motivação podemreceber mal a oportunidade de “modernização” e nãodevem ser forçados a aceitá-la. Entretanto, a estratégia derestabelecimento das população como um todo deverefletir aspirações mais ambiciosas.

Onde projetos de transferência independentes nãosejam viáveis, os países precisam de outrosinstrumentos, dentro e fora do programa deempréstimo convencional, para influenciar as atividadesacima e abaixo da barragem que sejam essenciais aosucesso do restabelecimento das populações. Acima dabarragem há necessidade de treinamento e teste denovas estratégias. Abaixo da barragem outrasabordagens podem ser necessárias. Uma vez que oacompanhamento e a avaliação dos impactos dorestabelecimento das população e o dos rendimentosdos deslocados tendem a desaparecer quando o Bancodeixa o projeto, o envolvimento contínuo do Banco nasupervisão durante a fase de reabilitação dosdeslocados apoiaria o melhor acompanhamento doprojeto. Além disso, pode também ser necessárioprovidenciar financiamento adicional.

Acima de tudo, os deslocados devem ser osbeneficiários do projeto. Visar simplesmente a restauraçãodos padrões e estilos de vida comuns a vales fluviaisisolados pode ser uma estratégia de desenvolvimento semfuturo. Deve-se usar a oportunidade para estabelecerfontes novas e dinâmicas de crescimento sustentável. Noscasos em que não há represa, tal impulso pode ser menosintenso, porque as comunidades normalmente não sãoafetadas tão profundamente. A recomendação se aplicaespecialmente a grandes barragens porque elas envolvemdeslocamentos sociais de grande porte e, portanto,requerem providências especiais. Muitas famíliasprovavelmente ficarão apreensivas quanto ao“crescimento dinâmico” e esta preocupação legítima podeser abordada apenas por intermédio da preparaçãoexcelente das alternativas mais econômicas, com aparticipação plena das famílias.

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