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Capa: Danilo OliveiraProduo digital: Geethik

Fechamento desta edio: 07.02.2018

CIP BRASIL. CATALOGAO-NA-FONTE.SINDICATO NACIONAL DOS EDITORES DE LIVROS, RJ.

O51c

Oliveira, Rafael Carvalho Rezende

Curso de Direito Administrativo / Rafael Carvalho Rezende Oliveira. 6. ed. rev., atual. e ampl. Rio de Janeiro:Forense; So Paulo: MTODO, 2018.

Inclui bibliografia

ISBN 978-85-309-7955-3

1. Direito administrativo - Brasil. I. Ttulo.

18-47611 CDU: 342.9(81)

mailto:faleconosco@grupogen.com.brhttp://www.grupogen.com.brhttp://www.geethik.com

Para meus pais, Celso Rezende Oliveira e Cleonice Carvalho Rezende Oliveira, meus dolos.Para minha mulher, Alessandra Bordeaux, minha alma gmea.

Para meus filhos, Lucca Bordeaux Oliveira e Isabela Bordeaux Oliveira, razes da minhafelicidade plena.

Para minha irm, Renata Oliveira, e minha sobrinha, Karina Oliveira, meus amores.

Ela est no horizonte (...). Me aproximo dois passos, ela se afasta dois passos. Caminhodez passos e o horizonte corre dez passos. Por mais que eu caminhe, jamais a alcanarei.Para que serve a utopia? Serve para isso: para caminhar.(Eduardo Galeano)

Se as coisas so intangveis... ora!

No motivo para no quer-las...

Que tristes os caminhos, se no fora

A mgica presena das estrelas. (Mario Quintana)

A 6. edio do Curso de Direito Administrativo representa a consolidao da obra no cenriojurdico ptrio, motivo de muito orgulho para o autor, mas, ao mesmo tempo, enfatiza aresponsabilidade de manter o livro atualizado em um cenrio de intensas mudanas da AdministraoPblica.

As principais novidades da presente edio podem ser assim destacadas:

a) insero de novo tpico: 13.8, que trata da Lei de participao, proteo e defesa dosdireitos do usurio dos servios pblicos (Lei de Defesa do Usurio do Servio Pblico);

b) atualizao doutrinria e jurisprudencial, com meno s recentes decises proferidas peloSTF e STJ, com a inovadora incluso de meno das teses fixadas pelo STF em sede de repercussogeral e das teses fixadas pelo STJ (Jurisprudncia em Teses do STJ);

c) referncias s principais decises e informativos do TCU;

d) atualizao legislativa, com destaque para os seguintes diplomas normativos: d.1) Lei13.529/2017, que altera a Lei 11.079/2004 e d outras providncias; d.2) Lei 13.500/2017, quealtera a Lei 8.666/1993 e d outras providncias; d.3) Lei 13.467/2017 (Reforma Trabalhista), quealtera a Consolidao das Leis do Trabalho (CLT) e as Leis 6.019/1974, 8.036/1990, e 8.212/1991,a fim de adequar a legislao s novas relaes de trabalho; d.4) Lei 13.465/2017, que dispe sobrea regularizao fundiria rural e urbana, altera a Lei 8.666/1993 e d outras providncias; d.5) Lei13.460/2017 (Lei de Defesa do Usurio do Servio Pblico), que dispe sobre participao,proteo e defesa dos direitos do usurio dos servios pblicos da administrao pblica; d.6) Lei13.281/2016, que altera a Lei 9.503/1997 (Cdigo de Trnsito Brasileiro); d.7) Decreto 9.190/2017,que regulamenta o disposto no art. 20 da Lei 9.637/1998; d.8) Decreto 9.179/2017, que altera oDecreto 6.514/ 2008, que dispe sobre as infraes e sanes administrativas ao meio ambiente eestabelece o processo administrativo federal para apurao destas infraes, para dispor sobreconverso de multas; d.9) Decreto 9.178/2017, que altera o Decreto 7.746/2012, que regulamenta oart. 3. da Lei 8.666/1993, para estabelecer critrios, prticas e diretrizes para a promoo dodesenvolvimento nacional sustentvel nas contrataes realizadas pela administrao pblica federaldireta, autrquica e fundacional e pelas empresas estatais dependentes, e institui a ComissoInterministerial de Sustentabilidade na Administrao Pblica CISAP; d.10) Resoluo 179 do

CNMP, que Regulamenta o 6. do art. 5. da Lei 7.347/1985, disciplinando, no mbito doMinistrio Pblico, a tomada do compromisso de ajustamento de conduta.

Agradeo o carinho dos meus alunos e leitores com o livro.

Dedico a 6. edio minha mulher, Alessandra Simes Bordeaux Oliveira, e aos meus filhos,Lucca Bordeaux Oliveira e Isabela Bordeaux Oliveira, meus amores para a vida toda.

Boa leitura!

Fevereiro de 2018

O Autor

Este livro tem por objetivo apresentar ao leitor um curso completo, atual e didtico de DireitoAdministrativo, com a demonstrao das bases tericas, doutrinrias e jurisprudenciais necessrias compreenso crtica desse ramo do Direito.

O texto possui linguagem clara e objetiva, bem como indica as respectivas opinies doutrinriase o entendimento jurisprudencial dos tribunais superiores, sempre acompanhados da opiniofundamentada do autor, o que viabiliza a compreenso sobre os principais argumentos suscitados emimportantes debates doutrinrios e jurisprudenciais, proporcionando ao leitor formar o seu prpriojuzo.

Com o intuito de diferenciar este Curso de Direito Administrativo dos outros cursos e manuaissimilares existentes no mercado, o autor utilizou linguagem acessvel, quadros didticos emetodologia prpria, apresentando as controvrsias com a indicao dos entendimentos e dosrespectivos doutrinadores.

Alm das opinies dos autores relevantes do Direito Administrativo, o livro apresenta ajurisprudncia atualizada do STF e do STJ, com meno aos respectivos Informativos.

Nos captulos relacionados aos temas licitaes e contratos, so apontadas as principaisdecises proferidas pelo TCU, rgo de controle que tem papel fundamental na interpretao e naaplicao da legislao sobre o tema.

Outra peculiaridade do livro o estudo aprofundado da interveno do Estado na ordemeconmica, tema normalmente aprofundado apenas em trabalhos monogrficos. O leitor contar comanlise de questes atuais e relevantes sobre planejamento, disciplina, regulao (EstadoRegulador), fomento, represso ao abuso do poder econmico (Direito da Concorrncia ouAntitruste) e explorao direta, concorrencial e monopolista, da atividade econmica (EstadoEmpresrio).

A obra resultado da experincia do autor como professor nos cursos de graduao, ps-graduao e cursos preparatrios para concursos pblicos durante mais de dez anos, bem como dasua atuao profissional como Procurador do Municpio do Rio de Janeiro, advogado liberal econsultor jurdico, o que permite estabelecer o dilogo entre a teoria e a prtica do DireitoAdministrativo.

A combinao da experincia com a base terica permitiu a elaborao de uma obra que servircomo ferramenta de consulta para os operadores do Direito e os estudantes em geral.

O pblico-alvo da obra so os estudantes, especialmente aqueles que buscam aprovao emconcursos pblicos, advogados, juzes, promotores de Justia, defensores pblicos, procuradores etodos os estudiosos do Direito Administrativo.

A elaborao desta obra contou com o apoio inestimvel do amor da minha vida, AlessandraSimes Bordeaux Oliveira, compreensiva, incentivadora e interlocutora paciente, que auxiliouinclusive na reviso final do texto.

Agradeo a Deus e aos meus pais, Celso Rezende Oliveira e Cleonice Carvalho RezendeOliveira, minhas referncias de vida e maiores amigos.

Por fim, desejo sucesso aos alunos e aos leitores, com a esperana de que a obra sirva deimportante instrumento para o estudo e a atuao profissional.

Boa leitura!

O Autor

ADC: Ao Declaratria de ConstitucionalidadeADI: Ao Direta de InconstitucionalidadeAGU: Advocacia-Geral da UnioBDA: Boletim de Direito AdministrativoBLC: Boletim de Licitaes e ContratosCC: Cdigo CivilCDC: Cdigo de Defesa do ConsumidorCGU: Controladoria-Geral da UnioCPC: Cdigo de Processo CivilCRFB: Constituio da Repblica Federativa do BrasilCTN: Cdigo Tributrio NacionalECA: Estatuto da Criana e do AdolescenteFCGP: Frum de Contratao e Gesto PblicaILC: Informativo de Licitaes e ContratosIP: Interesse PblicoMAP: Ministerio para las Administraciones PublicasOS: Organizaes SociaisOSC: Organizaes da Sociedade CivilOSCIP: Organizaes da Sociedade Civil de Interesse PblicoRAP: Revista de Administracin PblicaRDA: Revista de Direito AdministrativoRDE: Revista de Direito do EstadoRDP: Revista de Direito PblicoRDPE: Revista de Direito Pblico da EconomiaRE: Recurso ExtraordinrioREDA: Revista Espaola de Derecho AdministrativoREDAE: Revista Eletrnica de Direito Administrativo EconmicoREDE: Revista Eletrnica de Direito do Estado

REsp: Recurso EspecialRT: Revista dos TribunaisSTF: Supremo Tribunal FederalSTJ: Superior Tribunal de JustiaTCE: Tribunal de Contas do EstadoTCU: Tribunal de Contas da UnioTJRJ: Tribunal de Justia do Estado do Rio de JaneiroTSE: Tribunal Superior Eleitoral

1.11.21.3

1.41.4.11.4.21.4.31.4.41.4.51.4.61.4.71.4.81.4.9

1.51.61.71.81.91.10

2.12.1.1

ABREVIATURAS

CAPTULO 1DIREITO ADMINISTRATIVO: GNESE E EVOLUO DO DIREITO ADMINISTRATIVO

Origem do Direito AdministrativoConceito de Direito AdministrativoSistemas administrativos: sistema de jurisdio una (sistema ingls) e sistema do contenciosoadministrativo ou dualidade de jurisdio (sistema francs)Direito Administrativo comparado e brasileiro

FranaAlemanhaItliaEspanhaPortugalArgentinaInglaterra e Estados UnidosDireito Administrativo comunitrio e Direito Administrativo globalBrasil

Ausncia de codificao do Direito Administrativo e pluralidade de fontesTaxinomia do Direito Administrativo: relaes com outros ramos do DireitoEvoluo do Estado e do Direito AdministrativoA constitucionalizao do Direito Administrativo e a valorizao dos princpios constitucionaisMutaes e tendncias do Direito AdministrativoResumo do captulo

CAPTULO 2FONTES, INTERPRETAO E INTEGRAO DO DIREITO ADMINISTRATIVO

Fontes do Direito AdministrativoLei (juridicidade)

2.1.22.1.32.1.42.1.5

2.22.32.4

3.13.2

3.2.13.2.23.2.33.2.43.2.53.2.63.2.7

3.2.83.2.93.2.103.2.11

3.3

4.14.24.34.4

4.5

DoutrinaJurisprudnciaCostumesPrecedentes administrativos e praxes administrativas

Interpretao do Direito AdministrativoIntegrao do Direito AdministrativoResumo do captulo

CAPTULO 3PRINCPIOS DO DIREITO ADMINISTRATIVO

A fora normativa dos princpios no ps-positivismo: distino entre princpios e regrasPrincpios do Direito Administrativo em espcie

Princpio da legalidade (juridicidade)Princpio da impessoalidadePrincpio da moralidadePrincpio da publicidadePrincpio da eficinciaPrincpios da razoabilidade e da proporcionalidadePrincpio da supremacia do interesse pblico sobre o interesse privado (princpio dafinalidade pblica)Princpio da continuidadePrincpio da autotutelaPrincpios da consensualidade e da participaoPrincpios da segurana jurdica, da confiana legtima e da boa-f

Resumo do captulo

CAPTULO 4ORGANIZAO ADMINISTRATIVA: ADMINISTRAO PBLICA, CONCESSES E

TERCEIRO SETOR

Transformaes do Estado e nova organizao administrativaFederao e o princpio da separao de poderes: o exerccio da funo administrativaDesconcentrao e descentralizao administrativaA organizao administrativa em setores: 1. setor (Estado), 2. setor (mercado) e 3. setor(sociedade civil)Administrao Pblica e seus sentidos: subjetivo e objetivo

4.64.74.84.9

4.9.14.9.2

4.10

5.15.25.35.45.55.65.7

6.16.26.36.46.56.66.76.86.96.106.11

6.12

7.1

Administrao Pblica e GovernoAdministrao Pblica direta e indiretaEntidades da administrao pblica indiretaCaractersticas comuns das entidades administrativas

Reserva legalControle ou vinculao

Resumo do captulo

CAPTULO 5RGOS PBLICOS

ConceitoTeorias dos rgos pblicosCriao e extinoCapacidade processual ou judiciriaCapacidade contratual e o contrato de gestoClassificaesResumo do captulo

CAPTULO 6AUTARQUIAS

ConceitoCriaoObjetoRegime de pessoalPatrimnioAtos e contratosForo processualResponsabilidade civilPrerrogativas especiaisClassificaesAutarquias e qualificaes especiais: agncias executivas, agncias reguladoras e associaespblicasResumo de captulo

CAPTULO 7AGNCIAS REGULADORAS

Origem, fontes normativas e fundamentos

7.27.37.4

7.4.17.4.1.17.4.1.2

7.4.27.4.2.17.4.2.2

7.4.37.57.6

8.18.2

8.2.18.2.28.2.3

8.38.48.58.68.7

8.7.18.7.2

8.88.98.108.118.128.13

Atividade regulatriaClassificaes das agncias reguladorasRegime jurdico especial

Poder normativo e deslegalizaoLei e supervenincia de ato regulatrio: revogao diferidaAtos regulatrios x atos regulamentares

Autonomia administrativaEstabilidade reforada dos dirigentesImpossibilidade de recurso hierrquico imprprio

Autonomia financeira e as taxas regulatriasO risco da teoria da captura e a legitimidade das agncias reguladorasResumo do captulo

CAPTULO 8EMPRESAS ESTATAIS: EMPRESAS PBLICAS E SOCIEDADES DE ECONOMIA MISTA

Conceito e estatuto jurdico (Lei 13.303/2016)Empresas pblicas x sociedades de economia mista

ComposioForma societriaForo competente para julgamento dos litgios

CriaoObjetoRegime societrioRegime de pessoalPatrimnio

PenhoraUsucapio

Atos e contratosResponsabilidade civilControle do Tribunal de ContasImunidade tributriaFalnciaResumo do captulo

CAPTULO 9FUNDAES ESTATAIS

9.19.29.39.49.59.69.79.89.99.109.11

10.110.2

10.2.110.2.2

10.310.410.5

10.5.110.5.210.5.310.5.410.5.510.5.6

10.610.6.110.6.210.6.310.6.410.6.510.6.610.6.7

Conceito e espciesCriaoObjetoRegime de pessoalPatrimnioAtos e contratosForo processualResponsabilidade civilPrerrogativas especiaisControleResumo do captulo

CAPTULO 10CONSRCIOS PBLICOS

Conceito e fontes normativasCaractersticas principais dos consrcios pblicos antes e depois da Lei 11.107/2005

Consrcios pblicos antes da Lei 11.107/2005Consrcios pblicos aps a Lei 11.107/2005

Constitucionalidade das normas gerais sobre consrciosPartcipes do consrcio pblicoProcedimento para instituio do consrcio pblico

Protocolo de intenesAutorizao legislativaContrato de consrcioPersonificao do consrcioContrato de rateioContrato de programa

Consrcio pblico de direito pblico: associao pblicaNatureza jurdica: autarquia interfederativaCriaoObjetoRegime de pessoalPatrimnioAtos e contratosForo processual

10.6.810.6.9

10.710.7.110.7.210.7.310.7.410.7.510.7.610.7.710.7.810.7.9

10.8

11.111.2

11.2.111.2.211.2.311.2.411.2.5

11.2.5.111.2.5.211.2.5.3

11.2.611.2.6.111.2.6.211.2.6.311.2.6.4

11.2.6.511.2.6.6

Responsabilidade civilControle do Tribunal de Contas

Consrcio pblico de direito privadoNatureza jurdica: fundao estatal de direito privado interfederativaCriaoObjetoRegime de pessoalPatrimnioAtos e contratosForo processualResponsabilidade civilControle do Tribunal de Contas

Resumo do captulo

CAPTULO 11CONCESSO E PERMISSO DE SERVIOS PBLICOS

Modalidades de concesso de servio pblicoConcesso comum de servios pblicos

Conceito, fontes normativas e modalidadesConcesso de servio pblico e autorizao legislativaConcesso x permisso de servio pblicoRemunerao do concessionrio: tarifas e receitas alternativasLicitao: peculiaridades

Modalidades de licitaoTipos de licitaoContratao direta: dispensa e inexigibilidade

Contrato de concesso comum: peculiaridadesClusulas essenciaisPrazoProrrogaoSubcontratao, subconcesso e transferncia da concesso ou do controleacionrioEncargos do poder concedente e da concessionriaDireitos e obrigaes dos usurios

11.2.711.2.811.2.911.2.1011.2.11

11.311.3.111.3.211.3.3

11.3.3.111.3.3.211.3.3.311.3.3.411.3.3.511.3.3.611.3.3.711.3.3.811.3.3.911.3.3.10

11.411.5

12.112.212.3

12.3.112.3.212.3.312.3.412.3.512.3.6

12.4

Interrupo do servio pblico por inadimplemento do usurioGratuidade do servio pblico e o contrato de concesso: limites e possibilidadesExtino da concessoReverso dos bensResponsabilidade civil

Concesso especial de servios pblicos (parcerias pblico-privadas PPPs)Origem, fontes normativas e fundamentosPPP patrocinada x PPP administrativaCaractersticas das PPPs

Remunerao do concessionrioRepartio objetiva de riscosValor mnimo do contratoPrazo contratualObjeto complexoConcesso comum x concesso especial (PPP)Licitao: peculiaridadesSociedade de propsito especfico (SPE)Garantias diferenciadas e o Fundo Garantidor de Parcerias (FGP)Responsabilidade civil nas PPPs

Autorizao de servio pblico: polmicasResumo do captulo

CAPTULO 12TERCEIRO SETOR

Conceito e fundamentos do terceiro setorCaractersticas do terceiro setorEntidades ou qualificaes jurdicas no terceiro setor

Servios Sociais Autnomos (Sistema S)Organizaes Sociais (OS)Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico (OSCIPs)OS x OSCIPs: quadro sinticoFundaes de apoioOrganizaes da Sociedade Civil (OSC)

Aspectos relevantes e controvertidos no terceiro setor

12.4.112.4.212.4.312.4.412.4.5

12.4.5.1

12.4.5.2

12.4.612.4.7

12.5

13.113.213.313.4

13.4.113.4.213.4.313.4.413.4.5

13.513.5.113.5.213.5.313.5.413.5.513.5.6

13.613.713.8

Foro processual competente para as causas do Terceiro SetorControleRegime de pessoalPatrimnioLicitao no Terceiro Setor: aspectos polmicos

Obrigatoriedade de processo objetivo de seleo para celebrao docontrato de gesto e do termo de parceriaA controvrsia a respeito da necessidade de licitao nas contrataes comdinheiro pblico pelo Terceiro Setor

Responsabilidade civilImunidade tributria

Resumo do captulo

CAPTULO 13SERVIOS PBLICOS

Evoluo e tendncias do servio pblicoConceito do servio pblicoCriao do servio pblico (publicatio)Princpios dos servios pblicos

Princpio da continuidadePrincpio da igualdade ou uniformidade ou neutralidadePrincpio da mutabilidade ou atualidadePrincpio da generalidade ou universalidadePrincpio da modicidade

ClassificaoUti universi e uti singuliFederais, estaduais, distritais, municipais e comunsAdministrativos, comerciais (ou industriais) e sociaisEssenciais e no essenciaisPrprios e imprprios (virtuais)Inerentes e por opo legislativa

Modalidades de execuo: direta e indiretaServio pblico e o CDCLei de participao, proteo e defesa dos direitos do usurio dos servios pblicos (Lei de

13.9

14.114.214.3

14.3.114.3.1.114.3.1.214.3.1.314.3.1.414.3.1.5

14.3.214.3.2.114.3.2.214.3.2.314.3.2.4

14.3.2.514.3.2.614.3.2.714.3.2.814.3.2.914.3.2.1014.3.2.1114.3.2.1214.3.2.13

14.3.314.3.3.114.3.3.214.3.3.3

14.3.4

Defesa do Usurio do Servio Pblico)Resumo do captulo

CAPTULO 14PODERES ADMINISTRATIVOS

ConceitoExcesso e desvio de poderEspcies de poderes administrativos

Poder normativo ou regulamentarConceito e fundamentosPoder regulamentar x poder regulatrioClassificaesReserva de administraoDeslegalizao ou delegificao

Poder de polciaConceito: sentidos amplo e restritoCrticas expresso poder de polciaPolcia administrativa x polcia judiciriaSupremacia geral x supremacia especial: poder de polcia x poderdisciplinarCiclo de polciaLicenas x autorizaes de polcia: relativizao da distinoCampos de atuao ou espcies de poder de polciaFundamentos e limites do poder de polciaCaractersticasObrigaes positivas e negativasAtividades comunicadasDelegao do poder de polcia: limites e possibilidadesPoder de polcia entre entes federados (interfederativo)

Poder hierrquicoConceitoPrerrogativas e deveres hierrquicosSubordinao x vinculao

Poder disciplinar

14.3.4.114.3.4.2

14.4

15.115.215.315.415.515.615.715.815.9

15.9.115.9.1.115.9.1.2

15.9.215.9.3

15.9.3.115.9.3.215.9.3.3

15.9.415.9.4.115.9.4.215.9.4.315.9.4.4

15.9.515.9.5.1

15.1015.10.115.10.215.10.3

ConceitoDiscricionariedade do poder disciplinar

Resumo do captulo

CAPTULO 15ATO ADMINISTRATIVO

ConceitoAto administrativo e o princpio da separao de poderesAto administrativo e o ato privado da administraoAto administrativo e delegatrios de atividades estataisAto e fato administrativoAto e processo administrativoAto administrativo e ato de governo (poltico)Silncio administrativoElementos do ato administrativo (perfeio, validade e eficcia)

Agente pblico competenteDelegao e avocao de competnciaCritrios de fixao da competncia

FinalidadeForma

Princpio da solenidade das formasPrincpio da simetria das formasFormalidades essenciais x acidentais

MotivoMotivo de fato (discricionrio) x motivo de direito (vinculado)Motivao dos atos administrativosTeoria dos motivos determinantesMvel dos atos administrativos

ObjetoObjeto indeterminado (discricionrio) e determinado (vinculado)

Discricionariedade x vinculaoMrito administrativoConceitos jurdicos indeterminados x discricionariedadeControle judicial dos atos administrativos discricionrios

15.10.3.1

15.10.3.215.10.3.3

15.1115.11.115.11.215.11.3

15.1215.12.115.12.215.12.315.12.415.12.515.12.6

15.12.715.12.8

15.12.915.12.10

15.12.1115.12.12

15.1315.13.1

15.13.1.115.13.1.215.13.1.315.13.1.4

15.13.215.13.2.1

Teoria do desvio de poder (dtournement de pouvoir) ou desvio definalidadeTeoria dos motivos determinantesTeoria dos princpios jurdicos e o controle de juridicidade

Atributos dos atos administrativosPresuno de legitimidade e de veracidadeImperatividadeAutoexecutoriedade

Classificaes dos atos administrativosCritrio da formao do ato: atos simples, compostos e complexosCritrio dos destinatrios: atos individuais (concretos) e gerais (normativos)Critrio dos efeitos: atos constitutivos, declaratrios e enunciativosCritrio da imperatividade: atos de imprio e de gestoCritrio do objeto: ato-regra, atos subjetivos e ato-condioCritrio da competncia ou da liberdade do agente: atos vinculados (regrados) ediscricionriosCritrio do mbito dos efeitos: atos externos e internosCritrio da repercusso sobre a esfera jurdica do particular: atos ampliativos erestritivosCritrio da validade: atos vlidos e invlidosCritrio da retratabilidade: atos revogveis (retratveis) e irrevogveis(irretratveis)Critrio da executoriedade: atos executrios e no executriosCritrio da formao ou da exequibilidade: atos perfeitos, imperfeitos, pendentes econsumados

Espcies de atos administrativosAtos administrativos normativos

DecretosRegimentosResoluesDeliberaes

Atos administrativos ordinatriosInstrues

15.13.2.215.13.2.315.13.2.415.13.2.515.13.2.615.13.2.7

15.13.315.13.3.115.13.3.215.13.3.315.13.3.4

15.13.415.13.4.115.13.4.215.13.4.315.13.4.4

15.13.515.13.5.115.13.5.215.13.5.3

15.13.615.13.6.115.13.6.215.13.6.315.13.6.4

15.1415.14.115.14.215.14.315.14.4

15.14.4.115.14.4.2

CircularesAvisosPortariasOrdens de servioOfciosDespachos

Atos administrativos negociais ou de consentimentoLicenaPermissoAutorizaoAdmisso

Atos administrativos enunciativosPareceresCertidesAtestadosApostilas ou apostilamento

Atos administrativos de controle ou de verificaoAprovaoHomologaoVisto

Atos administrativos punitivos ou sancionatriosMultasInterdies de atividadesApreenso ou destruio de coisasSanes disciplinares

Extino dos atos administrativosExtino normal ou naturalExtino subjetivaExtino objetivaExtino por manifestao de vontade do particular: renncia e recusa

RennciaRecusa

15.14.5

15.14.5.115.14.5.215.14.5.315.14.5.4

15.1515.15.115.15.215.15.3

15.15.3.115.15.3.2

15.15.415.16

16.116.216.316.416.5

16.5.116.5.216.5.316.5.416.5.516.5.616.5.716.5.816.5.916.5.1016.5.1116.5.12

Extino por manifestao de vontade da Administrao: caducidade, cassao,anulao e revogao

CaducidadeCassaoAnulaoRevogao

Convalidao ou sanatriaAtos nulos e anulveisVcios insanveis e sanveisEspcies de convalidao

Convalidao voluntria: ratificao, reforma e conversoConvalidao involuntria: decadncia administrativa

Convalidao: vinculao ou discricionariedadeResumo do captulo

CAPTULO 16PROCESSO ADMINISTRATIVO

Conceito e fontes normativasProcesso ou procedimentoA processualizao da atividade administrativaClassificaesPrincpios do processo administrativo

Princpio do devido processo legalPrincpio do contraditrioPrincpio da ampla defesaPrincpio da oficialidadePrincpio do formalismo moderado (ou informalismo)Princpio da verdade real ou materialPrincpio da publicidadePrincpios da razoabilidade e da proporcionalidadePrincpio da durao razovel do processoPrincpio da motivaoPrincpio da gratuidadePrincpio da segurana jurdica, da confiana legtima e da boa-f

16.5.1316.5.14

16.616.7

16.7.116.7.1.116.7.1.216.7.1.316.7.1.4

16.7.216.7.316.7.4

16.816.916.10

16.10.116.10.216.10.316.10.416.10.516.10.616.10.716.10.816.10.916.10.1016.10.11

16.11

17.117.217.317.4

Princpio da participaoOutros princpios: autotutela, recorribilidade e eficincia

Fases do processo administrativoRecurso administrativo

Conceito e espciesRecurso hierrquico prprioRecurso hierrquico imprprioPedido de reconsideraoReviso

Legitimidade, prazo e efeitosRecurso e garantias (depsito prvio)Recurso e reformatio in pejus

Decadncia administrativaPrecluso e coisa julgadaProcesso Administrativo Disciplinar (PAD)

ConceitoPluralidade normativa: competncia legislativa dos entes federadosSindicncia administrativaInqurito administrativoFases do Processo Administrativo Disciplinar (PAD)Defesa tcnica no PAD e a Smula Vinculante 5 do STFParecer da Comisso no vincula a deciso da autoridade competentePAD: recurso, reviso e reformatio in pejusMeios sumrios: sindicncia, verdade sabida e termo de declaraoSanes disciplinares e prescrioProcesso disciplinar e processo penal

Resumo do captulo

CAPTULO 17LICITAO

ConceitoFontes normativasCompetncia legislativaPrincpios da licitao

17.4.117.4.217.4.317.4.417.4.5

17.517.6

17.6.117.6.1.117.6.1.217.6.1.3

17.6.217.6.2.1

17.6.2.217.6.2.3

17.6.317.6.3.117.6.3.2

17.6.417.7

17.7.117.8

17.8.1

17.8.217.8.2.117.8.2.2

17.917.9.117.9.2

17.9.2.117.9.2.2

Princpio da competitividadePrincpio da isonomiaPrincpio da vinculao ao instrumento convocatrioPrincpio do procedimento formalPrincpio do julgamento objetivo

A funo regulatria da licitaoObjeto da licitao

Obras e servios de engenhariaProjeto bsico, projeto executivo e outras exigncias legaisVedaes e impedimentosFormas de execuo: direta e indireta

ServiosTerceirizao: a superao da distino entre atividade-meio e atividade-fimQuarteirizaoServios de publicidade

ComprasIndicao de marcas, amostras e o princpio da padronizaoDivisibilidade do objeto e licitao por item

AlienaesSistema de Registro de Preos (SRP)

O efeito carona no Sistema de Registro de PreosDestinatrios da regra da licitao

Administrao Pblica direta, indireta e demais entidades controladas direta ouindiretamente pelo Poder PblicoLicitao nas empresas estatais (Lei 13.303/2016)

Fontes normativas e objetoCaractersticas principais

Contratao diretaLicitao dispensada (art. 17 da Lei 8.666/1993)Dispensa de licitao (art. 24 da Lei 8.666/1993)

Valor reduzido (art. 24, I e II)Situaes emergenciais (art. 24, III, IV e XXXV)

17.9.2.317.9.2.417.9.2.517.9.2.617.9.2.717.9.2.817.9.2.917.9.2.1017.9.2.1117.9.2.1217.9.2.1317.9.2.1417.9.2.1517.9.2.1617.9.2.1717.9.2.18

17.9.2.1917.9.2.2017.9.2.2117.9.2.2217.9.2.23

17.9.317.9.3.117.9.3.217.9.3.317.9.3.4

17.9.417.10

17.10.117.10.2

Licitao deserta (art. 24, V)Interveno no domnio econmico (art. 24, VI)Licitao frustrada (art. 24, VII)Contratao de entidades administrativas (art. 24, VIII, XVI e XXIII)Segurana nacional (art. 24, IX)Compra e locao de imveis (art. 24, X)Complementao do objeto contratual (art. 24, XI)Gneros perecveis (art. 24, XII)Entidades sem fins lucrativos (art. 24, XIII, XX, XXIV e XXXIII)Negcios internacionais (art. 24, XIV)Obras de arte (art. 24, XV)Necessidade de manuteno de garantias (art. 24, XVII)Foras Armadas (art. 24, XVIII, XIX e XXIX)Bens destinados pesquisa (art. 24, XXI)Servios pblicos concedidos (art. 24, XXII)Transferncia de tecnologia e incentivos inovao e pesquisacientfica e tecnolgica (art. 24, XXV, XXXI e XXXII)Contratos de programa (art. 24, XXVI)Catadores de materiais reciclveis (art. 24, XXVII)Alta complexidade tecnolgica (art. 24, XXVIII)Assistncia tcnica e extenso rural (art. 24, XXX)Regras especiais de dispensa aplicveis aos consrcios pblicos,sociedades de economia mista, empresas pblicas e agnciasexecutivas (art. 24, 1.)

Inexigibilidade de licitao (art. 25 da Lei 8.666/1993)Fornecedor exclusivo (art. 25, I)Servios tcnicos especializados (art. 25, II)Artistas consagrados (art. 25, III)Credenciamento

Quadro sintico: contratao diretaModalidades de licitao

ConcorrnciaTomada de preos e o registro cadastral

17.10.317.10.417.10.517.10.617.10.7

17.1117.11.117.11.217.11.3

17.11.3.117.11.3.217.11.3.317.11.3.417.11.3.5

17.11.417.11.5

17.1217.1317.1417.15

17.15.117.15.217.15.317.15.417.15.5

17.1617.17

17.17.117.17.2

17.18

ConviteConcursoLeiloPregoConsulta

ProcedimentoFases da licitao: interna e externaEditalHabilitao

Habilitao jurdicaQualificao tcnicaQualificao econmico-financeiraRegularidade fiscal e trabalhistaCumprimento do disposto no inciso XXXIII do art. 7. da CRFB

Julgamento (tipos de licitao) e classificaoHomologao e adjudicao

Anulao e revogao da licitaoRecursos administrativosCooperativas nas licitaesMicroempresas e empresas de pequeno porte (LC 123/2006) e o tratamento diferenciado naslicitaes

Saneamento de falhas na regularidade fiscal e trabalhistaEmpate ficto ou presumidoPossibilidade de licitaes diferenciadasExigncias para aplicao do tratamento diferenciado previsto na LC 123/2006Cdula de crdito microempresarial

A participao de consrcios empresariais nas licitaesRegime Diferenciado de Contrataes Pblicas (RDC)

Fontes normativas, objeto e finalidadesCaractersticas principais

Resumo do captulo

CAPTULO 18CONTRATOS ADMINISTRATIVOS

18.1

18.218.318.4

18.4.118.4.218.4.318.4.418.4.518.4.6

18.518.6

18.6.118.6.218.6.318.6.418.6.518.6.618.6.7

18.718.7.118.7.218.7.318.7.4

18.818.8.118.8.218.8.3

18.8.3.118.8.3.218.8.3.318.8.3.4

Conceito e espcies de contratos da administrao pblica: contrato administrativo x contratoprivadoFontes normativas e competncia legislativaSujeitos do contratoCaractersticas

Formalismo moderadoBilateralidadeComutatividadePersonalssimo (intuitu personae)DesequilbrioInstabilidade

Formalizao do contrato e garantiasClusulas exorbitantes

Alterao unilateralResciso unilateralFiscalizaoAplicao de sanesOcupao provisriaOutras clusulas exorbitantesA releitura das clusulas exorbitantes

Equilbrio econmico-financeiro dos contratosReajusteRevisoAtualizao financeiraRepactuao

Durao dos contratosContratos por prazo certo e contratos por escopoRegra geral da durao: vigncia do crdito oramentrioExcees: contratos com prazo superior vigncia do oramento

Projetos previstos no Plano PlurianualServios contnuosAluguel de equipamentos e utilizao de programas de informticaContrataes previstas nos incisos IX, XIX, XXVIII e XXXI do art. 24 da

18.8.3.518.918.10

18.10.118.10.1.1

18.10.218.10.2.118.10.2.218.10.2.3

18.1118.11.118.11.2

18.1218.1318.14

18.14.1

18.14.2

18.14.318.1518.16

18.17

19.119.219.319.4

19.4.119.4.2

Lei 8.666/1993Outras excees ao prazo anual dos contratos

Prorrogao dos contratosInexecuo contratual

Inexecuo culposaExceo de contrato no cumprido (exceptio non adimpleti contractus)

Inexecuo sem culpaTeoria da imprevisoFato do prncipeCaso fortuito e fora maior

Extino dos contratosMotivos, formas e consequncias da resciso contratualMecanismos de resoluo de conflitos administrativos: negociao, mediao,arbitragem e os dispute boards

Sanes administrativasControle das licitaes e dos contratosResponsabilidade civil nos contratos administrativos

Responsabilidade primria do contratado e responsabilidade subsidiria do Estadopela m execuo do contratoResponsabilidade do Estado nas terceirizaes pelos encargos trabalhistas eprevidenciriosResponsabilidade pessoal do parecerista nas licitaes

Contratos das empresas estataisConvnios administrativos, termos de colaborao, termos de fomento e instrumentoscongneresResumo do captulo

CAPTULO 19INTERVENO DO ESTADO NA ORDEM ECONMICA

Estado e ordem econmica: Estado liberal, Estado social e Estado reguladorFundamentos e princpios da ordem econmicaEspcies de interveno do Estado na ordem econmicaPlanejamento

ConceitoFundamentos

19.4.319.5

19.5.119.5.219.5.319.5.419.5.519.5.6

19.5.6.119.5.6.219.5.6.319.5.6.4

19.5.719.5.819.5.9

19.619.6.119.6.219.6.319.6.4

19.6.4.119.6.4.219.6.4.3

19.6.519.6.5.119.6.5.219.6.5.3

19.7

19.7.119.7.219.7.3

Instrumentos de planejamentoRegulao (Estado regulador)

Regulao: conceitoRegulao x regulamentaoFormas de regulao: regulao estatal, regulao pblica no estatal e autorregulaoEvoluo da regulao e o papel do Estado ReguladorAnlise de Impacto Regulatrio (AIR)Regulao e promoo da concorrncia

Liberdade de entradaLiberdade relativa de preosFragmentao do servio pblico (unbundling)Compartilhamento compulsrio das redes e infraestruturas (essentialfacilities doctrine)

Controle de preosRegulao por incentivos ou por empurres (nudge)Acordos decisrios ou substitutivos na regulao

FomentoConceitoCaractersticasLimitesClassificaes de fomento

Quanto ao contedo: fomento positivo e negativoQuanto ao destinatrio: fomento econmico e socialQuanto aos meios: fomento honorfico, econmico e jurdico

Instrumentos de fomentoBenefcios ou incentivos fiscaisBenefcios ou incentivos creditciosOutros instrumentos (rol exemplificativo)

Represso ao abuso do poder econmico e proteo da concorrncia (direito antitruste ou daconcorrncia)

Fundamentos do direito antitruste ou direito da concorrnciaSistema Brasileiro de Defesa da Concorrncia (SBDC)Condutas anticoncorrenciais

19.7.419.7.5

19.819.8.119.8.219.8.3

19.8.3.1

19.8.3.219.8.3.3

19.9

20.120.220.3

20.3.120.3.220.3.320.3.420.3.520.3.6

20.420.4.120.4.220.4.320.4.420.4.5

20.520.5.120.5.220.5.3

Infraes ordem econmica: responsabilidades, sanes e prescrioControle da concorrncia nos setores regulados: CADE x agncias reguladoras

Explorao direta da atividade econmica (Estado empresrio)Estado empresrio: requisitosInterveno concorrencial do Estado empresrioInterveno monopolista do Estado empresrio

Estruturas de mercado: concorrncia perfeita, concorrncia imperfeita,oligoplio (e oligopsnio), monoplio (monopsnio) e monopliobilateralEspcies de monoplio: de fato e de direitoMonoplios pblicos ou estatais

Resumo do captulo

CAPTULO 20INTERVENO DO ESTADO NA PROPRIEDADE

Fundamentos da interveno estatal na propriedadeModalidades: intervenes restritivas e supressivasServido administrativa

ConceitoFontes normativasObjetoInstituioExtinoIndenizao

RequisioConceitoFontes normativasObjetoInstituio e extinoIndenizao

Ocupao temporriaConceitoFontes normativasObjeto

20.5.420.5.5

20.620.6.120.6.220.6.320.6.420.6.5

20.720.7.120.7.220.7.320.7.420.7.520.7.620.7.720.7.8

20.8

21.121.2

21.2.121.2.221.2.321.2.4

21.321.3.121.3.2

21.421.4.1

21.4.1.121.4.1.2

Instituio e extinoIndenizao

Limitaes administrativasConceitoFontes normativasObjetoInstituio e extinoIndenizao

TombamentoConceitoFontes normativasObjetoTombamento x registroClassificaesInstituio e cancelamentoEfeitosIndenizao

Resumo do captulo

CAPTULO 21DESAPROPRIAO

ConceitoModalidades e fontes normativas

Desapropriao por utilidade pblica, necessidade pblica ou interesse socialDesapropriao urbansticaDesapropriao ruralExpropriao confiscatria

ObjetoBens pblicosBens da Administrao Indireta

ProcedimentoFase declaratria

Competncia declaratriaEfeitos da declarao

21.4.221.4.2.1

21.521.5.121.5.221.5.321.5.4

21.5.4.121.5.4.221.5.4.3

21.5.521.5.6

21.621.721.8

21.8.121.8.221.8.321.8.421.8.5

21.921.9.121.9.2

21.10

22.122.222.3

22.3.1

22.3.2

Fase executriaCompetncia executria

Ao de desapropriao: aspectos relevantesImisso provisria na posseDefesa do ru e extenso do controle judicialDireito de extensoIndenizao

Juros moratriosJuros compensatriosHonorrios advocatcios

Desistncia da ao de desapropriao: requisitosInterveno do Ministrio Pblico

Transferncia da propriedadeDesapropriao por zonaRetrocesso

Conceito e natureza jurdicaTredestinao lcita x tredestinao ilcitaTredestinao e omissoTredestinao, desdestinao e adestinaoPrescrio

Desapropriao indiretaConceito e natureza jurdicaAo de desapropriao indireta: legitimidade, foro processual e prescrio

Resumo do captulo

CAPTULO 22BENS PBLICOS

ConceitoDomnio eminente e domnio patrimonialClassificaes

Critrio da titularidade: bens pblicos federais, estaduais, distritais, municipais einterfederativosCritrio da afetao pblica: bens pblicos de uso comum do povo, de uso especial edominicais

22.422.5

22.5.122.5.222.5.322.5.4

22.622.7

22.7.122.7.1.122.7.1.2

22.7.222.7.2.1

22.7.322.7.3.122.7.3.222.7.3.3

22.7.422.7.5

22.7.5.122.7.5.222.7.5.3

22.822.8.122.8.222.8.3

22.922.9.122.9.222.9.322.9.422.9.522.9.6

Afetao e desafetaoRegime jurdico dos bens pblicos

Alienao condicionada ou inalienabilidade relativaImpenhorabilidadeImprescritibilidadeNo onerabilidade

Formas de uso do bem pblico: comum, especial e privativoUso privativo do bem pblico

AutorizaoAutorizao condicionada ou qualificadaAutorizao de uso urbanstica

PermissoPermisso condicionada ou qualificada

ConcessoConcesso de direito real de usoConcesso de uso especial para fins de moradiaConcesso florestal

Cesso de usoUso privativo de bem pblico por instrumentos de direito privado

LocaoComodatoEnfiteuse ou aforamento

Aquisio de bens pblicosAquisio por instrumentos de direito pblico e de direito privadoAquisio originria e derivadaAquisio por ato inter vivos e por causa mortis

Principais espcies de bens pblicosTerras devolutasTerrenos de marinha e seus acrescidosTerrenos marginais ou reservadosTerras indgenasPlataforma continentalIlhas

22.9.722.9.822.9.922.9.10

22.10

23.123.2

23.2.123.2.1.123.2.1.223.2.1.3

23.2.223.3

23.3.123.3.2

23.3.2.123.3.2.223.3.2.3

23.3.323.4

23.4.123.4.223.4.323.4.423.4.523.4.623.4.7

23.4.7.123.4.7.2

23.4.823.4.9

Faixa de fronteirasMinas e jazidasDomnio hdricoEspao areo

Resumo do captulo

CAPTULO 23AGENTES PBLICOS

ConceitoEspcies

Agentes pblicos de direitoAgentes polticosServidores pblicosParticulares em colaborao

Agentes pblicos de fatoServidores pblicos

ClassificaoRegimes jurdicos funcionais

Regime estatutrioRegime trabalhista (celetista) e regime do emprego pblicoRegime especial

Regime Jurdico nico (RJU)Cargos pblicos

Cargo, emprego e funo pblicaClasse, carreira, quadro e lotaoCriao, transformao e extino de cargos, empregos e funesAcessibilidade dos cargos, empregos e funes pblicasClassificao dos cargosCargo em comisso x funo de confianaProvimento

Provimento originrioProvimento derivado

Investidura, posse e exerccioVacncia

23.4.1023.5

23.5.123.5.223.5.323.5.423.5.523.5.623.5.723.5.8

23.623.6.123.6.223.6.3

23.723.7.123.7.223.7.323.7.423.7.5

23.7.623.7.723.7.823.7.923.7.1023.7.1123.7.12

23.823.8.1

23.923.1023.11

Acumulao de cargos, empregos e funesEstabilidade

Alcance da estabilidade: servidores estatutriosEstgio probatrio: prazo de trs anosEfetivo exerccioAvaliao especial de desempenhoEstabilidade no servio, e no no cargoEstabilidade extraordinria ou estabilizao constitucionalEstabilidade x efetividadeHipteses de demisso e exonerao do servidor estvel

VitaliciedadeAlcance da vitaliciedade: servidores vitalciosVitaliciedade automtica e diferidaHipteses de demisso e exonerao do servidor vitalcio

Concurso pblicoConceito e alcance da regra do concursoInexigibilidadePrazo de validade e prorrogaoRequisitos de participao e de aprovaoDiscriminaes legtimas e ilegtimas: idade, sexo, altura etc. As cotas raciais emconcursos pblicosAcesso do idoso aos cargos e empregos pblicosReserva de vagas para portadores de deficinciaExame psicotcnicoEstgio experimentalAprovao no concurso e o direito nomeaoDireito vista e reviso das provasConcursos pblicos e nomeaes em perodos eleitorais: limites e possibilidades

Sistema remuneratrioReviso da remunerao e vinculao

Teto remuneratrioAssociao sindicalGreve

23.1223.12.123.12.2

23.12.2.123.12.2.223.12.2.323.12.2.4

23.12.323.12.423.12.523.12.623.12.7

23.13

24.124.224.3

24.3.124.3.2

24.3.2.124.3.2.2

24.3.324.3.4

24.424.524.6

24.724.7.124.7.224.7.3

24.8

Regime previdencirio dos servidores pblicosEspcies de Regimes de PrevidnciaAposentadoria

Conceito e natureza jurdicaModalidades de aposentadoriaProventos: fim da integralidade e da paridadeAcumulao de proventos

Abono de permannciaPensesContribuies previdenciriasFundo previdencirioPrevidncia complementar

Resumo do captulo

CAPTULO 24RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO

ConceitoResponsabilidade civil e sacrifcio de direitosEvoluo da responsabilidade civil do Estado

Fase da irresponsabilidade civil do EstadoFase da responsabilidade subjetiva

Teoria da culpa individual (atos de imprio x atos de gesto)Teoria da culpa annima (culpa do servio)

Fase da responsabilidade civil objetivaA responsabilidade civil do Estado no ordenamento jurdico brasileiro

Responsabilidade civil extracontratual e contratualResponsabilidade civil objetiva: ato lcito e ilcitoFundamentos da responsabilidade objetiva: teoria do risco administrativo e repartio dosencargos sociaisPressupostos da responsabilidade civil do Estado

Conduta (fato administrativo)DanoNexo de causalidade

Causas excludentes do nexo de causalidade

24.8.124.8.224.8.324.8.4

24.924.9.124.9.2

24.9.2.124.9.2.2

24.9.2.324.9.3

24.1024.11

24.11.1

24.11.224.11.324.11.424.11.5

24.1224.13

24.13.124.13.224.13.3

24.1424.14.124.14.224.14.324.14.424.14.5

24.1524.16

Fato exclusivo da vtimaFato de terceiroCaso fortuito e fora maiorCausas excludentes e atenuantes

Pessoas responsveis luz do art. 37, 6., da CRFBPessoas jurdicas de direito pblicoPessoas jurdicas de direito privado prestadoras de servios pblicos

Responsabilidade das estatais: servios pblicos e atividade econmicaResponsabilidade das concessionrias e permissionrias de serviospblicosResponsabilidade do Terceiro Setor

Responsabilidade primria e subsidiriaResponsabilidade civil do Estado por omissoAgentes pblicos e a responsabilidade civil do Estado

Dualidade de regimes de responsabilidade civil no art. 37, 6., da CRFB:responsabilidade objetiva do Estado e responsabilidade subjetiva do agentepblicoO vocbulo agentes e seu alcanceLitisconsrcio facultativo x Teoria da dupla garantiaReparao do dano e ao regressiva em face do agente pblicoDenunciao da lide

PrescrioResponsabilidade civil por atos legislativos

Leis de efeitos concretos e danos desproporcionaisLeis inconstitucionaisOmisso legislativa

Responsabilidade civil por atos judiciaisErro judicirioPriso alm do tempo fixado na sentenaDemora na prestao jurisdicionalPriso cautelar e posterior absolvioResponsabilidade pessoal do juiz

Responsabilidade do Estado, dos notrios e registradoresResponsabilidade civil por danos causados por obras pblicas

24.1724.1824.19

25.125.1.1

25.1.1.125.1.1.225.1.1.3

25.225.2.125.2.225.2.3

25.325.3.125.3.2

25.3.2.125.3.2.225.3.2.325.3.2.425.3.2.525.3.2.6

25.425.4.125.4.225.4.3

25.4.3.125.4.3.225.4.3.325.4.3.425.4.3.525.4.3.6

Responsabilidade civil por atos de multides (atos multitudinrios)Responsabilidade civil por danos ambientaisResumo do captulo

CAPTULO 25CONTROLE DA ADMINISTRAO PBLICA

ControleEspcies de controle

Autocontrole (controle interno), controle externo e controle socialControle preventivo e repressivoControle de legalidade e controle do mrito

Controle administrativoConceitoTutela e autotutela administrativaMeios de controle administrativo

Controle legislativoConceitoCasos de controle

Sustao de atos normativosConvocao de autoridades e requisio de informaesAutorizao e aprovao de ato administrativoComisses Parlamentares de Inqurito (CPIs)Julgamento do chefe do Executivo: impeachmentControle financeiro

Controle do Tribunal de ContasConceito e viso geralCritrios do controle: legalidade, legitimidade e economicidadeAtribuies dos Tribunais de Contas

ConsultivaFiscalizadoraJulgadoraRegistroSancionadoraCorretiva

25.4.3.725.5

25.5.125.5.225.5.3

25.5.425.5.525.5.6

25.5.6.125.5.6.225.5.6.325.5.6.425.5.6.525.5.6.625.5.6.7

25.5.725.5.7.125.5.7.225.5.7.325.5.7.425.5.7.525.5.7.625.5.7.725.5.7.825.5.7.9

25.5.825.5.8.125.5.8.225.5.8.325.5.8.4

25.5.925.5.9.1

OuvidoriaControle jurisdicional

Sistemas de controle jurisdicionalLimites e possibilidades do controle jurisdicionalTendncias do controle jurisdicional dos atos administrativos a partir de uma visopragmtica e institucionalFazenda Pblica em juzoInstrumentos de controle judicial da Administrao PblicaHabeas corpus

Conceito e fontes normativasEspcies de habeas corpusLegitimidadeObjetoPrazoCompetnciaProcedimento, deciso e coisa julgada

Mandado de segurana individualConceito e fontes normativasEspcies de mandado de seguranaLegitimidadeAutoridade coatoraObjetoHipteses de no cabimento do mandado de seguranaPrazoCompetnciaDeciso e coisa julgada

Mandado de segurana coletivoConceito e fontes normativasLegitimidadeObjetoDeciso e coisa julgada

Mandado de injunoConceito e fontes normativas

25.5.9.225.5.9.325.5.9.425.5.9.525.5.9.625.5.9.725.5.9.8

25.5.1025.5.10.125.5.10.225.5.10.325.5.10.425.5.10.525.5.10.6

25.5.1125.5.11.125.5.11.225.5.11.325.5.11.425.5.11.525.5.11.6

25.5.1225.5.12.125.5.12.225.5.12.325.5.12.425.5.12.525.5.12.625.5.12.725.5.12.8

25.5.1325.5.13.1

Espcies de mandado de injunoLegitimidadeObjetoPrazoCompetnciaProcedimento, deciso e coisa julgadaMandado de injuno x ao direta de inconstitucionalidade por omisso

Habeas dataConceito e fontes normativasLegitimidadeObjetoPrazoCompetnciaProcedimento, deciso e coisa julgada

Ao popularConceito e fontes normativasLegitimidadeObjetoPrazoCompetnciaProcedimento, deciso e coisa julgada

Ao civil pblicaConceito e fontes normativasLegitimidadeObjetoTermo de Ajustamento de Conduta (TAC)Inqurito civilPrazoCompetnciaProcedimento, deciso e coisa julgada

Ao de improbidade administrativaConceito e fontes normativas

25.5.13.225.5.13.325.5.13.425.5.13.525.5.13.625.5.13.7

25.5.1425.6

LegitimidadeObjetoAtos de improbidade administrativaPrazoCompetnciaProcedimento, deciso e coisa julgada

Sistema brasileiro de combate corrupo e a Lei 12.846/2013 (Lei Anticorrupo)Resumo do captulo

REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS

OBRAS DO AUTOR

1.1 ORIGEM DO DIREITO ADMINISTRATIVO

O nascimento do Direito Administrativo relaciona-se diretamente com a consagrao dos ideaisda Revoluo Francesa de 1789 e o surgimento do Estado de Direito. A partir dos ideais liberaisrevolucionrios da burguesia (separao de poderes, princpio da legalidade e Declarao dosDireitos do Homem e do Cidado), o poder estatal limitado e o Direito Administrativo concebidocomo ramo especial do Direito, ao lado do Direito Privado, regulador das relaes envolvendo oEstado e o exerccio das atividades administrativas.

As limitaes ao poder estatal e a proteo dos cidados podem ser justificadas por trsconquistas revolucionrias:1

a) princpio da legalidade: submisso do Estado lei (Estado de Direito), deixando de lado aliberdade absoluta e arbitrria do Antigo regime, substituindo-se o governo dos homens pelo governodas leis;2

b) princpio da separao de poderes: mecanismo de limitao do exerccio do poder estatal,uma vez que evitava a concentrao de poderes nas mos de um mesmo rgo;3

c) Declarao dos Direitos do Homem e do Cidado: consagra direitos fundamentais que sooponveis ao Estado.

https://youtu.be/iYKEoJgYlBo

No perodo anterior, no se concebia a existncia de Direito Administrativo autnomo, uma vezque no havia limites impostos atuao estatal. O Estado absoluto (Estado de Polcia Polizeirecht),4 vigente nos sculos XIV a XVIII, caracterizava-se pela centralizao do poder nasmos do monarca que possua poderes ilimitados. A vontade do Rei era a prpria vontade do Estado,a lei suprema (lEtat cest moi). Dessa forma, o Estado, por no se encontrar limitado pela ordemjurdica, no poderia ser responsabilizado pelos danos eventualmente causados a terceiros (The kingcan do no wrong).5

A origem do Direito Administrativo remonta ao clebre julgamento do caso Blanco (arrtBlanco).6 Nesse caso, datado de 1873, uma criana de cinco anos, Agns Blanco, havia sidoatropelada por uma vagonete pertencente Companhia Nacional de Manufatura de Fumo. O Tribunalde Conflitos, ao apreciar uma espcie de conflito negativo de competncia entre o Conselho deEstado e a Corte de Cassao, responsveis, respectivamente, pela jurisdio administrativa e pelajurisdio comum, fixou a competncia do Conselho de Estado para o julgamento da causa, tendo emvista a presena do servio pblico naquele caso e a necessidade de aplicao de regraspublicsticas, diferenciadas daquelas aplicveis aos particulares.

No campo normativo, a lei do 28 pluviose do ano VIII de 1800 apontada como a certido denascimento do Direito Administrativo, pois estabeleceu, de forma pioneira, normas de organizaoadministrativa e de soluo de litgios contra a Administrao Pblica.

Na clebre lio de Prosper Weil, o Direito Administrativo seria fruto de milagre, pois o seusurgimento decorreu da deciso do prprio Estado de se autovincular ao Direito.7 Essa concepoparte da premissa de ruptura e de descontinuidade com o Antigo Regime, mas, em verdade, no isenta de crticas.

Paulo Otero, em oposio tese de ruptura, sustenta que haveria uma relao de continuidadeentre a Frana ps-revolucionria e os ideais consagrados pelo perodo poltico anterior, servindo oDireito Administrativo, na verdade, como um mecanismo para legitimar e, ao mesmo tempo, imunizaro poder estatal contra o controle externo, especialmente a partir da instituio de uma justiaadministrativa especializada (Conselho de Estado), integrante do Executivo.8 A confuso das funesde executar e julgar nas mos de um nico poder (Executivo) considerado como um pecadooriginal do contencioso administrativo francs.9

Ao que parece, no entanto, o surgimento do Direito Administrativo no teria sido fruto de ummilagre, tampouco representaria uma continuidade com o regime anterior. No se pode afirmar umaorigem exclusivamente milagrosa quando a fora da Revoluo imps aos governantes a necessidadede estabelecerem regras especiais e limitadoras da ao estatal em um novo contexto sociopoltico.Induvidosamente, o surgimento do Direito Administrativo foi fruto da presso social. De outra parte,no se teria efetivamente uma soluo de continuidade com o Velho Regime, pois, ainda queexistissem defeitos ou pecados importantes, a Administrao deixava de ser totalmente arbitrria e

1.2

1.3

passava a encontrar limites em normas legais, respondendo o Estado civilmente pelos seus atos.10

CONCEITO DE DIREITO ADMINISTRATIVO

O Direito Administrativo o ramo do Direito Pblico que tem por objeto as regras e osprincpios aplicveis atividade administrativa preordenada satisfao dos direitos fundamentais.

Conforme ser destacado no item 4.2, no tarefa simples a conceituao da funoadministrativa e a sua diferenciao com as demais funes estatais (legislativa e judicial). Cada vezmais complexa, em razo da pluralidade de atividades que se inserem no seu conceito (poder depolcia, funo regulamentar, fomento, servios pblicos, regulao etc.), a atividade administrativatem sido caracterizada de forma residual para englobar, em princpio, todas as atividades nolegislativas e no judiciais.

H uma ntima relao entre a funo administrativa e a atividade administrativa. Enquanto afuno administrativa envolve o conjunto de prerrogativas e competncias estatais, a atividadeadministrativa o exerccio concreto, por meio de aes ou omisses estatais, da funoadministrativa.

Quanto ao fundamento do Direito Administrativo, o tema sofreu mutaes ao longo do tempo,especialmente pelas mudanas no perfil do Estado e da sociedade. Inicialmente concebido a partir danoo de servio pblico, o Direito Administrativo foi alargado e encontrou fundamento naconcepo tradicional do interesse pblico. Atualmente, influenciado pelo fenmeno daconstitucionalizao do ordenamento jurdico, parece adequado sustentar que o seu principalobjetivo a satisfao dos direitos fundamentais.

SISTEMAS ADMINISTRATIVOS: SISTEMA DE JURISDIO UNA (SISTEMAINGLS) E SISTEMA DO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO OUDUALIDADE DE JURISDIO (SISTEMA FRANCS)

Os sistemas administrativos compreendem os mecanismos utilizados pelos diversos pases parao controle jurisdicional da atuao administrativa. Em sntese, possvel mencionar duas espciesde sistemas administrativos que podem ser encontrados no direito comparado:11

a) sistema da dualidade de jurisdio (sistema do contencioso administrativo ou dajurisdio administrativa): adotado, inicialmente, na Frana e utilizado por diversos pases (exs.:Alemanha, Portugal etc.), o sistema consagra duas ordens de jurisdio: a.1) ordinria ou comum:exercida pelo Judicirio sobre os atos dos particulares em geral; e a.2) administrativa: exercida porjuzes e Tribunais administrativos, que tem na cpula o denominado Conselho de Estado, dotado deforte independncia em relao ao Poder Executivo. O Conselho de Estado exerce a funoconsultiva, com a expedio de recomendaes (avis), e a funo contenciosa por meio de decises

1.4

1.4.1

1.4.2

(arrts) sobre conflitos envolvendo a juridicidade das atividades administrativas.

b) sistema da jurisdio una (unidade de jurisdio): de origem inglesa e norte-americana, osistema confere ao Poder Judicirio a prerrogativa de decidir de maneira definitiva sobre ajuridicidade de todos os atos praticados por particulares ou pela Administrao Pblica. o sistemaadotado no Brasil por meio do princpio da inafastabilidade do controle do Poder Judicirio (art. 5.,XXXV, da CRFB).

DIREITO ADMINISTRATIVO COMPARADO E BRASILEIRO

Frana

O Direito Administrativo, conforme mencionado no item 1.1, tem sua origem no Direito francs,com o julgamento do caso Blanco (arrt Blanco), julgado em 1783, e a promulgao da lei do 28pluviose do ano VIII de 1800, que reconheceram a autonomia cientfica desse ramo do Direito,dotado de institutos, mtodos e princpios prprios que no se confundiam com o tradicional DireitoCivil.

A partir de uma interpretao rgida do princpio da separao de poderes, da desconfiana emrelao aos juzes do antigo regime e da dicotomia entre o pblico e o privado, instituiu-se adualidade de jurisdio: a) Conselho de Estado: responsvel pela jurisdio administrativa(contencioso administrativo) e integrante do Poder Executivo, mas independente em relao ao chefede Estado; e b) Corte de Cassao: incumbida da jurisdio comum e integrante do PoderJudicirio.

A evoluo do Direito Administrativo francs pode ser atribuda, em grande parte, evoluojurisprudencial do Conselho de Estado e atividade doutrinria, com destaque para Joseph-Marie(Baro de Grando), professor da cadeira pioneira de Direito Administrativo na Universidade deParis, Henri Berthlmy, Maurice Hauriou, Leon Duguit, Gaston Jze, Marcel Waline, Andr deLaubadre, Jean Rivero, Charles Debbasch, Georges Vedel, Ren Chapus, Pierre Devolv,Jacqueline Morand-Deviller, Franois Burdeau, entre outros.

Alemanha

Ao contrrio do Direito Administrativo francs, que teve origem e desenvolvimento a partir dajurisprudncia administrativa e na anlise casustica dos casos concretos, o Direito Administrativoalemo foi pautado pelo desenvolvimento sistemtico, cientfico e abstrato a partir da doutrina,cabendo mencionar, exemplificativamente, alguns autores que influenciaram a doutrina brasileira:Paul Laband, Otto Mayer, Fritz Fleiner, Ernst Forsthoff, Otto Bachof, Harmut Maurer etc.

1.4.3

1.4.4

1.4.5

1.4.6

1.4.7

Itlia

No obstante a Frana seja o bero do Direito Administrativo, o primeiro livro da disciplinasurge na Itlia em 1814 (Principii fondamentali di diritto amministrativo, de GiandomenicoRomagnosi).

O Direito Administrativo italiano sofreu influncias do Direito alemo e francs, pois concilioua metodologia cientfico-abstrata germnica e a casustica francesa.12 Diversos autores italianosinfluenciaram a doutrina brasileira, com destaque para Vittorio Emmanuele Orlando, Santi Romano,Guido Zanobini, Renato Alessi, Massimo Severo Giannini, Sabino Cassese, entre outros.

Espanha

O Direito Administrativo espanhol, inspirado nas tradies francesa e italiana, tem sedesenvolvido com bastante intensidade nos ltimos anos, especialmente a partir de doutrinadoresimportantes, que tm inspirado, inclusive, a doutrina brasileira, tais como: Fernando Garrido Falla,Rafael Entrena Cuesta, Ramn Martn Mateo, Eduardo Garca de Enterra, Toms Ramn Fernandez,Juan Alfonso Santamara Pastor, Jos Bermejo Veras, Sebastim Martn Retortillo, Luciano ParejoAlfonso etc.

Portugal

Em razo da proximidade da lngua e dos laos histricos, a doutrina administrativistaportuguesa tem influenciado o Direito Administrativo ptrio, com destaque para autores importantes,tais como: Marcelo Caetano, Diogo Freitas do Amaral, Vital Moreira, Fausto de Quadros, MariaJoo Estorninho, Paulo Otero, Pedro Gonalves, Vasco Manoel da Silva, Jos Manuel SrvuloCorreia, David Duarte, Lus S. Cabral de Moncada, Suzana Tavares da Silva, entre outros.

Argentina

Na Argentina, o Direito Administrativo, que tambm exerce forte influncia no Brasil, temavanado com imensa desenvoltura, especialmente no campo doutrinrio, cabendo mencionar,exemplificativamente: Rafael Bielsa, Benjamin Villegas Basavilbaso, Augustn Gordillo, Juan CarlosCassagne, Hector Jorge Escola, Jos Roberto Dromi etc.

Inglaterra e Estados Unidos

Ao contrrio dos pases de tradio romano-germnica, integrantes do sistema do civil law e

1.4.8

marcados pelo culto lei, Inglaterra e Estados Unidos pertencem ao sistema da common law,marcado pela fora dos costumes, da equidade e dos precedentes judiciais.

O sistema da common law, em razo das suas caractersticas inerentes, sempre constituiu umobstculo ao desenvolvimento do Direito Administrativo como ramo jurdico autnomo.13 Entreoutros fatores, autores, como Albert Venn Dicey, afirmavam que a ideia da judicial supremacy, queatribui ao Judicirio o poder de controle sobre qualquer ato do Poder Pblico, inexistindo umajurisdio administrativa especializada nos moldes franceses, consubstanciava o principal fator peloreconhecimento tardio da autonomia do Direito Administrativo.14

Na Inglaterra, o primeiro livro sobre o Direito Administrativo foi publicado em 1923, do autorF. T. Port, seguido de outros livros de William A. Robson, Greffith & Street, H. W. R. Wade, J. F.Garner, entre outros.

O Direito Administrativo norte-americano no pode ser considerado, ao contrrio do francs,um Direito Administrativo revolucionrio. O surgimento desse ramo do Direito nos Estados Unidosocorre em virtude da necessidade de atuao crescente do Estado na rea social e econmica,notadamente por intermdio das agncias, cuja implementao foi incrementada a partir da dcada de1930 com o New Deal. Costuma-se dizer, por isso, que o Direito Administrativo norte-americano basicamente o direito das agncias.15

Nos Estados Unidos, aps as obras seminais de Frank J. Goodnow, publicadas em 1893 e 1905,foram publicadas importantes obras por outros autores, tais como: John A. Fairlie, John M. Mathews,J. Hart, Bernard Schwartz, John Adler etc.

Direito Administrativo comunitrio e Direito Administrativoglobal

O Direito Administrativo tradicional, vinculado concepo da noo de Estado, vem passandopor profundas transformaes ao longo do tempo, destacando-se, por exemplo, o seu processo deinternacionalizao e crescente desvinculao aos limites dos Estados nacionais, em razo daglobalizao econmica e jurdica. Exemplo importante desse fenmeno o surgimento do DireitoAdministrativo comunitrio (tambm denominado Direito Administrativo europeu) no mbito daUnio Europeia, distinto do Direito dos Estados nacionais, o que sugere a possibilidade deexistncia do Direito Administrativo sem Estado.16

Por outro lado, o fenmeno da globalizao do Direito Administrativo e a crescente importnciada atuao regulatria de organizaes, governamentais ou no governamentais, supranacionais (exs.:ONU, OCDE, Banco Mundial, FMI, a organizao internacional no governamental parapadronizao de normas tcnicas e de qualidade ISO, Greenpeace etc.) sobre os Estados e osparticulares, justificam a existncia do denominado Direito Administrativo global.17

1.4.9 Brasil

O Direito Administrativo surge e se desenvolve no Brasil aps o perodo colonial, com adeclarao de independncia e a instituio de uma monarquia limitada pela ordem jurdica.

Durante o Imprio, os poderes foram repartidos entre o Legislativo, o Judicirio, o Executivo eo Moderador, estes dois ltimos a cargo do Imperador, foi instaurado o Conselho de Estado,responsvel pela jurisdio administrativa, e a Administrao Pblica submetia-se,predominantemente, ao direito privado.

No obstante a instituio dos cursos jurdicos de So Paulo e Olinda em 1827, as cadeiras deDireito Administrativo somente foram criadas nas mencionadas faculdades em 1855.

No campo doutrinrio, as obras de Vicente Pereira do Rego (1857), Prudncio GiraldesTavares da Veiga Cabral (1859), Paulino Soares de Souza Visconde do Uruguai (1862), Furtado deMendona, Antonio Joaquim Ribas (1866), Jos Rubino de Oliveira (1865), por exemplo, destacam-se na sistematizao da disciplina.

Com a proclamao da Repblica em 1889 e a promulgao da Constituio de 1891,inauguram-se algumas transformaes importantes no cenrio jurdico, tais como: as antigasprovncias se transformam em estados; o Chefe do Executivo passa a ser eleito pelo povo; ajurisdio exercida em mbito federal e estadual; institui-se o sistema bicameral no mbito doLegislativo; e o Poder Moderador e o Conselho de Estado so extintos. Todavia, o DireitoAdministrativo, durante a Primeira Repblica, no encontra espao frtil para se desenvolver,especialmente em razo da forte influncia do Direito norte-americano e dos princpios da CommonLaw sobre o Direito Pblico brasileiro, o que justificou a reduzida produo doutrinria noperodo.18

Com a revoluo de 1930 e a promulgao da Constituio de 1934, percebe-se a crescenteinterveno do Estado na ordem econmica e social, o que acarreta a instituio de novas entidadesadministrativas, a assuno de novas tarefas pelo Estado e o aumento do quadro de agentes pblicos,demonstrando, dessa forma, a importncia no desenvolvimento do Direito Administrativo brasileiro.

Aps o perodo ditatorial e com a promulgao da Constituio de 1988, o DireitoAdministrativo inserido no Estado Democrtico de Direito, passando por importante processo deconstitucionalizao, com o reconhecimento da centralidade dos direitos fundamentais e danormatividade dos princpios constitucionais.

A doutrina administrativa floresce a partir de ento, cabendo mencionar, exemplificativamente,os seguintes cursos e manuais: Themstocles Brando Cavalcanti, Jos Mattos Vasconcellos, RuyCirne Lima, Jos Rodrigues Vale, Guimares Menegale, Celso de Magalhes, Fernando Mendes deAlmeida, Jos Cretella Jnior, Mrio Masago, Carlos S. de Barros Jnior, Hely Lopes Meirelles,Manuel Ribeiro, Oswaldo Aranha Bandeira de Mello, Valmir Pontes, Luiz Delgado, Diogo de

1.5

1.6

Figueiredo Moreira Neto, Jlio Scantimburgo, Oscar de Oliveira, Caio Tcito, Srgio de AndraFerreira, Nelson Schiesari, Manoel de Oliveira Franco Sobrinho, Almiro do Couto e Silva, CelsoAntnio Bandeira de Mello, Digenes Gasparini, Maria Sylvia Zanella Di Pietro, Carlos PintoCoelho Motta, Lcia Valle Figueiredo, Alice Gonzalez Borges, Odete Medauar, Jos dos SantosCarvalho Filho, Maral Justen Filho, Carlos Ari Sundfeld, entre outros importantes autores.Atualmente, existem inmeros manuais, obras monogrficas e novos doutrinadores do DireitoAdministrativo, o que demonstra a importncia desse ramo do Direito.

AUSNCIA DE CODIFICAO DO DIREITO ADMINISTRATIVO EPLURALIDADE DE FONTES

Ao contrrio de outros ramos do Direito (exs.: Direito Civil, Direito Processual Civil, DireitoPenal, Direito Processual Penal, Direito Tributrio, Direito Eleitoral), o Direito Administrativo no codificado. Em razo da autonomia legislativa reconhecida aos Entes federados, existem normasfederais, estaduais, distritais e municipais sobre a matria, o que demonstra a heterogeneidade e apluralidade do Direito Administrativo brasileiro.

De lado a discusso doutrinria sobre as vantagens ou desvantagens da codificao, possvelperceber, no Brasil, uma espcie de codificao parcial do Direito Administrativo por meio dasnormas sobre processo administrativo que concentram regras e princpios bsicos que regem aatuao administrativa (ex.: Lei 9.784/1999, que regula o processo administrativo federal), semdesconsiderar, claro, o papel agregador da prpria Constituio Federal que consagra diversasnormas jurdico-administrativas.

TAXINOMIA DO DIREITO ADMINISTRATIVO: RELAES COM OUTROSRAMOS DO DIREITO

O Direito Administrativo, dotado de especializao e autonomia cientfica, relaciona-se comoutros ramos do Direito, bem como com outras reas do conhecimento no jurdicas.

No campo do Direito interno, o Direito Administrativo relaciona-se, por exemplo, com asseguintes disciplinas: a) Direito Constitucional: a relao de todos os ramos jurdicos com oDireito Constitucional tem sido reforada pelo fenmeno da constitucionalizao do Direito, e, nocaso do Direito Administrativo, o texto constitucional repleto de normas direcionadas organizao administrativa, aos agentes pblicos, s atividades administrativas etc.; b) DireitoTributrio e Direito Financeiro: o lanamento de tributos, a arrecadao de receita, a efetivao dadespesa pblica, entre outras atividades financeiras ou tributrias, so disciplinadas, em grandemedida, pelo Direito Administrativo; c) Direito Eleitoral: a efetivao das normas estabelecidas noCdigo Eleitoral (Lei 4.737/1965) e legislao correlata envolve, necessariamente, o exerccio de

atividades administrativas, tais como o alistamento eleitoral, a organizao da votao, afiscalizao da propaganda partidria etc.; d) Direito do Trabalho e Direito Previdencirio: essesdois ramos do Direito guardam estreita relao com o Direito Administrativo, com destaque para osrgos e autarquias responsveis pela fiscalizao do cumprimento das normas trabalhistas eprevidencirias, na concesso de benefcios, na aplicao de sanes, na utilizao do regimeceletista para empregados das pessoas jurdicas de Direito Privado da Administrao etc.; e) DireitoPenal: a legislao penal tipifica, por exemplo, crimes contra a Administrao (arts. 312 a 359-H doCP), bem como possvel aplicar princpios penais ao Direito Administrativo sancionador (ex.:devido processo legal, ampla defesa, contraditrio); f) Direito Processual Civil e Penal: aorganizao dos tribunais, a prtica de atos administrativos, no exerccio da funo atpica dosmagistrados, a organizao da carreira, a aplicao de sanes disciplinares, dentre outrosexemplos, subordinam-se ao Direito Administrativo, sem olvidar a aplicao, no que couber, dedeterminados princpios do processo judicial ao processo administrativo; g) Direito Civil: o dilogoentre o Direito Civil e o Direito Administrativo pode ser exemplificado pela previso, no CdigoCivil, de institutos e conceitos importantes que so utilizados, com bastante frequncia, pelaAdministrao Pblica, naquilo que se convencionou denominar fuga para o direito privado (oupublicizao do privado e privatizao do pblico), tais como os atos jurdicos, os negciosjurdicos, os bens, as pessoas jurdicas de direito privado etc.; h) Direito Empresarial: a celebraode contratos comerciais, a utilizao de formas societrias por pessoas institudas pelaAdministrao so exemplos de relao entre o Direito Empresarial e o Direito Administrativo.

Alis, no interior do Direito Administrativo, em razo de complexidade e especializao dedeterminadas reas, verifica-se a importncia crescente, por exemplo, do Direito Regulatrio, doDireito da Concorrncia e do Direito Econmico.

No campo do Direito Internacional tambm possvel perceber a relao do DireitoAdministrativo com o Direito Internacional Pblico e o Direito Internacional Privado, tais como asatividades diplomticas, a disciplina e a organizao dos rgos internacionais, as arbitragensinternacionais envolvendo entidades da Administrao.

Em razo do fenmeno da globalizao, econmica e jurdica, possvel afirmar a existncia doDireito Administrativo comunitrio (tambm denominado Direito Administrativo europeu ou DireitoAdministrativo da Unio Europeia) e do Direito Administrativo global.19

Por fim, o Direito Administrativo, assim como as demais cincias jurdicas, relaciona-se comoutras cincias no jurdicas (ex.: Economia, Sociologia), sem que isso signifique a perda deautonomia do sistema jurdico. Destaque-se, por exemplo, no campo da regulao e dos contratos, autilizao de conceitos econmicos para resolver problemas legais e, por outro lado, a utilizao doDireito para influenciar a Economia (Law & Economics ou Anlise Econmica do Direito AED).

1.7 EVOLUO DO ESTADO E DO DIREITO ADMINISTRATIVO

A evoluo do Direito Administrativo confunde-se com a prpria evoluo da concepo doEstado, razo pela qual possvel apontar, para fins didticos, trs momentos principais:

a) Estado Liberal de Direito: na etapa embrionria do Direito Administrativo, vinculada consagrao do Estado Liberal de Direito, concebia-se o Estado como um inimigo do povo, o queera compreensvel pelas inmeras arbitrariedades cometidas durante o perodo anterior(absolutismo). O Estado (guarda noturno) assumia um papel marcantemente abstencionista naordem social e econmica, supervalorizador da livre-iniciativa, cuja preocupao central era a deassegurar a liberdade (autonomia da vontade) dos indivduos. A evoluo do Estado, todavia,demonstrou a necessidade de o Poder Pblico intervir nas relaes econmicas e sociais, mediante aimposio de normas de ordem pblica, com o intuito de afastar a desigualdade social gerada peloabstencionismo do Estado Liberal. Naquele momento, o Estado deixava de ser compreendido comoum inimigo da sociedade e passava a ser encarado como um aliado, ao qual cabia atuarpositivamente na ordem econmica e social, em benefcio do interesse pblico.

b) Estado Social de Direito: com o surgimento do Estado Social de Direito (Welfare State ),notadamente aps a II Guerra Mundial, reforada a interveno estatal na economia e nas relaessociais, com o objetivo de minimizar algumas mazelas oriundas do perodo liberal. A necessidade deagilidade e eficincia estatal acarreta a denominada fuga para o direito privado,20 com acontratualizao da atividade administrativa (contrato administrativo em vez do ato administrativo),substituindo o modelo autoritrio pelo consensual, e a instituio de entidades administrativas compersonalidade jurdica de direito privado. Apesar das relevantes conquistas do Estado Social, talmodelo acabou por hipertrofiar demasiadamente o aparato estatal, tornando-o incapaz de atender sinmeras tarefas que passaram a lhe ser afetas.21

c) Estado Democrtico de Direito: a necessidade de desburocratizao da AdministraoPblica, com o intuito de agilizar a atuao estatal e torn-la eficiente, acarreta o retorno dopndulo,22 com a devoluo de atividades econmicas e a delegao de servios pblicos iniciativa privada.

O Estado Ps-Social ou Subsidirio no significa uma desvalorizao da AdministraoPblica, mas, ao contrrio, representa uma redefinio das atividades administrativas que devem serprestadas diretamente pelo Estado e das demais atividades que podem ser prestadas por particulares,notadamente por no envolverem a necessidade do exerccio do poder de autoridade, com avalorizao da sociedade civil no desempenho de atividades socialmente relevantes.

A partir da dcada de 80, diversos pases iniciaram um movimento de ajuste fiscal e deprivatizaes, com destaque para a Gr-Bretanha, Estados Unidos e Nova Zelndia. No Brasil, areformulao do papel e do tamanho do Estado foi implementada na dcada de 1990, por meio de

1.8

alteraes legislativas importantes que liberalizaram a economia e efetivaram a desestatizao. Nombito constitucional, as Emendas Constitucionais 06/1995 e 07/1995 abriram a economia para ocapital estrangeiro, e as Emendas Constitucionais 05/1995, 08/1995 e 09/1995 atenuaram osmonoplios estatais. Nesse perodo, foi institudo o Programa Nacional de Desestatizao (PND)pela Lei 8.031/1990, substituda, posteriormente, pela Lei 9.491/1997.

O aparelho estatal foi reduzido e a Administrao Pblica burocrtica foi substituda pelaAdministrao Pblica gerencial a partir da Reforma Administrativa instituda pela EmendaConstitucional 19/1998. Enquanto a Administrao Pblica burocrtica se preocupa com osprocessos, a Administrao Pblica gerencial orientada para a obteno de resultados (eficincia),sendo marcada pela descentralizao de atividades e pela avaliao de desempenho a partir deindicadores definidos em contratos (ex.: contrato de gesto).

A partir do elenco dos quatro setores do aparelho estatal, possvel afirmar que o ncleoestratgico inerente ao Estado, sendo vedada a sua delegao aos particulares, ainda que sejapossvel (e recomendvel) a participao de cidados na elaborao das polticas pblicas. Asatividades exclusivas, quando no houver a necessidade de exerccio do poder de polcia, devem serdelegadas aos particulares, por meio da concesso e permisso de servios pblicos (art. 175 daCRFB). Os servios no exclusivos, cuja titularidade no apenas do Estado, devem ser prestados,prioritariamente, por particulares, cabendo ao Estado o exerccio da atividade de fomento (a Lei9637/1998 e a Lei 9.790/1999 instituram, respectivamente, o contrato de gesto e o termo deparceria como instrumentos de fomento s atividades sociais). Por fim, a atividade de produo debens e servios ao mercado, por ser de natureza privada, em sua essncia, deve ser prestada, via deregra, por particulares (princpios da livre-iniciativa e da subsidiariedade), sendo possvel a suaprestao pelo Estado, por meio das empresas estatais, quando houver interesse coletivo relevanteou imperativo de segurana nacional (art. 173 da CRFB).

importante esclarecer que a diminuio do aparelho estatal e a reformulao das atividadesque devem ser desenvolvidas pelo Estado no significam um simples retorno ao Estado Liberalclssico, pois, agora, o Estado no abdica da interveno na rea econmica e social. A mudanaprimordial est justamente na tcnica utilizada para essa interveno, que deixa de ser direta e passaa ser indireta (subsidiariedade), notadamente mediante a regulao (Estado Regulador) e o fomentopblico.

A CONSTITUCIONALIZAO DO DIREITO ADMINISTRATIVO E AVALORIZAO DOS PRINCPIOS CONSTITUCIONAIS

O Direito Administrativo vem passando por transformaes importantes em razo do fenmenoda constitucionalizao do Direito.23 O reconhecimento da normatividade da Constituio (Dienormative Kraft der Verfassung ) e de sua superioridade hierrquica exige a adequao de todo o

ordenamento jurdico ao texto constitucional.24

Aps a II Guerra Mundial, em virtude da indevida utilizao do texto constitucional comoinstrumento legitimador de prticas autoritrias, o constitucionalismo sofreu modificaesimportantes e a Constituio nos pases europeus passou a ter carter normativo, passvel deinvocao perante os tribunais.25 O novo constitucionalismo europeu era marcado por trscaractersticas principais:

a) a ascenso do princpio democrtico, aps o perodo totalitrio, como nico princpio deorganizao poltica;

b) a consagrao da jurisdio constitucional concentrada, inspirada na doutrina kelseniana; e

c) a criao de um sistema especial dos direitos fundamentais perante as maiorias eventuais etransitrias, assegurado pela justia constitucional.26

O novo constitucionalismo (neoconstitucionalismo, constitucionalismo contemporneo ouconstitucionalismo avanado) caracterizado pela crescente aproximao entre o Direito e amoral, especialmente a partir do reconhecimento da normatividade dos princpios constitucionais eda crescente valorizao dos direitos fundamentais.27

importante notar que o carter normativo da Constituio j havia sido reconhecido na clebredeciso do juiz Marshall, no caso Marbury v. Madison, em 1803.28 A doutrina, todavia, temapontado o caso Luth, julgado em 15 de janeiro de 1958 pelo Tribunal Constitucional Federalalemo, como marco do processo de constitucionalizao do Direito.29

A constitucionalizao do Direito no pressupe apenas colocao do texto constitucional notopo da hierarquia do ordenamento jurdico. Trata-se, em verdade, de processo dinmico-interpretativo de releitura (transformao) do ordenamento jurdico que passa a ser impregnado pelasnormas constitucionais. Em consequncia, a aplicao e a interpretao de todo o ordenamentojurdico devem passar necessariamente pelo filtro axiolgico da Constituio (filtragemconstitucional).30

Os princpios constitucionais e os direitos fundamentais, nesse contexto, passam a ter posiode destaque na ordem constitucional, pois as Constituies procuram valer-se cada vez mais dosprincpios como forma de amoldar, nos seus textos, interesses conflitantes existentes em umasociedade pluralista. O carter aberto das normas principiolgicas evita o congelamento da atuaodos Poderes Constitudos e a necessidade de se efetuarem constantes alteraes formais no texto daConstituio, o que desvalorizaria, inclusive, a sua fora normativa.31

Por outro lado, possvel perceber a busca por maior efetividade dos direitos fundamentais,especialmente a partir dos crescentes instrumentos de controle da atuao do Poder Pblico, porexemplo, a maior intromisso do Poder Judicirio na anlise da legalidade das omisses e das aesadministrativas necessrias efetivao de polticas pblicas e a previso de diversos instrumentos

1.9

jurdicos de tutela dos interesses difusos (ex.: ao civil pblica, ao popular etc.).

O fenmeno da constitucionalizao do ordenamento jurdico abalou alguns dos maistradicionais dogmas do Direito Administrativo, a saber:

a) a redefinio da ideia de supremacia do interesse pblico sobre o privado e a ascenso doprincpio da ponderao de direitos fundamentais;

b) a superao da concepo do princpio da legalidade como vinculao positiva doadministrador lei e a consagrao da vinculao direta Constituio;

c) a possibilidade de controle judicial da discricionariedade a partir dos princpiosconstitucionais, deixando-se de lado o paradigma da insindicabilidade do mrito administrativo;

d) a releitura da legitimidade democrtica da Administrao, com a previso de instrumentos departicipao dos cidados na tomada de decises administrativas (consensualidade naAdministrao).32

MUTAES E TENDNCIAS DO DIREITO ADMINISTRATIVO

O Direito Administrativo tem sofrido profundas transformaes nos ltimos anos, sendopossvel destacar, exemplificativamente, as seguintes mutaes e tendncias:

a) Constitucionalizao e o princpio da juridicidade: conforme destacado no item 1.8, aconstitucionalizao do Direito Administrativo acarreta o reconhecimento da normatividade primriados princpios constitucionais (principio da juridicidade) e a centralidade dos direitos fundamentais,com a redefinio da ideia de supremacia do interesse pblico sobre o privado; a superao daconcepo liberal do princpio da legalidade como vinculao positiva do administrador lei e aconsagrao da vinculao direta Constituio; a possibilidade de controle judicial dadiscricionariedade a partir dos princpios constitucionais; e o reforo da legitimidade democrticada Administrao por meio de instrumentos de participao dos cidados na tomada de decisesadministrativas.

b) Relativizao de formalidades e nfase no resultado: a busca pela eficinciaadministrativa, compreendida como a efetivao dos direitos fundamentais, tem justificado arelativizao de formalidades desproporcionais, o que evidencia a substituio da AdministraoPblica burocrtica e formalista por uma Administrao Pblica gerencial e de resultados.

c) Elasticidade do Direito Administrativo: dilogo com outras disciplinas jurdicas (exs.:Direito Econmico, Direito Financeiro, Direito Tributrio, Direito Urbanstico) e no jurdicas (exs.:Economia, Sociologia), bem como a constatao de que a sua aplicao no est restrita ao seio doEstado, incidindo, tambm, sobre os atores privados que exercem atividades de relevncia pblica(ex.: Terceiro Setor). No campo internacional, possvel mencionar, inclusive, a existncia deDireito Administrativo global, que no est restrito, necessariamente, s fronteiras do Estado

1.10

nacional (Direito Administrativo sem Estado), com destaque para a atuao da ONU, OCDE, BancoMundial, FMI, a organizao internacional no governamental para padronizao de normas tcnicase de qualidade (ISO), Greenpeace etc.33

d) Consensualidade e participao: ao invs da atuao unilateral e impositiva da vontadeadministrativa, a deciso estatal deve ser construda, na medida do possvel, a partir do consenso(exs.: mediao, acordos, parcerias) e da participao social (exs.: consultas e audincias pblicas),o que garante maior legitimidade democrtica Administrao.

e) Processualizao e contratualizao da atividade administrativa: o ato administrativo,que representa a vontade unilateral da Administrao, perde seu papel de protagonista para oprocesso e os negcios jurdicos, que viabilizam a participao do destinatrio na formao davontade estatal, o que garante maior legitimidade e eficincia atuao administrativa.

f) Publicizao do Direito Civil e a privatizao do Direito Administrativo: a tradicionallinha divisria entre o Direito Pblico e o Direito Privado, tpica do Estado Liberal de Direito, mitigada com a publicizao do Direito Civil (exs.: aplicao horizontal dos direitos fundamentais,boa-f objetiva, socializao e eticidade) e a privatizao do Direito Administrativo, com a fugapara o Direito Privado por meio da instituio de pessoas jurdicas de direito privado (exs.:empresas pblicas, sociedades de economia mista e fundaes estatais de direito privado), dacelebrao de parcerias com entidades privadas (exs.: concesses e permisses de serviospblicos, parcerias com o Terceiro Setor) e da formalizao de instrumentos jurdicos privados(exs.: contratos).

g) Aproximao entre a Civil Law e a Common Law: apesar da origem francesa, de tradioromano-germnica (Civil Law), o Direito Administrativo brasileiro tem sofrido fortes influncias depases da tradio anglo-saxnica (Common Law), especialmente a partir da globalizao econmicae jurdica, o que pode ser exemplificado pela consagrao de princpios comuns (exs.: ampla defesa,contraditrio, devido processo legal, razoabilidade); a releitura da concepo francesa de serviopblico e a adoo da noo das public utilities, com o reconhecimento da livre-iniciativa paraprestao dos servios de utilidade pblica; a instituio de agncias reguladoras, inspiradas nomodelo norte-americano etc.

RESUMO DO CAPTULO

DIREITO ADMINISTRATIVO: GNESE E EVOLUO DO DIREITOADMINISTRATIVO

Est relacionada diretamente com a consagrao dos ideais daRevoluo Francesa de 1789 e o surgimento do Estado de Direito. A

Origem origem do Direito Administrativo remonta ao clebre julgamento docaso Blanco e lei do 28 pluviose do ano VIII de 1800.

Conceito de DireitoAdministrativo

O Direito Administrativo o ramo do Direito Pblico que tem porobjeto as regras e os princpios aplicveis atividade administrativapreordenada satisfao dos direitos fundamentais.

SistemasAdministrativos: sistema

de jurisdio una(sistema ingls) e

sistema do contenciosoadministrativo ou

dualidade de jurisdio(sistema francs)

Em sntese, possvel mencionar duas espcies de sistemasadministrativos que podem ser encontrados no direito comparado:

a) sistema da dualidade de jurisdio (sistema docontencioso administrativo ou da jurisdio administrativa):consagra duas ordens de jurisdio:

a.1) ordinria ou comum: exercida pelo Judicirio sobre os atos dosparticulares em geral; a.2) administrativa: exercida por juzes eTribunais administrativos, que tem na cpula o denominadoConselho de Estado, dotado de forte independncia em relao aoPoder Executivo.

b) sistema da jurisdio una (unidade de jurisdio): confereao Poder Judicirio a prerrogativa de decidir de maneira definitivasobre a juridicidade de todos os atos praticados por particulares oupela Administrao Pblica. o sistema adotado no Brasil por meiodo princpio da inafastabilidade do controle do Poder Judicirio (art.5., XXXV, da CRFB).

Direito Administrativocomparado e brasileiro

Frana: o julgamento do caso Blanco (arrt Blanco), de 1783, e apromulgao da lei do 28 pluviose do ano VIII de 1800reconheceram a autonomia cientfica desse ramo do Direito, dotadode institutos, mtodos e princpios prprios que no se confundiamcom o tradicional Direito Civil.

Alemanha: o Direito Administrativo alemo foi pautado pelodesenvolvimento sistemtico, cientfico e abstrato a partir dadoutrina.

Itlia: o Direito Administrativo italiano sofreu influncias do Direitoalemo e francs, pois conciliou a metodologia cientfico-abstratagermnica e a casustica francesa. O primeiro livro da disciplina surgena Itlia em 1814 (Principii fondamentali di diritto amministrativo, deGiandomenico Romagnosi).

Espanha: o Direito Administrativo espanhol, inspirado nas tradiesfrancesa e italiana, tem se desenvolvido com bastante intensidadenos ltimos anos, especialmente a partir de doutrinadoresimportantes.

Direito Administrativocomparado e brasileiro

Portugal: a doutrina administrativista portuguesa tem influenciado oDireito Administrativo ptrio, com destaque para autores importantes,tais como: Marcelo Caetano, Diogo Freitas do Amaral, Vital Moreira,entre outros.

Argentina: o Direito Administrativo, que tambm exerce forteinfluncia no Brasil, tem avanado com imensa desenvoltura,especialmente no campo doutrinrio.

Inglaterra e Estados Unidos: pertencem ao sistema da CommonLaw, marcado pela fora dos costumes, da equidade e dosprecedentes judiciais.

Direito Administrativo comunitrio e Direito Administra