A responsabilidade dos Bancos de Desenvolvimento e das Agências de Fomento com o crédito inclusivo

“O desenvolvimento é o novo nome da paz”Papa Paulo VI

Apresentação

A constatação de que a história dos Bancos de Desenvolvimento e das Agências de Fomento, mais precisamente deste segundo grupo, se edificou em cenário de fragilidade econômica e social, sobre a percepção do governo da dificuldade de acesso das empresas ao crédito para a formação do capital produtivo, exige que se trate a inclusão financeira de duas formas distintas, mas complementares, no processo de fomento ao desenvolvimento do país. A primeira que considera a facilitação do acesso do sistema produtivo nacional ao crédito de longo prazo e a segunda e mais conhecida que é a universalização do crédito para financiar o empreendedorismo individual por meio dos programas voltadas às micro finanças.

O conceito de inclusão financeira, aqui doravante considerado, extrapola àquele centrado em micro finanças que, smj, limitaria as possibilidades de inclusão econômica e social pela geração de trabalho e renda à dinâmica do empreendedorismo individual, na maioria das vezes informal, deixando de considerar a capacidade dos negócios formais e estruturados de serem importantes vetores de distribuição de renda e promoção de nivelamento social.

Esta proposta de ampliação do conceito de inclusão financeira se apóia nas premissas do desenvolvimento sustentável, tal como passa a ser considerado a partir do início da década de 90, após a dita “década perdida” que teve como mérito exigir das autoridades e da própria sociedade a construção de um novo conceito de desenvolvimento erigido sobre os pilares de uma democracia que, enfim, se restabelecia, buscando para a ética um espaço na interseção da economia e da política, único terreno fértil para o cultivo da justiça social.

Para a composição deste texto, todas as tentativas de se conceituar desenvolvimento esbarraram na obrigatoriedade de se escolher entre os diversos significados da palavra, o mais adequado e mais abrangente ou se criar um significado novo, como fez Sua Santidade, o Papa Paulo VI, em Sua Carta Encíclica, Popularum Progressio (1967), sobre o desenvolvimento dos povos; onde afirma que “o desenvolvimento é o novo nome da paz”,que parece ser o de maior amplitude dentre todos os conhecidos. A eleição deste conceito tem como intenção convidar os leitores a refletir sobre a responsabilidade que assume toda e qualquer instituição que se propõe a atuar em prol do desenvolvimento, visto que remete a sua missão a contribuir efetivamente com construção coletiva de um estado de paz, maior aspiração da humanidade.

A partir do entendimento deste conceito, mais importante que o sentido do desenvolvimento é o arranjo estratégico de fatores econômicos e extra-econômicos capazes de promovê-lo e conservá-lo, sendo um desses fatores, o capital - considerado em suas várias dimensões: humana, social, empresarial e ambiental, intimamente interligadas, em qualquer processo de promoção de melhoria de condições de vida de uma sociedade.

Nesse contexto, identifica-se nessa visão integrada do fator capital a diferença básica da instituição financeira pública ou privada de caráter comercial daquela criada com a vocação e o compromisso com o desenvolvimento. Mesmo que ambas persigam o emprego eficiente

de seus recursos, uma compromete-se com a distribuição de riqueza em nível individual ou circunscrito ao seu grupo de acionistas e a outra com difusão de meios de acesso à riqueza coletiva, cumprindo assim o papel de fomentadora do desenvolvimento.

Cabe assim, destacar o comprometimento com a constante vigilância que as instituições financeiras de desenvolvimento devem assumir com relação aos créditos que concedem para que a sua utilidade fim seja, sempre e impreterivelmente, o desenvolvimento sustentável, estando tal comprometimento claramente expresso nos objetos sociais dos Bancos de Desenvolvimento e das Agências de Fomento, estipulados pelo Banco Central, ente regulador e fiscalizador de suas atuações, a saber:

“O objetivo precípuo dos Bancos de Desenvolvimento é proporcionar o suprimento oportuno e adequado dos recursos necessários ao financiamento, a médio e longo prazo, de programas e projetos que visem promover o desenvolvimento econômico e social dos respectivos Estados da Federação onde tenham sede, cabendo-lhes apoiar prioritariamente o setor privado.” (Artigo 4º da Resolução Bacen nº 394 de 20 de outubro de 1976, que regula a atuação dos bancos de Desenvolvimento), e

“...agências de fomento sob controle acionário de Unidade da Federação, cujo objeto social é financiar capital fixo e de giro associado a projetos na Unidade da Federação onde tenham sede .... projetos são empreendimentos que visem à ampliação ou à manutenção da capacidade produtiva de bens e serviços, previstos em programas de desenvolvimento econômico e social da Unidade da Federação onde tenham sede.” (Artigo 1º da Resolução 3757, de 01 de Julho de 2009, que redefine a Resolução Bacen nº 2828 de 30 de Março de 2001, que regula a atuação das Agências de Fomento).

Conforme se pode depreender da leitura dos excertos destacados das Resoluções acima mencionadas, o ente regulador define como objetivo social o suprimento de crédito para financiar projetos que visem à promoção do desenvolvimento, sem estipular o porte do crédito, deixando este estreitamento para a regulação específica dentre as quais se destacam as normas prudenciais, que não tem o propósito de restringir as formas de atuação dos entes regulados, mas sim de preservar-lhes a integridade.

Resenha histórica

Uma análise, ainda que superficial, sobre a evolução histórica das instituições financeiras de desenvolvimento pode contribuir para que se entenda como o Brasil, em menos de 20 anos, construiu um sistema financeiro eficiente que surpreendeu o mundo com a sua capacidade de enfrentar a crise financeira global.

Apenas como “pano de fundo”, cabe o registro que em âmbito mundial o surgimento das instituições financeiras de desenvolvimento partiu do requerimento de uma efetiva ação de Estados na garantia do uso racional dos fundos internacionais com o objetivo de reconstruir as economias assoladas pela Segunda Guerra Mundial que resultou na constituição, derivada do acordo de Bretton-Woods (EUA – 1944), do que são hoje o Banco Internacional para a Reconstrução e Desenvolvimento (BIRD), com o objetivo de prover financiamento de longo prazo a investimentos econômicos e sociais localizados nos seus países membros; e o Fundo Monetário Internacional (FMI), dedicando-se ao incremento do comércio internacional.

Ao lado da preocupação internacional com as crises cíclicas e de curto-prazo nos países desenvolvidos, se instalou nos fóruns internacionais o interesse em combater a expansão da pobreza nos países considerados subdesenvolvidos por meio do estímulo à industrialização

e ao desenvolvimento econômico e social. Nesse contexto, sob a égide do fomento ao desenvolvimento e nos moldes das instituições financeiras concebidas em Bretton-Woods, se constitui o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), que vem a inspirar a criação das instituições assemelhadas de âmbito nacional e mais tarde local.

No Brasil, o referido modelo institucional de fomento se implantou com a criação, em 1952, do atual Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES). No entanto, em que pese o funcionamento adequado e a importância desta instituição, a agudização das disparidades regionais, ao longo da década de 60 obriga o governo a projetar um modelo espacialmente descentralizado de crédito ao desenvolvimento.

Este processo de descentralização “serve como uma luva” as aspirações dos governos militares de interiorizar o desenvolvimento, visto, naquele então, apenas pela ótica do crescimento econômico. Surgem como conseqüência, as instituições regionais e locais de desenvolvimento como, dentre outras, os ainda existentes e em franco e eficiente funcionamento, Banco do Nordeste (BNB), o Banco da Amazônia (BASA), o Banco Regional de Desenvovimento do Extremo Sul (BRDE) e Banco de Desenvolvimento de Minas Gerais (BDMG).

A expressiva intervenção estatal na economia brasileira, observada na década de 70, determina a proliferação pelos estados, de bancos de desenvolvimento (ver tabela 1) funcionando como a vertente financeira dos tesouros estaduais com a prevalência da atuação voltada ao financiamento dos planos de negócio locais. O sistema financeiro de fomento passa a figurar no cenário econômico, como: (a) contrapartida dos estados para viabilizar a política econômica nacional, focada na industrialização e (b) instrumento de capilaridade para repasse de recursos de instituições públicas federais, dentre elas o BNDES que se configurou como o núcleo de suas atuações.

Quadro da Composição do Sistema Financeiro Nacional de Fomento de 1952 a 1977Ano de Fundação Instituição

1952 Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico (BNDE)1962 Banco Regional de Desenvolvimento do Extremo Sul (BRDE)1962 Banco de Desenvolvimento de Minas Gerais (BDMG)1966 Banco de Desenvolvimento do Estado da Bahia ( Desenbanco)1968 Banco de Desenvolvimento do Paraná (Badep)1969 Banco de Desenvolvimento do Espírito Santo (Bandes) 1970 Banco de Desenvolvimento do Estado do Maranhão (BDM)1970 Banco de Desenvolvimento do Estado do Ceará (Bandece)1970 Banco de Desenvolvimento do Estado de São Paulo (Badesp)1970 Banco de Desenvolvimento do Rio Grande do Norte (BDRN)1974 Banco de Desenvolvimento do Rio Grande do Sul (Badesul)1975 Banco de Desenvolvimento do Estado do Rio de Janeiro (BD-Rio)1977 Banco de Desenvolvimento do Estado de Goiás (BDGoiás)1977 Banco de Desenvolvimento do Estado de Santa Catarina (Badesc)

Fonte: Costa Neto (2004)

A década de 80 se inicia em meio a um cenário de taxas de juros elevadas e um crescente processo inflacionário geradores de dependência dos governos estaduais em relação aos bancos públicos, que obriga os bancos de desenvolvimento a oferecerem taxas de remuneração mais elevadas do que os outros bancos e a realizarem operações com elevado grau de risco, geradores de um estado de deterioração de seus patrimônios que se agrava até meados dos anos 90. Diante desse quadro nem mesmo os programas de ajustes oferecidos pelo Banco Central foram capazes de deter a derrocada dos bancos estaduais que apresentavam uma expressiva fragilidade na qualidade de suas carteiras, refletida na

Precisamos falar sobre os Bancos Estaduais que tinham carteiras de desenvolvimento, essas carteiras trabalhavam como BDs dentro dos bancos redução das suas taxas de rentabilidade decorrentes de um considerável aumento nos índices de inadimplência. No final do ano de 1995, o Banco Central, por meio da Resolução nº 2208 do CMN cria o Programa de Estímulo à Reestruturação e ao Fortalecimento do Sistema Financeiro Nacional (Proer), para oferecer uma linha especial de assistência financeira com vistas a reorganização administrativa e operacional dos bancos estaduais. Tal medida, em que pese ter sido responsável por visível e mensurável melhora nos indicadores de eficiência e desempenho (PUGGA, 1999) não é suficiente para deter o processo de “falência” iminente dessas instituições, que além das dificuldades operacionais decorrentes do descasamento temporal entre captações e liberações e dos altos custos administrativos, tinham suas credibilidades fortemente abaladas pelo relacionamento “viciado”, com os seus controladores (os governos estaduais).

Entra aqui uma tabelinha com o aumento do desempenho dos Bancos

Nesse contexto, o governo, por meio da Medida Provisória 1.514, autoriza o Banco Central a criar o programa de incentivo à redução do setor público estadual no Sistema Financeiro (Proes) para fornecer ajuda federal, num montante de 100% do valor necessário, aos bancos estaduais que optarem pela liquidação ou transformação em Agências de Fomento, sendo esta última opção amparada pela Resolução nº 2574 do CMN que determina que “cada unidade da federação poderá constituir uma Agência de Fomento, na forma de sociedade anônima de capital fechado, subordinada a supervisão e fiscalização do Banco Central.”

Dos 33 bancos de desenvolvimento e bancos estaduais, com carteira de desenvolvimento, então existentes, 30% optaram pela extinção, 30% pela privatização e apenas de 17% optaram por se transformar em Agência de Fomento, devendo-se, aparentemente, esta baixa adesão à incerteza sobre a sua viabilidade, decorrente da cultura “bancária” das instituições financeiras públicas.

O ambiente político do início dos anos 90 se apresenta como palco de reformas neoliberais, com um sistema financeiro público atuando em igualdade de condições com o setor privado, situando-se no mercado não como parte complementar, mas como parte integrante do mercado financeiro, retornando ao seu papel de origem, apenas em momentos de crise, reduzindo o efeito da falta de liquidez para o crédito produtivo, não mais assistido pelos bancos privados que, nessa conjuntura, priorizam as operações de curto-prazo.

O esforço de “passar a limpo” o desenho do Sistema Público de Fomento brasileiro demonstra que o legado deixado pelo sistema antigo foi o aprendizado de que o marco regulatório que orienta a sua atuação não deve permitir o seu afastamento do objetivo estratégico para o qual foi criado que é o desenvolvimento do país e neste sentido a ABDE – Associação Brasileira de Instituições Financeiras de Desenvolvimento vem desempenhando, ao longo dos seus 40 anos de existência, um papel de fundamental importância.

A atuação da ABDE – Associação Brasileira de Instituições Financeiras de Desenvolvimento

Fundada em 1969, durante o I Congresso Brasileiro de Bancos de Desenvolvimento, na forma de sociedade civil, com personalidade jurídica de direito privado, e sem fins lucrativos, a ABDE, então denominada Associação Brasileira de Bancos de Desenvolvimento, com o objetivo social de zelar pelos interesses de seus associados, representando-os junto aos

poderes públicos e outras instituições; promover o aperfeiçoamento institucional e operacional dos bancos associados; administrar o Programa Nacional de Capacitação em Desenvolvimento; e colaborar com os associados em matérias técnicas de interesse comum.

Na história do sistema financeiro nacional de fomento a ABDE - atualmente com 40 anos de existência, e com a sua razão social alterada para Associação Brasileira de Instituições Financeiras de Desenvolvimento desde 1990 - surge como ente aglutinador das entidades financeiras de desenvolvimento na defesa de seus interesses, tendo ao longo dessa trajetória aportado importante contribuição aos seus associados, nas áreas de capacitação e consultoria e informação e conhecimento, visto que, há 33 anos, edita a revista Rumos, uma publicação brasileira com foco exclusivo sobre o desenvolvimento econômico e social.

A evolução do sistema financeiro que se adaptou à nova realidade, aprendendo com erros do passado e reforçando os seus pilares de sustentação exige igual comportamento da ABDE, levando-a, em Julho de 2007, a realizar o seu primeiro Planejamento Estratégico Participativo, um exercício democrático e efetivamente coletivo de projetar a entidade para o futuro no qual venha a “ser uma instituição representativa dos interesses comuns dos associados, respeitada, legítima e reconhecida pelos órgãos públicos, pela iniciativa privada e pela sociedade em geral, como entidade de referência no fomento do desenvolvimento do país.” (Visão de Futuro).

No campo organizacional se definiu como sendo a Missão da associação, capaz de conduzir a entidade ao Futuro projetado, a de “Formular, encaminhar, implementar e monitorar soluções de interesse comum de seus associados, focando suas atividades na representação e na defesa de tais interesses, atuando com uma estrutura organizacional eficiente e pautada nas melhores práticas de governança corporativa e princípios éticos”.

Como resultado do Planejamento Estratégico, emergiu a percepção coletiva de que a prioridade da entidade deveria ser o fortalecimento da representação institucional, com bases na promoção da uma maior aproximação com os órgãos reguladores; na ampliação da coesão entre os associados, capaz de torná-los coletivamente capazes de influenciar na legislação e regulação relacionada ao sistema; e, no estabelecimento de uma rede articulada formada pelos agentes que tratam do desenvolvimento do país.

Norteada pelas novas diretrizes emanadas do Planejamento Estratégico, a ABDE reorganizou sua estrutura operacional, criando Comissões Temáticas que levam à Diretoria, na condição de instância de assessoramento, propostas de ações amplamente debatidas entre os associados. Fruto deste esforço, duas importantes conquistas se destacam, sendo a primeira a reformulação das Resoluções Bacen de nº 2828 e 394 que regulam o funcionamento das Agências de Fomento e dos Bancos de Desenvolvimento, respectivamente e a segunda uma ampla discussão com o BNDES sobre o Fundo Garantidor de Promoção de Competitividade (FGPC), contribuindo, com visão de usuário, para a melhoria da regras de operacionalização do Fundo e, oportunamente, servindo de parâmetro para a formulação do estatuto do recém criado Fundo Garantidor para Investimentos. Registrem-se ainda, outros não menos importantes frutos desse novo direcionamento, como: o encaminhamento de propostas de inserção ou supressão de dispositivos legais em Projetos de Lei e propostas de reformas legislativas como, por exemplo, a Reforma Tributária.

Embora as conquistas advindas da reestruturação da ABDE se traduzam na mudança de revisão legal e normativa, uma vez que seus entes associados são fortemente regulados por leis e normas com rígidas exigências de observância, a maior de suas conquistas recentes

foi o desenvolvimento de um forte “espírito de corpo” que além de reunir os associados em torno de causas de interesse coletivo, lhes despertou o interesse pela prática de intercâmbio de práticas gerenciais e operacionais que contribuem, significativamente, para o nivelamento da atuação do sistema e seu conseqüente fortalecimento.

Os desafios impostos às Instituições Financeiras de Desenvolvimento e o papel da ABDE no seu enfrentamento.

A composição do quadro de Associados da ABDE (ver tabela 3), vis-à-vis os desafios impostos ao Sistema Financeiro Nacional de Desenvolvimento forma uma importante rede de entidades com atuações voltadas ao desenvolvimento do país, uma vez que abriga, além de vinte e três instituições financeiras que concedem crédito para produção (Bancos de Desenvolvimento e Agências de Fomento) mais uma dedicada a financiar a inovação (FINEP) e ainda um eficiente sistema de entidades com a atuação focada no desenvolvimento de estratégias de gestão de micro, pequenas e médias empresas (Sebrae NA).

Quadro da Composição do Corpo de Associados da ABDE em Agosto de 2009

Ano de Fundação Instituição Local

Vamos, em duas páginas, listar e comentar os desafios. Estamos, o presidente e eu ( à distância em fase de composição, creio que no mais tardar quinta-feira o artigo esteja totalmente composto. Faltando, como lhe disse a checagem de alguns dados numéricos.

Terminaremos com um breve perfil do atual, Sistema Financeiro Nacional de Fomento.

Instituições de atuação nacional:

Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social – BNDES Fundado em 20 de Junho de 1952, pela Lei nº 1.628Natureza Jurídica: empresa pública federal de direito privado e patrimônio próprioVinculada desde 1999, ao Ministério de Desenvolvimento, Indústria, Comércio e Turismo.O BNDES tem como único acionista o Governo Federal, sendo seu principal instrumento na execução de políticas de investimento, provendo financiamento delongo prazo de forma direta ou por meio de suas subsidiárias integrais a projetos que contribuam para o desenvolvimento econômico e social do país, contribuindo para elevar a competitividade da sua economia e a qualidade de vida da sua população. As principais áreas de atuação do BNDES são: inovação P, D & I e produção; infra-estrutura; capacidade produtiva; bens de capital; micro, pequenas e médias empresas; inserção internacional; desenvolvimento urbano e regional; e, desenvolvimento social e meio-ambiente.Patrimônio Líquido (2008, em milhões de Reais): R$ 25.267Ativo Total (2008, em milhões de Reais): R$ 277.294Operações de Crédito (2008, em milhões de Reais): R$ 215.989Fonte: Relatório da Administração – Sistema BNDES 31 de Dezembro de 2008Site: www.bndes.gov.br

Banco do Brasil S.AFundado em 12 de Outubro de 1808.Natureza Jurídica: sociedade de economia mista, com participação majoritária da União, em 70% das ações.

Em que pese se tratar de um banco público de atuação comercial, o compromisso com o desenvolvimento do país está em seu gene, cumprindo importante papel na economia do país, tendo sido, até a criação do Banco Central do Brasil, o emissor nacional de moeda. Destaca-se ainda por ser a instituição financeira que mais incentiva o agronegócio no Brasil.

O volume de crédito do banco à pessoa jurídica em 2008 foi de: R$ 34.900 milhões para as MPE; R$ 62.292 milhões para as empresas de médio e grande, portes; e R$ 62.690 para o agronegócio (pessoa física e jurídica). Sendo o banco com a maior rede de agências e postos de atendimentos, o Banco do Brasil tem no crédito à pessoa física os seus maiores volumes quantitativos de operações que no ano de 2008, totalizavam R$ 48.811 milhões. Patrimônio Líquido (2008, em milhões de Reais): R$ 29.937Ativo Total (2008, em milhões de Reais): R$ 521.273Operações de Crédito (2008, em milhões de Reais): R$ 224.808Fonte: Balanço Patrimonial Resumido Site: www.bb.com.br

Caixa Econômica Federal Fundada em 12 de Janeiro de 1861, Natureza Jurídica: empresa pública com serviços bancários, excepcionalmente autorizados pelo Banco Central do Brasil.

Ostentando o título de maior banco público da América Latina, a Caixa Econômica Federal atua como banco comercial, sem, no entanto, afastar-se do objetivo social para o qual foi criada, qual seja, o de incentivar a poupança privada, tendo recentemente sido responsável através de seu programa “conta simplificada” promovido a maior inclusão bancária do país.

Dentre as operações da Caixa destacam-se a centralização da administração do FGTS (Fundo de Garantia por Tempo de serviço), PIS (Programa de Integração Social) e Habitação Popular. Cabendo ainda registrar as operações de jogos lotéricos, sob sua responsabilidade desde 1962.Patrimônio Líquido (2008, em milhões de Reais): R$ 9.292Ativo Total (2008, em milhões de Reais): R$ 295.920Operações de Crédito (2008, em milhões de Reais): R$ 81.837Fonte: Balanço Patrimonial ResumidoSite: www.caixa.gov.br

Instituições com atuação Regional

Banco do Nordeste S.A Fundado em 19 de Julho de 1952Natureza Jurídica: Sociedade anônima mista de capital aberto, com 90% do seu capital sob o controle do Governo Federal.Criada para apoiar financeiramente o desenvolvimento da região Nordeste do Brasil, o BNB é a maior instituição financeira de desenvolvimento regional da América Latina e atua como o gestor do FNE, Fundo Constitucional de Financiamento do Nordeste.Com forte atuação na área de micro finanças, o BNB é responsável pelo maior Programa de Microcrédito da América do Sul e o segundo maior da América Latina, o CrediAmigo, por meio do qual, já emprestou mais de R$ 3,5 bilhões a microempreendedores. O BNB

também opera o Programa de Desenvolvimento ao Turismo, o Prodetur/NE, criado para estruturar o turismo na região com recursos da ordem de R$ 800 milhões.O BNB atua concedendo financiamento a instituições públicas; pessoas jurídicas privadas de grande, médio, pequeno e micro portes; entidades não governamentais e pessoas físicas (agricultor familiar de micro a grande porte e empreendedor informal urbano)Patrimônio Líquido (2008, em milhões de Reais): R$ 1.798Ativo Total (2008, em milhões de Reais): R$ 16.177Operações de Crédito (2008, em milhões de Reais): R$ 6.389Fonte: Balanço Patrimonial ResumidoSite: www.bnb.gov.br

Banco da Amazônia S.AFundado em 09 de Julho de 1942, Natureza Jurídica: Sociedade de capital aberto sob o controle do governo federal que detém 51% do controle acionário.O Banco da Amazônia S.A, constituído em plena Segunda Guerra Mundial, com o nome de Banco da Borracha, com o objetivo de financiar a produção de borracha, em 1950 amplia sua atividades para financiar outros setores produtivos e em 1966, assume o papel de agente financeiro da política governamental de desenvolvimento da Amazônia.Sua atuação voltada ao crédito de longo prazo, o Banco da Amazônia apóia empreendimentos de todos os segmentos da economia regional, em toda a Amazônia legal, com recursos próprios e oriundos do Orçamento Geral da União e de outras fontes como: o Fundo Constitucional de Financiamento do Norte (FNO), Fundo de Desenvolvimento da Amazônia (FDA); BNDES; Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT); Fundo da Marinha Mercante e outros.Patrimônio Líquido (2008, em milhões de Reais): R$ 1.886Ativo Total (2008, em milhões de Reais): R$ 7.239Operações de Crédito (2008, em milhões de Reais): R$ 3.346Fonte: Balanço Patrimonial ResumidoSite: www.bancodaamzonia.gov.br

Banco de Desenvolvimento do Extremo Sul

Instituições de Atuação Estadual