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CORTE INTERAMERICANA DE DIREITOS HUMANOS
CASO DO POVO INDÍGENA XUCURU E SEUS MEMBROS VS. BRASIL
SENTENÇA DE 5 DE FEVEREIRO DE 2018
(Exceções Preliminares, Mérito, Reparações e Custas)
No Caso do Povo Indígena Xucuru e seus membros,
a Corte Interamericana de Direitos Humanos (doravante denominada “Corte Interamericana”,
“Corte” ou “Tribunal”), assim constituída:1
Eduardo Ferrer Mac-Gregor Poisot, Presidente;
Eduardo Vio Grossi, Vice-Presidente ;
Humberto Antonio Sierra Porto, Juiz;
Elizabeth Odio Benito, Juíza;
Eugenio Raúl Zaffaroni, Juiz; e
L. Patricio Pazmiño Freire, Juiz;
presentes, ademais,
Pablo Saavedra Alessandri, Secretário, e
Emilia Segares Rodríguez, Secretária Adjunta,
em conformidade com os artigos 62.3 e 63.1 da Convenção Americana sobre Direitos
Humanos (doravante denominada “Convenção Americana” ou “Convenção”) e com os artigos
31, 32, 42, 65 e 67 do Regulamento da Corte (doravante denominado “Regulamento”),
profere a presente Sentença, que se estrutura na seguinte ordem:
1 O Juiz Roberto F. Caldas, de nacionalidade brasileira, não participou da deliberação da presente Sentença, em conformidade com o disposto nos artigos 19.2 do Estatuto e 19.1 do Regulamento da Corte.
2
SUMÁRIO
I. INTRODUÇÃO DA CAUSA E OBJETO DA CONTROVÉRSIA ...................................... 4
II. PROCEDIMENTO PERANTE A CORTE ................................................................... 6
III. COMPETÊNCIA .................................................................................................. 8
IV. EXCEÇÕES PRELIMINARES ................................................................................ 9
A. Inadmissibilidade do caso em virtude da publicação do Relatório de Mérito
pela Comissão ..................................................................................................... 9
A.1. Alegações do Estado e observações da Comissão ............................................. 9
A.2. Considerações da Corte ................................................................................. 10
B. Alegada incompetência ratione temporis quanto a fatos anteriores à data
de reconhecimento da jurisdição da Corte e alegada incompetência ratione
temporis quanto a fatos anteriores à adesão do Estado à Convenção ................ 10
B.1. Alegações do Estado e observações da Comissão ............................................ 10
B.2. Considerações da Corte ................................................................................. 11
C. Alegada incompetência ratione materiae a respeito da suposta violação da
Convenção 169 da Organização Internacional do Trabalho ................................ 11
C.1. Alegações do Estado e observações da Comissão ............................................ 11
C.2. Considerações da Corte................................................................................. 11
D. Alegada falta de esgotamento dos recursos internos .................................. 12
D.1. Alegações do Estado e observações da Comissão ............................................ 12
D.2. Considerações da Corte ................................................................................ 13
V. PROVA .............................................................................................................. 14
A. Prova documental, testemunhal e pericial ................................................... 14
B. Admissão da prova ...................................................................................... 14
B.1. Admissão da prova documental ...................................................................... 14
B.2. Admissão das declarações e dos laudos periciais ............................................. 15
C. Avaliação da prova ..................................................................................... 15
VI. CONSIDERAÇÃO PRÉVIA ................................................................................. 15
VII. FATOS............................................................................................................ 16
A. Contexto ...................................................................................................... 16
A.1. O Povo Indígena Xucuru ............................................................................... 16
A.2. Legislação a respeito do reconhecimento, demarcação e titulação das terras indígenas no Brasil .............................................................................................. 17
B. Antecedentes (fatos anteriores ao reconhecimento de competência) ......... 19
B.1. O processo administrativo de reconhecimento, demarcação e titulação do
território indígena Xucuru .................................................................................... 19
B.2. Ação judicial relativa à demarcação do território indígena Xucuru ....................... 20
B.3. Atos de violência no contexto de demarcação do território indígena Xucuru ......... 20
C. Fatos dentro da competência temporal da Corte ......................................... 21
C.1. Continuação do processo demarcatório .......................................................... 21
C.2. Continuação das ações judiciais pendentes relativas à demarcação do território indígena Xucuru .................................................................................................. 22
C.3. Atos de hostilidade contra líderes do Povo Indígena Xucuru .............................. 23
3
VIII. MÉRITO ........................................................................................................ 24
VIII-1 DIREITOS À PROPRIEDADE, ÀS GARANTIAS JUDICIAIS E À PROTEÇÃO
JUDICIAL .............................................................................................................. 25
A. Argumentos das partes e da Comissão ....................................................... 25
B. Considerações da Corte ............................................................................... 29
B.1. O direito de propriedade coletiva na Convenção Americana ............................... 29
B.2. O dever de garantir o direito à propriedade coletiva e a segurança jurídica .......... 31
B.3. O prazo razoável e a efetividade dos processos administrativos ......................... 34
B.4. O alegado agravo à propriedade coletiva ......................................................... 38
B.5. O alegado descumprimento da obrigação de adotar disposições de direito interno 41
VIII-2 DIREITO À INTEGRIDADE PESSOAL ........................................................... 43
A. Alegações das partes e da Comissão .......................................................... 43
B. Considerações da Corte ............................................................................... 43
IX. REPARAÇÕES .................................................................................................. 46
A. Parte lesada ................................................................................................ 48
B. Restituição .................................................................................................. 48
C. Medidas de satisfação: publicação da Sentença .......................................... 50
D. Outras medidas ........................................................................................... 50
E. Indenização compensatória coletiva .......................................................... 51
F. Custas e gastos ........................................................................................... 52
G. Modalidade de cumprimento dos pagamentos ordenados ........................... 53
X. PONTOS RESOLUTIVOS..................................................................................... 53
4
I.
INTRODUÇÃO DA CAUSA E OBJETO DA CONTROVÉRSIA
1. O caso submetido à Corte. – Em 16 de março de 2016, a Comissão Interamericana
de Direitos Humanos (doravante denominada “Comissão Interamericana” ou “Comissão”)
submeteu à Corte o Caso do Povo Indígena Xucuru e seus membros contra a República
Federativa do Brasil (doravante denominado “Estado” ou “Brasil”). De acordo com a
Comissão, o caso se refere à suposta violação do direito à propriedade coletiva e à
integridade pessoal do Povo Indígena Xucuru, em consequência: i) da alegada demora de
mais de 16 anos, entre 1989 e 2005, no processo administrativo de reconhecimento,
titulação, demarcação e delimitação de suas terras e territórios ancestrais; e ii) da suposta
demora na desintrusão total dessas terras e territórios, para que o referido povo indígena
pudesse exercer pacificamente esse direito. O caso também se relaciona à suposta violação
dos direitos às garantias judiciais e à proteção judicial, em consequência do alegado
descumprimento do prazo razoável no processo administrativo respectivo, bem como da
suposta demora em resolver ações civis iniciadas por pessoas não indígenas com relação a
parte das terras e territórios ancestrais do Povo Indígena Xucuru. A Comissão salientou que
o Brasil violou o direito à propriedade, bem como o direito à integridade pessoal, às
garantias e à proteção judiciais previstos nos artigos 21, 5, 8 e 25 da Convenção Americana,
em relação aos artigos 1.1 e 2 do mesmo instrumento.
2. Tramitação perante a Comissão. – A tramitação do caso perante a Comissão
Interamericana foi o seguinte.
a) Petição.– Em 16 de outubro de 2002, a Comissão recebeu a petição inicial,
apresentada pelo Movimento Nacional de Direitos Humanos/Regional Nordeste, pelo
Gabinete de Assessoria Jurídica das Organizações Populares (GAJOP) e pelo Conselho
Indigenista Missionário (CIMI), à qual foi atribuído o número de caso 12.728.
b) Relatório de Admissibilidade.- Em 29 de outubro de 2009, a Comissão aprovou o
Relatório de Admissibilidade No. 98/09 (doravante denominado “Relatório de
Admissibilidade”).
c) Relatório de Mérito.- Em 28 de julho de 2015, a Comissão aprovou o Relatório de
Mérito No. 44/15, em conformidade com o artigo 50 da Convenção Americana
(doravante denominado “Relatório de Mérito”), no qual chegou a uma série de
conclusões e formulou varias recomendações ao Estado.
i) Conclusões.- A Comissão concluiu que o Estado era responsável
internacionalmente:
a. pela violação do direito à propriedade, consagrado no artigo XXIII da Declaração
Americana e no artigo 21 da Convenção Americana, bem como do direito à integridade pessoal consagrado no artigo 5o da Convenção Americana, em relação aos artigos 1.1 e 2o do mesmo instrumento, em detrimento do Povo Indígena
Xucuru e seus membros; b. pela violação dos direitos às garantias e à proteção judiciais consagrados nos
artigos 8.1 e 25.1 da Convenção Americana, em relação ao artigo 1.1 do mesmo instrumento, em detrimento do Povo Indígena Xucuru e seus membros.
ii) Recomendações.– Por conseguinte, a Comissão recomendou ao Estado o que
se segue.
5
a. Adotar, com a brevidade possível, as medidas necessárias, inclusive as medidas legislativas, administrativas ou de outra natureza, indispensáveis à realização do saneamento efetivo do território ancestral do Povo Indígena Xucuru, de acordo com seu direito consuetudinário, valores, usos e costumes. Consequentemente, garantir aos membros do povo que possam continuar vivendo de maneira pacífica seu modo
de vida tradicional, conforme sua identidade cultural, estrutura social, sistema econômico, costumes, crenças e tradições particulares.
b. Adotar, com a brevidade possível, as medidas necessárias para concluir os processos judiciais interpostos por pessoas não indígenas sobre parte do território do Povo Indígena Xucuru. Em cumprimento a essa recomendação, o Estado deveria zelar por que suas autoridades judiciais resolvessem as respectivas ações conforme as normas sobre direitos dos povos indígenas expostos no Relatório de Mérito.
c. Reparar, nos âmbitos individual e coletivo, as consequências da violação dos direitos enunciados no Relatório de Mérito. Em especial, considerar os danos provocados aos membros do Povo Indígena Xucuru, pela demora no
reconhecimento, demarcação e delimitação, e pela falta de saneamento oportuno e efetivo de seu território ancestral.
d. Adotar as medidas necessárias para evitar que no futuro ocorram fatos similares;
em especial, adotar um recurso simples, rápido e efetivo, que tutele o direito dos povos indígenas do Brasil de reivindicar seus territórios ancestrais e de exercer pacificamente sua propriedade coletiva.
3. Notificação ao Estado.– O Relatório de Mérito, notificado ao Estado mediante
comunicação de 16 de outubro de 2015, concedia um prazo de dois meses para informar
sobre o cumprimento das recomendações. Após a concessão de uma prorrogação, a
Comissão determinou que o Estado não havia avançado substancialmente no cumprimento
das recomendações. Em especial, embora a Comissão tenha registrado que teriam ocorrido
avanços na desintrusão formal das terras e territórios ancestrais do Povo Indígena Xucuru, a
informação disponível dá conta de que o mencionado povo indígena ainda não conseguiu
exercer seu direito de maneira pacífica. O Estado tampouco apresentou informação concreta
sobre avanços na reparação ao Povo Indígena Xucuru pelas violações declaradas no
Relatório de Mérito.
4. Apresentação à Corte.- Em 16 de março de 2016, a Comissão submeteu o caso à
Corte, “ante a necessidade de obtenção de justiça”, os fatos e violações de direitos humanos
descritos no Relatório de Mérito.2 Especificamente, a Comissão apresentou à Corte as ações
e omissões estatais que ocorreram, ou continuaram ocorrendo, após 10 de dezembro de
1998, data de aceitação da competência da Corte por parte do Estado.3 Tudo isso sem
prejuízo de que o Estado pudesse aceitar a competência da Corte para conhecer a totalidade
do caso, em conformidade com o estipulado no artigo 62.2 da Convenção.
5. Pedidos da Comissão Interamericana.– Com base no exposto, a Comissão
Interamericana solicitou a este Tribunal que declarasse a responsabilidade internacional do
2 A Comissão Interamericana designou como delegados o Comissário Francisco Eguiguren e o Secretário Executivo Emilio Álvarez Icaza L., e como assessoras jurídicas, Elizabeth Abi-Mershed, Secretária Executiva Adjunta, e Silvia Serrano Guzmán, advogada da Secretaria Executiva. 3 Dentre essas ações e omissões, destacam-se: 1) a violação do direito à propriedade coletiva do Povo Indígena Xucuru , em virtude de uma demora de sete anos sob a competência temporal da Corte no processo de reconhecimento desse território; 2) a violação do direito à propriedade coletiva, em razão da falta de desintrusão total desse território ancestral, de 1998 até esta data; 3) a violação dos direitos às garantias judiciais e à proteção judicial vinculadas à mesma demora no processo administrativo de reconhecimento; 4) a violação do direito à integridade pessoal dos membros do Povo Indígena Xucuru - desde 10 de dezembro de 1998 -, em consequência das violações anteriores e da consequente impossibilidade de exercer pacificamente o direito à propriedade coletiva sobre suas terras e territórios ancestrais; 5) a violação dos direitos às garantias judiciais e à proteção judicial - desde 10 de dezembro de 1998 –, em razão da demora na decisão das ações civis interpostas por ocupantes não indígenas sobre partes do território ancestral.
6
Brasil pelas violações constantes do Relatório de Mérito, e que se ordenasse ao Estado,
como medidas de reparação, as recomendações incluídas nesse Relatório.
II.
PROCEDIMENTO PERANTE A CORTE
6. Notificação ao Estado e aos representantes .– A apresentação do caso foi notificada,
tanto ao Estado como aos representantes das supostas vítimas, em 19 de abril de 2016.
7. Escrito de petições, argumentos e provas.– Os representantes não apresentaram seu
escrito de solicitações, argumentos e provas.4
8. Escrito de exceções preliminares e contestação.– Em 14 de setembro de 2016, o
Estado apresentou o escrito de interposição de exceções preliminares e contestação à
apresentação do caso (doravante denominado “contestação” ou “escrito de contestação”),5
nos termos do artigo 41 do Regulamento do Tribunal. O Estado interpôs cinco exceções
preliminares e se opôs às violações alegadas.
9. Observações sobre as exceções preliminares.- Em 26 de outubro de 2016, a
Comissão apresentou suas observações sobre as exceções preliminares e solicitou que
fossem julgadas improcedentes.
10. Audiência pública.– Mediante resolução de 31 de janeiro de 2017,6 o Presidente da
Corte convocou as partes e a Comissão para uma audiência pública para ouvir suas
alegações e observações finais orais sobre exceções preliminares e eventuais questões de
mérito, reparações e custas. Também ordenou o recebimento do depoimento de uma
testemunha e dois peritos propostos pelo Estado e pela Comissão. Do mesmo modo, nessa
resolução se ordenou receber o depoimento prestado perante tabelião público (affidavit) de
um perito proposto pelo Estado.7 A audiência pública foi realizada em 21 de março de 2017,
durante o 57° Período Extraordinário de Sessões da Corte, que ocorreu na Cidade da
Guatemala, Guatemala.8
4 Em 21 de fevereiro de 2017, os representantes informaram que a organização Justiça Global atuaria como copeticionária do Caso. 5 O Estado designou como agente para o presente caso o senhor Fernando Jacques de Magalhães Pimenta e como agentes suplentes, Maria Cristina Martins dos Anjos, Agostinho do Nascimento Netto, Pedro Marcos de Castro Saldanha, Boni de Moraes Soares, Rodrigo de Oliveira Morais, Daniela Marques, Thiago Almeida Garcia, Luciana Peres, Victor Marcelo Almeida, Andrea Vergara da Silva, Fernanda Menezes Pereira, Taiz Marrão Batista da Costa e Carolina Ribeiro Santana. 6 Resolução do Presidente em exercício da Corte Interamericana de Direitos Humanos, de 31 de janeiro de 2017. Disponível em: http://www.corteidh.or.cr/docs/asuntos/xucuru_31_01_17.pdf. 7 Mediante resolução do Presidente em exercício da Corte Interamericana de Direitos Humanos, de 31 de janeiro de 2017, solicitou-se ao perito Christian Teófilo da Silva, proposto pelo Estado, que apresentasse seu depoimento perante tabelião público. Também se convocou para a audiência o perito Carlos Frederico Marés de Souza Filho, apresentado também pelo Estado, e a perita Victoria Tauli-Corpuz, proposta pela Comissão Interamericana. Posteriormente, em 17 de fevereiro de 2017, o Estado solicitou, alegando causa de força maior, uma mudança na modalidade das peritagens propostas, de modo que o perito Christian Teófilo da Silva fosse convocado para a audiência, enquanto o perito Carlos Frederico Marés de Souza Filho apresentasse sua peritagem perante tabelião público. Da mesma forma, em 21 de fevereiro de 2017, a Comissão Interamericana solicitou a mudança de modalidade da peritagem proposta, a fim de que a perita Victoria Tauli-Corpuz pudesse apresentar sua peritagem mediante declaração a tabelião público. Consequentemente, em 28 de fevereiro de 2017, atendendo a esse pedido, mediante Nota da Secretaria, as partes e a Comissão Interamericana foram notificadas da decisão do Presidente em exercício da Corte Interamericana de aceitar as mudanças de modalidade das peritagens solicitadas pelo Estado e pela Comissão Interamericana, respectivamente. 8 A essa audiência compareceram: a) pela Comissão Interamericana: o advogado da Secretaria Executiva, Jorge Humberto Meza Flores; b) pelos representantes das supostas vítimas: Adelar Cupsinski, Caroline Hilgert, Marcos Luidson de Araújo, Fernando Delgado, Michael Mary Nolan, Raphaela de Araújo Lima Lopes, Rodrigo Deodato de Souza Silva e Vânia Rocha Fialho de Paiva e Souza; c) pelo Estado: João Luiz de Barros Pereira Pinto, Rodrigo de
7
11. Amici curiae.- O Tribunal recebeu cinco escritos de amici curiae, apresentados: 1) de
forma conjunta, pela Clínica de Direitos Humanos da Universidade de Ottawa, pela Fundação
para o Devido Processo, pelo Núcleo de Estudos em Sistemas Internacionais de Direitos
Humanos da Universidade Federal do Paraná e pela Rede de Cooperação Amazônica;9 2)
também de forma conjunta, pela Clínica de Direitos Humanos e Direito Ambiental da
Universidade do Estado do Amazonas e pelo Grupo de Pesquisa de Direitos Humanos do
Amazonas;10 3) pela Associação de Juízes para a Democracia;11 4) pela Clínica de Direitos
Humanos do Amazonas, vinculada ao Programa de Pós-Graduação em Direito da
Universidade Federal do Pará;12 e 5) pela Defensoria Pública da União, do Brasil.13
12. O Estado apresentou objeções aos escritos de amici curiae apresentados. Com
respeito ao escrito da Clínica de Direitos Humanos da Universidade de Ottawa, da Fundação
para o Devido Processo, do Núcleo de Estudos em Sistemas Internacionais de Direitos
Humanos da Universidade Federal do Paraná e da Rede de Cooperação Amazônica, o Estado
alegou que pretende ampliar o campo de análise da Corte ao abranger projetos de lei e
outras medidas legislativas fora do caso concreto. Por outro lado, em relação ao amicus
curiae da Clínica de Direitos Humanos e Direito Ambiental da Universidade do Estado do
Amazonas e do Grupo de Pesquisa em Direitos Humanos do Amazonas, o Estado aduziu que
o escrito mostra uma inclinação para a parte acusatória e que pretende ampliar o objeto do
caso ao solicitar à Corte que aplique o princípio de iura novit curia para analisar e
pronunciar-se sobre o regime constitucional de atribuições de propriedade sobre a terra
indígena. Com relação ao escrito da Associação de Juízes para a Democracia, o Brasil
afirmou que se trata de uma organização formada por juízes brasileiros, que são agentes do
Estado, membros do Poder Judiciário e, portanto, detentores da responsabilidade da
República. O Estado também ressaltou que o escrito é abertamente parcial e que nele
figuram questões alheias ao objeto do litígio, como a decisão do Supremo Tribunal Federal
do Brasil, em outro caso não submetido à análise da Corte. Finalmente, no que concerne ao
escrito da Defensoria Pública da União, o Estado argumentou que o escrito não apresentou
um tratamento técnico e imparcial das questões teóricas relevantes para o caso, ao ter
assumido abertamente as teses sustentadas pelos representantes. O Estado também
salientou que a DPU não possui uma personalidade jurídica diferente daquela do Estado
brasileiro, de maneira que é impossível permitir a uma instituição do Estado depor contra o
Estado em uma Corte internacional. Por último, alegou que o escrito ultrapassou os limites
Oliveira Morais, Fernanda Menezes Pereira, Luciana Peres, Carolina Ribeiro Santana, Taiz Marrão Batista da Costa e Thiago Almeida Garcia. 9 O escrito se refere ao procedimento administrativo de demarcação de terras no Brasil, e ao exercício de consulta prévia nesse país, e foi firmado por Salvador Herencia Carrasco, Daniel Lopes Cerqueira, Melina Girardi Fachin e Luís Donisete Benzi Grupioni. 10 O escrito de amicus curiae se refere ao direito ao território indígena e foi firmado por Sílvia Maria da Silveira Loureiro, Pedro José Calafate Villa Simões, Jamilly Izabela de Brito Silva, Denison Melo de Aguiar, Breno Matheus Barrozo de Miranda, Caio Henrique Faustino da Silva, Emilly Bianca Ferreira dos Santos, Ian Araújo Cordeiro, Kamayra Gomes Mendes, Marlison Alves Carvalho, Matheus Costa Azevedo, Taynah Mendes Saraiva Uchôa e Victória Braga Brasil. 11 O escrito se refere às violações dos direitos à propriedade coletiva, e às garantias e à proteção judiciais, em detrimento do Povo Indígena Xucuru e seus membros, e foi firmado por André Augusto Salvador Bezerra. 12 O escrito de amicus curiae se refere à vulnerabilidade dos povos indígenas no Brasil, com base em seus direitos territoriais, e foi firmado por Cristina Figueiredo Terezo Ribeiro, Laércio Dias Franco Neto, Isabela Feijó Sena Rodrigues, Ana Caroline Lima Monteiro, Raysa Antonia Alves Alves, Tamires da Silva Lima, Carlos Eduardo Barros da Silva e Jucélio Soares de Carvalho Junior. 13 O escrito tem por objeto as ações e omissões do Estado contrárias ao disposto na Convenção Americana sobre Direitos Humanos, na Convenção No. 169 sobre Povos Indígenas e Tribais, da Organização Internacional do Trabalho, em outros instrumentos internacionais de proteção dos direitos humanos, bem como em normas brasileiras, e foi firmado por Carlos Eduardo Barbosa Paz, Francisco de Assis Nascimento Nóbrega, Isabel Penido de Campos Machado, Pedro de Paula Lopes Almeida, Rita Lamy Freund e Antônio Carlos Araújo de Oliveira.
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do objeto de litígio, quanto à titulação das terras indígenas e às alegações sobre violência e
criminalização.
13. A esse respeito, a Corte faz notar que as observações do Estado sobre a
admissibilidade dos amici curiae no presente caso não foram apresentadas no prazo
estabelecido para esse efeito, qual seja, em suas alegações finais escritas, razão pela qual
são consideradas extemporâneas. Sem prejuízo do exposto, ante a gravidade de algumas
afirmações sustentadas pelo Brasil, este Tribunal observa que, de acordo com o artigo 2.3
do Regulamento, quem apresenta um amicus curiae é uma pessoa ou instituição alheia ao
litígio e ao processo que se conduz perante a Corte, com a finalidade de apresentar
argumentos sobre os fatos constantes da apresentação do caso ou formular considerações
jurídicas sobre a matéria do processo, ou seja, não é uma parte processual no litígio, e o
documento é apresentado com o objetivo de esclarecer a Corte sobre algumas questões
fáticas ou jurídicas relacionadas ao processo em tramitação no Tribunal, motivo por que não
se pode entender que se trate de uma alegação ou argumentação que deva ser apreciada
por este Tribunal para a resolução do caso e, em nenhum caso, um escrito de amicus curiae
poderia ser avaliado como um elemento probatório propriamente dito. Portanto, é
improcedente o pedido do Estado de que se excluam do processo, posto que não cabe ao
Tribunal pronunciar-se sobre a procedência ou não desses escritos, ou sobre solicitações ou
petições que deles constem. As observações sobre o conteúdo e o alcance dos referidos
amici curiae não afetam sua admissibilidade, sem prejuízo de que essas observações
possam ser consideradas, substancialmente, no momento de avaliar a informação que neles
figure, caso seja considerada apropriada.
14. Alegações e observações finais escritas.– Em 24 de abril de 2017, os representantes
e o Estado enviaram, respectivamente, suas alegações finais escritas e determinados
anexos, e a Comissão apresentou suas observações finais escritas.
15. Observações das partes e da Comissão.– Em 26 de abril de 2017 e em 12 de maio de
2017, a Secretaria da Corte remeteu os anexos das alegações finais escritas e solicitou aos
representantes, ao Estado e à Comissão as observações que julgasem pertinentes. Mediante
comunicações de 12 e 19 de maio de 2017, os representantes remeteram as observações
solicitadas. Por sua vez, mediante comunicação de 18 de maio de 2017, o Estado enviou
suas observações. A Comissão não apresentou observações.
16. Prova para melhor resolver. – Em 2 e 3 de março de 2017, o Estado e os
representantes, respectivamente, apresentaram determinados documentos solicitados por
esta Corte.14
17. Deliberação do presente caso.- A Corte inicou a deliberação da presente Sentença em
5 de fevereiro de 2018.
III.
COMPETÊNCIA
18. A Corte Interamericana é competente para conhecer do presente caso, nos termos do
artigo 62.3 da Convenção, em razão de o Brasil ser Estado Parte na Convenção Americana,
14 Documentos solicitados ao Estado: 1) Autos completos da Ação Ordinária No. 0002246-51.2002.4.05.8300 (número original 2002.83.00.002246-6), interposta por Paulo Pessoa Cavalcanti de Petribu e outros; 2) Atualização, desde 1996, da Ação de Reintegração de Posse No. 0002697-28.1992.4.05.8300 (número original 92.0002697-4), interposta por Milton do Rego Barros Didier e outros; e 3) Informação detalhada sobre a situação jurídica das seis ocupações não indígenas ainda não indenizadas e retiradas da Terra indígena Xucuru. Documento solicitado aos representantes: informação sobre os membros do Povo Indígena Xucuru, sua identificação e composição atual.
9
desde 25 de setembro de 1992, e de ter reconhecido a competência contenciosa da Corte
em 10 de dezembro de 1998.
IV.
EXCEÇÕES PRELIMINARES
19. Em seu escrito de contestação, o Estado apresentou cinco exceções preliminares
referentes à: A. inadmissibilidade do caso na Corte, em virtude da publicação do Relatório
de Mérito pela Comissão; B. incompetência ratione temporis a respeito de fatos anteriores à
data de reconhecimento da jurisdição da Corte; C. incompetência ratione temporis quanto a
fatos anteriores à data de adesão do Estado à Convenção; D. incompetência ratione
materiae a respeito da suposta violação da Convenção 169 da OIT; e E. falta de
esgotamento prévio de recursos internos.
20. Para resolver as exceções apresentadas pelo Estado, a Corte recorda que se
considerarão exceções preliminares unicamente os argumentos que tenham, ou poderiam
ter, exclusivamente essa natureza, atendendo a seu conteúdo e finalidade, ou seja, que,
caso fossem resolvidos favoravelmente, impediriam a continuação do processo ou o
pronunciamento sobre o mérito.15 Tem sido critério reiterado da Corte que, por meio de uma
exceção preliminar, se apresentam objeções relacionadas à admissibilidade de um caso ou a
sua competência para conhecer de um determinado assunto, ou parte dele, seja em razão
da pessoa, seja da matéria, tempo ou lugar.16
21. A seguir, a Corte passará a analisar as exceções preliminares aludidas, na ordem em
que foram apresentadas pelo Estado.
A. Inadmissibilidade do caso em virtude da publicação do Relatório de Mérito
pela Comissão
A.1. Alegações do Estado e observações da Comissão
22. O Estado salientou que a Comissão manteve em sua página na Web o texto
completo do Relatório Preliminar de Mérito No 44/2015, de 28 de julho de 2015, antes de
submeter o caso à Corte, o que considerou violatório do artigo 51 da Convenção, que
autoriza a Comissão a emitir um relatório definitivo e, eventualmente, a publicá-lo ou a
sometê-lo à jurisdição da Corte, mas de modo algum a autoriza a publicá-lo antes de levar o
caso à Corte. Portanto, o Estado solicitou que se declare que a Comissão violou os artigos 50
e 51 da Convenção e que retire de sua página eletrônica o referido Relatório.
23. A Comissão observou que a alegação do Estado não constitui uma exceção
preliminar, pois não se refere a questões de competência, nem aos requisitos de
admissibilidade estabelecidos na Convenção. Também salientou que o Relatório de Mérito,
emitido em conformidade com o artigo 50 da Convenção Americana, é um relatório
preliminar e de natureza confidencial, que pode dar lugar a duas ações: submeter o caso à
Corte Interamericana ou proceder a sua eventual publicação. No momento em que, em
conformidade com o artigo 51 da Convenção, a Comissão opta por um desses dois
caminhos, o relatório perde sua característica inicial, seja porque o caso foi submetido à
Corte, seja porque foi emitido o relatório final ou definitivo. Nesse caso, depois da
15 Cf. Caso Cepeda Vargas Vs. Colômbia. Exceções Preliminares, Mérito, Reparações e Custas. Sentença de 26 de maio de 2010. Série C No. 213, par. 35; e Caso Acosta e outros Vs. Nicarágua. Exceções Preliminares, Mérito, Reparações e Custas. Sentença de 25 de março de 2017. Série C No. 334. par. 18. 16 Cf. Caso Las Palmeras Vs. Colômbia. Exceções Preliminares. Sentença de 4 de fevereiro de 2000, Série C No. 67, par. 34; e Caso Acosta e outros Vs. Nicarágua, par. 18.
10
apresentação do caso à Corte, a Comissão procedeu à publicação de seu relatório de mérito
em sua página na Web, segundo sua prática reiterada, a qual não viola norma alguma
convencional ou regulamentar.
A.2. Considerações da Corte
24. A Corte observa que os argumentos do Estado são idênticos aos apresentados em
sua exceção preliminar nos Casos Trabalhadores da Fazenda Brasil Verde Vs. Brasil e Favela
Nova Brasília.17 Nas sentenças referentes a esses casos, a Corte procedeu a uma análise
detalhada da alegação estatal e concluiu que o Estado não demonstrou sua afirmação,
relativa a que a publicação do Relatório de Mérito do caso havia ocorrido de maneira
diferente do exposto pela Comissão ou de maneira contrária ao estabelecido na Convenção
Americana. O que o Tribunal expressa nos casos citados se aplica também ao presente, pois
o Estado tampouco demonstrou que a publicação do Relatório de Mérito se deu de forma
contrária ao exposto pela Comissão ou infringindo o estabelecido na Convenção Americana.
25. Em vista do exposto, a Corte considera que a alegação estatal é improcedente.
B. Alegada incompetência ratione temporis quanto a fatos anteriores à data
de reconhecimento da jurisdição da Corte e alegada incompetência ratione
temporis quanto a fatos anteriores à adesão do Estado à Convenção
26. A Corte analisará conjuntamente as duas exceções preliminares do Estado sobre
limitação temporal (ratione temporis), pois se referem a hipóteses que estão relacionadas e
implicam argumentos idênticos de parte do Estado e da Comissão.
B.1. Alegações do Estado e observações da Comissão
27. O Estado ressaltou que formalizou sua adesão à Convenção Americana em 6 de
novembro de 1992, e que reconheceu a jurisdição da Corte em 10 de dezembro de 1998.
Portanto, a Corte só poderia conhecer de casos iniciados depois dessa aceitação. Também
afirmou que a interpretação da Comissão, além de não levar em consideração a soberania
estatal, por estender a jurisdição da Corte além dos limites declarados pelo Brasil, viola o
regime especial de declarações com limitação da competência temporal instituído pelo artigo
62.2 da Convenção.
28. O Estado afirmou, ademais, que as alegações de violações dos direitos à proteção
judicial e às garantias judiciais, em detrimento do Povo Indígena Xucuru, quanto à
reivindicação territorial de seus membros, não podem ser avaliadas em sua totalidade, mas
unicamente as possíveis violações causadas por fatos iniciados ou que deveriam ter iniciado
depois de 10 de dezembro de 1998, e que constituam violações específicas e autônomas de
denegação de justiça.
29. Além disso, o Estado alegou que a Corte deveria se declarar incompetente para
conhecer de supostas violações sucedidas antes de 25 de setembro de 1992, data em que o
Brasil aderiu à Convenção Americana; especificamente, os atos relativos ao processo de
demarcação da terra indígena Xucuru ocorridos de 1989 a setembro de 1998.
17 Caso Trabalhadores da Fazenda Brasil Verde Vs. Brasil. Exceções Preliminares, Mérito, Reparações e Custas. Sentença de 20 de outubro de 2016. Série C No 318, par. 25 a 27; e Caso Favela Nova Brasília Vs. Brasil. Exceções Preliminares, Mérito, Reparações e Custas. Sentença de 16 de fevereiro de 2017. Série C No. 333, par. 24 a 29.
11
30. A Comissão destacou que foi explícita ao indicar que apenas submeteu ao
conhecimento da Corte Interamericana os fatos ocorridos depois de 10 de dezembro de
1998.
B.2. Considerações da Corte
31. O Brasil reconheceu a competência contenciosa da Corte Interamericana em 10 de
dezembro de 1998, e em sua declaração salientou que o Tribunal teria competência a
respeito de “fatos posteriores” a esse reconhecimento.18 Com base no exposto e no princípio
de irretroatividade, a Corte não pode exercer sua competência contenciosa para aplicar a
Convenção e declarar uma violação de suas normas quando os fatos alegados, ou a conduta
do Estado que pudesse implicar sua responsabilidade internacional, sejam anteriores a esse
reconhecimento de competência.19 Por esse motivo, os fatos ocorridos antes que o Brasil
reconhecesse a competência contenciosa da Corte encontram-se fora da competência do
Tribunal.20
32. Com base no exposto, este Tribunal reafirma sua jurisprudência constante sobre esse
tema e considera parcialmente fundamentadas as exceções preliminares.
C. Alegada incompetência ratione materiae a respeito da suposta violação da
Convenção 169 da Organização Internacional do Trabalho
C.1. Alegações do Estado e observações da Comissão
33. O Estado considerou que esta Corte carece de competência material para analisar
eventuais violações da Convenção No. 169 da Organização Internacional do Trabalho (OIT),
cujos instrumentos não fazem parte do sistema de proteção da Organização dos Estados
Americanos.
34. A Comissão esclareceu que no Relatório de Mérito se limitou a levar em conta os
conteúdos da Convenção No. 169 da OIT, a fim de estabelecer o alcance da proteção da
propriedade coletiva do Povo Indígena Xucuru, à luz da Convenção Americana, sem incluir
violações diretas a disposição alguma dessa Convenção. Além disso, esclareceu que
tampouco é essa sua pretensão. Por conseguinte, considerou que essa exceção preliminar
também é improcedente.
C.2. Considerações da Corte
35. A Corte salientou que, em matéria contenciosa, apenas tem competência para
declarar violações da Convenção Americana sobre Direitos Humanos e de outros
instrumentos do Sistema Interamericano de Proteção dos Direitos Humanos que a ela
18 O reconhecimento de competência feito pelo Brasil, em 10 de dezembro de 1998, destaca que “[o] Governo da República Federativa do Brasil declara que reconhece, por tempo indeterminado, como obrigatória e de pleno direito, a competência da Corte Interamericana de Direitos Humanos em todos os casos relativos à interpretação ou aplicação da Convenção Americana [sobre] Direitos Humanos, em conformidade com o artigo 62 da referida Convenção, sob reserva de reciprocidade e para fatos posteriores a esta Declaração”. Cf. Informação geral do Tratado: Convenção Americana sobre Direitos Humanos. Brasil, reconhecimento de competência. Disponível em http://www.oas.org/juridico/spanish/firmas/b-32.html; último acesso em 5 de janeiro de 2018. 19 Cf. Caso Gomes Lund e outros (Guerrilha do Araguaia) Vs. Brasil. Sentença de Exceções Preliminares, Mérito, Reparações e Custas. Sentença de 24 de novembro de 2010. Série C No. 219, par. 16; Caso Trabalhadores da Fazenda Brasil Verde Vs. Brasil, par. 63; e Caso Favela Nova Brasília Vs. Brasil, par. 49. 20 Cf. Caso Gomes Lund e outros ("Guerrilha do Araguaia") Vs. Brasil, par. 16; e Caso Favela Nova Brasília Vs. Brasil Vs. Brasil, par. 49.
12
conferem essa competência.21 No entanto, em reiteradas ocasiões, considerou útil e
apropriado utilizar outros tratados internacionais, tais como diversas convenções da OIT,
para analisar o conteúdo e o alcance das disposições e direitos da Convenção,22 de acordo
com a evolução do Sistema Interamericano e levando em consideração o desenvolvimento
dessa matéria no Direito Internacional dos Direitos Humanos.23
36. Uma vez que a Corte considera que não é objeto do litígio a eventual violação de
disposições da Convenção No. 169 da OIT, não poderia declarar uma violação a esse
respeito. Por esse motivo, a Corte julga improcedente a presente exceção preliminar.
D. Alegada falta de esgotamento dos recursos internos
D.1. Alegações do Estado e observações da Comissão
37. O Estado destacou que as supostas vítimas ou seus representantes não podem
buscar diretamente a tutela jurisdicional internacional sem antes promover os recursos
internos. Nesse sentido, acrescentou que o reconhecimento de violação dos direitos
humanos e sua reparação só podem ser solicitados à jurisdição do Sistema Interamericano
de Direitos Humanos se ambos – reconhecimento e reparação – foram antes objeto de
recurso na jurisdição doméstica.
38. Além disso, a respeito do registro do território indígena Xucuru como propriedade da
União, o Estado salientou que, em agosto de 2002, se apresentou a ação de suscitação de
dúvida, ao passo que a petição foi apresentada à Comissão em outubro de 2002, e que o
período de dois meses é muito curto para resolver uma questão tão complexa. O Estado
também alegou que os peticionários, como organizações não governamentais, estavam
legitimados para fazer uso da ação civil pública regulamentada mediante a Lei No 7.347/85,
prevista para a defesa de direitos de caráter difuso ou coletivo. Por fim, o Estado citou uma
série de ações civis públicas interpostas por uma das organizações peticionárias em outros
casos, e concluiu que os denunciantes não estão convencionalmente autorizados a não
utilizar os recursos internos existentes.
39. O Estado salientou também que os indígenas sempre tiveram os meios e recursos
necessários para impugnar o processo de identificação e indenização das ocupações privadas
de sua terra, bem como para conseguir a retirada forçada de pessoas não indígenas, razão
pela qual a não interposição desses recursos internos implica a inadmissibilidade da
apresentação do caso a esta Corte.
40. Por outro lado, o Estado argumentou que não impediu nem dificultou que os
membros da comunidade indígena Xucuru tentassem recursos judiciais para reclamar
indenizações por supostos danos materiais ou morais decorrentes do processo de
delimitação ou de qualquer outra causa. Ressaltou que, pelo contrário, a legislação civil
brasileira confere aos indígenas, como a qualquer outro cidadão, uma série de direitos que
lhes permitem ter pleno acesso à justiça.
21 Cf. Caso do Massacre de Plan de Sánchez Vs. Guatemala. Mérito. Sentença de 29 de abril de 2004. Série C No. 105, par. 51. 22 Cf. Caso Vargas Areco Vs. Paraguai. Mérito, Reparações e Custas. Sentença de 26 de setembro de 2006. Série C No. 155, par. 120; e Caso Favela Nova Brasília Vs. Brasil, par. 50. A título de exemplo, a Carta da OEA, a Carta Democrática Interamericana, a Convenção Europeia de Direitos Humanos, etc. 23 Cf. Caso Comunidade Indígena Yakye Axa Vs. Paraguai. Mérito, Reparações e Custas. Sentença de 17 de junho de 2005. Série C No. 125, par. 127; e Caso dos Massacres de Ituango Vs. Colômbia. Sentença de Exceção Preliminar, Mérito, Reparações e Custas. Sentença de 1o de julho de 2006. Série C No. 148, par. 157.
13
41. Finalmente, o Estado ressaltou que o Relatório de Admissibilidade apresenta
contradições e omissões e, nesse mesmo sentido, sustentou que a Comissão não se
pronunciou sobre os recursos idôneos e efetivos para cada uma das violações invocadas. O
Estado também solicitou que, caso a Corte considere que as contradições e omissões da
Comissão podem ser sanadas, lhe seja permitido discutir novamente a questão do
esgotamento dos recursos internos e a existência de recursos idôneos à luz do caso
concreto.
42. A Comissão estabeleceu que o requisito de esgotamento dos recursos internos
previsto no artigo 46.1 da Convenção Americana está relacionado aos fatos alegados, que
violam direitos humanos. Também afirmou que a Convenção Americana não prevê que
mecanismos adicionais devam ser esgotados para que as vítimas possam obter uma
indenização relacionada a fatos a respeito dos quais os recursos internos pertinentes ou
foram esgotados ou se encontram nas hipóteses de exceção ao esgotamento no momento
do pronunciamento de admissibilidade. Sustentou que uma interpretação como a proposta
pelo Estado não somente colocaria um ônus probatório desproporcional sobre as vítimas,
mas seria contrária ao previsto na Convenção com respeito ao requisito de esgotamento dos
recursos internos e à instituição da reparação.
43. Além disso, a Comissão salientou que, embora o Estado tenha alegado a falta de
esgotamento dos recursos internos no trâmite de admissibilidade perante a Comissão, seus
argumentos foram substancialmente diferentes dos apresentados perante a Corte
Interamericana, razão pela qual os últimos são extemporâneos.
D.2. Considerações da Corte
44. A Corte salientou que o artigo 46.1.a da Convenção dispõe que, para determinar a
admissibilidade de uma petição ou comunicação apresentada à Comissão, em conformidade
com os artigos 44 ou 45 da Convenção, é necessário que se tenham interposto e esgotado
os recursos da jurisdição interna, conforme os princípios do Direito Internacional geralmente
reconhecidos.24
45. Portanto, durante a etapa de admissibilidade do caso perante a Comissão, o Estado
deve especificar claramente os recursos que, a seu critério, ainda não foram esgotados, ante
a necessidade de salvaguardar o princípio de igualdade processual entre as partes que deve
reger todo procedimento no Sistema Interamericano.25 Como a Corte estabeleceu, de
maneira reiterada, não é tarefa deste Tribunal, nem da Comissão, identificar ex officio os
recursos internos pendentes de esgotamento, em razão do que não compete aos órgãos
internacionais corrigir a falta de precisão dos alegações do Estado.26 Os argumentos que
conferem conteúdo à exceção preliminar interposta pelo Estado perante a Comissão durante
a etapa de admissibilidade devem corresponder àqueles expostos à Corte.27
46. No presente caso, durante a etapa de admissibilidade, o Estado apresentou dois
escritos à Comissão, um em 20 de fevereiro de 2004 e outro em 21 de julho de 2009. Em
ambos os escritos, afirmou que o caso era inadmissível por não terem sido esgotados os
recursos internos, sem especificar que recursos deviam ter sido esgotados, e salientou que
24 Cf. Caso Velásquez Rodríguez Vs. Honduras. Exceções Preliminares. Sentença de 26 de junho de 1987, par. 85; e Caso Favela Nova Brasília Vs. Brasil, par. 77. 25 Cf. Caso Gonzales Lluy e outros Vs. Equador. Exceções Preliminares, Mérito, Reparações e Custas. Sentença de 1o de setembro de 2015. Série C No. 298, par. 28; e Caso Favela Nova Brasília Vs. Brasil, par. 78. 26 Cf. Caso Reverón Trujillo Vs. Venezuela. Exceção Preliminar, Mérito, Reparações e Custas. Sentença de 30 de junho de 2009. Série C No. 197, par. 23; e Caso Favela Nova Brasília Vs. Brasil, par. 78. 27 Cf. Caso Furlan e familiares Vs. Argentina. Exceções Preliminares, Mérito, Reparações e Custas. Sentença de 31 de agosto de 2012. Série C No. 246, par. 29; e Caso Favela Nova Brasília Vs. Brasil, par. 78.
14
não havia uma demora injustificada nos procedimentos internos que se desenvolveram em
relação à demarcação, titulação e desintrusão do território indígena Xucuru. Posteriormente,
em 14 de setembro de 2016, no escrito de contestação, no âmbito do processo perante a
Corte, o Estado se referiu novamente à mencionada exceção preliminar e, além disso, pela
primeira vez, citou diversos meios de impugnação que, no seu entender, poderiam ter sido
interpostos pelos membros da comunidade indígena Xucuru.
47. Com base no exposto, a Corte observa que os argumentos que conferem conteúdo à
exceção preliminar interposta pelo Estado junto à Comissão durante a etapa de
admissibilidade não correspondem àqueles expostos a esta Corte. Por conseguinte, embora
o Estado tenha efectivamente apresentado a exceção de falta de esgotamento durante a
tramitação do caso na Comissão, a Corte constata que o Estado recém especificou, durante
o procedimento contencioso perante este Tribunal, que recursos considerava que deviam ser
esgotados antes de recorrer a essa instância.
48. A Corte considera que o exposto pelo Estado perante a Comissão não atende aos
requisitos da exceção preliminar de falta de esgotamento de recursos internos. Isso porque
não especificou os recursos internos pendentes de esgotamento ou que estavam em curso,
nem expôs as razões pelas quais considerava que eram procedentes e efetivos no momento
processual oportuno, de forma precisa e específica. Portanto, a Corte considera
improcedente a exceção preliminar.28
V.
PROVA
A. Prova documental, testemunhal e pericial
49. A Corte recebeu diversos documentos apresentados como prova pelo Estado, pelos
representantes e pela Comissão, como anexos a seus escritos principais (par. 4, 7 e 8
supra). Recebeu também as declarações prestadas perante tabelião público (affidavit) dos
peritos Victoria Tauli-Corpuz e Christian Teófilo da Silva, propostos pela Comissão e pelo
Estado, respectivamente. Quanto à prova oferecida em audiência pública, a Corte recebeu
os depoimentos da testemunha José Sérgio de Souza e do perito Christian Teófilo da Silva,
ambos propostos pelo Estado.
B. Admissão da prova
B.1. Admissão da prova documental
50. No presente caso, assim como em outros, a Corte admite os documentos
apresentados pelas partes e pela Comissão na devida oportunidade processual (artigo 57 do
Regulamento), que não tenham sido contrapostos ou objetados, nem cuja autenticidade
tenha sido posta em dúvida,29 sem prejuízo de que a seguir se resolvam as controvérsias
suscitadas sobre a admissibilidade de determinados documentos.
51. Durante a audiência, os juízes do Tribunal solicitaram considerações das partes sobre
os ocupantes não indígenas estabelecidos no Território do Povo Indígena Xucuru. Em
resposta a essa solicitação, tanto o Estado como os representantes apresentaram
determinada documentação juntamente com suas alegações finais escritas. Posteriormente,
28 Cf. Caso Trabalhadores da Fazenda Brasil Verde Vs. Brasil, par. 93; e Caso Favela Nova Brasília Vs. Brasil, par. 80. 29 Cf. Caso Velásquez Rodríguez Vs. Honduras. Mérito. Sentença de 29 de julho de 1988, par. 140; e Caso Acosta e outros Vs. Nicarágua, par. 20.
15
o Brasil solicitou que se incluísse um “documento complementar referente ao anexo 1” de
suas alegações finais escritas.30 A esse respeito, os representantes solicitaram que esse
documento fosse recusado, por considerar que havia uma intenção de introduzir prova
depois da devida etapa processual, e que o documento tinha sido elaborado posteriormente
ao prazo para apresentar o escrito de alegações finais, motivo por que não pode ser visto
como parte de um escrito submetido dentro do prazo. A Corte constata que o conteúdo do
documento objetado pelos representantes é idêntico ao do anexo 1 remetido com suas
alegações finais escritas, de maneira que não se configurava uma hipótese de prova
extemporânea ou de intenção de introduzir prova extemporaneamente no processo.
52. Finalmente, a Corte faz notar que o Estado apresentou diversas observações sobre
anexos proporcionados pelos representantes, juntamente com suas alegações finais
escritas.31 Essas observações se referem ao conteúdo e ao valor probatório dos documentos
e não implicam uma objeção à admissão dessa prova.
B.2. Admissão dos depoimentos e dos laudos periciais
53. A Corte julga pertinente admitir os depoimentos prestados em audiência pública e
perante tabelião público, quando se ajustem ao objeto definido pela resolução que ordenou
recebê-los e ao objeto do presente caso.
C. Avaliação da prova
54. Segundo o estabelecido nos artigos 46, 47, 48, 50, 51, 57 e 58 do Regulamento, bem
como em sua jurisprudência constante a respeito da prova e sua apreciação, a Corte
examinará e avaliará os elementos probatórios documentais remetidos pelas partes e pela
Comissão, bem como os depoimentos e laudos periciais, ao estabelecer os fatos do caso e
pronunciar-se sobre o mérito. Para isso, sujeita-se aos princípios da crítica sã, no âmbito da
respectiva estrutura normativa, levando em conta o conjunto do acervo probatório e o
alegado na causa.32
VI.
CONSIDERAÇÃO PRÉVIA
55. Os representantes das supostas vítimas não apresentaram seu escrito de petições,
argumentos e provas. Não obstante isso, participaram da audiência pública e apresentaram
seu escrito de alegações finais, oportunidade em que expuseram fatos e formularam
alegações de violação de direitos e solicitações de reparações.
56. Com respeito à oportunidade processual para a apresentação de prova documental,
em conformidade com o artigo 57 do Regulamento,33 esta deve ser apresentada, em geral,
30 O documento se refere aos ocupantes não indígenas atualmente instalados na terra indígena do povo Xucuru (expediente de prova, folha 4276.2). 31 O Estado apresentou diversas observações sobre os anexos 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23 e 24 e alegou que incluem considerações acerca do chamado “processo de criminalização de líderes do povo Xucuru”. A esse respeito, considerou que não é pertinente ao objeto de litígio e ultrapassa o limite do pedido de esclarecimento da Corte, consistindo em verdadeiro resgate de argumentos que foram recusados como incoerentes expressamente pela Comissão. 32 Cf. Caso da “Panel Blanca” (Paniagua Morales e outros) Vs. Guatemala. Sentença de 8 de março de 1998. Mérito, par. 76; e Caso Favela Nova Brasília Vs. Brasil, par. 98. 33 Regulamento da Corte Interamericana de Direitos Humanos: Artigo 57. 1. Admissão. As provas produzidas ante a Comissão serão incorporadas ao expediente, desde que tenham sido recebidas em procedimentos contraditórios, salvo que a Corte considere indispensável repeti-las. 2. Excepcionalmente e depois de escutar o parecer de todos os intervenientes no processo, a Corte poderá admitir uma prova se aquele que a apresenta justificar adequadamente que, por força maior ou impedimento grave, não apresentou ou ofereceu essa prova nos momentos processuais
16
junto com os escritos de apresentação do caso, de petições e argumentos, ou na
contestação, conforme seja pertinente. A Corte recorda que não é admissível a prova
remetida fora das devidas oportunidades processuais, salvo na etapa de exceções
estabelecidas no referido artigo 57.2 do Regulamento, a saber, força maior ou impedimento
grave, ou caso se trate de prova referente a um fato ocorrido posteriormente aos citados
momentos processuais.
57. Em relação aos efeitos da falta de apresentação de um escrito de petições e
argumentos por parte de representantes de supostas vítimas, em aplicação do artigo 29.2
do Regulamento34 a outros casos, a Corte permitiu às partes participar de certas ações
processuais, levando em conta as etapas prescritas, de acordo com o momento processual.
Nesses casos, a Corte considerou que, devido à falta de apresentação do escrito de
solicitações e argumentos, não avaliaria nenhuma alegação ou prova dos representantes que
acrescentasse fatos, outros direitos que se aleguem violados ou supostas vítimas no caso,
ou pretensões de reparações e custas diferentes daquelas solicitadas pela Comissão, por não
haver sido apresentadas no momento processual oportuno (artigo 40.1 do Regulamento).
No mesmo sentido, a Corte recorda que as alegações finais são essencialmente uma
oportunidade para sistematizar os argumentos de fato e de direito apresentados
oportunamente.35
58. Por conseguinte, em virtude dos princípios de contradição e preclusão processual
aplicáveis ao procedimento perante a Corte, as solicitações e argumentos dos
representantes não serão levados em conta, salvo quando tenham relação com o suscitado
pela Comissão.
VII.
FATOS
59. No presente capítulo, se exporá o contexto referente ao caso e os fatos concretos
dentro da competência temporal da Corte. Os fatos anteriores à data de ratificação da
competência contenciosa da Corte por parte do Brasil (10 de dezembro de 1998) são
enunciados unicamente como parte do contexto e dos antecedentes do caso.
A. Contexto
A.1. O Povo Indígena Xucuru
60. As referências históricas ao Povo Indígena Xucuru remontam ao século XVI, no
estado de Pernambuco. Vários documentos históricos descrevem as áreas ocupadas pelos
Xucuru ao longo do século XVIII. Atualmente, o chamado Povo Xukuru de Ororubá é
constituído por 2.354 familias, as quais vivem em 2.265 casas. Dentro da terra indígena
Xucuru vivem 7.726 indígenas, distribuídos em 24 comunidades dentro de um território de
estabelecidos nos artigos 35.1, 36.1, 40.2 e 41.1 deste Regulamento. A Corte poderá, ademais, admitir uma prova que se refira a um fato ocorrido posteriormente aos citados momentos processuais. 34 Regulamento da Corte Interamericana. Artigo 29.2: “Quando as vítimas ou supostas vítimas, ou seus representantes, o Estado demandado ou, se for o caso, o Estado demandante se apresentarem tardiamente, ingressarão no processo na fase em que o mesmo se encontra”. 35 Cf. Caso Nadege Dorzema e outros Vs. República Dominicana. Mérito, Reparações e Custas. Sentença de 24 de outubro de 2012. Série C No. 251, par. 19 e 22; Caso J. Vs. Peru. Exceção Preliminar, Mérito, Reparações e Custas. Sentença de 27 de novembro de 2013. Série C No. 275, par. 34; Caso Liakat Ali Alibux. Vs. Suriname. Exceções Preliminares, Mérito, Reparações e Custas. Sentença de 27 de novembro de 2013. Série C No. 275, par. 29; Caso Pollo Rivera e outros Vs. Peru. Mérito, Reparações e Custas. Sentença de 21 de outubro de 2016. Série C No. 319, par. 23; e Caso I.V. Vs. Bolívia. Exceções Preliminares, Mérito, Reparações e Custas. Sentença de 30 de novembro de 2016. Série C No. 329, par. 288.
17
aproximadamente 27.555 hectares, no município de Pesqueira, estado de Pernambuco. Além
disso, aproximadamente 4.000 indígenas vivem fora da terra indígena na cidade de
Pesqueira.36
61. O povo Xucuru tem sua própria organização, com estruturas políticas e de poder,
como a Assembleia, o Cacique e o Vice-Cacique, o Conselho Indígena de Saúde de Ororubá,
uma Comissão Interna para resolução de problemas entre a comunidade, um Conselho de
Líderes e um Pajé (líder espiritual da comunidade e dos líderes do Povo), entre outros.37
A.2. Legislação a respeito do reconhecimento, demarcação e titulação das terras
indígenas no Brasil
62. A Constituição da República Federativa do Brasil, de 1988 (doravante denominada
“Constituição”) concedeu hierarquia constitucional aos direitos dos povos indígenas sobre
suas terras, territórios e recursos. Segundo o artigo 20 da Constituição, as áreas indígenas
são propriedade da União, que concede a posse permanente aos indígenas38 bem como o
usufruto exclusivo dos recursos nelas existentes.39
63. Desde 1996, o processo administrativo de demarcação e titulação de terras indígenas
é regulamentado pelo Decreto No. 1775/96 e pela Portaria do Ministério da Justiça No. 14/96.
O processo de demarcação compreende cinco etapas e ocorre por iniciativa e sob orientação
da Fundação Nacional do Índio (doravante denominada FUNAI), mas o ato administrativo
final de demarcação é atribuição exclusiva da Presidência da República. O processo
administrativo se inicia quando a FUNAI tem conhecimento de uma terra indígena que deve
ser demarcada, ou a pedido dos próprios indígenas e suas organizações ou de organizações
não governamentais. Uma vez conhecidos os pedidos e a urgência da demarcação, a
administração pública detém o poder discricionário de iniciar ou não o processo.40
64. Na primeira etapa (identificação e delimitação), o procedimento se inicia com a
designação de um grupo de trabalho de servidores públicos ou especialistas, mediante
portaria do Presidente da FUNAI. O trabalho desenvolvido por esse grupo será coordenado
por um antropólogo qualificado. O estudo antropológico de identificação da terra indígena é
o que comprovará o cumprimento dos requisitos constitucionais e fundamentará o
processo.41
65. O grupo técnico deve apresentar o relatório do trabalho realizado à FUNAI,
analisando a existência ou não de ocupação tradicional da terra e propondo a área a
delimitar. A FUNAI pode aprovar o relatório, complementá-lo ou recusá-lo. Caso seja
aprovado, em um prazo de 15 dias, devem ser publicados um resumo do relatório, um
memorial descritivo e um mapa da área no Diário Oficial da União e nos diários oficiais dos
estados onde se localize a área em demarcação; além disso, a publicação será fixada na
Prefeitura Municipal correspondente à localização do território.42
36 Resposta dos representantes a um pedido de informações da Corte, de 3 de março de 2017 (expediente de mérito, folhas 464 a 466); Vânia Fialho. Estratégias e Tentativas de Regularização da Terra indígena Xucuru. Relatório citado no Ministério da Justiça /FUNAI/Direção de Assuntos de Terras/CGID (expediente de prova, folhas 1003 a 1007). Ministério da Saúde/Secretaria Especial de Direito Indígena. Memorando No. 04/2017, de 3 de março de 2017. Informação sobre o registro de famílias do Sistema de Informação da Atenção à Saúde Indígena (SIASI) (expediente de prova, folha 469). 37 Escrito dos representantes, de 3 de março de 2017 (expediente de mérito, folhas 464 a 466). 38 Constituição da República Federativa do Brasil, de 1988, Artigo 20, inciso XI. 39 Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, Artigo 231. 40 Decreto No. 1775, de 8 de janeiro de 1996, artigo 1o (expediente de prova, folhas 14-16). 41 Decreto No. 1775, de 8 de janeiro de 1996, artigo 2o (expediente de prova, folhas 14-16). 42 Decreto No. 1775, de 8 de janeiro de 1996, artigo 2o, §7 (expediente de prova folhas 14-16).
18
66. Após essa publicação, os estados, municípios ou possíveis interessados disporão de
90 dias para apresentar objeções ao procedimento à FUNAI. A objeção poderá conter todas
as provas e alegações jurídicas e de fato, inclusive títulos dominicais, peritagens, laudos,
depoimentos de testemunhas, fotografias e mapas, a fim de solicitar indenização ou para
mostrar vícios, totais ou parciais, do relatório.43
67. Na segunda etapa (declaração), a FUNAI dispõe de 60 dias para analisar as
objeções, emitir seu parecer e, caso seja pertinente, encaminhar o processo ao Ministro da
Justiça. Na hipótese de serem admitidas as razões da objeção, a FUNAI poderá voltar a
analisar sua decisão, corrigir os vícios do processo, ou mudar sua decisão de aprovar o
território e de cumprimento dos requisitos constitucionais para o reconhecimento da terra
indígena.44
68. Por outro lado, caso o procedimento administrativo seja enviado ao Ministro da
Justiça, este poderá, em 30 dias, negar a identificação e devolver o expediente à FUNAI.
Essa decisão será fundamentada no descumprimento do disposto no primeiro parágrafo do
artigo 231 da Constituição.45 O Ministro da Justiça poderá também ordenar as medidas
necessárias para regularizar eventuais vícios de procedimento.46 Finalmente, caso o Ministro
da Justiça aprove o procedimento administrativo, a terra tradicionalmente ocupada pelos
indígenas é declarada mediante portaria do Ministro da Justiça, o que determina a
demarcação administrativa da área.47
69. Na terceira etapa (demarcação física), a execução da demarcação física é realizada
com um estudo detalhado da área, momento em que são identificadas as localizações
descritas no relatório do grupo de trabalho.48 Realizada a demarcação física, a quarta etapa
(homologação) consiste em que seja homologada mediante um decreto presidencial, ato
final do procedimento que reconhece juridicamente a nova terra indígena.49 A homologação
é um ato de caráter declaratório e reconhece a ocupação indígena e a nulidade dos atos que
tenham por objeto a ocupação, domínio e posse das terras, sua extinção e sua incapacidade
43 Decreto No. 1775, de 8 de janeiro de 1996, artigo 2o, §8 (expediente de prova, folhas 14-16). 44 Decreto No. 1775, de 8 de janeiro de 1996, artigo 2o, §9 (expediente de prova, folhas 14-16). 45 Constituição Federal Brasileira. CAPÍTULO VIII - DOS ÍNDIOS. Artigo 231. São reconhecidos aos índios sua organização social, costumes, línguas, crenças e tradições, e os direitos originários sobre as terras que tradicionalmente ocupam, competindo à União demarcá-las, proteger e fazer respeitar todos os seus bens. § 1º São terras tradicionalmente ocupadas pelos índios as por eles habitadas em caráter permanente, as utilizadas para suas atividades produtivas, as imprescindíveis à preservação dos recursos ambientais necessários a seu bem-estar e as necessárias a sua reprodução física e cultural, segundo seus usos, costumes e tradições. § 2º As terras tradicionalmente ocupadas pelos índios destinam-se a sua posse permanente, cabendo-lhes o usufruto exclusivo das riquezas do solo, dos rios e dos lagos nelas existentes. § 3º O aproveitamento dos recursos hídricos, incluídos os potenciais energéticos, a pesquisa e a lavra das riquezas minerais em terras indígenas só podem ser efetivados com autorização do Congresso Nacional, ouvidas as comunidades afetadas, ficando-lhes assegurada participação nos resultados da lavra, na forma da lei. § 4º As terras de que trata este artigo são inalienáveis e indisponíveis, e os direitos sobre elas, imprescritíveis. § 5º É vedada a remoção dos grupos indígenas de suas terras, salvo, "ad referendum" do Congresso Nacional, em caso de catástrofe ou epidemia que ponha em risco sua população, ou no interesse da soberania do País, após deliberação do Congresso Nacional, garantido, em qualquer hipótese, o retorno imediato logo que cesse o risco. § 6º São nulos e extintos, não produzindo efeitos jurídicos, os atos que tenham por objeto a ocupação, o domínio e a posse das terras a que se refere este artigo, ou a exploração das riquezas naturais do solo, dos rios e dos lagos nelas existentes, ressalvado relevante interesse público da União, segundo o que dispuser lei complementar, não gerando a nulidade e a extinção direito a indenização ou a ações contra a União, salvo, na forma da lei, quanto às benfeitorias derivadas da ocupação de boa fé. § 7º Não se aplica às terras indígenas o disposto no art. 174, § 3º e § 4º. 46 Decreto No. 1775, de 8 de janeiro de 1996, artigo 2o, §10 (expediente de prova, folhas 14-16). 47 Decreto No. 1775, de 8 de janeiro de 1996, artigo 2o, §10, inciso I (expediente de prova, folhas 14-16). 48 Decreto No. 1775, de 8 de janeiro de 1996, artigo 2o, §1 (expediente de prova, folhas 14-16). 49 Decreto No. 1775, de 8 de janeiro de 1996, artigo 5o (expediente de prova, folhas 14-16).
19
de produzir efeitos jurídicos. Extingue qualquer título de propriedade sobre a área
demarcada, que passa a ser propriedade da União. A demarcação homologada também
autoriza a retirada dos ocupantes não indígenas da terra.50
70. Finalmente, na quinta etapa (registro), nos 30 dias seguintes à publicação do
decreto de homologação, a FUNAI promoverá o registro imobiliário do território na comarca
respectiva e na Secretaria do Patrimônio da União do Ministério da Fazenda.51
B. Antecedentes (fatos anteriores ao reconhecimento de competência)
B.1. O processo administrativo de reconhecimento, demarcação e titulação do
território indígena Xucuru
71. No início do procedimento de demarcação do território Xucuru, o processo
demarcatório não estava regulamentado pelo Decreto No. 1775, de 8 de janeiro de 1996,
sendo determinado pelo Decreto No. 94.945, de 1987.52 O processo foi iniciado em 1989,
com a criação do Grupo Técnico para realizar a identificação e delimitação do território, por
meio da Portaria No. 218/FUNAI/89. Segundo o Decreto 94.945/87, a FUNAI deveria propor
a demarcação da área com base no estudo do Grupo Técnico.53 O Grupo Técnico emitiu o
Relatório de Identificação, em 6 de setembro de 1989, mostrando que os Xucuru tinham
direito a uma área de 26.980 hectares (primeira etapa). O relatório foi aprovado pelo
Presidente da FUNAI (Despacho No. 3), em 23 de março de 1992, e, em 28 de maio do
mesmo ano, o Ministro da Justiça concedeu a posse permanente da terra ao Povo Indígena
Xucuru mediante a Portaria No. 259/MJ/9254. Em 1995, a extensão do território indígena
Xucuru foi retificada, determinando-se uma área de 27.555,0583 hectares (segunda etapa),
realizando-se, posteriormente, a demarcação física do território55 (terceira etapa).
72. Em 8 de janeiro de 1996, o Presidente da República promulgou o Decreto No.
1775/96 (par. 63 supra), que introduziu mudanças no processo administrativo de
demarcação. O decreto reconheceu o direito de terceiros interessados no território de
impugnar o processo de demarcação e interpor ações judiciais por seu direito à propriedade,
e de solicitar indenizações.56 Além disso, nos casos em que o processo administrativo
estivesse em curso, os interessados tinham o direito de manifestar-se em um prazo de 90
dias, a contar da data de publicação do Decreto.57
73. Aproximadamente58 270 objeções contra o processo demarcatório foram interpostas
por pessoas interessadas, inclusive pessoas jurídicas, como o município de Pesqueira. Em 10
de junho de 1996, o Ministro da Justiça declarou todas essas objeções improcedentes, por
meio do Despacho No. 32. Os terceiros interessados apresentaram um Mandado de
Segurança ao Superior Tribunal de Justiça (doravante denominado “STJ”). Em 28 de maio de
1997, o STJ decidiu a favor dos terceiros interessados, concedendo um novo prazo para as
50 Decreto No. 1775, de 8 de janeiro de 1996, artigo 4o (expediente de prova, folhas 14-16). 51 Decreto No. 1775, de 8 de janeiro de 1996, artigo 6o (expediente de prova, folhas 14-16). 52 Decreto No. 94.945, de 23 de setembro de 1987 (expediente de prova, folhas 19-21). 53 Decreto No. 94.945, de 23 de setembro de 1987, artigo 3o (expediente de prova, folhas 19-21). 54 Alegações finais do Estado, de 24 de abril de 2017 (expediente de mérito, folhas 1044-1046). 55 Relatório de Mérito (expediente de mérito, folha 19) e Contestação do Estado (expediente de mérito, folha 207). 56 Decreto No. 1775, de 8 de janeiro de 1996, artigo 2o, §8 (expediente de prova, folhas 14-16). 57 Decreto No. 1775, de 8 de janeiro de 1996, artigo 9o (expediente de prova, folhas 14-16). 58 O relatório de mérito da Comissão Interamericana se refere a 269 ou 272 objeções (expediente de mérito, folha 20), o que não encontra apoio no expediente de prova. O Estado se referiu a 269 objeções em seu escrito de alegações finais escritas (expediente de prova, folha 1354).
20
objeções administrativas. As novas objeções foram também recusadas pelo Ministro da
Justiça, que reafirmou a necessidade de se continuar a demarcação.59
B.2. Ação judicial relativa à demarcação do território indígena Xucuru
74. Em março de 1992, Milton do Rego Barros Didier e Maria Edite Didier apresentaram a
ação de reintegração de posse No. 0002697-28.1992.4.05.8300 (número original
92.0002697-4), em detrimento do Povo Indígena Xucuru e dos litisconsortes passivos, o
Ministério Público Federal (doravante denominado “MPF”), a FUNAI e a União.60 Essa ação se
referia à fazenda Caípe, de aproximadamente 300 hectares, localizados no território
indígena Xucuru, na cidade de Pesqueira, que havia sido ocupada por cerca de 350 indígenas
do povo Xucuru, em 1992.
75. Após um incidente de conflito de competência (CC 10.588), suscitado em 17 de junho
de 1994 pela Vara de Pesqueira61 e decidido pelo STJ em 14 de dezembro de 1994,62 o
expediente da ação de reintegração de posse foi enviado à 9a Vara Federal do Estado de
Pernambuco. Em 17 de julho de 1998, a sentença foi emitida a favor dos ocupantes não
indígenas.63 Posteriormente, a FUNAI,64 o Povo Indígena Xucuru,65 o Ministério Publico66 e a
União 67 apresentaram recursos de apelação.
B.3. Atos de violência no contexto de demarcação do território indígena Xucuru
76. O Cacique Xicão, chefe do povo Xucuru, foi assassinado em 21 de maio de 1998. O
inquérito determinou que o autor intelectual do homicídio foi o fazendeiro José Cordeiro de
Santana, conhecido como “Zé de Riva”, um ocupante não indígena do território Xucuru. O
autor material foi identificado como “Ricardo”, que havia sido contratado pelo autor
intelectual mediante um intermediário, Rivaldo Cavalcanti de Siqueira, conhecido como “Riva
de Alceu”. “Ricardo” morreu no estado de Maranhão, em um acontecimento não relacionado
ao presente caso.68 José Cordeiro de Santana se suicidou enquanto se encontrava detido
pela Polícia Federal.69 Após o início do inquérito policial No. 211/1998-SR/DPF/PE
(98.0012178-1), na 4ª Vara Federal do Estado de Pernambuco, o Ministério Público Federal
interpôs uma Ação Pública Incondicionada, em agosto de 2002 (processo No.
2002.83.00.012442-1), acusando Rivaldo Cavalcanti Siqueira de autor do crime de
homicídio simples. O processo foi redistribuído à 16ª Vara Federal de Pernambuco e, em
novembro de 2004, o Tribunal do Júri condenou Rivaldo Cavalcanti Siqueira a 19 anos de
prisão. O senhor Cavalcanti Siqueira foi assassinado enquanto cumpria pena no centro
penitenciário, em 2006.70
59 Considerações da Comissão Interamericana de Direitos Humanos, de 2 de novembro de 2015 (expediente de prova, folhas 1127-1130); escrito de alegações finais do Estado (expediente de prova, folha 1354). 60 Ação de reintegração de posse No. 0002697-28.1992.4.05.8300 (expediente de prova, folhas 1443-2720). 61 Ação de reintegração de posse No. 0002697-28.1992.4.05.8300 (expediente de prova, folhas 1859-1864). 62 Ação de reintegração de posse No. 0002697-28.1992.4.05.8300 (expediente de prova, folhas 1887-1898). 63 Sentença do Juiz Federal de Primeira Instância, de 17 de julho de 1998 (expediente de prova, folhas 2074-2083); Alegações finais dos Representantes, de 24 de abril de 2017 (expediente de mérito, folhas 1096-1163). 64 Recurso de apelação apresentado pela FUNAI (expediente de prova, folhas 2097-2165). 65 Recurso de apelação apresentado pelo Povo Indígena Xucuru, de 25 de agosto de 1998 (expediente de prova, folhas 2191-2223). 66 Recurso de apelação apresentado pelo Ministério Público Federal, de 8 de setembro de 1998 (expediente de prova, folhas 2226-2228). 67 Recurso de apelação apresentado pela União, de 23 de outubro de 1998 (expediente de prova, folhas 2236-2240). 68 Memorando No. 02/PGF/PFE/FUNAI/09 da Advocacia-Geral da União à FUNAI, de 21 de janeiro de 2009 (expediente de prova, folhas 98-100). 69 Memorando No. 02/PGF/PFE/FUNAI/09 da Advocacia-Geral da União à FUNAI, de 21 de janeiro de 2009 (expediente de prova, folha 98). 70 Trâmite processual e sentença da ação penal incondicionada (expediente de prova, folhas 4282-4295).
21
C. Fatos dentro da competência temporal da Corte
C.1. Continuação do processo demarcatório
77. A Corte não dispõe de informação sobre os fatos ocorridos no processo administrativo
de demarcação entre 10 de dezembro de 1998 e abril de 2001. Em 30 de abril de 2001, o
Presidente da República expediu o Decreto Presidencial que homologou a demarcação do
território indígena Xucuru, correspondente a uma área de 27.555,0583 hectares (quarta
etapa). O Decreto foi publicado no Diário Oficial da União de 2 de maio de 2001.71
78. A FUNAI solicitou o registro do território junto ao Registro de Imóveis da
municipalidade de Pesqueira, em 17 de maio de 2001. No entanto, o Oficial de Registro de
Imóveis de Pesqueira interpôs uma ação de suscitação de dúvida No. 0012334-
21.2002.4.05.8300 (número original 2002.83.00.012334-9), regulamentada pela Lei
6.015/73, questionando aspectos formais da solicitação de registro da propriedade indígena
por parte da FUNAI. Segundo o Estado e a Comissão, essa ação foi interposta em agosto de
2002. A resolução final, confirmando a legalidade do registro de imóveis, foi emitida pela
12ª Vara Federal, em 22 de junho de 2005.72
79. Em 18 de novembro de 2005, foi executada a titulação do território indígena Xucuru,
ante o 1º Registro de Imóveis de Pesqueira, como propriedade da União para posse
permanente do Povo Indígena Xucuru73 (quinta etapa).
80. O processo de regularização das terras, com o objetivo de cadastrar os ocupantes
não indígenas, foi iniciado em 1989, com os estudos de identificação, e foi concluído em
2007, resultando em 624 áreas cadastradas.74 O procedimento de pagamento de
indenizações por benfeitorias de boa-fé75 teve início em 2001, e o último pagamento foi
efetuado em 2013, concluindo a indenização de 523 ocupantes não indígenas.76 Das 101
terras restantes, 19 pertenciam aos próprios indígenas, restando, então, 82 áreas que eram
propriedade de não indígenas. Dessas 82 áreas, 75 foram ocupadas pelos Xucuru entre 1992
e 2012. Até a data de emissão da presente Sentença, 45 ex-ocupantes não indígenas não
haviam recebido sua indenização e, segundo o Estado, estão em comunicação com as
autoridades para receber os respectivos pagamentos por benfeitorias de boa-fé.77 Além
disso, seis ocupantes não indígenas permanecem dentro do território indígena Xucuru.78
71 Disponível em http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/DNN/2001/Dnn9198.htm. Último acesso em 5 de janeiro de 2018. 72 Trâmite processual e sentença da ação de suscitação de dúvida (expediente de prova, folhas 25-29). 73 Registro da Terra indígena Xucuru , de 18 de novembro de 2005 (expediente de prova, folhas 31-38). 74 Informação Técnica No. 143/2016/CGAF/DPT–FUNAI, de 10 de agosto de 2016 (expediente de prova, folhas 1429-1433). 75 Constituição da República Federativa do Brasil, de 1988, Artigo 231, §6º. 76 Informação Técnica No. 143/2016/CGAF/DPT–FUNAI, de 10 de agosto de 2016 (expediente de prova, folhas 1429-1433). 77 Informação Técnica No. 143/2016/CGAF/DPT–FUNAI, de 10 de agosto de 2016 (expediente de prova, folhas 1429-1433). 78 Instrução Técnica Executiva No. 214/2016/DPT-FUNAI, de 26 de julho de 2016 (expediente de prova, folhas 1412-1428). Os seis ocupantes que ainda se encontram no território indígena são Luiz Alves de Almeida, com duas ocupações na Vila de Cimbres e Sítio Ramalho (correspondente a uma área de 0,06ha e 102,3ha, respectivamente), Maria das Montanhas Lima, com uma ocupação na região da Aldeia Sucupira, Sítio Campina Nova (correspondente a uma área de 6,78ha), Bernadete Lourdes Maciel, com uma ocupação na Vila de Cimbres (correspondente a uma área de 23,62ha), José Pedro do Nascimento, com uma ocupação em Capim de Planta (correspondente a uma área de 9,61ha), José Paulino da Silva, com uma ocupação em Pé de Serra do Oiti (correspondente a uma área de 7,06ha) e Murilo Tenorio de Freitas, com uma ocupação em Ipanema (correspondente a uma área de 11,00ha). A totalidade do território ocupado pelos não indígenas representa 160,43ha da extensão total do território indígena Xucuru, de 27.555,583ha. Ver Alegações finais do Estado, de 24 de abril de 2017 (expediente de mérito, folhas 986-1086).
22
C.2. Continuação das ações judiciais pendentes relativas à demarcação do território
indígena Xucuru
81. A respeito da ação de reintegração de posse iniciada em março de 1992, a sentença
de 17 de julho de 1998 foi objeto de recurso do MPF, da FUNAI, do Povo Indígena Xucuru e
da União (par. 75 supra). A Apelação Civil No. 1718199-PE (número original 99.05.35132-9)
foi negada em segunda instância no Tribunal Regional Federal da 5ª Região (doravante
denominado “TRF-5”), em 24 de abril de 2003.79
82. A FUNAI80 e a União 81 apresentaram um Recurso Especial ao STJ e esse órgão negou
o recurso e confirmou a sentença do TRF-5, em 6 de novembro de 2007.82 A União e a
FUNAI interpuseram uma série de embargos de declaração83 e de agravos de instrumento84
junto ao STJ, entre 2007 e 2012. Esses recursos foram negados, com exceção de um
embargo de declaração da União, oposto em 8 de fevereiro de 2010, que teve decisão
favorável em 10 de maio de 2011.85
83. A Sentença da ação de reintegração de posse adquiriu força de coisa julgada em 28
de março de 2014.86
84. Em 10 de março de 2016, a FUNAI interpôs uma ação rescisória para anular a
sentença por descumprimento do direito ao contraditório e ampla defesa. A decisão do
Tribunal Regional Federal sobre essa ação continua pendente e a disputa por essa parcela de
300 hectares do território do Povo Indígena Xucuru não teve solução definitiva.87
85. Em contrapartida, em fevereiro de 2002, Paulo Pessoa Cavalcanti de Petribu e outros
interpuseram a ação ordinária No. 0002246-51.2002.4.05.8300 (número original
2002.83.00.002246-6), solicitando a anulação do processo administrativo de demarcação
dos seguintes imóveis localizados no território identificado como parte da terra indígena
Xucuru: Fazenda Lagoa da Pedra, Ramalho, Lago Grande e sítios Capim Grosso e Pedra da
Cobra.88 Os autores da ação alegaram que a demarcação deveria ser anulada porque não
haviam sido pessoalmente notificados para apresentar objeções ao processo
administrativo.89
86. Em 1o de junho de 2010, a 12ª Vara Federal de Pernambuco decidiu, em primeira
instância, que a ação ordinária era parcialmente procedente, excluindo a União como parte
demandada e determinando que os autores tinham o direito de receber indenização da
79 Trâmite processual da Apelação Civil AC1718199-PE (expediente de prova, folhas 54-57). 80 Recurso apresentado pela FUNAI, de 27 de junho de 2003 (expediente de prova, folhas 2381-2401). 81 Recurso apresentado pela União, de 4 de agosto de 2003 (expediente de prova, folhas 2482-2486). 82 Sentença do STJ, de 6 de novembro de 2007 (expediente de prova, folhas 2516-2520). 83 Recurso apresentado ao juiz ou tribunal que emite a sentença, com o objetivo de esclarecer ambiguidades ou contradicções na sentença emitida; corrigir eventual omissão sobre pontos a respeito dos quais o juiz deve se pronunciar e corrigir possíveis erros materiais. 84 Recurso contra decisões interlocutórias suscetíveis de provocar dano grave e de difícil reparação a uma das partes. A apreciação do agravo de instrumento deve ser realizada de imediato pela instância superior. 85 Trâmite processual da ação de reintegração de posse número original 0002697-28.1992.4.05.8300 (expediente de prova, folhas 1443-2720); Trâmite processual do Recurso Especial No. 646.933-PE, acordo e decisão do STJ, de 6 de novembro de 2007 (expediente de prova , folhas 59-75). 86 Ação de reintegração de posse No. 0002697-28.1992.4.05.8300 (expediente de prova, folhas 1443-2720). 87 Detalhe de Processo, Justiça Federal da 5ª Região (expediente de prova, folha 4006). 88 Quadro enviado como prova para melhor resolver pelo Estado (expediente de prova, folha 4034-4038). 89 Os mesmos autores também apresentaram, em dezembro de 2002, de maneira acessória à ação ordinária, a Medida Cautelar Inominada No. 0019349-71.2002.4.05.8300 (número original 2002.83.00.019349-2), para obter a produção antecipada da prova pericial a respeito da alegada invasão e destruição da Fazenda Lagoa da Pedra. A medida cautelar foi decidida em favor dos ocupantes não indígenas, em 9 de dezembro de 2009. Ver trâmite processual e sentença de 9 de dezembro de 2009 sobre a Medida Cautelar (expediente de prova, folhas 59-75).
23
FUNAI, no montante de R$ 1.385.375,86. A FUNAI e a União recorreram da sentença junto
ao Tribunal Regional da 5ª Região, que reformou a decisão de primeira instância em 26 de
julho de 2012. Nessa decisão o TRF-5 reconheceu a União como parte do processo,
reconheceu vícios no processo de demarcação do território indígena Xucuru, mas não
declarou a nulidade em virtude da gravidade dessa medida, mas determinou o pagamento
de indenização por “perdas e danos” a favor dos demandantes.90 Em 7 de dezembro de
2012, a FUNAI interpôs um recurso especial junto ao STJ e um recurso extraordinário junto
ao STF. As decisões do STJ e do STF continuam pendentes.91
C.3. Atos de hostilidade contra líderes do Povo Indígena Xucuru
87. O processo de delimitação, demarcação e desintrusão da terra indígena do povo
Xucuru foi marcado por um contexto de insegurança e ameaças,92 que resultou na morte de
vários líderes indígenas da comunidade.93
88. A presença de ocupantes não indígenas no território do povo Xucuru, durante o
processo administrativo de demarcação, e a existência de interesses alheios provocou
dissidências e conflitos internos na própria comunidade indígena.94
89. O filho e sucessor do Cacique Xicão, o Cacique Marquinhos, e sua mãe, Zenilda Maria
de Araújo, receberam ameaças por sua posição de líderes da luta do Povo Indígena Xucuru
pelo reconhecimento de suas terras ancestrais.95 Em 2001, as ameaças se concentraram no
Cacique Marquinhos.96 A Comissão Interamericana concedeu medidas cautelares em favor
de ambos, em 29 de outubro de 2002.
90. No entanto, o Cacique Marquinhos sofreu um atentado contra sua vida, em 7 de
fevereiro de 2003,97 que causou a morte de dois membros do povo Xucuru, que
acompanhavam o Cacique nesse momento.98 Esses acontecimentos desencadearam atos de
violência no território indígena.99 Em consequência do exposto, foram expulsos
90 Resolução do Tribunal Federal da 5ª Região (expediente de prova, folhas 2804 a 2813). 91 Recurso especial Superior Tribunal de Justiça (expediente de prova, folha 2819). 92 Relatório do Estado. Caso Xucuru. Secretaria Especial de Direitos Humanos, Presidência da República, 20 de fevereiro de 2004 (no expediente de prova, folhas 187-198); Carta aberta do povo Xucuru à população de Pesqueira e a todos os romeiros de Nossa Senhora das Graças, de 22 de setembro de 2001 (expediente de prova, folhas 169-170); Expediente No. 1.26.000.000875/2001-39, do Ministério Público, Procuradoria da República de Pernambuco, de 16 de março de 2003 (expediente de prova, folhas 225-267); Petição inicial e solicitação de medidas cautelares, de 16 de outubro de 2002 (expediente de prova, folhas 333-363). 93 Expediente No 1.26.000.000875/2001-39, do Ministério Público, Procuradoria da República de Pernambuco, de 16 de março de 2003 (expediente de prova, folhas 225-267); Relação das ações criminais contra o povo Xucuru, de 26 de março de 2007 (expediente de prova, folhas 565-566). 94 Relatório do Estado. Caso Xucuru. Secretaria Especial de Direitos Humanos, Presidência da República, 20 de fevereiro de 2004 (no expediente de prova, folhas 187-198); Expediente No. 1.26.000.000875/2001-39, do Ministério Público, Procuradoria da República de Pernambuco, de 16 de março de 2003 (expediente de prova, folhas 225-267); Relatório citado no Ministério da Justiça/FUNAI/Direção de Assuntos de Terras/CGID (expediente de prova, folhas 1003 a 1007); Anexo 17. AD/Diper. Agência de Desenvolvimento Econômico de Pernambuco S.A. (expediente de prova, folhas 172-184). 95 Declaração do Cacique Marquinhos no Programa Estadual de Proteção aos Defensores dos Direitos Humanos, de 9 de agosto de 2007 (expediente de prova, folhas 712-713). 96 Petição inicial e solicitação de medidas cautelares, de 16 de outubro de 2002. 97 Notícia do atentado contra o Cacique Marquinhos no Portal “JC OnLine”, de 7 de fevereiro de 2003 (expediente de prova, folha 567); Declaração do Cacique Marquinhos na Delegacia da Polícia Federal, em Caruaru, de 10 de setembro de 2009 (expediente de prova, folha 570). 98 Relatório da Coordenação Geral de Defensa dos Direitos Indígenas (CGDDI) (expediente de prova, folhas 199-204). 99 Relatório do Estado. Caso Xucuru. Secretaria Especial de Direitos Humanos, Presidência da República. 20 de fevereiro de 2004 (expediente de prova, folhas 187-198); Relatório da Coordenação Geral de Defesa dos Direitos Indígenas (CGDDI) (expediente de prova, folhas 199-204).
24
aproximadamente 500 membros da comunidade da terra indígena Xucuru, os quais foram
instalados no Município de Pesqueira.100
91. Em 20 março de 2003,101 o Conselho Nacional dos Direitos da Pessoa Humana
(CDDPH) criou uma Comissão Especial com o objetivo de acompanhar a investigação de
tentativa de homicídio contra o Cacique Marquinhos e os fatos conexos. Finalmente, o
Cacique foi incluído no Programa de Proteção aos Defensores dos Direitos Humanos de
Pernambuco, em 2008.102
VIII.
MÉRITO
92. Neste capítulo, a Corte elaborará as considerações de direito pertinentes,
relacionadas às alegadas violações dos direitos à propriedade, às garantias judiciais e à
proteção judicial, e à integridade pessoal, tudo isso em relação ao processo de titulação,
demarcação e desintrusão do território do Povo Indígena Xucuru e seus membros.
100 Relatório do Estado. Caso Xucuru. Secretaria Especial de Direitos Humanos, Presidência da República, 20 de fevereiro de 2004 (expediente de prova, folhas 187-198); Relatório da Coordenação Geral de Defesa dos Direitos Indígenas (CGDDI) (expediente de prova, folhas 199-204). 101 Resolução No. 18, de 20 de março de 2003 (expediente de prova, folha 205). 102 Comunicação do Estado, de 20 de julho de 2013, no expediente de Medidas Cautelares (expediente de prova, folhas 102-109); Defensores e Defensoras de Direitos Humanos – O enfrentamento das desigualdades em Pernambuco, publicação do Programa de Proteção aos Defensores de Direitos Humanos de Pernambuco (expediente de prova, folhas 111-115); Audiência pública junto à Comissão Interamericana, 27 de fevereiro de 2003.
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VIII-1
DIREITOS À PROPRIEDADE,103 ÀS GARANTIAS JUDICIAIS104
E À PROTEÇÃO JUDICIAL105
93. Neste capítulo, a Corte analisará as alegadas violações do direito à propriedade
coletiva do Povo Indígena Xucuru e a alegada inefetividade do procedimento administrativo
de reconhecimento, demarcação, titulação, registro e desintrusão do território. Para esse
efeito, a Corte formulará considerações sobre: i) o direito de propriedade coletiva na
Convenção Americana; ii) o dever de garantir o direito à propriedade coletiva e o princípio
de segurança jurídica; iii) a garantia de prazo razoável e a efetividade do processo
administrativo; e iv) a aplicação dos preceitos jurídicos anteriores ao caso concreto.
Finalmente, a Corte analisará: v) a alegação sobre o descumprimento do dever de adotar
disposições de direito interno, estabelecido no artigo 2o da Convenção Americana.
A. Argumentos das partes e da Comissão
94. A Comissão salientou que o direito à propriedade coletiva dos povos indígenas
reveste características particulares pela especial relação desses povos com suas terras e
territórios tradicionais, de cuja integridade depende sua própria sobrevivência como povo,
sendo objeto de proteção jurídica internacional. O território indígena é uma forma de
103 Artigo 21. Direito à propriedade privada 1. Toda pessoa tem direito ao uso e gozo dos seus bens. A lei pode subordinar esse uso e gozo ao interesse social. 2. Nenhuma pessoa pode ser privada de seus bens, salvo mediante o pagamento de indenização justa, por motivo de utilidade pública ou de interesse social e nos casos e na forma estabelecidos pela lei. 3. Tanto a usura como qualquer outra forma de exploração do homem pelo homem devem ser reprimidas pela lei. 104 Artigo 8o. Garantias judiciais. 1. Toda pessoa tem direito a ser ouvida, com as devidas garantias e dentro de um prazo razoável, por um juiz ou tribunal competente, independente e imparcial, estabelecido anteriormente por lei, na apuração de qualquer acusação penal formulada contra ela, ou para que se determinem seus direitos ou obrigações de natureza civil, trabalhista, fiscal ou de qualquer outra natureza. 2. Toda pessoa acusada de delito tem direito a que se presuma sua inocência enquanto não se comprove
legalmente sua culpa. Durante o processo, toda pessoa tem direito, em plena igualdade, às seguintes garantias mínimas: a) direito do acusado de ser assistido gratuitamente por tradutor ou intérprete, se não compreender ou não falar o idioma do juízo ou tribunal; b) comunicação prévia e pormenorizada ao acusado da acusação formulada; c) concessão ao acusado do tempo e dos meios adequados para a preparação de sua defesa; d) direito do acusado de defender-se pessoalmente ou de ser assistido por um defensor de sua escolha e de comunicar-se, livremente e em particular, com seu defensor; e) direito irrenunciável de ser assistido por um defensor proporcionado pelo Estado, remunerado ou não, segundo a legislação interna, se o acusado não se defender ele próprio nem nomear defensor dentro do prazo estabelecido pela lei; f) direito da defesa de inquirir as testemunhas presentes no tribunal e de obter o comparecimento, como testemunhas ou peritos, de outras pessoas que possam lançar luz sobre os fatos; g) direito de não ser obrigado a depor contra si mesma, nem a declarar-se culpada; e h) direito de recorrer da sentença para juiz ou tribunal superior. 3. A confissão do acusado só é válida se feita sem coação de nenhuma natureza. 4. O acusado absolvido por sentença passada em julgado não poderá ser submetido a novo processo pelos mesmos fatos. 5. O processo penal deve ser público, salvo no que for necessário para preservar os interesses da justiça. 105 Artigo 25. Proteção judicial 1. Toda pessoa tem direito a um recurso simples e rápido ou a qualquer outro recurso efetivo, perante os juízes ou tribunais competentes, que a proteja contra atos que violem seus direitos fundamentais reconhecidos pela constituição, pela lei ou pela presente Convenção, mesmo quando tal violação seja cometida por pessoas que estejam atuando no exercício de suas funções oficiais. 2. Os Estados Partes comprometem-se: a) a assegurar que a autoridade competente prevista pelo sistema legal do Estado decida sobre os direitos de toda pessoa que interpuser tal recurso; b) a desenvolver as possibilidades de recurso judicial; e c) a assegurar o cumprimento, pelas autoridades competentes, de toda decisão em que se tenha considerado procedente o recurso.
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propriedade que não se fundamenta no reconhecimento oficial do Estado, mas no tradicional
uso e posse das terras e recursos.
95. Em relação à obrigação de demarcação e reconhecimento, a Comissão afirmou que
esse procedimento constitui o meio pelo qual se oferece segurança jurídica à propriedade
coletiva dos povos indígenas e se previnem conflitos com diversos atores, assentando-se as
bases para a consecução da posse e uso pacífico de suas terras e territórios por meio da
desintrusão.
96. Em relação às violações decorrentes da obrigação de desintrusão oportuna do
território indígena, a Comissão salientou que a responsabilidade internacional do Estado no
presente caso se configurou como consequência dos anos em que o Povo Indígena Xucuru
não pôde exercer a posse pacífica de suas terras e territórios, devido à presença de pessoas
não indígenas nesse território. Destacou que, nesse caso, o Estado tinha o dever de
proceder à desintrusão das terras indígenas demarcadas, culminando com a indenização dos
benfeitorias realizadas pelos terceiros ocupantes de boa-fé não indígenas, e permitir dessa
maneira sua retirada das terras do povo indígena.
97. Segundo a Comissão, as violações decorrentes da demora na resolução das ações
judiciais interpostas por terceiras pessoas não indígenas, nos anos de 1992 e 2002, se
devem ao fato de mantê-las indefinidamente sem uma solução, provocando uma ameaça
permanente sobre o direito à propriedade coletiva e constituindo um fator de maior
insegurança jurídica para o Povo Indígena Xucuru. Por tudo isso, a Comissão concluiu que o
Estado era responsável pela violação do artigo 21, em relação aos artigos 1.1 e 2 da
Convenção Americana.
98. Com respecto às garantias judiciais e à proteção judicial, a Comissão considerou que
o Estado não demonstrou que o processo administrativo de demarcação do território do
povo Xucuru envolvesse aspectos ou debates particularmente complexos que guardem
relação com o atraso de mais de 16 anos para a conclusão do processo administrativo de
titulação, demarcação e reconhecimento do território indígena. Por conseguinte, a Comissão
considerou que o prazo que durou o processo administrativo não foi razoável, nos termos
exigidos pela Convenção Americana.
99. Para a Comissão, o argumento do Estado sobre a complexidade do registro
imobiliário do território indígena e o número de ocupantes não indígenas não guarda relação
ou nexo de causalidade com a demora no processo administrativo, pois, conforme se infere
do próprio expediente, a identificação dessas ocupações para o eventual desintrusão não é
determinante para a conclusão de suas etapas. A Comissão ressaltou que, na prática,
tiveram lugar de maneira paralela e continuaram posteriormente ao mesmo.
100. A Comissão salientou que as ações judiciais apresentadas por ocupantes não
indígenas do território indígena Xucuru não contam com uma solução definitiva,
respectivamente, há mais de 20 e 12 anos, o que não é compatível com o princípio do prazo
razoável estabelecido na Convenção. A demora na solução dessas duas ações judiciais
constitui uma ameaça permanente ao direito à propriedade coletiva, em consequência da
falta de solução oportuna dessas duas ações em um prazo razoável. Por conseguinte, o
Estado é responsável pela violação dos artigos 8.1 e 25 da Convenção Americana, em
relação ao artigo 1.1 do mesmo instrumento, em detrimento do Povo Indígena Xucuru.
101. Os representantes destacaram que o processo de demarcação da terra indígena
ainda não foi concluído, pois há que considerar que o povo Xucuru espera há 27 anos obter
o gozo pacífico e exclusivo de seu território.
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102. Destacaram também que a situação atual do Povo Indígena Xucuru provoca
instabilidade e insegurança, por três razões: i) a presença de seis ocupantes não indígenas,
proprietários de sete terrenos, os quais continuam vivendo no território sem o
consentimento do povo; ii) a existência de outros antigos ocupantes, que já não se acham
na terra, mas que ainda não receberam as indenizações que lhes cabem; e iii) a falta de
solução da ação iniciada por Paulo Petribu e a decisão judicial desfavorável que ordena a
reintegração da posse a favor de Milton Didier e Maria Edite Didier, a qual é suscetível de
execução. Para os representantes, o acima exposto representa uma violação dos direitos dos
povos indígenas, consagrados na Convenção Americana, impedindo ao Povo Indígena
Xucuru viver em seu território de modo pacífico e sem ameaças.
103. Os representantes ressaltaram que o Estado se equivoca ao afirmar que há uma
coexistência pacífica para eximir-se de sua responsabilidade de concluir o processo
demarcatório. Isso porque, em primeiro lugar, deve-se considerar o histórico de
assassinatos e ameaças contra o povo indígena levado a cabo pelos ocupantes não indígenas
que ali permaneciam; e, em segundo lugar, porque a estrutura normativa do processo de
demarcação contempla a obrigação de desintrusão do território, sem que se deva examinar
se há consentimento do povo indígena.
104. Ressaltaram também que, desde o início do processo de demarcação até o registro
do território indígena do povo Xucuru, foi garantida de maneira formal a proteção
institucional ao povo indígena, apesar de, materialmente, o processo administrativo não ter
representado o acesso ao gozo total de seu direito ao território originário, proteção e
segurança jurídica.
105. Em conclusão, os representantes afirmaram que o Estado brasileiro violou o direito à
propriedade coletiva, estabelecido no artigo 21, em relação às obrigações dos artigos 1.1 e
2o da Convenção América, em consequência da demora no processo de demarcação e
titulação, e da falta de desintrusão da propriedade coletiva.
106. Sobre os direitos às garantias judiciais e à proteção judicial, os representantes
sustentaram que o processo administrativo de delimitação e demarcação da terra dos povos
indígenas é dividido em diferentes fases, inseridas num processo que deveria avançar de
maneira sucessiva, sem nenhum tipo de complicação. No entanto, no caso do território
indígena do povo Xucuru, o desenvolvimento de cada uma dessas fases não ocorreu de
maneira automática, expondo o povo indígena a uma série de ameaças e inseguranças
jurídicas. No que se refere às ações judiciais interpostas por não indígenas, afirmaram que
excederam o prazo razoável de duração, de acordo com os parâmetros estabelecidos na
Convenção. As ações apresentadas por terceiros careciam de complexidade, razão pela qual
não há lugar para uma justificação para uma duração tão longa, destacando os efeitos
nocivos da situação anterior. Em razão do exposto, os representantes concluíram que o
Estado violou os artigos 8 e 25, em relação às obrigações estabelecidas nos artigos 1.1 e 2
da Convenção.
107. O Estado afirmou que o regime jurídico brasileiro garante proteção maior às
comunidades indígenas, consagrando a posse permanente da terra, a qual é inalienável,
imprescritível e inembargável. São os povos indígenas que têm o usufruto exclusivo das
riquezas dos solos, rios, lagos, etc., respeitando sua organização social, costumes, línguas,
crenças e tradições. A Constituição estabelece o dever da União de delimitar e proteger as
terras indígenas.
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108. Além disso, salientou que não é possível considerar uma violação da garantia de
acesso ao Poder Judiciário relativo ao processo administrativo de demarcação, já que se
trata de um processo iniciado de ofício pelo Estado, em cumprimento à Constituição. Os
indígenas, apesar da possibilidade de participar de todas as fases do processo administrativo
demarcatório, não são autores, mas beneficiários da ação estatal e do resultado do processo
administrativo. Segundo o Estado, é irrazoável declarar uma violação porque não foi retirado
o último dos ocupantes não indígenas, sem levar em conta que a terra está demarcada e
titulada há mais de uma década.
109. Quanto à presença de ocupantes não indígenas na terra indígena Xucuru, o Estado
afirmou que, mediante uma recente inspeção oficial, verificou que era insignificante, pacífica
e aceita pelos indígenas. Por esse motivo, o Estado afirmou que garantiu a posse pacífica do
território do Povo Indígena Xucuru, com o pagamento de mais de 84% das indenizações
devidas aos antigos ocupantes. Além disso, hoje os indígenas estão de posse da quase
totalidade das antigas ocupações, restando somente sete parcelas que não estão em sua
posse .
110. Finalmente, o Estado declarou que não foi violado o direito à propriedade coletiva do
Povo Indígena Xucuru, porquanto não houve uma demora injustificada, nem no
procedimento demarcatório, nem na titulação ou desintrusão da terra indígena. Pelo acima
exposto, o Brasil concluiu que não violou o artigo 21, em relação às obrigações dos artigos
1.1 e 2 da Convenção Americana.
111. O Estado destacou que, no processo administrativo e nas ações judiciais
apresentadas por terceiros não indígenas, os membros da comunidade indígena Xucuru não
tiveram as condições necessárias de sujeitos passivos. Por conseguinte, não teria lugar a
violação do artigo 8o, em relação às obrigações estabelecidas no artigo 1.1 da Convenção
Americana.
112. O Estado também afirmou que a demarcação de terras indígenas é uma tarefa
complexa, o que se justifica pela necessidade de transparência do procedimento e do
contraditório de todas as partes, em especial dos ocupantes não indígenas que
historicamente se estabeleceram de boa-fé nesse território. A existência de conflitos e
resistência dos ocupantes não indígenas e entre os próprios integrantes do Povo Indígena
Xucuru representou uma realidade fática complexa, de modo que “se houve atraso, isso se
justifica pela realidade”.
113. Com relação à ação de suscitação de dúvidas, o Estado salientou que não questionou
a natureza indígena da terra, a idoneidade do procedimento demarcatório ou o direito de
posse permanente do povo Xucuru, protegido constitucionalmente como direito originário,
sendo a demarcação um procedimento declaratório de direito preexistente e o registro,
unicamente um ato de divulgação. O ato de registro da terra demarcada implicava
complexidade fática e dano a direitos de terceiros. Ainda que se considerasse que o registro
da terra indígena Xucuru era uma medida legítima para dar divulgação à posse indígena
desse território, não seria descabida a exigência formulada pelo oficial de registro de imóveis
de Pesqueira. Por tudo isso, o Estado considerou que não houve demora injustificada nem
no caso do procedimento demarcatório da terra indígena nem na titulação da posse
permanente.
114. Por outro lado, com relação às duas ações judiciais, o Estado afirmou que cumpriu
seu dever constitucional de assegurar o direito de acesso ao poder judiciário, mas não uma
infração das obrigações internacionais estabelecidas na Convenção Americana. Para o
Estado, é evidente que a solução das ações judiciais demandou tempo, circunstância que
29
impactou o prazo do processo administrativo de demarcação. Do mesmo modo, negar o
acesso à justiça aos não indígenas seria agir de forma arbitrária. Acrescentou que os artigos
8 e 25 da Convenção não podem ser confundidos nem interpretados da mesma maneira, de
modo que deles decorra um mesmo resultado. O Estado concluiu que não violou os artigos
8.1 e 25, em relação às obrigações estabelecidas no artigo 1.1 da Convenção.
B. Considerações da Corte
B.1. O direito de propriedade coletiva na Convenção Americana
115. A Corte recorda que o artigo 21 da Convenção Americana protege o estreito vínculo
que os povos indígenas mantêm com suas terras bem como com seus recursos naturais e
com os elementos incorporais que neles se originam. Entre os povos indígenas e tribais
existe uma tradição comunitária sobre uma forma comunal da propriedade coletiva da terra,
no sentido de que a posse desta não se centra em um indivíduo, mas no grupo e sua
comunidade.106 Essas noções do domínio e da posse sobre as terras não necessariamente
correspondem à concepção clássica de propriedade, mas a Corte estabeleceu que merecem
igual proteção do artigo 21 da Convenção Americana. Desconhecer as versões específicas do
direito ao uso e gozo dos bens, dadas pela cultura, usos, costumes e crenças de cada povo,
equivaleria a afirmar que só existe uma forma de usar os bens, e deles dispor, o que, por
sua vez, significaria tornar ilusória a proteção desses coletivos por meio dessa disposição.107
Ao se desconhecer o direito ancestral dos membros das comunidades indígenas sobre seus
territórios, se poderia afetar outros direitos básicos, como o direito à identidade cultural e à
própria sobrevivência das comunidades indígenas e seus membros.108
116. A jurisprudência desta Corte reconheceu reiteradamente o direito de propriedade dos
povos indígenas sobre seus territórios tradicionais e o dever de proteção que emana do
artigo 21 da Convenção Americana, à luz das normas da Convenção 169 da OIT e da
Declaração das Nações Unidas sobre os Direitos dos Povos Indígenas, bem como os direitos
reconhecidos pelos Estados em suas leis internas ou em outros instrumentos e decisões
internacionais, constituindo, desse modo, um corpus juris que define as obrigações dos
Estados Partes na Convenção Americana, em relação à proteção dos direitos de propriedade
indígena.109 Portanto, ao analisar o conteúdo e alcance do artigo 21 da Convenção no
presente caso, a Corte levará em conta, à luz das regras gerais de interpretação
estabelecidas em seu artigo 29.b, e como fez anteriormente,110 a referida inter-relação
especial da propriedade coletiva das terras para os povos indígenas, bem como as alegadas
gestões que o Estado realizou para tornar plenamente efetivos esses direitos.111
106 Cf. Caso da Comunidade Mayagna (Sumo) Awas Tingni Vs. Nicarágua. Mérito Reparações e Custas. Sentença de 31 de agosto de 2001. Série C No. 79, par. 149; e Caso Povos Kaliña e Lokono Vs. Suriname. Mérito, Reparações e Custas. Sentença de 25 de novembro de 2015. Série C No. 309, par. 129. 107 Cf. Caso Comunidade Indígena Sawhoyamaxa Vs. Paraguai. Mérito, Reparações e Custas. Sentença de 29 de março de 2006. Série C No. 146, par. 120; e Caso Comunidade Garífuna de Triunfo de la Cruz e seus membros Vs. Honduras. Mérito, Reparações e Custas. Sentença de 8 de outubro de 2015. Série C No. 305, par. 100. 108 Cf. Caso Comunidade Indígena Yakye Axa Vs. Paraguai. Mérito, Reparações e Custas. Sentença 17 de junho de 2005. Série C No. 125, par. 147; e Caso dos Povos Indígenas Kuna de Madungandí e Emberá de Bayano e seus membros Vs. Panamá. Exceções Preliminares, Mérito, Reparações e Custas. Sentença de 14 de outubro de 2014. Série C No. 284, par. 18. 109 Cf. Condição Jurídica e Direitos dos Migrantes Indocumentados. Parecer Consultivo OC-18/03, de 17 de setembro de 2003. Série A No. 18, par. 120; Caso Comunidade Indígena Yakye Axa Vs. Paraguai, par. 127 e 128; e Caso Comunidade Garífuna de Triunfo de la Cruz e seus membros Vs. Honduras, par. 103. 110 Cf. Caso da Comunidade Mayagna (Sumo) Awas Tingni Vs. Nicarágua, par. 148; Caso dos Povos Indígenas Kuna de Madungandí e Emberá de Bayano e seus membros, par. 113; e Caso Comunidade Garífuna de Triunfo de la Cruz e seus membros Vs. Honduras, par. 103. 111 Cf. Caso Comunidade Indígena Yakye Axa Vs. Paraguai, par. 124; e Caso Comunidade Garífuna de Triunfo de la Cruz e seus membros Vs. Honduras, par. 103.
30
117. Por outro lado, o Tribunal recorda sua jurisprudência a respeito da propriedade
comunitária das terras indígenas, segundo a qual se dispõe inter alia que: 1) a posse
tradicional dos indígenas sobre suas terras tem efeitos equivalentes aos do título de pleno
domínio concedido pelo Estado; 2) a posse tradicional confere aos indígenas o direito de
exigir o reconhecimento oficial de propriedade e seu registro; 3) os membros dos povos
indígenas que, por causas alheias a sua vontade, tenham saído ou perdido a posse de suas
terras tradicionais mantêm o direito de propriedade sobre elas, apesar da falta de título
legal, salvo quando as terras tenham sido legitimamente transferidas a terceiros de boa-fé;
4) o Estado deve delimitar, demarcar e conceder título coletivo das terras aos membros das
comunidades indígenas;112 5) os membros dos povos indígenas que involuntariamente
tenham perdido a posse de suas terras, e estas tenham sido trasladadas legitimamente a
terceiros de boa-fé, têm o direito de recuperá-las ou a obter outras terras de igual extensão
e qualidade;113 6) o Estado deve garantir a propriedade efetiva dos povos indígenas e
abster-se de realizar atos que possam levar a que os agentes do próprio Estado, ou terceiros
que ajam com sua aquiescência ou sua tolerância, afetem a existência, o valor, o uso ou o
gozo de seu território;114 7) o Estado deve garantir o direito dos povos indígenas de
controlar efetivamente seu território, e dele ser proprietários, sem nenhum tipo de
interferência externa de terceiros;115 e 8) o Estado deve garantir o direito dos povos
indígenas ao controle e uso de seu território e recursos naturais.116 Com relação ao exposto,
a Corte afirmou que não se trata de um privilégio de usar a terra, o qual pode ser cassado
pelo Estado ou superado por direitos à propriedade de terceiros, mas um direito dos
integrantes de povos indígenas e tribais de obter a titulação de seu território, a fim de
garantir o uso e gozo permanente dessa terra.117
118. No mesmo sentido, a Corte estabeleceu que a falta de uma delimitação e demarcação
efetiva pelo Estado dos limites do território sobre os quais existe um direito de propriedade
coletiva de um povo indígena pode criar um clima de incerteza permanente entre os
membros dos referidos povos, porquanto não sabem com certeza até onde se estende
geograficamente seu direito de propriedade coletiva e, consequentemente, desconhecem até
onde podem usar os respectivos bens, e deles usufruir livremente.118
119. A Corte também estabeleceu que, em atenção ao princípio de segurança jurídica, é
necessário materializar os direitos territoriais dos povos indígenas mediante a adoção de
medidas legislativas e administrativas para criar um mecanismo efetivo de delimitação,
demarcação e titulação, que reconheça esses direitos na prática,119 considerando que o
reconhecimento dos direitos de propriedade coletiva indígena deve ser garantido por meio
da concessão de um título de propriedade formal, ou outra forma similar de reconhecimento
estatal, que ofereça segurança jurídica à posse indígena da terra frente à ação de terceiros
112 Cf. Caso da Comunidade Mayagna (Sumo) Awas Tingni Vs. Nicarágua, par. 164; e Caso Comunidade Garífuna de Triunfo de la Cruz e seus membros Vs. Honduras, par. 105. 113 Cf. Caso da Comunidade Indígena Sawhoyamaxa Vs. Paraguai, par. 128; e Caso Comunidade Indígena Xákmok Kásek Vs. Paraguai, par. 109; e Caso Povos Kaliña e Lokono Vs. Suriname, par. 131. 114 Cf. Comunidade Mayagna (Sumo) Awas Tingni Vs. Nicarágua, par. 164; e Caso Povos Kaliña e Lokono Vs. Suriname, par. 132. 115 Caso do Povo Saramaka Vs. Suriname. Exceções Preliminares, Mérito, Reparações e Custas. Sentença de 28 de novembro de 2007. Série C No. 172, par. 115; e Caso Povos Kaliña e Lokono Vs. Suriname, par. 132. 116 Caso Povo Indígena Kichwa de Sarayaku Vs. Equador. Mérito e Reparações. Sentença de 27 de junho de 2012. Série C No. 245, par. 146; e Caso Povos Kaliña e Lokono Vs. Suriname. par. 132. 117 Cf. Caso da Comunidade Moiwana Vs. Suriname. Exceções Preliminares, Mérito, Reparações e Custas. Sentença de 15 de junho de 2005. Série C No. 124, par. 211; e Caso Comunidade Garífuna de Triunfo de la Cruz e seus membros Vs. Honduras, par. 105. 118 Cf. Caso da Comunidade Mayagna (Sumo) Awas Tingni Vs. Nicarágua, par. 153; e Caso Comunidade Garífuna de Triunfo de la Cruz e seus membros Vs. Honduras, par. 106. 119 Cf. Caso da Comunidade Mayagna (Sumo) Awas Tingni Vs. Nicarágua, par. 164; e Caso Povos Kaliña e Lokono Vs. Suriname, par. 133.
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ou dos agentes do próprio Estado. Um reconhecimento meramente abstrato ou jurídico das
terras, territórios ou recursos indígenas carece de sentido caso não se estabeleça, delimite e
demarque fisicamente a propriedade.120 Ao mesmo tempo, essa demarcação e titulação deve
se traduzir no efetivo uso e gozo pacífico da propriedade coletiva.
120. No presente caso, o Tribunal observa que existe uma controvérsia entre as partes
quanto ao alcance das obrigações internacionais do Brasil. Em especial, tanto a Comissão
como os representantes alegam um agravo ao direito de propriedade coletiva pela falta de
segurança jurídica em duas vertentes; por um lado, i) sobre o direito de propriedade a
respeito do território Xucuru e a falta de eficácia das ações executadas pelo Estado para
efetuar o registro e titulação do território; e, por outro, ii) sobre a falta de segurança jurídica
no uso e gozo da propriedade, em decorrência da demora na desintrusão do território. Em
virtude do exposto, a Corte passará a formular algumas considerações sobre o alcance das
obrigações decorrentes do dever geral de garantia a respeito do artigo 21 da Convenção
bem como sua relação com a noção de “segurança jurídica”, à luz do Direito Internacional
dos Direitos Humanos, com o objetivo de determinar se as ações e as alegadas omissões do
Estado brasileiro comprometem sua responsabilidade internacional pelo descumprimento da
obrigação geral antes citada bem como pela ineficácia dos processos administrativos.
B.2. O dever de garantir o direito à propriedade coletiva e a segurança jurídica
121. Esta Corte afirmou reiteradamente que o artigo 1.1 da Convenção apresenta duas
vertentes. Por um lado, se encontra a obrigação (negativa) de respeito, que implica que os
Estados devem se abster de cometer atos que infrinjam os direitos e as liberdades
fundamentais reconhecidas pela Convenção;121 por outro, encontram-se as obrigações
(positivas) de garantia dos Estados. Essas obrigações implicam o dever dos Estados Partes
de organizar todo o aparato governamental e, em geral, todas as estruturas mediante as
quais se manifesta o exercício do poder público, de maneira que sejam capazes
de assegurar juridicamente o livre e pleno exercício dos direitos humanos.122 Essas
obrigações se configuram e devem manifestar-se de diferentes formas, dependendo do
direito de que se trate. É evidente que, por exemplo, assegurar a igualdade e a não
discriminação de jure e de facto não exige do Estado os mesmos atos praticados para
assegurar o livre uso e gozo da propriedade privada ou, como neste caso, da propriedade
coletiva das populações indígenas.
122. Muito estreitamente vinculado ao anterior, encontra-se o princípio de segurança
jurídica. Esse princípio garante, entre outros aspectos, estabilidade nas situações jurídicas, e
é parte fundamental da confiança do cidadão na institucionalidade democrática. Essa
confiança é um dos pilares essenciais sobre os quais reside um Estado de Direito,123 desde
que se fundamente em uma real e efetiva certeza dos direitos e liberdades fundamentais.
Este Tribunal coincide com seu par europeu no sentido de que esse princípio se encontra
120 Cf. Caso Comunidade Indígena Yakye Axa Vs. Paraguai, par. 143; e Caso Povos Kaliña e Lokono Vs. Suriname, par. 133. 121 Cf. Caso das “Crianças de Rua” (Villagrán Morales e outros) Vs. Guatemala, par. 139; Caso Castillo González Vs. Venezuela, par. 122; Caso Comunidade Garífuna de Triunfo de la Cruz e seus membros Vs. Honduras, par. 208; e Caso Velásquez Paiz e outros Vs. Guatemala. Exceções Preliminares, Mérito, Reparações e Custas. Sentença de 19 de novembro de 2015. Série C No. 307, par. 106. 122 Cf. Caso Velásquez Rodríguez Vs. Honduras. Mérito, par. 166-167; e Caso I.V. Vs. Bolívia. Exceções Preliminares, Mérito, Reparações e Custas. Sentença de 30 de novembro de 2016. Série C No. 329, par. 207. 123 TEDH. Caso Vinčić e outros Vs. Sérvia, No. 44698/06 e outros. Sentença de 1o de dezembro de 2009, par. 56. Ver também Identidade de gênero e igualdade e não discriminação de casais do mesmo sexo. Obrigações estatais em relação à mudança de nome, à identidade de gênero e aos direitos decorrentes de um vínculo entre casais do mesmo sexo (interpretação e alcance dos artigos 1.1, 3, 7, 11.2, 13, 17, 18 e 24, em relação ao artigo 1o da Convenção Americana sobre Direitos Humanos). Parecer Consultivo OC-24/17, de 24 de novembro de 2017. Série A No. 24, par. 192
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implícito em todos os artigos da Convenção.124 Em contraposição, a falta de segurança
jurídica pode se originar em aspectos legais e administrativos, ou em práticas estatais125 que
reduzam a confiança pública nas instituições (judiciais, legislativas ou executivas), ou no
gozo dos direitos ou obrigações reconhecidos por meio daquelas, e impliquem instabilidade
quanto ao exercício dos direitos fundamentais e de situações jurídicas em geral.
123. Desse modo, para esta Corte, a segurança jurídica se vê assegurada – entre outras
concepções – enquanto exista confiança de que os direitos e liberdades fundamentais serão
respeitados e garantidos a todas as pessoas sob a jurisdição de um Estado Parte na
Convenção Americana. Isso, como se explicou, pode se dar por diversos meios, dependendo
da situação concreta e do direito humano de que se trate.
124. Para a situação em especial dos povos indígenas, a perita Victoria Tauli-Corpuz,
Relatora Especial das Nações Unidas para os Direitos dos Povos Indígenas, observou que
para garantir o uso e o gozo do direito da propriedade coletiva, os Estados devem assegurar
que não exista interferência externa sobre os territórios tradicionais,126 ou seja, devem
eliminar qualquer tipo de interferência sobre o território em questão por meio da
desintrusão,127 com o objetivo de que o exercício do direito à propriedade tenha um
conteúdo tangível e real. No mesmo sentido, manifestou-se no presente processo o perito
Carlos Frederico Marés de Souza Filho.128 Um reconhecimento meramente abstrato ou
jurídico das terras, territórios ou recursos indígenas carece de sentido caso as populações ou
povos interessados não possam exercer plenamente e de forma pacífica seu direito. A
desintrusão não só implica a retirada de terceiros de boa-fé ou de pessoas que ocupem
ilegalmente os territórios demarcados e titulados, mas a garantia de sua posse pacífica, e
que os bens titulados careçam de vícios ocultos, isto é, que sejam livres de obrigações ou
gravames em benefício de terceiras pessoas. Caso isso não se verifique, para a Corte é claro
que o direito de propriedade coletiva não foi garantido por completo. Assim, a Corte
considera que os processos administrativos de delimitação, demarcação, titulação e
desintrusão de territórios indígenas são mecanismos que garantem segurança jurídica e
proteção a esse direito.
125. O acima exposto não significa que sempre que estejam em conflito os interesses
territoriais particulares ou estatais e os interesses territoriais dos membros das comunidades
indígenas devam prevalecer os últimos sobre os primeiros.129 Esta Corte já se pronunciou
sobre as ferramentas jurídicas necessárias para resolver essas situações.130 A Corte reitera
sua jurisprudência no sentido de que tanto a propriedade privada dos particulares como a
propriedade coletiva dos membros das comunidades indígenas tenham a proteção
convencional que lhes concede o artigo 21 da Convenção Americana.131 Sobre o assunto, a
Corte salientou que, quando existam conflitos de interesses nas reivindicações indígenas, ou
124 TEDH. Caso Beian Vs. Romênia (No. 1), No. 30658/05. Sentença de 6 de dezembro de 2007, par. 39; e Caso Brumărescu Vs. Romênia [Grande Sala], No. 28342/95. Sentença de 10 de novembro de 1999, par. 61. Ver também Parecer Consultivo OC-24/17, par. 192. 125 TEDH. Caso Nejdet Şahin e Perihan Şahin Vs. Turquia, No. 13279/05. Sentença de 20 de outubro de 2011, par. 56. Ver também Parecer Consultivo OC-24/17, par. 192. 126 Declaração pericial prestada mediante affidavit pela senhora Victoria Tauli-Corpuz, de 17 de março de 2017 (expediente de mérito, folha 715). 127 Caso Comunidade Garífuna de Punta Piedra e seus membros Vs. Honduras, par. 181. 128 Declaração pericial prestada mediante affidavit pelo senhor Carlos Frederico Marés de Souza Filho, em 12 de março de 2017 (expediente de mérito, folha 650). 129 Cf. Caso Comunidade Indígena Yakye Axa Vs. Paraguai, par. 149; e Caso Povos Kaliña e Lokono Vs. Suriname, par. 158. 130 Cf. Caso Comunidade Indígena Yakye Axa Vs. Paraguai, par. 149, 151 e 217; e Caso Povos Kaliña e Lokono Vs. Suriname, par. 158. 131 Cf. Caso Comunidade Indígena Yakye Axa Vs. Paraguai, par. 143; e Caso Povos Kaliña e Lokono Vs. Suriname, par. 155.
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quando o direito à propriedade coletiva indígena e a propriedade privada particular entrem
em contradição real ou aparente, haverá necessidade de avaliar caso a caso a legalidade, a
necessidade, a proporcionalidade e a consecução de um objetivo legítimo numa sociedade
democrática132 (utilidade pública e interesse social), para restringir o direito de propriedade
privada, por um lado, ou o direito às terras tradicionais, por outro,133 sem que a limitação a
esse último implique a denegação de sua subsistência como povo.134 O conteúdo de cada um
desses parâmetros foi definido pelo Tribunal em sua jurisprudência (Caso Comunidade
indígena Yakye Axa135 e adiante).
126. Essa tarefa compete exclusivamente ao Estado,136 sem discriminação alguma e
levando em conta os critérios e circunstâncias anteriormente destacados, entre eles, a
relação especial que os povos indígenas têm com suas terras.137 Não obstante isso, a Corte
julga pertinente fazer uma distinção entre a ponderação de direitos que, às vezes, será
necessária durante um processo de reconhecimento, demarcação e titulação dos direitos
territoriais dos povos interessados, e o processo de desintrusão. Este último normalmente
exigirá que os direitos de propriedade coletiva já tenham sido definidos.
127. Nesse sentido, a Corte constata que no Brasil a ponderação anteriormente descrita
não é necessária, atendendo à Constituição Federal e sua interpretação por parte do
Supremo Tribunal Federal,138 a qual confere preeminência ao direito à propriedade coletiva
sobre o direito à propriedade privada, quando se estabelece a posse histórica e os laços
tradicionais do povo indígena ou tradicional com o território, ou seja, os direitos dos povos
indígenas ou originários prevalecem frente a terceiros de boa-fé e ocupantes não indígenas.
Além disso, o Estado afirmou que tem o dever constitucional de proteger as terras
indígenas.139
132 Cf. Caso Comunidade Indígena Yakye Axa Vs. Paraguai, par. 144 e 146; e Caso Povos Kaliña e Lokono Vs. Suriname, par. 155. Sobre o juízo de proporcionalidade, pode-se ver no mesmo sentido: Caso Kimel Vs. Argentina. Mérito, Reparações e Custas. Sentença de 2 de maio de 2008. Série C No. 177, par. 51; e Caso Mémoli Vs.
Argentina. Exceções Preliminares, Mérito, Reparações e Custas. Sentença de 22 de agosto de 2013. Série C No. 265, par. 127. 133 Cf. Caso Comunidade Indígena Yakye Axa Vs. Paraguai, par. 143; e Caso Povos Kaliña e Lokono Vs. Suriname, par. 155. 134 Cf. Caso Comunidade Indígena Yakye Axa Vs. Paraguai, par. 143; e Caso Povos Kaliña e Lokono Vs. Suriname, par. 155. 135 O artigo 21.1 da Convenção dispõe que “[a] lei pode subordinar [o] uso e gozo [dos bens] ao interesse social”. A necessidade das restrições legalmente contempladas dependerá de que estejam destinadas a atender a um interesse público imperativo, sendo insuficiente que se demonstre, por exemplo, que a lei cumpre um propósito útil ou oportuno. A proporcionalidade reside em que a restrição deve ajustar-se estreitamente à consecução de um legítimo objetivo, interferindo na menor medida possível no efetivo exercício do direito restringido. Finalmente, para que sejam compatíveis com a Convenção, as restrições devem justificar-se segundo objetivos coletivos que, por sua importância, preponderem claramente sobre a necessidade do pleno gozo do direito restringido. Cf. Caso Comunidade Indígena Yakye Axa Vs. Paraguai, par.145 e ss.; e Caso Povos Kaliña e Lokono Vs. Suriname, par. 155. 136 Cf. Caso Comunidade Indígena Sawhoyamaxa Vs. Paraguai, par. 136; e Caso Povos Kaliña e Lokono Vs. Suriname, par. 156. 137 Os Estados devem levar em conta que os direitos territoriais indígenas abrangem um conceito mais amplo e diferente, que está relacionado ao direito coletivo à sobrevivência como povo organizado, com o controle de seu habitat como condição necessária para a reprodução de sua cultura, para seu próprio desenvolvimento e para levar a cabo seus planos de vida. A propriedade sobre a terra garante que os membros das comunidades indígenas conservem seu patrimônio cultural. Cf. Caso Comunidade Indígena Yakye Axa Vs. Paraguai, par. 146; e Caso Povos Kaliña e Lokono Vs. Suriname, par. 156. 138 STF. Ação popular. Demarcação da terra indígena Raposa Serra do Sol, de 19 de março de 2009; Mandado de Segurança MS 21575/MS - Mato Grosso do Sul, 3 de fevereiro de 1994; Ação Direta de Inconstitucionalidade, ADI 1512/RR – Roraima, 7 de janeiro de 1996; Questão de ordem na ação cível originária, ACO-QO 312/BA – Bahia, 27 de fevereiro de 2002; Mandado de Segurança, MS 23862/GO – Goiás, 4 de março de 2004. 139 Cf. Constituição Federal do Brasil, artigo 231: São reconhecidos aos índios sua organização social, costumes, línguas, crenças e tradições, e os direitos originários sobre as terras que tradicionalmente ocupam, competindo à União demarcá-las, proteger e fazer respeitar todos os seus bens.
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128. Também é importante destacar que a titulação de um território indígena no Brasil
reveste caráter declaratório, e não constitutivo, do direito. Esse ato facilita a proteção do
território e, por conseguinte, constitui etapa importante de garantia do direito à propriedade
coletiva. Nas palavras do perito proposto pelo Estado, Carlos Frederico Marés de Souza
Filho, “quando uma terra é ocupada por um povo indígena, o Poder Público tem a obrigação
de protegê-la, fazer respeitar seus bens e demarcá-la […] Isso quer dizer que a terra não
necessita estar demarcada para ser protegida, mas que ela deve ser demarcada como
obrigação do Estado brasileiro. A demarcação é direito e garantia do próprio povo que a
ocupa tradicionalmente”.140 A demarcação, portanto, seria um ato de proteção, e não de
criação do direito de propriedade coletiva no Brasil, o qual é considerado originário dos
povos indígenas e tribais.
129. A controvérsia no presente caso ocorre, portanto, quando se trata de determinar se
as ações executadas pelo Estado no caso concreto foram efetivas para garantir esse
reconhecimento de direitos e o impacto que sobre ela teve a demora nos processos. Além
disso, a Corte analisará se a demora em resolver as ações judiciais interpostas por terceiros
não indígenas afetaram a segurança jurídica do direito à propriedade coletiva do Povo
Indígena Xucuru.
B.3. O prazo razoável e a efetividade dos processos administrativos
130. A jurisprudência deste Tribunal salientou em outros casos que os povos indígenas e
tribais têm direito a que existam mecanismos administrativos efetivos e expeditos para
proteger, garantir e promover seus direitos sobre os territórios indígenas, mediante os quais
se possam levar a cabo os processos de reconhecimento, titulação, demarcação e
delimitação de sua propriedade territorial.141 Os procedimentos mencionados devem cumprir
as regras do devido processo legal consagradas nos artigos 8 e 25 da Convenção
Americana.142
131. Juntamente com o acima exposto, a Corte reiterou que o direito de toda pessoa a um
recurso simples e rápido ou a qualquer outro recurso efetivo perante os juízes ou tribunais
competentes, que a ampare contra atos que violem seus direitos fundamentais, “constitui
um dos pilares básicos, não só da Convenção Americana, mas do próprio Estado de Direito
em uma sociedade democrática no sentido da Convenção”.143 Além disso, no que diz
respeito a povos indígenas e tribais, é indispensável que os Estados ofereçam uma proteção
efetiva que leve em conta suas particularidades e suas características econômicas e sociais,
além de sua situação de especial vulnerabilidade, seu direito consuetudinário, valores, usos
e costumes.144
132. Este Tribunal destacou que não basta que a norma consagre processos destinados à
titulação, delimitação, demarcação e desintrusão de territórios indígenas ou ancestrais, mas
que esses processos tenham efetividade prática. Destacou também que esses procedimentos
140 Declaração pericial prestada mediante affidavit pelo senhor Carlos Frederico Marés de Souza Filho, em 5 de março de 2017 (expediente de mérito, folha 642). 141 Cf. Caso da Comunidade Mayagna (Sumo) Awas Tingni Vs. Nicarágua, par. 138; e Caso Comunidade Garífuna de Triunfo de la Cruz e seus membros Vs. Honduras, par. 227. 142 Cf. Caso Godínez Cruz Vs. Honduras. Exceções Preliminares. Sentença de 26 de junho de 1987. Série C No. 3, par. 92; e Caso Comunidade Garífuna de Triunfo de la Cruz e seus membros Vs. Honduras, par. 227. 143 Cf. Caso Castillo Páez Vs. Peru. Mérito. Sentença de 3 de novembro de 1997. Série C No. 34, par. 82; e Caso Comunidade Garífuna de Triunfo de la Cruz e seus membros Vs. Honduras, par. 228. 144 Cf. Caso Comunidade Indígena Yakye Axa Vs. Paraguai, par. 63; e Caso Comunidade Garífuna de Triunfo de la Cruz e seus membros Vs. Honduras, par. 228.
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devem ser efetivos no sentido de que devem supor uma possibilidade real145 de que as
comunidades indígenas e tribais possam defender seus direitos e possam exercer o controle
efetivo de seu território, sem nenhuma interferência externa.146
133. Nesse sentido, a Corte concorda com o critério da Relatora Especial das Nações
Unidas para os Direitos dos Povos Indígenas, que, em sua peritagem, salientou que
“efetividade” no contexto do caso sub judice implica que o procedimento administrativo
elaborado pelo Estado seja rápido e capaz de regularizar e garantir o direito dos povos
indígenas de usar seus territórios de forma pacífica, e deles usufruir. No caso concreto, isso
não se limita à titulação formal da propriedade coletiva, mas inclui a retirada das pessoas
não indígenas que se encontrem nesse território.
134. Embora seja certo que, a fim de analisar o prazo razoável, em termos gerais, a Corte
deve considerar a duração global de um processo,147 em certas situações particulares pode
ser pertinente uma avaliação específica de suas diferentes etapas.148 No presente caso, o
Tribunal deve discernir não só se o processo administrativo teve uma demora excessiva,
mas também o processo de desintrusão dos territórios do povo Xucuru. Por conseguinte, a
seguir, a Corte passa a analisar os atos relevantes do processo administrativo e de
desintrusão, no período em que pode exercer sua competência contenciosa, isto é, de 10 de
dezembro de 1998 até a data de emissão desta Sentença.
135. A jurisprudência deste Tribunal considerou quatro elementos para determinar se se
cumpriu ou não a garantia do prazo razoável, a saber: a) a complexidade do assunto; b) a
atividade processual do interessado; c) a conduta das autoridades judiciais; e d) o dano
provocado na situação jurídica da pessoa envolvida no processo. Do mesmo modo, o
Tribunal julgou, em outras oportunidades, que compete ao Estado justificar, com
fundamento nesses critérios, a razão pela qual necessitou do tempo transcorrido para
considerar o caso.149
136. Nesse sentido, a Corte considera que, conforme sua jurisprudência,150 a garantia de
prazo razoável deve ser interpretada e aplicada com a finalidade de garantir as regras do
devido processo legal consagrado no artigo 8o da Convenção Americana, em processos de
natureza administrativa, ainda mais quando, por intermédio deles, se pretende proteger,
garantir e promover os direitos sobre os territórios indígenas, mediante os quais se possam
levar a cabo os processos de reconhecimento, titulação, demarcação e delimitação de sua
propriedade territorial.151
i. Complexidade do assunto
145 Cf. Caso do Tribunal Constitucional Vs. Peru. Competência. Sentença de 31 de janeiro de 2001. Série C No. 71, par. 90; e Caso Povos Kaliña e Lokono Vs. Suriname, par. 240. 146 Cf. Caso da Comunidade Mayagna (Sumo) Awas Tingni Vs. Nigarágua. Mérito, par. 150 a 153; e Caso Povos Kaliña e Lokono Vs. Suriname, par. 153. 147 Cf. Caso Suárez Rosero Vs. Equador. Mérito. Sentença de 12 de novembro de 1997. Série C No. 35, par. 71; e Caso Tenorio Roca e outros Vs. Peru. Exceções Preliminares, Mérito, Reparações e Custas. Sentença de 22 de junho de 2016. Série C No. 314, par. 239. 148 Cf. Caso das Comunidades Afrodescendentes Deslocadas da Bacia do Rio Cacarica (Operação Gênesis) Vs. Colômbia. Exceções Preliminares, Mérito, Reparações e Custas. Sentença de 20 de novembro de 2013. Série C No. 270, par. 403; e Caso Tenorio Roca e outros Vs. Peru, par. 239. 149 Cf. Caso Anzualdo Castro Vs. Peru. Exceção Preliminar, Mérito, Reparações e Custas. Sentença de 22 de setembro de 2009. Série C No. 202, par. 156; e Caso Favela Nova Brasília Vs. Brasil, par. 218. 150 Cf. Caso da Comunidade Mayagna (Sumo) Awas Tingni Vs. Nicarágua, par. 138; e Caso Comunidade Garífuna de Triunfo de la Cruz e seus membros Vs. Honduras, par. 227. 151 Cf. Caso Godínez Cruz Vs. Honduras. Exceções Preliminares. Sentença de 26 de junho de 1987. Série C No. 3, par. 92. Nesse mesmo sentido, ver Caso Comunidade Indígena Sawhoyamaxa Vs. Paraguai. Mérito, Reparações e Custas. Sentença de 29 de março de 2006. Série C No. 146, par. 97 e 98; e Caso Comunidade Garífuna de Triunfo de la Cruz e seus membros Vs. Honduras, par. 227 e 251.
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137. Na jurisprudência deste Tribunal, vários critérios foram levados em conta para
determinar a complexidade de um assunto. Dentre eles, destacam-se: i) a complexidade da
prova;152 ii) a pluralidade de sujeitos processuais153 ou o número de vítimas;154 iii) as
características dos recursos constantes da legislação interna;155 e iv) o contexto em que
ocorreram os fatos.156
138. De maneira mais específica, em casos de povos indígenas com circunstâncias
análogas, esta Corte considerou que a determinação de seus direitos não implica aspectos
ou debates jurídicos que possam justificar um atraso de vários anos em razão da
complexidade do assunto.157 Com efeito, no presente caso, o Tribunal constata que a
existência e o alcance dos direitos do povo Xucuru sobre seus territórios não era objeto de
controvérsia no momento em que o Estado reconheceu a competência contenciosa da Corte.
O território havia sido demarcado e se encontravam pendentes unicamente a titulação e a
desintrusão. A Corte constata que a homologação presidencial do território Xucuru ocorreu
em 30 de abril de 2001, dois anos e quatro meses depois do reconhecimento da
competência contenciosa. Não obstante isso, apenas em 18 de novembro de 2005 que
ocorre a titulação definitiva do referido território (par. 79 supra). O Estado não demonstrou
quais seriam os fatores de complexidade que explicariam o atraso na conclusão do processo
de titulação, de dezembro de 1998 a novembro de 2005. Além disso, no entender da Corte,
a ação de “suscitação de dúvidas” interposta pelo oficial do registro imobiliário da cidade de
Pesqueira não era complexa porque se circunscrevia a um debate jurídico já estabelecido e
resolvido pela Constituição Brasileira e demais normas jurídicas emitidas para regulamentar
o processo de reconhecimento, titulação, demarcação e registro de territórios indígenas.
139. Por outro lado, o Tribunal observa que a desintrusão dos territórios indígenas em
determinadas circunstâncias pode implicar um trabalho complexo, atendendo a fatores como
a dimensão do território, suas características geográficas, o número de terceiros instalados
no território a sanear e o perfil ou características das pessoas ou grupos de pessoas a ser
desalojadas, entre outros.
140. No caso em exame, a Corte não dispõe de prova suficiente para estabelecer com
exatidão quantas pessoas e propriedades ainda se encontravam ocupadas por terceiros não
indígenas em 10 de dezembro de 1998. O acervo probatório no presente caso permite
estabelecer que, em 1992, 70% dos territórios tradicionais Xucuru se encontravam
ocupados por terceiros, em 624 propriedades ou ocupações. Do mesmo modo, de acordo
com a prova oferecida pelas partes, em 2016, esse percentual se teria reduzido a 0,5%,
especificamente, seis proprietários não indígenas que ainda ocupam sete propriedades que
se estendem por 160,43 hectares do território indígena Xucuru. Por outro lado, a Corte
152 Cf. Caso Genie Lacayo Vs. Nicarágua. Mérito, Reparações e Custas. Sentença de 29 de janeiro de 1997. Série C No. 30, par. 78; e Caso Favela Nova Brasília Vs. Brasil, par. 220. 153 Cf. Caso Acosta Calderón Vs. Equador. Mérito, Reparações e Custas. Sentença de 24 de junho de 2005. Série C No. 129, par. 106; e Caso Favela Nova Brasília Vs. Brasil, par. 220. 154 Cf. Caso Furlan e familiares Vs. Argentina. Exceções Preliminares, Mérito, Reparações e Custas. Sentença de 31 de agosto de 2012. Série C No. 246, par. 156; e Caso Favela Nova Brasília Vs. Brasil, par. 220. Do mesmo modo, ver Caso Baldeón García Vs. Peru. Mérito, Reparações e Custas. Sentença de 6 de abril de 2006. Série C No. 147, par. 152; Caso Vargas Areco Vs. Paraguai. Mérito, Reparações e Custas. Sentença de 26 de setembro de 2006. Série C No. 155, par. 103; e Caso Quispialaya Vilcapoma Vs. Peru. Exceções Preliminares, Mérito, Reparações e Custas. Sentença de 23 de novembro de 2015. Série C No. 308, par. 179. 155 Cf. Caso Salvador Chiriboga Vs. Equador. Exceção Preliminar e Mérito. Sentença de 6 de maio de 2008. Série C No. 179, par. 83; e Caso Favela Nova Brasília Vs. Brasil, par. 220. 156 Cf. Caso Genie Lacayo Vs. Nicarágua. Mérito. Sentença de 29 de janeiro de 1997. Série C No. 30, par. 78 e 79; e Caso Favela Nova Brasília Vs. Brasil, par. 220. 157 Cf. Caso dos Povos Indígenas Kuna de Madungandí e Emberá de Bayano e seus membros Vs. Panamá, par. 181.
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constatou que 45 indenizações ainda não foram pagas a terceiros não indígenas que já
saíram do território (par. 80 supra).
141. No que se refere exclusivamente ao processo de desintrusão, a Corte considera que
se tratava de um procedimento complexo e custoso, em razão do grande número de
proprietários não indígenas. Sem prejuízo do exposto, observa que o processo de cadastro
de ocupantes não indígenas demorou 18 anos (de 1989 a 2007) (par. 80 supra), ou seja,
nove anos dentro da competência do Tribunal. Além disso, verificou-se que o procedimento
de pagamento de indenizações por benfeitorias de boa-fé começou em 2001, e o último
pagamento foi efetuado em 2013, concluindo a indenização de 523 ocupantes não
indígenas. Segundo o depoimento da testemunha José Sergio de Souza, durante a audiência
pública, e informação prestada pelo Estado, o pagamento de indenizações foi interrompido
por vários anos em diversas oportunidades, por razões orçamentárias bem como por
problemas na documentação dos beneficiários, e ainda não foi concluído. O Estado não
demonstrou de maneira precisa qual era o percentual do território Xucuru que permanecia
pendente de desintrusão em 10 de dezembro de 1998, nem explicou qual é, hoje, a
complexidade concreta que explica a demora na desintrusão do território Xucuru, ou nela
interfere. Sem prejuízo de que permaneçam somente seis ocupantes não indígenas no
território Xucuru, no momento da emissão da presente Sentença, a Corte observa que, em
que pese o grande número de ocupantes não indígenas presentes nesse território no início
do processo de reconhecimento e titulação, em 1989, a complexidade e os custos do
processo de desintrusão não justificam a demora de praticamente 28 anos – sendo 19 anos
dentro da competência da Corte – para concluí-lo.
ii. A atividade processual dos interessados
142. Em relação a esse segundo elemento, compete à Corte avaliar se os interessados
realizaram intervenções que lhes eram razoavelmente exigíveis nas diferentes etapas
processuais.158
143. No presente caso, a Corte considera que foi demonstrado que cabia ao Estado, por
intermédio da FUNAI, iniciar e impulsionar o processo administrativo de demarcação e
titulação, além da desintrusão. Nesse sentido, o Tribunal considera que não se exigia do
povo Xucuru que interviesse no processo administrativo, e não existe informação nem prova
disponível que permita ao Tribunal inferir que a demora no processo seja imputável em
alguma medida aos integrantes do Povo Indígena Xucuru.
iii. A conduta das autoridades estatais
144. Quanto à conduta das autoridades estatais, a Corte entendeu que, como regentes do
processo, “têm o dever de guiar e conduzir o procedimento judicial [ou administrativo], a
fim de não sacrificar a justiça e o devido processo em prol da formalidade”.159
145. No que diz respeito a esse elemento, a Corte constata diversos momentos em que se
percebe ausência de impulso processual por parte das autoridades estatais. Do expediente
entregue, o Tribunal observa que não houve avanços significativos no processo
administrativo, de 10 de dezembro de 1998 a 2001, quando ocorre a homologação
presidencial das terras demarcadas.
158 Cf. Caso Fornerón e filha Vs. Argentina. Mérito, Reparações e Custas. Sentença de 27 de abril de 2012. Série C No. 242, par. 69; e Caso Andrade Salmón Vs. Bolívia, par. 158. 159 Cf. Caso Myrna Mack Chang Vs. Guatemala. Mérito, Reparações e Custas. Sentença de 25 de novembro de 2003. Série C No. 101, par. 211; e Caso Andrade Salmón Vs. Bolívia, par. 158.
38
146. A Corte observa que, embora a homologação presidencial do território demarcado
tenha ocorrido em 30 de abril de 2001, a solicitação da FUNAI de registro da propriedade foi
impugnada pelo oficial do registro de imóveis de Pesqueira em agosto de 2002. Isso
influenciou de maneira direta para que os territórios não fossem titulados até 18 de
novembro de 2005. O Tribunal observa que a demora de quatro anos para a resolução dessa
ação aconteceu apesar de sua falta de complexidade.160 Nesse sentido, o atraso adicional na
titulação das terras é diretamente imputável à atividade processual do Estado e das
autoridades que fizeram tramitar a ação.
147. De outra parte, no que se refere à desintrusão, o Tribunal considera que a conclusão
é a mesma. Da prova disponível, se infere que a demora nesse processo ocorreu por
dificuldades orçamentárias ou de organização do Estado. Em atenção a isso, as indenizações
a terceiros de boa-fé e sua retirada do território tardou mais de 20 anos, 14 deles dentro da
competência contenciosa da Corte (par. 77 a 80 supra), e esses trâmites ainda não foram
concluídos.
iv. O dano provocado na situação jurídica da pessoa envolvida no processo
148. Em relação a esse elemento, a Corte sustentou que, para determinar a razoabilidade
do prazo, deve-se levar em conta o dano provocado pela duração do procedimento na
situação jurídica da pessoa nele envolvida, considerando, entre outros elementos, a matéria
objeto de controvérsia. Nesse sentido, este Tribunal estabeleceu que, caso o tempo influa de
maneira relevante na situação jurídica do indivíduo, será necessário que o procedimento
avance com maior diligência, a fim de que o caso se resolva em tempo breve.161 O Tribunal
considera que a demora em si mesma poderia implicar um dano autônomo ao direito à
propriedade coletiva, motivo pelo qual será examinada em detalhe, à luz do artigo 21 da
Convenção Americana (par. 150 a 162 infra).
149. Portanto, o Tribunal considera que, com base nas considerações expostas nesta
seção, há suficientes elementos para concluir que o atraso do processo administrativo foi
excessivo, em especial a homologação e a titulação do território Xucuru. Do mesmo modo, o
tempo transcorrido para que o Estado realizasse a desintrusão dos territórios titulados é
injustificável. Nesse sentido, a Corte considera que o Estado violou o direito à garantia
judicial de prazo razoável, reconhecido no artigo 8.1 da Convenção, em relação ao artigo 1.1
do mesmo instrumento.
B.4. O alegado agravo à propriedade coletiva
150. Com efeito, não é objeto de controvérsia no presente caso a existência do direito do
povo Xucuru sobre seus territórios tradicionais. Tanto a norma constitucional como o próprio
Estado, principalmente por intermédio da FUNAI, realizaram grandes esforços, ao longo do
anos, por proteger e garantir o direito à propriedade coletiva de povos indígenas no
Brasil.162 Não obstante isso, o Tribunal identifica três pontos nos quais existe controvérsia
160 Sentença de ação de suscitação de dúvida, de 22 de junho de 2005. Anexos ao Relatório de Mérito da Comissão (expediente de prova, folhas 27-29). 161 Cf. Caso Valle Jaramillo e outros Vs. Colômbia. Mérito, Reparações e Custas. Sentença de 27 de novembro de 2008, par. 155; e Caso Yarce e outras Vs. Colômbia. Exceção Preliminar, Mérito, Reparações e Custas. Sentença de 22 de novembro de 2016. Série C No. 325, par. 288. 162 Cf. Decreto nº. 1.775, de 8 de janeiro de 1996 (expediente de prova, folha 1396), Portaria/FUNAI nº 14, de 9 de janeiro de 1996 (expediente de prova, folha 1400), Manifestação da 6ª Sala de Coordenação e Revisão do Ministério Público Federal na ação No. 1.26.000.000791/2003-67 (expediente de prova, folha 1404), Informação Técnica No. 155 2016 CGAFDPT-FUNAI (expediente de prova, folha 1435), Cópia do expediente No. 0002697-28.1992.4.05.83000, 9ª Vara Federal de Pernambuco (Milton Barros Didier e Maria Edite Didier) (expediente de
39
entre as partes, e que poderiam constituir um agravo ao direito à propriedade coletiva. Por
um lado, a alegada falta de cumprimento das obrigações positivas para garantir o direito de
propriedade; por outro lado, a falta de segurança jurídica sobre o uso e gozo pacífico dos
territórios tradicionais do povo Xucuru, decorrente da falta da desintrusão. Também se
discute a efetividade dos processos iniciados em âmbito interno para esse efeito. Nesse
sentido, o Tribunal deve constatar esses aspectos e determinar se isso implica uma violação
do direito da propriedade coletiva desse povo, nos termos do artigo 21 da Convenção.
151. Nesse sentido, o Tribunal considera que, do acervo probatório disponível, se infere
que o Estado envidou diversos esforços por materializar os direitos do povo Xucuru sobre
seus territórios tradicionais.163 A partir de 10 de dezembro de 1998, permaneciam
pendentes de implementação as duas etapas finais do processo de reconhecimento,
demarcação e titulação do território, ou seja, a homologação presidencial e o registro da
terra indígena no Registro de Imóveis. Nenhuma dessas etapas envolvia trabalhos de campo
ou procedimentos complexos que superassem a decisão política de emissão do Decreto
Presidencial e seu registro. Conforme se expôs anteriormente, o Tribunal não dispõe de
informação sobre o processo administrativo de demarcação entre essa data e 30 de abril de
2001, momento em que o Presidente da República emitiu o Decreto Presidencial que
homologou a demarcação do território indígena Xucuru (par. 81 supra).
152. Posteriormente ao Decreto Presidencial, a quinta etapa do processo administrativo foi
suspensa em virtude de uma ação de suscitação de dúvidas interposta por um funcionário
público do Registro de Imóveis de Pesqueira. Portanto, apenas em novembro de 2005 que
finalmente se concluiu o processo administrativo de titulação, com o registro definitivo do
território indígena Xucuru (par. 79 supra).
153. Paralelamente ao processo de demarcação, titulação e registro, tiveram lugar o
procedimento de desintrusão do território e os pagamentos de indenizações por benfeitorias
de boa-fé. Nesse processo – que teve início em 2001 – foram indenizados 523 ocupantes
não indígenas, de um total de 624 ocupantes cadastrados (par. 80 supra).164 Segundo a
prova disponível, em 2003, a FUNAI teria desembolsado mais de oito milhões de reais165
para atender a essa despesa.166 No entanto, até a data da emissão da presente Sentença, a
Corte tem informação de que 45 ex-ocupantes não indígenas não receberam sua
indenização e seis familias não indígenas ainda permanecem no território tradicional.167
prova, folha 1443), Informação Técnica No. 12/2017/CORT/CGAF/DPT-FUNAI (expediente de prova, folha 4276.2), Memorando No. 02/PGF/PFE/FUNAI/09 (expediente de prova, folha 4278). 163 O processo administrativo referente ao território indígena Xucuru foi iniciado ex officio pela FUNAI, em 1989. Durante a tramitação desse processo, uma mudança normativa resultou na possibilidade de impugnações do processo por ocupantes não indígenas, o que foi resolvido de maneira expedita pelo Ministério da Justiça no momento oportuno. Do mesmo modo, a demarcação física do território foi concluída em 1995 (par. 71 supra). De modo que, das cinco etapas previstas no Decreto No. 1775/96, três já estavam concluídas quando do reconhecimento de competência da jurisdição da Corte por parte do Brasil, em dezembro de 1998. Todas essas ações se encontram fora da competência contenciosa deste Tribunal (par. 31 e 32 supra). 164 Informação Técnica N°155/2016/CGAF/DPT/FUNAI, de 6 de setembro de 2016 (expediente de prova para melhor resolver, folhas 4032-4038). 165 Quadro Resumo Controle de Pagamento de Indenização de Ocupantes Não-Índios, de 27 de novembro de 2003. Anexo 2 ao Relatório de Mérito (expediente de prova, folha 23). 166 Em audiência realizada em 21 de março de 2017, os Representantes do Estado afirmaram que o Brasil, por intermédio da FUNAI, havia desemboldado cerca de 20 milhões de reais em indenizações aos ocupantes não indigenas, sem, no entanto, apresentar prova que apoie essa afirmação. 167 A esse respeito, o Estado apresentou os seguintes dados sobre as medidas de desintrusão do território Xucuru. Segundo os registros da FUNAI anteriores à realização da diligência, foram identificadas 634 ocupações de cidadãos não indígenas na Terra indígena Xucuru, das quais, até 2013, 523 teriam sido integralmente indenizadas em favor de proprietários de boa-fé. Entre as 101 ocupações não indenizadas, verificou-se que, na realidade, 19 pertenciam a indígenas do povo Xucuru, o que implicava, obviamente, na inexistência de qualquer direito de receber a indenização. As 82 ocupações restantes estavam com seus processos indenizatórios pendentes por diversos motivos, entre os quais: a) ações judiciais pendentes, inclusive para discutir o montante da indenização; b) a
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154. Nesse sentido, a Corte constata que a homologação e registro do território indígena
Xucuru até o ano 2005, e a lenta e incompleta desintrusão desse território, foram elementos
fundamentais que permitiram a presença de ocupantes não indígenas e geraram – em parte
– tensão e disputas entre indígenas e não indígenas (par. 87 a 91 supra). A Relatora
Especial Tauli-Corpuz salientou em sua peritagem que um dos impactos negativos
decorrentes da falta da regularização de territórios indígenas é o padrão de tensão e
violência que habitualmente surge nessas situações.168 Essas circunstâncias, segundo seu
conhecimento, se veem agravadas pelas demoras nos referidos processos.
155. A esse respeito, o Estado afirmou que a reocupação da maior parte do território pelo
Povo Indígena Xucuru teve lugar entre 1992 e 2012.169 No entanto, o Estado não especificou
em que períodos ou de que forma ocorreu a recuperação de cada parcela. O Estado
tampouco apresentou prova de qual foi o processo de retirada das 624 ocupações
cadastradas, ou de como foi esse processo. Por conseguinte, a Corte considera que as ações
executadas pelo Estado não foram efetivas para garantir o livre gozo do direito de
propriedade do Povo Indígena Xucuru.
156. No entender deste Tribunal, embora seja certo que o povo Xucuru contou com o
reconhecimento formal da propriedade coletiva de seus territórios desde novembro de 2005,
não há hoje segurança jurídica sobre seus direitos à totalidade do território, ou seja, os
integrantes do povo Xucuru não podem confiar em que todos os direitos vinculados a sua
propriedade coletiva sejam respeitados e garantidos.
157. A Corte observa que a ação de reintegração de posse No. 0002697-
28.1992.4.05.8300 (número original 92.0002697-4), interposta em março de 1992 (par. 74
supra), e a ação ordinária No. 0002246-51.2002.4.05.8300 (número original
2002.83.00.002246-6), que solicitava a anulação do processo administrativo de demarcação
do território indígena Xucuru, com respeito a cinco imóveis (par. 85 supra), tiveram um
impacto direto no direito de propriedade coletiva do Povo Indígena Xucuru. Embora ambas
as ações judiciais tenham sido apresentadas por terceiros não indígenas, é indiscutível que
ambos os processos devem ser analisados pela Corte, pois tiveram um impacto direto na
segurança jurídica da titularidade dos direitos sobre o território coletivo.
158. A ação de reintegração de posse interposta em 1992 somente chegou a uma decisão
definitiva em 2014, quando adquiriu força de coisa julgada (par. 83 supra), isto é, 22 anos
depois de sua interposição e 16 anos depois do reconhecimento da jurisdição da Corte por
parte do Brasil. Essa ação tem impacto em 300 hectares do território Xucuru e pode ser
executada a qualquer momento, sem prejuízo da excepcionalíssima ação rescisória
existência de dívidas sobre o imóvel superiores aos valores dos benfeitorias indenizáveis (o que levava os proprietários a, naturalmente, perder o interesse na indenização); c) a ausência de documentação regular do imóvel para que se pudesse realizar o devido pagamento; ou simplesmente d) a impossibilidade de localizar os proprietários de boa-fé, na ocupação ou em qualquer outro lugar. Os seis ocupantes que permanecem na terra indígena são os seguintes: 1. Luiz Alves de Almeida- LVAs 494 e 495: duas ocupações na Vila de Cimbres e no Sítio Ramalho, com superfícies de 0,06 ha e 102,3 ha, respectivamente; 2. Maria das Montanhas Lima - LVA 543: uma ocupação na região da Aldeia Sucupira, Sítio Campina Nova, com superfície de 6,78 ha; 3. Bernadete Lourdes Maciel - LVA 517: uma ocupação na Vila de Cimbres, com superfície de 23,62 ha; 4. José Pedro do Nascimento (herança) - LVA 587: uma ocupação na localidade Capim de Planta, com superfície de 9,61 ha; 5. José Paulino da Silva (herança) - LVA 538: uma ocupação na localidade Pé de Serra do Oiti, com superfície de 7,06 ha; e 6. Murilo Tenorio de Freitas - LVA 580: uma ocupação denominada Ipanema, com superfície de 11,00 ha. (expediente de mérito, folhas 1058 e 1059). 168 Declaração pericial prestada mediante affidavit pela senhora Victoria Tauli-Corpuz, de 17 de março de 2017 (expediente de mérito, folha 713). O perito Marés de Souza Filho se manifestou no mesmo sentido (expediente de mérito, folha 652). 169 Escrito de alegações finais escritas do Estado do Brasil (expediente de mérito, folha 1017).
41
apresentada pela FUNAI em 2016 (par. 84 supra). Por outro lado, a segunda ação,
interposta em 2002, pretendia a anulação do processo administrativo e só chegou a uma
resolução de mérito em 2012, sendo que ainda continuam pendentes recursos ante tribunais
superiores (par. 85 e 86 supra).
159. A respeito desses dois processos, a Corte reconhece que o Estado não tem
responsabilidade direta pelo fato de terem sido apresentados por terceiros não indígenas.
Além disso, tem a obrigação de proporcionar um recurso adequado para a determinação de
direitos, inclusive de terceiros. Não obstante isso, a excessiva demora na tramitação e
resolução dessas ações provocou um impacto adicional na frágil segurança jurídica do povo
Xucuru em relação à propriedade de seu território ancestral.
160. Isto posto, conforme foi estabelecido supra, a critério deste Tribunal, no momento do
reconhecimento da competência contenciosa do Tribunal por parte do Brasil, a determinação
do direito de propriedade do Povo Indígena Xucuru não supunha uma complexidade
inerente. O Estado tampouco demonstrou que esses processos representassem uma
complexidade jurídica ou fática que pudesse justificar a falta de uma decisão definitiva até o
dia de hoje.
161. Por outro lado, como foi estabelecido anteriormente, o processo de demarcação e
titulação e a resolução das ações judiciais interpostas por terceiros demoraram
excessivamente, não foram efetivos, nem garantiram segurança jurídica ao povo Xucuru.
Além disso, embora seja certo que o processo administrativo em suas diversas etapas se
encontra estabelecido na legislação brasileira, fica evidente que não surtiu os efeitos para os
quais foi concebido, isto é, garantir que o povo Xucuru tenha confiança plena de exercer
pacificamente seus direitos de uso e gozo de seus territórios tradicionais. A juízo do
Tribunal, apesar de que somente seis ocupantes não indígenas permaneçam vivendo dentro
do território indígena, e de que 45 ex-ocupantes não tenham recebido sua indenização,
enquanto o povo Xucuru não tenha segurança jurídica para exercer plenamente seu direito
de propriedade coletiva, as instâncias nacionais não terão sido completamente efetivas em
garantir esse direito. Esse fato não constitui uma constatação limitada no momento de
emissão da presente Sentença, mas também leva em consideração os quase 19 anos, de 10
de dezembro de 1998 até esta data, em que a inefetividade do processo implicou um agravo
direto ao direito de propriedade do Povo Indígena Xucuru. Desse modo, a Corte considera
que a violação desse direito ocorre ao não ser ele garantido efetivamente e ao não se prover
segurança jurídica.
162. Portanto, o Tribunal conclui que o processo administrativo de titulação, demarcação e
desintrusão do território indígena Xucuru foi parcialmente ineficaz. Por outro lado, a demora
na resolução das ações interpostas por terceiros não indígenas afetou a segurança jurídica
do direito de propriedade do Povo Indígena Xucuru. Nesse sentido, a Corte considera que o
Estado violou o direito à proteção judicial e o direito à propriedade coletiva, reconhecidos
nos artigos 25 e 21 da Convenção, em relação ao artigo 1.1 do mesmo instrumento.
B.5. Alegado descumprimento da obrigação de adotar disposições de direito interno
163. Esta Corte ordenou modificações legislativas quando, no âmbito do litígio de um caso
concreto, foi provado que uma lei interna é violatória dos direitos previstos na Convenção.170
Não obstante isso, o Tribunal recusou solicitações dessa natureza171 quando as partes não
170 Caso Garibaldi Vs. Brasil. Exceções Preliminares, Mérito, Reparações e Custas. Sentença de 23 de setembro de 2009. Série C No. 203, par. 173; e Caso Escher e outros Vs. Brasil. Exceções Preliminares, Mérito, Reparações e Custas. Sentença de 6 de julho de 2009. Série C No. 200, par. 254. 171 Caso Garibaldi Vs. Brasil, par. 173; e Caso Escher e outros Vs. Brasil, par. 254.
42
argumentaram nem demonstraram a existência de uma norma concreta incompatível com a
Convenção, e que tenha sido aplicada às vítimas do caso específico. Esse tipo de solicitação
também foi recusado quando não foi demonstrada alguma omissão legislativa que implique
um descumprimento do artigo 2o da Convenção.172
164. Os representantes argumentaram em seu escrito de alegações finais, de maneira
extemporânea (par. 55 a 58 supra), que as normas internas padecem de vícios, como a falta
de prazos para a conclusão das etapas do processo de demarcação, reconhecimento e
titulação, à exceção dos 30 dias para o registro do título de propriedade no Registro de
Imóveis (quinta etapa). Segundo se alega, o exposto provoca falta de segurança jurídica e,
no presente caso, colaborou com o atraso do processo administrativo e a situação de tensão
e violência verificada.
165. Se a Comissão ou os representantes consideravam que havia uma suposta
incompatibilidade da legislação brasileira com a Convenção, essa incompatibilidade devia ter
sido provada durante as diferentes etapas do processo perante esta Corte. A Comissão não
argumentou de forma precisa quais eram as normas – ou a omissão, se fosse o caso –
incompatíveis com a Convenção. Por sua vez, a alegação dos representantes, além de ser
extemporânea, se refere à norma infraconstitucional que regulamenta o processo de
titulação e demarcação, mas não especificaram qual a norma que consideravam
incompatível com a Convenção, nem salientaram em que sentido essa norma devia ser
modificada para que cumpra o disposto no artigo 2o da Convenção. A esse respeito, esta
Corte ressaltou que “[a] competência contenciosa da Corte não tem por objeto a revisão das
legislações nacionais de maneira abstrata, mas é exercida para resolver casos concretos em
que se alegue que uma ação [ou omissão] do Estado, executada contra pessoas
determinadas, é contrária à Convenção”.173 Do exposto, a Corte considera que nem a
Comissão nem os representantes apresentaram argumentos suficientes que lhe possibilitem
declarar o descumprimento do dever de adotar disposições de direito interno, estabelecido
no artigo 2o da Convenção Americana.
166. Com base nas considerações acima, esta Corte considera que não dispõe de
elementos para determinar que norma poderia estar em conflito com a Convenção e, muito
menos, como essa eventual norma impactou, de maneira negativa, o processo de titulação,
reconhecimento e desintrusão do território Xucuru. Por conseguinte, a Corte conclui que o
Estado não é responsável pelo descumprimento do dever de adotar disposições de direito
interno, estabelecido no artigo 2o da Convenção Americana sobre Direitos Humanos, em
relação ao artigo 21 do mesmo instrumento.
172 Caso Garibaldi Vs. Brasil, par. 173; Caso Escher e outros Vs. Brasil, par. 254; e Caso Comunidade Garífuna de Punta Piedra e seus membros Vs. Honduras, par. 211. 173 Cf. Responsabilidade Internacional pela Expedição e Aplicação de Leis Violatórias da Convenção (artigos 1º e 2º da Convenção Americana sobre Direitos Humanos). Parecer Consultivo OC-14/94, de 9 de dezembro de 1994. Série A No. 14, par. 48; Caso Genie Lacayo Vs. Nicarágua. Exceções Preliminares. Sentença de 27 de janeiro de 1995. Série C No 21, par. 50; Caso Reverón Trujillo Vs. Venezuela. Exceção Preliminar, Mérito, Reparações e Custas. Sentença de 30 de junho de 2009. Série C No. 197, par. 130; Caso Manuel Cepeda Vargas Vs. Colômbia. Exceções Preliminares, Mérito, Reparações e Custas. Sentença de 26 de maio de 2010. Série C No. 213, par. 51; e Caso García Lucero e outras Vs. Chile. Exceção Preliminar, Mérito e Reparações. Sentença de 28 de agosto de 2013. Série C No. 267, par. 157.
43
VIII-2
DIREITO À INTEGRIDADE PESSOAL174
A. Alegações das partes e da Comissão
167. Com respeito ao artigo 5.1 da Convenção Americana, a Comissão observou que a
falta de reconhecimento oportuno e a falta de proteção eficaz, além da desocupação do
território ocupado historicamente pelo Povo Indígena Xucuru, tiveram como consequência
uma situação de insegurança e violência, pela qual considerou, em virtude do princípio iura
novit curia, que se violou o direito à integridade psíquica e moral dos membros do povo
Xucuru, contrariando o disposto no artigo 5.1 da Convenção Americana. A Comissão não
apresentou argumentos adicionais para realizar essa determinação.
168. Os representantes afirmaram que as falhas estatais relativas à falta de
reconhecimento rápido das terras Xucuru, à falta de proteção eficaz dos povos indígenas e à
remoção efetiva de pessoas não indígenas, provocou um clima de insegurança, tensão e
violência que causou danos à saúde e à integridade pessoal dos membros do povo Xucuru e
ao povo Xucuru como um todo. Segundo os representantes, a violação do artigo 5o “decorre
da natureza dos danos sofridos [pelo povo Xucuru]: assassinatos, hostilidade e outras
tensões e violências, além de processos recorrentes de criminalização”. As demais alegações
dos representantes foram considerados extemporâneas (par. 55 a 58 supra).
169. O Estado afirmou que, do Relatório de Mérito, não se deduz com clareza qual é o
fato, ação ou omissão do Estado que teria implicado a suposta violação do direito à
integridade pessoal. Salientou que, prima facie, não há correlação direta e automática entre
uma suposta violação do direito de propriedade de uma pessoa ou grupo de pessoas e a
violação de seu direito à integridade pessoal. Não obstante isso, afirmou que a Comissão
não se encarregou de sua obrigação de argumentar e provar que houve uma violação
autônoma do direito à integridade pessoal, pois se limitou a afirmar a existência dessa
violação, o que limita de forma importante a defesa do Estado nesse ponto. Além disso, a
Comissão tampouco identificou qual seria o dano físico ou psíquico resultante da alegada
violação do direito à propriedade.
170. Em relação à suposta estratégia de criminalização dos líderes indígenas, o Estado
destacou que a própria Comissão, ao definir o objeto do presente caso, não considerou tal
argumento por não haver conexão, nem tampouco estabeleceu de que maneira os recursos
internos se haviam esgotado. Nesse sentido, o Estado sustentou que a Comissão não
dispunha de informação suficiente sobre os supostos fatos, as denúncias às autoridades
estatais e os respectivos processos de investigação e ação penal, razão pela qual não lhe foi
possível realizar determinações autônomas de admissibilidade e mérito por esses fatos.
Esses fatos específicos não foram, portanto, submetidos à análise do Tribunal por meio do
escrito de apresentação do caso, nem sequer a título de contexto.
B. Considerações da Corte
174 Artigo 5o. Direito à integridade pessoal. 1. Toda pessoa tem o direito de que se respeite sua integridade física, psíquica e moral. 2. Ninguém deve ser submetido a torturas, nem a penas ou tratos cruéis, desumanos ou degradantes. Toda pessoa privada da liberdade deve ser tratada com o respeito devido à dignidade inerente ao ser humano. 3. A pena não pode passar da pessoa do delinquente. 4. Os processados devem ficar separados dos condenados, salvo em circunstâncias excepcionais, e ser submetidos a tratamento adequado à sua condição de pessoas não condenadas. 5. Os menores, quando puderem ser processados, devem ser separados dos adultos e conduzidos a tribunal especializado, com a maior rapidez possível, para seu tratamento. 6. As penas privativas da liberdade devem ter por finalidade essencial a reforma e a readaptação social dos condenados.
44
171. Esta Corte salientou que a violação do direito à integridade física e psíquica das
pessoas reveste diversas conotações de grau e abrange desde a tortura até outro tipo de
constrangimento ou tratamentos cruéis, desumanos ou degradantes, cujas sequelas físicas e
psíquicas variam de intensidade segundo fatores endógenos e exógenos da pessoa (duração
dos tratamentos, idade, sexo, saúde, contexto e vulnerabilidade, entre outros) que serão
analisados em cada situação concreta,175 ou seja, as características pessoais de uma suposta
vítima de tortura ou tramentos cruéis, desumanos ou degradantes devem ser levadas em
conta no momento de determinar se a integridade pessoal foi violada, já que essas
características podem mudar a percepção da realidade do indivíduo e, por conseguinte,
aumentar o sofrimento e o sentido de humillação quando são submetidas a certos
tratamentos.176 Nesse sentido, a Corte ressalta que o sofrimento é uma experiência própria
de cada indivíduo e, nessa medida, dependerá de uma multiplicidade de fatores que tornam
cada pessoa um ser único.177
172. Como parte da obrigação de garantia, o Estado está no dever jurídico de “prevenir,
razoavelmente, as violações dos direitos humanos e de investigar seriamente, com os meios
a seu alcance, as violações que se tenham cometido no âmbito de sua jurisdição, a fim de
identificar os responsáveis e a eles impor as sanções pertinentes, e de assegurar à vítima
uma adequada reparação”.178
173. A esse respeito, essa obrigação de garantia se projeta além da relação entre os
agentes estatais e as pessoas submetidas a sua jurisdição, abrangendo também o dever de
prevenir, na esfera privada, que terceiros violem os bens jurídicos protegidos.179 Isso não
significa que um Estado seria responsável por qualquer violação de direitos humanos
cometida entre particulares dentro de sua jurisdição, pois seus deveres de adotar medidas
de prevenção e proteção dos particulares em suas relações entre si se encontram
condicionados ao conhecimento de uma situação de risco real e imediato para um indivíduo
ou grupo de indivíduos determinado – ou a que o Estado devesse conhecer essa situação de
risco real e imediato180 – e às possibilidades razoáveis de prevenir ou evitar esse risco.
174. Esta Corte também salientou que, além das obrigações gerais de respeitar e garantir
os direitos, do artigo 1.1. da Convenção decorrem deveres especiais, determináveis em
função das necessidades especiais de proteção do sujeito de direito, seja por sua condição
pessoal, seja pela situação específica em que se encontre.181 Nesse sentido, a Corte recorda
que, em determinados contextos, os Estados têm a obrigação de adotar todas as medidas
necessárias e razoáveis para garantir o direito à vida, à liberdade pessoal e à integridade
pessoal das pessoas que se encontrem em uma situação de especial vulnerabilidade,
especialmente em consequência de seu trabalho, desde que o Estado tenha conhecimento
de um risco real e imediato relacionado a elas, e que existam possibilidades razoáveis de
prevenir ou evitar esse risco.182 A Corte pondera que as considerações acima se aplicam à
175 Caso Loayza Tamayo Vs. Peru. Mérito, par. 57 e 58; e Caso Favela Nova Brasília Vs. Brasil, par. 250. 176 Caso Ximenes Lopes Vs. Brasil, par. 127; e Caso Favela Nova Brasília Vs. Brasil, par. 250. 177 Caso I.V. Vs. Bolívia, par. 267. 178 Cf. Caso Velásquez Rodríguez Vs. Honduras. Mérito, par. 174; e Caso I.V. Vs. Bolívia, par. 207. 179 Caso do Massacre de Mapiripán Vs. Colômbia, par. 111; e Caso Comunidade Garífuna de Triunfo de la Cruz e seus membros Vs. Honduras, par. 209. 180 Caso do Massacre de Pueblo Bello Vs. Colômbia. Mérito, Reparações e Custas. Sentença de 31 de janeiro de 2006. Série C No. 140, par.123; e Caso Velásquez Paiz e outros Vs. Guatemala. Exceções Preliminares, Mérito, Reparações e Custas. Sentença de 19 de novembro de 2015. Série C No. 307, par. 109. 181 Caso do Massacre de Pueblo Bello Vs. Colômbia, par. 111; e Caso I.V. Vs. Bolívia, par. 206. 182 Caso Luna López Vs. Honduras. Mérito, Reparações e Custas. Sentença de 10 de outubro de 2013. Série C No. 269, par. 123; e Caso Yarce e outras Vs. Colômbia, par. 192.
45
situação dos líderes indígenas e dos membros de povos indígenas que atuem em defesa de
seus territórios e de direitos humanos.
175. A Corte reitera que a defesa dos direitos humanos só pode ser livremente exercida
quando as pessoas que o fazem não sejam vítimas de ameaças ou de qualquer tipo de
agressão física, psíquica ou moral, ou de outros atos de hostilidade.183 Para esses efeitos, é
dever do Estado não só criar as condições legais e formais, mas também garantir as
condições fáticas nas quais os defensores de direitos humanos possam desenvolver
livremente sua função.184 Por sua vez, os Estados devem facilitar os meios necessários para
que as pessoas defensoras de direitos humanos ou que exerçam uma função pública na qual
se encontrem ameaçadas, ou em situação de risco, ou que denunciem violações de direitos
humanos, possam desempenhar livremente suas atividades; proteger essas pessoas quando
sejam objeto de ameaças para evitar atentados a sua vida e integridade; criar as condições
para a erradicação de violações por parte de agentes estatais ou de particulares; abster-se
de impor obstáculos que dificultem a realização de seu trabalho e investigar séria e
eficazmente as violações cometidas contra elas, combatendo a impunidade.185
Definitivamente, a obrigação do Estado de garantir os direitos à vida e à integridade pessoal
das pessoas se vê fortalecida quando se trata de um defensor ou defensora de direitos
humanos.
176. No presente caso, a controvérsia proposta se refere à obrigação do Estado de
garantir o direito à integridade pessoal do Povo Indígena Xucuru e seus membros. Sem
prejuízo do exposto, a Corte observa que, em seu Relatório de Mérito, a Comissão alegou a
violação do artigo 5o da Convenção, sem especificar a que fato essa violação se refere e
quem seriam as vítimas. Para a Comissão, a demora no processo de titulação, demarcação e
desintrusão, somada à falta de proteção estatal do território, provocou insegurança e
violência, o que violaria o direito à integridade psíquica e moral dos membros do povo
Xucuru. Essa conclusão foi formulada com base no princípio de iura novit curia, uma vez que
os representantes não haviam apresentado essa alegação durante a tramitação do caso na
Comissão.
177. Por outro lado, apesar de a Comissão não ter salientado os fatos concretos que
redundariam na violação do direito à integridade pessoal do povo Xucuru, a Corte constata
que o marco fático apresentado no Relatório de Mérito se refere a três mortes de líderes
183 Caso Fleury e outros Vs. Haiti. Mérito e Reparações. Sentença de 23 de novembro de 2011. Série C No. 236, par. 81; e Caso Acosta e outros Vs. Nicarágua, par. 140. Ver também CIDH, Relatório sobre a Situação das Defensoras e Defensores de Direitos Humanos nas Américas, OEA/Ser.L/V/II. Doc. 66, 31 dezembro 2011, par. 46. 184 Caso García e Familiares Vs. Guatemala. Mérito, Reparações e Custas. Sentença de 29 novembro de 2012. Série C No. 258, par. 182; e Caso Defensor de Direitos Humanos e outros Vs. Guatemala, par. 142. 185 Caso Nogueira de Carvalho e outro Vs. Brasil. Exceções Preliminares e Mérito. Sentença de 28 de novembro de 2006. Série C No. 161, par. 77; Caso Defensor de Direitos Humanos e outros Vs. Guatemala, par. 142; e Caso Acosta e outros Vs. Nicarágua, par. 140. Ver também Grupo de Trabalho sobre Detenção Arbitrária das Nações Unidas, Parecer No. 39/2012 (Bielorrússia), UN Doc. A/HRC/WGAD/2012/39, 23 de novembro de 2012, par. 45, disponível em http://undocs.org/A/HRC/WGAD/2012/39. No mesmo sentido, ver ONU, Declaração sobre o direito e o dever dos indivíduos, dos grupos e das instituições de promover e proteger os direitos humanos e as liberdades fundamentais universalmente reconhecidos, A/RES/53/144, 8 de março de 1999, artigo 12.2: “O Estado garantirá a proteção pelas autoridades competentes de toda pessoa, individual ou coletivamente, frente a toda violência, ameaça, represália, discriminação, negativa de fato ou de direito, pressão ou qualquer outra ação arbitrária que resulte do exercício legítimo dos direitos mencionados na presente Declaração”; e Resoluções 1818/01, de 17 de maio de 2001, e 1842/02, de 4 de junho de 2002 da Assembleia Geral da Organização dos Estados Americanos, Defensoras e defensores de direitos humanos: Apoio às tarefas realizadas pelas pessoas, grupos e organizações da sociedade civil para a promoção e proteção dos direitos humanos nas Américas, mediante as quais resolveu: “Instar os Estados membros a que intensifiquem os esforços no sentido de adotar as medidas necessárias para garantir a vida, a integridade pessoal e a liberdade de expressão dos mesmos, de acordo com sua legislação nacional e em conformidade com os princípios e as normas reconhecidos internacionalmente”.
46
indígenas Xucuru, ocorridas em setembro de 1992 (José Everaldo Rodrigues Bispo) e maio
de 1998 (Cacique Xicão) e de um funcionário da FUNAI, em maio de 1995 (Geraldo Rolim),
ou seja, anteriormente ao reconhecimento da competência contenciosa da Corte. Além
disso, a Comissão afirmou não dispor de informação detalhada sobre essas mortes, e se
referiu a um escrito da Advocacia-Geral da União do Brasil no qual se estabelecem os
autores material e intelectual do assassinato do Cacique Xicão. Finalmente, a Comissão se
referiu às medidas cautelares concedidas em 29 de outubro de 2002 a favor do Cacique
Marquinhos e de sua mãe, Zenilda Maria de Araujo, em razão de ameaças recebidas entre
1999 e 2002. As medidas cautelares continuam vigentes até esta data.186
178. A Corte considera, em primeiro lugar, que a Comissão não cumpriu a obrigação de
provar sua alegação, levando em conta que não apresentou a argumentação jurídica e fática
necessária; e não indicou os fatos concretos que configurariam a alegada violação, nem os
responsáveis por ela. Isso é especialmente relevante no presente caso, atendendo a que a
alegada violação do direito à integridade pessoal teria ocorrido em detrimento das pessoas
que fazem parte do Povo Indígena Xucuru, ou seja, de milhares de pessoas.
179. Além disso, as alegações dos representantes, apresentadas durante a audiência
pública e em seu escrito de alegações finais, complementaram a alegação da Comissão.
Concretamente, apresentaram alegações mais precisas e especificaram determinados
aspectos da “falta de proteção estatal” que teria resultado na impunidade do homicídio do
Cacique Xicão (em maio de 1998) e na falta de proteção dos líderes do povo indígena.
180. No tocante ao anteriormente exposto, é importante recordar que essa alegação foi
apresentada pela primeira vez durante a audiência pública, e foi posteriormente detalhada
no escrito de alegações finais. A Corte recorda que as alegações apresentadas nessa etapa e
a prova reunida juntamente com as alegações finais escritas são extemporâneas (par. 57 e
58 supra) e, por conseguinte, a Corte não poderia examiná-las, pois afetaria o direito de
defesa do Estado, que não teria podido se defender adequadamente de acusações concretas
apresentadas pela primeira vez durante a audiência pública.
181. Consequentemente, a Corte considera que, embora seja possível constatar a
existência de um contexto de tensão e violência durante determinados períodos do processo
de titulação, demarcação e desintrusão do território indígena Xucuru (par. 76, 87, 88, 89,
90 e 91 supra), a argumentação da Comissão não oferece base suficiente para estabelecer a
responsabilidade internacional do Estado; do mesmo modo, a extemporaneidade das
alegações dos representantes redunda em que não se disponha de evidência suficiente que
mostre um dano irreparável à integridade psíquica e moral do Povo Indígena Xucuru e seus
membros. Por conseguinte, não é possível concluir que o Estado tenha violado o direito à
integridade pessoal, estabelecido no artigo 5.1 da Convenção Americana, em relação ao
artigo 1.1. do mesmo instrumento.
IX.
REPARAÇÕES
(Aplicação do artigo 63.1 da Convenção Americana)
182. Com base no disposto no artigo 63.1 da Convenção Americana,187 a Corte salientou
que toda violação de uma obrigação internacional que tenha provocado dano implica o dever
186 Relatório de Mérito No. 44/15, par. 61 (expediente de mérito, folha 23). 187 O artigo 63.1 da Convenção Americana dispõe que: “[q]uando decidir que houve violação de um direito ou liberdade protegidos nesta Convenção, a Corte determinará que se assegure ao prejudicado o gozo do seu direito ou liberdade violados. Determinará também, se isso for procedente, que sejam reparadas as consequências da
47
de repará-lo adequadamente,188 e que essa disposição compreende uma norma
consuetudinária que constitui um dos princípios fundamentais do Direito Internacional
contemporâneo sobre responsabilidade de um Estado.189
183. A reparação do dano ocasionado pela infração de uma obrigação internacional requer,
sempre que seja possível, a plena restituição (restitutio in integrum), que consiste no
restabelecimiento da situação anterior. Caso isso não seja viável, como ocorre na maioria
dos casos de violações de direitos humanos, o Tribunal determinará medidas para garantir
os direitos violados e reparar as consequências que as infrações tenham causado.190
184. Este Tribunal estabeleceu que as reparações devem ter um nexo causal com os fatos
do caso, as violações declaradas, os danos comprovados e as medidas solicitadas para
reparar os danos respectivos. Portanto, a Corte deverá observar essa concomitância para
pronunciar-se devidamente e conforme o direito.191
185. Considerando as violações declaradas no capítulo anterior, o Tribunal passará a
analisar as pretensões apresentadas pelos representantes das vítimas, bem como os
argumentos do Estado, à luz dos critérios fixados em sua jurisprudência em relação à
natureza e alcance da obrigação de reparar.192
186. Os representantes, em seu escrito de alegações finais, solicitaram à Corte que ordene
na sentença medidas de reparação em favor do Povo Indígena Xucuru e seus membros.193
No entanto, não se apresentou o escrito de petições, argumentos e provas na oportunidade
processual estabelecida no artigo 40 do Regulamento da Corte.194 Em virtude disso, não será
medida ou situação que haja configurado a violação desses direitos, bem como o pagamento de indenização justa à parte lesada”. 188 Cf. Caso Velásquez Rodríguez Vs. Honduras. Reparações e Custas. Sentença de 21 de julho de 1989. Série C No. 7, par. 25; e Caso Acosta e outros Vs. Nicarágua, par. 209. 189 Caso Velásquez Rodríguez Vs. Honduras. Reparações e Custas, par. 25; e Caso Acosta e outros Vs. Nicarágua,
par. 209. 190 Caso Velásquez Rodríguez Vs. Honduras. Reparações e Custas, par. 26; e Caso Favela Nova Brasília Vs. Brasil, par. 210. 191 Caso Ticona Estrada e outros Vs. Bolívia. Mérito, Reparações e Custas. Sentença de 27 de novembro de 2008. Série C No. 191, par. 110; e Caso Acosta e outros Vs. Nicarágua, par. 210. 192 Caso Velásquez Rodríguez Vs. Honduras. Reparações e Custas, par. 25 a 27; e Caso Acosta e outros Vs. Nicarágua, par. 211. 193 Os representantes solicitaram as seguintes medidas de reparação em favor do povo Xucuru e seus membros: i) conclusão do processo demarcatório da Terra indígena Xucuru, com a desintrusão total da área, retirando os ocupantes não indígenas, em prazo não superior a um ano, garantindo sua proteção contra novos invasores; ii) publicação da sentença nos meios de comunicação, TV e jornais, além de transmissão por rádio no estado de Pernambuco e em âmbito nacional; iii) realização de um ato público de reconhecimento de responsabilidade estatal pelos fatos; iv) garantia da continuidade das medidas de proteção em favor de Zenilda e Marcos, fortalecendo o Programa Nacional de Defensores e Defensoras de Direitos Humanos; v) criação de um fundo de desenvolvimento comunitário para o povo Xucuru; vi) garantia dos direitos territoriais indígenas, evitando retrocessos no regime jurídico interno; vii) garantia do acesso dos povos indígenas à justiça, assegurando sua participação efetiva e reconhecimento de personalidade jurídica em todos os processos que a eles digam respeito; viii) adequação do Estatuto do Índio (Lei 6.001/73), com base na Constituição Federal de 1988 e na legislação internacional, mediante um processo de consulta, livre, prévio e fundamentado; ix) promoção da consulta livre, prévia e fundamentada, nos termos da jurisprudência interamericana, com o apoio da Convenção 169 da OIT, sempre que se apresente uma iniciativa que afete os direitos dos povos indígenas em suas terras; x) exercício do controle de convencionalidade em qualquer decisão judicial que afete negativamente a integridade e a segurança jurídica da terra indígena Xucuru bem como anulação de qualquer título de propriedade que a ele se oponha; xi) pagamento das custas e gastos dos peticionários, de acordo com a jurisprudência interamericana. 194 Regulamento da Corte Interamericana de Direitos Humanos, Artigo 40: Escrito de solicitações, argumentos e provas 1. Notificada a apresentação do caso à suposta vítima ou aos seus representantes, estes disporão de um prazo improrrogável de dois meses, contado a partir do recebimento desse escrito e de seus anexos, para apresentar autonomamente à Corte seu escrito de petições, argumentos e provas. 2. O escrito de petições, argumentos e provas deverá conter: a. a descrição dos fatos dentro do marco fático estabelecido na apresentação do caso pela Comissão; b. as provas oferecidas devidamente ordenadas, com indicação dos fatos e argumentos
48
possível levar em consideração as solicitações de reparação que apresentaram em suas
alegações finais escritas, mas somente examinar as recomendações formuladas pela
Comissão no Relatório de Mérito No. 44/15.
A. Parte lesada
187. Este Tribunal reitera que se consideram partes lesadas, nos termos do artigo 63.1 da
Convenção, aquelas que foram declaradas vítimas da violação de algum direito nela
reconhecido.195 Portanto, esta Corte considera como parte lesada o Povo Indígena Xucuru.
B. Restituição
188. A Comissão solicitou à Corte que ordene ao Estado adotar, com a brevidade
possível, as medidas necessárias para tornar efetivo o direito de propriedade coletiva e a
posse do Povo Indígena Xucuru e seus membros com respeito a seu território ancestral. Em
especial, o Estado deverá adotar as medidas legislativas, administrativas ou de outra
natureza, necessárias para conseguir sua desintrusão efetiva, compatível com seu direito
consuetudinário, valores, usos e costumes. Também deverá garantir aos membros da
comunidade que possam continuar vivendo seu modo de vida tradicional, conforme sua
identidade cultural, estrutura social, sistema econômico, costumes, crenças e tradições
distintivas.
189. Em segundo lugar, recomendou a adoção, com a brevidade possível, das medidas
necessárias para encerrar as ações judiciais interpostas por pessoas não indígenas a
respeito de parte do território do povo Xucuru. Para a Comissão, o Estado deve assegurar
que suas autoridades judiciais resolvam as respectivas ações, em conformidade com as
normas sobre direitos dos povos indígenas.
190. O Estado declarou que a recomendação da Comissão se baseia em uma realidade
fática superada, absolutamente diferente daquela que se observa nos dias de hoje. Com
efeito, para o Estado, os funcionários da FUNAI informaram claramente que não há situação
de conflito na Tierra Indígena Xucuru.
191. Para o Estado, os seis cidadãos que ainda vivem no território Xucuru estão em
situação absolutamente pacificada, sem resistência ou objeção do povo Xucuru, e só
aguardam o recebimento das indenizações a que têm direito para que deixem
definitivamente a terra indígena. Por todo o exposto, o Estado entende que a recomendação
da Comissão, embora pudesse ter algum sentido no tempo dos fatos considerados em seu
Relatório de Mérito, já não se adequa à realidade fática e, por isso, deve ser considerada
inadequada.
192. No que concerne à segunda recomendação, o Estado sustentou que não tem relação
alguma com a atualidade que vive o Povo Indígena Xucuru. Acrescentou que a ação judicial
apresentada pelo senhor Milton Barros Didier e Maria Edite Didier já foi concluída pelas
instâncias competentes do Poder Judiciário, e esclareceu que sobre ela recaem os efeitos da
coisa julgada, de maneira que já não se pode modificar a situação atual. Nas palavras do
Estado, a recomendação da Comissão quanto a essa ação judicial perdeu completamente
sobre os quais versam; c. a individualização dos declarantes e o objeto de sua declaração. No caso dos peritos, deverão ademais remeter seu currículo e seus dados de contato; d. as pretensões, incluídas as que concernem a reparações e custas. 195 Caso do Massacre de la Rochela Vs. Colômbia. Mérito, Reparações e Custas. Sentença de 11 de maio de 2007. Série C No. 163, par. 233; e Caso Favela Nova Brasília Vs. Brasil, par. 287.
49
seu objeto. Por fim, o Estado informou que se encontra em curso uma negociação com o
senhor e a senhora Didier para o pagamento de uma indenização por benfeitorias de boa-fé.
193. A Corte determinou na presente Sentença que o processo de titulação e demarcação
do território indígena Xucuru foi concluído no ano de 2005, com o registro dessa propriedade
no Registro de Imóveis da municipalidade de Pesqueira (par. 79 supra). Além disso, não há
controvérsia entre as partes quanto a que seis famílias permanecem ocupando 160 hectares
do território indígena Xucuru e a que a sentença de reintegração de posse de 300 hectares
em benefício do senhor Milton Didier e Maria Didier pode ser executada a qualquer
momento. Nesse sentido, embora se reconheça o atual número limitado de ocupantes não
indígenas no território Xucuru, a Corte dispõe que o Estado deve garantir de maneira
imediata e efetiva o direito de propriedade coletiva do Povo Indígena Xucuru sobre a
totalidade de seu território, de modo que não sofram nenhuma invasão, interferência ou
dano por parte de terceiros ou agentes do Estado que possam depreciar a existência, o
valor, o uso e o gozo de seu território.196
194. Em especial, cabe ao Estado realizar a desintrusão do território indígena Xucuru, que
permanece na posse de terceiros não indígenas, e efetuar os pagamentos pendentes de
indenizações por benfeitorias de boa-fé. Essa obrigação de desintrusão compete ao Estado
de ofício e com extrema diligência. Nesse sentido, o Estado deve remover qualquer tipo de
obstáculo ou interferência sobre o território em questão. Em especial, mediante a garantia
do domínio pleno e efetivo do povo Xucuru sobre seu território, em prazo não superior a 18
meses, a partir da notificação da presente Sentença.
195. Com respeito à sentença de reintegração de posse favorável a Milton do Rego Barros
Didier e Maria Edite Barros Didier, caso a negociação em curso informada pelo Estado, para
que recebam uma indenização por benfeitorias de boa-fé197 não prospere, conforme a
jurisprudência da Corte, o Estado deverá avaliar a possibilidade de sua compra ou a
expropiação dessas terras, por razões de utilidade pública ou interesse social.198
196. Caso, por motivos objetivos e fundamentados,199 não seja, definitivamente, material
e legalmente possível a reintegração total ou parcial desse território específico, o Estado
deverá, de maneira excepcional, oferecer ao Povo Indígena Xucuru terras alternativas, da
mesma qualidade física ou melhor, as quais deverão ser contíguas a seu território titulado,
livres de qualquer vício material ou formal e devidamente tituladas em seu favor. O Estado
deverá entregar as terras, escolhidas mediante consenso com o Povo Indígena Xucuru,
conforme suas próprias formas de consulta e decisão, valores, usos e costumes.200 Uma vez
acordado o exposto, essa medida deverá ser efetivamente executada no prazo de um ano,
contado a partir da notificação de vontade do Povo Indígena Xucuru. O Estado se
encarregará das despesas decorrentes do referido processo bem como dos respectivos
gastos por perda ou dano que possam sofrer em consequência da concessão dessas terras
alternativas.201
196 Cf. Caso da Comunidade Mayagna (Sumo) Awas Tingni Vs. Nicarágua. Mérito, Reparações e Custas, Sentença de 31 de agosto de 2001. Série C No. 79, par. 153.2; e Caso Povos Kaliña e Lokono Vs. Suriname. Mérito, Reparações e Custas, Sentença de 25 de novembro de 2015. Série C No. 309, par. 282. 197 Escrito de alegações finais (expediente de mérito, folha 1018). 198 Cf. Caso Comunidade Indígena Yakye Axa Vs. Paraguai, par. 217; e Caso Comunidade Garífuna de Punta Piedra e seus membros Vs. Honduras, par. 324. d. 199 Caso Comunidade Indígena Yakye Axa Vs. Paraguai, par. 217; e Caso Comunidade Garífuna de Punta Piedra e seus membros Vs. Honduras, par. 325. 200 Caso Comunidade Indígena Yakye Axa Vs. Paraguai, par. 217; e Caso Comunidade Garífuna de Punta Piedra e seus membros Vs. Honduras, par. 325. 201 Caso Comunidade Garífuna de Punta Piedra e seus membros Vs. Honduras, par. 325. Ver também Artigo 16.5 da Convenção 169 da OIT.
50
C. Medidas de satisfação: publicação da Sentença
197. A jurisprudência internacional e, em especial, desta Corte estabeleceu reiteradamente
que a sentença constitui por si mesma uma forma de reparação.202 Além disso, o Tribunal
determinará medidas que busquem reparar o dano imaterial, e que não tenham natureza
pecuniária, além de medidas de alcance ou repercussão pública.203
198. Os representantes, o Estado e a Comissão não se referiram a essa medida de
reparação.
199. Não obstante isso, a Corte considera pertinente ordenar, como fez em outros
casos,204 que o Estado, no prazo de seis meses, contados a partir da notificação da presente
Sentença, publique: a) o resumo oficial da presente Sentença, elaborado pela Corte, no
Diário Oficial, em corpo de letra legível e adequado; e b) o texto integral da presente
Sentença, disponível por um período de, pelo menos, um ano, em uma página eletrônica
oficial do Estado.
200. O Estado deverá informar de forma imediata a esta Corte, tão logo efetive cada uma
das publicações dispostas, independentemente do prazo de um ano para apresentar seu
primeiro relatório a que se refere o ponto resolutivo 12 da Sentença.
D. Outras Medidas
201. A Comissão solicitou à Corte que ordene ao Estado tomar as medidas necessárias
para evitar que no futuro ocorram fatos similares e adotar, em especial, um recurso simples,
rápido e efetivo que tutele o direito dos povos indígenas do Brasil de reinvidicar seus
territórios ancestrais e exercer pacificamente sua propriedade coletiva.
202. O Estado sustentou que o ordenamento jurídico brasileiro e sua jurisprudência
reconhecem os direitos originários dos povos indígenas sobre suas terras ancestrais e
estabelecem claramente mecanismos processuais aptos para permitir que as comunidades
indígenas possam reivindicar em juízo a ocupação das terras tradicionalmente ocupadas,
inclusive na ausência de processos administrativos em relação a suas terras.
203. Nesse sentido, o Estado considerou que dispõe de normas processuais absolutamente
efetivas para permitir aos povos indígenas a salvaguarda judicial de seus direitos. Por outro
lado, também afirmou a existência de procedimentos bastante claros e definidos para a
iniciativa do poder público de conduzir administrativamente o processo de demarcação e
delimitação de terras indígenas, amparadas em estudos técnicos e com participação dos
povos indígenas. Esses procedimentos estão definidos em leis e atos normativos que
detalham os requisitos e fases que devem ser observados para a demarcação e titulação de
terras indígenas, sem descuidar da proteção dos direitos de terceiros de boa-fé.
204. Nesse mesmo sentido, o Estado afirmou que não lhe falta regulamentar, em leis ou
atos normativos de qualquer natureza, os processos judiciais e administrativos que possam
levar ao exercício pleno dos direitos dos povos indígenas sobre suas terras. Além disso,
202 Caso Neira Alegría e outros Vs. Peru. Reparações e Custas. Sentença de 19 de setembro de 1996. Série C No. 29, par. 56; e Caso Favela Nova Brasília Vs. Brasil, par. 297. 203 Caso das “Crianças de Rua” (Villagrán Morales e outros) Vs. Guatemala. Reparações e Custas. Sentença de 26 de maio de 2001. Série C No. 77, par. 84; e Caso Favela Nova Brasília Vs. Brasil, par. 297. 204 Caso Cantoral Benavides Vs. Peru. Reparações e Custas. Sentença de 3 de dezembro de 2001. Série C No. 88, par. 79; e Caso Favela Nova Brasília Vs. Brasil, par. 300.
51
considerou que a recomendação da Comissão era inadequada, porque implicaria a realização
de um julgamento sobre a convencionalidade ou não do direito nacional brasileiro.
205. A Corte considera que não se demonstrou a necessidade de adoção de um recurso
simples, rápido e efetivo que tutele o direito dos povos indígenas no Brasil, levando em
conta que tanto a Constituição como leis infraconstitucionais e sua interpretação por parte
dos tribunais superiores confere proteção a esses direitos, nem tampouco ficou provado o
descumprimento do dever de adotar disposições de direito interno relacionado ao processo
de reconhecimento, titulação e desintrusão do território Xucuru.
E. Indenização compensatória coletiva
206. Em relação ao dano material e imaterial, a Comissão solicitou à Corte que ordene ao
Estado a reparação, no âmbito individual e coletivo, das consequências da violação dos
direitos enunciados. Em especial, os danos provocados aos membros do Povo Indígena
Xucuru pela demora no reconhecimento, demarcação e titulação de seu território ancestral
bem como pela falta da respectiva desintrusão oportuna.
207. O Estado afirmou que a recomendação, relacionada à tomada de medidas para
ressarcir a inadequada reparação de danos, é improcedente porquanto não houve
esgotamento dos recursos internos, alegação e comprovação de danos materiais ou morais
perante o poder judiciário interno, nem sequer sua comprovação à Comissão. Desse modo,
não haveria fundamento para emitir uma condenação internacional do Estado à reparação
de danos. O contrário seria uma violação do caráter complementar do Sistema
Interamericano de Direitos Humanos. Salientou, ademais, que a imputação de sanção
indenizatória não deve ser a prima ratio entre as medidas de reparação apropriadas, sob
pena de se incorrer em monetização do sistema de petições individuais.
208. A Corte desenvolveu em sua jurisprudência o conceito de dano material e as
hipóteses em que cabe indenizá-lo. Este Tribunal estabeleceu que o dano material supõe “a
perda ou redução das receitas das vítimas, os gastos efetuados em virtude dos fatos e as
consequências de caráter pecuniário que guardem nexo causal com os fatos do caso”.205
209. Quanto ao dano imaterial, a Corte estabeleceu que este “pode comprender tanto os
sofrimentos e as aflições causados à vítima direta e a seus familiares, o desrespeito de
valores muito significativos para as pessoas e qualquer alteração, de caráter não pecuniário,
nas condições de existência da vítima ou sua família”.206 A Corte salientou que “dado que
não é possível atribuir ao dano imaterial um equivalente monetário preciso, só pode ser
objeto de compensação, para os fins da reparação integral à vítima, mediante o pagamento
de uma quantia em dinheiro ou a entrega de bens ou a prestação de serviços apreciáveis em
dinheiro, que o Tribunal determine em aplicação razoável do arbítrio judicial e de maneira
justa”.207
210. A Corte observa que as partes não especificaram suas solicitações a respeito do dano
material ou imaterial, de modo que a Corte unicamente se refere ao dano imaterial
provocado pelas violações de direitos humanos declaradas na presente Sentença e à
205 Cf. Caso Bámaca Velásquez Vs. Guatemala. Reparações e Custas. Sentença de 22 de fevereiro de 2002. Série C No. 91, par. 43, e Caso Acosta e outros Vs. Nicarágua, par. 233. 206 Cf. Caso das “Crianças de Rua” (Villagrán Morales e outros) Vs. Guatemala. Reparações e Custas. Sentença de 26 de maio de 2001. Série C No. 77, par. 84.a; e Caso Acosta e outros Vs. Nicarágua, par. 236. 207 Cf. Caso Yatama Vs. Nicarágua. Exceções Preliminares, Mérito, Reparações e Custas. Sentença de 23 de junho de 2005. Série C No. 127, par. 243; e Caso Favela Nova Brasília Vs. Brasil, par. 352.
52
respectiva responsabilidade internacional do Estado em detrimento do Povo Indígena
Xucuru.
211. Em consideração às violações de direitos humanos determinadas na presente
Sentença, o Tribunal ordena a criação de um fundo de desenvolvimento comunitário como
compensação pelo dano imaterial imposto aos membros do Povo Indígena. Nesse sentido, a
Corte esclarece que esse fundo é complementar a qualquer outro benefício presente ou
futuro que caiba a esse povo indígena em relação aos deveres gerais de desenvolvimento do
Estado.
212. A Corte fixa, de maneira justa, o montante de US$1.000.000,00 (um milhão de
dólares dos Estados Unidos da América) para a constituição do referido fundo. O destino
desse fundo deverá ser acordado com os membros do Povo Indígena Xucuru, quanto a
qualquer medida que considerem pertinente para o benefício do território indígena e seus
integrantes. A constituição do fundo em questão caberá ao Estado – em consulta com os
integrantes do povo Xucuru –, num período não superior a 18 meses a partir da notificação
da presente Sentença.
F. Custas e gastos
213. Em suas alegações finais escritas, os representantes solicitaram à Corte o
pagamento das “custas e gastos dos peticionários, de acordo com a jurisprudência
interamericana”, sem especificar os montantes ou apresentar prova de sustento.
214. A Corte reitera que, conforme sua jurisprudência,208 as custas e gastos fazem parte
do conceito de reparação, uma vez que a atividade desempenhada pelas vítimas com a
finalidade de obter justiça, em âmbito tanto nacional como internacional, implica despesas
que devem ser compensadas quando a responsabilidade internacional do Estado é declarada
mediante uma sentença condenatória. Quanto ao reembolso das custas e gastos, cabe ao
Tribunal apreciar prudentemente seu alcance, que compreende os gastos gerados ante as
autoridades da jurisdição interna bem como os gerados no curso do processo perante o
Sistema Interamericano, levando em conta as circunstâncias do caso concreto e a natureza
da jurisdição internacional de proteção dos direitos humanos. Essa apreciação pode ser
realizada com base no princípio de equidade e levando em conta os gastos mencionados
pelas partes, desde que seu quantum seja razoável.209
215. Conforme salientou em outras ocasiões, a Corte lembra que não é suficiente o envio
de documentos probatórios, mas que se exige que as partes desenvolvam uma
argumentação que relacione a prova ao fato que se considera representado, e que, ao se
tratar de alegados desembolsos econômicos, se estabeleçam com clareza os objetos de
despesa e sua justificação.210
216. No presente caso, a Corte nota que os representantes não apresentaram seu escrito
de solicitações, argumentos e prova. Do mesmo modo, em seu escrito de alegações finais,
os representantes se limitaram a uma solicitação genérica, sem apresentar prova ou
documentos probatórios. Levando isso em conta, a Corte, ante a falta da devida
comprovação, não ordenará o pagamento de gastos. Por outro lado, em virtude de o litígio
208 Caso Velásquez Rodríguez Vs. Honduras. Reparações e Custas, par. 42; e Caso Acosta e outros Vs. Nicarágua, par. 241. 209 Caso Garrido e Baigorria Vs. Argentina. Reparações e Custas. Sentença de 27 de agosto de 1998. Série C No. 39, par. 82; e Caso Acosta e outros Vs. Nicarágua, par. 241. 210 Caso Chaparro Álvarez e Lapo Íñiguez. Vs. Equador. Exceções Preliminares, Mérito, Reparações e Custas. Sentença de 21 de novembro de 2007. Série C No. 170, par. 277; e Caso Favela Nova Brasília Vs. Brasil, par. 357.
53
internacional ter se estendido por vários anos, esta Corte julga procedente conceder uma
soma razoável de US$10.000,00 (dez mil dólares dos Estados Unidos da América) aos
representantes no presente caso, a título de custas.
G. Modalidade de cumprimento dos pagamentos ordenados
217. A quantia atribuída na presente Sentença, a título de reembolso de custas, será paga
aos representantes, de forma integral, conforme o disposto nesta Sentença, sem reduções
decorrentes de eventuais ônus fiscais.
218. Caso o Estado incorra em mora sobre o Fundo de Desenvolvimento Comunitário,
pagará juros sobre a quantia devida, já convertida em reais brasileiros, correspondente aos
juros bancários de mora na República Federativa do Brasil.
219. O Estado deve cumprir suas obrigações monetárias mediante o pagamento em
dólares dos Estados Unidos da América, ou seu equivalente em moeda brasileira, utilizando
para o cálculo respectivo o tipo de câmbio que se encontre vigente na bolsa de Nova York,
Estados Unidos da América, no dia anterior ao do pagamento.
X.
PONTOS RESOLUTIVOS
220. Portanto,
A CORTE
DECIDE,
Por unanimidade,
1. Julgar improcedentes as exceções preliminares interpostas pelo Estado, relativas à
inadmissibilidade do caso na Corte, em virtude da publicação do Relatório de Mérito pela
Comissão; à incompetência ratione materiae, a respeito da suposta violação da Convenção
169 da OIT; e à falta de esgotamento prévio dos recursos internos, nos termos dos
parágrafos 24, 25, 35, 36, 44, 45, 46, 47 e 48 da presente Sentença.
2. Declarar parcialmente procedentes as exceções preliminares interpostas pelo Estado,
relativas à incompetência ratione temporis a respeito de fatos anteriores à data de
reconhecimento da jurisdição da Corte por parte do Estado, nos termos dos parágrafos 31 e
32 da presente Sentença.
DECLARA:
Por unanimidade, que:
3. O Estado é responsável pela violação do direito à garantia judicial de prazo razoável,
previsto no artigo 8.1 da Convenção Americana sobre Direitos Humanos, em relação ao
artigo 1.1 do mesmo instrumento, em detrimento do Povo Indígena Xucuru, nos termos dos
parágrafos 130 a 149 da presente Sentença.
Por unanimidade, que:
54
4. O Estado é responsável pela violação do direito à proteção judicial, bem como do
direito à propriedade coletiva, previsto nos artigos 25 e 21 da Convenção Americana sobre
Direitos Humanos, em relação ao artigo 1.1 do mesmo instrumento, em detrimento do Povo
Indígena Xucuru, nos termos dos parágrafos 150 a 162 da presente Sentença.
Por unanimidade, que:
5. O Estado não é responsável pela violação do dever de adotar disposições de direito
interno, previsto no artigo 2o da Convenção Americana sobre Direitos Humanos, em relação
ao artigo 21 do mesmo instrumento, em detrimento do Povo Indígena Xucuru, nos termos
dos parágrafos 163 a 166 da presente Sentença.
Por unanimidade, que:
6. O Estado não é responsável pela violação do direito à integridade pessoal, previsto no
artigo 5.1 da Convenção Americana sobre Direitos Humanos, em relação ao artigo 1.1 do
mesmo instrumento, em detrimento do Povo Indígena Xucuru, nos termos dos parágrafos
171 a 181 da presente Sentença.
E DISPÕE:
Por unanimidade, que:
7. Esta Sentença constitui, por si mesma, uma forma de reparação.
8. O Estado deve garantir, de maneira imediata e efetiva, o direito de propriedade
coletiva do Povo Indígena Xucuru sobre seu território, de modo que não sofram nenhuma
invasão, interferência ou dano, por parte de terceiros ou agentes do Estado que possam
depreciar a existência, o valor, o uso ou o gozo de seu território, nos termos do parágrafo
193 da presente Sentença.
9. O Estado deve concluir o processo de desintrusão do território indígena Xucuru, com
extrema diligência, efetuar os pagamentos das indenizações por benfeitorias de boa-fé
pendentes e remover qualquer tipo de obstáculo ou interferência sobre o território em
questão, de modo a garantir o domínio pleno e efetivo do povo Xucuru sobre seu território,
em prazo não superior a 18 meses, nos termos dos parágrafos 194 a 196 da presente
Sentença.
10. O Estado deve proceder às publicações indicadas no parágrafo 199 da Sentença, nos
termos nela dispostos.
11. O Estado deve pagar as quantias fixadas nos parágrafos 212 e 216 da presente
Sentença, a título de custas e indenizações por dano imaterial, nos termos dos parágrafos
217 a 219 da presente Sentença.
12. O Estado deve, no prazo de um ano, contado a partir da notificação desta Sentença,
apresentar ao Tribunal um relatório sobre as medidas adotadas para seu cumprimento.
13. A Corte supervisionará o cumprimento integral desta Sentença, no exercício de suas
atribuições e no cumprimento de seus deveres, conforme a Convenção Americana sobre
Direitos Humanos, e dará por concluído o presente caso uma vez tenha o Estado dado cabal
cumprimento ao nela disposto.
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Corte IDH. Povo Indígena Xucuru e seus membros Vs. Brasil. Exceções Preliminares, Mérito, Reparações e Custas. Sentença de 5 de fevereiro da Corte Interamericana de Direitos Humanos.
Eduardo Ferrer Mac-Gregor Poisot
Presidente
Eduardo Vio Grossi Humberto A. Sierra Porto
Elizabeth Odio Benito Eugenio Raúl Zaffaroni
L. Patricio Pazmiño Freire
Pablo Saavedra Alessandri
Secretário
Comunique-se e execute-se,
Eduardo Ferrer Mac-Gregor Poisot
Presidente
Pablo Saavedra Alessandri
Secretário