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Contrato interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible

y el Instituto de Estudios Ambientales

CONSULTORÍA PARA EL ANÁLISIS Y EVALUACIÓN DE LA SITUACIÓN ACTUAL DE LA INTERNALIZACIÓN DE

COSTOS AMBIENTALES Y EN SALUD POR LA GESTIÓN DE RESIDUOS SÓLIDOS EN COLOMBIA. Fase II

Producto N° 4 V2 – Diseño de instrumentos, procedimientos y metodologías

CONSULTORÍA PARA EL ANÁLISIS Y

EVALUACIÓN DE LA SITUACIÓN ACTUAL

DE LA INTERNALIZACIÓN DE COSTOS AMBIENTALES

Y EN SALUD POR LA GESTIÓN DE RESIDUOS SÓLIDOS EN COLOMBIA – Fase II

Producto N° 4 V2 – Diseño de instrumentos, procedimientos y metodologías.

Diciembre de 2017

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DESCRIPCIÓN DE LAS REVISIONES

REVISIÓN FECHA DESCRIPCIÓN DE LA MODIFICACIÓN

OBSERVACIONES

00 15 de diciembre de 2017

Primera versión Versión preparada para comentarios y observaciones del MADS

01 Primera versión Versión con los comentarios y observaciones del MADS

02 Segunda versión Versión que acoge e incorpora los comentarios del MADS

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CONTENIDO

1. INTRODUCCIÓN ............................................................................................................................. 12

2. ASPECTOS PRELIMINARES PARA EL DISEÑO, PROCEDIMIENTOS Y METODOLOGÍAS DE LOS INSTRUMENTOS ECONÓMICOS PRIORIZADOS. ..................................................................................... 14

3. DISEÑO, PROCEDIMIENTOS Y METODOLOGÍAS DEL INSTRUMENTO ECONÓMICO PARA LA GESTIÓN DE RESIDUOS DE CONSTRUCCIÓN Y DEMOLICIÓN. ............................................................... 18

3.1. DISEÑO DEL INSTRUMENTO ECONÓMICO ............................................................................ 18

3.1.1. Definición del instrumento económico .......................................................................... 24

3.1.1.1. Objetivos de Gestión .................................................................................................. 28

3.1.1.2. Objetivos ambientales y sanitarios ........................................................................... 29

3.1.2. Estructura y funcionamiento del Instrumento Económico ............................................ 33

3.1.2.1. Etapas de la gestión abordadas por el IE .................................................................. 38

3.1.2.2. Actores involucrados en el desarrollo del IE .............................................................. 39

3.1.2.3. Estructura tarifaria y cálculos económicos para la implementación del IE ............... 45

3.1.3. Sistema y Método para la implementación del IE ......................................................... 52

3.1.4. Información de contexto o línea base requerida para la implementación del IE .......... 53

3.2. DISEÑO NORMATIVO PARA LA IMPLEMENTACIÓN DEL INSTRUMENTO ECONÓMICO ........ 55

3.2.1. Marco normativo que soporta el Instrumento Económico y propuesta de instrumento normativo para su adopción ......................................................................................................... 56

3.2.1.1. Análisis expreso y detallado de las normas que otorgan la competencia para la expedición del correspondiente acto ............................................................................................. 56

3.2.1.2. Fundamentos constitucionales y legales de la norma a desarrollar y análisis de la vigencia de la ley o norma reglamentada o desarrollada ............................................................. 59

3.2.1.3. Las disposiciones derogadas, subrogadas, modificadas, adicionadas o sustituidas, para la implementación de instrumento normativo ..................................................................... 60

3.2.1.4. Revisión y análisis de las decisiones judiciales de los órganos de cierre de cada jurisdicción que pudieran tener impacto o ser relevantes para la expedición del acto ................ 62

3.2.1.5. Otras circunstancias jurídicas que pueda ser relevante para la expedición del acto. 65

3.3. ANÁLISIS DE IMPACTO SOCIOECONÓMICO DE IMPLEMENTACIÓN DEL INSTRUMENTO ECONÓMICO ...................................................................................................................................... 66

3.4. RUTA CRÍTICA PARA LA IMPLEMENTACIÓN DEL INSTRUMENTO ECONÓMICO .................... 69

3.4.1. Requerimientos para la implementación del instrumento económico ......................... 69

3.4.2. Cronograma para la implementación del Instrumento Económico .............................. 74

3.5. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES ................................................................................ 79

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3.5.1. Conclusiones y recomendaciones para la implementación del instrumento económico 80

3.5.2. Conclusiones y recomendaciones para el seguimiento del instrumento económico .... 80

4. DISEÑO, PROCEDIMIENTOS Y METODOLOGÍAS DEL INSTRUMENTO PARA LA GESTIÓN DE RESIDUOS ORGÁNICOS. ......................................................................................................................... 82

4.1. DISEÑO DEL INSTRUMENTO DE POLÍTICA ............................................................................. 82

4.1.1. Contexto que justifica la implementación del Instrumento .......................................... 83

4.1.2. Definición del instrumento .......................................................................................... 100

4.1.2.1. Objetivos de Gestión ................................................................................................ 103

4.1.2.2. Objetivos ambientales y sanitarios ......................................................................... 104

4.1.3. Estructura y funcionamiento del Instrumento............................................................. 108

4.1.3.1. Etapas de la gestión abordadas por el instrumento ............................................... 112

4.1.3.2. Actores involucrados en el desarrollo del instrumento ........................................... 114

4.1.3.3. Cálculos económicos para la implementación del instrumento .............................. 116

4.1.4. Sistema y método para la implementación del instrumento ...................................... 118

4.1.5. Información de contexto o línea base requerida para la implementación del instrumento 119

4.2. DISEÑO NORMATIVO PARA LA IMPLEMENTACIÓN DEL INSTRUMENTO PARA RESIDUOS ORGÁNICOS ..................................................................................................................................... 122

4.2.1. Propuesta del instrumento normativo para la adopción del instrumento .................. 122

4.2.1.1. Análisis expreso y detallado de las normas que otorgan la competencia para la expedición del correspondiente acto. .......................................................................................... 123

4.2.1.2. Fundamentos constitucionales y legales que fundamentan la norma y la vigencia de la ley o norma reglamentada o desarrollada .............................................................................. 125

4.2.1.3. Disposiciones derogadas, subrogadas, modificadas, adicionadas o sustituidas con el objeto de implementar el instrumento normativo. ..................................................................... 126

4.2.1.4. Revisión y análisis de las decisiones judiciales de los órganos de cierre de cada jurisdicción que pudieran tener impacto o ser relevantes para la expedición del acto .............. 130

4.2.1.5. Advertencia de cualquier otra circunstancia jurídica que pueda ser relevante para la expedición del acto. ..................................................................................................................... 133

4.3. ANÁLISIS DE IMPACTO SOCIOECONÓMICO DE IMPLEMENTACIÓN DEL INSTRUMENTO DE POLÍTICA .......................................................................................................................................... 136

4.4. RUTA CRÍTICA PARA LA IMPLEMENTACIÓN DEL INSTRUMENTO ECONÓMICO .................. 142

4.4.1. Requerimientos para la implementación del instrumento .......................................... 142

4.4.2. Cronograma para la implementación del Instrumento Económico ............................ 150

4.5. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES .............................................................................. 157

4.5.1. Conclusiones y recomendaciones para la implementación del instrumento .............. 158

4.5.2. Conclusiones y recomendaciones para el seguimiento del instrumento ..................... 159

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4.5.3. Conclusiones y recomendaciones para el ajuste o modificación del instrumento económico (en caso de requerirse) .............................................................................................. 160

5. DISEÑO, PROCEDIMIENTOS Y METODOLOGÍAS DEL INSTRUMENTO ECONÓMICO PARA LA GESTIÓN DE RESIDUOS DE APARATOS ELÉCTRICOS Y ELECTRÓNICOS. ............................................... 162

5.1. DISEÑO DEL INSTRUMENTO ECONÓMICO .......................................................................... 162

5.1.1. Contexto que justifica la implementación del Instrumento ........................................ 163

5.1.2. Definición del instrumento económico ........................................................................ 169



5.1.3. Estructura y funcionamiento del Instrumento Económico .......................................... 174

5.1.3.1. Etapas de la gestión abordadas por el IE ................................................................ 180

5.1.3.2. Actores involucrados en el desarrollo del IE ............................................................ 181

5.1.3.3. Estructura tarifaria y cálculos económicos para la implementación del IE ............. 183

5.1.4. Sistema y Método para la implementación del IE ....................................................... 186

5.1.5. Información de contexto o línea base requerida para la implementación del IE ........ 188

5.2. DISEÑO NORMATIVO PARA LA IMPLEMENTACIÓN DEL INSTRUMENTO ECONÓMICO ...... 189

5.2.1. Marco normativo que soporta el Instrumento Económico y propuesta de instrumento normativo para la adopción del instrumento económico ........................................................... 190

5.2.1.1. Análisis expreso y detallado de las normas que otorgan la competencia para la expedición del correspondiente acto. .......................................................................................... 190

5.2.1.2. La vigencia de la ley o norma reglamentada o desarrollada .................................. 192

5.2.1.3. Disposiciones derogadas, subrogadas, modificadas, adicionadas o sustituidas, si alguno estos efectos se producen con la expedición del respectivo acto.................................... 192

5.2.1.4. Revisión y análisis de las decisiones judiciales de los órganos de cierre de cada jurisdicción que pudieran tener impacto o ser relevantes para la expedición de la norma. ....... 196

5.2.1.5. Otras circunstancias jurídicas que pueda ser relevante para la expedición del acto. 198

5.3. ANÁLISIS DE IMPACTO SOCIOECONÓMICO DE IMPLEMENTACIÓN DEL INSTRUMENTO DE POLÍTICA .......................................................................................................................................... 199


5.4.1. Requerimientos para la implementación del instrumento económico ....................... 201




5.5.2. Conclusiones y recomendaciones para el seguimiento del instrumento económico .. 221

5.5.3. Conclusiones y recomendaciones para el ajuste o modificación del instrumento económico ................................................................................................................................... 221

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6. DISEÑO, PROCEDIMIENTOS Y METODOLOGÍAS DEL INSTRUMENTO ECONÓMICO PARA LA GESTIÓN DE RESIDUOS DE PILAS Y ACUMULADORES. ........................................................................ 223

6.1. DISEÑO DEL INSTRUMENTO ECONÓMICO .......................................................................... 224

6.1.1. Contexto que justifica la implementación del Instrumento Económico ...................... 224

6.1.2. Definición del instrumento económico ........................................................................ 229



6.1.3. Estructura y funcionamiento del Instrumento Económico .......................................... 234

6.1.3.1. Etapas de la gestión abordadas por el IE ................................................................ 237

6.1.3.2. Actores involucrados en el desarrollo del IE ............................................................ 239

6.1.3.3. Estructura tarifaria y cálculos económicos para la implementación del IE ............. 240

6.1.4. Sistema y Método para la implementación del IE ....................................................... 246

6.1.5. Información de contexto o línea base requerida para la implementación del IE ........ 248

6.2. DISEÑO NORMATIVO PARA LA IMPLEMENTACIÓN DEL INSTRUMENTO ECONÓMICO ...... 249

6.2.1. Marco normativo que soporta el Instrumento Económico y propuesta del instrumento normativo para la adopción del instrumento económico ........................................................... 250

6.2.1.1. Análisis expreso y detallado de las normas que otorgan la competencia para la expedición del correspondiente acto ........................................................................................... 250

6.2.1.2. Fundamentos constitucionales y legales y análisis de vigencia de la ley o norma reglamentada o desarrollada ...................................................................................................... 251

6.2.1.3. Disposiciones derogadas, subrogadas, modificadas, adicionadas o sustituidas, para la expedición de la norma ............................................................................................................... 252

6.2.1.4. Revisión y análisis de las decisiones judiciales de los órganos de cierre de cada jurisdicción que pudieran tener impacto o ser relevantes para la expedición del acto. ............. 255

6.2.1.5. Advertencia de otras circunstancias jurídica que pueda ser relevantes ................. 260

6.3. ANÁLISIS DE IMPACTO SOCIOECONÓMICO DE IMPLEMENTACIÓN DEL INSTRUMENTO ECONÓMICO .................................................................................................................................... 261


6.4.1. Requerimientos para la implementación del instrumento económico ....................... 264




6.5.2. Conclusiones y recomendaciones para el seguimiento del instrumento económico .. 275

7. BIBLIOGRAFÍA .............................................................................................................................. 276

8. ANEXOS ............................................................................................. ¡Error! Marcador no definido.

8.1. MEMORIAS DE EJERCICIOS PARTICIPATIVOS............................. ¡Error! Marcador no definido.

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8.1.1. Memorias de socialización y retroalimentación de los resultados¡Error! Marcador no definido.

8.1.1.1. Memorias de socialización del IE para RCD ................... ¡Error! Marcador no definido.

8.1.1.2. Memorias de socialización del IE para Residuos orgánicos¡Error! Marcador no definido.

8.1.1.3. Memorias de socialización del IE para RAEE ................. ¡Error! Marcador no definido.

8.1.1.4. Memorias de socialización del IE para residuos de Pilas y Acumuladores .......... ¡Error! Marcador no definido.

8.1.2. Informe de participación en medio virtual ........................ ¡Error! Marcador no definido.

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CONTENIDO DE FIGURAS

Figura 1. Proyección de crecimiento den la generación de escombros por el sector público y privado en la ciudad de Bogotá (m3) ...................................................................................................................... 19 Figura 2. Priorización de problemas asociados a la gestión de los residuos de construcción y demolición ............................................................................................................................................................... 20 Figura 3. Aspectos Resolución 472 del año 2017 .................................................................................. 23 Figura 4. Objetivos transversales del Instrumento económico en la gestión del residuo ..................... 29 Figura 5 Objetivos específicos del instrumento económico por etapa de gestión del residuo .............. 29 Figura 6. Esquema de funcionamiento del depósito por la generación de residuos de construcción y demolición ............................................................................................................................................. 37 Figura 7. Etapas de la gestión del Instrumento Económico .................................................................. 39 Figura 8. Ciclo de vida Residuos de Construcción y Demolición ............................................................ 40 Figura 9. Información de línea base requerida para la implementación del instrumento para la gestión de residuos de construcción y demolición ............................................................................................. 55 Figura 10. Proporción de la producción (o captura) inicial que se pierde o desperdicia en las diferentes etapas de la Cadena de Suministros de Alimentos (a-f) ........................................................................ 85 Figura 11. Árbol de problemas para la corriente de residuos orgánicos............................................... 90 Figura 12. Principales instrumentos implementados por la política de reducción de residuos de alimentos en Reino Unido ..................................................................................................................... 96 Figura 13. Jerarquía en la recuperación de alimentos de la EPA (Estados Unidos) .............................. 98 Figura 14. Esquema de funcionamiento para la Certificación Voluntaria por la gestión adecuada de residuos orgánicos ............................................................................................................................... 110 Figura 15. Etapas de la gestión abordadas por la Certificación voluntaria de residuos orgánicos .... 112 Figura 16. Árbol de problemas asociados a la gestión de los AEE ...................................................... 168 Figura 17 Esquema de funcionamiento incentivos directos al consumidor para el retorno de RAEE . 175 Figura 18 Sistema Depósito-Reembolso para AEE primer momento. ................................................. 178 Figura 19 Sistema Depósito-Reembolso para AEE segundo momento. .............................................. 179 Figura 20. Árbol de problemas en la gestión de los residuos de pilas y acumuladores ...................... 227 Figura 21. Esquema de funcionamiento del sistema depósito reembolso para pilas y acumuladores 236 Figura 22. Etapas de la gestión abordadas y su impacto en los residuos de pilas y acumuladores ... 238 Figura 23. Resumen información de línea base requerida para la implementación de un SDR para la gestión de residuos de pilas y acumuladores ...................................................................................... 249

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CONTENIDO DE TABLAS

Tabla 1. Descripción de los costos (no calculados) a internalizar con la implementación del instrumento económico para la corriente de RCD ..................................................................................................... 33 Tabla 2. Actores, roles y responsabilidades en el Depósito anticipado para la gestión de RCD .......... 43 Tabla 3. Recursos financieros requeridos para la gestión adecuada de los RCD .................................. 46 Tabla 4. Amortización de la etapa de inversión: tratamiento y aprovechamiento ............................... 49 Tabla 5. Costos de internalización de los impactos ambientales y riesgos a la salud asociados a la gestión de los RCD ................................................................................................................................. 50 Tabla 6. Necesidades de implementación del instrumento económico ................................................ 70 Tabla 7. Etapas, fases y actividades de la ruta crítica para el instrumento de depósito anticipado para la gestión adecuada de residuos de construcción y demolición ............................................................ 73 Tabla 8. Cronograma de la ruta crítica del instrumento de depósito anticipado para la gestión adecuada de RCD ................................................................................................................................................... 75 Tabla 9. Pérdida y desperdicio por grupos de alimentos en cada eslabón de la cadena de suministros en Colombia (toneladas) ............................................................................................................................ 87 Tabla 10. Problemas centrales identificados para la corriente de residuos orgánicos ......................... 89 Tabla 11. Objetivos de política que enmarcan el instrumento económico ........................................... 91 Tabla 12. Normativa relacionada con el instrumento de política ......................................................... 92 Tabla 13. Proyectos de instrumentos en curso y/o en proceso de reglamentación .............................. 93 Tabla 14. Medidas de política para la gestión de residuos sólidos municipales en algunos países de la UE .......................................................................................................................................................... 95 Tabla 15. Generación y tratamiento de residuos de comida en Corea del Sur, 2000-2014 .................. 99 Tabla 16. Descripción de los costos (no calculados) a internalizar con la implementación del instrumento para la corriente de residuos orgánicos .............................................................................................. 107 Tabla 17. Actores y responsabilidades en la Certificación Voluntaria para la gestión adecuada de residuos orgánicos ............................................................................................................................... 115 Tabla 18. Costos de referencia por tonelada para recolección, transporte y tratamiento, según tipo de tratamiento (actualizado a precios de octubre de 2017) .................................................................... 117 Tabla 19. Tipo de información requerida y posibles fuentes de información para el instrumento de certificación voluntaria por la gestión adecuada de RO ..................................................................... 120 Tabla 20. Etapas, fases y actividades de la ruta crítica para el instrumento de Certificación voluntaria por la gestión adecuada de residuos orgánicos .................................................................................. 148 Tabla 21. Cronograma de la ruta crítica del instrumento de certificación voluntaria por la gestión adecuada de residuos orgánicos ......................................................................................................... 151 Tabla 22. Comparación de RAEE pertenecientes a las categorías 2 y 6 de la directiva RAEE 2012 de la Unión Europea ..................................................................................................................................... 167 Tabla 23. Problemas centrales identificados para la corriente de RAEE ............................................. 167 Tabla 24. Descripción de los costos (no calculados) a internalizar con la implementación del instrumento económico para la corriente de RAEE ................................................................................................. 173 Tabla 25. Actores, roles y responsabilidades en el incentivo al consumidor en la corriente de RAEE 182 Tabla 26 Valor del incentivo y del SDR para el incentivo del retorno de los RAEE .............................. 185 Tabla 27. Detalle del sistema y método del instrumento para RAEE .................................................. 187

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Tabla 28. Tipo de información requerida y posibles fuentes de información para el instrumento de incentivo al consumidor en la gestión adecuada de RAEE .................................................................. 188 Tabla 29. Características de los instrumentos económicos basados en el recaudo de recursos ......... 197 Tabla 30. Etapas, fases y actividades de la ruta crítica para el instrumento de incentivo al consumidor para la gestión adecuada de RAEE ...................................................................................................... 205 Tabla 31. Cronograma de la ruta crítica del instrumento de incentivos directos al consumidor para la separación en la fuente de RAEE ......................................................................................................... 209 Tabla 32. Descripción de los costos (no calculados) a internalizar con la implementación del instrumento económico para la corriente de residuos de pilas y acumuladores ..................................................... 233 Tabla 33. Agentes participantes en el Sistema Depósito Reembolso para la gestión de los residuos de pilas y acumuladores ........................................................................................................................... 239 Tabla 34. Costo total de la gestión de residuos de pilas y acumuladores (precios corrientes 2016) .. 241 Tabla 35. Número de pilas y acumuladores puestas en el mercado ................................................... 244 Tabla 36. Total de unidades de pilas primarias y acumuladores puestos en el mercado y % de participación ........................................................................................................................................ 245 Tabla 37. Costo final del depósito por paquete para pilas y acumuladores ....................................... 246 Tabla 38. Detalle del sistema y método del instrumento económico ................................................. 247 Tabla 39. Etapas, fases y actividades de la ruta crítica para el instrumento de Sistema Depósito Reembolso para la adecuada gestión de residuos de pilas y acumuladores ...................................... 266 Tabla 40. Cronograma de la ruta crítica del instrumento Sistema Depósito Reembolso para la gestión adecuada de residuos de pilas y acumuladores .................................................................................. 269 Tabla 41Matriz de respuesta de comentarios para los documentos RCD . ¡Error! Marcador no definido. Tabla 42Matriz de respuesta y comentarios para RAEE ........................... ¡Error! Marcador no definido. Tabla 43Comentarios y respuesta a los documentos de Pilas y Acumuladores¡Error! Marcador no definido.

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ÍNDICE DE FOTOGRAFÍAS

Fotografía 1Registro fotográfico del Taller de socialización y participativo de los Instrumentos Económicos para RCD ................................................................................ ¡Error! Marcador no definido. Fotografía 2 Actividades y resultados del Taller de Residuos Orgánicos .. ¡Error! Marcador no definido. Fotografía 3 Taller se socialización y partición del instrumento económico para Residuos de Aparatos Eléctricos y Electrónicos RAEE ................................................................... ¡Error! Marcador no definido. Fotografía 4 Taller de socialización y participación de residuos de pilas y acumuladores ............. ¡Error! Marcador no definido.

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1. INTRODUCCIÓN

En cumplimiento del contrato interadministrativo 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de

Ambiente y Desarrollo Sostenible (MADS) y el Instituto de Estudios Ambientales IDEA de la

Universidad Nacional de Colombia, que tiene como objeto desarrollar un análisis y evaluación

de la situación actual de la internalización de costos ambientales y de salud por la gestión de

residuos en Colombia y proponer en forma participativa los instrumentos técnicos, los

procedimientos y las metodologías para su implementación; hacemos entrega del producto 4

titulado “Diseño, procedimientos y metodologías de los instrumentos priorizados”.

Este documento contiene la descripción sobre el diseño de los instrumentos de política

priorizados para cada una de las corrientes de residuos analizada, de la siguiente manera: i)

para el grupo de residuos de residuos de construcción y demolición se seleccionó un sistema

de fianza o de depósito anticipado que sirve de garantía a las labores adecuadas de gestión

que debe realizar el gran constructor, en cumplimiento de la Resolución 472 de 2017; ii) para

el grupo de residuos orgánicos, también priorizado para grandes generadores, se ofrece una

solución compuesta por un instrumento de tipo voluntario que se complementa con sistemas

de certificaciones o sellos verdes de reconocimiento a esfuerzos sostenibles; iii) para el grupo

de residuos de RAEE, subcorriente de pantallas con software, se plantearon dos instrumentos

que pueden ser subsecuentes en la medida en que se logren resultados, inicialmente se trata

de incentivos directos al consumidor de RAEE para que realice la separación y devolución de

los residuos y en una etapa posterior, dependiendo de los resultados obtenidos, se plantea un

Sistema de Depósito – Reembolso; y iv) por último, para los residuos de pilas y acumuladores

se optó por la solución más práctica y pertinente para el contexto puntual, que fue un sistema

de Depósito y Reembolso de las pilas, dada las facilidades logísticas que ofrecen los programas

posconsumo en esta corriente, entre otras ventajas.

La elaboración del diseño, los procedimientos y las metodologías que acompañan la

formulación de los instrumentos seleccionados se realizaron a partir del trabajo participativo,

la consulta a expertos y la revisión de literatura internacional relacionada con propuestas

metodológicas, siempre bajo la perspectiva de la realidad nacional de aplicación de

instrumentos económicos para la gestión de cada una de las corrientes de residuos

estudiadas. Paralelamente, se establecieron los costos asociados a la gestión, a los impactos

ambientales y a los riesgos a la salud, desde la posición de los costos evitados, a través de los

planes de manejo ambientales y las acciones e intervenciones de los riesgos sanitarios

aplicadas en el contexto de la legislación colombiana.

Este documento está dividido en cinco secciones, la primera es la introducción, en las

secciones de la segunda a la quinta se presentan los resultados para cada una de las corrientes

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e instrumentos propuestos, detallando aspectos del diseño del instrumento, el instrumento

normativo acompañante, el análisis de impacto socioeconómico y la ruta crítica planteada

para su implementación. Por último se presentan las conclusiones y recomendaciones del

estudio, la bibliografía y los anexos que recogen las memorias de las actividades participativas

del proyecto.

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2. ASPECTOS PRELIMINARES PARA EL DISEÑO, PROCEDIMIENTOS Y

METODOLOGÍAS DE LOS INSTRUMENTOS ECONÓMICOS

PRIORIZADOS.

Existen numerosas opciones de instrumentos económicos que contribuyen a la adecuada

gestión de residuos sólidos, entre las opciones se incluyen: diferentes tipos de gravámenes,

contribuciones, participaciones, incentivos, compensaciones e instrumentos de mercado. La

naturaleza de estos instrumentos económicos ambientales es diversa, sin embargo todos son

mecanismos de regulación ambiental que buscan incidir directa o indirectamente los costos

y/o los beneficios que perciben los agentes económicos (familias, empresas, personas

naturales) por el uso o explotación de los bienes y servicios que proveen los ecosistemas. En

general, los instrumentos económicos proporcionan incentivos para que cada agente busque

la manera costo-efectiva de controlar sus emisiones o de uso de un recurso natural, de

acuerdo con su estructura de costos y en el marco normativo ambiental vigente, bien sea

incorporando prácticas y tecnologías limpias, y/o ejerciendo control sobre sus efluentes o

emisiones. Otros tributos tienen un carácter de tipo compensatorio por afectaciones o

deterioro generado al medio natural, así como instrumento financiero que se enfoca en el

recaudo de recursos que son orientados a inversiones ambientales.

Estos instrumentos siempre deben estar acompañados de los denominados instrumentos de

comando y control, que se basan en el establecimiento de normas o estándares de calidad

que los agentes deben cumplir (CEPAL, 2015). Lo anterior permite determinar que los

instrumentos económicos sean mecanismos efectivos para corregir las fallas de los mercados

e internalizar dichas falencias a través de la identificación de costos los costos ambientales y

en salud generados por la deficiente gestión de los residuos.

En el contexto nacional, la política ambiental colombiana incorpora un paquete de medidas

regulatorias de carácter normativo, económico, de planificación y educación, entre otros, para

alcanzar sus objetivos y metas ambientales. En este sentido tanto los instrumentos de

Comando y Control como los instrumentos económicos y financieros han cobrado cada vez

más relevancia para enfrentar los problemas ambientales, en la medida que permiten enviar

señales asociadas a las externalidades negativas (contaminación o sobreexplotación de un

recursos natural) motivando o incentivando cambios en el comportamiento de los agentes

económicos causantes del deterioro ambiental y adicionalmente se constituyen en fuentes de

recursos para la ejecución de las inversiones ambientales.

En los últimos años Colombia ha venido implementando la política de “crecimiento verde”,

esta es una política de corte transversal que incorpora acciones e incentivos para lograr

cambios en los patrones de producción y de consumo de la población, adicionalmente

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promueve esfuerzos para incorporar tecnologías y procesos productivos ambientalmente

amigables. La estrategia de crecimiento verde contempla dentro de sus ejes estratégicos la

internalización de externalidades ambientales a través de la implementación de instrumentos

de gestión ambiental, fortaleciendo así la aplicación de instrumentos de comando y control,

instrumentos económicos y financieros y estrategias complementarias de sostenibilidad

sectorial. Con esta estrategia se espera que las instituciones del Estado y los diferentes

sectores productivos cumplan de manera más eficaz sus responsabilidades ambientales e

implementen las acciones necesarias para la protección del Medio Ambiente de manera

preventiva y correctiva (DNP, 2015).

La aplicación de estos instrumentos regulatorios se fundamenta en cuatro principios generales

(CEPAL, 2015):

El principio de “el que contamina paga” adoptado desde 1972 por la Organización para

la Cooperación y Desarrollo económico (OCDE), con la aplicación de este principio se

reconoce que la contaminación ambiental y los daños ambientales, así como los

impactos a la salud de la población, tienen costos, que normalmente, en la práctica,

son asumidos por los afectados. Por lo tanto establece que quien provoca la

contaminación o el deterioro debe asumir o “internalizar” los costos sociales y

ambientales y compensar por sus impactos

El principio de eficiencia por el cual se establece que las medidas que adopten las

autoridades para enfrentar el deterioro ambiental han de ser las más efectivas al

menor costo posible, privilegiando aquellos instrumentos que permitan una mejor

asignación de recursos.

El principio de gradualidad que reconoce que los agentes necesitan tiempo para

implementar las medidas y que ciertos cambios no se pueden dar de manera inmediata

sin afectar la base productiva y que en algunos caos los sectores requieren el apoyo

del Estado para lograr las metas económicas a la par que alcanzan los objetivos de

protección ambiental.

Principio de realismo que establece que los objetivos deben ser alcanzables

considerando la magnitud de los problemas ambientales existentes y los recursos y

medios con que se cuenta para abordarlos. Los problemas ambientales que se han

venido generando durante años, requieren tiempo para observar resultados.

Colombia, al igual que otros países de América Latina, ha basado su política ambiental

principalmente en instrumentos de Comando y Control, centrados en el cumplimiento de

estándares tecnológicos y de desempeño que generalmente se establecen con base en

criterios relacionados con la salud humana y de otras especies de flora y fauna. En este grupo

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se incluyen normas de vertimiento, estándares y niveles máximos de contaminación

permitida, restricciones sobre el uso de la tierra, permisos, concesiones, restricciones sobre

el manejo de residuos sólidos peligrosos y regulaciones sobre obras de infraestructura, entre

otros. Su objetivo es incentivar el desarrollo de planes de prevención y descontaminación, así

como fortalecer el desarrollo de planes de manejo.

Las entidades reguladoras establecen que las normas deben existir siempre a la par con otros

instrumentos, especialmente cuando se trata de controlar contaminantes tóxicos alrededor

de los cuales existe alto grado de incertidumbre sobre los daños reales o potenciales que

pueden ocasionar a la salud humana y a los ecosistemas. Adicionalmente, en general, las

multas y sanciones se constituyen en incentivos fuertes para acogerse al cumplimiento.

Por su parte, los instrumentos económicos y financieros son medidas económicas o fiscales

utilizadas para incentivar cambios en el comportamiento ambiental de los agentes

económicos, mediante la alteración de los costos o beneficios que estos perciben por la

explotación o uso de los bienes y servicios que proveen los ecosistemas. Proporcionan

incentivos para que cada agente económico busque la manera costo-efectiva de controlar sus

emisiones o de explotar un recurso natural, bien sea incorporando tecnologías limpias o

modificando sus procesos productivos (Pearce and Turner, 1995).

Tienen la ventaja que contribuyen a disminuir la degradación ambiental minimizando los

costos y adicionalmente promueven el uso de tecnologías limpias, más eficientes en el uso de

los recursos naturales. La OCDE propone el uso de instrumentos económicos que actúan a

través de las fuerzas del mercado tales como: los sistemas de permisos de contaminación

transables, mercados del agua o pagos por servicios ambientales, argumentando que este tipo

de mecanismos permiten internalizar en el momento mismo del acto de producción o

consumo (OCDE, 2011).

Al evaluar los problemas relacionados con la gestión de residuos sólidos, en Colombia se

observa que existen pocos incentivos económicos, normativos y regulatorios dirigidos a

minimizar la generación de residuos sólidos y aumentar los niveles de aprovechamiento y

tratamiento de los mismos, lo cual hace insostenible el modelo lineal de manejo de los

residuos. La ausencia de este tipo de incentivos, así como falta de aplicación y control de los

instrumentos normativos han llevado a que se incrementen los problemas ambientales y en

la salud humana (DNP, 2016).

Frente a esta necesidad, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, como apoyo al

Gobierno Nacional en su proceso de adhesión a la Organización para la Cooperación y el

Desarrollo Económico - OCDE, y buscando dar cumplimiento a las recomendaciones del

Consejo sobre la gestión ambientalmente racional de los residuos - C (2007)97 contrata el

17



presente estudio dirigido a realizar un diagnóstico y evaluación de la internalización de los

costos ambientales y en salud relacionada con las actividades que se desarrollan en las

instalaciones donde se gestionan los residuos. En el marco de este estudio se realizó un

diagnóstico general sobre el estado actual de la internalización de costos ambientales y a la

salud en Colombia y a partir de criterios ambientales y a la salud, se establecieron cuatro

corrientes prioritarias de residuos, para las cuales se realizaron diagnósticos específicos y

detallados. Con base en el análisis y en la identificación y evaluación de los impactos de este

tipo de residuos en el ambiente y la salud humana, se formularon cuatro instrumentos

orientados a la internalización de los costos ambientales y a la salud cuyo desarrollo y diseño

detallado se presenta a continuación.

En los siguientes cuatro capítulos se plantearán los aspectos conceptuales, procedimentales,

legales y normativos requeridos para el diseño e implementación de los cuatro instrumentos

económicos y de gestión que fueron priorizados para mejorar la eficiencia en los sistemas de

las corrientes de residuos objeto de estudio. En el diseño se desarrolla el sistema y método

establecido en la Ley 99 de 1993 que incluye la identificación del hecho generador, los sujetos

pasivos y activos, la estimación de las tarifas y la descripción de la operatividad del

instrumento; seguidamente, los aspectos conceptuales incluyen la estimación de los costos y

beneficios de su aplicación, así como la descripción de la ruta crítica para su adecuada

implementación.

18



3. DISEÑO, PROCEDIMIENTOS Y METODOLOGÍAS DEL INSTRUMENTO

ECONÓMICO PARA LA GESTIÓN DE RESIDUOS DE CONSTRUCCIÓN

Y DEMOLICIÓN.

A partir de los análisis y diagnósticos realizados para la corriente de residuos de construcción

y demolición en el presente estudio, los cuales partieron de: evaluar los principales problemas

de la gestión incorporando el enfoque de ciclo de vida; identificar y evaluar los principales

impactos ambientales y riesgos a la salud que se generan por las malas prácticas en las

diferentes etapas de gestión; identificar las medidas de manejo disponibles en el país para

prevenir o mitigar los impactos ambientales y riesgos a la salud identificados; y, a través de la

identificación de las alternativas de instrumentos que brindan las experiencias internacionales

y las referencias bibliográficas, su caracterización, priorización y validación por actores que

tienen algún grado de participación en la corriente, se llega al presente numeral que contiene

la descripción y el diseño del instrumento de política más idóneo para la corriente de RCD, el

cual busca atender, de manera oportuna y de acuerdo al contexto actual, las recomendaciones

de la OCDE frente a la implementación de instrumentos que fomenten y fortalezcan mercados

como apoyo y complemento a la gestión.

A continuación se desarrollan los aspectos concernientes a los procedimientos y metodologías

utilizadas para el diseño del instrumento priorizado en la corriente de RCD, con énfasis en los

grandes generadores.

3.1. DISEÑO DEL INSTRUMENTO ECONÓMICO

La industria de la construcción se considera como uno de los sectores económicos más

importantes para el desarrollo de los países. En Colombia la máxima representación histórica

de la industria sobre el PIB ha sido del 8,11% en el año 2012 (DANE, 2017). Si bien la cifra

supone un aspecto positivo para la economía, debido a que el sector ha sido uno de los

sectores con mayor crecimiento en la economía colombiana, logrando ser una industria

dinámica, ésta lleva a la par el incremento de la generación de Residuos de Construcción y

demolición (RCD), los cuales ascienden a más de 22 millones de toneladas, principalmente por

las obras civiles nuevas, remodelaciones y demoliciones

De acuerdo con Business Monitor (2014), se estima que el consumo per cápita de cemento en

Colombia para el 2020 sea de 329 kg y el de América Latina a 389 kg (PROCOLOMBIA, 2017),

y el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible estima que el sector consume el 40% de

la energía del país, genera el 30% de emisiones de CO2 y consume el 60% de los materiales

19



extraídos de la tierra; además del 20% de desperdicio de todos los materiales empleados en

la obra (Salazar, 2011).

Por otra parte, según datos de la Secretaría de Ambiente de Bogotá (2013), en los que se

construye la proyección en el crecimiento de la generación de RCD en la ciudad hasta el año

2020, se pueden esperar tasas de crecimiento en la generación de este tipo de residuos del

27%, principalmente impulsado por el sector público (39%), información que presenta retos a

la ciudad en el manejo de escombros por obras de gran magnitud como el metro de Bogotá y

la proyección de construcción de nuevas vías (Figura 1).

Figura 1. Proyección de crecimiento den la generación de escombros por el sector público y privado en la ciudad de Bogotá (m3)

Fuente: Secretaría de Ambiente de Bogotá (2013)

Lo anterior permite evidenciar la necesidad de realizar actuaciones oportunas y estratégicas

para solucionar la problemática identificada en el presente estudio1 y preparar al país y a la

institucionalidad en el reto del manejo adecuado de los RCD. Con el fin de alinearse con este

reto, se plantea que el instrumento económico permita atacar los problemas activos de la

gestión de los RCD. En la Figura 2 presenta los problemas de gestión, el señalado en color rojo

es el problema sobre el cual el instrumento económico debería dar respuesta, siendo el

problema con alta influencia y no causa de los demás. Así mismo éste problema es

consecuencia del aumento de sitios de disposición final no autorizados, baja importancia a la

gestión integral del residuo, desconfianza en el sector por los materiales reciclados y el

desincentivo de la valoración del residuo.

1 Para el análisis de priorización de problemas identificados se utilizó la metodología de la matriz de Vester, del cual se deriva el árbol de problemas el cual permite caracterizar y priorizar por la categoría del mismo: activos, críticos, pasivos e indiferentes.

20



Figura 2. Priorización de problemas asociados a la gestión de los residuos de construcción y demolición

Fuente. Presente estudio.

Dada la necesidad de regular la gestión del residuo, el Estado ha realizado los avances

nacionales y regionales en carácter de política, que se materializaron a partir de la siguiente

normatividad:

La Ley 99 del 93 que ordena a los Municipios, Distritos o áreas metropolitanas cuya

población urbana es ≥1.00.000 de habitantes a ejercer las mismas funciones de los

entes de vigilancia, verificación y control con competencia sobre el Medio Ambiente.

Tendrán la responsabilidad de controlar: Vertimientos y emisiones contaminantes,

disposición de desechos sólidos, disposición de Residuos Tóxicos y Peligrosos.

La Resolución 541 del año 1994, a través de los informes de gestión ambiental

suministrados por los generadores, donde se establecen los parámetros para el

transporte de escombros. Así como, espacios al interior de la obra para almacenar,

acordonar y señalizar los RCD generados, previo a la disposición en escombreras que

cuenten con los permisos municipales de Planeación y de las Corporaciones

autónomas regionales.

La Resolución 991 del año 2001, expedida por la Secretaría de Ambiente de Bogotá,

determina que los contratistas deben realizar el manejo adecuado de escombros,

21



material reutilizable, reciclable, y desechos que se generan en el interior de cada obra,

a través de la Guía de Manejo Ambiental para RCD.

El Decreto 1713 del año 2002 se emite sobre la Gestión Integral de Residuos Sólidos.

A través del artículo 44 se establece que la recolección de escombros es

responsabilidad de los generadores desde la recolección, transporte y disposición en

las escombreras debidamente legalizadas. Así mismo, el Municipio o Distrito y las

personas prestadoras del servicio de aseo tienen la responsabilidad de coordinar las

actividades en los programas establecidos para el desarrollo respectivo de Plan de

Gestión Integral de Residuos sólidos –PGIRS.

La Resolución 114 del año 2003, emitida por la UAESP para la ciudad de Bogotá, adopta

el “Manual Técnico Operativo para los Concesionarios del Servicio de aseo de la

ciudad”. En su numeral 2.4.3 “Los escombros generados por remodelaciones de

vivienda que no requiere de licencia de construcción y cuya recolección sea solicitada

por el usuario, siempre y cuando su volumen sea menor o igual a 1m3 serán atendidos

por los concesionarios de aseo del distrito”.

El Decreto 190 del año 2004, que dispone el “Plan de Ordenamiento Territorial” por la

Alcaldía Mayor de Bogotá, describe en el artículo 204, parágrafos 1 al 3, que “la

disposición inadecuada de escombros es una problemática ambiental urbana que se

relaciona no sólo con la invasión de espacio público y destrucción de ecosistemas

(procesos de rellenos de humedales), sino también con deficiencias en los sistemas de

acueducto y alcantarillado (obstrucciones)”. “Podrán localizarse escombreras en otras

áreas donde el paisaje esté degradado, con concepto previo de la autoridad

ambiental”. El espacio utilizado para tal fin, es decir como escombrera deberá

contribuir a la restauración morfológica y ambiental del área. “Las áreas deterioradas

que hagan parte de la Estructura Ecológica Principal podrán constituirse como

escombreras si la recepción de escombros se constituye en un medio para su

recuperación ecológica, en estos casos el Plan de Manejo de la Escombrera deberá

articularse al Plan de Manejo Ambiental del área protegida”.

El Decreto 838 del año 2005 “Por el cual se modifica el Decreto 1713 de 2002”, plantea

en el artículo 23, emana que aquellos escombros cuyo objeto no corresponde a un

programa de recuperación y aprovechamiento deben ser dispuestos adecuadamente

en escombreras definidas por el municipio o distrito.

La Ley 1259 del año 2008 “Por medio de la cual se instaura en el territorio nacional la

aplicación del comparendo ambiental a los infractores de las normas de aseo, limpieza

y recolección de escombros; y se dictan otras disposiciones”. En su artículo 5º se

22



argumentan las sanciones mediante comparendo ambiental, por prácticas que

representen grave riesgo para la convivencia ciudadana, como puede ser una mala

disposición de los RCD.

El Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 “Todos por un Nuevo País”, en el capítulo de

Movilidad Social bajo el marco del objetivo quinto, se formulará e implementará la

política de construcción y urbanismo sostenible. (Ley 1753 de 2015).

El Decreto 1077 del año 2015, en el Artículo. 2.3.2.2.2.3.44. Recolección de residuos

de construcción y demolición. La responsabilidad por el manejo y disposición de los

residuos de construcción y demolición serán del generador, con sujeción a las normas

que regulen la materia.

La Ley 1801 de 2016, por la cual se expide el Código Nacional de Policía y Convivencia

en el cual se incluyen regulaciones referentes a la “Limpieza y recolección de residuos

y de escombros” y otras conductas permitidas y prohibidas referentes al manejo de los

residuos de construcción y el respeto de las normas urbanísticas.

A partir de los avances expuestos, se tiene que actualmente la Resolución 472 del año 2017

con suscripción nacional, genera los lineamientos técnicos de aprovechamiento y disposición

final de RCD, se enfoca en disminuir la demanda de materias primas, fomentar el

aprovechamiento, reúso, reciclaje y la generación de empresas gestoras de materiales de

construcción y demolición, a través de la instalación de puntos limpios y plantas de

aprovechamiento, que posibiliten la separación y el almacenamiento temporal bajo

especificaciones técnicas.

Se contempla los criterios ambientales para la localización y operación en los sitios de

disposición final de RCD, incorpora aspectos de seguimiento al cumplimiento por parte de la

autoridad ambiental y determina las metas de aprovechamiento dependiendo de las

características de los municipios, la cual consiste en que el gran generador residuos

aprovechables de construcción y demolición utilice un porcentaje no inferior al 2% del peso

total de los materiales usados, como se muestra en la Figura 3.

Por lo anterior, se plantea el diseño de un instrumento económico que se articule con la

Resolución 472 y que responda a la problemática principal identificada en el presente estudio,

que corresponde al inicio de obras constructivas sin contar con planeación para la gestión

integral de los RCD que genera el constructor, esta situación establece la necesidad de analizar

y realizar un diagnóstico sobre los posibles escenarios y oportunidades de mejoras en la

gestión a través de instrumentos económicos.

23



Figura 3. Aspectos Resolución 472 del año 2017

Fuente: Presente Estudio a partir de Resolución 472/2017

Por otra parte, el mecanismo que permite medir el desempeño y regular el sector, el

crecimiento y la adopción de normas en materia de estructura de construcción y espacio

geográfico del país, es la licencia2 de construcción, que reporta a septiembre del año 2017,

2.135.378 m² en área con permiso de construcción (DANE, 2017). Este instrumento, vinculante

para todos los constructores en el país, permite ser el canal de coerción para poder

implementar otros instrumentos de política que permitan fortalecer el cumplimiento de las

estrategias planteadas en la Resolución 472, razón por la que el instrumento económico

propuesto se articula adecuadamente al modo de funcionamiento de la Licencia de

Construcción, sin desconocer la posibilidad de articulación futura con otros instrumentos

políticos ambientales o sectoriales, como se explicará en la definición del instrumento.

A partir de la revisión de experiencias internacionales, los talleres participativos realizados por

el estudio, las recomendaciones de la OCDE frente a la implementación de instrumentos

basados en mercados que incidan en cambio de comportamiento de los actores y la

problemática en la gestión desde la generación, almacenamiento temporal, recolección y

aprovechamiento de los RCD se contempla la posibilidad del establecimiento de un

mecanismo de control ligado a la obtención de la licencia de construcción que obligue al

productor a constituir un deposito que le comprometa a cumplir con los requisitos

establecidos en la Resolución 472 del año 2017 que permite la gestión integral del residuo.

Internacionalmente, el antecedente más cercano relacionado con esta iniciativa es un

Instrumento Económico para la gestión de RCD en España, el cual regula la generación y

2 Las Curadurías Urbanas o en las entidades encargadas son quienes estudian, tramitan y expiden las licencias de

construcción en cada municipio, permite controlar y proyectar la generación de los RCD.

Resolución 472 del año

2017

Localización y operación de los sitios

de disposición final

Metas de aprovechamiento por

los grandes generadores

Programa de manejo ambiental de RCD-

Seguimiento por parte de la autoridad ambiental

Lineamientos técnicos de aprovechamiento y

disposición final

24



gestión de los Residuos. Este instrumento está vinculado al otorgamiento de la licencia

municipal de obras al productor de residuos de construcción y demolición, establecida desde

el año 2008 a través del Real Decreto 105 de 2008, la Ley 22/20, el Plan Estatal Marco de

Gestión de Residuos (PEMAR) 2016-2020 y el Programa Estatal de Prevención de Residuos;

cuyo objetivo es prestar la garantía económica suficiente para la correcta gestión de los RCD

generados.

Este país adquirió el compromiso de fomentar la minimización y reciclaje de los residuos

evitables y la retirada selectiva de los residuos de construcción involucrando a todos los

agentes económicos en la gestión del mismo (GERD, 2010) obligando al generador a redactar

y presentar un Plan de Gestión de Residuos de Construcción y Demolición (PGRCD) y un

Estudio de Gestión de Residuos de Construcción y Demolición (EGRCD), con los cuales las

autoridades municipales calculan la generación de los RCD: la valoración del peso y volumen

previsible de generación de RCD en los proyectos. Y, a partir de esto, cada autoridad local

establece las tarifas mínimas y máximas de la cuantía de la garantía económica. Dicho

instrumento se denomina fianza.

En la práctica, un mecanismo de fianza para lograr mayores compromisos ambientales del

sector de la construcción, es una gran oportunidad para generar la sinergia necesaria con la

Resolución 472, pues cierran las puertas a la informalidad de la cadena de gestión, promueve

el aumento en las tasas de tratamiento y aprovechamiento de residuos, paralelo a que brinda

nuevas oportunidades de negocio a futuros gestores, cambia comportamientos y

principalmente, previene daños ambientales causados por los RCD. En los siguientes

numerales se detallarán aspectos de su diseño e implementación.

3.1.1. Definición del instrumento económico

La Fianza, depósito o bono es un instrumento mediante el cual el potencial contaminador3

entrega a las autoridades una suma de dinero que garantiza que se realice la correcta gestión

del residuo, lo realiza de forma ex-ante a la actividad de construcción, y su devolución queda

supeditado a la espera de que cumpla o no la normativa medioambiental en el manejo de los

RCD. La definición del depósito anticipado por la generación de RCD se desprende del nombre

per sé; el cual lo debe realizar el potencial contaminador quien adquiere el derecho a

devolución una vez cumpla con el manejo adecuado del residuo. El contaminador debe

3 La cantidad pagada es bajo el supuesto que la actividad sea negativa para el entorno según la normatividad vigente, dicha cantidad es devuelta bajo el supuesto que los impactos ambientales negativos fueron manejados con las medidas oportunas y el cumplimiento normativo.

25



entregar una cantidad monetaria como depósito, bajo una serie de requisitos de cumplimento

y conforme se verifique, se le retorna.

El instrumento promueve de forma integral la gestión, en la medida que mejora el

aprovechamiento y por ende la gestión del residuo; incentiva un mercado en los gestores del

tratamiento y aprovechamiento de los RCD, lo cual promueve el aumento de la inversión, la

generación de empleo, la transferencia de tecnologías, la diversificación de la estructura

económica y la formación de capital humano; todo ello permite la internalización de los

impactos en el ambiente y en la salud, causados por la inadecuada disposición del residuo.

Dentro de los sistemas de depósito de estas características se puede incluir los incentivos

financieros para asegurar el cumplimiento de la norma (OCDE, 1989a; Isla, 1992a; OCDE,

1993). El depósito pretende contribuir con la implementación de la Resolución 472 del año

2017 sobre la gestión de RCD e incidir en los cambios de comportamiento por parte de los

grandes generadores del residuo. Permite internalizar los costos en las etapas de generación

del mismo y los impactos ambientales generados durante el proceso y los posibles costos en

salud de no realizarse la adecuada gestión.

El instrumento busca apoyar las diferentes escalas geográficas para el fomento del

aprovechamiento de los RCD, a su vez fijará los objetivos y alcances de la participación del

Gobierno Nacional, las entidades territoriales, las autoridades ambientales, el sector privado

y las comunidades, en la incorporación de criterios de sostenibilidad durante el ciclo de vida

del proceso de construcción. Teniendo en cuenta los ejes técnicos, culturales e institucionales

para su formulación.

El instrumento se armoniza e incide en todo el ciclo de vida de la construcción con criterios de

sostenibilidad, entre otros los siguientes:

Localización y uso del suelo, en concordancia con las normas de ordenamiento

territorial.

Manejo adecuado y disminución de residuos sólidos

Fomenta la implementación de sistemas de reciclaje y/o reúso.

Materializa el principio de “el que contamina paga” en la gestión del residuo.

En igual sentido se busca que las diferentes entidades generen los mecanismos para mejorar

la investigación, el desarrollo, la aplicación y difusión de innovaciones tecnológicas que

permitan mejorar el aprovechamiento y se generen las sinergias empresariales suficientes,

que coadyuven con la construcción de forma sostenible. Mediante el depósito y la

26



implementación de la Resolución 472 del año 2017, se norman las condiciones generales que

deberán cumplir los Gestores de RCD así como las exigibles para su valorización.

Dado que el instrumento económico permite implementar la resolución 472 de 2017, el actor

sujeto es el gran generador, quien: “1) requiere la expedición de licencia de construcción en

cualquiera de sus modalidades y/o licencia de intervención y ocupación del espacio público,

así como los previstos en el inciso 2 del numeral 7. Del artículo 2.2.6.1.1.7. y las entidades a

que se refiere el parágrafo 2 del artículo 2.2.6.1.1.12 del decreto 1077 de 2015 o la norma que

lo modifique o sustituya y los proyectos que requieren licencia ambiental y 2) la obra tenga

un área construida igual o superior a 2.000 m2.”

No obstante, el ámbito de aplicación del instrumento de fianza a la gestión de los RCD será la

Licencia de Construcción, debido a la posibilidad de vincular a la mayor cantidad de

constructores del país a través de este instrumento de política sectorial. Este alcance no

desconoce la posibilidad futura de articulación con otros instrumentos como la Licencia

Ambiental, para lo cual se requiere de mayor integralidad con los demás aspectos ambientales

que hacen parte del uso y aprovechamiento de los proyectos, obras o actividades objeto de

licenciamiento ambiental. A continuación se enlistan las razones por las cuales se considera

inoperante la solicitud de fianza para la gestión de los RCD en el contexto de las licencias

ambientales:

La Licencia Ambiental corresponde a una autorización ambiental que implica la

elaboración de línea base, la delimitación del uso y aprovechamiento de recursos

naturales y , especialmente, la evaluación ambiental de los impactos (positivos y

negativos) causados por un proyecto obra o actividad; y segundo, los estudios

suponen la elaboración de un Plan de Manejo Ambiental que también es evaluado y

aprobado de manera previa por la autoridad ambiental y en el cual se fijan las

condiciones para prevenir, mitigar, corregir, compensar los impactos y efectos

ambientales debidamente identificados, y a su vez supone el establecimiento de

planes de seguimiento, monitoreo, contingencia y abandono.

Los compromisos adquiridos por el solicitante de la licencia ambiental frente a la

gestión de los RCD presentan herramientas de control como las visitas de seguimiento,

los informes de cumplimiento ambiental, las sanciones ambientales en caso de

incumplimiento y, en general, un mayor seguimiento de las obligaciones dispuestas

en la licencia por parte de las Autoridades Ambientales, razón por la que no se

evidencia tan necesaria la imposición de una fianza para fomentar el cumplimiento de

los licenciatarios.

27



teniendo en cuenta que las obligaciones ambientales de las licencias ambientales

contienen muchos más compromisos a los de la gestión de RCD, se podría ver

incongruente en el sistema del licenciamiento ambiental imponer una fianza

específica para tan solo un aspecto ambiental, pues tendríamos unas medidas de

manejo garantizadas por una fianza (la gestión de residuos de construcción) y otros

programas que no tendrían como respaldo financiero una fianza para su cumplimiento

(p.e. los programas de manejo de vertimientos, de aguas residuales o los programas

de compensación de impacto sociales) que también se incluyen en los Planes de

Manejo Ambiental.

El establecimiento de un mecanismo expedito para la verificación de la constitución

de la fianza pues tendría que condicionarse el inicio de obra a este acto, así tendríamos

un proceso de evaluación para determinar las condiciones de otorgamiento de la

licencia y un segundo proceso de verificación de la fianza;

Debido a la naturaleza de los proyectos objeto de licenciamiento ambiental,

principalmente los de infraestructura, los cuales en su mayoría se encuentran bajo la

competencia de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales – ANLA y obedecen a

proyectos de gran escala, los esfuerzos administrativos se concentrarían en esta

Autoridad Ambiental, sobrecargando su operatividad.

En la actualidad, el Decreto 1076 de 2015, que regula el Licenciamiento Ambiental,

determina en su artículo 2.2.2.3.9.2 De la fase de desmantelamiento y abandono, la

necesidad de presentar póliza o garantía bancaria de los costos de las actividades de

desmantelamiento y abandono. En tal sentido, la solicitud de garantías económicas

en el proceso de licenciamiento no es nuevo y requiere de esfuerzos más amplios que

permitan garantizar el manejo integral de todos los impactos de este tipo de

proyectos.

Así las cosas, no se recomienda la implementación de la fianza en el procedimiento del

instrumento de política de Licencias Ambientales, al menos no en una primera fase de

implementación del instrumento y no de manera aislada para la gestión de los RCD, debido a

los problemas técnicos y operativos de implementación en términos de asegurar su

destinación para los fines requeridos y garantizados por este si se implementará el esquema

de fianza solo para los programas de gestión de residuos en el marco de las licencias

ambientales.

Ya en el escenario de las licencias de construcción, el instrumento propuesto refuerza la

obligación, por parte del constructor, en realizar el depósito que asegure el cumplimiento de

los requisitos establecidos en relación con la correcta gestión de los RCD cuyo importe

28



dependerá de la generación del residuo, contrastándolo con el plan de gestión del mismo.

Para el caso de las obras de edificación sujetas a licencia urbanística se impondrá al promotor

(productor de residuos) la obligación de constituir el depósito que asegure el cumplimiento

del plan de gestión y cumplimiento de la normatividad en dicha licencia en relación con los

residuos de construcción y demolición de la obra.

En síntesis, un instrumento económico de este tipo ofrece un impulsor de cambio en el país

hacia las economías de ciclo cerrado en el sector de la construcción, al garantizar que se

destinen los recursos necesarios y se generen las iniciativas para el cumplimiento de la

normatividad ambiental y de los objetivos de política, es decir, nos pondría a la vanguardia de

los países OCDE en el manejo de este tipo de residuos.

3.1.1.1. Objetivos de Gestión

En Colombia, el contexto de valorización de los RCD para aumentar los niveles de

aprovechamiento contempla la trituración como insumo en la prefabricación de hormigón,

baldosas, áridos para incorporar en los productos ligados, asfaltos de carretera, entre otros.

Así mismo, aquellos susceptibles de aprovechamiento, como son: Productos de excavación,

nivelaciones y sobrantes de la adecuación del terreno: Tierras y materiales pétreos no

contaminados productos de la excavación, productos usados para cimentaciones y pilotajes:

Arcillas, bentonitas y demás., pétreos: Hormigón, arenas, gravas, gravillas, trozos de ladrillos

y bloques, cerámicas, sobrantes de mezcla de cementos y concretos., no pétreos: Vidrios,

aceros, hierros, madera, plásticos, metales, cartones, yesos, dry Wall .

A partir de los análisis y diagnósticos realizados para la corriente de RCD del presente estudio,

el cual parte de evaluar los principales problemas de la gestión, la identificación y evaluación

de impactos ambientales y riesgos a la salud por fallas en la gestión del residuo; se identifican

medidas de manejo para prevenir o mitigar los impactos ambientales y riesgos a la salud

identificados a través de la alternativas de instrumentos económicos, que logran dar

respuesta de manera oportuna y de acuerdo al contexto actual como complemento a la

gestión.

La ocupación de suelo, el tránsito de camiones, el impacto visual, los corrimientos de tierras,

falta de materias primas para el reciclaje, contaminación de suelos, contaminación del agua y

aire son los problemas más característicos asociados a la inadecuada gestión del residuo; los

cuales se deben mejorar a través de la vinculación de los planes de gestión, el depósito

anticipado por la generación del residuo y el cambio frente a la responsabilidad en la gestión.

De acuerdo con lo anterior, y dada la valorización del residuo, se describen cuatro objetivos

de gestión transversales (Figura 4):

29



Figura 4. Objetivos transversales del Instrumento económico en la gestión del residuo


Así mismo, se describen los objetivos específicos del instrumento a partir de las etapas de

gestión: generación, almacenamiento temporal, recolección y aprovechamiento (Figura 5).

Figura 5 Objetivos específicos del instrumento económico por etapa de gestión del residuo


3.1.1.2. Objetivos ambientales y sanitarios

De acuerdo a los diagnósticos de los impactos ambientales y los riesgos a la salud expuestos

en el entregable 2, las evaluaciones indicaron que el consumo de combustibles fósiles, las

emisiones de combustión y las emisiones no derivadas de combustión (especialmente de

material particulado), son los aspectos ambientales más significativos de los RCD. Estando

asociados a las largas distancias que deben ser recorridas por lo vehículos, desde las obras

1 Generar elementos técnicos de adecuadasinergia con la implementación de laResolución 472 del año 2017.

2Promover el cambio en elcomportamiento, educación ycapacitación, sobre la correcta gestión delos RCD, en el sector de la construcción.

3Diseñar e implementar instrumentos definanciación gubernamentales eincentivos a la banca privada para lapromoción de construcciones sostenibles

4Autorizar a las entidades territoriales a lautilización de instrumentos que facilitenel fomento de la construcción sostenibleen el ámbito de sus jurisdicciones

30



hasta los sitios de disposición final o tratamiento. Asociado a esta problemática, se identificó

a las infecciones respiratorias agudas como un evento en salud crítico en la gestión de los RCD.

Otro aspecto ambiental importante es la saturación de objetos visuales que se generan en la

disposición de los residuos, ya sea bajo esquemas formales o informales, las cuales pueden

afectar negativamente el paisaje. Destacándose la afectación a sitios públicos o terrenos

baldíos de los esquemas informales de gestión, al generar contaminación visual, proliferación

de plagas y vectores de enfermedades, y el fomento a la disposición inadecuada de residuos,

por mencionar solo algunos ejemplos.

El consumo de energía es también un aspecto ambiental significativo, asociado

principalmente a la generación y el tratamiento del residuo, por la maquinaria empleada para

los procesos de desmantelamiento, demolición, triturado, tamizaje, etc. aunque también

puede presentarse -en menor medida- en el funcionamiento de los lugares de disipación final.

Sin embargo, como se ha mencionado en diferentes partes del estudio, identificar las

repercusiones de la implementación de instrumentos económicos en los indicadores de

calidad ambiental o en los indicadores de salud resulta difícil dadas las limitaciones de los

sistemas de información actuales y especialmente en el enlace entre los sistemas de

información de la gestión del residuo y los sistemas de información ambiental y sanitaria. No

obstante, asociados a los objetivos de gestión que persigue el instrumento, se considera que

el éxito en este campo tendrá repercusión en la prevención de los impactos ambientales y los

riesgos en la salud que generan los RCD. Por tal motivo, a continuación se plantean los

objetivos ambientales y sanitarios que se lograrán con el instrumento, asociado a los alcances

en la gestión del numeral anterior.

Fomentar la cultura de prevención en la generación de residuos al motivar a los

constructores a realizar acciones de planificación, optimización de materiales y

construcciones sostenibles

Disminución en el uso de combustibles fósiles y emisiones de combustión: Asociado

principalmente a las actividades de transporte de residuos y a la operación de

maquinaria en obras de construcción, lugares de tratamiento y sitios de disposición

final, al promover mejores procesos de planificación de las obras de construcción se

disminuirán las cantidades de RCD generados, que por ende disminuirán el uso

intensivo de transporte con gasto de combustibles fósiles, puntualmente, disminución

en las emisiones de GEI como el dióxido y monóxido de carbono, óxido nitroso y óxidos

de azufre, asociados al consumo de combustibles de fuentes fósiles como el diésel y la

gasolina.

Disminución de las emisiones no derivadas de combustión: corresponden a los vapores,

polvo, material particulado, gases, etc. generados durante el ciclo de vida de los RCD y

31



que pueden suspenderse o movilizarse a través del aire, en actividades como el

transporte, almacenamiento temporal, tratamiento y en la disposición final del

residuo. La prevención en la generación de los RCD tendrá a su vez prevención en la

incidencia de este tipo de afectaciones atmosféricas.

Disminución de la saturación de objetos visuales: En su mayoría los impactos están

asociados a los lugares de disposición final, los cuales generan una disrupción de la

calidad paisajística, que refuerza la afectación generada por los procesos de extracción

de los materiales de construcción. La prevención en la generación tendrá repercusión

directa en esta situación, aunado a los esfuerzos de la Resolución 472 por aumentar

las metas de aprovechamiento.

Mejorar la correcta gestión del residuo desde la fuente de generación, garantizando que

se tomen las medidas de manejo adecuadas para prevenir afectaciones ambientales y

sanitarias; y garantizar la optimización de las acciones de recolección y transporte de

los residuos a través de mejoras en las capacidades y funcionamiento logístico,

eficiencia en los trayectos y mayores volúmenes para tratamiento y aprovechamiento.

Disminución en el uso de combustibles fósiles y emisiones de combustión: Debido al

incentivo de recuperación de la fianza, las constructoras tendrán motivación para la

implementación de medidas que optimicen los costos y la ineficiencia asociada al

transporte de RCD, situación que podrá disminuir el uso intensivo de transporte con

gasto de combustibles fósiles, puntualmente, disminución en las emisiones de GEI

como el dióxido y monóxido de carbono, óxido nitroso y óxidos de azufre, asociados al

consumo de combustibles de fuentes fósiles como el diésel y la gasolina.

Disminución de las emisiones no derivadas de combustión: En la misma línea de la

motivación de los generadores, la implementación de mejores medidas de separación

en la fuente, almacenamiento temporal, recolección y transporte, disminuirán la

emisión de material particulado por exposición de los materiales.

Motivar la generación de nuevas iniciativas de tratamiento y aprovechamiento,

haciendo rentable y atractivas para los gestores. Así mismo, incentiva la reutilización y

valorización de residuos dentro de la obra.

Disminución de la saturación de objetos visuales: En su mayoría los impactos están

asociados a los lugares de disposición final, los cuales generan una disrupción de la

calidad paisajística, que refuerza la afectación generada por los procesos de extracción

de los materiales de construcción. Este grupo de impactos podrá verse disminuido

principalmente por la implementación del instrumento debido a que se reducirán las

32



tasas de disposición final de residuos, al existir mayores incentivos y obligaciones de

hacer tratamiento y aprovechamiento a estos.

Disminución en el uso de combustibles fósiles y emisiones de combustión: Debido a la

posibilidad de aumentar el aprovechamiento in-situ de los residuos de construcción y

demolición, podría incidir en una disminución de las frecuencias de transporte

disminuyendo con esto el consumo de combustibles fósiles y las emisiones de

combustión.

Mediante la implementación del instrumento económico propuesto para la corriente de

residuos de construcción y demolición se promueve la internalización de los costos

ambientales y sanitarios por parte de los grandes constructores, quienes, por la motivación

en la recuperación del depósito anticipado o fianza, internalizan los costos asociados a los

impactos ambientales y riesgos a la salud de las externalidades que causa la generación del

residuo, vía prevención o mitigación o corrección de las afectaciones que puedan generarse.

De esta forma, los constructores tendrán que pagar el depósito reembolsable, con el que se

garantiza la internalización así no cumplan con los compromisos pues esos recursos serán

destinados para remediación de los daños en caso de no ser reembolsados.

Si bien determinar los costos ambientales y sanitarios generados por la mala gestión de los

RCD es difícil de calcular, se plantea que la internalización se logra a partir de los costos que

componen el costo social de las externalidades, que se componen de tres tipos diferentes de

costos: costos privados, costos de oportunidad y el costos de las externalidades propiamente

dichas. Los costos enunciados a internalizar por la implementación del instrumento para al

corriente de RCD se relacionan en la Tabla 1.

33



Tabla 1. Descripción de los costos (no calculados) a internalizar con la implementación del instrumento económico para la corriente de RCD

CATEGORÍA DEL COSTO

(AMBIENTAL Y SOCIAL)

COSTOS A INTERNALIZAR CON LA IMPLEMENTACIÓN DEL

INSTRUMENTO ECONÓMICO

Costos privados: Costos evitados por la ineficiencia en el uso de recursos como

combustibles fósiles y de maquinaria y equipos para el transporte

de RCD.

Costos o gastos defensivos de personas o empresas para la

mitigación o control de los impactos que generan el inadecuado

manejo de los RCD.

Costos de oportunidad Costo de oportunidad de suelos utilizados para la construcción de

más sitios de disposición final de RCD y que pueden ser productivos

en otras actividades económicas o sociales.

Costos de oportunidad de residuos potencialmente valorizables y

que se llevan a disposición final, pudiendo ser reutilizados o

aprovechados por los constructores.

Costos de externalidades Costos asociados a la salud de la población ocupacionalmente

expuesta, costos de morbilidad y mortalidad, así como los costos de

pérdida de individuos laboralmente activos.

Costos en el deterioro de sitios de valor escénico o estético que

puedan ser contaminados con material particulado.

Costos evitados por pérdida de valores de uso y no uso de capital

natural asociado principalmente al recurso hídrico o recursos de la

biodiversidad, afectados por el inadecuado manejo de RCD o

disposición final en lugares clandestinos.

Costos por generación de GEI que promueven el cambio climático y

los costos en la productividad, costos ecológicos y sus

consecuencias.


3.1.2. Estructura y funcionamiento del Instrumento Económico

El Depósito anticipado contribuye con la implementación y monitoreo de la Resolución 472

del año 2017 emitida por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible; a través de la cual

se fija el mínimo de aprovechamiento de RCD. El instrumento interviene desde la planificación

de la obra ya que se debe planear, sensibilizar y educar a diversos actores de la cadena de

suministros que intervienen en el desarrollo de los proyectos de construcción, incidiendo en

la disminución de la generación del residuo, por medio de las acciones encaminadas a mejorar

34



el aprovechamiento. Previo a la descripción del funcionamiento del instrumento se deben

tener en cuentas las siguientes consideraciones:

Constructor: Generador: persona natural o jurídica que realiza actividades de

demolición, excavación y construcción, generando RCD para ser aprovechados o

dispuestos finalmente, según sus características (Alcaldía mayor de Bogotá, 2014).

Curaduría: Es un mecanismo de verificación del cumplimiento de las normas

urbanísticas por medio del otorgamiento de las licencias respectivas, responde a las

necesidades de la administración de descongestionar y mejorar la planeación urbana

local, permitiendo que las autoridades tradicionales cumplan su función eminente de

desarrollo y planeación local, bajo un esquema de ejercicio coordinado y coherente de

las funciones públicas de planificación (CAMACOL, 2017).

Licencia de construcción: Según el Decreto 1469 del año 2010, en el artículo 7. Es la

autorización previa para desarrollar edificaciones, áreas de circulación y zonas

comunales en uno o varios predios, de conformidad con lo previsto en el Plan de

Ordenamiento Territorial, los instrumentos que lo desarrollen y complementen, los

Planes Especiales de Manejo y Protección de Bienes de Interés Cultural, y demás

normatividad que regule la materia.

Plan de gestión del residuo: El Plan de Gestión Integral de Residuos de Construcción y

Demolición es una estrategia desarrollada por la autoridad ambiental, el cual le

permitirá al constructor identificar y cuantificar el potencial mineralógico que

contienen los residuos de construcción y demolición. Al efectuar el debido proceso de

separación los RCD podrán ser reutilizados, transformados, reciclados y revalorizados,

incorporándolos nuevamente al ciclo de vida Introducción, debe llevar Alcance,

Objetivo, Información general del proyecto, Estimación de los residuos en cada etapa

constructiva, Plano de la zona de almacenamiento, Acciones de socialización y

comunicación al personal, Medidas de gestión de RCD, Procedimientos ambientales

para la gestión de RCD, Seguimiento y supervisión de la gestión, Estimación del costo

de tratamiento de RCD, Declaración responsable del generador de RCD, Actualización

(Alcaldía mayor de Bogotá, 2014).

Autoridad municipal: Según la Constitución Política de Colombia del año 1991, en el

artículo 311, es una entidad fundamental de la división político-administrativa del

Estado le corresponde prestar los servicios públicos que determine la ley, construir las

obras que demande el progreso local, ordenar el desarrollo de su territorio, promover

la participación comunitaria, el mejoramiento social y cultural de sus habitantes y

cumplir las demás funciones que le asignen la Constitución y las leyes.

35



Autoridad ambiental: Según la ley 99 del 1993, son entidades territoriales que por sus

características constituyen geográficamente un mismo ecosistema o conforman una

unidad geopolítica, biogeográfica o hidrogeográfica, dotados de autonomía

administrativa y financiera, patrimonio propio y personería jurídica, encargados por la

ley de administrar, dentro del área de su jurisdicción el medio ambiente y los recursos

naturales renovables y propender por su desarrollo sostenible, de conformidad con las

disposiciones legales y las políticas del MADS.

Para describir el esquema de funcionamiento, se tienen en cuenta tres componentes o

procedimientos actuales, los cuales se integrarán a partir de la implementación del

Instrumento propuesto, generando las sinergias y articulación entre actores para garantizar

en últimas el correcto cumplimiento de la normatividad ambiental:

I. Componente 1 Procedimientos de la gestión del residuo. Se encuentra asociado a las

etapas de gestión que va desde la planificación, generación del residuo, la separación

en la fuente, la recolección y transporte, la disposición y el aprovechamiento; las cuales

describen el ciclo del material y no presentan cambios frente a la implementación del

instrumento, salvo las mejoras en las medidas adoptadas por el constructor.

II. Componente 2 Procedimientos de autoridades públicas de la construcción. Se

encuentra la curaduría, quien tiene la competencia de expedir la licencia de

construcción y requerirle al constructor el reporte del depósito; la autoridad municipal

(Alcaldías) actúa como depositario del instrumento, reporta el depósito ante la

curaduría y lo retorna al constructor una vez cumplida la normatividad y la autoridad

ambiental reporta el cumplimiento de la norma ante la autoridad municipal por parte

del constructor.

III. Componente 3 Procedimientos de Autoridades Ambientales. Encargadas de aprobar

los PGR y de hacer seguimiento y verificación al cumplimiento de la normatividad

ambiental. Dentro del esquema tienen la función de validar el cumplimiento de los

compromisos ambientales del constructor a través de la aprobación y el seguimiento

del PGR. En caso de incumplimiento del PGR, las Autoridades Ambientales podrán

disponer de los recursos para realizar las acciones de remediación y compensación

ambiental por las afectaciones generadas.

Para la implementación del depósito se debe tener en cuenta los siguientes pasos, los cuales

se presentan de manera gráfica en la Figura 6.

1. El constructor planea el proyecto y solicita ante curaduría la correspondiente licencia

de construcción.

36



2. El constructor presenta el Plan de Gestión de Residuos (PGR) ante la Autoridad

Ambiental, a partir del cual se reporta el aprovechamiento de RCD y se calcula el valor

del depósito que se realizará ante la Autoridad municipal.

3. El constructor deberá realizar el depósito ante la Autoridad Municipal (bajo el

mecanismo que se defina)

4. La Autoridad municipal deberá reportar el depósito realizado por el constructor, a la

curaduría.

5. Una vez revisada la documentación, la curaduría concede la licencia de construcción al

constructor.

6. Por obligación con la autoridad ambiental, el constructor debe realizar un reporte

mensual a dicha autoridad sobre el cumplimiento del PGR. Al finalizar la obra, la

autoridad ambiental debe verificar el cumplimiento total del plan del PGR, haciendo

seguimiento a las cantidades aprovechadas y dispuestas, para dar cierre a la obra.

7. La autoridad ambiental verifica la correcta disposición y reporta a la autoridad

municipal el cumplimiento del PGR por parte del constructor, este último solicita la

devolución del depósito con la previa verificación de la correcta gestión.

37



Figura 6. Esquema de funcionamiento del depósito por la generación de residuos de construcción y demolición


38



3.1.2.1. Etapas de la gestión abordadas por el IE

A partir de los objetivos que se plantean con la formulación del instrumento económico

priorizado para la corriente de residuos de construcción y demolición, el mayor impacto en la

gestión se presenta en las etapas de generación, almacenamiento temporal, recolección y

disposición final. Se desarrolla la forma que impacta cada etapa con la implementación del

Depósito, cabe aclarar que para la devolución del depósito se requiere que la industria elabore

los mecanismos que le permitan el cumplimiento normativo (Figura 7).

Generación

El alcance del instrumento en esta etapa busca cambios en el comportamiento de los

generadores y aumento en la corresponsabilidad en la generación del residuo. El depósito

cumple con dichos objetivos, al incidir en la planeación de la obra y fijar los niveles de

aprovechamiento, potenciar tecnologías que permitan aumentar el reciclaje y reúso, e

incentivar a la industria de construcción en reincorporar en el proceso los residuos y potenciar

el uso de los mismos como generador de negocio; cumpliendo con lo estipulado en la

normativa se procede al reembolso del depósito.

Almacenamiento temporal

Es una etapa determinante para el aprovechamiento y valorización de los materiales. En tal

sentido, establecida la regulación y los protocolos para la correcta separación, se podría

fomentar las mejoras tecnológicas y logísticas por medio del depósito, toda vez que la

industria en aras de la devolución del recurso se incentiva a hacer las cosas de forma adecuada

y el cumplimiento normativo.

Recolección y transporte

La recolección y transporte debe hacerse de la forma sanitaria, segura y ambientalmente

adecuada, sin poner en riesgo la salud hacia la unidad de almacenamiento, para lo cual se

deben regir por los lineamientos de gestión del residuo y por la normatividad vigente; todo

ello se enmarca dentro de los requisitos para la devolución del depósito. Es posible que se

disminuyan las frecuencias requeridas para el transporte de RCD por mejor planeación en la

generación de residuos o por el aumento del aprovechamiento in situ.

Aprovechamiento

Etapa que responde a la mitigación de los problemas ambientales y en la salud que ocasiona

el residuo, obedece al cumplimiento de los lineamientos nacionales de gestión de los mismos.

El deposito permite solventar los problemas, ya que incide en buscar mejoras tecnológicas

39



para aumentar el aprovechamiento, consecuentemente permiten mejorar la gestión y la

disminución de residuos para ser dispuestos en sitios no autorizados.

La etapa de aprovechamiento es determinante para impulsar el correcto funcionamiento de

las restantes etapas de gestión, incluida la generación. Con la adopción de las adecuaciones

tecnológicas se podrán recuperar mayores cantidades de materiales de RCD que estarían

disponibles. El depósito promoverá la reconversión tecnológica y mejorar el interés de los

agentes al ver mayores beneficios económicos por el desarrollo de la actividad.

Figura 7. Etapas de la gestión del Instrumento Económico

Fuente: Presente estudio

3.1.2.2. Actores involucrados en el desarrollo del IE

Con base en las entrevistas realizadas y la información secundaria recolectada durante el

desarrollo del presente estudio, se pudieron establecer 6 actores que tendrían relación directa

e indirecta con el funcionamiento del instrumento. Los RCD al igual que cualquier otro

material en la naturaleza tienen un ciclo de vida en el cual intervienen o actúan diferentes

actores. Este ciclo del residuo se compone de las siguientes etapas (Figura 8):

Planeación de la obra

Generación: En obras públicas y privadas.

Almacenamiento temporal: Almacenamiento en obra.


Aprovechamiento: Reutilización o reciclaje.

Disposición final: Disposición controlada en lotes licenciados.

40



Figura 8. Ciclo de vida Residuos de Construcción y Demolición

Fuente: Presente estudio, a partir de Echeverry (2009)

A partir de lo anterior, se sitúan los siguientes actores que se enmarcan dentro del ciclo de

vida del residuo y dentro del Instrumento Económico:

Constructores, Generadores y poseedores de los residuos de construcción y

demolición RCD

Son aquellos que desarrollan la actividad industrial, y responsables de la generación del

residuo y de su correcta gestión. Personas naturales o jurídicas que realizan obras civiles de

construcción, de carácter privado o público, y quienes realizan remodelaciones locativas. Los

generadores se pueden clasificar en los siguientes tipos (Secretaría Distrital de Ambiente,

2009):

Tipo 1: Excavación Tipo 2: Construcción Tipo 3: Demolición Tipo 4: Sedimentos Tipo 5: Remodelaciones

El generador es responsable de asegurar la disposición final del residuo y de los impactos

causados al ambiente derivado de su inadecuado manejo, y los pequeños volúmenes

generados en la remodelación de viviendas (menor o igual a 1m3), se tiene la responsabilidad

de solicitar la recogida a la unidad de aseo sin ningún costo. Cuando el volumen es mayor a

1m3 el usuario paga el transporte y la destinación del residuo a un sitio para su correcta

gestión.

Planeación de la obra

Generación

Almacenamiento temporal


Aprovechamiento

Disposición final

41



Los grandes generadores, poseedores, a quienes recolecten y transporten, acopien,

gestionen, realicen tratamiento y/o aprovechamiento deben realizar lo siguiente:

Informar sobre la fecha de inicio de actividades, la ubicación, la naturaleza, el tiempo

estimado de duración, el estimativo de la cantidad y tipo de residuos que se

manejarán, así como de la proyección de finalización de la actividad.

Registrarse ante la autoridad ambiental competente.

Actualizar el inventario de la cantidad y tipos de RCD generados y/o poseídos, el cual

se debe reportar mensualmente ante la autoridad ambiental.

En caso de contar con residuos peligrosos provenientes de actividades de demolición,

reparación o reforma, se debe realizar el retiro selectivo y entregar a gestores

autorizados de residuos peligrosos.

En caso que la autoridad ambiental cuente con el registro de transportadores, se debe

contratar el servicio únicamente con ellos.

Transportadores de los RCD

Los transportadores de RCD son personas naturales o jurídicas que movilizan escombros en

un vehículo adaptado para tal fin. Presta el servicio de recolección y traslado del residuo en

distintos puntos de generación, pudiendo asumir o no la titularidad de los mismos. Se deben

tener en cuenta el cumplimiento de los siguientes aspectos:

Registro como transportador de RCD ante la autoridad ambiental, cumpliendo con los

requisitos exigidos.

Los transportadores de RCD tendrán la obligación de portar el documento que acredite

el origen del residuo y el destino final de los mismos.

Entregar los RCD recolectados en los sitios autorizados para el tratamiento y/o

aprovechamiento o disposición final.

Se debe contar con las herramientas y equipos necesarios para realizar la limpieza

respectiva de los residuos, si ocurre un derrame, y se requiere contar con la respectiva

señalización mientras se realicen las labores de recolección.

La recolección y transporte de RCD debe ser realizada de manera separada de otro tipo

de residuos.

42



No se debe realizar ningún servicio de transporte si el Gran Generador no cuenta con

la licencia de construcción vigente.

Gestor de los RCD

Según la Resolución 472 de 2017 obedece a la persona que realiza actividades de recolección,

transporte, almacenamiento, aprovechamiento y/o disposición final de RCD. Deberá contar

con los puntos limpios y las plantas de aprovechamiento, que tienen las siguientes

características:

Puntos limpios: Corresponde con los sitios constituidos por los gestores para realizar

la separación selectiva y el almacenamiento temporal de los RCD. Con el objeto de

reciclar o reutilizar los materiales y componentes de desechados provenientes de

obras, se deben separar y clasificados según su origen (Acosta, 2002).

Plantas de aprovechamiento de RCD: Corresponde a actividades o acciones para la

recuperación y reincorporación del residuo en el ciclo productivo. Puede realizarse a

través de dos acciones; la primera por el reciclaje mediante tecnologías limpias,

reconversión industrial, recolección selectiva, reutilización, transformación y

comercialización, todo ello se puede realizar con la aplicación de materiales; y la

segunda acción es la reutilización, la cual consiste en recuperar los materiales,

elementos y componentes de las obras para ser incorporados como materiales de

segunda mano (Acosta, 2002). De acuerdo a la Resolución 472 de 2017, estos sitios

deben contar con un plan que contenga el flujo de procesos realizados, diseño de obras

de drenajes y control de sedimentos, contar con instrumentos de pesaje, barreras

visuales, acciones de control dispersiones de partículas y manejo de separación del

residuo.

Además los sitios de aprovechamiento y/o tratamiento deberán cumplir las obligaciones

contenidas en la Resolución 1115 del año 2012.

Curaduría

Encargado de estudiar, tramitar y expedir las licencias de urbanismo o de construcción por

solicitud de quien quiere desarrollar un proyecto según el Decreto 1077 de 2015. Corresponde

al mecanismo de verificación del cumplimiento de las normas urbanísticas por medio del

otorgamiento de las licencias respectivas, responde a las necesidades de la administración de

descongestionar y mejorar la planeación urbana local, permitiendo que las autoridades

tradicionales cumplan su función eminente de desarrollo y planeación local, bajo un esquema

de ejercicio coordinado y coherente de las funciones públicas de planificación (CAMACOL,

2017).

43



Autoridad municipal

Ente local encargado de la gestión del territorio y realizar la planificación del desarrollo

urbanístico, a través de la planeación territorial. Según la Constitución Política de Colombia

del año 1991, en el artículo 311, es una entidad fundamental de la división político-

administrativa del Estado le corresponde prestar los servicios públicos que determine la ley,

construir las obras que demande el progreso local, ordenar el desarrollo de su territorio,

promover la participación comunitaria, el mejoramiento social y cultural de sus habitantes y

cumplir las demás funciones que le asignen la Constitución y las leyes.

Autoridad Ambiental

Ente regional que tiene la competencia y autonomía sobre la gestión ambiental del territorio,

siendo en los centros urbanos las secretarias de ambiente y en las zonas rurales las

Corporaciones Autónomas Regionales (CAR). Según la ley 99 del 1993, son entidades

territoriales que por sus características constituyen geográficamente un mismo ecosistema o

conforman una unidad geopolítica, biogeográfica o hidrogeográfica, dotados de autonomía

administrativa y financiera, patrimonio propio y personería jurídica, encargados por la ley de

administrar, dentro del área de su jurisdicción el medio ambiente y los recursos naturales

renovables y propender por su desarrollo sostenible, de conformidad con las disposiciones

legales y las políticas del MADS.

El Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (MADS)

El MADSS es la entidad encargada de diseñar y regular las políticas públicas y las condiciones

generales para el saneamiento del ambiente, y el uso, manejo, aprovechamiento,

conservación, restauración y recuperación de los recursos naturales. Es responsable de incidir

en mejorar de la gestión de residuos.

A continuación se presentan los roles, responsabilidad y ejemplo de actores que deben

intervenir en la implementación del instrumento (Tabla 2):

Tabla 2. Actores, roles y responsabilidades en el Depósito anticipado para la gestión de RCD

ACTOR ROL RESPONSABILIDAD EN EL IE EJEMPLO

Constructor

es,

Generadore

s y

poseedores

de los

Desarrollo de la

industria de la

construcción

Responsable de

aprovechamiento y realizar el

depósito que garantice la

correcta gestión de residuos

Constructora bolívar, constructora

Colpatria

Instituto de Desarrollo Urbano IDU

Empresa de Acueducto y Alcantarillado

de Bogotá

44




residuos de

construcción

y demolición

RCD

Unidad Administrativa especial de

servicios públicos UAESP

Unidad administrativa especial de

mantenimiento y rehabilitación

UAEMRV

Metro vivienda

Cámara Colombiana de Construcción

CAMACOL

Transportad

ores de los

RCD

Prestar los servicios

de recolección y

transporte del residuo

de acorde con las

normas técnicas.

*** ***

Gestor de

los RCD

Es quien realiza las

actividades de

tratamiento y/o

aprovechamiento y/o

disposición final.

Certifica el porcentaje de

aprovechamiento y/o

disposición final por parte del

generador.

Gestor CEMEX.

Gestor Amarilo.

Autoridad

Ambiental

Responsable

ambiental de la

gestión adecuada de

los residuos

Certifica el cumplimiento del

aprovechamiento Corporaciones Autónomas Regionales

Curaduría Expedir las licencias

de urbanismo

Recibe el reporte del depósito

y lo verifica Curadurías Urbanas.

Autoridad

Local

Recibe y reintegra el

depósito

Debe hacer cumplir la

normatividad ambiental

localmente

Municipios.

Distritos.

*** El transportador integra el sistema, sin embargo no tiene responsabilidades dentro del

Instrumento Económico propuesto.


45



3.1.2.3. Estructura tarifaria y cálculos económicos para la

implementación del IE

El Depósito anticipado por la generación de RCD es el instrumento económico que tiene por

objetivo contribuir con la implementación de la Resolución 472 del año 2017 e incidir en la

planificación de la obra y la gestión adecuada de los residuos. Para el cálculo de la tarifa del

depósito se tienen en cuenta los costos de gestión adecuada en que incurriría la autoridad

municipal en caso de incumplimiento con la normatividad, así como se incluyen los costos

establecidos por el estudio para ambiente y salud. El depósito se liquida de acuerdo con la

generación del residuo en m3, y funciona bajo el esquema de auto declaración,

incorporándose en el plan de gestión de residuo. Para su cuantificación se tienen en cuenta

las siguientes consideraciones generales y específicas:

Generales:

Los valores de referencia se anualizan a partir de la capacidad instalada de una planta

fija de tratamiento de Residuos de Construcción y Demolición equivalente a 237.500

Ton/año – 103.261 m3/año

La amortización de la maquinaria y equipos se realiza a 10 años.

La amortización de predios se realiza a 50 años

Específicas:

Costos asociados a cada etapa de gestión de RCD

Costos requeridos para la internalización de los impactos y riesgos en salud asociados

a la gestión de RCD.

Los recursos financieros requeridos para la gestión de los RCD se presentan en la Tabla 3.

46



Tabla 3. Recursos financieros requeridos para la gestión adecuada de los RCD

Costo Etapa Item RUBRO UNIDAD CANT VALOR UNITARIO VALOR TOTAL

Inversión Generación Campañas Campañas de educación y capacitación Campañas 6 3.333.333 20.000.000

Inversión Almacenamiento temporal

Maquinaria y equipo Retroexcavadora (valor de referencia producto 3)

Unidades 1 67.080.999 67.080.999

Inversión Almacenamiento temporal

Maquinaria y equipo Otros gastos de equipamiento Unidades 1 5.000.000 5.000.000

Inversión Recolección y transporte

Maquinaria y equipo Volqueta (valor de referencia producto 3) Unidades 2 34.749.999 69.499.998

Inversión Tratamiento y aprovechamiento

Maquinaria y equipo Cinta transportadora GLB (Cinta alimentación trómel)

Unidades 1 87.738.875 87.738.875


Maquinaria y equipo Cinta transportadora GLB (Cinta recogida hundidos trómel)

Unidades 1 46.033.960 46.033.960


Maquinaria y equipo Cinta transportadora GBL (Cinta acopia hundidos trómel 0-25 mm)

Unidades 1 84.756.644 84.756.644


Maquinaria y equipo Cinta transportadora GLB (Cinta recogida > 25mm)

Unidades 1 53.573.268 53.573.268


Maquinaria y equipo Cinta transportadora GLB (Cinta de Triaje) Unidades 1 73.497.564 73.497.564


Maquinaria y equipo Cinta transportadora GB (Cinta llenado tolva pulmón)

Unidades 1 85.597.512 85.597.512


Maquinaria y equipo Cinta transportadora GB (Alimentación molino) Unidades 1 66.186.288 66.186.288


Maquinaria y equipo Cinta transportadora GB (Cinta a zona de cribado)

Unidades 1 129.475.857 129.475.857


Maquinaria y equipo Cinta transportadora GB (Cinta reversible) Unidades 1 60.841.788 60.841.788


Maquinaria y equipo Cinta transportadora GB (Cinta de acopio 0-10 mm)

Unidades 1 79.921.653 79.921.653


Maquinaria y equipo Cinta transportadora GB (Cinta de acopio 10-20 mm)

Unidades 3 79.921.653 239.764.959


Maquinaria y equipo Alimentador vibrante con tolva Unidades 1 412.688.038 412.688.038

47





Maquinaria y equipo Trómel TB825 Unidades 1 382.185.195 382.185.195


Maquinaria y equipo Sistema de aspiración de ligeros Unidades 1 423.736.901 423.736.901


Maquinaria y equipo Overband Metso (sobre cinta de 800 a 350 mm a la banda)

Unidades 1 71.260.000 71.260.000


Maquinaria y equipo Tolva pulmón Unidades 1 121.587.375 121.587.375


Maquinaria y equipo Cabina de Triaje Unidades 1 79.276.750 79.276.750


Maquinaria y equipo Plataforma de triaje Unidades 1 112.590.800 112.590.800


Maquinaria y equipo Tolvines de triaje Unidades 1 10.475.220 10.475.220


Maquinaria y equipo Plataforma de separador alveolar Unidades 1 42.107.534 42.107.534


Maquinaria y equipo Machacadora Metso C80 Unidades 1 427.560.000 427.560.000


Maquinaria y equipo Molino de impacto Metso NP1007 Unidades 1 313.544.000 313.544.000


Maquinaria y equipo Criba primaria CVB 1845 IIP Unidades 1 231.595.000 231.595.000


Maquinaria y equipo Criba Final CVB 1845 II Unidades 1 188.839.000 188.839.000


Maquinaria y equipo Cargadora de ruedas CT 972 H Unidades 1 897.876.000 897.876.000


Maquinaria y equipo Retro Komatsu 180 Unidades 1 445.375.000 445.375.000


Maquinaria y equipo Martillo hidráulico Unidades 1 106.890.000 106.890.000


Maquinaria y equipo Cizalla Unidades 1 178.150.000 178.150.000


Maquinaria y equipo Pinza de pre-tratamiento Unidades 1 106.890.000 106.890.000


Maquinaria y equipo Retroexcavadora Mixta JCB 4CX Unidades 1 188.839.000 188.839.000

48





Maquinaria y equipo Camión Mercedes Benz 4144 k 8x4/4 con basculante Meiller - Kipper

Unidades 1 409.745.000 409.745.000

Inversión Disposición final Infraestructura Predio (valor de referencia producto 3) Metros 2 10000 97.300 973.000.000

Inversión Disposición final Maquinaria y equipo Volqueta (valor de referencia producto 3) Unidades 1 34.749.999 34.749.999

Operación Almacenamiento temporal

Mano de obra Auxiliar de separación manual Salario 4 2.700.000 10.800.000

Operación Recolección y transporte

Mano de obra Personal Salario 2 1.200.000 2.400.000

Operación Tratamiento y aprovechamiento

Mano de obra Operadores de triaje manual Salario 2 69.727.910 139.455.820


Mano de obra Palista/ conductor Salario 3 89.075.000 267.225.000


Mano de obra Personal administrativo (operador de bascula) Salario 1 63.421.400 63.421.400


Mano de obra Gerente Salario 1 118.647.900 118.647.900

Operación Disposición final Mano de obra Personal Salario 2 28.800.000 28.800.000


Servicios Montaje mecánico y PEM (Grúas y plataformas) Promedio anual

1 588.393.820 588.393.820


Servicios Instalación eléctrica Promedio anual

1 528.873.905 528.873.905


Servicios Transporte Promedio anual

1 149.831.276 149.831.276


Servicios Gasto estudios Promedio anual

1 55.582.800 55.582.800


Servicios Obras de fábrica Promedio anual

1 35.630.000 35.630.000


Servicios Báscula pesaje Promedio anual

1 42.756.000 42.756.000


Servicios Valla exterior Promedio anual

1 16.033.500 16.033.500


49



A continuación se relacionan los valores anuales asociados a la gestión de los RCD

Inversión:

Obedece a la maquinaria necesaria para tratar el material, se requiere: maquinaria de

trituración primaria y trituración secundaria, cintas transportadoras, equipos de separación y

de clasificación. Así mismo, se requiere la adquisición de terrenos (área estándar mide 10.000

m2), el cual se debe ubicar cerca de los núcleos urbanos para mejorar en eficiencia de

transporte.

Con el fin adaptar el terreno para la planta se requiere crear los accesos, vallado perimetral,

equipos de transporte, estructuras y tuberías, báscula, equipo de oficina, equipo móvil y los

proyectos y licencia.

Se muestra en la Tabla 4 la amortización para 10 años únicamente para la etapa de

tratamiento y aprovechamiento con tasa de interés 7% anual con inversión inicial de $

7.575.700.482 de pesos y cuota fija a través del tiempo

Tabla 4. Amortización de la etapa de inversión: tratamiento y aprovechamiento

PERIODOS INICIAL INTERÉS AMORTIZACIÓN CUOTA FINAL

0 $7.575.700.482,00

1 $7.575.700.482,00 $530.299.033,74 $548.310.282,30 $1.078.609.316,04 $7.027.390.199,70

2 $7.027.390.199,70 $491.917.313,98 $586.692.002,06 $1.078.609.316,04 $6.440.698.197,64

3 $6.440.698.197,64 $450.848.873,84 $627.760.442,20 $1.078.609.316,04 $5.812.937.755,44

4 $5.812.937.755,44 $406.905.642,88 $671.703.673,16 $1.078.609.316,04 $5.141.234.082,28

5 $5.141.234.082,28 $359.886.385,76 $718.722.930,28 $1.078.609.316,04 $4.422.511.152,01

6 $4.422.511.152,01 $309.575.780,64 $769.033.535,40 $1.078.609.316,04 $3.653.477.616,61

7 $3.653.477.616,61 $255.743.433,16 $822.865.882,87 $1.078.609.316,04 $2.830.611.733,73

8 $2.830.611.733,73 $198.142.821,36 $880.466.494,68 $1.078.609.316,04 $1.950.145.239,06

9 $1.950.145.239,06 $136.510.166,73 $942.099.149,30 $1.078.609.316,04 $1.008.046.089,75

10 $1.008.046.089,75 $70.563.226,28 $1.008.046.089,75 $1.078.609.316,04 $0,00

*No se incluye los valores de referencia asociados a la operación: Personal requerido


50



Los costos anuales de inversión ascienden a $ 2.247.940.312, se calcula tomando el valor de

la cuota respectiva en la etapa de tratamiento y aprovechamiento, se suman los valores

referenciados en el producto 3 correspondientes a: costos de la etapa de generación de los

RCD, costos de la etapa de Almacenamiento temporal, costos de la etapa de Recolección y

transporte, costos de la etapa de disposición final. En estos se excluyen los valores de

referencia asociados al personal.

Costos de operación

Los costos obedecen a la planta de personal que se requiere para gestión del RCD en las etapas

de gestión, el cual se cifra en $ 630.750.120 anuales

Costos de internalización de los impactos en salud y ambiente son (Tabla 5):

Tabla 5. Costos de internalización de los impactos ambientales y riesgos a la salud asociados

a la gestión de los RCD

DESCRIPCIÓN UDS UNIDAD DE

MEDIDA

PRECIO

UNITARIO PRECIO TOTAL

Barreras visuales 1 COP/ha 7.200.000 7.200.000

Uso de vehículos en óptimas condiciones 1 COP/año 8.034.048 8.034.048

Actividades de transporte en horario laboral

diurno NA

Humedecimiento de pilas de escombros 103260 COP/m3 2.300 237.500.001

Apilamiento y cubrimiento de escombros 264 COP/día 608.000 160.512.000

Limpieza de llantas 8605 COP/recorrido de

volqueta/m3 3.165 27.235.054

Mantenimiento de vías del proyecto 10 COP/Km 12.754.777 127.547.770

Revisión periódica de escombreras 264 COP/día 148.633 39.239.112

Control de infiltraciones 1 COP/ha 86.870.000 86.870.000

Conducción de aguas de escorrentía mediante

zanjas 2112 COP/hora 96.000 202.752.000

Revegetalización 1 COP/ha 110.000.000 110.000.000

51



DESCRIPCIÓN UDS UNIDAD DE

MEDIDA

PRECIO

UNITARIO PRECIO TOTAL

Reforestación compensatoria 1 COP/ha 20.016.000 20.016.000

Sistemas de drenaje 1 COP/ha 262.704.600 262.704.600

Aislamiento de sustancias peligrosas 1 COP/ha 86.870.000 86.870.000

Plantación de pastos 1 COP/ha 110.000.000 110.000.000

Uso de geo-membranas 1 COP/ha 86.870.000 86.870.000

Estabilización de PH del suelo 1 COP/ha 1.188.000 1.188.000

TOTAL 1.574.538.585

Los valores de referencia se encuentran anualizados


A partir de lo anterior se tiene que el valor para la correcta gestión de los RCD por tonelada y

metro cúbico es:

TIPO DE COSTO VALOR

Costos anuales de inversión 2.247.940.312

Costos anuales de operación 630.750.120

Costos de salud y ambiente 1.574.538.585

Total costos de la gestión anual 4.453.229.018

COP/Ton/año 18.750

COP/m3/año 43.126


La tarifa del depósito anticipado por la generación de residuos de construcción y demolición

para el año 2017 es de $ 43.126 por metro cúbico, el cual se debe actualizar el crecimiento de

los incides de precios al consumo.

52



3.1.3. Sistema y Método para la implementación del IE

La discusión sobre el sistema y método desde el punto de vista normativo hace referencia a la

reserva de Ley existente para la creación de tributos. Así tal como lo ha destacado la Corte

Constitucional el Congreso de la Republica debe fijar los elementos esenciales de estos, la

distinción ocurre al diferenciar los elementos esenciales de los denominados impuestos de los

elementos esenciales de las tasas y las contribuciones.

En efecto, para los impuestos los elementos esenciales son a) el sujeto activo, b) el sujeto

pasivo, c) el Hecho generador, d) la base gravable y e) la tarifa. Así en el caso de los impuestos

la Ley que los crea debe fijar de manera taxativa estos elementos. En contraste en el caso de

las tasas y contribuciones no es necesario que la Ley que los cree fije directamente la tarifa,

sino que basta con que se indique el sistema y método para su cálculo; en ese orden de ideas

los elementos esenciales (que tienen reserva de Ley) en el caso de las tasas y contribuciones

son: a) el sujeto activo, b) el sujeto pasivo, c) el Hecho generador, d) la base gravable y e) el

Sistema y Método.

Frente a la conceptualización del sistema y método la Corte Constitucional ha indicado que la

Corte Constitucional que al respecto manifestó que el sistema:

“se define por el hecho de no ser un simple agregado desordenado de elementos sino

por constituir una totalidad, caracterizada por una determinada articulación dinámica

entre sus partes”. Supone coherencia interna para relacionar entre sí los componentes

de un conjunto, que en el ámbito tributario representan la combinación de reglas y

directrices necesarias para determinar los costos y beneficios de una obra o servicio, así

como la forma de hacer su distribución. Por su parte, el método está referido a los pasos

o pautas que deben observarse para que los componentes del sistema se proyecten

extrínsecamente. Así, constituye el procedimiento a seguir con el objeto de determinar

en concreto el monto de la obligación tributaria (Corte Constitucional de Colombia.

Sentencia C-243 del 2005)”

De lo anterior podemos extraer dos conclusiones a) la discusión sobre el sistema y método

solo es relevante en dos instrumentos tributarios, a saber, las tasas y las contribuciones y b)

como quiera que el instrumento propuesto hace referencia a una fianza o instrumento

equivalente no son aplicables los conceptos de sistema y método predicable de los

instrumentos tributarios reseñados en todo caso los elementos normativos y técnicos será

desarrollados en el apartado correspondiente.

Sin embargo, es importante reseñar que el instrumento se basa en la aplicación de una fianza

u instrumento equivalente que debe cubrir los costos de gestión de los residuos de

53



construcción y demolición. Para el cálculo de la póliza se define un valor base de costo de

gestión de residuos por metro cubico de tal forma que el valor de la póliza resulta de

multiplicar la cantidad declarada de residuos (en metros cúbicos) que generará la obra sujeta

a licenciamiento urbanístico (cifra que debe fijarse en el Programa de Manejo de RCD regulado

en la resolución 472 de 2010) por el valor de gestión por metro cubico definido anualmente.

Así:

𝑉𝑃 = 𝐶𝑅𝐺 ∗ 𝑉𝐺𝑅

Donde:

VP: es el valor de la fianza o instrumento equivalente

CRG: es la cantidad de residuos de construcción y demolición generados por la obra en metros

cúbicos

VGR: es el valor de la gestión de residuos de construcción y demolición por metro cúbico

(fijado por la autoridad ambiental)

3.1.4. Información de contexto o línea base requerida para la


Un aspecto determinante para el buen funcionamiento del instrumento económico es contar

con la información de línea base y los sistemas de monitoreo que permiten el buen

funcionamiento del mismo. El depósito se hace efectivo a los grandes generadores de RCD, y

se debe armonizar con los esquemas existente de reporte del residuo mediante tres aspectos:

a) Aspecto 1. Sistemas de información y de registro: Recopila y organiza la información

relevante sobre la gestión del residuo, e incorpora la planeación, el monitoreo, la

evaluación. Para el aspecto se requiere:

I. Determinar los grandes generadores (públicos y privados): Información de la

generación de RCD a nivel regional y local. Se debe crear la inscripción del proyecto y

los reportes de generación del residuo.

54



II. Determinar los transportadores: Se debe contar con el registro de los transportadores

habilitados para el transporte del residuo, con los respectivos sistemas de

georreferenciación.

III. Determinar los centros de tratamiento: Se deben establecer técnicamente los sitios

para el tratamiento y/o aprovechamiento, su capacidad y contar con todos los

permisos legales requeridos para el buen desempeño.

IV. Determinar los sitios de disposición final: Se requiere contar con la inscripción de los

sitios para la disposición final, su capacidad y los mecanismos mediante los cuales se

certifican las cantidades finalmente dispuestas.

V. Determinar el responsable de analizar la información y el procedimiento de

presentación: Establecer un procedimiento a nivel nacional de reporte de la

información sobre la gestión de los RCD.

VI. Plataforma de RCD: Crear una plataforma virtual mediante la cual se presenten los

reportes de gestión de RCD a nivel nacional.

b) Aspecto 2. Reporte del flujo de recursos: El depósito debe contar con el reporte de los

entes territoriales sobre el recaudo y devoluciones. Debe armonizarse con el aspecto

1.

c) Aspecto 3. Mejoras en las alternativas de aprovechamiento: Se debe reportar los

nuevos usos de los residuos y publicar la técnica implementada, que permita la

generación de conocimiento.

La Figura 9 muestra el resumen de la información de línea base requerida para la

implementación del instrumento económico para cada una de las etapas de desarrollo.

55



Figura 9. Información de línea base requerida para la implementación del instrumento para la

gestión de residuos de construcción y demolición

Fuente: Presente estudio.

3.2. DISEÑO NORMATIVO PARA LA IMPLEMENTACIÓN DEL


La puesta en marcha del instrumento requiere de su incorporación al mundo jurídico en orden

a lograr su obligatoriedad, tanto para las instituciones públicas, en la medida que ellas solo

pueden hacer aquello a lo que les autoriza la normatividad, y a los particulares dado el carácter

coercitivo que reviste el derecho. Sin perjuicio de lo anterior en la medida en que el derecho

funciona en buena medida como un sistema autorreferente en la medida que regula las

formalidades y limites materiales que deben cumplirse para la incorporación de nuevas

normas al sistema jurídico, en ese orden de ideas este apartado tiene al menos dos grandes

objetivos, por una parte establecer los límites formales (procedimientos, reservas de

competencia etc.) y materiales (principios y derechos que debe respetar el instrumento

económico transformado en instrumento normativo, y por otro formular una propuesta de

redacción de norma para la incorporación del instrumento económico dentro del mundo

jurídico

En ese sentido, se desarrolla el marco normativo que soporta el instrumento al menos desde

cuatro ejes de discusión: a) las competencias constitucionales y legales para la

implementación del instrumento; b) los fundamentos constitucionales y legales que soportan

la implementación del instrumento; c) las necesidades de modificación, adición o derogatoria

56



de normas; y d) la revisión de jurisprudencia relacionada y otros elementos normativos

relevantes.

3.2.1. Marco normativo que soporta el Instrumento Económico y

propuesta de instrumento normativo para su adopción

En este apartado se desarrollan los elementos enunciados en el sentido de indicar primero los

fundamentos referidos a la competencia, es decir las normas que habilitan a las distintas

instituciones para la expedición del documento dependiendo del tipo de instrumento

normativo que se requiere para la incorporación del instrumento económico. En segundo

lugar se referencia a las normas constitucionales y legales que se desarrollarían con el

instrumento normativo, en ese sentido se indican los fundamentos constitucionales y legales

referidos a los fines, derechos y principios que deben orientar el accionar del Estado. En un

tercer apartado se exponen las necesidades de adición, modificación o derogación de las

normas, en este punto se presenta la propuesta de redacción de la norma respectiva y su

articulación con el resto del sistema jurídico. Finalmente se presentan algunos desarrollos

jurisprudenciales relacionados con el tema y elementos adicionales para complementar desde

el punto de vista jurídico la implementación del instrumento.

3.2.1.1. Análisis expreso y detallado de las normas que otorgan

la competencia para la expedición del correspondiente

acto

De acuerdo a la Ley 388 de 1997 para adelantar obras de construcción, ampliación,

modificación, adecuación, reforzamiento estructural, restauración, reconstrucción,

cerramiento y demolición de edificaciones, y de urbanización, parcelación, loteo o subdivisión

de predios localizados en terrenos urbanos, de expansión urbana y rurales, se requiere de

manera previa a su ejecución la obtención de la licencia urbanística correspondiente.

Igualmente se requerirá licencia para la ocupación del espacio público con cualquier clase de

amueblamiento o para la intervención del mismo salvo que la ocupación u obra se ejecute en

cumplimiento de las funciones de las entidades públicas competentes.

La licencia urbanística es el acto administrativo de carácter particular y concreto, expedido

por el curador urbano o la autoridad municipal o distrital competente, por medio del cual se

autoriza específicamente a adelantar obras de urbanización y parcelación de predios, de

construcción, ampliación, modificación, adecuación, reforzamiento estructural, restauración,

57



reconstrucción, cerramiento y demolición de edificaciones, de intervención y ocupación del

espacio público, y realizar el loteo o subdivisión de predios.

El otorgamiento de la licencia urbanística implica la adquisición de derechos de desarrollo y

construcción en los términos y condiciones contenidos en el acto administrativo respectivo,

así como la certificación del cumplimiento de las normas urbanísticas y sismo resistentes y

demás reglamentaciones en que se fundamenta, y conlleva la autorización específica sobre

uso y aprovechamiento del suelo en tanto esté vigente o cuando se haya ejecutado la obra

siempre y cuando se haya cumplido con todas las obligaciones establecidas en la misma.

Dichas licencias se otorgarán con sujeción al Plan de Ordenamiento Territorial, planes

parciales y a las normas urbanísticas que los desarrollan y complementan y de acuerdo con lo

dispuesto en la Ley 99 de 1993 y en su reglamento pero no se requerirá licencia o plan de

manejo ambiental.

Ahora bien, las entidades competentes y los curadores urbanos, según sea del caso, tendrán

un término de treinta días (30) días hábiles para pronunciarse sobre las solicitudes de licencia,

contados desde la fecha de la solicitud. Vencidos los plazos sin que las autoridades se hubieren

pronunciado, las solicitudes de licencia se entenderán aprobadas en los términos solicitados,

quedando obligados el curador y los funcionarios responsables a expedir oportunamente las

constancias y certificaciones que se requieran para evidenciar la aprobación del proyecto

presentado mediante la aplicación del silencio administrativo positivo.

Finalmente la ley 388 de 1997 destaca que el Gobierno Nacional establecerá los documentos

que deben acompañar las solicitudes de licencia y Ia vigencia de las licencias, según su clase.

En todo caso, las licencias urbanísticas deberán resolverse exclusivamente con los requisitos

fijados por las normas nacionales que reglamentan su trámite, y los municipios y distritos no

podrán establecer ni exigir requisitos adicionales a los allí señalados. En ese sentido se tiene

claro que son las autoridades nacionales las que están llamadas a fijar los requisitos para la

obtención de una licencia de construcción sin que las entidades territoriales puedan

establecer requisitos adicionales.

Por su parte el decreto 1077 de 2015 definió la licencia de construcción como la autorización

previa para desarrollar edificaciones, áreas de circulación y zonas comunales en uno o varios

predios, de conformidad con lo previsto en el Plan de Ordenamiento Territorial, los

instrumentos que lo desarrollen y complementen, los Planes Especiales de Manejo y

Protección de Bienes de Interés Cultural, y demás normatividad que regule la materia. En las

licencias de construcción se concretarán de manera específica los usos, edificabilidad,

volumetría, accesibilidad y demás aspectos técnicos aprobados para la respectiva edificación.

Son modalidades de la licencia de construcción las siguientes: 1. Obra nueva, 2. Ampliación,

58



3. Adecuación, 4. Modificación, 5. Restauración, 6. Reforzamiento Estructural, 7. Demolición,

8. Reconstrucción y 9. Cerramiento. Igualmente, el decreto señala que es el Ministerio de

Vivienda, Ciudad y Territorio el encargado de mediante resolución los documentos que

deberán acompañar todas las solicitudes de licencia y modificación de las licencias vigentes,

que permitan acreditar la identificación del predio, del solicitante y de los profesionales que

participan en el proyecto, así como los demás documentos que sean necesarios para verificar

la viabilidad del proyecto.

Po su parte el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible tiene a su cargo de acuerdo a la

Ley 99 de 1993 regular las condiciones generales para el saneamiento del medio ambiente, y

el uso, manejo, aprovechamiento, conservación, restauración y recuperación de los recursos

naturales, a fin de impedir, reprimir, eliminar o mitigar el impacto de actividades

contaminantes, deteriorantes o destructivas del entorno o del patrimonio natural;

determinar las normas ambientales mínimas y las regulaciones de carácter general sobre

medio ambiente a las que deberán sujetarse los centros urbanos y asentamientos humanos y

las actividades mineras, industriales, de transporte y en general todo servicio o actividad que

pueda generar directa o indirectamente daños ambientales; dictar regulaciones de carácter

general tendientes a controlar y reducir las contaminaciones geosférica, hídrica, del paisaje,

sonora y atmosférica, en todo el territorio nacional; definir y regular los instrumentos

administrativos y mecanismos necesarios para la prevención y el control de los factores de

deterioro ambiental y determinar los criterios de evaluación, seguimiento y manejo

ambientales de las actividades económicas competencias que debe desarrollar entre otros en

el marco de los artículos 34, 35 y 38 del Decreto 2811 de 1974. En ejercicio de estas

competencias el MADS expidió el Decreto 472 de 2017.

Sin embargo, como se puede observar la regulación si bien permite el establecimiento de

obligaciones ambientales de carácter ambiental a los constructores no condiciona el

otorgamiento o ejercicio de los derechos derivados de la licencia construcción al cumplimiento

o el establecimiento de requisitos de carácter ambiental.

Por el contrario, como indica la normatividad la licencia de construcción se otorga una vez se

ha comprobado la congruencia de la solicitud con las normas urbanísticas, por supuesto el

constructor será responsable de los daños ambientales que causa, pero la licencia de

construcción no tiene como fin evaluar ex ante los impactos ambientales. Ahora bien, como

ya lo tiene establecido la legislación colombiana existe reserva de ley en lo referente a los

permisos, licencias o requisitos de tal forma que “Para el ejercicio de actividades, derechos o

cumplimiento de obligaciones, únicamente podrán exigirse las autorizaciones, requisitos o

permisos que estén previstos taxativamente en la ley o se encuentren autorizados

59



expresamente por esta. En tales casos las autoridades públicas no podrán exigir

certificaciones, conceptos o constancias” (Ley 962 de 2005).

En ese orden de ideas y por disposición de la norma mencionada se requiere la expedición de

una Ley que establezca como requisito para la obtención de la licencia de construcción el

haber constituido una fianza de las características esbozadas en este documento. Además es

importante recordar que El artículo 335 de la Constitución Política de Colombia establece: “Las

actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquier otra relacionada con el manejo,

aprovechamiento e inversión de los recursos de captación a las que refiere el literal d) del

numeral 19 del artículo 150 son de interés público y sólo pueden ser ejercidas previa

autorización del Estado, conforme con la ley la cual regulará la forma de intervención del

Gobierno en estas materias y promoverá la democratización del crédito.”. El artículo antes

citado establece por mandato constitucional, el carácter de interés público de la actividad

aseguradora, requiriendo expresamente la necesidad de autorización por parte del Estado

para su ejercicio.

De otra parte, el literal d) del numeral 19 del artículo 150 de la Constitución Política de

Colombia, asignó al Congreso la labor de “Regular las actividades financiera, bursátil,

aseguradora y cualquiera otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los

recursos captados por el público”. Así mismo, los numerales 24 y 25 del artículo 189 de la

Constitución nos informan que corresponde al Presidente de la República, ejercer de acuerdo

con la ley, la inspección, vigilancia y control sobre las personas que realicen actividad

aseguradora, así como ejercer la intervención sobre la misma, respectivamente.

En ese orden de ideas, se identifica cómo la regulación de los requisitos para obtener

permisos, como la licencia de construcción, está condicionada por la reserva de ley y requiere

entonces la expedición de una norma con esta jerarquía.

3.2.1.2. Fundamentos constitucionales y legales de la norma a

desarrollar y análisis de la vigencia de la ley o norma

reglamentada o desarrollada

En el caso de la creación de un requisito para obtener un permiso se requiere una creación

legal pues no nos encontramos ante la reglamentación o desarrollo de ninguna ley. Sin

embargo, la creación de un requisito de esta naturaleza puede verse como el desarrollo de las

obligaciones que el Estado tiene en materia de protección ambiental, en efecto como ha

señalado la Corte Constitucional la defensa del medio ambiente sano constituye un objetivo

de principio dentro de la actual estructura del Estado social de derecho. Bien jurídico

60



constitucional que presenta una triple dimensión, toda vez que: es un principio que irradia

todo el orden jurídico correspondiendo al Estado proteger las riquezas naturales de la Nación;

es un derecho constitucional (fundamental y colectivo) exigible por todas las personas a través

de diversas vías judiciales; y es una obligación en cabeza de las autoridades, la sociedad y los

particulares, al implicar deberes calificados de protección. Además, la Constitución contempla

el “saneamiento ambiental” como servicio público y propósito fundamental de la actividad

estatal (arts. 49 y 366 superiores) (Corte Constitucional, sentencia C 449 de 2015).

En la sentencia C-123 de 2014 la Corte Constitucional refirió a los deberes que surgen para el

Estado, a partir de la consagración del ambiente como principio y como derecho: “Mientras

por una parte se reconoce el medio ambiente sano como un derecho del cual son titulares

todas las personas -quienes a su vez están legitimadas para participar en las decisiones que

puedan afectarlo y deben colaborar en su conservación-, por la otra se le impone al Estado los

deberes correlativos de: 1) proteger su diversidad e integridad, 2) salvaguardar las riquezas

naturales de la Nación, 3) conservar las áreas de especial importancia ecológica, 4) fomentar

la educación ambiental, 5) planificar el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales

para así garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución, 6)

prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental, 7) imponer las sanciones legales y

exigir la reparación de los daños causados al ambiente y 8) cooperar con otras naciones en la

protección de los ecosistemas situados en las zonas de frontera”

En ese sentido, la utilización por parte del Estado de instrumentos económicos de este

carácter para promover comportamientos adecuados de protección ambiental debe

comprenderse como una estrategia válida para cumplir con los objetivos de protección y

conservación ambiental, pero dados los distintos desarrollos relacionados con la eliminación

de trámites, autorizaciones o requisitos innecesarios su creación ha sido supeditada a la

reserva de Ley.

3.2.1.3. Las disposiciones derogadas, subrogadas, modificadas,

adicionadas o sustituidas, para la implementación de

instrumento normativo

En este caso sería necesario adicionar la ley 388 de 1997 la cual en su capítulo XI regula lo

concerniente a las licencias de construcción, en ese sentido se requiere ajustar el No 2 del

artículo 99 de la Ley 388 de 1997 para lo cual se propone la siguiente redacción:

“2. Dichas licencias se otorgarán con sujeción al Plan de Ordenamiento Territorial, planes

parciales y a las normas urbanísticas que los desarrollan y complementan y de acuerdo

con lo dispuesto en la Ley 99 de 1993 y en su reglamento, no se requerirá licencia o plan

61



de manejo ambiental, cuando el plan haya sido expedido de conformidad con lo

dispuesto en esta ley.

En los casos en los cuales de acuerdo a la reglamentación del Ministerio de Ambiente y

Desarrollo Sostenible se requiera la formulación e implementación de un Programa de

Manejo Ambiental de RCD se exigirá la constitución de una fianza o mecanismo

equivalente para garantizar la adecuada gestión de los residuos de construcción y

demolición procedentes de obra como condición para la obtención de las licencias

urbanísticas que otorguen.

El cálculo del importe de la fianza o el mecanismo equivalente estará basado en el coste

de la gestión de residuos de construcción y demolición que se detallará en el Programa

de Manejo Ambiental de RCD y representará el % de dicho coste.

El cálculo del importe de la fianza representará el % del coste de la gestión de los residuos

en el supuesto de que en la ejecución de la obra se utilicen materiales que generen menos

residuos o se trate de supuestos de edificación sostenible. A fin de comprobar estos

extremos se analizarán las características del proyecto que permitan comprobar que los

datos del estudio de gestión de residuos son adecuados de acuerdo a la reglamentación

que expida el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y el Ministerio de Vivienda,

Ciudad y Territorio.

La fianza u mecanismos equivalente, podrá constituirse en efectivo, en valores de deuda

pública, mediante aval, mediante contrato de seguro de caución o cualquier otra forma

válida en derecho, y se pondrá a disposición de la entidad territorial encargada de la

concesión de la licencia urbanística.

La devolución de la fianza sólo se producirá previa solicitud de la persona obligada y tras

la acreditación documental de la correcta gestión de los residuos generados en la obra

de acuerdo. En caso de no acreditarse la adecuada gestión de los residuos, y sin perjuicio

de la aplicación del régimen sancionador y del deber de reparar los daños ambientales

previsto en la normatividad vigente, la entidad depositaria de la fianza, podrá ejecutar

subsidiariamente las actuaciones necesarias para la correcta gestión de los mismos y, si

ello no fuera posible, destinar el importe de la fianza a la realización de actuaciones de

mejora ambiental en el municipio o distrito.”

Igualmente, se propone agregar un parágrafo al art. 99 de la Ley 388 de 1997 en el siguiente

sentido:

“Parágrafo 1: el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible reglamentará lo

concerniente a la acreditación de la correcta gestión de los residuos generados en la obra

62



para efectos de los establecido en el numeral 2 del presente artículo. Así mismo

reglamentará los casos en los cuales puede eximirse de la constitución de la fianza a la

que se refiere el No 2 de este artículo.

Parágrafo 2: A más tardar el 31 de diciembre de cada año el Ministerio de Ambiente y

Desarrollo Sostenible establecerá el costo de gestión de los residuos de construcción y

demolición por metro cubico, este valor será aplicado para el cálculo de la fianza. Si el

Ministerio de Ambiente no fijara el costo de gestión de los residuos de construcción por

metro cubico en la fecha indicada regirá el valor determinado para el año

inmediatamente anterior indizado de acuerdo al Índice de Precios al Consumidor, hasta

tanto el MADS no fije un valor diferente.

Parágrafo 3: para el año 2018 el costo de gestión de residuos de construcción y

demolición será de cuarenta y cuatro mil (44.000) pesos por metro cubico.”

En ese sentido el desarrollo del instrumento normativo requiere el ajuste respectivo en el

marco legal colombiano referente a las licencias de construcción. En la misma vía se requerirá

la reglamentación respectiva para asegurar la articulación con las reglamentaciones

ambientales (programa de manejo ambiental de RCD) y las referentes al sector vivienda,

ciudad y territorio (especialmente lo referido al procedimiento para obtener la licencia de

construcción y los documentos anexos a su solicitud).

3.2.1.4. Revisión y análisis de las decisiones judiciales de los

órganos de cierre de cada jurisdicción que pudieran

tener impacto o ser relevantes para la expedición del

acto

Las jurisprudencias de los órganos de cierre de las respectivas jurisdicciones son escasos en

relación a la gestión de residuos de construcción, sin embargo, es posible identificar varias

aristas jurisprudenciales que son pertinentes para la discusión así una primera arista se

encuentra en el reconocimiento de la relación existente entre protección ambiental y licencias

urbanísticas (Corte Constitucional Sentencia SU.442 de 1997) así mismo ha indicado como la

licencia de construcción tiene un impacto importante en el goce efectivo de los derechos

humanos así indicó que “Como lo ha expresado esta Corporación el otorgamiento de una

licencia de construcción implica por parte de las autoridades administrativas, un estudio previo

y responsable respecto de la posibilidad de garantizar la debida prestación de los servicios

necesarios para gozar del derecho a una vivienda digna” (Corte Constitucional Sentencia

SU.442 de 1997).

63



Adicionalmente, ha destacado el enfoque preventivo de la licencia de construcción al indicar

que “las licencias de construcción tienen, entre sus objetivos, precisamente, el de lograr que

las obras se adelanten de acuerdo con parámetros técnicos que eviten daños a terceros y, más

aún, que prevengan riesgos que puedan afectar a las edificaciones vecinas. Ello exige,

entonces, que las autoridades administrativas ejerzan con rigor sus competencias de

inspección y vigilancia, no para lograr la indemnización de perjuicios, que puede obtenerse

por la vía judicial, sino, precisamente, para asegurar que las obras se adelanten de acuerdo

con las licencias expedidas y prevenir así la afectación de los intereses de terceros y los riesgos

propios de una actividad como la construcción” (Corte Constitucional, Sentencia T-1215 de

2008).

En ese orden de ideas la Corte Constitucional ha indicado sobre las obligaciones del Estado y

de evaluación previa en el caso de las licencias que:

La no exigencia de estudios técnicos, de seguridad y de licencias de construcción

implicaría el riesgo de afectación grave a la población, al espacio público, a la

sostenibilidad fiscal, al medio ambiente, a las redes de otros servicios públicos, entre

otros efectos negativos, sin que ello se justifique por la búsqueda de prontitud en la

construcción de nueva infraestructura y redes de telecomunicaciones. La finalidad de que

de manera rápida se realicen esas obras no se compensa con obviar dichos estudios o

requisitos pues entonces la posible solución podría implicar peores efectos que lo que se

pretende contrarrestar.

Lo anterior, vulnera varios principios constitucionales, especialmente los relacionados

con la función administrativa consagrados en el artículo 209 de la Carta. Además, pone

en peligro la garantía de los derechos colectivos al ambiente sano, al espacio público, la

salubridad pública y la moral administrativa sin que sea posible asegurar que siempre

podrán retrotraerse los efectos de las obras cuando, en efecto, menoscaben dichos

principios (…) Así que dichos requisitos sí deberán exigirse por parte de los municipios

incluso cuando los permisos solicitados se relacionen con la emergencia económica,

social y ecológica.

Por otro lado, frente a las normas anti trámite ha destacado la Corte Constitucional

La ineficiencia de la administración pública es una de las principales causas de la

corrupción, por cuanto la sobrerregulación administrativa o ineficiencia de gestión,

determinan que desafortunadamente los ciudadanos ofrezcan recompensas ilícitas para

acelerar o simplificar trámites o tener éxito en su relación con la Administración.

Por otro lado, el aumento de los trámites en la actividad estatal también aumenta la

corrupción, pues aumenta las posibilidades de que se presente este fenómeno. En este

64



sentido, la desregularización es un remedio para prevenir la corrupción, pues

disminuirían las posibilidades de que esta se presente (Corte Constitucional, Sentencia C

634 de 2012).

Por otro lado, en este fallo se señaló que el propósito de la ley anti trámites era contribuir al

ejercicio eficaz y eficiente de la función administrativa, mediante la modificación de los

procedimientos administrativos existentes, de manera que ellos se lleven a cabo de forma más

ágil y menos compleja así frente a estas normas anti trámite indico que: “se insiste en enunciar

que el propósito de la ley deriva en contribuir al ejercicio eficaz y eficiente de la función

administrativa, mediante la modificación de los procedimientos administrativos existentes, de

manera que “ellos se lleven a cabo de forma más ágil y menos compleja (…)”. Es necesario, se

menciona que la simplificación en la relación Estado-ciudadano, se adecue a los principios de

eficacia y eficiencia” (Corte Constitucional, Sentencia de C 634 de 2012).

Por el tipo de instrumento escogido es importante destacar que jurídicamente existen

distintas figuras mediante las cuales se busca asegurar el cumplimento de las obligaciones

contractuales, en ese sentido la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia ha destacado

las diferencias entre algunas de estas figuras, así podemos indicar sobre estas diferencias que:

“son dos cosas diferentes la fianza o aval de una parte, y el seguro de cumplimiento, de

otra. En los primeros nace para el fiador o el avalista desde el momento del contrato la

misma obligación del deudor principal. El acreedor tendrá, pues, pluralidad de deudores

y en muchas ocasiones podrá escoger a su arbitrio a cuál de ellos ejecutar, (…) en el

segundo, bajo la forma de seguro se puede garantizar el cumplimiento de una obligación,

en forma tal de que, en el evento de la ocurrencia del riesgo, que consiste en el no

cumplimiento, el asegurador toma a su cargo ‘hasta por el monto de la suma asegurada,

por los perjuicios derivados del incumplimiento de la obligación afianzada’. A ese texto

simplemente una glosa: no ha debido emplearse la expresión afianzada ‘porque

ciertamente el seguro en que se garantiza una obligación, comúnmente denominado

SEGURO DE CUMPLIMIENTO, es negocio diferente de la fianza’” (Corte Suprema de

Justicia, No 6141 de 2000)

En la misma vía la Jurisprudencia de la Corte Suprema ha desarrollado conceptualmente

herramientas como la Fianza al definirla como: “La fianza es una obligación accesoria, en

virtud de la cual una o más personas responden de una obligación ajena, comprometiéndose

para con el acreedor a cumplirla en todo o en parte, si el deudor principal no la cumple”

(Consejo de Estado, No 228720, 2008).

Finalmente, es importante destacar que la exigencia de requisitos para la obtención de la

licencia de construcción no debe convertirse en un obstáculo a la libre competencia, de ahí la

65



necesidad de establecer un esquema flexible, en el sentido de permitir distintas figuras de

afianzamiento y articular con incentivos a la construcción sostenible, sobre el contenido del

derecho a la libre competencia la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha señalado que a

Corte ha identificado los contenidos del derecho a la libre competencia, señalando

que “La libre competencia, por su parte, consiste en la facultad que tienen todos los

empresarios de orientar sus esfuerzos, factores empresariales y de producción a la conquista

de un mercado, en un marco de igualdad de condiciones. Según la jurisprudencia

constitucional, esta libertad comprende al menos tres prerrogativas: (i) la posibilidad de

concurrir al mercado, (ii) la libertad de ofrecer las condiciones y ventajas comerciales que se

estimen oportunas, y (iii) la posibilidad de contratar con cualquier consumidor o usuario. En

este orden de ideas, esta libertad también es una garantía para los consumidores, quienes en

virtud de ella pueden contratar con quien ofrezca las mejores condiciones dentro del marco de

la ley y se benefician de las ventajas de la pluralidad de oferentes en términos de precio y

calidad de los bienes y servicios, entre otros” (Corte Constitucional Sentencia C 032 de 2017).

En ese sentido, de la jurisprudencia referida se extraen al menos tres conclusiones para el

marco normativo, por un lado, el ajuste debe articularse con las obligaciones de prevención y

precaución en materia ambiental pero además debe permitir garantizar la eficacia y eficiencia

de la administración pública. Al mismo tiempo las garantías admisibles pueden consistir en

distintas figuras jurídicas en harás a darle la mayor flexibilidad posible y evitar que se convierta

en un elemento que restringa la libre competencia.

3.2.1.5. Otras circunstancias jurídicas que pueda ser relevante

para la expedición del acto.

Para la implementación normativa del instrumento los mayores retos se encuentran en la

articulación de los procesos de obtención de las licencias de construcción y la formulación y

entrega de los programas de manejo ambiental de RCD. En efecto el primer nivel de

articulación se refiere a los tiempos por un lado porque el ajuste normativo propone que la

constitución de la Fianza sea anterior a la obtención de la licencia de construcción lo que a su

vez implica que el programa tenga que ser diseñado antes de la solicitud de la licencia de

construcción, dado que el programa de manejo de RCD no implica la obtención de un permiso

o autorización ambiental de carácter previa esto no supondría un problema, pero si supondría

la modificación de la lógica de funcionamiento de la gestión de RCD establecido en la

resolución 472 de 2017.

En segundo eje de articulación tiene que ver con el ejercicio de la competencia del Ministerio

de Vivienda, Ciudad y Territorio para incluir la fianza dentro de los documentos que deben

adjuntarse en la solicitud de la licencia de construcción, además de establecer los mecanismos

66



para que la autoridad competente pueda evaluar la idoneidad y congruencia de la garantía

con la normatividad y el programa de manejo de RCD.

Finalmente, un tercer eje de implementación normativa se refiere a los esquemas de

verificación del cumplimiento de las obligaciones derivadas de la gestión integral de RCD, en

efecto como la devolución o cancelación de la fianza requiere esta verificación para lo cual se

requiere establecer un esquema rápido de verificación, lo que implica pensar en los esquemas

de certificación de los gestores y de la documentación válida para acreditar el cumplimiento

de las obligaciones.

3.3. ANÁLISIS DE IMPACTO SOCIOECONÓMICO DE

IMPLEMENTACIÓN DEL INSTRUMENTO ECONÓMICO

Para determinar las implicaciones sociales y económicas del instrumento se empleó la

metodología participativa a través del juicio de expertos con experiencia y experticia en la

gestión de cada corriente de residuos, en una serie de talleres realizados en donde los

miembros del equipo facilitador prepararon una serie de instrucciones con ayudas visuales y

preguntas orientadoras explicando el contexto del tema, lo que posibilitó un espacio de

discusión y determinación de acuerdos entre los participantes.

Los talleres siguieron las recomendaciones propuestas por Mitchell & Moletsane (2017) y Red

CIMAS (2015) en la aplicación de metodologías participativas para la definición de los

elementos de interés de los investigadores.

La sesión desarrollada para la corriente de residuo de construcción y demolición tuvo como

objetivo la identificación de las posibles implicaciones sociales y económicas del instrumento

y la magnitud de estas implicaciones para diferentes agentes. Con la información obtenida en

los talleres se identificaron los beneficios y perjuicios del instrumento económico priorizado

sobre los diferentes actores que inciden en menor o mayor medida en la dimensión

socioeconómica.

Se establecieron siete dimensiones socioeconómicas con base en los objetivos del

instrumento priorizado y se representan los beneficios o perjuicios que podría generar el

instrumento económico para los diferentes agentes. A continuación, se presentan las

dimensiones socioeconómicas definidas.

Empleo:

67



El instrumento incide en la recuperación de las materiales para la valorización del residuo, de

manera tal que se requerirá del aumento de empleados en empresas o entidades encargadas

de la gestión de los mismos, siendo la inversión en infraestructura de reciclaje uno de los

sectores que creará nuevos trabajos, además del requerimiento especial de personal

capacitado desde la etapa de planeación de las obras hasta el seguimiento de las mismas.

Además de incentiva la innovación y desarrollo de nuevos materiales e insumos en el sector y

aquellas herramientas para su operación.

Los actores identificados por en los resultados de los talleres con mayores beneficios en esta

dimensión socio económica corresponden a las autoridades ambientales ya que deben

aumentar su capacidad respecto al personal, los gestores de residuos, trasportadores,

contratistas de obras y unidades administrativas de servicios públicos

Crecimiento del sector:

El efecto (deseado) del instrumento sobre el sector implica incentivar la reducción de la

cantidad de residuos, lo que promueve el desarrollo de tecnologías para la valorización de los

mismos en las etapas de generación, almacenamiento temporal, tratamiento y disposición

final.

Siendo las escombreras, los gestores de residuos, los institutos de investigación, los

distribuidores de materiales y operadores logísticos los actores que principalmente se

apalancarán una vez adoptado el instrumento económico. Y en menor medida los

constructores y contratistas de obra.

Distribución del ingreso:

Los sistemas de depósito son instrumentos que no generan ingresos. Consecuentemente, no

existe un efecto de ingreso para el estado (Green Budget Germany, 2010). Sin embargo recae

en el generador, el valor o utilidad que sacrifica al destinar los recursos en la internalización

de impactos en ambiente y salud generados.

Inclusión social:

Corresponde a un sector inclusivo, en la medida que se puede vincular a las personas de bajos

ingresos o grupos vulnerables en la industria, promueve el desarrollo del mismo en la medida

que los grupos de interés deseen emprender y dirigir acciones dirigidas en la construcción

sostenible con la finalidad de crear valor.

68



Alinea el valor social con el económico para generar un crecimiento sostenido y de calidad que

respete la diversidad y el medio ambiente, promueve la vinculación con emprendimiento

socio productivo de inclusión.

Cumplimiento normativo:

El impacto socioeconómico para las autoridades locales, regionales y nacionales es muy

beneficioso en la medida que promueve la regulación del residuo en las diferentes etapas de

gestión de mismo, existe mayor control sobre los sitios no autorizados para la disposición de

residuos.

Además de las escombreras, distribuidor de materiales, prestadores de servicios

complementarios del servicio público de aseo, ministerios de transporte y salud. En menor

medida los contratistas de obras y constructores informales.

Libre competencia:

Promueve libre competencia para las escombreras, el Prestador de servicios complementarios

del servicio público de aseo, autoridades ambientales y la Unidad administrativa de servicios

públicos. En menor medida los pequeños constructores y gestores de residuos que no cuentan

con la capacidad instalada y personal capacitado.

Capital humano:

De acuerdo con el estudio, con la puesta en marcha del instrumento se crea la necesidad de

fortalecer los estudios técnicos frente a las alternativas de sustituir agregados vírgenes por

reciclados, además del fortalecimiento de la capacidad técnica y administrativa actual en la

transformación y/o valorización de los residuos generados, que permita al desarrollo colectivo

del sector siendo la educación una de las variables esenciales del desarrollo como factor en la

diferenciación y generación de ventajas competitivas, asociado a la investigación, estudio y

desarrollo tecnológico.

Incluyendo de esta manera a los diferentes eslabones de la cadena: escombreras, gestores de

residuos, constructores, contratistas de obras así como Institutos de investigación y

Autoridades ambientales.

69



3.4. RUTA CRÍTICA PARA LA IMPLEMENTACIÓN DEL INSTRUMENTO

ECONÓMICO

Para el desarrollo, diseño e implementación del instrumento de depósito anticipado

propuesto para ser aplicado a la gestión de RCD de grandes generadores, se han identificado

una serie de etapas que se deben seguir, con el fin de recolectar la información de línea base,

proponer los desarrollos normativos requeridos, establecer la interacciones y sinergias

institucionales y hacer el seguimiento y control que posibiliten la adecuada implementación

del instrumento y los complementos requeridos.

A continuación, se relacionan inicialmente los obstáculos que deberán sobrepasarse para la

implementación del instrumento y los complementos requeridos para generar las sinergias

necesarias. Tanto obstáculos como complementos se presentan para seis dimensiones, las

cuales están acordes con los mecanismos y herramientas de política pública. Posteriormente

se define cada una de las etapas que componen la ruta crítica para la implementación del

instrumento y por último se plantea el cronograma de implementación.

3.4.1. Requerimientos para la implementación del instrumento

económico

Para determinar las necesidades de implementación del instrumento económico seleccionada

se empleó la metodología participativa a través del juicio de expertos en la gestión de la

corriente de RCD, a partir de los talleres realizados con equipo de trabajo, los espacios de

dialogo con el MADS y demás ejercicios en donde se involucraron los diversos actores de la

cadena de gestión para el manejo adecuado de los Residuos de construcción y demolición.

En los talleres se aplicaron metodologías participativas para la definición de las posibles

limitaciones y complementos que tiene el instrumento priorizado en las etapas de

implementación y monitoreo, de acuerdo con seis componentes:

1. Técnico y tecnológico

2. Económico y financiero

3. Educativo y cultural

4. Comando y control

5. Sistemas de información y conocimiento y,

70



6. Administrativo e institucional.

Con lo anterior, en los talleres realizados los participantes especificaron instrumentos para

cada una de las categorías teniendo en cuenta la etapa, ya sea de implementación o de

seguimiento. De esta forma se buscaba priorizar los instrumentos complementarios o

limitantes de acuerdo con las necesidades específicas de cada etapa Tabla 6.

Tabla 6. Necesidades de implementación del instrumento económico

COMPONENTES IMPLEMENTACIÓN DEL


MONITOREO DEL INSTRUMENTO

ECONÓMICO

Técnico y

tecnológico

Promover los sitios de

aprovechamiento

- Molienda de agregados

A través de la especificación técnica del IDU:

bases y sub-bases, sello ambiental y

construcción responsable, la existencia de

plataforma de cargue de certificados de

disposición final

- Necesidad de geo-referenciación de

sitios de disposición

- No hay capacidad técnicas para el

estudio de material

aprovechamiento

- Innovación y mejora continúa

Administrativo e

institucional

Requiere de la coordinación

interinstitucional en escala regional

y nacional, la identificación de los

roles y funciones para todo el

proceso desde la etapa de

planeación del proyecto, y del ajuste

a las metas de aprovechamiento a

partir de los avances en el tiempo.

- Necesidad de generar

licenciamiento ambiental

para el aprovechamiento

de residuos

Se requiere realizar estudios de investigación

y valor agregado para las corrientes de

residuos, de forma tal que se articulen los

componentes salud y ambiente, armonizar los

criterios ambientales en las diferentes escalas

geográficas en el territorio

- Condiciones contractuales: compras

verdes

- Complemento: simbiosis industrial

Sistemas de

información y

conocimiento

Existen opciones tecnológicas para la

certificación , sin embargo se

requiere mejorar en sistemas

trazabilidad

Se requiere actualizar continuamente los

listados de empresas autorizadas en la

valorización y disposición final de los residuos,

homogenizar los estudios técnico a través de

normas técnicas para los procesos y productos

de aprovechamiento.

71






ECONÓMICO

- Sistema de información en línea de

las empresas

- Control de volumen tanto de entrada

y salida de residuos

- Ilegalidad de los certificados

Económico y

financiero

- Incentivos extra al

aprovechamiento

- Limitante para pequeños

constructores

- Incentivar actividades de

aprovechamiento

La existencia de iniciativas como Economía

circular promueve prácticas como

construcción sostenible (caso Bogotá),

compras públicas sostenibles

Se requiere de un sistema de compensación al

cumplimiento de la normatividad vigente;

excepciones de impuestos a los que cumplan

al 100%

Educativo y

cultural

Se requiere incluir herramientas que

promuevan la educación que incluya

constructores de pequeña escala,

volqueteros a fin de mejorar la

cultura de separación en la fuente y

políticas internas de educación en

separación de materiales.

- Sensibilización sobre innovaciones en

aprovechamiento

- Imposición de medidas cohesivas

más altas o por encima del valor

financiero

- Socialización de resultados en mesas

de trabajo

- Visibilizar la trazabilidad de la gestión

- Cuadrillas ambientales

Comando y

control

- Sistema de consecuencias

(caso de CEMEX)

- Control por parte del gestor de

residuos

- Auditorias seguimiento autoridades

- Chip /PIN

- Control de volumen de entradas y

salidas de residuos

- Aumentar la capacidad de las

autoridades ambientales

- Métodos sancionatorios adicionales

- Avances en vigilancia entre

reutilización, tratamiento y

disposición final

72






ECONÓMICO

- Mejorar la vigilancia en los procesos

de gestión

Fuente: presente estudio

Se presenta a continuación las etapas, fases y actividades que constituirían la ruta crítica del

depósito anticipado por la gestión adecuada de residuos de construcción y demolición, con el

objetivo de garantizar la efectividad en su implementación, así como el detalle en las

actividades como complemento en el desempeño del instrumento (Tabla 7).

Esta a su vez, permite visualizar los pasos a seguir para garantizar la efectividad en la

implementación así como señalar las alertas en el cumplimiento de los mismos. Estos aspectos

permiten cumplir la finalidad del instrumento que es generar la planeación de las obras de

acuerdo con el cumplimiento de las metas de aprovechamiento del residuo.

El Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible como entidad encargada de la formalización

de los instrumentos económicos es quien debe seguir los procedimientos establecidos en la

ruta crítica, así como coordinar con las demás entidades participantes para que asuman sus

roles, responsabilidades y acciones, para ello se describe a continuación cada uno de los

procedimientos presentados.

Etapa 1: prerrequisitos

Comprende la fase de implementación de instrumentos complementarios al depósito

anticipado, siendo éstos los instrumentos de comando y control, así como aquellos que

incidan en investigación, desarrollo e innovación. Esto se constituye en las acciones necesarias

para dar inicio a la reglamentación del instrumento económico.

1. Etapa 2: Implementación

Esta etapa obedece a cinco fases, en donde son se determinan las actividades necesarias para

implementar el instrumento económico, se describe a continuación cada fase:

Alistamiento: obedece al levantamiento de información determinado en el numeral

2.1.5. Información de contexto o línea base requerida para la implementación del

Instrumento Económico.

Socialización y negociación: son las actividades enmarcadas en la concertación y

socialización con los actores estratégicos involucrados con el instrumento.

73



Expedición normativa: son las actividades de orden nacional, regional y/o local que

correspondan para la adopción normativa del instrumento

Acciones institucionales: a partir de las competencias institucionales da respuesta del

instrumento económico a los actores estratégicos.

Socialización y difusión: comprende jornadas de socialización del instrumento

económico de acuerdo con las competencias institucionales

Tabla 7. Etapas, fases y actividades de la ruta crítica para el instrumento de depósito

anticipado para la gestión adecuada de residuos de construcción y demolición

ETAPA FASE ACTIVIDADES

Pre-requisitos Otros instrumentos u obstáculos

Diagnóstico sobre el instrumento y obstáculos al aprovechamiento que incidan en la mejora de los niveles de aprovechamiento

Implementación

Alistamiento

Diagnostico e identificación de los niveles reales de aprovechamiento

Levantamiento de línea base sobre el uso del material reciclado de RCD

Socialización y Negociación

Socialización de los diagnósticos realizados con los actores estratégicos sobre el instrumento

Realizar talleres participativos

Expedición normativa

Desarrollar los actos normativos necesarios para la implementación del instrumento

Acciones institucionales

Realizar procedimiento del instrumento económico con roles y responsabilidades de acuerdo con las competencias institucionales

Socialización y difusión


Habilitar un portal web

Seguimiento

Monitoreo del instrumento

Elaborar indicadores del aprovechamiento del RCD

Mecanismos de reporte y cruce de información

Reporte de los indicadores del aprovechamiento del RCD

Revisar periódicamente las indicadores reportados

Evaluación de los resultados de la implementación

Evaluar los indicadores de los niveles de aprovechamiento de RCD

74




Ajustes al instrumento

En caso de requerirlo, ajustar los indicadores o el instrumento económico


3.4.2. Cronograma para la implementación del Instrumento

Económico

En la Tabla 8 se relaciona, para cada etapa y fase de la ruta crítica del instrumento, los tiempos

para los cuales deberán llevarse a cabo las diferentes actividades propuestas y las entidades

encargadas. Estas temporalidades obedecen a todos los requerimientos que señalaron

diferentes actores del sector público, como las entidades territoriales, el MVCT y el MADS;

también se plantean en correspondencia con el Plan de Acción y Seguimiento del CONPES

3874 de 2016.

75



Tabla 8. Cronograma de la ruta crítica del instrumento de depósito anticipado para la gestión adecuada de RCD

Actividad

Responsable de la ejecución

Tiempo de ejecución (meses)

Indicadores de seguimiento

Entidad Dependencia

Tipo Nombre Fórmula de cálculo

Meta

Meta

Meta

Meta

Meta

Meta

Meta

Meta

Meta

Meta

Meta

Meta

Meta

Meta

Año 0

Año 1

Año 2

Año 3

Año 4

Año 5

Año 6

Año 7

Año 8

Año 9

Año 10

Año 11

Año 12

Año 13

Etapa 1. Pre-requisitos para la implementación del Instrumento Económico

Diagnóstico sobre el instrumento y obstáculos al aprovechamiento que incidan en la mejora de los niveles de aprovechamiento

MADS - Agremiación de constructores - Academia

*** 16 Documento diagnóstico

Diagnósticos instrumento y obstáculos realizados / Diagnósticos instrumento y obstáculos programados

(Diagnósticos instrumento y obstáculos / Diagnósticos instrumento y obstáculos totales) x 100

Etapa 2. Implementación del Instrumento Económico

Diagnostico e identificación de los niveles reales de aprovechamiento



Diagnósticos de los niveles reales de aprovechamiento realizados / Diagnósticos de los niveles reales de aprovechamiento programados

(Diagnósticos de aprovechamiento / Diagnósticos de los niveles reales de aprovechamiento totales) x 100

Levantamiento de línea base sobre el uso del material reciclado de RCD



Caracterización de línea base realizados / Caracterización de línea base programados

(Caracterización de línea base realizados / Caracterización de línea base programados) X 100

76



Actividad




Entidad Dependencia


Meta

Meta

Meta

Meta

Meta

Meta

Meta

Meta

Meta

Meta

Meta

Meta

Meta

Meta

Año 0

Año 1

Año 2

Año 3

Año 4

Año 5

Año 6

Año 7

Año 8

Año 9

Año 10

Año 11

Año 12

Año 13

Socialización de los diagnósticos realizados con los actores estratégicos sobre el instrumento


*** 12 Listados de asistencia

Mesas de trabajo realizadas/mesas de trabajo concertadas

(Mesas de trabajo realizadas/mesas de trabajo concertadas)X 100



*** 12 Talleres participativos

Talleres de socialización realizadas/Talleres de socialización concertadas


Desarrollar los actos normativos necesarios para la implementación del instrumento

MADS - Entidades territoriales

*** 12

Actos normativos desarrollados

Actos normativos desarrollados/ Actos normativos implementados

(Actos normativos desarrollados/ Actos normativos implementados) X 100

Realizar procedimiento del instrumento económico con roles y responsabilidades de acuerdo con las competencias institucionales

MADS - Entidades Territoriales - Agremiación de constructores

*** 100 Procedimientos realizados

Procedimientos realizados/ Procedimientos implementados

(Procedimientos realizados/ Procedimientos implementados) X 100

77



Actividad




Entidad Dependencia


Meta

Meta

Meta

Meta

Meta

Meta

Meta

Meta

Meta

Meta

Meta

Meta

Meta

Meta

Año 0

Año 1

Año 2

Año 3

Año 4

Año 5

Año 6

Año 7

Año 8

Año 9

Año 10

Año 11

Año 12

Año 13


MADS - Entidades Territoriales - Agremiación de constructores - Academia

*** 36 Talleres participativos

Talleres de socialización realizadas/Talleres de socialización concertadas


Habilitar un portal web

MADS - Entidades Territoriales

*** 132 Portal Web

Portal Web desarrollado/ Portal Web programados

(Portal Web desarrollado/ Portal Web programados)X 100

Etapa 3. Seguimiento al Instrumento Económico

Elaborar indicadores del aprovechamiento del RCD

MADS *** 132 Indicadores de seguimiento

Indicadores de aprovechamiento elaborados/ Indicadores de aprovechamiento programados

(Indicadores de aprovechamiento elaborados/ Indicadores de aprovechamiento programados)X 100

Reporte de los indicadores del aprovechamiento del RCD

MADS *** 132 Indicadores de seguimiento

Indicadores de aprovechamiento reportados/ Indicadores de aprovechamiento elaborados

(Indicadores de aprovechamiento elaborados/ Indicadores de aprovechamiento programados)X 100

78



Actividad




Entidad Dependencia


Meta

Meta

Meta

Meta

Meta

Meta

Meta

Meta

Meta

Meta

Meta

Meta

Meta

Meta

Año 0

Año 1

Año 2

Año 3

Año 4

Año 5

Año 6

Año 7

Año 8

Año 9

Año 10

Año 11

Año 12

Año 13

Revisar periódicamente las indicadores reportados

MADS *** 132

Reporte de indicadores de seguimiento

Indicadores de aprovechamiento revisados /Indicadores de aprovechamiento elaborados

(Indicadores de aprovechamiento revisados Indicadores de aprovechamiento elaborados)X 100

Evaluar los indicadores de los niveles de aprovechamiento de RCD

MADS *** 132

Indicadores de seguimiento evaluados

Indicadores de aprovechamiento evaluados / Indicadores de aprovechamiento elaborados

(Indicadores de aprovechamiento evaluados / Indicadores de aprovechamiento elaborados) X 100

En caso de requerirlo, ajustar los indicadores o el instrumento económico

MADS *** 132 *** *** ***


79



3.5. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

Para la presentación de las conclusiones y recomendaciones del análisis y evaluación de la

internalización de los costos ambientales y sanitarios en la corriente de RCD, primero se

ofrecen las de tipo general y posteriormente se relacionan las conclusiones y

recomendaciones para la implementación, seguimiento y ajuste del instrumento propuesto

para esta corriente. Cabe señalar, como se ha mencionado a lo largo del documento, que la

presente propuesta es tan solo una de las iniciativas que aportarían a la solución de la

problemática de la gestión de los residuos, teniendo en cuenta que solo a través de cambios

educativos y culturales profundos, los cuales requieren periodos de no menos de 10 años, se

podrán obtener resultados satisfactorios, es decir, abogando a la sensibilidad, voluntad y

altruismo de los individuos.

Los aspectos ambientales más significativos, identificados en la gestión de los residuos

de construcción y demolición, fueron el consumo de combustibles fósiles, las

emisiones de combustión y las emisiones no derivadas de la combustión.

Presentándose principalmente en las etapas de generación, transporte, tratamiento y

disposición final. Como estrategia para prevenir, corregir o mitigar estos aspectos y -

sus impactos ambientales asociados-, se requiere reducir las distancias a ser recorridas

por lo vehículos entre los sitios de generación y disposición de los RCD; establecer

medidas de control que permitan limitar la emisión de material particulado; y

fomentar el aprovechamiento in situ de estos materiales.

Como impactos ambientales y en salud potenciales más importantes identificados en

la gestión de los RCD, se resalta el incremento de material particulado que en algunas

casos contiene adheridas sustancias químicas (como metales pesados, asbesto, entre

otros) qué además de generar o potenciar el desarrollo de enfermedades respiratorias,

también pueden ser un factor de riesgo para el desarrollo de enfermedades a largo

plazo como el cáncer.

El instrumento busca reducir la generación de residuos a través de la minimización del

uso de materiales vírgenes e incentivar en el sector innovación y desarrollo que

promueva la valorización del residuo, involucrando los diferentes actores de la cadena

para que tomen conciencia en la gestión y se asuma los costos asociados a la

internalización de impactos en salud y ambiente por la correcta gestión de los RCD; en

donde la tarifa del depósito anticipado por la gestión de residuos de construcción y

demolición para el año 2017 es de $ 43.126 por metro cúbico.

80



Refuerza la gestión que tienen que hacer las autoridades al permitir en un menor

tiempo el cierre de sistemas de vigilancia en el cumplimiento de la correcta disposición

final y el porcentaje de aprovechamiento obligatorio que deben hacer los

constructores, según la resolución 472 del año 2017.

Fomenta el desarrollo de nuevas tecnologías limpias y fortalece la capacidad técnica y

administrativa actual del sector en la transformación y/o valorización de los residuos

generados.

3.5.1. Conclusiones y recomendaciones para la implementación

del instrumento económico

Es necesario promover en los actores de la gestión que no realizan una buena gestión

del residuo capacitaciones técnicas y la integración a la base de datos de gestores

certificados.

Se debe mejorar la vigilancia de los procesos de gestión, especialmente en la

certificación del constructor para las etapas de transporte, disposición final y

aprovechamiento. Ya que en dialogo con los actores esta problemática es muy común

y puede entorpecer la correcta implementación del instrumento y los resultados que

se esperan.

Para promover un mayor aprovechamiento del residuo y reducir el envío del residuo a

puntos de disposición final autorizados se puede pensar en el mediano o largo plazo

complementar esta propuesta de instrumento con un incentivo económico a los que

realicen por encima de lo establecido por la norma.

3.5.2. Conclusiones y recomendaciones para el seguimiento del

instrumento económico

El cumplimiento normativo y la acogida de los instrumentos económicos requieren que

exista una unidad que centralice la toma de decisiones en la gestión integral de

residuos sólidos. Se espera, por lo tanto, que en el largo plazo la entidad encargada de

administrar los instrumentos y de capturar los fondos para invertirlos en las líneas de

acción contempladas por la política nacional, sea una dependencia adscrita al

81



Ministerio de Ambiente, en permanente comunicación con las demás entidades del

poder ejecutivo.

Es indispensable la transparencia con los actores del sector de la construcción en la

generación de reportes periódicos para promover la aceptación del instrumento, los

resultados y la trazabilidad en la correcta implementación.

82




PARA LA GESTIÓN DE RESIDUOS ORGÁNICOS.

A partir de los análisis y diagnósticos realizados para la corriente de residuos orgánicos en el

presente estudio, los cuales partieron de: evaluar los principales problemas de la gestión

incorporando el enfoque de ciclo de vida; identificar y evaluar los principales impactos

ambientales y riesgos a la salud que se generan por las malas prácticas en las diferentes etapas

de gestión; identificar las medidas de manejo disponibles en el país para prevenir o mitigar los

impactos ambientales y riesgos a la salud identificados; y, a través de la identificación de las

alternativas de instrumentos que brindan las experiencias internacionales y las referencias

bibliográficas, su caracterización, priorización y validación por actores que tienen algún

gradeo de participación en la corriente, se llega al presente numeral que contiene la

descripción y el diseño del instrumento de política más idóneo para la corriente de residuos

orgánicos, el cual busca atender, de manera oportuna y de acuerdo al contexto actual, las

recomendaciones de la OCDE frente a la implementación de instrumentos que fomenten y

fortalezcan mercados como apoyo y complemento a la gestión.


utilizadas para el diseño del instrumento priorizado en la corriente de residuos orgánicos, con

énfasis en los grandes generadores.

4.1. DISEÑO DEL INSTRUMENTO DE POLÍTICA

El diseño del instrumento de Certificación voluntaria por la gestión adecuada de residuos

orgánicos comprende diferentes elementos, que no se limitan a un instrumento de política, y

que tienen el potencial de constituirse como un conjunto de medidas articuladas a los demás

instrumentos que se han venido diseñando en el marco de la GIRS para garantizar el

cumplimiento de metas ambientales y en salud a largo plazo.

En la primera parte de este capítulo se retomará la identificación de las oportunidades e

incertidumbres que caracterizan la corriente de residuos orgánicos en Colombia, las cuales

derivan en la necesidad del instrumento propuesto en combinación con otros instrumentos

económicos y de comando y control que, de implementarse, pueden armonizar

adecuadamente la gestión de esta corriente. Posteriormente, se puntualizan las experiencias

internacionales en las que ha habido un conjunto de políticas para promover una mejor

gestión en las cadenas de valor de alimentos y en las de residuos orgánicos, lo cual es una

evidencia que refuerza la necesidad de seguir la ruta crítica que se plantea en la última sección

del capítulo, para la implementación y seguimiento del instrumento seleccionado.

83



En segundo lugar, se presenta la descripción detallada del instrumento, su soporte conceptual

y teórico, así como los objetivos de gestión, ambientales y en salud que se busca lograr con la

puesta en funcionamiento. En tercer lugar, se presenta la estructura y funcionamiento del

instrumento con el máximo detalle, las etapas de gestión abordadas, los actores involucrados

en el desarrollo del instrumento, los cálculos económicos para su implementación y el alcance

de su aplicación. En cuarto lugar, el sistema y método, entendiendo que la particularidad de

este instrumento no sigue estrictamente este requerimiento, puesto que no es un tributo; en

la quinta parte se presenta la información de contexto y línea de base requeridas para la

implementación.

4.1.1. Contexto que justifica la implementación del Instrumento

La información de contexto que aquí se presenta retoma varias dimensiones trabajadas en el

tercer producto de la presente consultoría, empezando por las cifras de pérdidas y

desperdicios en la cadena de alimentos a nivel Latinoamérica y Colombia, con especial énfasis

en las cantidades a las cuales el instrumento propuesto podría apuntar. En segundo lugar, se

presenta la síntesis sobre las problemáticas de gestión identificadas a lo largo de la consultoría

y el árbol de problemas para delimitar el alcance del instrumento de Certificación voluntaria,

planteando aspectos de la normatividad vigente y en curso.

En tercer lugar, se presentará un resumen de los elementos de éxito y las oportunidades de

mejora de instrumentos similares revisados en experiencias internacionales, tomando en

cuenta las que se abordaron en el segundo producto de la presente consultoría y algunas de

revisión más reciente.

Pérdidas y desperdicios en la cadena alimentaria

Los efectos de la geopolítica alimentaria global se reflejan a escala regional en la cultura de

consumo desmedido de países de altos ingresos y en las malas prácticas de la agroindustria y

la industria de alimentos en los países de bajos ingresos para satisfacer una demanda volátil

en los mercados externos: la cadena de suministros de alimentos tiene un alarmante

panorama de pérdidas y desperdicios en todo el mundo. De acuerdo con la FAO (2012), por lo

menos un tercio de la comida producida se desperdicia a nivel mundial, siendo en los países

de ingresos altos donde los hogares generan la mayor cantidad de desperdicios en la etapa de

consumo, así como las grandes zonas industriales en las etapas de producción y distribución.

En los países de ingresos bajos, se reduce la proporción de desperdicios en la etapa de

consumo, pero también se registran pérdidas considerables en las primeras etapas y las

etapas intermedias de la cadena de suministro.

84



De acuerdo con la Figura 10, se observa que en prácticamente todas las cadenas de suministro

(cereales, raíces y tubérculos, oleaginosas y legumbres, frutas y hortalizas, carnes y pescado y

mariscos), las regiones de Europa y América del Norte, así como Asia industrializada,

presentan la mayor proporción de desperdicio de alimentos en la etapa de consumo.

Por su parte, en la región de América Latina es mucho mayor la proporción de alimentos que

se pierde y/o desperdicia en las etapas de agricultura, poscosecha, procesamiento y

distribución. Siendo estos países altamente orientados a la agricultura, las políticas de

comercio exterior los han destinado de manera permanente a ser una de las huertas de los

países de altos ingresos.

Por su parte, los modelos económicos derivados del enfoque de división internacional de la

producción también han contribuido a que en estos países se instalen grandes industrias de

procesamiento de alimentos aprovechando la reducción de costos que suponen las cortas

distancias con el eslabón primario de la economía: la producción agrícola y/o animal.

FAO (íbid, 2012) menciona varias causas para estas grandes problemáticas, entre otras:

Pérdida o desecho intencional de alimentos cuando la producción excede la

demanda en los países industrializados.

Políticas de distribución con altos estándares estéticos para los productos frescos

que, invariablemente, conllevan un descarte masivo de los alimentos que no se

ajustan a los prototipos.

Inadecuada infraestructura de almacenamiento y transporte en zonas con climas

cálidos, que ocasionan una pérdida acelerada de productos frescos al no tener

refrigeración.

Producción de alimentos sin estándares de inocuidad.

Cultura empresarial que favorece disposición final vez del uso o de la reutilización

de los alimentos en líneas industrializadas de procesamiento.

• Amplia y variada oferta de productos alimenticios en los centros de distribución

mayorista y minorista conllevan el desperdicio de alimentos en los países

industrializados.

• El alto poder adquisitivo y las actitudes de consumo en países desarrollados

conllevan enormes cantidades de alimentos desperdiciados.

85



Figura 10. Proporción de la producción (o captura) inicial que se pierde o desperdicia en las

diferentes etapas de la Cadena de Suministros de Alimentos (a-f)

86



Fuente: Adaptado de FAO (2012)

La realidad colombiana no es ajena a esos patrones de producción y consumo. Según el

estudio Pérdida y desperdicio de alimentos en Colombia que llevó a cabo el DNP (2016), se

observa que en el país las mayores pérdidas están en las fases de producción agrícola,

especialmente para las cadenas de frutas y vegetales, cárnicos y raíces y tubérculos; mientras

87



que el mayor volumen de desperdicios está en la etapa de distribución, especialmente para

las cadenas de lácteos, pescados y cereales (Tabla 9).

Tabla 9. Pérdida y desperdicio por grupos de alimentos en cada eslabón de la cadena de

suministros en Colombia (toneladas)

PRODUCTO /

CADENA

PÉRDIDAS DESPERDICIOS

TOTAL

PR

OD

UC

CIÓ

N A

GR

ÍCO

LA

PO

SCO

SEC

HA

Y

ALM

AC

ENA

MIE

NTO

PR

OC

ESA

MIE

NT

O

IND

UST

RIA

L

DIS

TRIB

UC

IÓN

CO

NSU

MO

Lácteos 4.365 4.814 1.155 10.325 8.407 29.067

Frutas y

vegetales 2.913.048 1.165.219 302.957 1.417.585 282.325 6.081.134

Cárnicos 128.318 25.221 10.318 46.529 58.883 269.268

Raíces y

tubérculos 780.149 670.928 11.490 131.911 812.287 2.406.764

Oleaginosos y

legumbres 5.119 2.406 N.D. 22.800 117.749 148.074

Pescados 9.006 7.450 N.D. 32.866 475 49.797

Cereales 111.861 51.456 16.444 346.442 246.127 772.330

Total 3.951.866 1.927.494 342.364 2.008.458 1.526.252 9.756.435

Fuente: DNP (2016)

De lo anterior, es claro que el instrumento de Certificación voluntaria por la gestión adecuada

de residuos orgánicos puede contribuir a que los grandes generadores de residuos orgánicos,

tipificados como manufacturas de alimentos y el sector servicios (distribuidores mayoristas y

minoristas, cadenas de restaurantes y hoteles, entre otros), adquieran la responsabilidad en

la gestión. Esto significa que el instrumento propuesto tiene el potencial de abarcar las más

de 4.2 millones de toneladas perdidas/desperdiciadas en la cadena de suministros,

entendiendo que a la fecha no existe una línea de base de tratamiento de residuos orgánicos

que permita identificar qué proporción de dichas pérdidas o desperdicios está siendo

reciclada.

Árbol de problemas de la gestión de residuos orgánicos

De acuerdo a los diagnósticos realizados en el entregable 2, la gestión en la corriente de

residuos orgánicos está contenida en el servicio público de aseo, incluso para algunos grandes

generadores y que, si bien se ha dado pasos importantes en la legislación para promover los

esquemas de recolección selectiva (Ley 1753 de 2015 y Decreto 596 de 2016) y reconocer las

88



actividades de aprovechamiento en la tarifa del servicio (Resolución CRA 720 de 2015), es aún

incierto el apoyo que se da a las alternativas de tratamiento para residuos orgánicos, puesto

que dicha normatividad no contempla las especificidades de esta corriente en cuanto a la

infraestructura necesaria y los costos asociados al servicio de tratamiento en todas las posibles

alternativas.

A la fecha, se puede mencionar que existen algunas iniciativas locales de recolección selectiva

para el tratamiento de orgánicos, por ejemplo en Cali, Pitalito (Huila), Cajicá (Cundinamarca),

y en algunas municipalidades de la jurisdicción de CORNARE, experiencias que han

evidenciado transformaciones importantes en la cultura de la gestión de residuos orgánicos,

que demuestran que sí es posible adoptar modelos de tratamiento que redundan en

beneficios ambientales, sanitarios y económicos para las comunidades. Dichos esquemas se

han beneficiado de los incentivos planteados por la normatividad vigente, pero éstos siguen

siendo insuficientes para garantizar la operación permanente de las plantas de tratamiento,

más aun tratándose de la corriente de residuos que mayor aporte hace a los rellenos sanitarios

en el país, representando el 63% de los RSU (MAVDT, 2008).

Otro gran problema seguirá siendo el desconocimiento, o peor, la no voluntad de los

generadores para realizar separación en la fuente. En esta corriente esta situación es

especialmente crítica, puesto que es un paso imprescindible para que se pueda garantizar la

calidad de los resultados en el tratamiento. Algunas experiencias en el sector agrícola

muestran que se puede cerrar ciclos productivos si se adecúan los procesos para la correcta

separación de los residuos orgánicos biodegradables, e incluso abrir oportunidades de

mercado para los sub-productos del tratamiento, como hoy en día lo llevan a cabo ingenios

como INCAUCA S.A.S.

No obstante, se sigue dejando en manos del empresario la decisión de hacer dichos procesos,

decisión que para ellos siempre estará mediada por el criterio de rentabilidad y, como se sabe

por las experiencias recogidas en visitas de campo y talleres, la lógica de la gestión adecuada

de los residuos orgánicos no es favorecida por el mercado, pero ha funcionado exitosamente

en la escala local gracias a que en algunas comunidades, con el apoyo de sus administraciones,

han logrado transformar la cultura de la separación en la fuente para enviar los residuos a

tratamiento, entendiendo así los beneficios económicos percibidos en el precio del servicio de

aseo y las repercusiones positivas en materia ambiental y sanitaria que comprenden los

caminos alternos a la disposición final.

De acuerdo con los resultados obtenidos en el diagnóstico de gestión, se retoma en la Tabla

10 el listado de problemas analizados para esta corriente. Adicionalmente, derivado de la

metodología de priorización con la matriz de Vester, en la Figura 11 se presenta el árbol de

problemas que muestra el semáforo de implementación de las acciones de gestión. De

89



acuerdo con estos resultados, las acciones de gestión y la propuesta de alternativas de

instrumentos, deben dirigirse a solucionar, en el corto y mediano plazo, los problemas

identificados como activos.

Tabla 10. Problemas centrales identificados para la corriente de residuos orgánicos


El problema activo de no internalización de costos reales ambientales y en salud en la tarifa

de disposición final está generando un grave desestímulo para reparar o compensar los

pasivos ambientales y en salud ocasionados en esta etapa de la gestión; además, premia la

disposición final en relleno sanitario frente a opciones de tratamiento por la competitividad

de su precio, de donde se desprende el segundo problema activo, que corresponde a la

insuficiencia de mecanismos de financiación requeridos para realizar las actividades de

tratamiento. En este sentido, en la medida que haya señales para la financiación del

tratamiento y para evitar la disposición final, surgirán alternativas para la recolección selectiva

de residuos orgánicos y los grandes generadores empezarán a entregar sus residuos

correctamente separados para que los gestores de residuos realicen las actividades de

tratamiento con residuos/insumos de mejor calidad.

ID PROBLEMA CENTRAL PRIORIZACIÓN

P1RO Bajos porcentajes de separación en la fuente de residuos orgánicos Pasivo

P2RO No se cuenta con rutas selectivas para la recolección de RO Indiferente

P3RO Infraestructura insuficiente para el tratamiento o aprovechamiento de la

totalidad de los residuos orgánicos generados en el país. Crítico

P4RO Altos costos de tratamiento de los RO Pasivo

P5RO No hay suficientes alternativas para el tratamiento y aprovechamiento de

los RO Crítico

P6RO Los costos reales ambientales y en salud de la disposición final no están

internalizados en la tarifa de aseo. Activo

PR7RO No se cuenta en el país con los mecanismos de financiación requeridos

para realizar actividades de aprovechamiento de residuos orgánicos Activo

90



Figura 11. Árbol de problemas para la corriente de residuos orgánicos

Fuente: presente estudio.

Si bien los problemas activos señalan la necesidad de incorporar instrumentos que

desestimulen la disposición final de los residuos y la necesidad de inyectar recursos financieros

a la gestión de los residuos orgánicos, éstas no son problemáticas exclusivas de la corriente,

razón por la que la implementación de acciones encaminadas a solucionarlas deberá ser un

esfuerzo generalizado para un amplio rango de residuos sólidos.

En este orden de ideas, y de acuerdo al acercamiento a los actores que componen la corriente

de residuos orgánicos mediante entrevistas o talleres, se entiende que el eslabón más débil

de la cadena de gestión son los gestores o los encargados de realizar el tratamiento y

valorización de este tipo de residuos. Si bien existen iniciativas privadas o comunitarias

exitosas en el país, se requiere generar a través del gobierno (autoridades ambientales y

locales) los incentivos para promover la formalización de mayor número de gestores,

mediante su organización y reconocimiento.

Precisamente, la propuesta de un instrumento de certificaciones voluntarias es un ejercicio

que busca el fortalecimiento de los gestores, siendo este tan solo un primer paso en la larga

lista de necesidades de incentivos y motivadores que requiere esta función en la gestión de

residuos orgánicos, con el fin de que puedan competir con las alternativas de disposición final

de los residuos.

Oportunidades e incertidumbres en la normatividad para residuos orgánicos

El marco normativo de más reciente implementación debe jugar un papel importante en el

diseño del instrumento, puesto que el nuevo esquema del servicio público de aseo reconoce

91



la actividad de aprovechamiento. En primer lugar, se debe mencionar los objetivos de política

internacional y nacional que enmarcan la propuesta del instrumento, teniendo en cuenta que

su diseño debe ser pertinente para los objetivos propuestos. Las políticas que marcan el

derrotero para la implementación de la certificación voluntaria por la gestión adecuada de

residuos orgánicos son los Objetivos de Desarrollo Sostenible, el Plan Nacional de Desarrollo

2014-2018 y la Política Nacional para la Gestión Integral de Residuos Sólidos formulada en el

CONPES 3874 de 2016. En la Tabla 11 se consignan los objetivos relevantes para el contexto

del instrumento.

Tabla 11. Objetivos de política que enmarcan el instrumento económico

DOCUMENTO –

POLÍTICA OBJETIVO(S) ESPECÍFICO(S)

Objetivos de

Desarrollo

Sostenible

Objetivo 11. Lograr que las ciudades y los asentamientos humanos sean inclusivos,

seguros, resilientes y sostenibles

Meta 2030: reducir el impacto ambiental negativo per cápita de las

ciudades, incluso prestando especial atención a la calidad del aire y la

gestión de los desechos municipales y de otro tipo

Objetivo 12. Garantizar modalidades de consumo y producción sostenibles

Meta 2030: reducir considerablemente la generación de desechos

mediante actividades de prevención, reducción, reciclado y reutilización

Meta: Promover prácticas de adquisición pública que sean sostenibles, de

conformidad con las políticas y prioridades nacionales

Objetivo 13. Adoptar medidas urgentes para combatir el cambio climático y sus

efectos

Meta: Incorporar medidas relativas al cambio climático en las políticas,

estrategias y planes nacionales

Meta: Mejorar la educación, la sensibilización y la capacidad humana e

institucional respecto de la mitigación del cambio climático, la adaptación

a él, la reducción de sus efectos y la alerta temprana

Plan Nacional de

Desarrollo 2014-

2018

Capítulo Competitividad e infraestructura estratégicas

Objetivo 2. Contribuir al desarrollo productivo y la solución de los desafíos sociales

del país a través de la ciencia, tecnología e innovación

Capítulo Crecimiento verde

Objetivo 1. Avanzar hacia un crecimiento sostenible y bajo en carbono

Política Nacional

para la Gestión

Objetivo específico 1. Promover la economía circular a través del diseño de

instrumentos en el marco de la gestión integral de residuos sólidos

92



DOCUMENTO –

POLÍTICA OBJETIVO(S) ESPECÍFICO(S)

Integral de

Residuos Sólidos

(CONPES 3874 de

2016)

Objetivo específico 2. Promover la cultura ciudadana, la educación e innovación en

gestión integral de residuos con el fin de prevenir la generación de residuos,

promover la reutilización e incrementar los niveles de separación en la fuente y de

aprovechamiento


Por su parte, se debe relacionar el conjunto de leyes, decretos y resoluciones que sientan un

precedente para la actividad de tratamiento de residuos orgánicos. Aunque conceptualmente

se atribuye el tratamiento a la corriente de orgánicos, existen diferentes incentivos para esta

corriente a pesar de que fueron reglamentados para la actividad de aprovechamiento (Tabla

12).

Tabla 12. Normativa relacionada con el instrumento de política

NORMATIVA DESCRIPCIÓN IMPORTANCIA PARA EL INSTRUMENTO

Decreto 2981 de

2013

Por el cual se reglamenta la prestación

del servicio público de aseo

Se reglamenta la obligatoriedad de la

actividad de separación en la fuente por

parte del generador

Ley 1715 de 2014 Por medio de la cual se regula la

integración de las energías renovables

no convencionales al sistema

energético nacional

El artículo 8 dispone la promoción de la

autogeneración a pequeña y gran escala y

la generación distribuida de energía, por

medio de la entrega de excedentes a la

red de distribución y/o transporte

Resolución 754 de

2014

Por el cual se adopta la metodología

para la formulación, implementación,

evaluación, seguimiento, control y

actualización de los PGIRS

El artículo 9 expone el requerimiento de

coordinación de los municipios para

promover el aprovechamiento de

residuos sólidos y las cadenas de

comercialización de materiales reciclables

Resolución 720 de

2015

Nuevo esquema tarifario para

municipios con más de 5.000 usuarios,

se incorpora el valor base de

remuneración por aprovechamiento

La tarifa, que remunera el

aprovechamiento, es un instrumento

económico que complementa la gestión

de residuos y genera un incentivo para el

reciclaje, incluso para algunas técnicas de

tratamiento de orgánicos

Resolución 0276 de

2016

Por el cual se reglamentan los

lineamientos del esquema operativo de

Presenta las disposiciones para la

infraestructura de aprovechamiento de

93



NORMATIVA DESCRIPCIÓN IMPORTANCIA PARA EL INSTRUMENTO

la actividad de aprovechamiento del

servicio público de aseo

residuos en Estaciones de Clasificación y

Aprovechamiento (ECAs)

Decreto 596 de

2016

Por el cual se modifica y adiciona el

Decreto 1077de 2015 en lo relativo con

el esquema de la actividad de

aprovechamiento del servicio público

de aseo

Complementa al instrumento en la

necesidad de realizar separación en la

fuente para la recolección de residuos

aprovechables, además dispone la

obligatoriedad de reportar información

sobre aprovechamiento al SUI.

Decreto 1784 de

2017

Por el cual se modifica y adiciona el

Decreto 1077 de 2015 en lo relativo a

las actividades complementarias de

tratamiento y disposición final de

residuos sólidos en el servicio público

de aseo

En este decreto se presentan las

condiciones técnicas mínimas para la

actividad de tratamiento, tanto en

rellenos sanitarios como en otras áreas en

las que se determine la vocación del suelo

para tal fin.

Normas Técnicas

Colombianas

(ICONTEC)

GTC 86: 2003 – Guía para la

implementación de la gestión integral

de residuos (GIR)

GTC 24: 2009 – Gestión ambiental.

Residuos sólidos. Guía para la

separación en la fuente.

Estas normas técnicas son fundamentales

para el instrumento, puesto que facilitan

los procesos de certificación de los

grandes generadores y la obtención de

sellos verdes por la gestión adecuada de

residuos orgánicos.


Adicionalmente, se relaciona a continuación (Tabla 13) los instrumentos que, aunque están

en curso para aprobación, aún marcan una incertidumbre para la implementación del

instrumento. Es importante mencionarlos puesto que tienen el potencial de ser un

complemento para el cierre financiero de diferentes alternativas de tratamiento de residuos

orgánicos.

Tabla 13. Proyectos de instrumentos en curso y/o en proceso de reglamentación

NORMATIVA DESCRIPCIÓN ENTIDAD

ENCARGADA

Tasa a la disposición

final

Este instrumento tiene todo el potencial de aumentar los

precios de la disposición final mediante la correcta

internalización de los costos ambientales y en salud

asociados a esta etapa.

MADS

94



NORMATIVA DESCRIPCIÓN ENTIDAD

ENCARGADA

Tarifa a las actividades

de tratamiento de

orgánicos en lo relativo

a captura de gases

Actualmente se lleva a cabo un estudio paralelo para la

identificación de costos de extracción, captura activa y

pasiva para el tratamiento de gases, con el propósito de

expedir la regulación que permita la remuneración de esos

costos en las tarifas del servicio público de aseo.

CRA


Experiencias internacionales en instrumentos similares

El instrumento de certificación voluntaria por la gestión adecuada de residuos orgánicos no

presenta precedentes en los países de la OCDE consultados ni en países cercanos, puesto que

representa una solución específica a una problemática en particular asociada a la gestión de

los residuos orgánicos. El instrumento propuesto involucra dos momentos: por un lado, busca

que haya una reducción de asimetrías de información en los mercados de tratamiento de

orgánicos, promoviendo que las autoridades ambientales dispongan en una plataforma web

la información sobre gestores reconocidos en su jurisdicción; por el otro, que los grandes

generadores de residuos orgánicos opten por entregarlos a un esquema de recolección

selectiva y de tratamiento de residuos orgánicos a cambio de certificaciones que les entregan

los gestores, con las cuales los generadores pueden optar por recibir un sello verde que

visibiliza el compromiso hacia la sostenibilidad de su negocio en términos de gestión de

residuos.

En este sentido, no se puede mencionar una única experiencia internacional que contenga

exclusivamente los elementos que propone el instrumento, pero sí mencionar aquellas

experiencias internacionales que han implementado instrumentos de política para contribuir

a la gestión adecuada de residuos orgánicos con una combinación integral de instrumentos de

información, regulatorios, económicos con enfoques voluntarios.

En primer lugar, se retoma la experiencia de varios países de la Unión Europea en la

integración de diferentes instrumentos económicos y de comando y control para garantizar

en primera medida, la prolongación de la vida útil de los rellenos sanitarios: ha sido vital la

implementación de instrumentos como la tasa a los rellenos sanitarios para encarecer la

actividad de disposición final, al igual que la prohibición de diferentes grupos de residuos en

rellenos sanitarios (Tabla 14). Esto ha contribuido a la reducción en la generación de residuos

y la promoción de la economía circular, a través de la remuneración a los esquemas de

recolección selectiva y tratamiento.

95



Tabla 14. Medidas de política para la gestión de residuos sólidos municipales en algunos países

de la UE

TIPO DE

INSTRUMENTO ESTONIA FINLANDIA

BÉLGICA

(FLEMISH) ALEMANIA HUNGRÍA ITALIA

REINO

UNIDO

Cargos a los

usuarios por la

recolección y

transporte de

RS

Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí

Tasas a rellenos

sanitarios Sí Sí Sí

Sí

(regional) Sí

Tasas a la

incineración Sí

Prohibiciones a

DF en rellenos

sanitarios

Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí

Recolección

selectiva de

biodegradables

Sí Sí Sí Sí Sí Sí

(regional) Sí

Fuente: Adaptado de (European Environment Agency, 2009) y (Davis & Wunder, 2013)

Cabe mencionar de la anterior información de experiencias que los instrumentos de comando

y control juegan un papel muy importante, pues estos son inflexibles ante la posibilidad de

disposición final en rellenos sanitarios de los residuos con potencial de aprovechamiento, pero

teniendo en cuenta que los agentes tengan disponibilidad y acceso a otras alternativas de

tratamiento y valorización.

A continuación, se hará mención de los aspectos más importantes de tres experiencias en la

gestión de residuos orgánicos: Reino Unido, California (Estados Unidos) y Corea del Sur. Estas

experiencias fueron seleccionadas por contener elementos importantes en materia de

combinación de instrumentos de política (de regulación, económicos y de información), y

especialmente por la aplicación de acuerdos voluntarios en la corriente de residuos orgánicos.

De esta manera, se ratifica que no basta con la implementación de tarifas por los esquemas

de gestión de los residuos (sistemas kerbside, pay as you throw, entre otros) ni con encarecer

la disposición final a través de las tasas a rellenos sanitarios, sino que es imperativo contar con

sistemas de información y campañas permanentes de educación, sumado a los instrumentos

de regulación que orientan los caminos para el tratamiento de orgánicos, de tal manera que

96



las metas de reducción de residuos y de mejor gestión (es decir, tratamiento) se logren en la

gradualidad propuesta.

Reino Unido

De acuerdo con Davis & Wunder (2013), en los tres países que conforman el Reino Unido

(Inglaterra, Gales y Escocia) se han implementado políticas de carácter transversal y otras con

implementación parcial o ajustadas al contexto de cada país. Entre las medidas

implementadas en esta región, desde 1996 se ha venido fortaleciendo una combinación de

instrumentos como se muestra en la Figura 12. En el producto 2 de la presente consultoría se

había presentado la revisión del instrumento económico de permisos transables a la

disposición final, el denominado LATS (Landfill Allowance Trading Scheme), así como las

reflexiones principales a las tasas a rellenos sanitarios.

En este acápite se profundiza la experiencia de Reino Unido en dos importantes medidas: el

sistema de compras públicas verdes y los enfoques voluntarios. Por un lado, hacia 2013 el

Departamento de Ambiente y Asuntos Rurales de Reino Unido (DEFRA, Department for

Environment, Food and Rural Affaires) estructuró los Estándares para compra de alimentos

del gobierno (Government Buying Standards for Food) con el fin de establecer los requisitos

para los proveedores de alimentos y servicios de catering. En particular, la formulación de

estos estándares se ubica en línea con el Acuerdo de Responsabilidad del Sector de Servicios

de Alimentos y Hospitalidad firmado en 2012, que hace parte de uno de los acuerdos

voluntarios más grandes para la prevención en la generación de pérdidas y desperdicios de

alimentos en el aprovisionamiento para el Estado.

Figura 12. Principales instrumentos implementados por la política de reducción de residuos de

alimentos en Reino Unido

Fuente: Adaptado de Davis & Wunder (2013)

Instrumentos de regulación

•Cuotas de emisiones

•Estándares

•Prohibiciones a la disposición final

Instrumentos económicos

•Tasas a rellenos sanitarios

•Compras públicas verdes

•Esquemas de permisos transferibles a la DF (Landfill Allowance Trading Scheme)

Instrumentos de información

•Reportes de seguimiento

•Etiquetado para la correcta separación

•I+D+I en prevención y tratamiento de RO

•Campañas de educación

Enfoques voluntarios

•Acuerdos voluntarios

•Compromisos

97



Adicional a los porcentajes de reducción de residuos atribuidos a la combinación de medias

de política como la tasa a rellenos sanitarios y las enormes campañas educativas de

permanente implementación desde los años 90, se documenta que los acuerdos voluntarios

han tenido importantes repercusiones a nivel ambiental si bien no se ha cuantificado su

efectividad real. Entre las metas propuestas para el Acuerdo de Servicios de Hospitalidad y

Alimentos, el gobierno estableció la meta de reducción de residuos de comida y empaques en

un 5% para 2015, así como aumentar el tratamiento de residuos hasta en un 70% para el

mismo año (WRAP, 2014). Por su parte, con datos de 2010 el DEFRA estimó que los costos

evitados logrados gracias a la combinación de políticas para la reducción de pérdidas y

desperdicios en las cadenas de valor de alimentos y bebidas ascendió a £500/Tonelada en el

sector manufacturas, £1088/tonelada en distribución y £1676/Tonelada en los sectores

minoristas, frente a el costo de £70/Tonelada por el envío de residuos a actividades diferentes

a la disposición final (DEFRA, 2013).

California (Estados Unidos)

De las políticas que ha llevado a cabo el estado de California (Estados Unidos) para la

promoción del manejo sostenible de alimentos, se encuentran diferentes medidas

armonizadas con la jerarquía en la recuperación de alimentos de la Agencia de Protección

Ambiental de Estados Unidos (EPA, por sus siglas en inglés), como se muestra en la Figura 13.

La gobernación del estado de California en 2014 llevó a cabo un estudio de caracterización de

residuos en el cual se determinó que la fracción de residuos orgánicos dispuesta en rellenos

sanitarios constituía más del 30% del total de residuos, lo cual representa un enorme potencial

de generación de gases de efecto invernadero. A partir de este estudio y en línea con el

cumplimiento de metas de reducción de GEI, se expidió la Ley Obligatoria para el Reciclaje de

Orgánicos Comerciales (Mandatory Commercial Organics Recycling - MORe), mediante la cual

se estableció que los establecimientos que produjeran más de 8 yardas cúbicas de residuos

orgánicos por semana, deben buscar servicios de recolección selectiva y reciclaje. En la misma

disposición, se aumentó el requerimiento para los establecimientos que generen más de 4

yardas cúbicas/semana desde enero de 2017.

Como se puede observar, en Estados Unidos y especialmente en California se ha buscado

favorecer diferentes vías para la recuperación de alimentos en diferentes puntos de la cadena

de valor de alimentos, como la reducción en la fuente, los bancos de alimentos y comedores

de refugios, la alimentación de animales y demás usos industriales en los cuales hay

reconversión energética. En cuanto al uso de desperdicios para alimento de animales, se ha

logrado establecer el cumplimiento de estándares de calidad de los residuos que van hacia

dichos usos, atendiendo la normatividad vigente en lo relativo a normas fitosanitarias.

98



Figura 13. Jerarquía en la recuperación de alimentos de la EPA (Estados Unidos)

Fuente: https://www.epa.gov/sustainable-management-food

Otro hecho interesante de este instrumento de política es que cuenta con un instrumento de

información para que todos los establecimientos y usuarios de las diferentes municipalidades

del Estado de California, interesados en entregar los residuos a esquemas de recolección

selectiva, pudieran encontrar información acerca de los gestores autorizados. El sistema de

información se llama Facility Information Toolbox (FacIT), y allí se encuentra una base de datos

con criterios de búsqueda por palabras clave, municipalidad, región, radio (distancia),

actividad y tipo de material4. Este instrumento ha sido de vital importancia para que los

grandes generadores tengan la posibilidad de encontrar a gestores autorizados en las

actividades de tratamiento y aprovechamientos de diferentes corrientes de residuos,

facilitando el mercado en la recolección selectiva.

Corea del Sur

Desde el producto 2 se resaltó este país como uno de los que han estado a la vanguardia en

la formulación de instrumentos de política ambiental con una fuerte orientación hacia la

reducción en la generación de residuos (Tabla 15). En lo que concierne a los residuos

4 Disponible en http://www.calrecycle.ca.gov/FacIT/Facility/Search.aspx

99



orgánicos, en 2010 se llevó a cabo la firma de acuerdos entre el sector público y

representantes del sector privado, incluyendo restaurantes, hoteles, escuelas y áreas de

descanso en carreteras. Esta serie de acuerdos voluntarios brindó un beneficio a los privados

por la exención en el pago de las tarifas de la gestión de estos residuos (Park, n.d.), aunque no

se cuenta con suficiente información para determinar el desempeño de este instrumento.

Los ministerios diseñaron los acuerdos con base en las características de cada sector. Por

ejemplo, se motivó a los restaurantes para usar menos y más pequeños platos y adoptar

menús eco-amigables; las cafeterías en instituciones públicas lanzaron jornadas de “cero

sobras” (no leftover) una vez a la semana; las cafeterías escolares empezaron a hacer

provisiones con respecto a la demanda esperada de comida; por su parte, en las barras de

servicio de las áreas de descanso en carreteras se empezó a ofrecer menús en cantidades

estándar y cantidades pequeñas.

Adicionalmente, el Ministerio de Ambiente, la Asociación Coreana de Hoteles y la Asociación

Coreana de Restaurantes establecieron una cooperación para promover la reducción de

residuos en fases pre- y post consumo, aumentando las donaciones a bancos de alimentos y

una mejor planeación de la oferta de comidas según las preferencias de los consumidores.

Dicho acuerdo se hizo con el propósito de que más de 600 hoteles y restaurantes tipo buffet

participaran en la campaña de reducción de residuos de comidas en más del 20% (Ministry of

Environment, 2010).

Los resultados de la experiencia de este instrumento económico no se pueden mencionar

como un hecho aislado de las demás medidas implementadas en Corea del Sur. La articulación

de las diferentes medidas ha tenido un gran impacto en la cultura de consumo de los

ciudadanos, toda vez que hacia 2014 se alcanzó una cifra de reciclaje de residuos orgánicos

de hasta 94%, en contraste con el 2% de reciclaje en 1995 (OECD, 2017). Una gran cantidad

de residuos de comidas ha dejado de llegar a los rellenos sanitarios y ahora se les hace

aprovechamiento para generar compost, alimentos para animales, así como biogás y

biocombustibles.

Tabla 15. Generación y tratamiento de residuos de comida en Corea del Sur, 2000-2014

ÍTEM 2000 2005 2010 2014

Generación (en miles de Ton) 4.173 4.737 4.990 4.999

Recuperación / reciclaje (%) 45 93 96 94

Incineración (%) 10 4 3 4

100



ÍTEM 2000 2005 2010 2014

Disposición en Rellenos (%) 45 3 1 1

Fuente: OECD (2017)

Adicionalmente, el gobierno coreano ha provisto recursos financieros para apoyar la

expansión de instalaciones públicas para el reciclaje, en las cuales se realicen procesos de

transformación de los residuos en alimento para animales, compost y biomasa. Hacia 2013, el

gobierno realizó transferencias al sector a través del Fondo para la Promoción de la Industria

del Reciclaje, encaminadas al desarrollo de tecnologías de reciclaje y la construcción o

remodelación de instalaciones para tal fin. De acuerdo con OECD (2017), entre 1996 y 2014 el

gobierno invirtió 163 billones de KRW en la construcción de 131 plantas de reciclaje de

orgánicos.

Cómo síntesis de la contextualización y justificación requerida para la definición y descripción

detallada del instrumento propuesto, se debe entender, de acuerdo a las experiencias

referenciadas, que no existe una única solución a la optimización de la gestión de los residuos

orgánicos en el país, pues se trata de una problemática compleja que aborda todos los campos

sociales y culturales posibles (técnicos, financieros, educativos, normativos, entre otros),

razón por la que la solución no puede ser de tipo unidireccional, sino tender a opciones

multiobjetivo, que permitan atacar varios frentes ya mencionados. En tal sentido, el

instrumento que se propone a continuación intenta abordar una solución integral que

requerirá indudablemente una sumatoria de esfuerzos interinstitucionales y de base, la

sensibilidad y el cambio en el comportamiento de los agentes principales (productores y

consumidores).

4.1.2. Definición del instrumento

El incentivo aquí propuesto destinado a los grandes generadores de residuos orgánicos,

pertenece a la familia de instrumentos de política basados en enfoques voluntarios y está

diseñado para que los grandes generadores se adhieran a un mercado de certificaciones por

la entrega de sus residuos a esquemas de recolección selectiva, y adquieran un sello verde por

la gestión adecuada de la biomasa derivada de su actividad comercial o productiva. Para este

esquema, se propone la creación de una plataforma web para que las autoridades

ambientales faciliten bases de datos de establecimientos que realicen actividades formales de

tratamiento de orgánicos, de manera que se institucionalice la figura de los gestores de

residuos orgánicos y se dinamice el mercado de certificaciones entre éstos y los grandes

generadores.

101



Se debe precisar, en primer lugar, que aquí se entiende por “gestión adecuada de residuos

orgánicos” como el conjunto de actividades que están encaminadas a reducir la presión sobre

rellenos sanitarios: mejores prácticas para la reducción de pérdidas y desperdicios en la

cadena de valor de alimentos, mejores prácticas de separación en la fuente para aumentar las

actividades de tratamiento: compostaje, digestión anaeróbica, generación de energía a partir

de la captura activa y pasiva de gases, entre otras.

Por su parte, de acuerdo con la competencia que le otorga el Artículo 1 del Decreto 1595 de

2015, el Instituto Colombiano de Normas Técnicas y Certificación (ICONTEC) será la

organización encargada de la normalización técnica necesaria para estandarizar los procesos

que comprende la gestión adecuada de los residuos orgánicos, con una visión de integralidad

en el ciclo de vida. De manera similar, el Artículo 2 del mismo Decreto formula al Organismo

Nacional de Acreditación de Colombia (ONAC) como la entidad encargada de “acreditar la

competencia técnica de los organismos de evaluación de la conformidad”. Así, serán

organizaciones certificadoras autorizadas por el ONAC, las que expedirán sellos verdes para

los grandes generadores que han sido certificados por los gestores, sellos que deberán incluir

la garantía de que los productos derivados del tratamiento de los residuos se usarán de

manera adecuada.

De esta manera, la figura de certificaciones voluntarias complementa el esquema del servicio

de aseo, en la medida que el incentivo al aprovechamiento reconocido en el nuevo marco

tarifario (Resolución 720 de 2015 de la CRA), así como el Decreto 596 de 2016 en lo referente

al esquema de la actividad de aprovechamiento, no presentan una infraestructura específica

para la gestión de los residuos orgánicos y no se ve viable la puesta en práctica de la gestión

adecuada de residuos orgánicos por parte de los esquemas de servicio público de aseo, razón

por la cual se requiere el fortalecimiento de otros agentes especializados y encargados de la

recolección diferenciada, tratamiento y valorización de este tipo de residuos.

Este instrumento, más que aplicar el principio de “quien contamina paga”, busca, por un lado,

reconocer a los grandes generadores de residuos orgánicos que son conscientes del impacto

de su actividad productiva y de las ventajas comerciales que les otorga la posesión de un sello

verde que visibilice las buenas prácticas en gestión de residuos, que puede tener

repercusiones positivas en los mercados. Por el otro lado, genera un incentivo a los gestores

formales de la actividad de tratamiento de residuos orgánicos para que establezcan alianzas

con los grandes generadores, con la ventaja que reviste la normatividad vigente para los

mercados de energía eléctrica a partir de fuentes no convencionales de energías renovables,

para encontrar mercados a los excedentes.

De acuerdo con la evaluación de las alternativas propuestas, la retroalimentación de los

ejercicios de socialización, así como las reuniones técnicas de trabajo con el MADS, se

102



determinó que la mejor opción para la corriente de orgánicos es la Certificación Voluntaria

para la gestión adecuada de residuos orgánicos; que, de forma resumida, se llegó a las

siguientes conclusiones sobre la selección del instrumento:

i) Aunque el instrumento tuvo una calificación similar al del Impuesto ambiental, éste

instrumento se acopla bien al esquema actual del servicio de aseo toda vez que

propone un sistema de certificaciones por la gestión de residuos orgánicos, iniciativas

que son difusas y no específicas en el Decreto 596 para las toneladas efectivamente

aprovechadas de este tipo de residuo.

ii) El instrumento busca dar una protección, fortalecimiento e incentivo a las actividades

de tratamiento de orgánicos, siendo las certificaciones una fuente de financiación para

estas actividades y una posibilidad de mercado.

iii) El MADS en conjunto con el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, se encuentran

adelantando un proyecto de ley para implementar una tasa a la disposición final, por

lo que la combinación de estos dos instrumentos económicos allana el camino para

que los grandes generadores empiecen a buscar las alternativas de aprovechamiento,

y de esta manera los gestores encuentren también un mayor flujo de residuos para su

operación.

Objetivo general del instrumento

Persuadir a los grandes generadores de residuos orgánicos sobre los beneficios sociales a nivel

económico, ambiental y en salud que representa la gestión adecuada de este tipo de residuos,

mediante la implementación de un esquema de certificaciones por la recolección selectiva y

el tratamiento de orgánicos, con el potencial de adquirir un sello verde asociado a la correcta

gestión de los residuos según normas técnicas vigentes, sello que sería el máximo garante de

la gestión sostenible de orgánicos a cargo de los grandes generadores.

Objetivos específicos del instrumento

Incentivar a los grandes generadores para que, conscientes de los beneficios

económicos de mediano y largo plazo, busquen esquemas de recolección selectiva y

tratamiento de sus residuos orgánicos y a cambio obtengan certificaciones que

conlleven la adquisición de un sello verde por la adecuada gestión de la biomasa.

Crear una plataforma web para el registro de gestores formales de residuos orgánicos,

administrada por las autoridades ambientales, para que se reduzcan asimetrías de

información en el mercado de tratamiento.

103



Generar un mercado de certificaciones entre gestores de residuos orgánicos y grandes

generadores, que viabilice el cierre financiero de la actividad de tratamiento y genere

nuevos mercados para estos.

Impulsar la figura de sello verde como el máximo distintivo para identificar a los

grandes generadores que contribuyan a la mejor gestión de los residuos orgánicos y

por ende enviar la señal a los compradores sobre el consumo responsable.

Contribuir al mejoramiento de los indicadores de disposición final en rellenos

sanitarios mediante la reducción progresiva de los volúmenes de residuos orgánicos

enviados a esta etapa.


Al no contar con una línea de base actualizada sobre la generación, tratamiento y disposición

final de residuos orgánicos, el instrumento no puede establecer objetivos cuantificables para

la gestión. Sin embargo, el diseño propuesto apunta a la dinamización de las siguientes

actividades:

1) Promover que los grandes generadores cumplan la reglamentación sobre separación

en la fuente, para presentar sus residuos a los prestadores del servicio de aseo en las

mediciones de aforos, y también para que busquen a los gestores registrados y

reconocidos por las autoridades ambientales.

2) Aumento de las actividades de recolección selectiva, transporte y tratamiento de

residuos orgánicos, ya que el pago de las certificaciones permitirá que los gestores

financien su actividad y garanticen el flujo de residuos/insumos.

3) Disminuir las cantidades de residuos orgánicos en rellenos sanitarios y por ende

atenuar la presión sobre este tipo de infraestructuras públicas limitadas.

Estas potencialidades del instrumento se acoplan adecuadamente a dos de las metas de

política consignadas en el CONPES 3874 de 2016 (p. 55):

ii) “Se fortalecerá la coordinación institucional y sectorial para generar las medidas

necesarias que permitan la implementación de esquemas de aprovechamiento inclusivo de

residuos sólidos, alcanzando la meta propuesta en siete años. El seguimiento a esta meta se

hará a través de la información recolectada a través del DANE y Observatorio Nacional de

Reciclaje por parte del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio”.

104



iii) “Implementar en un horizonte de diez años, esquemas de tratamiento de los residuos

sólidos principalmente orgánicos que permitan optimizar la operación de los rellenos

sanitarios y la incorporación paulatina de tecnologías complementarias para la valorización de

residuos sólidos. El cumplimiento de esta meta se verificará mediante el informe elaborado

por el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio”.

De allí que, si se logra la implementación del instrumento, en una ventana de diez años se

habrá contribuido tanto a apoyar la formalización de la actividad de tratamiento de residuos

orgánicos, y a financiar las alternativas de tratamiento, con la opción de que se cuente con

más experiencias exitosas que las planteadas en la meta (tres experiencias exitosas en el país).

Para tener un referente sobre los volúmenes de residuos a los que el instrumento contribuiría

a gestionar adecuadamente, se retoman las estadísticas de pérdidas y desperdicios

mencionadas en la sección anterior (Tabla 9, estadísticas de pérdida y desperdicio de

orgánicos): aproximadamente 2.2 millones de toneladas de residuos orgánicos perdidos en las

etapas de poscosecha, almacenamiento, y procesamiento industrial, y alrededor de 2.0

millones de toneladas desperdiciadas en la distribución, para un total aproximado de 4.2

millones de toneladas. De acuerdo con el diagnóstico de la gestión presentado en el producto

anterior del presente estudio, la información a 2008 sobre el aprovechamiento efectivo de

residuos orgánicos en Colombia rondaba las 5.987 Toneladas/mes, es decir, 71.844 Toneladas

anuales, representando esta cifra menos del 1,7% con respecto a la meta de 4.2 millones de

toneladas, planteada para el instrumento de política seleccionado.


Al ser los residuos orgánicos la mayor proporción de residuos que llegan a disposición final en

rellenos sanitarios (63%), es relevante y trascendente que los principales impactos

ambientales y sanitarios están asociados a la presión sobre los recursos naturales como suelo,

agua y aire, cercanos a este tipo de infraestructuras.

De acuerdo con los resultados de las evaluaciones ambiental y sanitaria presentadas en el

entregable 2, el aspecto ambiental más significativo corresponde a la generación de lixiviados,

derivados de la descomposición de los residuos y el aporte de las aguas lluvias, superficiales o

de escorrentía. Estos pueden presentar un alto potencial de contaminación cuando los

residuos orgánicos no son separados correctamente, y se mezclan con residuos reciclables,

peligrosos y/o especiales.

El segundo aspecto ambiental corresponde a las emisiones no derivadas de combustión, entre

las que se agrupan las emisiones de metano, producto de la descomposición de residuo, y

105



otras sustancias volátiles como los bio-aerosoles o agentes microbianos como esporas, que

pueden tener efectos en la salud de la población. También se incluye dentro de este grupo el

material particulado, que no es proveniente de la quema de combustible, como por ejemplo

las partículas que son re-suspendidas por los vehículos de trasporte.

El consumo de combustibles fósiles y las emisiones de combustión son el tercer y cuarto

aspecto ambiental a priorizar. Estos están asociados tanto al trasporte de los residuos, como

a prácticas inadecuadas de tratamiento o disposición final, mediante la quema en condiciones

no controladas. Dichas emisiones presentan un alto potencial de afectación al ambiente y la

salud humana, especialmente cuando los residuos se encuentran mezclados con otros, como

plásticos o compuestos sintéticos. Estas mezclas posibilitan la formación o liberación de

sustancias altamente tóxicas como dioxinas y furanos, benceno, tolueno, tricloro y

tetracloroetileno, así como también compuestos orgánicos volátiles y bifenilos policlorados.

Otros aspectos ambientales a priorizar son la emisión de olores ofensivos y la saturación de

objetos visuales, derivados de la descomposición de los residuos y su disposición inadecuada

respectivamente. Al respecto cabe mencionar que si bien los olores no se asocian a efectos

irreversibles en el ambiente o a la causa de muerte en humanos, su presencia puede

enmascarar el efecto tóxico de otras sustancias y generar afectaciones a la salud.

Puntualmente, las afectaciones a la salud más relevantes para estas corrientes están asociadas

a la disposición final, identificándose las infecciones respiratorias agudas, como un evento en

salud crítico en la gestión de los residuos orgánicos, esto debido a las emisiones que se

generan en la gestión en las cuales se encuentra expuesto ocupacional y/o ambientalmente

la población; seguidas por las enfermedades transmitidas por vectores, la enfermedad

diarreica, las agresiones por animales potencialmente transmisores de la rabia y la

leptospirosis, lo cual se encuentra acorde con los resultados de la priorización de los aspectos

ambientales para residuos orgánicos, mencionados anteriormente.

De acuerdo con los objetivos de gestión que se plantean para el instrumento, la

implementación de este tendría fundamental influencia en los impactos ambientales y riesgos

a la salud que se derivan principalmente en la disposición final, por cuanto habrá un aumento

en las cantidades de residuos que se llevan a tratamiento y valorización. Debido a que no se

puede establecer con exactitud las cantidades de residuos que se evitarán llevar a disposición

final, de los 4.2 millones de toneladas de desperdicios referenciadas anteriormente, así mismo

las metas en la reducción de los impactos ambientales y riesgos a la salud resulta difícil

establecerlas dadas las limitaciones de los sistemas de información actuales y, especialmente,

en el enlace entre los sistemas de información de la gestión del residuo y los sistemas de

información ambientales y sanitarios.

106



Por tal motivo, a continuación se plantean los objetivos ambientales y sanitarios que se

lograrán con el instrumento, asociado a los alcances en la gestión del numeral anterior y con

los resultados de los análisis ambientales y sanitarios del entregable 2, que en síntesis apuntan

a la misma finalidad de reducir las cantidades de residuos en rellenos sanitarios.

Disminución en la generación de lixiviados: asociados a los procesos de

descomposición del residuo o por el contacto con agua proveniente de la lluvia, aguas

superficiales o escorrentía, especialmente en los lugares de disposición final o

almacenamiento, situación que al promover las alternativas de tratamiento se verá

disminuida y por lo tanto los impactos asociados al recurso hídrico como la

disminución en el pH del agua, el incremento de la concentración de compuestos

nitrogenados y otros nutrientes que generan eutrofización o de metales pesados,

tanto en fuentes hídricas superficiales como subterráneas.

Disminución de las emisiones no derivadas de combustión: este aspecto agrupa la

emisión de gases como el metano, que son originados por la descomposición del

residuo principalmente, por lo que la disminución de cantidades de residuos orgánicos

en rellenos sanitarios tendrá repercusión en la prevención en la generación de GEI.

Disminución en las emisiones de combustión: este aspecto derivado de la quema del

residuo, usualmente como método de disposición final, que con las disminuciones en

las cantidades dispuestas se limitan los impactos en la calidad del aire por la difusión

de sustancias tóxicas como el benceno, bifenilos policlorados, compuestos orgánicos

volátiles, furanos, óxido nitroso, tricloroetileno y tetracloroetileno, tolueno, y otros

tipos de humos y vapores tóxicos.

Disminución en la generación de olores ofensivos: relacionado con la descomposición

del residuo y situaciones anormales de la gestión, como por ejemplo la quema del

residuo, que genera olores desagradables para quien los percibe.

Disminución en la saturación de objetos visuales: este aspecto se presenta por la

disposición inadecuada de los residuos, que al ser mezclados con otros, dificultan su

aprovechamiento y favorecen su acumulación, generando contaminación visual.

Mediante la implementación del instrumento propuesto para la corriente de residuos

orgánicos se promueve la internalización de los costos ambientales y sanitarios por parte de

los grandes generadores, quienes asumen los costos de la gestión (tratamiento y valorización),

con lo cual internalizan los costos asociados a los impactos ambientales y riesgos a la salud de

las externalidades que causa la generación del residuo, vía prevención de las afectaciones que

puedan generarse en la disposición final.

No obstante, el instrumento de certificaciones voluntarias aunque pueda prevenir los

impactos ambientales y los riesgos a la salud asociados a la disposición final, no puede

107



internalizar en las negociaciones entre generadores y gestores los costos evitados de los

rellenos sanitarios, por cuanto este tipo de costos debe ser asociado a la tasa o impuesto a la

disposición final, o a un ajuste tarifario que incorpore los costos de las externalidades de esas

instalaciones. Sin embargo, en la Tabla 16 se presentan los costos sociales que evitaría el

instrumento de certificaciones voluntarias teniendo en cuenta los tres tipos diferentes de

costos: costos privados, costos de oportunidad y los costos de las externalidades propiamente

dichas.

Tabla 16. Descripción de los costos (no calculados) a internalizar con la implementación del

instrumento para la corriente de residuos orgánicos




INSTRUMENTO

Costos privados: Costos o gastos defensivos de personas o empresas para la

mitigación o control de los impactos que genera la disposición final

de residuos orgánicos en rellenos sanitarios o en lugares no

destinados para tal fin.


más sitios de disposición final de RSU y que pueden ser productivos

en otras actividades económicas o sociales.


que se llevan a disposición final, pudiendo ser tratados e

incorporados a nuevos ciclos productivos.

Costos de externalidades Costos asociados a la salud de la población expuesta a las

externalidades de los rellenos sanitarios, costos de morbilidad y

mortalidad, así como los costos de pérdida de individuos

laboralmente activos.


puedan ser contaminados con material particulado.

Costos de los daños por pérdida de valores de uso y no uso de

capital natural asociado principalmente al recurso hídrico, recurso

edáfico o recursos de la biodiversidad, afectados por la disposición

final en rellenos sanitarios y en lugares clandestinos.



consecuencias.


108



4.1.3. Estructura y funcionamiento del Instrumento

A partir del diagnóstico de la gestión en esta corriente, este instrumento viabiliza una solución

al problema activo de insuficiencia en la financiación para las actividades de tratamiento de

este tipo residuos. No se contempló una solución paralela para el problema de no

internalización de costos ambientales y en salud en la tarifa de disposición final, teniendo en

cuenta que a la fecha son dos los procesos que están llevando a cabo las autoridades

nacionales para darle solución:

1) Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio: el CONPES 3874 de 2016 le encargó la

misión, a través de la CRA, de ajustar vía tarifa del servicio público de aseo, la

internalización de costos ambientales y en salud asociados a las corrientes

comprendidas en dicho esquema, incluyendo los residuos orgánicos.

2) Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible en conjunto con el Ministerio de

Vivienda, Ciudad y Territorio: actualmente está elaborando el proyecto de Ley que

busca la implementación de tasas a la disposición final en los rellenos sanitarios.

Este instrumento de tipo voluntario es llamativo puesto que viabiliza las mejoras en la gestión

desde los principios de reducción y de tratamiento de residuos, a través del incentivo de

certificación y obtención de un sello verde para los grandes generadores de residuos

orgánicos. Paralelamente, promueve la mejora en sistemas de información sobre el

tratamiento de este tipo de residuos al proponer el registro y seguimiento de los gestores en

plataformas administradas por las autoridades ambientales, así como la actualización del SUI

en las estadísticas de tratamiento. Esto permite institucionalizar la figura de los gestores

formales de residuos orgánicos y dinamizar el mercado de certificaciones entre éstos y los

grandes generadores.

La figura de Certificación Voluntaria busca complementar el esquema del servicio de aseo, el

cual irá incorporando el reconocimiento vía tarifa de alternativas de tratamiento de residuos

en esta corriente, así como la internalización correcta de los costos ambientales y en la salud.

Adicional a esto, propone un esquema similar al propuesto por el incentivo al

aprovechamiento para residuos aprovechables (Decreto 596 de 2016), reconocido vía tarifa

en el nuevo marco tarifario (Resolución 720 de 2015). Adicionalmente, promueve salidas de

mercado para los sub-productos del tratamiento de acuerdo con la normatividad vigente. El

esquema de funcionamiento se presenta en la Figura 14 y seguidamente se aborda la

descripción de los cuatro componentes contemplados (representados por los números

amarillos con fondo rojo).

109



110



Figura 14. Esquema de funcionamiento para la Certificación Voluntaria por la gestión adecuada de residuos orgánicos


111



Componente 1: Reconocimiento a la actividad formal de tratamiento

I. La Autoridad Ambiental dispone de una plataforma web para el cargue de

información relevante para el instrumento: por un lado, para registrar a los

gestores de residuos orgánicos con actividad formal y licenciada (en los casos que

requiere la ley), y proveer un sistema de búsqueda para los usuarios que deseen

encontrar gestores operando en su jurisdicción. Adicional, para que los grandes

generadores que se acojan al instrumento, realicen el cargue de los certificados

que periódicamente les entregan los gestores registrados en la plataforma.

Componente 2: Mercado de certificaciones por la entrega de RO a sistemas de recolección

selectiva

II. El gestor, reconocido por la Autoridad Ambiental, expide una certificación

periódica (puede ser mensual, trimestral, semestral) al gran generador con quien

establece el acuerdo comercial de pago por la recolección selectiva y el

tratamiento de sus residuos orgánicos debidamente separados.

III. Las Autoridades Ambientales realizan el monitoreo de la gestión de residuos

orgánicos de acuerdo con las estadísticas reportadas por los gestores reconocidos

(tratamiento) y por los prestadores del servicio de aseo (disposición final). Se

espera que, en el mediano plazo a partir de la reglamentación del instrumento

económico, el aumento en los volúmenes recuperados por los gestores conlleve

una reducción en los volúmenes dispuestos en rellenos sanitarios.

Componente 3: Adquisición de sello verde a partir de cumplimiento de NTC y certificaciones

por la recolección selectiva y tratamiento de RO

IV. El gran generador, con las certificaciones expedidas por el gestor, se dirige a

cualquier Organismo Certificador autorizado por la ONAC para iniciar el trámite de

expedición del sello verde.

V. Una vez el gran generador paga el trámite, el Certificador autorizado realiza la

evaluación del proceso de gestión de los residuos orgánicos comprendidos según

la norma técnica asociada, para otorgar el sello verde.

VI. El Certificador autorizado realiza seguimiento periódico del cumplimiento del sello

verde durante tres años, al cabo de los cuales el gran generador puede optar por

renovarlo conforme reúna nuevamente las condiciones para su expedición, es

decir, los procesos internos y las certificaciones que le otorga el gestor reconocido

de residuos orgánicos.

112



Componente 4: apertura de mercados para sub-productos del tratamiento de RO

VII. Los gestores de residuos orgánicos pueden comercializar los sub-productos del

tratamiento en los casos que estén permitidos por la normatividad vigente.

VIII. Entidades del sector público en el orden local, regional o nacional, a través del

sistema de compras públicas sostenibles, pueden generar demanda de los sub-

productos del tratamiento de residuos orgánicos incluyendo criterios de compra,

en diferentes licitaciones, para los servicios que requieran insumos similares y

cuyos usos estén permitidos por las normas vigentes, dando prioridad a los

gestores reconocidos, licenciados y que reportan su información oportunamente.

4.1.3.1. Etapas de la gestión abordadas por el instrumento

El instrumento de Certificación voluntaria busca promover mejores prácticas en la gestión de

los residuos orgánicos mediante el fomento de acciones como la separación en la fuente, la

recolección selectiva y el tratamiento adecuado de éstos. Por lo tanto, repercute directamente

sobre las etapas de generación, acopio temporal y tratamiento (Figura 15).

Figura 15. Etapas de la gestión abordadas por la Certificación voluntaria de residuos orgánicos

Fuente: presente estudio.

Planeación:

Se plantea esta etapa por la importancia que reviste en la toma de decisiones para los grandes

generadores, durante la cual tienen la oportunidad de implementar mejores prácticas de

gestión de los alimentos, independientemente de su posición en la cadena de suministros. En

este sentido, el instrumento contribuye a promover la adopción de criterios técnicos en los

cuales desde el MADS se ha dado grandes avances: por un lado, la guía de mejores prácticas

113



para prevenir el desperdicio de alimentos y reducir la generación de residuos en

establecimientos gastronómicos (MADS & PNUMA, 2017); por el otro, los elementos básicos

de desempeño en las instalaciones de gestión de residuos peligrosos y no peligrosos (Contrato

de consultoría No. 497 de 2017 entre MADS y Aquaviva S.A.S.).

Generación:

En esta etapa, los grandes generadores, a los cuales va dirigida ésta propuesta, tienen la

opción de realizar mejores prácticas en sus procesos productivos para contribuir a la reducción

en la generación de pérdidas y desperdicios, o bien llevar a cabo una adecuada separación en

la fuente, de manera que pueda cerrar el ciclo productivo mediante el tratamiento de la

biomasa, o entregarlo a un gestor reconocido para que se encargue de esta etapa. La señal

económica para los grandes generadores será la adquisición del sello verde, con el cual

tendrán la oportunidad de visibilizar sus buenas prácticas en la gestión de residuos ante el

mercado atendido.

Acopio temporal:

Esta etapa está estrechamente ligada a la anterior, toda vez que los grandes generadores, por

ley, deben contar con un sitio adecuado para el acopio (o almacenamiento) temporal de los

residuos para presentarlos a los prestadores del servicio de aseo. El instrumento repercute

sobre esta etapa de la gestión, en la medida que una adecuada separación en la fuente (que

deben llevar a cabo los grandes generadores) mejora el aspecto de dicha infraestructura,

permite la reducción de olores ofensivos y facilita la recolección selectiva de residuos con

mejor calidad. Las características bioquímicas de los residuos orgánicos demandan que haya

una alta frecuencia en la recolección selectiva (no más de 48 horas según el Decreto 2981 de

2013), por lo que los gestores formales (y reconocidos por las AA) deben garantizar la no

acumulación de estos residuos en el punto de acopio.

Tratamiento:

El foco de la Certificación voluntaria es la actividad de tratamiento, toda vez que las

certificaciones, al tener un precio asociado y proporcional al volumen de residuos que

presentan los generadores, se constituyen en la señal económica para que los gestores

reconocidos busquen esta oportunidad de mercado y financien, con ello, su actividad

productiva. El pago de la certificación se basa únicamente en el peso de los residuos orgánicos

que presentan los grandes generadores al esquema de recolección selectiva, por lo que no

discrimina las necesidades financieras de las diferentes alternativas de tratamiento de

residuos orgánicos, pero sí subsidia la actividad basando el cobro en costos de referencia para

el tratamiento de orgánicos.

114



Disposición final:

La consecuencia directa de la implementación del instrumento (en armonía con otros

instrumentos de comando y control, de educación, de información y económicos), será la

reducción en la presión sobre la vida útil de los rellenos sanitarios, mejorando así las

condiciones de la disposición final por el aumento en las actividades de tratamiento de los

orgánicos biodegradables.

4.1.3.2. Actores involucrados en el desarrollo del instrumento

Con base en las entrevistas a profundidad, las visitas de campo, la información secundaria

revisada y los talleres realizados durante el desarrollo del presente estudio, se propone la

participación activa de cinco tipos de actores, los cuales tendrían roles concretos en el flujo

del residuo y en el flujo monetario, más dos actores que tendrían un rol ‘pasivo’, entendiendo

que no intervienen directamente en el instrumento, pero que contribuyen tanto al

seguimiento con la información que deben reportar permanentemente, como a la

dinamización del mercado de tratamiento de residuos orgánicos.

En primer lugar, se encuentran los grandes generadores de residuos, que de acuerdo al

Decreto 1077 de 2015 se plantean como aquellos que generan más de 1 m3 al mes5, que para

el presente análisis se interpretarán como grandes generadores de residuos orgánicos; en

segundo lugar los gestores que cuentan con licencia, en los casos que requiere la ley, para su

actividad de tratamiento de orgánicos; las autoridades ambientales; las empresas

certificadoras autorizadas; y en un rol pasivo se encuentran los prestadores del servicio de

aseo, que son los encargados de realizar los aforos y de reportar información sobre disposición

final en el SUI. En la Tabla 17 se identifican los actores que deberán participar directa o

indirectamente en la implementación y seguimiento del instrumento de certificación

voluntaria por la gestión adecuada de residuos orgánicos, así como los roles y

responsabilidades en el ejercicio.

5 De acuerdo al Decreto 1077 de 2015, se definen los grandes generadores o productores como los suscriptores y/o

usuarios no residenciales que generan y presentan para la recolección residuos sólidos en volumen igual o superior

a un metro cúbico mensual.

115



Tabla 17. Actores y responsabilidades en la Certificación Voluntaria para la gestión adecuada

de residuos orgánicos


Grandes

Generadores de

RO

Usuarios no

residenciales que

generan más de 1

m3 de residuos

orgánicos al mes

Pagan a los gestores formales y

reconocidos por la recolección selectiva,

transporte y tratamiento de los residuos

orgánicos, a cambio de certificaciones

que, posteriormente, presentan a los

Certificadores autorizados para la

expedición de un sello verde.

En línea con los criterios del sello, los

grandes generadores del sector

gastronomía, implementarán la Guía de

mejores prácticas para prevenir el

desperdicio de alimentos y reducir la

generación de residuos en

establecimientos gastronómicos, del

MADS y PNUMA (2017)

- Plazas de mercado

- Grandes superficies

- Manufacturas de

alimentos

- Cadenas de hoteles y de

restaurantes

- Establecimientos que

generen más de 1m3/mes y

deseen acogerse.

Gestores

recolección

selectiva y

aprovechamien

to

Organizaciones

formales

encargadas del

servicio de

recolección

selectiva y

tratamiento de

residuos orgánicos

Solicitan a las Autoridades Ambientales el

registro de su actividad de recolección

selectiva y tratamiento de residuos

orgánicos.

Generan certificaciones a los grandes

generadores por la recepción de los

residuos orgánicos correctamente

separados.

Adicionalmente, adoptan las medidas

catalogadas como Elementos Básicos de

Desempeño en lo pertinente , según los

resultados del Contrato 497 de 2017 entre

MADS y Aquaviva S.A.S.

- Empresas municipales de

servicios públicos

- Gestores privados

- Otras organizaciones

Autoridades

Ambientales

Formulación de

política ambiental,

fortalecer procesos

territoriales de

gestión ambiental

- Disponen plataforma web para el

registro de gestores que realizan

actividades formales de tratamiento de


- Llevan a cabo el seguimiento al mercado

de certificaciones entre gestores formales

y grandes generadores, a través del

- Secretarías de ambiente

-Corporaciones Autónomas

Regionales

116




cargue de los certificados en la

plataforma.

- Potencialmente, pueden incluir criterios

de compras verdes para generar demanda

a sub-productos del tratamiento.

Certificadores

Autorizados

Organizaciones

autorizadas por la

ONAC para la

expedición de

sellos verdes

Evalúan los procesos que llevan a cabo los

grandes generadores en la gestión de los

residuos orgánicos, mediante el estudio

de los procesos internos y de las

certificaciones que otorgan los gestores

reconocidos

- SGS Colombia SA

- Cotecna Certificadora

Service Ltda

- Cia Andina De Inspección Y

Certificación Acert

Prestadores del

servicio de aseo

Encargados de la

recolección,

transporte y

disposición final de

los residuos sólidos

- Llevan a cabo los aforos del servicio.

- Reportan estadísticas de disposición

final de los residuos de grandes

generadores a las autoridades

ambientales a través del SUI.

- Ciudad Limpia

- ATESA

- Empresa Mixta Municipal

de Servicios Públicos SA ESP

Otras entidades

del sector

público

Entidades de orden

local o regional que

ejecuten acciones

de conservación,

restauración

ecológica, entre

otras de carácter

ambiental

A través del sistema de compras públicas

sostenibles, pueden generar demanda a

los sub-productos del tratamiento de

residuos orgánicos incluyendo criterios de

compra en diferentes licitaciones para los

servicios que requieran insumos similares

y cuyos usos estén permitidos por las

normas vigentes.

- Alcaldías

- Gobernaciones

- Parques Nacionales

- Ministerio de Ambiente


4.1.3.3. Cálculos económicos para la implementación del

instrumento

Por su carácter voluntario y en libre mercado, el instrumento no requiere fijar un precio a las

certificaciones que entreguen los gestores a los grandes generadores por la recolección,

transporte y tratamiento de los residuos orgánicos. No obstante, se presenta de manera

aproximada lo que serían los costos de referencia en condiciones de eficiencia, retomando

aquí los resultados del estudio que llevó a cabo MAG Consultoría para el Banco Interamericano

de Desarrollo (2016) y la CRA para la resolución 720 de 2015 (CRA, 2016).

117



En la sección 3.3.1. del producto 3 de la presente consultoría se estableció la estimación de

los costos asociados a la gestión de residuos orgánicos en las etapas de generación, acopio

temporal, recolección y transporte y tratamiento de residuos orgánicos, en comparación con

el camino hacia disposición final. En este sentido, se expone nuevamente el resumen de los

costos asociados a diferentes técnicas de tratamiento, actualizados a octubre de 2017 acuerdo

con la variación del IPP de consumo intermedio publicada por el DANE (base

diciembre/2014=100)6, entre diciembre de 2015 y octubre de 2017. Para revisar las

especificaciones de cada técnica de tratamiento, remitirse al documento MAG Consultoría

(2016).

En la Tabla 18 se presenta un rango de costos para recolección, transporte y tratamiento, de

acuerdo con la técnica de tratamiento. Las variaciones en los costos dependen directamente

de los tamaños del mercado, entendidos como el flujo de materia orgánica que se reciba en

planta.

Como se mencionó anteriormente, estos valores son una aproximación de los precios que

podrían tener los servicios de tratamiento por tonelada de los residuos orgánicos, sin

embargo, lo que se pretende con el instrumento es que a partir de los acuerdos voluntarios

de los grandes generadores, se logren las negociaciones de los precios en los servicios y sea el

mercado en últimas quien defina cuáles son los oferentes de servicio de tratamiento más

competitivos.

Tabla 18. Costos de referencia por tonelada para recolección, transporte y tratamiento, según

tipo de tratamiento (actualizado a precios de octubre de 2017)

TIPO DE TRATAMIENTO

COSTO TOTAL RECOLECCIÓN, TRANSPORTE Y

TRATAMIENTO ($/ton)

precios a octubre de 2017

Mínimo Máximo

Incineración $328.435 $555.365

Gasificación $341.788 $583.744

6 Archivo fuente:

http://obieebr.banrep.gov.co/analytics/saw.dll?Go&NQUser=publico&NQPassword=publico&path=%2FShared

%2FSeries%20Estad%C3%ADsticas_T%2f1.%20IPP%2f1.3%20Base%202014%2f1.3.2%20Mensual%2f1.3.2.

6.IPP_Serie%20hist%C3%B3rica%20seg%C3%BAn%20uso%20o%20destino%20econ%C3%B3mico&Option

s=rdf&lang=es&Action=Prompt

118



TIPO DE TRATAMIENTO

COSTO TOTAL RECOLECCIÓN, TRANSPORTE Y

TRATAMIENTO ($/ton)

precios a octubre de 2017

Mínimo Máximo

Mecánico + Digestión Anaerobia con

generación de energía $181.938 $325.952

Mecánico + Compostaje al Aire Libre $139.441 $249.121

Mecánico + Compostaje Cerrado (in vessel) $159.987 $384.917

Compostaje corte de césped $116.469 $175.915

Tratamiento Mecánico $103.669 $161.066

Captura y Quema $90.805 $256.758

Captura y Generación de Energía $99.943 $266.145

Captura y Venta directa de Gas $93.342 $255.600

Fuente: Presente estudio con base en MAG Consultoría (2016) y CRA (2016)

4.1.4. Sistema y método para la implementación del instrumento













Sistema y Método.

119














Sentencia C-243 del 2005)



como quiera que el instrumento propuesto hace referencia al diseño de guías y reglas técnicas

a este no son aplicables los conceptos de sistema y método predicable de los instrumentos

tributarios reseñados en todo caso los elementos normativos y técnicos será desarrollados en

el apartado correspondiente.


implementación del instrumento

Para llegar a una adecuada implementación del instrumento es necesario avanzar en la

generación de mayores volúmenes de información, especialmente por la necesidad de reducir

las asimetrías en el mercado de tratamiento de residuos orgánicos. Alcanzar los objetivos en

la implementación y seguimiento requiere movilizar a diferentes sectores para que aporten

en la construcción y mejora de los instrumentos de información. En la Tabla 19 se presenta los

diferentes tipos de información requerida, las posibles fuentes de información y los posibles

encargados.

120



Tabla 19. Tipo de información requerida y posibles fuentes de información para el instrumento

de certificación voluntaria por la gestión adecuada de RO

TIPO DE

INFORMACIÓN

REQUERIDA

DESCRIPCIÓN POSIBLES FUENTES DE

INFORMACIÓN

Sistema de

clasificación de

residuos orgánicos

de acuerdo a sus

posibilidades de

tratamiento

Es necesario generar mayor conocimiento y

entendimiento sobre las diferentes

subcorrientes que componen los residuos

orgánicos, por ejemplo como grasas y

aceites, orgánicos secos, orgánicos

húmedos o si son de origen animal o

vegetal.

Clasificaciones de acuerdo a las

posibilidades y limitaciones para

realizar el tratamiento más

adecuado a los residuos.

Encargado: Ministerio de Ambiente y

Desarrollo Sostenible

Composición de los

residuos sólidos

municipales, por tipo

de generador

Se debe generar una línea de base de

carácter oficial sobre la composición de los

residuos sólidos municipales, y

especialmente de los residuos

aprovechables.

Aforos en el servicio público de

aseo, con reportes para la

elaboración/actualización de los

PGIRS municipales o regionales.

Encargados: prestadores del servicio

público de aseo, autoridades

ambientales, mesa técnica para

elaboración/actualización de PGIRS.

Cadenas de valor del

mercado de

alimentos y bebidas

Información detallada sobre las cadenas de

valor del mercado: composición de la

oferta, de la demanda, canales de

distribución, a nivel local y regional.

Revisión de fuentes secundarias

Trabajo de campo

Encargados:

Entidades territoriales

Difusión de

manuales para la

gestión integral de

residuos orgánicos

Como instrumento de información, es

indispensable difundir el conocimiento

asociado a la gestión integral de residuos

orgánicos, con una perspectiva de ciclo de

vida. Para ello, es necesario crear o difundir

manuales que referencien las Normas

Técnicas Colombianas vigentes relativas a la

GIR.

Revisión de normas técnicas

colombianas

Revisión de fuentes secundarias

Difusión resultados del Contrato

497 de 2017, MADS – Aquaviva

S.A.S., sobre instrumentos para la

implementación y aplicación de

los Elementos Básicos de

Desempeño en las instalaciones de

gestión de residuos.

Encargados:

121



TIPO DE

INFORMACIÓN

REQUERIDA


INFORMACIÓN

Ministerio de Ambiente y Desarrollo

Sostenible, Ministerio de Agricultura,

Ministerio de Salud, Entidades

territoriales

Identificación de los

grandes

generadores

Se requiere capturar la información relativa

a los establecimientos y usuarios aforados

que reportan más de 1 m3/ mes de

residuos, particularmente residuos

orgánicos.

Entendiendo que esta medición se hace de

acuerdo con el Decreto 2981 de 2013, se

requiere que estas mediciones sean

reportadas vía plataforma web dispuesta

para la puesta en marcha del instrumento

de certificación voluntaria.

Aforos en el servicio público de

aseo, con cargue al Sistema Único

de Información (SUI)


público de aseo.


gestores que

realizan tratamiento

de residuos

orgánicos

Es indispensable que los gestores formales

y licenciados (en los casos que requiere la

ley), sean identificados a través de la

plataforma web que será creada con la

implementación del instrumento, en la

jurisdicción que corresponda.

Autoridades Ambientales que

otorgan licencias para el

tratamiento de orgánicos

Autoridades Ambientales que

estarán encargadas del cargue de

información sobre los gestores

que realizan la actividad formal de

tratamiento.

Seguimiento a los

certificados

entregados a

grandes

generadores

Como parte del seguimiento del

instrumento, la plataforma web debe

permitir el cargue periódico de las

certificaciones otorgadas por los gestores a

los grandes generadores, con el fin de

generar transparencia en los procesos de

certificación de esta actividad.

Grandes generadores, quienes

suben las certificaciones a la

plataforma web dispuesta para el

instrumento.

Seguimiento a

cantidades de

residuos

efectivamente

aprovechados

Línea de base sobre las cantidades de

residuos orgánicos efectivamente

aprovechados, así como el seguimiento a

este indicador.

Cargue al Sistema Único de

Información


público de aseo, gestores


122




INSTRUMENTO PARA RESIDUOS ORGÁNICOS



pueden hacer aquello a lo que les autoriza la normatividad, y a los particulares dado el carácter

coercitivo que reviste el derecho. Sin perjuicio de lo anterior, se desarrolla a continuación la

estructura o configuración normativa requerida para dar viabilidad a la propuesta de

instrumento de política para la corriente de residuos orgánicos, teniendo en cuenta que en la

medida en que el derecho funciona como un sistema autorreferente, ya que regula las

formalidades y limites materiales que deben cumplirse para la incorporación de nuevas

normas al sistema jurídico.

En este orden de ideas, este apartado tiene al menos dos grandes objetivos, por una parte

establecer los límites formales (procedimientos, reservas de competencia etc.) y materiales

(principios y derechos que debe respetar el instrumento de política transformado en

instrumento normativo, y por otro formular una propuesta de redacción de norma para la

incorporación del instrumento dentro del mundo jurídico

El desarrollo del marco normativo que soporta el instrumento se realiza al menos desde cuatro

ejes de discusión: a) las competencias constitucionales y legales para la implementación del

instrumento; b) los fundamentos constitucionales y legales que soportan la implementación

del instrumento; c) las necesidades de modificación, adición o derogatoria de normas; y d) la

revisión de jurisprudencia relacionada y otros elementos normativos relevantes.

4.2.1. Propuesta del instrumento normativo para la adopción del

instrumento




normativo que se requiere para la incorporación del instrumento para la corriente de residuos

orgánicos. En segundo lugar se hace referencia a las normas constitucionales y legales que se

desarrollarían con el instrumento normativo, en ese sentido se indican los fundamentos

constitucionales y legales referidos a los fines, derechos y principios que deben orientar el

accionar del Estado. En un tercer apartado se exponen las necesidades de adición,

123



modificación o derogación de las normas, en este punto se presenta la propuesta de redacción

de la norma respectiva y su articulación con el resto del sistema jurídico. Finalmente se

presentan algunos desarrollos jurisprudenciales relacionados con el tema y elementos

adicionales para complementar desde el punto de vista jurídico la implementación del

instrumento.



acto.

El instrumento propuesto de certificación voluntaria se inserta en las competencias que

actualmente tiene el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, especialmente las

establecidas en los numerales 2, 8, 11, 13, 14 y 32 del artículo 5 de la Ley 99 de 93 que le

confieren al Ministerio las funciones de regular las condiciones generales para el saneamiento

del ambiente, y el uso, manejo, aprovechamiento, conservación, restauración y recuperación

de los bienes ambientales y naturales, a fin de impedir, reprimir, eliminar o mitigar el impacto

de actividades contaminantes, que deterioran o destruyen del entorno o del patrimonio

natural.

Igualmente, se le otorga al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible las funciones de

evaluar los alcances y efectos económicos de los factores ambientales, su incorporación al

valor de mercado de bienes y servicios y su impacto sobre el desarrollo de la economía

nacional y su sector externo; su costo en los proyectos de mediana y grande infraestructura,

así como el costo económico del deterioro y de la conservación del medio ambiente y de los

recursos naturales renovables y realizar investigaciones, análisis y estudios económicos y

fiscales en relación con los recursos presupuestales y financieros del sector de gestión

ambiental y con los impuestos, tasas, contribuciones, derechos, multas e incentivos con él

relacionados; para lo cual puede dictar regulaciones de carácter general tendientes a controlar

y reducir las contaminaciones geosférica, hídrica, del paisaje, sonora y atmosférica, en todo el

territorio nacional.

De la misma manera, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible tiene a cargo definir

la ejecución de programas y proyectos que la Nación, o ésta en asocio con otras entidades

públicas, deba adelantar para el saneamiento del medio ambiente o en relación con el manejo,

aprovechamiento, conservación, recuperación o protección de los recursos naturales

renovables y del medio ambiente; de la misma manera corresponde al MADS establecer y

regular los instrumentos administrativos y mecanismos necesarios para la prevención y el

control de los factores de deterioro ambiental y determinar los criterios de evaluación,

seguimiento y manejo ambientales de las actividades económicas.

124



Además, el instrumento propuesto se fundamenta en la competencia del MADS para

establecer mecanismos de concertación con el sector privado para ajustar las actividades de

éste a las metas ambientales previstas por el Gobierno; definir los casos en que haya lugar a

la celebración de convenios para la ejecución de planes de cumplimiento con empresas

públicas o privadas para ajustar tecnologías y mitigar o eliminar factores contaminantes y fijar

las reglas para el cumplimiento de los compromisos derivados de dichos convenios; así como

promover la formulación de planes de reconversión industrial ligados a la implantación de

tecnologías ambientalmente sanas y a la realización de actividades de descontaminación, de

reciclaje y de reutilización de residuos.

Por su parte, el decreto 1074 de 2015 señala que para efectos de la publicidad alusiva a

cualidades, características o atributos ambientales de los productos que generen beneficios

ambientales, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible establecerá las definiciones y

los requisitos que deberán aplicarse para anunciar un producto que genere beneficios

ambientales. Previa expedición, las definiciones y requisitos establecidos por el Ministerio de

Ambiente y Desarrollo Sostenible, deberán surtir el proceso de notificación internacional, a

través del Punto de Contacto, ante la Organización Mundial del Comercio y demás socios

comerciales.

Igualmente, es importante recordar que el Ministerio de Ambiente ejercerá, en lo relacionado

con el ambiente y los bienes ambientales y naturales renovables, las funciones que no hayan

sido expresamente atribuidas por la ley a otra autoridad. En cuanto las actividades reguladas

por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible puedan afectar la salud humana, esta

función será ejercida en consulta con el Ministerio de Salud; y con el Ministerio de Agricultura,

cuando puedan afectarse la sanidad animal o vegetal.

Otro componente importante desde el punto de vista de las competencias institucionales

tiene que ver con el Subsistema Nacional de la Calidad (SNCA) (Decreto 1074 de 2015), el cual

tiene dentro de sus objetivos fundamentales los siguientes: 1. Promover en los mercados la

seguridad, calidad, confianza, innovación, productividad y competitividad de los sectores

productivos e importadores de productos; 2. Proteger los intereses de los consumidores; 3.

Facilitar el acceso a mercados y el intercambio comercial; 4. Coadyuvar a los usuarios del

sistema en la protección de la salud y la vida de las personas, así como de los animales y la

preservación de los vegetales; 5. Proteger el medio ambiente y la seguridad nacional; y 6.

Prevenir las prácticas que puedan inducir a error al consumidor. La coordinación del SNCA

corresponde a la Comisión Intersectorial de la Calidad, no obstante, lo cual corresponde a la

Dirección de Regulación del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo dirigir el Sistema

125



Nacional de Normalización, Acreditación, Certificación y Metrología7, formular, coordinar y

elaborar los estudios en esas materias y realizar las gestiones necesarias para su desarrollo y

reconocimiento Nacional e Internacional.

Adicionalmente, debe destacarse que corresponde al Ministerio de Comercio, Industria y

Turismo Formular las políticas para la regulación del mercado, la normalización, evaluación de

la conformidad, calidad, promoción de la competencia, protección del consumidor y

propiedad industrial.

4.2.1.2. Fundamentos constitucionales y legales que

fundamentan la norma y la vigencia de la ley o norma

reglamentada o desarrollada

Como se ha indicado los desarrollos normativos para la implementar el instrumento se basan

en lo establecido en la Ley 99 de 1993, el Decreto Ley 2811 de 1974, el Decreto 1077 de 2015

y el Decreto Ley 210 de 2003. Todas estas normas se encuentran vigentes y son plenamente

aplicables.

Si bien las leyes citadas han sufrido varias modificaciones así por ejemplo la Ley 99 de 1993,

ha sido modificada por la Ley 1263 de 2008, La ley 1151 de 2007, la Ley 1450 de 2011, la Ley

1753 de 2015, ninguna de estas modificaciones ha afectado las competencias que

fundamentan la aplicación del instrumento seleccionado razón por la cual los enunciados

normativos que habilitan al Ministerio de Ambiente para implementar el instrumento

propuesto.

Lo mismo ocurre con respecto al decreto 2811 de 1974 el cual ha sido objeto de varias

modificaciones, derogatorias y adiciones, entre ellas las realizadas por la ley 99 de 1993, la ley

1450 de 2011, la Ley 1753 de 2015; sin que ninguna de estas normas le haya hecho perder su

vigencia o desnaturalice las competencias enunciadas como fundamento para la

implementación del instrumento.

Similares comentarios pueden realizarse con respecto al Decreto 210 de 2003 el cual si bien

ha sido objeto de diversas modificaciones entre las que se cuentan el Decreto 4269 de 2005,

Decreto 2785 de 2006, Decreto 2700 de 2008, Decreto 1714 de 2009, Decreto 4175 de 2011,

Decreto 4176 de 2011, Decreto 2622 de 2013, Decreto 1289 de 2015, y finalmente su

compilación en el Decreto Único Reglamentario 1074 de 2015. Los ajustes y modificaciones

7 a partir de la expedición del Decreto 3257 de 2008 el Sistema Nacional de Normalización, Certificación y

Metrología se denomina Subsistema Nacional de la Calidad y es un subsistema del Sistema Administrativo

Nacional de Competitividad e Innovación.

126



incorporados por las normas en mención no desvirtúan las competencias destacadas como

fundamento para la implementación del instrumento económico.

Ahora bien, estos desarrollos normativos entran a complementar y a articularse con la

regulación del servicio público de aseo, esquema que si bien no es modificado debe ser

considerado en una perspectiva de armonización normativa.

4.2.1.3. Disposiciones derogadas, subrogadas, modificadas,

adicionadas o sustituidas con el objeto de implementar

el instrumento normativo.

Como resulta evidente, la implementación del instrumento propuesto supone diversos pasos

normativos. El primero de estos tiene que ver con la concentración y centralización de la

información referente a las personas que realizan actividades de aprovechamiento de

residuos orgánicos. Actualmente, de acuerdo al decreto 1076, se requiere licencia ambiental

para actividades tendientes a “La construcción y operación de plantas cuyo objeto sea el

aprovechamiento y valorización de residuos sólidos orgánicos biodegradables mayores o

iguales a veinte mil (20.000) toneladas/año”; esta licencia es otorgada por las Corporaciones

Autónomas Regionales de acuerdo al decreto 1076 de 2015. Lo anterior significa que la

autoridad ambiental ya cuenta con información referida a personas que realizan

aprovechamiento y valorización de residuos orgánicos mayores o iguales a veinte mil (20.000)

toneladas/año, sin embargo, por debajo de esta cifra no es obligatoria la licencia ambiental,

razón por la cual se requiere crear un registro de las personas que realizan aprovechamiento

y valorización de residuos sólidos orgánicos y articularlo con la información obtenida a través

del licenciamiento ambiental, esto implicaría una adición del decreto 1076 para incorporar

estos elementos, para lo cual se sugiere la siguiente redacción que adicione el No 12 del

artículo 2.2.2.3.2.3. del decreto 1076 de 2015:

“En todo caso las personas jurídicas o naturales que realicen actividades de

aprovechamiento y valorización de residuos sólidos orgánicos biodegradables deberán

registrarse ante las Corporaciones Autónomas Regionales, Corporaciones de Desarrollo

Sostenible, Las Autoridades Ambientales de los Grandes Centros Urbanos, o las

Autoridades Las autoridades ambientales creadas mediante la Ley 768 de 2002 según

corresponda.

La Autoridad Ambiental competente tendrá la función de asegurar la publicidad y

difusión de los nombres o razón social de las personas inscritas con especial mención por

aquellas que implementen las guías de buenas prácticas o los reglamentos técnicos que

se creen para la gestión de los residuos orgánicos.

127



Para quienes requieran licencia ambiental el registro se realizará de manera conjunta

con el otorgamiento de la licencia ambiental. El MADS reglamentará el registro del que

trata el presente artículo. Adicionalmente, el MADS propenderá por la articulación con

el Sistema Único de Información de Servicios Públicos administrado por la

Superintendencia de Servicios Públicos domiciliarios.

Por su parte las personas que realicen actividades de tratamiento y valorización de

residuos orgánicos expedirán certificado de la gestión de los residuos orgánicos recibidos

correspondientes a las actividades de tratamiento y valorización en las que indicara

como mínimo: 1) número de registro; 2) fecha de recepción del residuo; 3) nombre o

razón social del generador del residuos; 4) peso y caracterización de los residuos

orgánicos recibidos; y 5) tipo de proceso o manejo dado a los residuos orgánicos

Lo aquí establecido se entenderá sin perjuicio de las competencias asignadas a las

autoridades ambientales y sanitarias con respecto a la vigilancia y control sobre estos

establecimientos”.

Como también se ha destacado, parte del éxito del instrumento surge de la definición de las

Guías técnicas colombianas8 o normas técnicas colombianas9 que sean aquellas que

precisamente permitan orientar y en determinado momento evaluar la gestión de quienes

desarrollas actividades de aprovechamiento o tratamiento de residuos orgánicos10. En

Colombia actualmente existe el Reglamento Técnico del Sector Agua Potable y Saneamiento

Básico (Resolución 1096 de 2000) que regula los elementos básicos del aprovechamiento de

residuos sólidos, pero no alcanza el nivel de desarrollo que requiere el instrumento propuesto.

Así pues, puede afirmarse que el segundo bloque de ajustes normativos se identifica en la

construcción de parámetros técnicos que permitan evaluar los procesos de gestión y

productos derivados del aprovechamiento de residuos orgánicos, con los cuales se pueda

8 Documento normativo voluntario que proporciona recomendaciones o pautas en relación con situaciones

repetitivas en un contexto dado, el cual es adoptado por el Organismo Nacional de Normalización (Artículo

2.2.1.7.2.1. del Decreto 1074 de 2015). 9 Norma técnica aprobada o adoptada como tal por el organismo nacional de normalización de Colombia (Artículo

2.2.1.7.2.1. del Decreto 1074 de 2015). 10 Artículo 2.2.1.7.5.4. (Decreto 1074 de 2015) Buenas prácticas de reglamentación técnica. Para ejercer

actividades de reglamentación técnica, las entidades reguladoras deberán aplicar buenas prácticas de

reglamentación técnica y: 1. Desarrollar y publicar un listado de problemáticas de su competencia que vulneran

objetivos legítimos, priorizando aquellas problemáticas que los vulneran en mayor medida. 2. Desarrollar Planes

Anuales de Análisis de Impacto Normativo (Paain). 3. Desarrollar Análisis de Impacto Normativo (AIN), tanto ex

ante como ex post. 4. Determinar el procedimiento de evaluación de la conformidad. 5. Determinar la existencia

de norma internacional. 6. Solicitar el concepto previo a la Dirección de Regulación del Ministerio de Comercio,

Industria y Turismo. 7. Realizar consulta pública y notificación.

128



establecer un sistema de certificación de conformidad11 con el cual desarrollar ejercicios de

evaluación12, para lo cual es importante que estas se incluyan en el Programa anual de

normalización. En Colombia se han desarrollado las siguientes normas técnicas colombianas

con relación al sello ambiental colombiano:

NTC 6100 - SAC Guadua Angustifolia

NTC 6093 - SAC Prefabricados Concreto

NTC 6048 - SAC Colchones y Colchonetas

NTC - 6039SAC Tintas para Impresión.

NTC 6038 - SAC Materiales Impresos

NTC 6034 - SAC Elementos de Acero planos conformados en frío para uso en

construcción

NTC 6033 - SAC Ladrillos y Bloques de arcilla

NTC 6024 - SAC Baldosas Cerámicas

NTC 6023 - SAC Cartuchos de tóner

NTC - 6019- Pulpa, papel y cartón y productos derivados

NTC 6018 - SAC Pinturas y Materiales de recubrimiento

NTC 5911 - SAC Artesanías y otros productos del diseño, elaborados en fibras de Enea

y Junco con tecnología artesanal

NTC 5871 - SAC Accesorios de suministro en fontanería

NTC 5757 - SAC Aparatos sanitarios de alta eficiencia

11 Documento emitido de acuerdo con las reglas de un sistema de certificación, en el cual se manifiesta adecuada

confianza de que un producto, proceso o servicio debidamente identificado está conforme con una norma técnica

u otro documento normativo específico (Artículo 2.2.1.7.2.1. del Decreto 1074 de 2015) 12 Demostración de que se cumplen los requisitos especificados relativos a un producto, proceso, sistema, persona

u organismo. El campo de la evaluación de la conformidad incluye actividades tales como el ensayo/prueba, la

inspección y la certificación, así como la acreditación de organismos de evaluación de la conformidad (Artículo

2.2.1.7.2.1. del Decreto 1074 de 2015)

129



NTC 5720 - SAC Tableros y celdas para alojar equipos eléctricos y electrónicos de baja

y media tensión

NTC 5714 - SAC Artesanías, sombreros y otros productos del diseño, elaborados en

fibras de cañaflecha con tecnología artesanal

NTC 5637 - SAC Artesanías, Manualidades, Hilos, Telas y otros productos del diseño,

elaborados en fibras de fique con tecnología artesanal

NTC 5585 - SAC Aceites lubricantes para motores de 2 tiempos a gasolina

NTC 5517 - SAC Embalajes, Empaques, Cordeles, Hilos, Sogas y Telas de fibras de fique

NTC 5133 primera actualización - SAC Establecimientos de Alojamiento y Hospedaje

NTC 5131- SAC Productos Limpiadores

Igualmente ya existen la GTC 86: 2003 – Guía para la implementación de la gestión integral de

residuos (GIR), GTC 24: 2009 – Gestión ambiental. Residuos sólidos. Guía para la separación

en la fuente que puede contribuir al ejercicio.

Finalmente, frente a este segundo componente de ajustes normativos requeridos es necesario

recordar que los procedimientos de evaluación de la conformidad de que trata la se entienden

para productos, personas, sistemas de gestión, instalaciones y procesos. Razón por la cual en

el caso de los residuos orgánicos se requiere que se definan los criterios especialmente para

los sistemas de gestión, instalaciones y procesos de acuerdo a lo señalado en la parte

respectiva del documento; de tal forma que quienes desarrollan labores de aprovechamiento

y tratamiento puedan certificar el cumplimiento de estos estándares (voluntarios u

obligatorios) frente a sus clientes y estos a su vez frente a terceros.

Finalmente, el tercer componente normativo de la implementación del instrumento estaría

dado por el desarrollo del sello ambiental colombiano o uno de similar naturaleza. Lo anterior

en tanto los desarrollos actuales del sello ambiental colombiano se han enfocado en la

certificación de productos (Resolución 1555 de 2005); en efecto el sello ambiental se define

como “El Sello Ambiental Colombiano, en adelante el Sello, identifica los productos que

cumplen con los criterios ambientales preestablecidos para su categoría, se otorga mediante

certificación de tercera parte, es de carácter enteramente voluntario y puede ser otorgado

para su uso de acuerdo con las disposiciones de la presente reglamentación” (Resolución 1555

de 2005) aunque la misma resolución en su ámbito de aplicación identifica la prestación de

servicios como un aspecto que puede ser destacado con el sello ambiental así: “Podrá

otorgarse el Sello a servicios prestados y productos elaborados, importados o comercializados

130



en el país, que deseen portarlo, y cumplan con los criterios ambientales establecidos

previamente como documentos referentes frente a los que se certifican dichos productos, de

conformidad con la presente reglamentación”.

Dicho lo anterior se propone utilizar el andamiaje jurídico del sello ambiental colombiano en

dos vías, que se utilice para destacar los servicios prestados por los gestores que realizan

tratamiento y valorización de los residuos orgánicos de tal forma que estos puedan ser

acreedores de los beneficios del sello ambiental colombiano. Igualmente, que las

certificaciones entregadas por los gestores que obtengan el sello ambiental sirvan como

criterio para evaluar el desempeño ambiental de sus clientes si estos quisieran certificar sus

productos o servicios en el marco del sello ambiental.

En ese orden de ideas puede desarrollarse un enfoque como el seguido para el

establecimiento del sello ambiental para los establecimientos de alojamiento y hospedaje. En

ese sentido se sugiere establecer un esquema de sello ambiental para los establecimientos

que se dedica al tratamiento y valorización de los residuos orgánicos y para establecimientos

en los cuales se generen grandes cantidades de residuos orgánicos (tales como plazas de

mercado y grandes superficies). Sin embargo, se requieren dos ejercicios de articulación a)

que como parte de la certificación para los grandes generadores se tenga en cuenta la entrega

de residuos orgánicos a establecimientos dedicados al tratamiento certificados; b) que las

normas Técnicas acompañen de guías de buenas prácticas y acompañamiento institucional.




acto

En este apartado es importante considerar diferentes dimensiones de los pronunciamientos

de las Altas Cortes en Colombia sobre temas referidos a la implementación del instrumento

así: una primera dimisión está dada por la aplicación de reglamentos técnicos y su relación

con la restricción del comercio, de esta forma, la Corte Constitucional ha sostenido que las

normas que prohíben la expedición de reglamentos técnicos que puedan afectar el comercio

sin justificación en objetivos legítimos tienen fundamento constitucional. La sentencia C-750

de 2008 consideró que este tipo de medidas:

“buscan incrementar y facilitar el intercambio comercial entre los Estados Partes con diversos

mecanismos que estandaricen las normas y reglamentos técnicos, sin que imposibilite la

capacidad reguladora del Estado para salvaguardar legítimos intereses constitucionales. En

esa medida, se pretende facilitar el comercio dentro del marco constitucional del respeto a la

131



soberanía nacional y sobre las bases de equidad y reciprocidad en la internacionalización de

las relaciones económicas (arts. 9, 226 y 227)”

Otro ejemplo de lo señalado es la sentencia C-031 de 2009 en el que se consideró:

“se ajusta a la Constitución por cuanto persigue unas finalidades, emplea unos mecanismos y

prevé la creación de unas instancias internacionales que, por una parte, se encaminan a

salvaguardar bienes jurídicos constitucionales (vgr. la seguridad nacional, la prevención de

prácticas desleales de comercio, etcétera), y por otra, disponen el empleo de aquéllos de forma

tal que no terminen por discriminar a los productores del país exportador”.

Y en la sentencia C-446 de 2009 señaló que:

“resulta constitucional, en la medida en que aunado a la pretensión de facilitar a las Partes el

acceso a los respectivos mercados nacionales mediante la reducción o eliminación de las

barreras en el comercio recíproco, propugna por el establecimiento de reglas de calidad, que

sin duda fortalecen la integración latinoamericana y garantizan la seguridad y calidad de los

productos, protegiendo la salud, la vida y en general los derechos de los consumidores

latinoamericanos atendiendo lo previsto en los artículos 2, 9, 49, 78 y 333 superiores.

En armonía con lo que se ha considerado en anteriores oportunidades, las medidas que

buscan superar las trabas al flujo comercial derivadas de requerimientos de tipo técnico que

no estén debidamente justificados o no persigan un objetivo válido que concuerde con este

tipo de acuerdos resultan constitucionales, pues sin desconocer la importancia de los

requerimientos que aseguren la idoneidad y calidad de los productos que constituyen una

garantía para el consumidor, resultaría desleal y contrario a los objetivos de acuerdos

comerciales de liberalización económica el uso de esos instrumentos únicamente como

formas enmascaradas de restricción al comercio (Corte Constitucional, sentencia C-184 de

2016).

En concordancia con lo anterior y teniendo en cuenta que el sello ambiental se configura en

una doble dimensión de ser un mecanismo de protección ambiental, pero al mismo tiempo

proveer de información a los consumidores de bienes y servicios, es importante destacar la

jurisprudencia relativa a los derechos del consumidor y en especial lo relativo a recibir

información veraz y completa. Así, la Corte Constitucional ha indicado que el derecho de

consumidores y usuarios se enmarca dentro de los derechos colectivos, cuya interpretación la

determina, entre otros principios, el principio de Estado social que se consagra en el artículo

1º de la Constitución. En este sentido, se ha entendido que el contenido de este derecho

apunta a la protección sustancial de los ciudadanos que entran en relación con proveedores y

distribuidores de bienes y servicios, respectivamente. Por ejemplo, en la sentencia C-749 de

2009, se recordó que:

132



“en el periodo preconstitucional, la relación entre los sujetos que concurren al circuito

comercial de distribución de bienes y servicios (productores, comercializadores y

consumidores) estaba basada en las reglas propias del liberalismo económico (…) El cambio

cualitativo antes citado radica en el reconocimiento, por parte del derecho constitucional, de

las hondas desigualdades inmanentes al mercado y al consumo(…) Estas condiciones fueron

advertidas por el Constituyente, quien consagró en el artículo 78 de la Carta Política

herramientas definidas, destinadas a proteger a los consumidores de las consecuencias del

desequilibrio sustancial antes explicado. Así, la norma constitucional citada prevé mandatos

particulares, relativos tanto a aspectos prescriptivo-sancionatorios, como de participación. En

primer término, delega en el Congreso la responsabilidad de regular el control de calidad de

bienes y servicios ofrecidos y prestados a la comunidad, así como la información que deba

suministrarse al público en su comercialización. Este deber, como se observa, reconoce que

los fabricantes y comercializadores tienen a su favor un poder de hecho, cuyo uso debe ser

limitado mediante prescripciones jurídicas que obliguen a que la calidad de los productos y la

información inherente a la misma sean objeto de control por autoridades administrativas y,

en determinados eventos, judiciales. De otro lado, se adscribe responsabilidad, de conformidad

con la ley, a quienes en la producción y comercialización de bienes y servicios, atenten contra

la salud, la seguridad y el adecuado aprovisionamiento de consumidores y usuarios. Esta es la

contrapartida de la competencia del legislativo para establecer límites a la actuación de

fabricantes e intermediarios, la cual no estaría completa con la posibilidad de establecer un

régimen sancionatorio respecto de las conductas que afecten la relación de confianza en la

que los ciudadanos basan sus decisiones de consumo. Por último, el precepto constitucional

dispone obligaciones concretas a cargo del Estado, dirigidas a garantizar la participación de

las organizaciones de consumidores y usuarios en el estudio de las disposiciones que les

conciernen. Estas organizaciones, al tenor del mandato superior, deben ser representativas y

observar procedimientos democráticos internos”.

Las características del contenido normativo previsto por el artículo 78 de la Constitución

fueron descritas por primera vez en la sentencia C-1141 de 2000 en los siguientes términos:

“El derecho del consumidor, cabe advertir, tiene carácter poliédrico. Su objeto, en efecto,

incorpora pretensiones, intereses y situaciones de orden sustancial (calidad de bienes y

servicios; información); de orden procesal (exigibilidad judicial de garantías; indemnización de

perjuicios por productos defectuosos; acciones de clase etc.); de orden participativo (frente a

la administración pública y a los órganos reguladores).

De ahí que el sello ambiental colombiano pueda interpretarse como una forma de acceso a la

información del consumidor final especialmente en lo relativo a las huellas ambientales de sus

133



respetivos consumos, por lo cual al tocar las aristas de los derechos de los consumidores debe

respetar estos límites constitucionales y fomentar su desarrollo.

4.2.1.5. Advertencia de cualquier otra circunstancia jurídica que

pueda ser relevante para la expedición del acto.

Para la expedición de normas técnicas y guías debe tenerse en cuenta que de acuerdo con lo

establecido en el decreto 1074 de 2015 las entidades reguladoras deben adoptar buenas

prácticas de reglamentación técnica de manera que esta no tenga por objeto o efecto crear

obstáculos innecesarios al comercio. Así debe incorporar acciones de transparencia, consulta

y en cuanto sea pertinente aplicar las buenas prácticas internacionales.

Por lógica general, los reglamentos técnicos deben basarse en las normas técnicas

internacionales. Igualmente, éstos podrán constituirse como referentes de los reglamentos

técnicos las normas técnicas nacionales, armonizadas con normas técnicas internacionales. Lo

anteriormente mencionado se aplicará salvo que unas u otras sean ineficaces, o inapropiadas

para proteger los objetivos legítimos señalados en el Acuerdo sobre Obstáculos Técnicos al

Comercio de la Organización Mundial del Comercio. En estos casos, el Reglamento Técnico

deberá estar soportado en evidencia científica (Decreto 1074 de 2015).

Igualmente, en materias como la gestión de residuos orgánicos es importante destacar que

las entidades reguladoras podrán ejercer actividades de reglamentación técnica en conjunto,

cuando la competencia de cada una de ellas recaiga sobre una misma materia. Además de los

requisitos definidos en el decreto 1074 de 2015, se debe tener en cuenta que es necesario

solicitar el concepto previo para los proyectos de reglamentos técnicos y de procedimientos

de evaluación de la conformidad y enviar al Punto de Contacto OTC/MSF de Colombia los

proyectos para su notificación (Decreto 1074 de 2015).

Para ejercer actividades de reglamentación técnica, las entidades reguladoras deberán aplicar

buenas prácticas de reglamentación técnica las cuales incluyen entre otras las siguientes

acciones:

1. Desarrollar y publicar un listado de problemáticas de su competencia que vulneran

objetivos legítimos, priorizando aquellas problemáticas que los vulneran en mayor

medida.

2. Desarrollar Planes Anuales de Análisis de Impacto Normativo (Paain).

3. Desarrollar Análisis de Impacto Normativo (AIN), tanto ex ante como ex post.

4. Determinar el procedimiento de evaluación de la conformidad.

134



5. Determinar la existencia de norma internacional.

6. Solicitar el concepto previo a la Dirección de Regulación del Ministerio de Comercio,

Industria y Turismo.

7. Realizar consulta pública y notificación.

Las entidades reguladoras deberán elevar a consulta pública a nivel nacional como mínimo las

siguientes etapas de los AIN establecidos en el Paain (Decreto1074 de 2015):

1. La definición del problema.

2. Análisis de Impacto Normativo final (AIN).

Cuando el resultado del AIN sea expedir un reglamento técnico, se debe hacer consulta pública

nacional del anteproyecto del reglamento técnico y posteriormente llevar a cabo la consulta

internacional. Queda a disposición de cada entidad realizar consultas adicionales en el proceso

de AIN, elaboración del reglamento técnico y evaluaciones ex-post. Estas consultas deberán

realizarse como mínimo a través de los correspondientes sitios web institucionales o a través

de otros medios idóneos según el caso. Asimismo, las entidades deberán fomentar la

participación pública de todos los interesados, definir las especificaciones de las herramientas

de consulta pública a utilizar y la forma en la cual se realizará la respectiva retroalimentación

a las partes participantes (Decreto 1074 de 2015).

En congruencia con lo anterior y con el fin de poder surtir el trámite de notificación de un

proyecto de reglamento técnico o de procedimientos de evaluación de la conformidad, en los

términos del Acuerdo de Obstáculos Técnicos al Comercio de la Organización Mundial del

Comercio, previamente, las entidades reguladoras deberán solicitar concepto a la Dirección

de Regulación del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, en relación con el

cumplimiento de los lineamientos del Subsistema Nacional de la Calidad y la potencialidad de

constituir obstáculos técnicos innecesarios al comercio con otros países. Dicha solicitud

deberá acompañarse del listado de problemáticas y el Paain (Decreto 1074 de 2015).

Junto con la solicitud de concepto previo, la autoridad competente deberá poner a disposición

de la Dirección de Regulación del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, los siguientes

documentos:

3. El proyecto de reglamento técnico o de los procedimientos de evaluación de la

conformidad correspondientes.

4. Los estudios técnicos que sustenten las medidas que se adoptarían a través del

proyecto de reglamento técnico o de procedimientos de evaluación de la conformidad.

135



5. Demostrar que el proyecto de reglamento técnico o de los procedimientos de

evaluación de la conformidad fue sometido a consulta pública a nivel nacional, y

aportar las observaciones y sugerencias recibidas.

6. El informe de resultados del Análisis de Impacto Normativo (AIN) de que trata el

artículo 2.2.1.7.6.2 del presente decreto, cuando este sea de obligatorio

cumplimiento.

Para efectos de la elaboración y expedición de reglamentos técnicos, estos deberán estar

enmarcados dentro de la defensa de los objetivos legítimos, de conformidad con lo

establecido en el Acuerdo sobre Obstáculos Técnicos al Comercio de la Organización Mundial

del Comercio. Se considerarán objetivos legítimos, entre otros, los imperativos de la seguridad

nacional, la prevención de prácticas que puedan inducir a error, la protección de la salud o

seguridad humana, de la vida, la salud animal o vegetal o del medio ambiente (Decreto 1074

de 2015).

Como quiera que Colombia haga parte del acuerdo sobre Obstáculos Técnicos al Comercio de

la Organización Mundial del Comercio es importante recordar que el Acuerdo sobre

Obstáculos Técnicos al Comercio (OTC) trata de asegurar que los reglamentos, las normas y

los procedimientos de prueba y certificación no creen obstáculos innecesarios.

Sin embargo, en el Acuerdo se reconoce también el derecho de los países a adoptar las normas

que consideren apropiadas; por ejemplo, para la protección de la salud y la vida de las

personas y de los animales o la preservación de los vegetales, para la protección del medio

ambiente o en defensa de otros intereses de los consumidores. Por otra parte, no se impide a

los Miembros adoptar las medidas necesarias para hacer cumplir sus normas. El Acuerdo

estipula que los procedimientos utilizados para decidir si un producto está en conformidad

con las normas pertinentes tienen que ser justos y equitativos. Se desaconseja la utilización

de métodos que den a los bienes de producción nacional una ventaja injusta. El Acuerdo

fomenta también el reconocimiento mutuo entre los países de los procedimientos de

evaluación de la conformidad.

136




IMPLEMENTACIÓN DEL INSTRUMENTO DE POLÍTICA

Esta sección se construye con base en diferentes insumos recibidos a partir de la postulación

de la Certificación voluntaria como el instrumento seleccionado. Se llevaron a cabo las

retroalimentaciones de diferentes representantes del sector privado, entre ellos grandes

superficies, distribuidores mayoristas de alimentos, gestores y consultores en el sector

energético, y del sector público como el MADS, el MVCT, la DIAN; por Bogotá a partir de

encuentros con la UAESP, la SDA, el Jardín Botánico y el IPES.

Los análisis que se presentan a continuación fueron organizados a partir de la metodología de

los talleres que se llevaron a cabo para la socialización y retroalimentación de los resultados

del instrumento propuesto, durante los cuales se indagó por los posibles beneficios o posibles

perjuicios que tendrían diferentes actores de la cadena a partir de su implementación en siete

dimensiones que recogen aspectos sociales y económicos: 1) generación de empleo, 2)

crecimiento del sector, 3) distribución del ingreso, 4) inclusión social, 5) cumplimiento

normativo, 6) libre competencia, 7) generación de capital humano. Para cada actor, se

determinó cuáles serían los posibles beneficios o perjuicios y en qué grado podría darse el

impacto (bajo, medio, alto) en cada dimensión. A continuación, se presenta el análisis por

dimensión:

1) Generación de empleo

POSIBLES BENEFICIOS IMPACTO NEUTRO POSIBLES PERJUICIOS

El instrumento tiene el potencial de generar

empleo en el sector de la gestión de residuos

orgánicos: recolección, transporte y

tratamiento, al contar con un flujo mayor de

residuos separados y entregados a los

gestores.

Puede generar un alto impacto también en el

sector de las ONG y de economía solidaria, las

cuales pueden aportar desde el trabajo con

comunidades en temas de educación

ambiental y de generación de

emprendimientos para la recolección,

transporte y el tratamiento de este tipo de

residuos.

En menor medida, el sector de investigación

(universidades, institutos de investigación,

entre otros) también puede percibir beneficios

en la medida que aumenten las necesidades de

No se espera que haya

impactos relevantes en

la generación de

empleo entre actores

como los prestadores

del servicio público de

aseo, ni en

agremiaciones

industriales, ya que no

representa

implicaciones para su

actividad.

Entre los posibles

perjudicados, se prevé

que sean

organizaciones de

recicladores o

poblaciones en

condiciones de

vulnerabilidad, grupos

sociales que si se

encuentran realizando

actividades informales

de tratamiento de

residuos orgánicos,

pierdan mercado si no

se encuentran

formalizados y, por lo

tanto, perciban una

disminución en el nivel

137




generar conocimiento para llevar a cabo una

mejor gestión de residuos con nuevas

tecnologías.

Entre las grandes superficies, los

establecimientos mayoristas como las plazas

de mercado, así como las manufacturas de

alimentos, posiblemente se percibirían

beneficios si los establecimientos de ese sector

generan empleo para llevar a cabo mejores

procesos de separación en la fuente.

En cuanto al sector público, se observa que con

la gradualidad del instrumento se puede

percibir generación de empleo, especialmente

en las unidades administrativas de servicios

públicos, para llevar a cabo el monitoreo y

control de los esquemas de recolección

selectiva y tratamiento.

de empleabilidad. Sin

embargo, el perjuicio

para estos grupos en la

corriente de orgánicos

no es una situación tan

evidente, como lo

podría ser en otras

corrientes de residuos

aprovechables.

2) Crecimiento del sector


El instrumento tiene el potencial de dinamizar el

crecimiento económico en el sector de la gestión

de residuos orgánicos: recolección, transporte y

tratamiento, al impulsar un flujo mayor de

residuos separados y entregados a los gestores,

lo que implica que puedan capitalizar su negocio

y realizar mayores inversiones en la medida que

tengan mayor flujo de caja. Esto repercutiría

directamente, a su vez, en los productores y

distribuidores de tecnologías para el

tratamiento de residuos al percibir una mayor

demanda.

Puede generar un alto impacto también en el

sector de las ONG y de economía solidaria, las

cuales contarían con la capacidad de apoyar los

procesos de educación ambiental y de

generación de emprendimientos para la

recolección, transporte y el tratamiento de este

tipo de residuos, replicando modelos exitosos en

comunidades de sector urbano y rural, en todas

las regiones del país.

No se espera que

haya impactos

relevantes en el

crecimiento de

agremiaciones

industriales, ya que

no representa

implicaciones para su

actividad.

Entre los posibles

perjudicados, se prevé

que sean los

prestadores del

servicio público de

aseo, ya que percibirían

una disminución en las

cantidades de residuos

enviadas a disposición

final.

El sector de producción

y distribución de

fertilizantes químicos

puede percibir

disminución en la

demanda y, con ello,

reducir sus

posibilidades de

crecimiento en el

mediano plazo,

teniendo en cuenta la

sustituibilidad de

138




Para el sector de investigación (universidades,

institutos de investigación, entre otros), por su

parte, los beneficios podrán ser perceptibles si

se incrementa la demanda de conocimiento para

llevar a cabo una mejor gestión de residuos con

nuevas tecnologías. Adicionalmente, porque

puede aumentar la cantidad de consultorías

para soportar la toma de decisiones en el nivel

público y privado.

Para las grandes superficies, los

establecimientos mayoristas como las plazas de

mercado, así como las manufacturas de

alimentos se prevé que, a largo plazo y teniendo

en cuenta la efectividad de otros instrumentos

de información y conocimiento, perciban

crecimiento económico si optan por adquirir

sellos verdes y empiezan a captar otros

segmentos de mercado caracterizados por el

consumo responsable.

Aunque en menor medida, un efecto indirecto

del instrumento estaría dirigido a las

organizaciones de recicladores, las cuales

percibirían gradualmente una mayor cantidad

de residuos aprovechables, en la medida que los

grandes generadores hagan mejores procesos

de separación en la fuente y opten por acogerse

a esquemas de recolección selectiva.

insumos químicos por

insumos de origen

orgánico en diferentes

usos.

3) Distribución del ingreso


Con el instrumento, se puede generar una

redistribución del ingreso hacia los sectores

de recolección, transporte y tratamiento de

residuos orgánicos, al impulsar un flujo

mayor de residuos separados y entregados

a los gestores. A su vez, esto repercutiría

directamente, en sectores como los

productores y distribuidores de tecnologías

para el tratamiento de residuos al percibir

una mayor demanda de sus productos y/o

servicios. Siendo local o regional la

actividad de tratamiento de residuos


impactos relevantes entre

el sector de grandes

superficies, puesto que es

incierto el efecto de largo

plazo con la adquisición de

sellos verdes, en la medida

que podría haber una

mayor captación de

mercado entre las

empresas que tengan el

músculo financiero para

El sector de producción

y distribución de

fertilizantes químicos

puede percibir un

aumento en las brechas

de ingreso teniendo en

cuenta que, con la

sustitución de insumos

químicos por insumos

de origen orgánico,

muchas empresas

pequeñas pueden salir

139




orgánicos, se espera que haya plantas en

todas las regiones del país y que esto

impulse a su vez el desarrollo en esas

escalas, con el fortalecimiento de empresas

pequeñas y medianas.

Aunque en menor medida, como efecto

positivo indirecto del instrumento se tiene

que también puede haber redistribución

del ingreso con beneficio para las

organizaciones de recicladores, las cuales

percibirían gradualmente una mayor

cantidad de residuos aprovechables, en la

medida que los grandes generadores hagan

mejores procesos de separación en la

fuente y opten por acogerse a esquemas de

recolección selectiva.

implementar mejores

procesos de gestión de

pérdidas y desperdicios de

alimentos y por lo tanto

visibilizar al consumidor

sus buenas prácticas.

del mercado si dejan de

percibir demanda por

sus productos.

4) Inclusión social


El crecimiento del sector de la gestión de

residuos orgánicos en las etapas de

recolección, transporte y tratamiento,

puede impulsar iniciativas de inclusión

social para poblaciones en condición de

vulnerabilidad y, en general, para sectores

de bajos ingresos, ya que el carácter local (o

regional) del tratamiento de residuos

orgánicos implicará una demanda de

empleo en el sector rural, además que

tiene el potencial de constituirse en un

conductor de desarrollo económico en

regiones tipificadas por la pobreza o la

desigualdad.

Un efecto de inclusión social relevante

puede darse en el sector de las ONG y de

economía solidaria, las cuales contarían

con la capacidad de apoyar los procesos de

educación ambiental y de generación de

emprendimientos para la recolección,

transporte y el tratamiento de este tipo de

residuos, replicando modelos exitosos en

comunidades de sector urbano y rural, en


impactos relevantes en

términos de inclusión

social en actores como

los prestadores del

servicio público de

aseo.

Algunas industrias que

surgirían para el

tratamiento de residuos

podrían generar efectos

negativos en las

comunidades aledañas a la

infraestructura, debido a

que los impactos

ambientales y a la salud

podrían representar

perjuicios, especialmente a

poblaciones en condición

de vulnerabilidad.

Otro efecto negativo

podría darse para las

comunidades que realizan

actividades informales de


orgánicos, especialmente

si emplean mano de obra

de sectores vulnerables;

esto, en la medida que el

instrumento beneficie a las

140




todas las regiones del país. Esto implica

proveer mejores condiciones de vida para

ciertas poblaciones, a partir de un sector

emergente en la gestión de residuos.

Centros mayoristas como las plazas de

mercado y algunas grandes superficies

también podrían llevar a cabo acciones de

inclusión social en la medida que requieran

mano de obra para llevar a cabo la

separación en la fuente y la recolección

selectiva de los residuos.

empresas formales y

licenciadas y tienda a

disminuir las actividades

informales.

5) Cumplimiento normativo


Como está diseñado, el instrumento

propende por beneficiar a las iniciativas de

gestión de residuos que estén formalizadas

y debidamente licenciadas, en los casos

que requiere la normatividad vigente. En

este sentido, representa beneficios para los

gestores que hagan los debidos procesos

de recolección selectiva y tratamiento de


A su vez, tiene el potencial de persuadir a

los grandes generadores como cadenas de

restaurantes y de hoteles, manufacturas de

alimentos, así como grandes superficies y

plazas de mercado, para que ejerzan

iniciativas de cumplimiento de las normas

técnicas en la gestión integral de sus

residuos.

En este sentido, representa también un

beneficio para las autoridades del orden

nacional como el MVCT, el MADS y el MSPS,

y en el orden local como las unidades

administrativas de servicios públicos, las

autoridades de salud, y las autoridades

ambientales, en la medida que tendrán

mayores herramientas y flujos de

información para hacer seguimiento a la

cadena de valor de alimentos y, desde sus


impactos relevantes

para los prestadores


aseo, puesto que este

sector, con o sin

instrumento, está

obligado a cumplir

toda la normatividad

vigente.

Entre los posibles

perjudicados, se prevé que

sean los distribuidores

minoristas y pequeñas

superficies, actores que

podrían no acogerse al

instrumento en la medida

que no se les impulse con

apoyo técnico o con los

instrumentos de

información y

conocimiento.

141




competencias, ejercer mayor control en el

cumplimiento de las normas.

6) Libre competencia


Con el instrumento, se propende por

generar condiciones de libre competencia

en los sectores de recolección, transporte y

tratamiento de residuos orgánicos, al

impulsar sistemas de información que

reduzcan las asimetrías de información en

este mercado. Es competencia de la

Superintendencia de Industria y Comercio y

de la Superintendencia de Servicios

Públicos Domiciliarios vigilar las

condiciones adecuadas en este mercado de

recolección selectiva y tratamiento de

residuos para delimitar el alcance de este

mercado.

Los sectores de la cadena de valor de

alimentos también tendrían incentivos a

establecer mejores prácticas para ganar

competitividad en sus respectivos

mercados, toda vez que tienen la

oportunidad de hacer un uso más eficiente

de sus insumos, es decir, de los alimentos,

y por lo tanto generar mejores prácticas de

planeación, teniendo así la posibilidad de

aumentar su rentabilidad.


impactos relevantes

para los prestadores


aseo, puesto que este

sector, con o sin

instrumento, está

obligado a cumplir la

normatividad vigente

de acuerdo con la CRA.

Un efecto negativo podría

darse para las

comunidades que realizan

actividades informales de


orgánicos, especialmente

si son microempresas, ya

que el instrumento acoge a

las empresas formales,

además la carencia de

apoyo técnico o el bajo

acceso a instrumentos de

información y

conocimiento, serían

condiciones hostiles para

su supervivencia en el

mercado.

7) Generación de capital humano

POSIBLES BENEFICIOS IMPACTO NEUTRO

Con el posible aumento en el flujo de residuos orgánicos hacia el

tratamiento, será necesario generar competencias laborales para la

operación y puesta en marcha de la operación de empresas en las

diferentes alternativas de tratamiento. Adicionalmente, con mejores

condiciones financieras el sector tenderá a crecer e impulsar iniciativas

de investigación para explorar mejores técnicas y tecnologías que

contribuyan a mejorar el rendimiento de los procesos.

El sector educativo como las universidades y el SENA, además de

centros de capacitación, tendrán un papel relevante para la generación

Con la puesta en marcha de

este instrumento no se

espera que haya impactos

relevantes en la generación

de capital humano en

actores como los

prestadores del servicio

público de aseo, ni en

agremiaciones industriales,

142



POSIBLES BENEFICIOS IMPACTO NEUTRO

de las competencias laborales, de emprendimiento, y de procesos de

investigación necesarios para promover el crecimiento sostenible de

esas industrias en el largo plazo.

En menor medida, las grandes superficies, los establecimientos

mayoristas como las plazas de mercado, así como las manufacturas de

alimentos, posiblemente requerirán conocimientos técnicos para llevar

a cabo mejores procesos de minimización de pérdidas y desperdicios,

así como para la separación en la fuente.

Por su parte, las entidades locales encargadas de la inspección y

vigilancia a estos establecimientos, requerirán de conocimiento

especializado para hacer una correcta evaluación de los procesos.

ya que no representa

esfuerzos técnicos para

llevar a cabo su actividad.


ECONÓMICO

Para el desarrollo, diseño e implementación del instrumento de certificación voluntaria

propuesto para ser aplicado a la gestión de residuos orgánicos de grandes generadores, se

han identificado una serie de etapas que se deben seguir, con el fin de recolectar la

información de línea base, proponer los desarrollos normativos requeridos, establecer la

interacciones y sinergias institucionales y hacer el seguimiento y control que posibiliten la

adecuada implementación del instrumento y los complementos requeridos.








La definición de los requerimientos para implementar y hacer seguimiento al instrumento fue

apoyada por los aportes de los participantes en el taller que se llevó a cabo en diciembre.

Como se explicó en la metodología para la primera sesión, se indagó a los participantes por

diferentes aspectos que podrían constituirse en obstáculos o complementos para el

instrumento económico, en seis dimensiones: 1) técnica y tecnológica, 2) económica y

143



financiera, 3) educativa y cultural, 4) regulación, 5) información y conocimiento y 6)

administrativa e institucional.

Con base en el taller y en las diferentes discusiones llevadas a cabo con el MADS y otros

actores de la cadena, fue posible construir la temporalidad asociada al instrumento,

categorizada en las etapas de implementación y seguimiento, de donde se desprende el

cronograma que se presenta en la siguiente sección. A continuación, se hará una descripción

de los posibles obstáculos y oportunidades que tiene el instrumento en las dimensiones

descritas.

1) Dimensión técnica y tecnológica

Posibles obstáculos: el costo de la inversión para infraestructura de tratamiento

puede ser muy elevado en comparación con los precios de disposición final;

además, las tecnologías necesarias para el tratamiento pueden no ser

adaptables a contextos locales. En la etapa de seguimiento, puede ser una

limitación las diferencias en la calidad de sub-productos del tratamiento,

teniendo en cuenta que para ciertos mercados los estándares exigidos son

altos.

Posibles complementos: el fomento de bancos de proyectos en fondos de

capital semilla, así como el apoyo a la investigación desde las universidades en

trabajo directo con las comunidades, pueden potenciar la transferencia

tecnológica.

2) Dimensión económica y financiera

Posibles obstáculos: los costos que podría tener la certificación en la puesta en

marcha del instrumento pueden ser muy elevados si no se logra el flujo

adecuado de residuos en el mercado que atiende cada gestor, lo que podría

poner en riesgo la operación del esquema de recolección selectiva y

tratamiento.

Posibles complementos: el instrumento puede ser muy bien complementado

con aumentos a la tarifa de disposición final, remuneración vía tarifa a

esquemas de recolección selectiva y facilidades de acceso financiero a los

gestores, ya sea con créditos blandos o los incentivos a inversión en tecnologías

limpias. Respecto a la etapa de seguimiento, elementos como la ley 1715 de

2014 que abren el camino a incentivos tributarios para la generación de energía

a partir de fuentes no convencionales, puede ayudar al cierre financiero de los

gestores.

144



3) Dimensión educativa y cultural

Posibles obstáculos: la falta de cultura para la separación en la fuente puede

limitar la implementación del instrumento, ya que implica que los grandes

generadores deben adoptar protocolos de gestión de sus residuos en sus

establecimientos, que sin la información correcta y sin el apoyo de los gestores

o de las autoridades ambientales, pueden entorpecer el proceso.

Posibles complementos: la correcta divulgación de guías técnicas para la

gestión integral de residuos orgánicos, y la promoción adecuada de las ventajas

comerciales de obtener un sello verde, con una norma técnica definida que

estandarice los procesos para la separación en la fuente y con ello el

cumplimiento de la normativa consignada en el Decreto 2981 de 2013, pueden

contribuir a la transformación en el comportamiento de los grandes

generadores. Respecto a la etapa de seguimiento, la divulgación de los

estándares de gestión integral de los residuos orgánicos también es importante

para que el instrumento tenga gradualmente mayor acogida.

4) Dimensión de regulación

Posibles obstáculos: la falta de claridad en la cadena de valor y tratamiento de

los RO puede dificultar la puesta en marcha del instrumento, entendiendo que

no existe actualmente normatividad específica para la clasificación de

orgánicos. Adicionalmente, la regulación sobre estándares para el compost es

demasiado exigente y eso limita su uso inclusive en fines no agrícolas.

Posibles complementos: el CONPES 3874 plantea la directriz para identificar el

flujo de residuos orgánicos, lo cual es un punto de partida indispensable para

entender la corriente y focalizar las acciones de política. Adicionalmente, la

prohibición gradual a la disposición final y la modificación de normas técnicas

para el compost serían medidas que podrían dinamizar aún más el mercado de

tratamiento. Para el seguimiento se requiere, además, de esquemas de

vigilancia local y aforos a los grandes generadores, medidas que deben quedar

consignadas en los PGIRS para viabilizar la operación.

5) Dimensión de información y conocimiento

Posibles obstáculos: la escasez de líneas de base sobre el tratamiento y

aprovechamiento de residuos sólidos (en general) es una amenaza para el

seguimiento al instrumento. También es escaso el conocimiento de los actores

145



de la cadena y de otros actores (que podrían ser usuarios de servicios o

consumidores) en cuanto a los usos de los sub-productos del tratamiento.

Posibles complementos: es importante avanzar con diferentes gremios en el

diseño y difusión de campañas de sensibilización en cuanto a los beneficios

económicos, ambientales y sociales que representa allanar el camino a las

alternativas de tratamiento. Además, es indispensable la difusión de

información acerca de los incentivos con que cuentan los diferentes actores de

la corriente. También se necesita la construcción de una base de datos de

gestores formales y licenciados, en los casos que aplique. Durante la fase de

seguimiento, se necesita hacer difusión y replicar buenas prácticas

empresariales respecto a la reducción de pérdidas y desperdicios, así como la

separación adecuada de los RO.

6) Dimensión administrativa e institucional

Posibles obstáculos: en la etapa de implementación del instrumento, las

diferentes competencias institucionales del país no están articuladas

plenamente y esto limita el campo de acción de un instrumento económico

porque representa mayores costos operativos y logísticos. Por su parte, el

alcance de las entidades territoriales a veces es limitado porque la instalación

de infraestructura para el tratamiento requiere que haya POT y PGIRS

actualizados.

Posibles complementos: Uno de los instrumentos que puede complementar y

mejorar la gestión de pérdidas de alimentos, es la promoción de los bancos de

alimentos a través de acuerdos voluntarios con cadenas de restaurantes,

cadenas de hoteles y plazas de mercado; en línea con esto, debe haber

coordinación entre los actores privados para replicar las buenas prácticas

empresariales en la gestión de residuos. Es importante complementar las

medidas de ordenamiento ambiental y territorial para adecuar la

infraestructura de tratamiento requerida, apuntando en lo posible a la

regionalización.

De acuerdo con los posibles obstáculos encontrados y las oportunidades para complementar

el instrumento en las diferentes dimensiones de análisis, se presenta a continuación las

etapas, fases y actividades que constituirían la ruta crítica de la Certificación voluntaria por la

gestión adecuada de residuos orgánicos. Ésta permite visualizar los pasos a seguir para

garantizar la efectividad en la implementación, así como actividades que deben darse

paralelamente para complementar el desempeño del instrumento. Las diferentes actividades

146



que constituyen la ruta crítica permitirán cumplir la principal señal del instrumento, que es la

dinamización del mercado de recolección selectiva y tratamiento de residuos orgánicos. A

continuación se describe lo que involucra cada etapa, con sus respectivas fases, lo cual es una

guía “paso a paso” para implementar el instrumento económico:

Primera etapa: prerrequisitos

Esta etapa comprende la fase de implementación de instrumentos complementarios a la

certificación voluntaria, siendo éstos otros instrumentos económicos, de regulación directa, y

de información y conocimiento. Esto se constituye en las acciones necesarias para dar un inicio

a la reglamentación del instrumento económico, de manera que se articule adecuadamente

la garantía de infraestructura para el tratamiento y difusión de buenas prácticas para la

separación de los residuos orgánicos, con los incentivos que brinda la certificación voluntaria

por separar adecuadamente y enviar los residuos a tratamiento.

Segunda etapa: correquisitos

Esta etapa también comprende la fase de implementación de instrumentos complementarios

a la certificación voluntaria, pero como requisitos paralelos a las etapas de implementación y

seguimiento del instrumento. Esto quiere decir que no son instrumentos urgentes, pero su

implementación representa una ventaja para dar mayor realce a la certificación voluntaria.

Estos otros instrumentos son también económicos, de regulación directa, de información y

conocimiento e institucionales.

Tercera etapa: Implementación del instrumento

Esta etapa está comprendida por las fases denominadas 1) alistamiento del instrumento, 2)

Socialización y Negociación, 3) expedición normativa, 4) acciones institucionales y 5)

socialización y difusión. En general, son todas aquellas acciones que conlleva expedir la

normativa para la implementación del instrumento, así como la divulgación del mismo para

que los diferentes actores lo acojan y se involucren. A continuación se describe brevemente

lo que comprende cada fase en esta etapa:

Alistamiento: comprende el levantamiento de líneas de base para el análisis de la

cadena de valor de alimentos, así como la revisión de la normativa vigente para llevar

a cabo los ajustes requeridos, previos a la expedición de la reglamentación para el

instrumento.

Socialización y negociación: en esta fase se llevan a cabo las actividades necesarias

para hacer los ajustes que correspondan, de acuerdo con la socialización que se haga

a los grupos de interés involucrados con el instrumento.

147



Expedición normativa: Son las actividades de orden nacional, regional y/o local que

correspondan para reglamentar el instrumento y proceder con su puesta en marcha.

Acciones institucionales: comprende las actividades de difusión del instrumento

económico en el nivel local con los actores de la cadena, así como los ajustes a planes

locales de gestión de residuos para abrir el camino a la infraestructura para el

tratamiento de residuos orgánicos, más la creación o ajuste del sistema de

información.

Socialización y difusión: en esta fase, las entidades territoriales serán las encargadas

de llevar a cabo jornadas de socialización del instrumento económico a todos los

grupos de interés de sus respectivas jurisdicciones.

Cuarta etapa: seguimiento

La etapa de seguimiento del instrumento comprende las siguientes actividades:

Monitoreo del instrumento: implica las acciones de seguimiento a indicadores de

disposición final y de tratamiento de residuos, así como iniciar el cargue de

información sobre los gestores al sistema de información.

Mecanismos de reporte y cruce de información: comprende la generación de reportes

sobre disposición final, tratamiento y aprovechamiento de residuos sólidos.

Evaluación de los resultados de la implementación: involucra la creación de

indicadores de seguimiento para el desempeño del instrumento, así como la

generación de reportes anuales para evaluar la evolución de dichos indicadores.

Ajustes al instrumento: comprende todas las acciones necesarias para mejorar el

desempeño del instrumento de acuerdo con los reportes periódicos de información, a

parte de las acciones necesarias para mejorar el comportamiento de los mercados

asociados, en el marco de compras públicas sostenibles.

El MADS, como entidad encargada de la propuesta normativa para la puesta en marcha del

instrumento económico, debe hacer seguimiento a los procedimientos establecidos en la ruta

crítica, así como coordinar con las demás entidades participantes para que asuman sus roles,

responsabilidades y acciones. A continuación, en la Tabla 20 se presenta con mayor detalle

cada uno de los procedimientos requeridos para la puesta en marcha de la figura de

Certificación voluntaria, en línea con varias de las actividades formuladas en el Plan de Acción

y Seguimiento al CONPES 3874 de 2016:

148



Tabla 20. Etapas, fases y actividades de la ruta crítica para el instrumento de Certificación

voluntaria por la gestión adecuada de residuos orgánicos


Prerrequisitos

Implementación de

instrumentos

complementarios

Ajuste tarifario incluyendo obligatoriedad de sistemas de

extracción, captura activa y pasiva para manejo de gases en

rellenos sanitarios

Expedir norma sobre estándares de desempeño para manejo de

infraestructura de la gestión integral de residuos orgánicos, con

incentivos a empresas que usen los estándares

Expedir norma con los lineamientos para la separación,

recolección selectiva, tratamiento y aprovechamiento de residuos

orgánicos

Crear guías de difusión de los lineamientos para la separación,

recolección, selectiva, tratamiento y aprovechamiento de

residuos orgánicos

Expedir lineamientos para articular los instrumentos de

planificación sectoriales y territoriales, para promover esquemas

asociativos en proyectos de gestión integral de residuos sólidos

Correquisitos

Implementación de

instrumentos

complementarios

Reglamentar la prohibición de disposición final de residuos

orgánicos en rellenos sanitarios, de forma gradual

Incluir criterios para fortalecer la compra de sub-productos del

tratamiento de orgánicos en el programa de compras verdes

Realizar campañas de difusión sobre el uso de sellos verdes como

un diferencial de mercado que visible las buenas prácticas en la

gestión integral de residuos

Ajuste tarifario para incorporar costos ambientales y en salud, así

como el ajuste a tarifa de aprovechamiento y tratamiento

Promover la implementación de por lo menos tres técnicas

complementarias o alternativas a rellenos sanitarios de

tratamiento de residuos orgánicos

Diseñar e implementar campañas de educación ambiental para la

población, con enfoque en la gestión adecuada de residuos

orgánicos

149




Implementación

Alistamiento

Realizar estudios de línea de base, identificando el flujo de los

residuos orgánicos a partir de las fuentes generadoras

Revisión del marco institucional y normativo que actualmente

aplican a la corriente de residuos orgánicos (identificación de

modificaciones requeridas)

Socialización y

Negociación

Llevar a cabo talleres con los actores involucrados en la cadena de

gestión de residuos orgánicos, para socializar el instrumento

económico

Realizar un estudio de síntesis con los resultados de los talleres de

socialización del instrumento económico

Realizar los ajustes necesarios al instrumento, con base en las

recomendaciones del estudio síntesis

Expedición

normativa

Ajuste y expedición de Decreto que reglamentará el instrumento

económico

Expedición de actos administrativos en la escala municipal y

regional para la puesta en marcha del instrumento

Acciones

institucionales

Realizar campañas para la difusión de los lineamientos para la

separación, recolección, selectiva, tratamiento y

aprovechamiento de residuos orgánicos, a través de las guías

creadas

Revisión/Actualización de PGIRS con líneas de acción estratégicas

para las actividades de tratamiento de residuos orgánicos

Crear o ajustar plataforma web para la puesta en marcha del

instrumento

Socialización y

difusión

Realizar jornadas de socialización del instrumento con los gremios

y empresarios que potencialmente se acojan al instrumento

Iniciar el cargue de información a la plataforma web dispuesta

para el instrumento

Seguimiento Monitoreo del

instrumento

Promover el uso del SUI para hacer seguimiento a la disposición

final y el tratamiento de orgánicos.

150




Llevar a cabo el registro de los gestores dedicados al tratamiento

de residuos orgánicos en las páginas oficiales dispuestas para ello.

Mecanismos de

reporte y cruce de

información

Elaboración y publicación anual del informe sobre

aprovechamiento en el marco del servicio público de aseo.

Evaluación de los

resultados de la

implementación

Crear indicadores de seguimiento al instrumento

A partir del primer año de implementación, llevar a cabo reportes

en los cuales se analice la evolución de los indicadores de

seguimiento

Ajustes al

instrumento

Revisar periódicamente las estadísticas reportadas en el

desempeño del instrumento, específicamente en el número de

certificaciones entregadas por los gestores, y el número de sellos

verdes adquiridos

Hacer un seguimiento al programa de compras públicas

sostenibles, en lo referente a la inclusión de criterios el uso de

insumos derivados del tratamiento de residuos orgánicos

Focalizar acciones en regiones donde se presenten dificultades

para la gestión de residuos orgánicos

Hacer los ajustes pertinentes a la normatividad que enmarca el

instrumento


4.4.2. Cronograma para la implementación del

Instrumento Económico

En la Tabla 21 se relaciona, para cada etapa y fase de la ruta crítica del instrumento, los

tiempos para los cuales deberán llevarse a cabo las diferentes actividades propuestas y las

entidades encargadas. Estas temporalidades obedecen a todos los requerimientos que

señalaron diferentes actores del sector público, como las entidades territoriales, el MVCT y el

MADS; también se plantean en correspondencia con el Plan de Acción y Seguimiento del

CONPES 3874 de 2016.

151



Tabla 21. Cronograma de la ruta crítica del instrumento de certificación voluntaria por la gestión adecuada de residuos orgánicos ET

AP

A

FASE ACTIVIDAD ENTIDAD RESPONSABLE

VIGENCIAS (AÑOS)

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14

Pre

rreq

uis

ito

s

Implementación de instrumentos complementarios

Ajuste tarifario incluyendo obligatoriedad de sistemas de extracción, captura activa y pasiva para manejo de gases en rellenos sanitarios

CRA

Expedir norma sobre estándares de desempeño para manejo de infraestructura de la gestión integral de residuos orgánicos, con incentivos a empresas que usen los estándares

DAASU - MADS

Expedir norma con los lineamientos para la separación, recolección selectiva, tratamiento y aprovechamiento de residuos orgánicos

Dirección de Desarrollo Sectorial - MVCT

Crear guías de difusión de los lineamientos para la separación, recolección, selectiva, tratamiento y aprovechamiento de residuos orgánicos

MADS - MinEducación

Expedir lineamientos para articular los instrumentos de planificación sectoriales y territoriales, para

Dirección de Desarrollo Urbano - DNP

152



ETA

PA


VIGENCIAS (AÑOS)

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14

promover esquemas asociativos en proyectos de gestión integral de residuos sólidos

Co

rreq

uis

ito

s


Reglamentar la prohibición de disposición final de residuos orgánicos en rellenos sanitarios, de forma gradual

DAASU - MADS

Incluir criterios para fortalecer la compra de sub-productos del tratamiento de orgánicos en el programa de compras verdes

DAASU - MADS

Realizar campañas de difusión sobre el uso de sellos verdes como un diferencial de mercado que visible las buenas prácticas en la gestión integral de residuos

DAASU - MADS

Ajuste tarifario para incorporar costos ambientales y en salud, así como el ajuste a tarifa de aprovechamiento y tratamiento

CRA

Promover la implementación de por lo menos tres técnicas complementarias o

MVCT

153



ETA

PA


VIGENCIAS (AÑOS)

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14

alternativas a rellenos sanitarios de tratamiento de residuos orgánicos

Diseñar e implementar campañas de educación ambiental para la población, con enfoque en la gestión adecuada de residuos orgánicos

MADS - MinEducación

Imp

lem

enta

ció

n

Alistamiento

Realizar estudios de línea de base, identificando el flujo de los residuos orgánicos a partir de las fuentes generadoras

DAASU - MADS

Revisión del marco institucional y normativo que actualmente aplican a la corriente de residuos orgánicos (identificación de modificaciones requeridas)

DAASU - MADS


Llevar a cabo talleres con los actores involucrados en la cadena de gestión de residuos orgánicos, para socializar el instrumento económico

DAASU - MADS

Realizar un estudio de síntesis con los resultados de los talleres de socialización del instrumento económico

DAASU - MADS

154



ETA

PA


VIGENCIAS (AÑOS)

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14

Realizar los ajustes necesarios al instrumento, con base en las recomendaciones del estudio síntesis

DAASU - MADS


Ajuste y expedición de Decreto que reglamentará el instrumento económico

DAASU - MADS

Expedición de actos administrativos en la escala municipal y regional para la puesta en marcha del instrumento

Entidades Territoriales


Realizar campañas para la difusión de los lineamientos para la separación, recolección, selectiva, tratamiento y aprovechamiento de residuos orgánicos, a través de las guías creadas


Revisión/Actualización de PGIRS con líneas de acción estratégicas para las actividades de tratamiento de residuos orgánicos


Crear o ajustar plataforma web para la puesta en marcha del instrumento

MADS - MVCT


Realizar jornadas de socialización del instrumento con los


155



ETA

PA


VIGENCIAS (AÑOS)

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14

gremios y empresarios de la cadena de valor de alimentos (distribución, manufacturas, servicios, etc)

Iniciar el cargue de información a la plataforma web dispuesta para el instrumento

Autoridades Ambientales

Segu

imie

nto


Promover el uso del SUI para hacer seguimiento a la disposición final y el tratamiento de orgánicos.

SSPD

Llevar a cabo el registro de los gestores dedicados al tratamiento de residuos orgánicos en la plataforma web definida.



Elaboración y publicación anual del informe sobre aprovechamiento en el marco del servicio público de aseo.

SSPD




A partir del primer año de implementación, llevar a cabo reportes en los cuales se analice la evolución de los indicadores de seguimiento


156



ETA

PA


VIGENCIAS (AÑOS)

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14


Revisar periódicamente las estadísticas reportadas en el desempeño del instrumento, específicamente en el número de certificaciones entregadas por los gestores, y el número de sellos verdes adquiridos


Hacer un seguimiento al programa de compras públicas sostenibles, en lo referente a la inclusión de criterios el uso de insumos derivados del tratamiento de residuos orgánicos

DAASU - Negocios Verdes - MADS

Focalizar acciones en regiones donde se presenten dificultades para la gestión de residuos orgánicos

MVCT

Hacer los ajustes pertinentes a la normatividad que enmarca el instrumento

DAASU - MADS


157





internalización de los costos ambientales y sanitarios en la corriente de residuos orgánicos,

primero se ofrecen las de tipo general y posteriormente se relacionan las conclusiones y




problemática de la gestión de los residuos orgánicos, teniendo en cuenta que solo a través de

cambios educativos y culturales profundos, los cuales requieren periodos de no menos de 10

años, se podrán obtener resultados satisfactorios, es decir, abogando a la sensibilidad,

voluntad y altruismo de los individuos.

En la gestión de los residuos orgánicos, los aspectos ambientales más significativos

fueron la generación de lixiviados, las emisiones no derivadas de combustión, el

consumo de combustibles fósiles, las emisiones de combustión y la emisión de olores

ofensivos. Para prevenir, corregir y mitigar estos aspectos ambientales -y sus impactos

asociados-, se debe fomentar una adecuada separación que permita limitar la mezcla

con residuos reciclables o que presenten características peligrosas; estimular el

aprovechamiento de los materiales orgánicos y los gases (como el metano) que son

generados en su proceso de descomposición. De esta forma se limitará la emisión de

sustancias peligrosas que generen impactos ambientales y en salud a largo plazo.

Teniendo en cuenta las características del residuo orgánico, el cual induce una

proliferación de vectores, roedores y animales habitantes de calle o potencialmente

transmisores de la rabia (especialmente en los lugares de almacenamiento y

tratamiento cuando estos se realizan de forma inadecuada), y un subsecuente

incremento de enfermedades transmitidas por vectores, leptospirosis y agresiones con

animales potencialmente transmisores de rabia; se hace necesario que se fortalezcan

las intervenciones de control de vectores y plagas, así como la gestión adecuada de los

residuos.

Oportunidades de crecimiento verde desde los objetivos de política económica: es

necesario establecer un diálogo permanente entre ministerios, en especial con el

Ministerio de Industria, Comercio y Turismo, puesto que la apertura de caminos para

realizar procesos de tratamiento y aprovechamiento para mejorar la gestión de los

residuos sólidos, a la vez que redunda en beneficios ambientales y en salud, también

repercute en el crecimiento económico de nuevos sectores, en términos de

sostenibilidad.

158



Crecimiento verde hacia adentro: es necesario dar una mirada al crecimiento del

sector de gestión de residuos orgánicos como un conductor de crecimiento que puede

escalarse a los niveles regional y local, repercutiendo en crecimiento interno. En el

mediano plazo, con el avance paralelo en la implementación de otros instrumentos de

política, se requiere analizar la masa crítica que el instrumento puede generar y que

puede contribuir al cumplimiento de las metas de la Política nacional de producción y

consumo sostenible.

Los pasos que se han dado desde la formulación de política ambiental tienen que ser

fortalecidos desde la creación de instrumentos económicos que viabilicen el cierre del

ciclo productivo. El instrumento de Certificación voluntaria que aquí se propone,

contribuye a fortalecer la cadena de valor de alimentos desde la etapa de poscosecha

y permite también que se reincorpore al metabolismo social, la energía y los sub-

productos del tratamiento y aprovechamiento de biomasa.


del instrumento

A lo largo de la consultoría se hizo reiterado énfasis en la necesidad de medidas coordinadas

para lograr las metas de gestión de residuos orgánicos. A partir de las experiencias

internacionales revisadas, es claro que se necesita una mirada integral y un diálogo

interinstitucional para aportar a la transformación del comportamiento de los agentes a lo

largo de la cadena de valor de los alimentos.

En este orden de ideas, los esfuerzos desde la formulación de otros instrumentos económicos

como la tasa a la disposición final y la tarifa a las actividades de tratamiento de residuos

orgánicos, así como los ajustes tarifarios para lograr una internalización de los costos

ambientales y a la salud en la gestión de residuos, son complementos indispensables para

enviar señales de mercado más efectivas.

Como base fundamental para la correcta implementación y resultados efectivos de los

instrumentos económicos y en especial de la propuesta del presente estudio, se

recomienda realizar, en conjunto con el sector público y privado, campañas de

sensibilización y de implementación de mejores prácticas en la gestión de alimentos,

independientemente de la posición en la cadena de suministros y de consumo.

Puntualmente la guía de mejores prácticas para prevenir el desperdicio de alimentos

y reducir la generación de residuos en establecimientos gastronómicos (MADS &

PNUMA, 2017) es un esfuerzo importante en la reorientación de productores y

159



consumidores hacia la reducción en la generación de desperdicios y disminución de la

presión sobre rellenos sanitarios. En tal sentido, se considera necesario el desarrollo e

implementación de más guías orientadoras de este tipo.

En cuanto a los instrumentos de comando y control, se propuso como correquisito la

formulación de prohibiciones graduales directas a la disposición final en rellenos

sanitarios, entendiendo que esta no es una medida inmediata si no se cuenta aún con

la capacidad instalada para recibir los crecientes flujos de residuos aprovechables.

Reglamentar la prohibición de disposición final de residuos orgánicos en rellenos

sanitarios tiene que atender a una gradualidad, con metas porcentuales año a año

hasta llegar al 100%, lo cual debería cumplirse en su totalidad hacia 2030 o años

posteriores, en línea con las metas del CONPES 3874.

Se debe recalcar que no se contempló la obligatoriedad en el instrumento propuesto,

debido a que por lo menos para los próximos años, persisten incertidumbres en el

ordenamiento territorial para la instalación de infraestructura de tratamiento, así

como para la financiación a la inversión en diferentes alternativas. Es indispensable la

intervención del Estado en estos mercados que están emergiendo, para garantizar una

transferencia tecnológica adecuada a los diferentes contextos regionales y a las

diversas necesidades de desarrollo en el país.

Se recomienda también contemplar el uso de los sistemas de información que ya

existen, tales como el Sistema Único de Información (SUI), el Registro Único Ambiental

(RUA), o promover iniciativas privadas como la BORSI, a cargo del Centro Nacional de

Producción más Limpia. Esto permitirá reducir costos de implementación del

instrumento, a la vez que centralizar los flujos de información hacia todas las

autoridades que tengan competencias en el instrumento y, en general, en la corriente

de residuos orgánicos.


instrumento

Es indispensable que se priorice la intervención del Estado mediante el

robustecimiento de los sistemas de información y conocimiento. Para ello, es

necesario hacer uso de medios de comunicación masiva y redes sociales, exigir

también a los dueños de estos medios que hagan su aporte para lograr una educación

ambiental más efectiva.

160



Para fortalecer los esquemas de recolección selectiva y tratamiento, también será

necesario hacer ajustes a la ley de formulación de PGIRS, entendiendo que debe

contemplarse la visión de ciclo de vida en el largo plazo.

Entre las acciones paralelas al instrumento, está el diálogo permanente con entidades

que formulan estándares de calidad de productos que incluyen los generados por el

tratamiento de biomasa. Se requiere, por ejemplo, que entidades como el ICA y la

UPME modifiquen la regulación directa sobre productos como el compost y la energía

de fuentes no convencionales, respectivamente, atendiendo las necesidades de

comercialización para mejorar las condiciones de mercado de los gestores. Los

diferentes actores del sector público y privado señalaron reiteradamente la necesidad

de reconsiderar dichos estándares, especialmente los que maneja el ICA.

Se requiere continuar con el apoyo técnico en la formulación de criterios para la

incorporación de insumos de actividades de aprovechamiento y tratamiento en el

programa de compras públicas sostenibles. El sector público tiene que ser la primera

muestra de consumo y gestión responsable, entendiendo que es el mayor consumidor

de muchos sectores de manufacturas de alimentos y servicios de catering, entre otros.







poder ejecutivo.

4.5.3. Conclusiones y recomendaciones para el ajuste o

modificación del instrumento económico (en caso de

requerirse)

Es posible que, a medida que los mercados respondan adecuadamente a los estímulos

previstos, este instrumento ya no sea necesario. Sin embargo, su implementación

sentará un precedente sui generis para emprender acciones urgentes ante las

necesidades que presenta la gestión de residuos, en especial, por la atención que se

está prestando a un mercado que puede operar en condiciones de libre competencia,

siempre y cuando se ejerza la intervención adecuada para lograr una reducción de

161



brechas en la información, tanto entre grandes generadores y gestores, como para los

consumidores.

162




ECONÓMICO PARA LA GESTIÓN DE RESIDUOS DE APARATOS

ELÉCTRICOS Y ELECTRÓNICOS.

A partir de los análisis y diagnósticos realizados para la corriente de residuos de aparatos

eléctricos y electrónicos (subcorrientes 2 y 6 de la Política nacional de RAEE) en el presente

estudio, los cuales partieron de: evaluar los principales problemas de la gestión incorporando

el enfoque de ciclo de vida; identificar y evaluar los principales impactos ambientales y riesgos

a la salud que se generan por las malas prácticas en las diferentes etapas de gestión; identificar

las medidas de manejo disponibles en el país para prevenir o mitigar los impactos ambientales

y riesgos a la salud identificados; y, a través de la identificación de las alternativas de

instrumentos que brindan las experiencias internacionales y las referencias bibliográficas, su

caracterización, priorización y validación por actores que tienen algún gradeo de participación

en la corriente, se llega al presente numeral que contiene la descripción y el diseño del

instrumento de política más idóneo para la corriente de RAEE, el cual busca atender, de

manera oportuna y de acuerdo al contexto actual, las recomendaciones de la OCDE frente a

la implementación de instrumentos que fomenten y fortalezcan mercados como apoyo y

complemento a la gestión.


utilizadas para el diseño del instrumento priorizado en la corriente de RAEE.


La formulación del diseño del instrumento económico utiliza como punto de partida los

análisis y diagnósticos realizados en el segundo producto de la presente consultoría para la

corriente de RAEE, concretamente para las categorías 2 y 6 de la Directiva RAEE 2012 de la

Unión Europea. Los análisis y diagnósticos realizados contienen:

(i) La evaluación de los principales problemas de la gestión incorporando el enfoque

de ciclo de vida.

(ii) La identificación y evaluación de los principales impactos ambientales y riesgos a

la salud que se generan por las malas prácticas en las diferentes etapas de gestión.

(iii) La Identificación de las medidas de manejo disponibles en el país para prevenir o

mitigar los impactos ambientales y riesgos a la salud identificados.

163



Además, también se usa como punto de partida la identificación de las alternativas de

instrumentos económicos identificados a través de la revisión en literatura especializada de

experiencias internacionales, junto con la posterior caracterización, priorización y validación

por actores que participan en la corriente de RAEE. En este producto se presenta la descripción

y diseño del instrumento económico más idóneo para la corriente de RAEE, el cual busca ser

un apoyo y complemento a la gestión de los RAEE en el país, esto partiendo del contexto actual

y las recomendaciones de la OCDE frente a la implementación de instrumentos económicos.

La siguiente sección contiene la descripción los elementos de contexto que soportan la

elección del instrumento junto con los objetivos propuestos tanto de gestión como

ambientales y sanitarios. Así mismo, se presenta la estructura de funcionamiento del

instrumento, junto con las etapas de la gestión abordadas, los actores involucrados en el

instrumento, la estructura tarifaria y los cálculos que la soportan con el alcance de la aplicación

del instrumento. Por último, se presenta el sistema y método del instrumento y la información

de contexto o línea base requerida para la implementación del mismo.


Los patrones actuales de consumo y el continuo avance de las tecnologías de la información

en la vida diaria han generado que cada vez sea más frecuente el descarte de Aparatos

Eléctricos y Electrónicos (AEE) como RAEE, esto aplica tanto a nivel mundial como a nivel de

Latinoamérica. Según datos de GSMA & United Nations University (2015), a nivel mundial se

generaron 41.800 kilo toneladas de RAEE, mientras que en Latinoamérica durante 2014 se

descartaron como RAEE cerca de 3.904 kilo toneladas, además se espera un aumento para

2018 de 4.800 kilo toneladas, lo que representa un 22% de aumento respecto a 2014.

A nivel internacional la gestión de los RAEE se basa principalmente en los esquemas de

Responsabilidad Extendida del Productor (REP) los cuales definen responsabilidades

especificadas para los productores, distribuidores y consumidores de AEE al final del ciclo de

vida de los AEE. De esta forma, las políticas nacionales y locales exigen que los RAEE sean

recolectados por organizaciones de productores, importadores o por las autoridades locales,

esto sucede a través de los minoristas de productos eléctricos y electrónicos, quienes tienen

puntos de recolección específicos para los RAEE. La disposición final de los RAEE se realiza en

instalaciones con infraestructura y tecnología adecuada para el pre procesamiento y

procesamiento final de los residuos lo que permite la recuperación de materiales valiosos. En

la Unión Europea, aproximadamente el 40% de los RAEE son gestionados de esta forma, en

los Estados Unidos aproximadamente un 12% y en China y Japón cerca de un 24% y 30%

respectivamente (Baldé, et al., 2015).

164



Además de los esquemas de REP la gestión de los RAEE es complementada con diferentes

instrumentos económicos dirigidos a diferentes puntos de la gestión de los RAEE, lo que

permite corregir fallas que los esquemas REP no logran remediar. Entre los instrumentos

económicos evidenciados en los países de la OCDE se encuentran las subvenciones para el

establecimiento de proyectos de aprovechamiento de RAEE, impuestos al consumo o la

importación de AEE, sistemas deposito reembolso (SDR) para AEE, o estímulos al consumidor

para el recambio de RAEE por AEE nuevos.

Aunque los esquemas de REP permiten mejorar la gestión de los RAEE, un punto crítico en la

gestión es el retorno de los RAEE por sus poseedores a los esquemas REP. Aunque, los

esquemas REP incluyen instrumentos de comando y control que definen que la

responsabilidad de los poseedores de los RAEE es entregarlos a los gestores, diferentes

estudios revelan que los poseedores de los RAEE son adversos a retornar los RAEE, por

diferentes factores culturales, económicos y sociales Tanskanen, (2013). Esta situación es

bastante particular de los RAEE incluidos en las categorías 2 y 6 de la Directiva RAEE 2012, ya

que el retorno de estos tiene desafíos particulares respecto a la baja devolución, puesto que

los poseedores de los RAEE de estas categorías tienden a acumularlos en cajones, áticos, etc.

(Baldé, et al., 2015).

Para superar esta dificultad se han propuesto diferentes instrumentos que incentivan a los

poseedores de los RAEE para la entrega de estos. Parte de estos estímulos incluyen el aceptar

un RAEE como porcentaje de pago de un AEE nuevo, o la imposición de un sistema depósito

reembolso para AEE nuevos.

Conceptualmente, los instrumentos económicos enfocados para los poseedores de los RAEE

consisten en lograr que estos entreguen los RAEE de forma tal que logren un beneficio para

ellos, ya sea un beneficio económico o un reconocimiento de su acción. En el caso de Los

sistemas de recambio de RAEE por AEE nuevos, los RAEE se reciben como parte de pago de un

AEE nuevo. En este tipo de esquemas Sabbaghi, et al., (2016), afirma que la disponibilidad del

poseedor del RAEE a entregarlo dependerá del valor de recambio del RAEE, la facilidad de

entregarlo y la conciencia de los poseedores respecto a la apropiada gestión de los RAEE

influye sobre la disponibilidad de entrega de los RAEE.

En la literatura también hay evidencia sobre como la percepción de un beneficio social

derivado de las actividades de gestión y aprovechamiento de los RAEE influye en la intención

de entrega de los poseedores de los RAEE (Jena & Sarmah, 2015). Así mismo, existe evidencia

sobre la influencia del tiempo de uso del AEE en la disponibilidad de entrega, entre más tiempo

un AEE haya sido usado, mayor será la disponibilidad del poseedor a entregarlo como RAEE

(Sabbaghi, et al., (2015).

165



En la revisión de experiencias internacionales, se consultó la información del programa de

recambio “old for new” del gobierno de China impulsada desde 2009 hasta 2011, este

programa se diseñó para incentivar la entrega de cinco tipos de RAEE, neveras, televisores,

lavadoras aires acondicionados y computadores portátiles y de escritorio por AEE nuevos del

mismo tipo, de forma tal que se impulsara la recolección de RAEE por gestores formales y se

incentivara la industria de AEE (Cao et al., 2016).

El programa “old for new” subsidio a los consumidores que entregaron su RAEE y adquirieron

un AEE nuevo, de esta forma los distribuidores y productores de AEE no tuvieron que hacer

descuentos respecto al valor de venta de los AEE. El valor de recambio de los RAEE, es decir el

valor del subsidio entregado por el gobierno chino, fue del 10% en el precio de venta de un

AEE nuevo con un precio techo por cada tipo de AEE, por ejemplo, el precio techo para un

televisor nuevo fue de 400 yuanes chinos, mientras que para in computador portatil fue de

300 yuanes chinos (Cao et al., 2016).

El programa se implementó inicialmente en nueve ciudades incluyendo las principales

ciudades de China Beijing, Shanghái, Jiangsu and Zhejiang, y posteriormente se expandió a

nivel nacional. El programa logro impulsar exitosamente la entrega de RAEE a gestores

formales, lo que permito el aumento de la industria de reciclaje y las inversiones necesarias

para realizar procesos más estandarizados y tecnológicos de las actividades de

aprovechamiento. Sin embargo, una vez finalizada la política, las tasas de recolección cayeron

drásticamente y los gestores formales tuvieron problemas en el cierre financiero de su

actividad comercial (Cao et al., 2016).

En el caso de los depósitos reembolso, estos son una forma de incentivo a los consumidores

en la que se impone un valor extra del precio del bien y a su vez este valor será retenido para

ser entregado posteriormente una vez devuelto el producto sobre el que se impuso el

depósito, de esta forma el consumidor tendrá el incentivo de retornar el producto para

obtener el depósito. Este instrumento se usa ampliamente en botellas de vidrio para bebidas,

de esta forma, los productores cargan un depósito a los distribuidores quienes a su vez lo

cargan a los consumidores; una vez el consumidor retorna el empaque, el distribuidor retorna

el depósito y este a su vez retorna los empaques a los productores, cerrando el ciclo del

empaque. Si bien, algunos empaques no son devueltos, por lo que el dinero del depósito

queda con los productores, en el caso de los estados de Michigan y Massachusetts en los EE.

UU. El dinero de los depósitos que no fue devuelto debe ir a la administración pública (Walls,

2011).

En el caso de los RAEE el uso de (SDR) han sido criticado principalmente por los productores

de AEE, ya que para ellos los depósitos aumentarían el precio de los AEE nuevos, lo que

afectaría la demanda. Sin embargo, para (Bhuie et al., 2004) este argumento no es válido, ya

166



que en primera mediada el deposito debe ser igual para todos los productores, puesto que

todos deben participar en la internalización de los posibles costos ambientales y en salud, y

segundo, el consumido recibe su depósito una vez devuelva el RAEE, por lo que su impacto

sería neutro para el consumidor.

Ylä-Mella et al. (2015), usando una encuesta a consumidores de AEE en Finlandia, sobre

disponibilidad a reciclar RAEE, específicamente celulares; encuentra que la imposición de un

sistema deposito reembolso, con un valor aproximado de cinco euros, es una medida que

podría incentivar la devolución de los RAEE a los puntos autorizados, esto soportado con una

campaña sobre la necesidad de reciclar los RAEE que aumente la conciencia de los poseedores

de los RAEE.

En el caso específico de Colombia, GSMA & United Nations University (2015) señalan que en

2014 se generaron 252 kilo toneladas de RAEE y se espera un aumento del 35.31% en la

generación de residuos para 2018, es decir se espera una generación de 341 kilo toneladas de

RAEE en 2018. Respecto a las categorías 2 y 6 de la Directiva RAEE 2012 de la Unión Europea,

según datos del MADS (2017), basados únicamente en flujos de RAEE de procedencia

doméstica en Colombia, se estima que para el año 2014 se generaron aproximadamente 127

kilo toneladas de residuos de aparatos eléctricos y electrónicos, es decir, alrededor de 2,6

kg/año de RAEE per cápita; de los cuales el 20% de los residuos son de televisores, el 14% son

de computadores y el 2% corresponde a teléfonos celulares.

La gestión de los RAEE en Colombia se da de acuerdo la ley 1672 de 2013 “por la cual se

establecen los lineamientos para la adopción de una política pública de gestión integral de

residuos de aparatos eléctricos y electrónicos (RAEE) y se dictan otras disposiciones”. La ley

tiene por objeto, según el artículo 1, de la misma, establecer los lineamientos para la política

pública de gestión integral de los RAEE generados en el territorio nacional, de forma tal que

los RAEE son residuos de manejo diferenciado que deben gestionarse de acuerdo con las

directrices que para el efecto establezca el MADS.

Derivado de la ley 1672 de 2013 surge la Política Nacional para la Gestión Integral de Residuos

de Aparatos Eléctricos y Electrónicos, la cual busca promover la gestión integral de los RAEE,

armonizando las acciones de los diferentes actores involucrados, las políticas sectoriales y

fortaleciendo los espacios de coordinación interinstitucional y de participación ciudadana,

para contribuir al desarrollo sostenible.

Es necesario señalar que previo a la ley y a la política, se expidió la resolución 1512 de 2010,

la cual estableció los Sistemas de Recolección Selectiva y Gestión Ambiental de Residuos de

Computadores o Periféricos. Este es un instrumento de control y manejo ambiental que

contiene los requisitos y condiciones para garantizar la recolección selectiva y gestión

167



ambiental de los residuos de computadores o periféricos por parte de los productores o

importadores. Sin embargo, en el caso de los AEE pertenecientes a las categorías 2 y 6 de la

directiva RAEE 2012 de la Unión Europea, el sistema de recolección selectiva y gestión

ambiental de los residuos de computadores o periféricos no abarcan la totalidad de los AEE

pertenecientes a estas corrientes, razón por la cual muchos RAEE no cuentan con la logística

necesaria para su correcta gestión (Tabla 22).

Tabla 22. Comparación de RAEE pertenecientes a las categorías 2 y 6 de la directiva RAEE 2012

de la Unión Europea

RESIDUOS DE LA RESOLUCIÓN 1512 DE 2010 RESIDUOS SIN REGLAMENTACIÓN ESPECÍFICA

Monitores, computadores portátiles, notebook,

ordenadores personales, encaminadores (router), e

impresoras.

Pantallas, televisores, marcos digitales para fotos con

tecnología LCD, tabletas, teléfonos móviles, GPS,

calculadoras de bolsillo, teléfonos.


El análisis desarrollado en el segundo producto de la presente consultoría recoge esta

debilidad de la normatividad como uno de los problemas de gestión de los RAEE en el país,

esto junto a otros seis problemas identificados. Los problemas identificados para esta

corriente se presentan en la Tabla 23, cabe señalar que estos problemas se priorizaron

utilizando la metodología de la matriz de Vester, lo que resulto en dos problemas activos, los

cuales se relacionan en el árbol de problemas de la Figura 16, el cual relaciona la importancia

de los problemas y los clasifica en cada uno de los grupos de problemas resultantes de la

implementación de la metodología de Vester.

Tabla 23. Problemas centrales identificados para la corriente de RAEE

ID PROBLEMA CENTRAL PRIORIZACIÓN

P1RAEE Bajas tasas de retorno de los residuos de aparatos eléctricos y

electrónicos a los Sistemas de Recolección Selectiva o los gestores. Activo

P2RAEE La reglamentación específica para la responsabilidad extendida de

los productores no es obligatoria para todos las corrientes de RAEE. Activo

P3RAEE La cultura de consumo no contribuye a prevenir la generación de

residuos. Indiferente

P4RAEE

Prácticas inadecuadas en la recolección selectiva y el

aprovechamiento de los residuos de aparatos eléctricos y

electrónicos

Pasivo

P5RAEE No hay suficientes alternativas para el tratamiento de la totalidad

de los RAEE generados Pasivo

P6RAEE Dificultades para realizar la logística inversa en regiones o

poblaciones apartadas Pasivo

168




A continuación, se muestra el árbol de problemas, el cual relaciona la importancia de los

problemas y los clasifica en cada uno de los grupos de problemas centrales identificados para

la corriente de RAEE.

Figura 16. Árbol de problemas asociados a la gestión de los AEE


A la fecha de elaboración del segundo producto de esta consultoría no se contaba con una

resolución vigente que amplié o modifiqué el plan pos consumo de computadores y periféricos

definido en la resolución 1512 de 2010. Sin embargo, con el apoyo del MADS, específicamente

del grupo de residuos peligrosos se conoció la propuesta de modificación de la resolución la

cual reglamentará los sistemas de recolección selectiva para la mayoría de los RAEE por lo que

se daría solución a la problemática de gestión priorizada en la presente consultoría, razón por

la cual se trabajó de manera conjunta con el grupo de residuos peligrosos para la priorización

de una problemática de gestión y por ende el desarrollo de un instrumento económico que

aporte a su solución.

De acuerdo con los resultados obtenidos en la priorización de las alternativas de los

instrumentos económicos, las altas necesidades de retorno de los RAEE a los gestores

formales hacen necesario en primera instancia consolidar un incentivo, en términos de

instrumentos económicos, para que los poseedores de los RAEE los retornen a los gestores

formales, en ese orden de ideas el sistema deposito reembolso para AEE nuevos es el

mecanismo idóneo para realizarlo. Como justificación de este resultado se plantea que la

169



apropiada devolución de los RAEE sería el primer paso para mejorar la totalidad de la cadena

de gestión de RAEE en el país.

Por último, en la revisión de experiencias nacionales, se conoció la experiencia de Samsung de

Colombia y el incentivo que generaron para el recambio de RAEE por AEE nuevos en los años

2016 y 2017. La iniciativa ‘Re-Cambio’, operó en 14 ciudades del país, e incentivó el cambio

de RAEE por bonos de hasta 1.800.000 de pesos colombianos, para la compra de AEE nuevos,

en referencias seleccionadas. Los bonos de compra se dieron para cualquier RAEE, televisores,

y radios que se entregará como cambio sin importar la tecnología, el modelo o estado. Cabe

señalar que el bono no era acumulable, es decir, solo se podrá redimir un solo bono por cada

compra de un AEE nuevo y la disponibilidad de los AEE nuevo estaba sujeta al inventario del

punto de venta. (Dinero, 14 julio 2017).


Partiendo del marco conceptual propuesto por los instrumentos de incentivos al consumidor,

la presente consultoría propone dos instrumentos para incentivar a los consumidores para

que retornen los RAEE que poseen, de esta forma se espera aumentar la tasa de recolección

de RAEE y en consecuencia aumentar las cantidades de RAEE aprovechados de manera formal

y ambientalmente segura, reduciendo los posibles impactos a la salud y al ambiente.

El primer instrumento es un incentivo, dado por los productores o importadores de AEE, a los

consumidores que entreguen los RAEE que poseen, de las categorías 2 y 6 de la Directiva RAEE

2012 de la Unión Europea, a cambio de un descuento en la compra de un AEE nuevo. Este

instrumento se propone como una iniciativa de carácter voluntario por los importadores o

productores de RAEE, de forma tal que incentiven en los consumidores el retorno de RAEE

para adquirir AEE nuevos. Este instrumento tiene el objetivo de incentivar a los consumidores

a realizar una apropiada gestión de los RAEE, incentivando la entrega en los puntos

autorizados de gestión y el manejo ambientalmente responsable de estos.

El segundo instrumento propuesto para incentivar a los consumidores es un SDR, este es un

valor extra que los consumidores pagan al momento de la compra de un AEE nuevo, este valor

extra es reembolsado al consumidor una vez este retorna el AEE como residuo al final del ciclo

de vida del AEE. Específicamente, el sistema deposito reembolso tiene el objetivo de

incentivar a los consumidores al retorno de los RAEE a los planes pos consumo para que estos

puedan ser gestionados de forma adecuada.

Los SDR se pueden definir como un impuesto por unidad de producto vendida, del tipo

propuesto por Pigou, combinados con un subsidio por unidad retornada (Walls, 2011). En

170



otras palabras, los SDR imponen un cargo por los daños potenciales causados por el

inapropiado manejo de los residuos, pero premian a los consumidores que realizan un

adecuado manejo de los residuos con el retorno del depósito, es decir el costo de los daños

potenciales es asumido por quien realiza un inadecuado manejo de los residuos (Kulshreshtha

& Sarangi, 2001).

El SDR propuesto en la presente consultoría, pretende cargar un valor adicional en la venta de

cada AEE nuevo perteneciente a las categorías 2 y 6 de la Directiva RAEE 2012 de la Unión

Europea, este valor adicional seria explícito en la factura de venta de los AEE y seria la

evidencia para que los consumidores posteriormente pudieran hacer el reembolso del valor

adicional depositado. Para la implementación de este esquema, se propone una

implementación de dos etapas, una primera etapa como un esquema voluntario articulado

directamente con los planes pos consumo y los cargos financieros que los productores e

importadores de AEE pagan para la administración de los planes; y una segunda etapa como

un esquema obligatorio donde los depósitos serian directamente recolectados y

reembolsados por la DIAN.

El detalle de la estructura y funcionamiento de los instrumentos se presenta en la sección

5.1.3. de la presente consultoría.


El objetivo general de los instrumentos propuestos es el de generar los incentivos suficientes

para que los consumidores retornen los RAEE que poseen a los correspondientes esquemas

pos consumo, de esta forma aumentando la tasa de retorno de RAEE. De esta forma, ambos

instrumentos se centran en la etapa de la generación de los RAEE, además de otras etapas de

la gestión.

Como se mostró anteriormente en este producto y en el segundo producto de la presente

consultoría, a la fecha de elaboración del presente documento la totalidad de los AEE

pertenecientes a las categorías 2 y 6 de la directiva RAEE 2012 de la Unión Europea no tienen

programas pos consumo definidos, por esta razón, no se cuenta con una línea base sobre la

recolección y aprovechamiento de los RAEE. Respecto a los AEE que cuentan con un plan pos

consumo definido por la resolución 1512, Sistema de Recolección Selectiva y Gestión

Ambiental de Residuos de Computadores o Periféricos, tampoco se cuenta con información

actualizada respecto al cumplimiento de las metas de gestión de los planes pos consumo en

el país y de aprovechamiento de los RAEE.

171



A pesar de estas limitaciones, tanto los incentivos al consumidor para el retorno de los RAEE,

como los SDR tienen el objetivo de constituirse en instrumentos para incentivar el retorno de

los RAEE a los futuros planes pos consumo, de esta forma se espera aumentar la tasa de

entrega de RAEE para una apropiada gestión y aprovechamiento de sus componentes.

Al aumentar la tasa de recolección de RAEE para los planes pos consumo, se espera aumentar

el volumen de materiales entregados a gestores autorizados y aprovechados por estos; en

consecuencia, se espera que los gestores mejoren su actividad y fortalezcan la viabilidad

financiera de las actividades de aprovechamiento. Además, el aumento de la tasa de

recolección reduciría la cantidad de RAEE que llegan a los gestores informales, chatarrerías,

esto generaría que una menor cantidad de RAEE sean aprovechados por medio de métodos

de calidad inferior, lo que puede causar graves daños al medio ambiente y la salud.

El objetivo de gestión de los incentivos al consumidor para el retorno de los RAEE, como del

SDR se articula con el objetivo propuesto para la etapa de aprovechamiento en la Política

Nacional RAEE 2017, objetivo específico 4.2.2.2 Promover la gestión integral de los residuos de

aparatos eléctricos y electrónicos (RAEE), con el fin de minimizar los riesgos sobre la salud y el

ambiente. Ambos instrumentos propuestos incentivan la separación en la fuente, la correcta

entrega de los RAEE a los programas pos consumo, sirviendo de soporte para los sistemas de

recolección y gestión diferenciada esto junto con la participación de los consumidores para la

recolección y manejo ambientalmente seguro de los RAEE.


De acuerdo con los resultados de las evaluaciones ambiental y sanitaria presentadas en el

entregable 2, los resultados de la evaluación indican que las emisiones de combustión son el

aspecto ambiental más significativo de esta corriente de residuos. Aunque están asociadas al

trasporte, estas emisiones son importantes para los esquemas de gestión informal, en donde

se llevan a cabo prácticas inadecuadas como la quema de los residuos para la separación o

extracción de componentes. Al respecto cabe resaltar que la combustión en condiciones no

controladas permite la liberación de sustancias altamente tóxicas, con efectos cancerígenos

(como cadmio), teratógenicos (como arsénico) y mutagénicos (como cromo hexavalente).

Un segundo aspecto prioritario para los RAEE es el consumo de combustibles fósiles asociado

al transporte. Este es un aspecto importante ya que, aunque en las ciudades capitales se

cuenta con gestores para la disposición de estos residuos, a nivel nacional se presentan

deficiencias en la cadena logística, por lo que en pequeñas poblaciones o municipios apartados

no se cuentan con alternativas para su gestión; siendo necesario trasportar los residuos hasta

172



centros poblados más grandes, incrementando la demanda de combustibles y las emisiones

de combustión.

También son importantes las emisiones no derivadas de combustión, generadas por la

liberación de gases como los presentes en pantallas y sistemas de refrigeración, que pueden

tener efectos importantes en salud o en fenómenos atmosféricos, como la destrucción de la

capa de ozono, el calentamiento local y global, y el cambio climático.

En cuanto al consumo de energía eléctrica, la evaluación indicó que este es el cuarto aspecto

ambiental a priorizar, siendo importante en la etapa de tratamiento. Este consumo está

asociado a la operación de maquinaria empleada para la separación, desensamble y

recuperación de componentes; el triturado de plásticos, la separación de materiales ferrosos

por electromagnetismo, el uso de cintas trasportadoras, iluminación, etc.

El quinto aspecto ambiental a priorizar en esta corriente corresponde a la generación de

residuos sólidos reciclables, este es un aspecto positivo en el sentido que reduce la presión

sobre los sitios de disposición final, prolongando su vida útil, permite la reincorporación de

materiales al sistema de producción y la implementación de una economía circular en la que

se optimiza el uso de los recursos naturales.

De acuerdo con los objetivos de gestión que se plantean para el instrumento, la

implementación de este tendría fundamental influencia en los impactos ambientales y riesgos

a la salud que se derivan principalmente en la cadena de transporte y en el tratamiento, por

cuanto se espera lograr mayores niveles de eficiencia en la recolección y en las frecuencias de

transporte hacia los puntos de almacenamiento, tratamiento o para exportación.

Por tal motivo, a continuación se plantean los objetivos ambientales y sanitarios que se

lograrán con el instrumento, asociado a los alcances en la gestión del numeral anterior y con

los resultados de los análisis ambientales y sanitarios del entregable 2, que en síntesis apuntan

a la misma finalidad de optimizar la logística inversa.

Disminución en el consumo de combustibles fósiles y de las emisiones de combustión:

Asociado principalmente a las actividades de transporte de residuos a lugares de

tratamiento y sitios de disposición final, al promover mayores cantidades de RAEE

separados y devueltos a los sistemas de posconsumo se lograran mejores procesos de

planificación del transporte, que por ende disminuirán el uso intensivo de transporte

con gasto de combustibles fósiles, puntualmente, disminución en las emisiones de GEI

como el dióxido y monóxido de carbono, óxido nitroso y óxidos de azufre, asociados al

consumo de combustibles de fuentes fósiles como el diésel y la gasolina.

173



Disminución de las emisiones no derivadas de combustión: corresponde a sustancias

volátiles como los gases contenidos en pantallas y equipos de refrigeración, y material

particulado que puede generarse por ejemplo, en procesos de trituración, durante la

etapa de tratamiento. La optimización en el transporte y el fomento de actividades

formales de tratamiento a través de los programas posconsumo permitirán disminuir

los impactos y riesgos asociados.

Mediante la implementación del instrumento propuesto para la corriente de RAEE se

promueve la internalización de los costos ambientales y sanitarios asociados a las

externalidades que causa el transporte ineficiente y el tratamiento informal de estos residuos,

vía prevención, mitigación o corrección de las afectaciones que puedan generarse.

Si bien determinar los costos ambientales y sanitarios generados por la mala gestión de los

RAEE es difícil de calcular, se plantea que la internalización se logra a partir de los costos que

componen el costo social de las externalidades, que se componen de tres tipos diferentes de

costos: costos privados, costos de oportunidad y el costos de las externalidades propiamente

dichas. Los costos enunciados a internalizar por la implementación del instrumento para la

corriente de RAEE se relacionan en la Tabla 24.


instrumento económico para la corriente de RAEE





Costos privados: Costos evitados por la ineficiencia en el uso de recursos como

combustibles fósiles para el transporte de RAEE.

Costos o gastos defensivos de personas o empresas para la

mitigación o control de los impactos que genera el transporte

ineficiente de los RAEE.


más sitios de disposición final en celdas de seguridad y que pueden

ser productivos en otras actividades económicas o sociales.





puedan ser contaminados con material particulado causado por el

transporte.


natural asociado principalmente al recurso atmosférico, afectados

174







por el transporte ineficiente o la informalidad en el tratamiento de

los RAEE.



consecuencias.



El incentivo al consumidor para el retorno de los RAEE funcionaria en una etapa que sería

voluntaria para los distribuidores y productores de AEE y funcionaria de acuerdo con los

siguientes momentos (Figura 17):

i) Los compradores de AEE nuevos pertenecientes a las categorías 2 y 6 de la

Directiva RAEE 2012 y que posean un RAEE perteneciente a la misma categoría,

pueden recambiar el RAEE como un bono para la compra de un AEE nuevo. La

definición de la equivalencia de los RAEE por bonos debe ser fijada por los

importadores y distribuidores de AEE nuevos.

ii) Los RAEE entregados son enviados a los gestores de RAEE para su apropiada

gestión

iii) Por último el MADS vigila el cumplimiento de las metas y resultados del

instrumento.

175



Figura 17 Esquema de funcionamiento incentivos directos al consumidor para el retorno de RAEE


176



El SDR para AEE funcionaria en dos etapas, la primera etapa del SDR tendría carácter

voluntario y funcionaria de acuerdo con los siguientes momentos (Figura 18):

i) Los compradores que adquieran un AEE nuevo perteneciente a las categorías 2 y 6 de

la Directiva RAEE 2012 de la Unión Europea, pagan un valor adicional al precio, este

valor corresponde al depósito. El valor del depósito es explícito en la factura de venta

de los AEE y a su vez la factura es la evidencia para retornar el depósito el cual será

mantenido por los centros de distribución.

ii) Cuando el consumidor descarta el AEE como un RAEE, este lo entrega nuevamente en

los puntos autorizados de acopio de RAE establecidos por los planes pos consumo

ubicados en los centros de distribución, ahí mismo el consumidor recibe el reembolso

del depósito que había entregado al momento de la compra.

iii) Los planes pos consumo entregan los RAEE a los gestores para su apropiada gestión

iv) El MADS vigila el reporte de depósitos y reembolsos efectuado por los centros de

distribución

v) Además, el MADS vigila los resultados de aprovechamiento de RAEE en el país

Cabe señalar que la primera etapa del SDR permitiría que los consumidores de AEE se

familiaricen con el esquema de depósito reembolso y a su vez que se generé conciencia

respecto a la correcta gestión que deben hacer los consumidores de los RAEE.

Posteriormente, durante la segunda etapa, la cual sería de carácter normativo para todos los

importadores o productores de RAEE en el país, se desarrollarían los siguientes momentos

(Figura 19):

i) Los compradores que adquieran un AEE nuevo perteneciente a las categorías 2 y 6 de

la Directiva RAEE 2012 de la Unión Europea, pagan un valor adicional al precio, este

valor corresponde al depósito. El valor del depósito es explícito en la factura de venta

de los AEE y a su vez la factura es la evidencia para retornar el depósito

ii) Los importadores o productores de AEE traspasaran los depósitos de los AEE nuevos a

la DIAN junto con la declaración de IVA

iii) Cuando el consumidor descarta el AEE como un RAEE, este lo entrega nuevamente en

los puntos autorizados de acopio de RAE establecidos por los planes pos consumo

ubicados en los centros de distribución, ahí mismo el consumidor recibe el reembolso

del depósito que había entregado al momento de la compra.

177



iv) Los distribuidores reportan las devoluciones de depósitos junto con la declaración de

IVA, los depósitos son señalados como deducciones del valor total del IVA a reportar a

la DIAN.

v) Los planes pos consumo entregan los RAEE a los gestores para su apropiada gestión.

vi) La DIAN reporta la información de los depósitos y los retornos al MADS.

vii) El MADS monitorea los resultados en materia de aprovechamiento derivados del

instrumento.

178



Figura 18 Sistema Depósito-Reembolso para AEE primer momento.


179



Figura 19 Sistema Depósito-Reembolso para AEE segundo momento.


180




Con base en los objetivos propuestos para el SDR de AEE el mayor impacto se daría en las

etapas de generación y de aprovechamiento. Sin embargo, el instrumento afecta

positivamente otras etapas de la gestión de los RAEE, éste numeral muestra cómo sería el

impacto en las diferentes etapas de gestión del residuo.

Generación

La generación de los RAEE se da de acuerdo con el criterio de percepción del propietario sobre

la utilidad de los AEE que tiene en su posesión, una vez descartado el AEE como RAEE, los

consumidores buscan obtener un valor por el RAEE, por lo que en algunas ocasiones lo

entregan a gestores informales que pagan por el RAEE. Sin embargo, con el incentivo al

consumidor para el retorno de RAEE y con el SDR el consumidor tendrá el incentivo económico

para retornar el RAEE, a un punto adecuado su gestión, con el fin de obtener el incentivo

financiero, ya sea el descuento en un AEE nuevo o el depósito consignado en la compra de un

AEE nuevo-

De esta forma se espera que los consumidores entreguen los RAEE a los esquemas específicos

de recolección, puesto que, si no lo hacen, no podrán reclamar ningún incentivo. En

Consecuencia, la tasa de devolución de RAEE a los planes pos consumo y gestores autorizados

aumentaría, reduciendo los riesgos ambientales y en salud generados por las actividades

informales de aprovechamiento.

Acopio temporal y transporte

Como se mencionó anteriormente, una vez que se considera que el AEE ha finalizado su vida

útil y se convierte en RAEE, se lleva a cabo un acopio temporal de los mismos; en muchas

ocasiones este almacenamiento se realiza por un largo periodo de tiempo en los hogares

esperando a que el RAEE pueda ser reparado o vendido, actividad que pocas veces ocurre.

Una vez devuelto los RAEE a los planes pos consumo, se lleva a cabo un acopio temporal en

los puntos donde sucede la recolección, cabe señalar que el acopio temporal no requiere el

trámite de una licencia ambiental, ya que el artículo 11 de la Resolución 1512 de 2010

menciona que si se acopian menos de 50 m3 no le aplican las normas ambientales establecidas

para esta actividad. Al aumentar la tasa de retorno de RAEE, impulsada por el retorno de los

depósitos entregados por los consumidores, se generaría un aumento en las cantidades de

RAEE que requerirían un acopio temporal.

Esto repercutiría positivamente en el transporte de los RAEE hacia los gestores autorizados,

ya que al transportarse un mayor número de RAEE por viaje, los costos de transporte se

181



reducirían, de esta forma la logística inversa de recolección sería más costo eficiente. Es

importante señalar que la mejora en el costo eficiencia del transporte de los RAEE puede ser

complementado con el soporte normativo para que se defina la característica de los RAEE

como residuo de manejo diferenciado, de forma tal que no deba aplicarse la resolución 1609

de 2006 que define el transporte de residuos peligrosos.

Aprovechamiento

Una consecuencia directa tanto del incentivo al consumidor para el retorno de RAEE como del

SDR, es el aumento de los RAEE que llegaran para aprovechamiento de los gestores por medio

de los planes pos consumo. No es errado llegar a esta afirmación, puesto que como se

evidencio anteriormente, Los RAEE han aumentado y seguirán aumentando constante,

especialmente los relacionados con las categorías 2 y 6 de la Directiva RAEE 2012 de la UE.

Es importante señalar que con de las actividades de aprovechamiento o tratamiento de los

RAEE se pueden generar opciones de tratamiento para los RAEE que no cuentan con planes

pos consumo, además que también generaría un impacto positivo en la generación de empleo

y oportunidades empresariales en el aprovechamiento y la valorización de los RAEE.


Con base en las entrevistas realizadas, la información secundaria recolectada y los talleres

realizados durante el desarrollo del presente estudio, se pudo establecer los siguientes

actores involucrados en los incentivos a los consumidores para el retorno de los RAEE y los

SDR.

El primer actor y más importante dentro de los instrumentos propuestos son los consumidores

de AEE nuevos, quienes aceptan o rechazan los incentivos propuestos para la devolución de

los RAEE, ya sea para conseguir un bono para un AEE nuevo o reclamar el depósito entregado

en la compra de un AEE. El segundo actor, son los productores o importadores que proponen

el valor del incentivo para el recambio de RAEE por AEE nuevos, de forma tal que incentive el

recambio de un RAEE por un AEE nuevo.

El tercer actor son los distribuidores mayoristas y minoristas quienes realizan la transacción

con los consumidores, en el caso del SDR propuesto son ellos quienes reciben el depósito y lo

entregan devuelta. Por último, están las autoridades ambientales quienes realizan el

seguimiento de los instrumentos propuestos y la medición de los resultados en la gestión de

los RAEE.

182



Tabla 25. Actores, roles y responsabilidades en el incentivo al consumidor en la corriente de

RAEE


Consumidores

Compra AEE

nuevos y genera los

RAEE de acuerdo

con su percepción

de unos del mismo.

Además, retiene

los RAEE en espera

de un incentivo

para su devolución

Acepta o rechaza los incentivos

propuestos, esto para el retorno de los

RAEE a cambio de un AEE nuevo.

Paga el depósito en la compra de un AEE

nuevos, así mismo, lo reclama al entregar

el RAEE en los puntos adecuados para tal

fin

-Hogares

-Individuos

Instituciones

Productores

importadores

Importa AEE

nuevos al país

En los incentivos a los consumidores para

la devolución de RAEE, propone los

descuentos para el recambio de RAEE por

AEE nuevos.

Propone el depósito para los AEE nuevos

en la iniciativa de carácter voluntaria

Samsung

LG

Apple

Distribuidores

Vende AEE nuevos

y recibe los RAEE de

los consumidores

Participa de las ofertas para la devolución

de RAEE, recibiendo los RAEE y haciendo

efectivos los descuentos.

Recibe y retorna los depósitos dejados

por los consumidores de AEE nuevos

Alkosto

Éxito

Falabella

Pos consumo

Gestiona los RAEE

recibidos de los

esquemas de

incentivos a los

consumidores

Acopia y transporta los RAEE dejados por

los consumidores, recolectados a través

de los esquemas propuestos.

Eco Computo

MADS

Examina los instrumentos de incentivos

para los consumidores y vigila los

resultados en la gestión de los RAEE

entregados

DIAN

Administra

depósitos en el

esquema

obligatorio

En el esquema de SDR obligatorio

administra los depósitos y las

devoluciones de los mismos


183





Dado el carácter voluntario del incentivo a los consumidores para la devolución de los RAEE y

del SDR durante su primera etapa, el valor del incentivo debe ser fijado por los importadores

y distribuidores de AEE. No obstante, durante el presente producto se propone el valor que

dichos incentivos deberían tener para que logren el objetivo propuesto de incentivar la

devolución de los RAEE para la correcta gestión de estos.

El valor tanto del incentivo a los consumidores para el retorno de los RAEE como del sistema

deposito reembolso, debe ser al menos igual al valor de lo que sería el costo de la gestión del

RAEE más el costo de las medidas de manejo, que permitan internalizar los costos de los

impactos ambientales y afectaciones a la salud derivadas de la gestión de los RAEE.

En el caso del sistema deposito reembolso, que el valor del depósito sea igual a los costos de

gestión más las medidas de manejo permitiría que el valor del depósito internalice los costos

de la gestión y los costos ambientales y en salud, de forma tal que en el caso de no generarse

el retorno del RAEE el valor del depósito permita internalizar estos costos. Para el incentivo a

los consumidores para el retorno de los RAEE, que el valor del incentivo sea al menos igual a

las medidas de manejo, permitiría que se internalicen los costos de lo que sería un esquema

pos consumo, además de internalizar los costos de los impactos ambientales y en salud que

el poseedor de los RAEE está evitando con la entrega a los gestores autorizados.

Asimismo, el valor del incentivo incluye el costo de transporte en el que incurriría el poseedor

del RAEE para llevarlo hasta un punto de acopio ubicado en los distribuidores de AEE, más el

costo de oportunidad del tiempo que tardaría en devolver el RAEE, este valor se propone en

horas del salario mínimo legal vigente. De esta forma se propone un valor para que el

poseedor del RAEE internalice sus costos de transporte y de oportunidad, de forma tal que

aumente su disponibilidad a aceptar el valor propuesto o depositado a cambio del RAEE que

posee.

Es importante aclarar que este ejercicio de cálculo del valor del incentivo parte del supuesto

que los usuarios entregarán un RAEE por un AEE nuevo o para reclamar el depósito, es decir,

de acuerdo con el criterio del usuario, el AEE se considera como RAEE puesto que este ya no

le genera ninguna utilidad. De esta forma, se evita entrar en la valoración del RAEE por el

estado estético, operativo o funcional en el que se encuentra; si no se hiciera de esta forma,

encontrar el valor de incentivo sería un ejercicio de valoración individual para cada RAEE, lo

que no sería practico, además de costoso.

184



Usando la estimación de los costos de las etapas de gestión desarrollada en el anterior

producto del presente estudio, los costos de gestión se suponen como los costos en los que

se incurre durante las etapas de generación, acopio temporal, transporte, almacenamiento y

aprovechamiento, expresados por tonelada de RAEE aprovechado.

El ejercicio de costos del capítulo tres, de la presente consultoría, se realizó teniendo en

cuenta una planta para el procesamiento de RAEE con una capacidad de aprovechamiento de

RAEE de 25 toneladas mensuales. Se encontró que los costos de operación, que incluyen las

etapas anteriormente mencionadas, para una planta que aprovecha 25 toneladas mensuales,

son de aproximadamente 628.992 millones anuales, lo que al dividirse por la capacidad

mensual de aprovechamiento revela el costo de aprovechamiento por tonelada de 2.096.640,

es decir, 2.097 pesos por kilogramo.

Adicionalmente, en el capítulo tres, se expusieron los costos las medidas de manejo, que

permitan internalizar los costos de los impactos ambientales y afectaciones a la salud

derivadas de la gestión de los RAEE. Para este ejercicio se tuvieron en cuenta aquellos costos

que podían expresarse por tonelada de RAEE, de esta forma se obtuvo que el costo total de

las medidas de manejo para una tonelada de RAEE, es de 89.711.711, es decir, 89.712 pesos

por kilogramo de RAEE.

Además de los costos de gestión y de los costos de las medidas ambientales, el valor del

incentivo incluye el costo de transporte en el que incurriría el poseedor del RAEE, además del

costo de oportunidad de llevar el residuo hasta un distribuidor, esto se realiza con el propósito

de que el poseedor del RAEE internalice sus costos, de forma tal que aumente su

disponibilidad a aceptar el valor propuesto o depositado a cambio del RAEE que posee. El valor

del transporte se definió teniendo en cuenta la distancia promedio que el poseedor del RAEE

necesitaría para llevar el RAEE hasta el punto de distribución, este se fijó en 6.000 pesos13. El

costo de oportunidad de llevar el residuo al centro de distribución se fijó teniendo en cuenta

el posible tiempo que requeriría el re cambio de un RAEE o el reclamar el depósito, el depósito,

siendo este de aproximadamente dos horas, las cuales se compensan con el valor de la hora

del salario mínimo legal vigente, es decir 6.148 pesos por las dos horas14.

A modo de ejemplo, agregando los valores para un celular con una pantalla de 5” cuyo peso

promedio es de 120 gramos, se obtiene que el valor mínimo del depósito o incentivo que

13 Para este cálculo se utilizó el precio promedio del desplazamiento a un distribuidor mayorista o un hipermercado

en la ciudad de Bogotá 14 El salario mínimo legal vigente en Colombia es de 737.717 pesos, siendo el salario por día en una jornada diurna

ordinaria de 8 horas diarias de 24.591 pesos, de forma tal que el valor por hora en jornada diurna ordinaria de 6am

a 10pm es de 3.074 pesos

185



debería darse es de 23.165 pesos. Este valor internaliza los costos de gestión, los costos de las

medidas ambientales y el costo de oportunidad del poseedor del RAEE (Tabla 26).

Tabla 26 Valor del incentivo y del SDR para el incentivo del retorno de los RAEE

CONCEPTO VR UNITARIO TOTAL

Costos de gestión por kg $ 2,097

Costos medidas ambientales por kg $ 89,712

Celular 120 GR (0.12 kg) $ 11,017

SMLV 2017 por hora (2Hr) $3.074 $ 6,148

Costo Transporte $ 6,000

Total $ 23,165


El anterior valor refleja el lado de la oferta, es decir un valor que se le podría ofrecer por parte

de los importadores y distribuidores a los poseedores de RAEE para incentivar la entrega, cabe

señalar que este valor puede ser complementado con un ejercicio del lado de la demanda, es

decir conocer el valor que un consumidor estaría dispuesto a aceptar por su RAEE. Estos

ejercicios requieren de la elaboración de encuestas especificas a una muestra representativa

de consumidores, de esta forma se lograría conocer el valor que los poseedores de los RAEE

estarían dispuestos a aceptar, (Park & Ha, 2014) y (Echegaray & Hansstein, 2016).

La captura de la información de la disponibilidad a aceptar el incentivo es un ejercicio que

debe desarrollarse de manera complementaria al desarrollo de la línea de acción 1.7 “Levantar

información estadística sobre los hábitos de consumo de aparatos eléctricos y electrónicos

por parte de los colombianos, que permita realizar estimaciones sobre la generación de RAEE

en el país.” Que pertenece al objetivo específico 1 de la Política Nacional RAEE, Prevenir y

minimizar la generación de residuos de aparatos eléctricos y electrónicos (RAEE) promoviendo

en la sociedad colombiana un cambio hacia la producción y el consumo responsable de los

aparatos eléctricos y electrónicos.

Como se mencionó en la estructura y funcionamiento del instrumento de incentivos al

consumidor para el retorno de los RAEE y el SDR, se propone que durante la segunda etapa

del SDR o etapa normativa del SDR, este se haga de carácter obligatorio un 5% del precio de

venta del aparato, como valor del depósito para los AEE nuevos pertenecientes a las partidas

arancelarias:

186



8471.30.00.00, Máquinas automáticas para tratamiento o procesamiento de datos,

portátiles, de peso inferior o igual a 10 kg, que estén constituidas, al menos, por una

unidad central de proceso, un teclado y un visualizador

8528.72.00.00, Aparatos receptores de televisión, incluso con aparato receptor de

radiodifusión o grabación o reproducción de sonido o imagen incorporado - Los demás,

en colores

8528.51.00.00, Monitores y proyectores, que no incorporen aparato receptor de

televisión; aparatos receptores de televisión, incluso con aparato receptor de

radiodifusión o grabación o reproducción de sonido o imagen incorporado. - De los

tipos utilizados exclusiva o principalmente en un sistema automático para tratamiento

o procesamiento de datos de la partida 84.71

8517.12.00.00, Teléfonos, incluidos los teléfonos móviles (celulares) y los de otras

redes inalámbricas; los demás aparatos para emisión, transmisión o recepción de voz,

imagen u otros datos, incluidos los de comunicación en red con o sin cable (tales como

redes locales (LAN) o extendidas (WAN)), distintos de los aparatos de transmisión o

recepción de las partidas 84.43, 85.25, 85.27 u 85.28. - Teléfonos móviles (celulares) y

los de otras redes inalámbricas

De acuerdo con los análisis realizados respecto al precio de venta de los AEE nuevos en el país,

de las partidas arancelarias mencionadas anteriormente, el 5% de venta de un AEE permite

internalizar los costos de gestión y los costos de las medidas ambientales, en caso de que el

poseedor del RAEE no lo devuelva, además de ser un valor que incentivaría el retorno por los

poseedores de los RAEE a los puntos de gestión autorizados.

Para este punto solicito que se haga una reunión virtual mañana jueves para orientar y

ponernos de acuerdo que se tendrá en cuenta para los cálculos del depósito. Se deben utilizar

las cifras del entregable 3 sobre los costos de la gestión y las medidas ambientales y sanitarias

relacionadas.







187










Sistema y Método.



“se define por el hecho de no ser un simple agregado desordenado de elementos sino por

constituir una totalidad, caracterizada por una determinada articulación dinámica entre

sus partes”. Supone coherencia interna para relacionar entre sí los componentes de un

conjunto, que en el ámbito tributario representan la combinación de reglas y directrices

necesarias para determinar los costos y beneficios de una obra o servicio, así como la forma

de hacer su distribución. Por su parte, el método está referido a los pasos o pautas que

deben observarse para que los componentes del sistema se proyecten extrínsecamente. Así,

constituye el procedimiento a seguir con el objeto de determinar en concreto el monto de

la obligación tributaria (Corte Constitucional de Colombia. Sentencia C-243 del 2005)”



si bien el instrumento propuesto hace referencia un instrumento tributario por ser este un

impuesto la tarifa debe fijarse en la ley que lo crea por esta razón no es necesario fijar un

sistema o método de manera diferenciada.

Tabla 27. Detalle del sistema y método del instrumento para RAEE

INSTRUMENTO ECONÓMICO:

Sujeto activo: El Estado, pero lo administra la DIAN por sus competencias.

Sujeto pasivo: el importador como usuario final, el vendedor de los bienes sujetos al impuesto al

consumo (Como responsables del tributo) Consumidores (Como contribuyentes)

Hecho Generados: venta al consumidor final o la importación por parte del consumidor final, de los

bienes clasificados bajo las siguientes partidas aduaneras: 8528.72; 8471.30.00.00; 8517.12.00.00

188




Base Gravable: Valor del bien antes del IVA

Tarifa: 5%




Para lograr una correcta implementación de los instrumentos propuestos se requiere contar

con información actualizada respecto a la venta de AEE nuevos en el país, así como de

información de recolección y aprovechamiento de los RAEE en el país. Para esto es necesario

movilizar diferentes sectores que aporten en la construcción y alimentación constante de los

sistemas de información. A continuación, se presenta los diferentes tipos de información

requerida, las posibles fuentes de información y los encargados (Tabla 28).

Tabla 28. Tipo de información requerida y posibles fuentes de información para el instrumento

de incentivo al consumidor en la gestión adecuada de RAEE

TIPO DE

INFORMACIÓN

REQUERIDA


INFORMACIÓN

Importación de AEE

nuevos al país

Registro nacional de importadores y

comercializadores de AEE para conocer la

cantidad de AEE que son importados y

vendidos en el país. Además de identificar

los que participan de los esquemas de

recolección selectiva.

Ministerio de Industria y Comercio,

DIAN, asociaciones gremiales

Generación de RAEE

en el país

Se requiere conocer la cantidad de RAEE

generados en el país a nivel municipal para

definir prioridades de aprovechamiento

Encuestas de consumo

DANE, Asociaciones gremiales,

Autoridades ambientales, Planes pos

consumo

Estrategias de

educación ambiental

y sensibilización

Es necesario conocer cómo se han

difundido los incentivos generados y que

estrategias que se han usado para mejorar

Ministerio de Educación Nacional,

secretarias de educación, ONG,

189



TIPO DE

INFORMACIÓN

REQUERIDA


INFORMACIÓN

sobre la entrega de

los RAEE

la sensibilización del manejo de los RAEE en

el país

productores, Autoridades

ambientales, Planes pos consumo.

Información técnica

sobre las

características de los

AEE que entran al

país

Información detallada del tipo de

componentes presentes en los AEE

importados y sus posibles impactos al

medio ambiente

ANLA, MADS, productores,

Importadores y comercializadores de

AEE

Seguimiento a las

cantidades de RAEE

aprovechadas

Línea base de la cantidad de RAEE

aprovechados por los gestores en el país, así

como el seguimiento al indicador

ANLA, MADS, Planes pos consumo


gestores que realizan

actividades de

aprovechamiento

con licencia

Línea base de gestores que realizan

aprovechamiento licenciado de RAEE ANLA MADS, planes pos consumo






pueden hacer aquellos a lo que les autoriza la normatividad, y a los particulares dado el

carácter coercitivo que reviste el derecho. Sin perjuicio de lo anterior en la medida en que el

derecho funciona en buena medida como un sistema autorreferente en la medida que regula

las formalidades y limites materiales que deben cumplirse para la incorporación de nuevas






jurídico

190



En ese sentido se desarrolla el marco normativo que soporta el instrumento al menos desde

cuatro ejes de discusión a) las competencias constitucionales y legales para la implementación

del instrumento b) los fundamentos constitucionales y legales que soportan la

implementación del instrumento, c) las necesidades de modificación, adición o derogatoria de

normas y d) la revisión de jurisprudencia relacionada y otros elementos normativos

relevantes.


propuesta de instrumento normativo para la adopción del





normativo que se requiere para la incorporación del instrumento económico, en segundo



referidos a los fines, derechos y principios que deben orientar el accionar del Estado, en un



articulación con el resto del sistema jurídico, finalmente se presentan algunos desarrollos





acto.

Como se ha desarrollado más arriba la implementación del instrumento asumiría dos

alternativas por un lado bajo la perspectiva de que los productores, importadores y

comercializadores obligados a implementar un sistema de recolección y gestión de RAEE

implementen de manera voluntaria esquemas de incentivos para los consumidores finales de

AEE en orden a que estos devuelvan de manera voluntaria los residuos generados. El MADS

incentivaría este ejercicio al incorporar criterios de evaluación de metas que permita valorar

estas acciones (esta fórmula se denominara opción voluntaria).

191



En esta dimensión el instrumento se fundamenta en las siguientes competencias del MADS de

acuerdo a la Ley 99 de 1993: regular las condiciones generales para el saneamiento del medio

ambiente, y el uso, manejo, aprovechamiento, conservación, restauración y recuperación de

los recursos naturales, a fin de impedir, reprimir, eliminar o mitigar el impacto de actividades

contaminantes, deteriorantes o destructivas del entorno o del patrimonio natural;

determinar las normas ambientales mínimas y las regulaciones de carácter general sobre

medio ambiente a las que deberán sujetarse los centros urbanos y asentamientos humanos y

las actividades mineras, industriales, de transporte y en general todo servicio o actividad que

pueda generar directa o indirectamente daños ambientales; dictar regulaciones de carácter

general tendientes a controlar y reducir las contaminaciones geosférica, hídrica, del paisaje,

sonora y atmosférica, en todo el territorio nacional; definir y regular los instrumentos

administrativos y mecanismos necesarios para la prevención y el control de los factores de

deterioro ambiental y determinar los criterios de evaluación, seguimiento y manejo

ambientales de las actividades económicas competencias que debe desarrollar entre otros en

el marco de los artículos 34, 35 y 38 del Decreto 2811 de 1974.

Además de lo establecido en la ley 1672 de 2013 que pone en cabeza del MADS establecer los

lineamientos y requisitos que deberán tener los sistemas de recolección y gestión de residuos

de aparatos eléctricos y eléctricos (RAEE), en especial para aquellos residuos que contienen

sustancias o materiales que puedan afectar la salud o el ambiente; establecer indicadores de

gestión por resultados que permitan evaluar y monitorear los diferentes sistemas de

recolección y gestión que se desarrollen a nivel nacional para una gestión integral de los

Residuos de Aparatos Eléctricos y Electrónicos (RAEE) y hacer seguimiento a la Ley 1672 de

2013.

En la segunda vertiente del instrumento se plantea la creación de un esquema de depósito

reembolso que funcionaría como un impuesto redimible, en esta segunda dimensión el

fundamente frente a las competencias estaría dado por las competencias asignadas al

Congreso de la República, a quien se le ha confiado la tarea de “Establecer contribuciones

fiscales y, excepcionalmente, contribuciones parafiscales en los casos y bajo las condiciones

que establezca la ley” adicionalmente, esta es una de las facultades que no puede ser delegada

por el Congreso (Art. 150 No 12 y 10). Esta regla es reiterada por el art. 338 de la Constitución

Política. En ese orden de ideas el Congreso de la República es el único ente competente para

imponer tributos siendo su deber determinar los elementos básicos del mismo (Sujeto pasivo,

Sujeto activo, hecho generador, base gravable, tarifa y sistema y método en el caso de las

tasas). A esta segunda opción del instrumento la denominaremos como la “opción obligatoria”

192



5.2.1.2. La vigencia de la ley o norma reglamentada o

desarrollada

En la opción voluntaria como se ha indicado se desarrollaría la ley 1672 de 2013, norma que

no ha sufrido ninguna modificación ni ajuste desde su expedición y solo hasta el 2017 empezó

a desarrollar con la expedición de la policía pública respectiva y se espera la expedición de un

decreto reglamentario que se encargue de regular algunos de los elementos establecidos en

la ley especialmente referidos a os sistemas de selección y gestión de los RAEE, las demás

normas pertinentes del Código Nacional de los Recursos Naturales y del Ambiente (Decreto

Ley 2811 de 1974) y la Ley 99 de 1993 que resultan aplicables a la gestión de los residuos y la

aplicación de los principios generales del derecho ambiental continúan vigentes.

En el caso de la versión obligatoria (impuesto redimible) al tratarse de un impuesto por

requerir una creación legal no nos encontramos ante la reglamentación o desarrollo de

ninguna ley. Sin embargo, la creación de un impuesto de esta naturaleza puede verse como el

desarrollo de las obligaciones que el Estado tiene en materia de protección ambiental, en

efecto como ha señalado la Corte Constitucional la defensa del ambiente sano constituye un

objetivo de principio dentro de la actual estructura del Estado social de derecho. Bien jurídico

constitucional que presenta una triple dimensión, toda vez que: es un principio que irradia

todo el orden jurídico correspondiendo al Estado proteger las riquezas naturales de la Nación;

es un derecho constitucional (fundamental y colectivo) exigible por todas las personas a través

de diversas vías judiciales; y es una obligación en cabeza de las autoridades, la sociedad y los

particulares, al implicar deberes calificados de protección. Además, la Constitución contempla


estatal (arts. 49 y 366 de la Constitución) (Corte Constitucional, sentencia C 449 de 2015).


adicionadas o sustituidas, si alguno estos efectos se

producen con la expedición del respectivo acto

En la versión voluntaria la autoridad ambiental desarrolla un esquema de puntuación para el

cumplimiento de las metas definidas por la misma autoridad ambiental y dentro de este

esquema de puntuación desarrolla un ponderado para aquellas acciones que impliquen la

generación de beneficios directos para los consumidores, ahora bien la autoridad ambiental

no tiene la competencia para definir qué tipo de incentivos directos debe otorgársele a los

consumidores (pues esto hace parte de la autonomía de los productores e importadores en el

marco de la libre competencia), ahora bien estos estímulos pueden consistir en descuentos,

bonos redimibles etc.

193



Desde el punto de vista normativo puede seguirse como modelo el desarrollado por la

resolución 2246 de 2017 que precisamente modifico la metodología para el cálculo de las

metas y evaluación de la gestión en el marco del programa de recolección selectiva y gestión

diferenciada de pilas y acumuladores. En el mencionado esquema se determinan 5

indicadores que en su conjunto suman 100 puntos, estos indicadores son; Recolección y

gestión (60 puntos), información y sensibilización a los consumidores (20 puntos),

incrementos de cobertura geográfica (10 puntos)), estímulos directos al consumidor (5

puntos), investigación aplicada y desarrollo experimental en el aprovechamiento de residuos

(5 puntos).

En lo referente a los estímulos directos al consumidor son definidos como relación entre los

recursos financieros invertidos anualmente en estímulos directos al consumidor respecto a

los recursos financieros torales invertidos para el funcionamiento del sistema de recolección

selectiva y gestión en el año de evaluación. Se entiende por estímulos directos al consumidor

aquellos ofrecidos por el sistema con el fin de incidir en el comportamiento de los

consumidores para persuadir o motivar la devolución de los residuos.

𝐼𝐸𝐷𝐶 = 𝑅𝐹𝐸𝐶

𝑅𝐹𝑇𝑥 100

Donde:

IEDC= Indicador de estímulos directos al consumidor.

RFEC= Recursos financieros invertidos anualmente en estímulos directos al consumidor.

RFT= Recursos financieros invertidos totales para el funcionamiento del sistema.

De tal forma se asigna el puntaje de 5 puntos al sistema de recolección selectiva y gestión

ambiental de pilas y/o acumuladores que obtenga un valor mayor o igual al 5% y 0 puntos al

que obtenga menos del 5%. En global los sistemas de recolección debe sumar mínimo 70

puntos y a partir de 2021 un total de 75.

En Ese orden de ideas podrían incluirse clausulas similares en las resoluciones específicas que

a futuro regularan los sistemas de recolección específicos de cada corriente de RAEE.

En la opción obligatoria debería podría plantearse un ajuste al Estatuto Tributario en el

siguiente sentido. Se propone la adición de un artículo al Estatuto tributario de las siguientes

características:

194



ARTÍCULO 512-4. BIENES GRAVADOS A LA TARIFA DEL 5%.: De acuerdo con la

nomenclatura arancelaria andina vigente los bienes gravados a la tarifa del cinco por

ciento (5%) son:

NÚMERO

ARANCELARIO DESCRIPCIÓN

8471.30.00.00

Máquinas automáticas para tratamiento o procesamiento de datos, portátiles, de

peso inferior o igual a 10 kg, que estén constituidas, al menos, por una unidad central

de proceso, un teclado y un visualizador

8528.72 Aparatos receptores de televisión, incluso con aparato receptor de radiodifusión o

grabación o reproducción de sonido o imagen incorporado

8517.12.00.00 Teléfonos móviles (celulares) y los de otras redes inalámbricas

PARÁGRAFO 1o.: El consumidor final podrá exonerarse del pago del impuesto regulado

en este artículo, si en el momento en el que se causa el impuesto entrega al responsable

del mismo, bienes usados clasificados bajo la categoría arancelaria gravada en el

presente artículo en cantidades y características equivalentes a aquellos que pretende

adquirir. El responsable del impuesto reportará todas las transacciones en las que se

aplique esta exención.

PARÁGRAFO 2o. Para efectos del parágrafo anterior el Ministerio de Ambiente adoptara

la respectiva clasificación de acuerdo a las características de los bienes bajo la categoría

la categoría arancelaria gravada en el presente artículo y los criterios para evaluar la

equivalencia.

PARÁGRAFO 3o. El responsable del impuesto además de disponer de un espacio

adecuado para la recolección de los bienes la categoría arancelaria gravada en el

presente artículo que sean devueltos, deberá entregárselos sin costo a un Sistemas de

Recolección Selectiva y Gestión Ambiental de Residuos de Pilas y/o Acumuladores. Para

efectos de control, el responsable del impuesto deberá enviar junto con la información

relacionada en el artículo 512 – 6 copia del documento en el que conste la entrega de

las pilas y acumuladores devueltas al Sistema de Recolección Selectiva y Gestión

Ambiental de Residuos de Pilas y/o Acumuladores.

PARÁGRAFO 4o. Salvo lo establecido en el parágrafo primero de este articulo este

impuesto no podrá tratarse como costo, deducción o impuesto descontable.

195



PARÁGRAFO 5o. En todos los casos, en la factura de compra o documento equivalente

deberá constar expresamente el número de bienes devueltos y su tipología de acuerdo

a la clasificación que establezca el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible.

Este artículo requiere un complemento en el siguiente artículo del Estatuto Tributario

ARTÍCULO 512-1. IMPUESTO NACIONAL AL CONSUMO. El impuesto nacional al

consumo tiene como hecho generador la prestación o la venta al consumidor final o la

importación por parte del consumidor final, de los siguientes servicios y bienes:

1. La prestación de los servicios de telefonía móvil, internet y navegación móvil, y

servicio de datos según lo dispuesto en el artículo 512-2 de este Estatuto.

2. Las ventas de algunos bienes corporales muebles, de producción doméstica o

importados, según lo dispuesto en los artículos 512-3, 512-4, 512 – 4A y 512-5 de

este Estatuto. El impuesto al consumo no se aplicará a las ventas de los bienes

mencionados en los artículos 512-3 y 512-4 si son activos fijos para el vendedor,

salvo de que se trate de los automotores y demás activos fijos que se vendan a

nombre y por cuenta de terceros y para los aerodinos.

3. El servicio de expendio de comidas y bebidas preparadas en restaurantes,

cafeterías, autoservicios, heladerías, fruterías, pastelerías y panaderías para

consumo en el lugar, para ser llevadas por el comprador o entregadas a

domicilio, los servicios de alimentación bajo contrato, y el servicio de expendio de

comidas y bebidas alcohólicas para consumo dentro de bares, tabernas y

discotecas; según lo dispuesto en los artículos 512-8, 512-9, 512-10, 512-11, 512-

12 y 512-13 de este Estatuto, ya sea que involucren o no actividades bajo franquicia,

concesión, regalía, autorización o cualquier otro sistema que implique la

explotación de intangibles.

El impuesto se causará al momento del desaduanamiento del bien importado por el

consumidor final, la entrega material del bien, de la prestación del servicio o de la

expedición de la cuenta de cobro, tiquete de registradora, factura o documento

equivalente por parte del responsable al consumidor final.

Son responsables del impuesto al consumo el prestador del servicio de telefonía móvil,

datos y/o internet y navegación móvil, el prestador del servicio de expendio de comidas

y bebidas, el importador como usuario final, el vendedor de los bienes sujetos al

impuesto al consumo y en la venta de vehículos usados el intermediario profesional.

El impuesto nacional al consumo de qué trata el presente artículo constituye para el

comprador un costo deducible del impuesto sobre la renta como mayor valor del bien o

servicio adquirido.

196



El impuesto nacional al consumo no genera impuestos descontables en el impuesto

sobre las ventas (IVA).

El no cumplimiento de las obligaciones que consagra este artículo dará lugar a las

sanciones aplicables al impuesto sobre las ventas (IVA).

PARÁGRAFO 1o. El período gravable para la declaración y pago del impuesto nacional

al consumo será bimestral. Los períodos bimestrales son: enero-febrero; marzo-abril;

mayo-junio; julio-agosto; septiembre-octubre; noviembre-diciembre.

En el caso de liquidación o terminación de actividades durante el ejercicio, el período

gravable se contará desde su iniciación hasta las fechas señaladas en el artículo 595 de

este Estatuto.

Cuando se inicien actividades durante el ejercicio, el período gravable será el

comprendido entre la fecha de iniciación de actividades y la fecha de finalización del

respectivo período.

PARÁGRAFO 2o. Facúltese al Gobierno nacional para realizar las incorporaciones y

sustituciones al Presupuesto General de la Nación que sean necesarias para adecuar las

rentas y apropiaciones presupuestales a lo dispuesto en el presente artículo, sin que con

ello se modifique el monto total aprobado por el Congreso de la República.

PARÁGRAFO 3o. Excluir del Impuesto Nacional al Consumo al departamento del

Amazonas y al Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, con excepción

de lo dispuesto en el artículo 512-7 del Estatuto Tributario.



tener impacto o ser relevantes para la expedición de la

norma.

En ese orden de ideas se tiene que para la creación de un instrumento que asuma una forma

tributaria como las tasas, las contribuciones o los impuestos requiere un fundamento legal en

el que se definan sus elementos básicos (sujetos activo y pasivo de la obligación tributaria, así

como los hechos, las bases gravables y las tarifas). Y vía reglamentación puede definirse (i) la

competencia para el recaudo, liquidación, determinación, discusión y administración del

impuesto, (ii) el momento en el que debe recaudarse, y (iii) el procedimiento para el efecto.

En el caso de las tasas debe definirse el sistema y método de cálculo de la tarifa y en las

197



contribuciones el fin al que está destinada. En la Tabla 29 se sintetizan las características de

los instrumentos económicos con cargo tributario o gravamen.

Tabla 29. Características de los instrumentos económicos basados en el recaudo de recursos

INSTRUMENTO

ECONÓMICO CARACTERÍSTICAS

Impuesto

(i) prestación de naturaleza unilateral, por lo cual el contribuyente no recibe ninguna

contraprestación por parte del Estado;

(ii) hecho generador que lo sustenta, que observa la capacidad económica del

contribuyente, como valoración del principio de justicia y equidad, sin que por ello

pierda su vocación de carácter general;

(iii) al ser de carácter general, se cobran sin distinción a todo ciudadano que realice el

hecho generador;

(iv) su pago no es opcional ni discrecional, lo que se traduce en la posibilidad de forzar

su cumplimiento a través de la jurisdicción coactiva;

(v) en cuanto se recaude, conforme al principio de unidad de caja, el Estado puede

disponer de dichos recursos de acuerdo con lo previsto en los planes y presupuestos

nacionales, por lo cual la disposición del recurso se hace con base en prioridades

distintas a las del contribuyente; y

(vi) no guarda una relación directa e inmediata con un beneficio específico derivado

para el contribuyente.

Tasa

(i) el hecho generador se basa en la prestación de un servicio público, o en un beneficio

particular al contribuyente, por lo cual es un beneficio individualizable; y

(ii) tiene una naturaleza retributiva, por cuanto, las personas que utilizan el servicio

público, deben pagar por él, compensando el gasto en que ha incurrido el Estado para

prestar dicho servicio; y

(iii) se cobran cuando el contribuyente provoca la prestación del servicio, siendo el

cobro de forma general proporcional, pero en ciertos casos admite criterios

distributivos.

Contribución

Especial

(i) la compensación atribuible a una persona, por el beneficio directo que se obtiene

como consecuencia de un servicio u obra realizado por una entidad pública;

(ii) manifiesta externalidades, al generar un beneficio directo en bienes o actividades

económicas del contribuyente;

198



INSTRUMENTO

ECONÓMICO CARACTERÍSTICAS

(iii) se cobran para evitar un indebido aprovechamiento de externalidades positivas

patrimoniales, que se traducen en el beneficio o incremento del valor o de los bienes

del sujeto pasivo, o en un beneficio potencial como, por ejemplo, seguridad.

Contribución

Parafiscal

El hecho generador son los pagos que deben realizar los usuarios de algunos

organismos públicos, mixtos o privados, para asegurar el financiamiento de dichas

entidades de manera autónoma. En este mismo sentido, se pueden extraer tres rasgos

definitorios:

(i) Obligatoriedad (el sujeto gravado no puede eximirse del deber de pagar la

contribución); (ii) singularidad (recae sobre un específico grupo de la sociedad); y (iii)

destinación sectorial (se ha de revertir en el sector del cual fue extraída).

Fuente: Corte Constitucional, sentencia C-155 de 2016

5.2.1.5. Otras circunstancias jurídicas que pueda ser relevante

para la expedición del acto.

A lo largo de los talleres se identificaron algunos marcos regulatorios complementarios al

instrumento económico que podrían ser revisados en orden a desarrollar procesos de gestión

y manejo más integral de las pilas y acumuladores, dentro de las sugerencias de los

participantes de los diversos ejercicios participativos se encuentran:

1. La lucha contra el contrabando

2. Mejoramiento en los procesos de aplicación de los beneficios tributarios establecidos

en el art 225 y 428 del Estatuto tributario.

3. La realización de campañas educativas y de concientización.

199




IMPLEMENTACIÓN DEL INSTRUMENTO DE POLÍTICA

La metodología para obtener los insumos de apoyo en la determinación de los impactos

sociales y económicos que podría generar el instrumento se desarrolló usando como base una

metodología participativa con base en las recomendaciones propuestas por Mitchell &

Moletsane (2017) y Red CIMAS (2015), donde se especifica el uso de ayudas visuales y

preguntas orientadoras para la definición de los elementos de interés de los investigadores.,

donde.

Durante la actividad diferentes actores involucrados en la gestión de los RAEE expresaron

como el instrumento podría beneficiarse o ser perjudicados, en diferentes magnitudes los

actores involucrados en la gestión de los RAEE en siete dimensiones establecidas previamente.

Para esto, cada grupo ubicó diferentes agentes y dimensiones en una matriz que contenía una

escala de medición cualitativa sobre el beneficio o perjuicio que podría recibir cada actor por

dimensión.

1) Generación de Empleo

Los instrumentos propuestos al tener un efecto directo en la cantidad de RAEE que llegan a

los gestores formales generará mayor necesidad de mano de obra en el país, esto debido no

solo al aumento de RAEE que llega a los gestores formales, si no que el sector de

aprovechamiento de RAEE actualmente es un sector intensivo en mano de obra, puesto que

la mayoría de los procesos de separación de componentes valiosos se hacen de forma manual.

2) Crecimiento del sector

Los instrumentos propuestos al impulsar un aumento en la cantidad de RAEE que llegan a los

gestores formales generarán altos beneficios para el crecimiento de la industria de

aprovechamiento en el país. Además, se espera que las actividades complementarias al

aprovechamiento de los RAEE también tengan un crecimiento, como lo son los servicios de

recolección, entre otros.

Respecto a otros actores como los importadores, gremios industriales y programas pos

consumo, el incentivo al consumidor para el retorno de RAEE generaría un impacto

moderadamente positivo, puesto que se generará beneficios respecto a su marca y productos

que venden gracias a los incentivos otorgados, respecto al SDR el impacto de este instrumento

será neutro puesto que no se generan recursos adicionales, pero tampoco se generará una

disminución de sus ventas, puesto que la demanda por AEE nuevos es constante.

3) Distribución del ingreso y 4) Inclusión social

200



Los instrumentos no generarían una reducción o ampliación de las brechas en la distribución

del ingreso para ninguno de los agentes propuestos. De manera similar a la distribución del

ingreso no se identificaron grupos vulnerables que por medio del instrumento tendrían un

aumento en la generación de capacidades para su desarrollo. Así mismo tampoco que se

identificó que los instrumentos generarán un mayor rezago en la escala social para algún

grupo en condición de vulnerabilidad.

5) Cumplimiento normativo

Los instrumentos propuestos, generarían beneficios para Los programas pos consumo, puesto

que estos se beneficiarían de del mayor número de RAEE devueltos, lo que les ayudaría para

cumplimiento normativo de las metas definidas por el ANLA y el MADS

Igualmente, las autoridades ambientales tendrán beneficios, ya que la implementación de los

incentivos mejoraría la apropiada gestión de los RAEE que harían los poseedores de estos. Así

mismo el MADS también se beneficia de la implementación por la facilidad en el control y

seguimiento del instrumento. Por último, para la DIAN si se generarían perjuicios, puesto que

la implementación obligatoria del instrumento de SDR, demandaría una mayor capacidad

logística, así como de los sistemas de información que se requeriría integrar para su correcto

funcionamiento.

6) Libre competencia

Los instrumentos propuestos podrían favorecer la libre competencia entre los gestores de

RAEE puesto que el aumento de los volúmenes de RAEE, generaría señales para los gestores

que quieren iniciar o ampliar las actividades de aprovechamiento. Sin embargo, esto estaría

limitado por los altos costos del inicio de las actividades de aprovechamiento, tales como la

licencia ambiental.

7) Capital humano

Los instrumentos propuestos, al generar un mayor volumen de residuos de RAEE permitirá

que los gestores generen capacidades técnicas para mejorar las actividades de

aprovechamiento, como se mencionó anteriormente, al ser este un sector intensivo en mano

de obra se espera que aumenten las capacidades de los operarios. Además, los centros de

investigación y Universidades del país pueden generar beneficios en este competente, al ser

incentivadas a la generación de investigación de medidas de desarrollo e innovación para la

gestión de los RAEE (principalmente el aprovechamiento) esto generado al ser una corriente

con mayor visibilizarían, gracias al aumento de los RAEE gestionados.

201




ECONÓMICO

Para el desarrollo, diseño e implementación del instrumento de incentivos directos al

consumidor propuesto para ser aplicado a la gestión de RAEE, se han identificado una serie de

etapas que se deben seguir, con el fin de recolectar la información de línea base, proponer los

desarrollos normativos requeridos, establecer la interacciones y sinergias institucionales y

hacer el seguimiento y control que posibiliten la adecuada implementación del instrumento y

los complementos requeridos.








económico

La definición de los requerimientos para implementar y hacer seguimiento al instrumento

económico fue apoyada por los aportes de los participantes en el taller que se llevó a cabo en

diciembre. Durante el taller se indagó a los participantes por diferentes aspectos que podrían

constituirse en obstáculos o complementos para el instrumento económico, en seis

dimensiones: 1) técnica y tecnológica, 2) económica y financiera, 3) educativa y cultural, 4)

regulación, 5) información y conocimiento y 6) administrativa e institucional.






descritas.


Posibles obstáculos: Ya que el implementar los instrumentos es en primera

mediada una medida voluntaria que dependerá de las capacidades de los

202



distribuidores, no todos los distribuidores y productores tienen las capacidades

para hacer un seguimiento a los SDR que generen.

Posible complemento: Al integrarse el SDR como un instrumentos obligatorio,

la trazabilidad de los depósitos se hará por medio de la estructura tributaria,

que en el caso de los AEE está suficientemente desarrollada, puesto que los

distribuidores son fácilmente identificables.


Posibles obstáculos: Los costos administrativos que podría tener el SDR en la

puesta en marcha del instrumento pueden ser muy elevados, especialmente

para la DIAN quien es la encargada de la vigilancia y control del sistema.

Posibles complementos: Se planteó que el SDR puede ser implementado

mediante dos fases, la primera fase como un SDR impulsado por los

distribuidores de AEE nuevos de forma voluntaria, lo que permitiría a la DIAN

ajustar sus procedimientos logísticos a las necesidades logísticas que demanda

un SDR.


Posibles obstáculos: Los instrumentos propuestos para la devolución de los

RAEE podrían disminuir la necesidad de gestionar adecuadamente los RAEE,

además podría invisibilizar el efecto que la mala gestione de los RAEE tendría

en la salud y el ambiente. Además, los instrumentos propuestos no podrían

aplicarse en todo el país debido a los altos costos en llegar a las regiones

alejadas del país puesto que la inversión en estas áreas no logra el volumen de

recolección esperado.

Posibles complementos: la correcta divulgación en campañas masivas a los

consumidores sobre los efectos adversos de estos residuos que muchas veces

se quedan guardados en los hogares, El uso de redes sociales es más efectivo

en la recepción de la información en los consumidores.

4) Dimensión de comando y control

Posibles obstáculos: puesto que los incentivos son en primer lugar voluntarios

se dificultaría vincular a todos los agentes que deberían participar del

instrumento, lo que dificultaría la generación de un acuerdo voluntario. En el

caso del SDR una vez impuesto de manera obligatoria se podría generar el

aumento de la evasión tributaria de los AEE.

203



Posibles complementos: En el caso del SDR la base de funcionamiento del

instrumento son los centros de distribución, ya que es en estos donde se da el

hecho generador por lo tanto es con los distribuidores con quienes se debe dar

el mayor trabajo, de evidenciar los beneficios que tendría participar del SDR en

la etapa voluntaria.


Posibles obstáculos: la escasez de líneas de base para la implementación del

instrumento, principalmente para la autoridad tributaria (DIAN).

Posibles complementos: La Política Nacional de RAEE incluye el Comité

Nacional de RAEE por lo que se podría trabajar desde este comité en la creación

de mesas de trabajo interinstitucionales para homogenizar, comprender los

conceptos y analizar las necesidades para la implementación del instrumento.


Posibles obstáculos: en la primera etapa de implementación del instrumento

propuesta por los actores el esquema voluntario del SDR, los participantes del

acuerdo pueden llegar a competir con los gestores del residuo. También, las



porque representa mayores costos operativos y logísticos.

Posibles complementos: la participación del MADS y las autoridades

ambientales en la regulación de quienes pueden participar del acuerdo, esto

visto como un piloto de las necesidades logísticas para la fase voluntaria.



etapas, fases y actividades que constituirían la ruta crítica tanto de los incentivos al

consumidor para el retorno de los RAEE, como del SDR. Ésta permite visualizar los pasos a

seguir para garantizar la efectividad en la implementación, así como actividades que deben

darse paralelamente para complementar el desempeño del instrumento. Las diferentes

actividades que constituyen la ruta crítica permitirán cumplir la principal señal de los

instrumentos, que es el retorno de los RAEE a los puntos de acopio temporal. A continuación,

se describe lo que involucra cada etapa, con sus respectivas fases, lo cual puede verse como

una hoja de ruta para implementar el instrumento económico:

Primera etapa: prerrequisitos

204



Esta etapa comprende la fase de implementación de los instrumentos complementarios a los

incentivos al consumidor para el retorno de RAEE y el SDR, siendo éstos otros instrumentos

económicos, de regulación directa, y de información y conocimiento. Esto se constituye en las

acciones necesarias para dar un inicio a la reglamentación del instrumento económico, de

manera que se articule adecuadamente con la Ley existente sobre la gestión de los RAEE y los

esquemas de REP

Segunda etapa: co-requisitos

Esta etapa también comprende la fase de implementación de instrumentos complementarios

a los incentivos al consumidor para el retorno de RAEE y el SDR, pero como requisitos paralelos

a las etapas de implementación y seguimiento del instrumento. Esto quiere decir que no son

instrumentos urgentes, pero su implementación representa una ventaja para dar mayor

realce a los instrumentos propuestos. Estos otros instrumentos son también económicos, de

regulación directa, de información y conocimiento e institucionales.

Tercera etapa: Implementación del instrumento

Esta etapa está comprendida por las fases denominadas 1) alistamiento del instrumento, 2)

Socialización y Negociación, 3) expedición normativa, 4) acciones institucionales y 5)

socialización y difusión. En general, son todas aquellas acciones que conlleva expedir la

normativa para la implementación del instrumento, así como la divulgación del mismo para

que los diferentes actores lo acojan y se involucren. A continuación, se describe brevemente

lo que comprende cada fase en esta etapa:

Alistamiento: comprende el levantamiento de líneas de base para el análisis de la

cadena de valor los AEE, así como la revisión de la normativa vigente para llevar a cabo

los ajustes requeridos, previos a la expedición de la reglamentación para el

instrumento.

Socialización y negociación: en esta fase se llevan a cabo las actividades necesarias

para hacer los ajustes que correspondan, de acuerdo con la socialización que se haga

a los grupos de interés involucrados con el instrumento.

Expedición normativa: Son las actividades de orden nacional, regional o local que

correspondan para reglamentar el instrumento y proceder con su puesta en marcha.

Acciones institucionales: comprende las actividades de difusión del instrumento

económico en el nivel local con los actores de la cadena, así como los ajustes a planes

locales de gestión de residuos, más la creación o ajuste del sistema de información.

205



Socialización y difusión: en esta fase, las entidades territoriales serán las encargadas

de llevar a cabo jornadas de socialización del instrumento económico a todos los

grupos de interés de sus respectivas jurisdicciones.

Cuarta etapa: seguimiento

Monitoreo del instrumento: implica las acciones de seguimiento a indicadores de

aprovechamiento de RAEE, devolución de RAEE a puntos autorizado y depósitos

hechos por los consumidores de AEE

Mecanismos de reporte y cruce de información: comprende la generación de reportes

sobre el aprovechamiento de los RAEE y los depósitos hechos.

Evaluación de los resultados de la implementación: involucra la creación de

indicadores de seguimiento para el desempeño del instrumento, así como la

generación de reportes anuales para evaluar la evolución de dichos indicadores.

Ajustes al instrumento: comprende todas las acciones necesarias para mejorar el

desempeño del instrumento de acuerdo con los reportes periódicos de información, a

parte de las acciones necesarias para mejorar el comportamiento de los mercados

asociados.




responsabilidades y acciones. A continuación, en la Tabla 30 se presenta con mayor detalle

cada uno de los procedimientos requeridos para la puesta en marcha de los incentivos al

consumidor para el retorno de los RAEE, como del SDR, en línea con varias de las actividades

formuladas en la Política Nacional RAEE de 2017.

Tabla 30. Etapas, fases y actividades de la ruta crítica para el instrumento de incentivo al

consumidor para la gestión adecuada de RAEE

ETAPA FASE ACTIVIDAD

Pre

rreq

uis

ito

s

Implementación de

instrumentos

complementarios

Reglamentación de la Ley 1672 de 2013, sobre la gestión integral

de RAEE

Implementación de la REP para la recolección y gestión de los RAEE

Desarrollo de criterios o requisitos técnicos sobre la información

que deben suministrar los productores a los usuarios o

206




consumidores de aparatos eléctricos y electrónicos, para el

consumo responsable de AEE C

o-r

equ

isit

os

Implementación de

instrumentos

complementarios

Diseñar un programa nacional para manejo adecuado de residuos

en entidades públicas del país, incluyendo RAEE

Incluir criterios para fortalecer el programa de compras públicas

sostenibles, en lo relativo a adquisición de AEE

Elaboración o actualización de reglamentos técnicos de aparatos

eléctricos y electrónicos, para la incorporación de estándares

ambientales teniendo en cuenta los estándares internacionales y

la elaboración o actualización de normas técnicas colombianas

Desarrollo de una aplicación para dispositivos móviles para la

difusión de información sobre la gestión de los residuos

posconsumo

Diseñar e implementar campañas de educación ambiental para la

población, con enfoque en la gestión adecuada de RAEE

Apoyo a proyectos de investigación, proyectos piloto y de

innovación tecnológica para el aprovechamiento de los RAEE

Crear sinergias para fortalecer el consumo responsable de AEE, y la

difusión de conocimiento sobre la gestión adecuada de RAEE

Priorización de proyectos de I+D+I en la gestión de RAEE en el

marco de los lineamientos de política para estimular la inversión

privada en ciencia, tecnología e innovación a través de deducciones

tributarias

Imp

lem

enta

ció

n

Alistamiento Realizar estudios de línea de base, identificando el flujo de los AEE

a partir de los procesos de producción/importación

Socialización y

Negociación

Llevar a cabo talleres con los actores involucrados en la cadena de

valor de los AEE, para socializar el instrumento económico

Realizar un estudio de síntesis con los resultados de los talleres de

socialización del instrumento económico

Realizar los ajustes necesarios al instrumento, con base en las

recomendaciones del estudio síntesis

207




Expedición

normativa

Ajuste y expedición de Decreto que reglamentará el instrumento

económico

Expedición de actos administrativos en la escala municipal y

regional para la puesta en marcha del instrumento

Acciones

institucionales

Realizar campañas para la difusión de estrategias de educación

ambiental, sensibilización y participación para promover la

apropiación de la Política nacional de RAEE

Revisión/Actualización de PGIRS con líneas de acción estratégicas

para las actividades de tratamiento de residuos orgánicos

Socialización y

difusión

Realizar jornadas de socialización del instrumento con los gremios

y empresarios de la cadena de valor AEE (distribución,

manufacturas, comercio, servicios, etc.)

Desarrollo de estrategias, campañas informativas y de

sensibilización a los usuarios y consumidores de aparatos eléctricos

y electrónicos, sobre los mecanismos de retoma y devolución de

los RAEE

Segu

imie

nto

Monitoreo del

instrumento

Diseño e implementación del Registro Nacional de Productores y

Comercializadores de AEE permanentes o esporádicos como una

de las principales herramientas de seguimiento y control de la

gestión integral de RAEE

Establecer los procedimientos para el control del movimiento

transfronterizo de residuos sólidos no peligrosos destinados a

tratamiento y aprovechamiento

Evaluación de los

resultados de la

implementación


A partir del primer año de implementación, llevar a cabo reportes

en los cuales se analice la evolución de los indicadores de

seguimiento

Ajustes al

instrumento

Revisar periódicamente las estadísticas reportadas en el

desempeño del instrumento, específicamente en el flujo de

materiales desde su introducción en el mercado hasta la gestión en

los programas posconsumo, el tratamiento y aprovechamiento

208




Hacer un seguimiento al programa de compras públicas

sostenibles, en lo referente a la inclusión de criterios para la

compra de AEE en instituciones públicas

Focalizar acciones en regiones donde se presenten dificultades

para la gestión de RAEE

Hacer los ajustes pertinentes a la normatividad que enmarca el

instrumento







señalaron diferentes actores del sector público, como las entidades territoriales, el MVCT y el

MADS; también se plantean en correspondencia con la Política Nacional RAEE de 2017.

209



Tabla 31. Cronograma de la ruta crítica del instrumento de incentivos directos al consumidor para la separación en la fuente de RAEE ET

AP

A


Vigencias (Años)

Año 0

Año 1

Año 2

Año 3

Año 4

Año 5

Año 6

Año 7

Año 8

Año 9

Año 10

Año 11

Año 12

Año 13

Pre

rreq

uis

ito

s


Reglamentación de la Ley 1672 de 2013, sobre la gestión integral de RAEE

DAASU (MADS) Y MINCIT

Implementación de la REP para la recolección y gestión de los RAEE

Productores y comercializadores de AEE

Desarrollo de criterios o requisitos técnicos sobre la información que deben suministrar los productores a los usuarios o consumidores de aparatos eléctricos y electrónicos, para el consumo responsable de AEE

MADS, MINCIT, MSPS

Co

rreq

uis

ito

s


Diseñar un programa nacional para manejo adecuado de residuos en entidades públicas del país, incluyendo RAEE

DNP

210



ETA

PA


Vigencias (Años)

Año 0

Año 1

Año 2

Año 3

Año 4

Año 5

Año 6

Año 7

Año 8

Año 9

Año 10

Año 11

Año 12

Año 13

Incluir criterios para fortalecer el programa de compras públicas sostenibles, en lo relativo a adquisición de AEE

MADS, MinMinas, MinTIC, MinCIT, COLOMBIA COMPRA EFICIENTE

Elaboración o actualización de reglamentos técnicos de aparatos eléctricos y electrónicos, para la incorporación de estándares ambientales teniendo en cuenta los estándares internacionales y la elaboración o actualización de normas técnicas colombianas

Minambiente, MinCIT, MinSalud, MinMinas, MinTIC, (según el sector que corresponda) e Icontec.

Desarrollo de una aplicación para dispositivos móviles para la difusión de información sobre la gestión de los residuos posconsumo

MinTIC, autoridades ambientales, miembros del Comité Nacional de Residuos de Aparatos Eléctricos y

211



ETA

PA


Vigencias (Años)

Año 0

Año 1

Año 2

Año 3

Año 4

Año 5

Año 6

Año 7

Año 8

Año 9

Año 10

Año 11

Año 12

Año 13

Electrónicos (RAEE), las ONG, otros.

Diseñar e implementar campañas de educación ambiental para la población, con enfoque en la gestión adecuada de RAEE

DAASU (MADS)

Apoyo a proyectos de investigación, proyectos piloto y de innovación tecnológica para el aprovechamiento de los RAEE

Miembros del Comité Nacional de Residuos de Aparatos Eléctricos y electrónicos (RAEE) y Colciencias.

Crear sinergias para fortalecer el consumo responsable de AEE, y la difusión de conocimiento sobre

Minambiente, Confederación Colombiana de Consumidores, ligas de consumidores

212



ETA

PA


Vigencias (Años)

Año 0

Año 1

Año 2

Año 3

Año 4

Año 5

Año 6

Año 7

Año 8

Año 9

Año 10

Año 11

Año 12

Año 13

la gestión adecuada de RAEE

regionales, otros.

Priorización de proyectos de I+D+I en la gestión de RAEE en el marco de los lineamientos de política para estimular la inversión privada en ciencia, tecnología e innovación a través de deducciones tributarias

Colciencias, miembros del Comité Nacional de Residuos de Aparatos Eléctricos y Electrónicos (RAEE).

Imp

lem

enta

ció

n

Alistamiento

Realizar estudios de línea de base, identificando el flujo de los AEE a partir de los procesos de producción/importación

DANE


Llevar a cabo talleres con los actores involucrados en la cadena de valor de

DAASU - (MADS)

213



ETA

PA


Vigencias (Años)

Año 0

Año 1

Año 2

Año 3

Año 4

Año 5

Año 6

Año 7

Año 8

Año 9

Año 10

Año 11

Año 12

Año 13

los AEE, para socializar el instrumento económico

Realizar un estudio de síntesis con los resultados de los talleres de socialización del instrumento económico

DAASU - (MADS)

Realizar los ajustes necesarios al instrumento, con base en las recomendaciones del estudio síntesis

DAASU - (MADS)



DAASU - (MADS)



214



ETA

PA


Vigencias (Años)

Año 0

Año 1

Año 2

Año 3

Año 4

Año 5

Año 6

Año 7

Año 8

Año 9

Año 10

Año 11

Año 12

Año 13


Realizar campañas para la difusión de estrategias de educación ambiental, sensibilización y participación para promover la apropiación de la Política nacional de RAEE

Autoridades ambientales, entidades territoriales, miembros del Comité Nacional de Residuos de Aparatos Eléctricos y Electrónicos (RAEE).

Revisión/Actualización de PGIRS con líneas de acción estratégicas para las actividades de tratamiento de residuos orgánicos



Realizar jornadas de socialización del instrumento con los gremios y empresarios de la cadena de valor AEE (distribución, manufacturas, comercio, servicios, etc)

Entidades territoriales, Autoridades Ambientales

215



ETA

PA


Vigencias (Años)

Año 0

Año 1

Año 2

Año 3

Año 4

Año 5

Año 6

Año 7

Año 8

Año 9

Año 10

Año 11

Año 12

Año 13

Desarrollo de estrategias, campañas informativas y de sensibilización a los usuarios y consumidores de aparatos eléctricos y electrónicos, sobre los mecanismos de retoma y devolución de los RAEE

Productores y comercializadores de AEE

Segu

imie

nto


Diseño e implementación del Registro Nacional de Productores y Comercializadores de AEE permanentes o esporádicos como una de las principales herramientas de seguimiento y control de la gestión integral de RAEE

MinCIT

Establecer los procedimientos para el control del movimiento

DAASU (MADS)

216



ETA

PA


Vigencias (Años)

Año 0

Año 1

Año 2

Año 3

Año 4

Año 5

Año 6

Año 7

Año 8

Año 9

Año 10

Año 11

Año 12

Año 13

transfronterizo de residuos sólidos no peligrosos destinados a tratamiento y aprovechamiento



DAASU (MADS)


DAASU (MADS)


Revisar periódicamente las estadísticas reportadas en el desempeño del instrumento, específicamente en el flujo de materiales desde su introducción en el mercado hasta la gestión en los programas posconsumo, el

DAASU (MADS)

217



ETA

PA


Vigencias (Años)

Año 0

Año 1

Año 2

Año 3

Año 4

Año 5

Año 6

Año 7

Año 8

Año 9

Año 10

Año 11

Año 12

Año 13

tratamiento y aprovechamiento

Hacer un seguimiento al programa de compras públicas sostenibles, en lo referente a la inclusión de criterios para la compra de AEE en instituciones públicas

DAASU (MADS)

Focalizar acciones en regiones donde se presenten dificultades para la gestión de RAEE

DAASU (MADS)


DAASU (MADS)


218





internalización de los costos ambientales y sanitarios en la corriente de RAEE, primero se

ofrecen las de tipo general y posteriormente se relacionan las conclusiones y




problemática de la gestión de los residuos, teniendo en cuenta que solo a través de cambios

educativos y culturales profundos, los cuales requieren periodos de no menos de 10 años, se

podrán obtener resultados satisfactorios, es decir, abogando a la sensibilidad, voluntad y

altruismo de los individuos.

Con base en los análisis realizados durante este producto y los anteriores productos de esta

consultoría se puede concluir que el diseño de instrumentos económicos que permitan

internalizar los costos en gestión y en salud para la corriente de RAEE, específicamente

aquellos pertenecientes a las categorías 2 y 6 de la Directiva RAEE 2012 de la unión europea,

deben estar enfocados en las etapas de generación y de aprovechamiento, esto basado en las

problemáticas de gestión identificadas.

Basados en las problemáticas de gestión se concluye que es necesario que los esquemas de

recolección selectiva o pos consumos sean extendidos para la totalidad o la mayoría de los

RAEE que se dan en el país, puesto que uno de los puntos críticos de la gestión se da debido a

la falta de opciones que tiene el poseedor de los RAEE para su entrega, razón por la cual, las

ofertas que le realizan los gestores informales son suficientes para entregar los RAEE. Así

mismo, se encontró que el alto costo de las actividades de aprovechamiento dificulta la

generación de alternativas para aprovechar los residuos y cerrar el ciclo de estos productos

en el país.

Gracias al trabajo conjunto con el MADS se conoció la propuesta de modificación de los

esquemas de recolección selectiva o pos consumos, por lo que se decidió que se propondrían

instrumentos que fortalezcan la gestión de recolección de los RAEE en el país.

La siguiente consultoría propone dos instrumentos económicos que tienen el objetivo de

generar incentivos a los consumidores para el retorno de los RAEE, específicamente de los

pertenecientes a las categorías 2 y 6 de la Directiva RAEE 2012 de la unión europea. Se

encontró que teniendo en cuenta el costo de la gestión de los RAEE, el costo de las medidas

de manejo para mitigar los impactos ambientales y el costo de oportunidad de los poseedores

de los RAEE, un incentivo para que un consumidor retorne un celular como residuo debe ser

de al menos 23.165 pesos.

219



Así mismo, este valor puede ser usado para la implementación de un sistema deposito

rembolso (SDR), sin embargo, se concluye que por facilidad de implementación como un

esquema obligatorio el valor del depósito debe ser aproximadamente el 5% del precio de

venta de un AEE nuevo.

Frente a los aspectos ambientales más importantes en la gestión de los Residuos

Eléctricos y Electrónicos se identificaron como los más importantes a intervenir las

emisiones de combustión, el consumo de combustibles fósiles y las emisiones no

derivadas de combustión. De estos aspectos tienen especial relevancia las emisiones

(derivadas y no derivadas de combustión) ya que pueden conllevar al aumento de los

niveles en el aire de metales pesados, hidrocarburos aromáticos policiclicos, dioxinas

y furanos, teniendo como resultado un aumento de la exposición ocupacional o

ambiental de estas sustancias, las cuales en algunos casos tienen reconocidos efectos

a la salud principalmente de tipo crónico. Por lo anterior, se requiere prevenir,

controlar, corregir y mitigar estos aspectos ambientales -y sus impactos asociados-, a

través de medidas de intervención de desensamble seguro de los RAEEs, prevención

de la incineración no controlada, y la implementación de sistemas de vigilancia

epidemiológica ocupacional de las personas que laboran en esta actividad.

En el caso de la gestión de las pilas y acumuladores, se identifica que al igual a los

RAEEs los principales aspectos se relacionan como las emisiones derivadas y no

derivadas de la combustión, y la generación de residuos químicos. En donde se resalta

que, al tener estos residuos un alto grado de sustancias químicas, las emisiones

resultantes pueden aumentar los niveles de sustancias químicas altamente toxicas al

aire conllevando a exposiciones ocupacionales o ambiental a la población que se

relaciona con la gestión de estos residuos. Esto hace que las intervenciones se deban

centrar en la prevención de la combustión de estos residuos, así como al desarrollo y

utilización de sistemas de control que eviten la emisión de sustancias químicas en el

aire, el agua o el suelo.

Con respecto a los RAEEs y los residuos de las pilas y acumuladores, se identifica que

existe un desconocimiento frente a los riesgos potenciales en salud que pueden

generarse al hacerse una gestión inadecuada de estos residuos, lo cual puede deberse

a que los signos y síntomas de la exposición a las sustancias o mezclas de las mismas

de estos residuos, se presentan a largo plazo y de forma inespecífica, por lo que las

personas no lo relacionan con la gestión de estos residuos. Por lo tanto, se hace

necesario el desarrollo de campañas de sensibilización que permitan visibilizar los

efectos en salud asociados a la gestión inadecuada de los residuos y la importancia de

contar con sistemas de control ambiental y planes de salud ocupacional.

220



Los incentivos para que los consumidores retornen los RAEE no pueden reemplazar los

planes pos consumo, puesto que la logística inversa en regiones apartadas es costosa

y debe ser asegurada por la REP

Los SDR son costosos de implementar, la implementación voluntaria de SDR puede ser

una solución para conocer como operaria el esquema antes de hacerlo obligatorio.

Es necesario contar con la información actualizada de los importadores de AEE además

de información relacionada con los patrones de consumo de los colombianos, puesto

que la disposición como RAEE, específicamente de los señalados en los grupos 2 y 6 de

la UE, depende directamente del criterio de utilidad del poseedor del RAEE lo que

muchas veces obedece a patrones culturales.



Basado en la información recolectada sobre la implementación de los SDR, se encontró que

los SDR son costosos de implementar, por lo que se concluye que la implementación de un

SDR debe ser primero por medio de un esquema voluntario que sirva para como experiencia

previa y a su vez para que los consumidores se familiaricen con el funcionamiento del SDR.

Cabe señalar que los incentivos para que los consumidores retornen los RAEE no pueden

reemplazar los planes pos consumo, puesto que la logística inversa en regiones apartadas es

costosa y esta debe ser asegurada por la REP de los productores.

Así mismo, se concluye que para la implementación del instrumento es necesario contar con

la información actualizada de los importadores de AEE además de información relacionada

con los patrones de consumo de los colombianos, puesto que la disposición como RAEE,

específicamente de los señalados en los grupos 2 y 6 de la UE, depende directamente del

criterio de utilidad del poseedor del RAEE lo que muchas veces obedece a patrones culturales.

Esta consultoría también concluye que es necesario ampliar los planes pos consumo para que

se tengan los esquemas de recolección selectiva para todos los RAEE generados en el país, sin

los planes pos consumo los incentivos al consumidor no pueden darse, puesto que haría falta

una parte importante de la logística inversa. Así mismo, es necesario complementar los

instrumentos propuestos con un análisis de disponibilidad, esto para encontrar un valor que

refleje mejor las expectativas de los poseedores de los RAEE respecto a la disponibilidad de

entregarlo

221



Es necesario ampliar los planes pos consumo para que se tengan los esquemas de

recolección selectiva para todos los RAEE generados en el país, sin los planes pos

consumo los incentivos al consumidor no pueden darse, puesto que haría falta una

parte importante de la logística inversa

Es necesario realizar un análisis de disponibilidad a aceptar para que se complementen

los incentivos propuestos



Para el seguimiento de los incentivos propuestos es necesario contar con información

actualizada y de fácil acceso de la gestión realizad por los planes pos consumo y del

aprovechamiento realizado por los gestores de RAEE, puesto que se espera que los incentivos

propuestos aumenten considerablemente la cantidad de RAEE recibidos en los centros de

acopio temporal. Por lo que conocer la información de gestión será fundamental para juzgar

la efectividad del instrumento.

Ya que se propone que el SDR sea implementado de manera voluntaria durante la primera

fase, es necesario que se cuente con los sistemas de información de los importadores de AEE

para que se pueda conocer la totalidad de actores que participan de la gestión de los RAEE y

que serán tenidos en cuenta para la implementación obligatoria del SDR.

Si bien puede que los niveles recolección de RAEE aumenten con los incentivos propuestos,

no es garantía que se van a generar más gestores, puesto que como se evidencio en el tercer

producto de esta consultoría los costos de operación de los gestores son bastantes elevados,

por lo que podrían volverse barreras para la entrada. Por lo que se propone que se consideren

estímulos para que los actuales aprovechadores de RAEE, decidan ampliar su capacidad

instalada o puedan entrar nuevos aprovechadores al mercado

5.5.3. Conclusiones y recomendaciones para el ajuste o

modificación del instrumento económico

Si debido a cambios estructurales en los patrones de consumo de AEE nuevos, el SDR no

funcionará, es decir no se retornan los RAEE, se puede pensar en generar un impuesto, pues

222



como se expresó el SDR es en sí un impuesto, solo que puede ser redimible. En este caso, el

cobro de un impuesto podría ser mucho más bajo que el cobro de un SDR y gravar la totalidad

de los AEE nuevos en el país, lo que generaría los recursos financieros para generar proyectos

que solucionen las problemáticas de gestión de los RAEE en el país.

223




ECONÓMICO PARA LA GESTIÓN DE RESIDUOS DE PILAS Y

ACUMULADORES.

Entendiendo el concepto de gestión ambiental como el conjunto de acciones de la sociedad

encaminadas a lograr un modelo de desarrollo sustentable, se plantea este capítulo como el

derrotero de las acciones que promuevan la solución de la problemática y limitaciones

diagnosticadas para la gestión de los residuos pilas y acumuladores.

Más detalladamente, podría afirmarse que las acciones de gestión requeridas para la solución

de problemas ambientales o sanitarios pueden considerarse como un conjunto integral de

decisiones, pautas, técnicas, instrumentos o mecanismos que coadyuvan a la gestión de un

problema. Estas acciones pueden ir desde la necesidad de la modificación del marco

regulatorio, el establecimiento de reglamentos, el planteamiento de mecanismos de

financiación, hasta la necesidad de realizar alianzas o acuerdos de gestión.

De esta forma, es necesario comprender que la formulación de un único instrumento de

gestión, específicamente de un instrumento económico para la gestión de los residuos de

pilas, no resulta suficiente para la solución de problemas de gestión complejos en los que

intervienen más de un agente y presentan más de una causa y varias consecuencias. Más allá

de la identificación de la ruta crítica del instrumento seleccionado, la complementariedad de

acciones busca fortalecer o potenciar los resultados que se podrían obtener en relación con

la implementación de instrumentos o acciones aisladas.

Para el análisis de las alternativas de los instrumentos económicos y de gestión disponibles en

la gestión de pilas y acumuladores, se partió de la comprensión del estado general del ciclo de

vida del producto o material, el cual contiene a su vez el sistema de gestión que se realiza para

este, análisis que fue presentado en el capítulo 8.1 del entregable 2, en donde se identificó la

articulación de los agentes, los procesos y etapas de la gestión. Posteriormente, se realizó la

identificación de cuáles son los problemas centrales dentro de la corriente, que no permiten

que se cumplan con las metas de la política ambiental y de residuos, como por ejemplo

aquellas que no permiten que se cierre el ciclo de forma suficiente ni adecuada, ejercicio que

fue alimentado con los resultados de los talleres realizados en las ciudades de Bogotá, Cali,

Medellín y barranquilla, así como con las consultas realizadas a expertos en los diferentes

temas.

224




El diseño del instrumento económico de Sistema Depósito Reembolso para la gestión

adecuada de residuos de pilas y acumuladores comprende diferentes elementos, es un

instrumento que se dirige al principal problema y es la no entrega del residuo por parte de los

consumidores a los gestores, ya sea por desconocimiento sobre los puntos de acopio o las

consecuencias en la salud y ambiente que conlleva la no separación en la fuente. El potencial

de esta medida en el largo plazo es crear conciencia y cultura ambiental en la ciudadanía.

En la primera parte de este capítulo se retomará la identificación de las oportunidades e

incertidumbres que caracterizan la corriente de residuos de pilas y acumuladores en

Colombia, las cuales derivan en la necesidad del instrumento propuesto en combinación con

otros instrumentos económicos y de comando y control que, de implementarse, pueden

armonizar adecuadamente la gestión de esta corriente. Posteriormente, se puntualizan las

experiencias internacionales en las que ha habido sobre los depósitos reembolsos para

promover una mejor gestión, lo cual es una evidencia que refuerza la necesidad de seguir la

ruta crítica que se plantea en la última sección del capítulo, para la implementación y

seguimiento del instrumento económico seleccionado.

En segundo lugar, se presenta la descripción detallada del instrumento, su soporte conceptual

y teórico, así como los objetivos de gestión, ambientales y en salud que se busca lograr con la

puesta en funcionamiento. En tercer lugar, se presenta la estructura y funcionamiento del

instrumento con el máximo detalle, las etapas de gestión abordadas, los actores involucrados

en el desarrollo del instrumento, los cálculos económicos para su implementación y el alcance

de su aplicación. En cuarto lugar, el sistema y método, entendiendo que la particularidad de

este instrumento no sigue estrictamente este requerimiento, puesto que no es un tributo; en

la quinta parte se presenta la información de contexto y línea de base requeridas para la

implementación.


Económico

La gestión de residuos de pilas y acumuladores representa una problemática ambiental de

difícil abordaje, en el mundo los esfuerzos por mitigar los efectos de la mala disposición de

estas unidades es relativamente nueva, países como Estados Unidos y algunos países

miembros de la Unión Europea comenzaron sus esfuerzos hace menos de 15 años mediante

instrumentos de comando y control para evitar la producción y consumo de pilas con cierto

porcentaje de metales pesados como el mercurio, plomo, manganeso, zinc entre otros.

225



En Colombia, el consumo de pilas y acumuladores se ha mantenido en un promedio de más

de 165 millones en los último cinco años, de las cuales el 80% son pilas primarias según el

estudio “El análisis de impacto normativo para las pilas tipo zinc carbón y alcalinas” elaborado

por el Ministerio de Industria, Comercio y Turismo (2016). Adicionalmente, el Ministerio de

Ambiente y Desarrollo Sostenible (MADS) estimó que el volumen de pilas que son desechadas

al año es de 11.000 toneladas, donde el 20% terminan en botaderos o sitios de disposición

final no autorizados o botaderos y el 80% restante en rellenos sanitarios (Recopila, 2015).

Las anteriores cifras encienden las alarmas sobre las consecuencias que pueden tener este

tipo de residuo clasificado como peligroso en el medio ambiente, tales como la degradación

del suelo y la contaminación de fuentes hídricas, que a pesar de no ser un residuo con alta

exposición si tiene graves efectos. Una pila puede contaminar 600 mil litros de agua y afectar

la salud por el contenido de metales pesados como el mercurio, litio, cadmio, plomo que en

una mala manipulación de las pilas usadas son sumamente tóxicos.

Por esta razón, desde el año 2010 el MADS creó la resolución 1297, la cual estipula la

Responsabilidad Extendida del Productor (REP) a los importadores, productores y

comercializadores de pilas y acumuladores mediante la creación de los Sistemas de

Recolección Selectiva y Gestión Ambiental de Residuos de Pilas y Acumuladores (SRSGRA), los

cuales son un instrumento de control y manejo ambiental que contiene los requisitos y

condiciones para garantizar la recolección selectiva y la gestión ambiental de los residuos de

pilas y acumuladores por parte de los productores (resolución 1297 del año 2010).

A pesar de la creación de un programa pos consumo exclusivo para esta corriente que permitió

visibilizar el problema de este tipo de residuos e incluir en el mercado a operadores para el

transporte, el acopio, la separación, el aprovechamiento, entre otros; el alcance del decreto

se quedó corto en la realidad respecto a las metas constituidas. Por ejemplo, el articulo 10

estableció que para el 2016 los SRSGRA debían alcanzar metas de recolección del 45% como

mínimo, sin embargo para ese año solo lograron la recolección del 20% de todas la pilas

puestas en el mercado; igualmente en el artículo 13 prohibió la destinación de este residuo a

celdas de seguridad y solo permitió la gestión a través de actividades de aprovechamiento y/o

valorización con miras al reciclaje de los mismos, en instalaciones dentro o fuera del país, pero

en la gestión del residuo todavía participan operadores de celdas de seguridad.

Lo anterior genero la necesidad de incluir medidas complementarias a los instrumentos de

comando y control implementados, como los instrumentos económicos. La propuesta

presentada es un instrumento económico que está alineado en ayudar a contrarrestar las

dificultades que hay actualmente en la gestión y no busca reñir con las acciones y funciones

que desarrollan los programas pos consumo.

226



Para esto, se partió de la identificación de los problemas de gestión del residuo en esta

corriente mediante un diagnostico preliminar elaborado por el equipo de gestión15, que fue

ajustado, complementado y validado a lo largo de las entrevistas realizadas en las salidas de

campo en Barranquilla, Bogotá, Cali y Medellín, también el primer taller realizado en Bogotá

con diferentes actores relevantes en la gestión del residuo.

El resultado fue la identificación de seis problemas principales que limitan la correcta gestión

de los residuos de pilas y acumuladores, estos son: bajas tasas de retorno del residuo a los

puntos de acopio temporal, falta de responsabilidad de todos los actores que colocan pilas y

acumuladores en el mercado, hábitos de consumo de estas unidades, prácticas inadecuadas

en la gestión del residuo, falta de alternativas para el aprovechamiento y dificultad en la

logística inversa para la zonas de la periferia.

Para la priorización de problemas se utilizó la metodología de la matriz de Vester, del cual se

deriva el árbol de problemas. Este permite clasificar el listado de problemas en diferentes

categorías de priorización: activos, críticos, pasivos e indiferentes. La Figura 20 presenta un

semáforo de los problemas de gestión, los señalados en color rojo son los problemas sobre el

cual el instrumento económico debe estar direccionado a dar respuesta, ya que estos son

problemas con alta influencia y no son causa de los demás.

Los problemas activos fueron:

Bajas tasas de retorno de los residuos de pilas y acumuladores a los Sistemas de

Recolección Selectiva o los gestores (P1PyA)

A pesar que en Colombia los sistemas de recolección selectiva y gestión ambiental o

programas posconsumo de residuos de pilas y acumuladores promueven la gestión

adecuada de los residuos, se identificó que hay debilidad en la difusión de los

programas posconsumo y que los colombianos del común no tienen la conciencia ni el

conocimiento de la importancia de realizar la separación en la fuente y una disposición

diferenciada de este tipo de residuos, por lo tanto, están siendo mezclados con los

residuos convencionales los cuales son llevados a los rellenos sanitarios o son

entregados a actores de la cadena como los recolectores informales quienes pueden

hacer un mal manejo de este tipo de residuos, afectando su salud y la calidad del medio

ambiente.

Así mismo, no los ciudadanos no tienen conocimiento de los puntos disponibles para

la entrega de los residuos de pilas y acumuladores y no hay disponibilidad en todo el

15 Presentado en el producto 2 capítulo 8 del presente estudio.

227



territorio nacional de puntos de recolección que le facilite a los consumidores de

regiones apartadas hacer una disposición adecuada y diferenciada de los residuos; por

lo cual, así el generador realice la separación en la fuente y conozca la importancia de

la disposición adecuada de las pilas y acumuladores que finalizaron su vida útil, no hay

mecanismos o herramientas que eviten que estos sean dispuestos en el relleno

sanitario o mezclados con la chatarra.

Lo anterior, generando que los Sistemas de Recolección Selectiva y Gestión Ambiental

o programas posconsumo tengan dificultades para llevar a cabo la recolección y

gestión adecuada de los residuos de pilas y acumuladores generados en el país y

obstaculizando el cumplimiento de la meta de recolección establecida en la Resolución

1297 de 2010, la cual, para el año 2017 es del 25%.

Figura 20. Árbol de problemas en la gestión de los residuos de pilas y acumuladores


No todos los productores e importadores hacen parte de algún Sistema de Recolección

Selectiva (P2PyA)

Una de las actividades que dificultan que haya un control sobre el total de las pilas y

acumuladores que se encuentran en el mercado es que se presentan fallas en el control

y seguimiento estatal a la importación de pilas y acumuladores, por lo cual, al país

ingresan pilas de contrabando; así mismo, las pilas que vienen instaladas al interior de

los juguetes y los aparatos que requieren de esta fuente de energía no están siendo

contabilizadas por parte de las autoridades aduaneras, lo anterior, hace que no se

conozca la disponibilidad de pilas en el mercado y que las cantidades requeridas para

228



cumplir la meta de recolección de los residuos establecida por la Resolución 1297 de

2010, sea inferior y que una mayor cantidad de pilas sean dispuestas

inadecuadamente.

Teniendo en cuenta lo anterior, se presenta una evasión de la responsabilidad

extendida del productor y las obligaciones establecidas en la Resolución 1297 de 2010,

ya que los agentes que ingresan al país pilas y acumuladores de contrabando no están

siendo controlados por parte de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales y no

hacen parte algún sistema de recolección selectiva y gestión ambiental.

Adicionalmente, el artículo 2 de la Resolución 1297 de 2010 menciona que la

implementación de un sistema de recolección selectiva aplica únicamente para

productores de 3.000 o más unidades de pilas y/o acumuladores al año, por lo tanto,

hay unidades de pilas que no están siendo incluidas en los sistemas de recolección

selectiva.

Por lo tanto, hay productores e importadores de pilas y acumuladores que participan

en el mercado y no financian a los Sistemas de Recolección Selectiva y estos últimos

no cuentan con la financiación necesaria para la totalidad de pilas puestas en mercado.

El instrumento propuesto con mayor potencial de implementación para la gestión de residuos

de pilas y acumuladores también se articula con los instrumentos de política recientes, estos

tienen un papel importante en el diseño. La reglamentación consultada fue:

a) Resolución 1297 de 2010: Establece los Sistemas de Recolección Selectiva y Gestión

Ambiental de Residuos de Pilas y/o Acumuladores; es un instrumento de control y

manejo ambiental que contiene los requisitos y condiciones para garantizar la

recolección selectiva y gestión ambiental de los residuos de pilas y/o acumuladores

por parte de los productores.

b) Plan para promover la gestión integral de residuos o desechos peligrosos:

Contiene un conjunto ordenado de objetivos, metas, programas, proyectos,

actividades y recursos definidos por la autoridad ambiental en orden a incentivar la

gestión integral de los residuos peligrosos; teniendo en cuenta que las pilas y

acumuladores pueden considerarse residuos peligrosos, estarían dentro del ámbito

de acción de este plan por lo que algunas actividades podrían apoyarse en los

programas y proyectos que lo componen.

c) Licencia Ambiental – Decreto 2041 de 2014: Es la autorización que otorga la

autoridad ambiental competente para la ejecución de un proyecto, obra o

229



actividad, que de acuerdo con la ley y los reglamentos, pueda producir deterioro

grave a los recursos naturales renovables o al medio ambiente o introducir

modificaciones considerables o notorias al paisaje; en el caso las pilas y

acumuladores se requiere de este instrumento de política Construcción y operación

de instalaciones cuyo objeto sea el almacenamiento, tratamiento,

aprovechamiento (recuperación, reciclado) o disposición final de los residuos.

A continuación, se explica la selección del instrumento propuesto, su definición,

características, implementación en otros países y objetivos.


El proceso de selección del instrumento contó con la evaluación de tres diferentes alternativas

de instrumentos económicos que se justifican en términos de su aplicación para dar solución

a los problemas ambientales, salud y gestión identificados en el producto 2 del presente

estudio. Para esto, se realizó una valoración cuantitativa y cualitativa en el producto 3 sección

6.1.2.1 de seis criterios que debe tener en cuenta cualquier política pública, estos fueron:

legales y normativos, económicos, sociales, técnicos, administrativos, ambientales y

sanitarios.

A partir de lo anterior, se priorizo el instrumento Sistema Depósito Reembolso para la

corriente de residuos de pilas y acumuladores. El funcionamiento de este sistema parte del

pago cuando se adquiere algún producto que contenga o que implique la generación de

residuos que, a su vez, al regresar del residuo generado en un centro habilitado para ello, el

consumidor recibe el depósito que pagó cuando lo adquirió. Para esto, se combinan dos

instrumentos económicos, por un lado, un impuesto de depósito sobre el producto, y por otro

un subsidio por la gestión apropiada del residuo por parte del generador.

A nivel mundial la aplicación de este tipo de instrumento ha funcionado principalmente para

corrientes de residuos que se caracterizan por mantener la integridad física del producto

después de su uso, como: baterías de plomo y acido en México, empaques y botellas de

bebidas en Alemania y Reino Unido, entre otros (Walls , 2011). Igualmente, los SDR son

exitosos porque fomentan la separación en la fuente, generan cambios en el comportamiento

de los consumidores y contribuyen a la resolución de los problemas relacionados con las bajas

tasas de recepción de estos residuos.

El alcance de los SDR en la corriente de pilas y acumuladores es baja, solo se conoce la

implementación en Malta a través de la legislación S.L.549.54 y España con el Real Decreto

106/2008, los cuales están en línea con las directrices dispuestas por la Comunidad Europea

230



en el acto legislativo 2006/66/CE sobre la gestión del residuo. Particularmente, del caso

español se destaca que la normativa estableció la REP en la gestión final del residuo mediante

la creación de sistemas de recogida, donde los productores, importadores y comercializadores

deben participar en alguna de las siguientes opciones: contribuyendo económicamente a los

sistemas públicos de gestión, estableciendo su propio sistema de gestión individual,

participando en un sistema de gestión integrado de gestión, o estableciendo un sistema de

depósito, devolución y retorno de pilas y acumuladores usadas (ECOPILAS, 2010).

Sobre este último, la aprobación para implementarlo es competencia de la autoridad

ambiental de la comunidad autónoma y al ser una iniciativa privada para mejorar la gestión

se puede establecerse individualmente o como parte de un sistema integrado bajo la figura

de un acuerdo voluntario entre los actores. El valor de la cuantía del depósito es fijado bajo la

orden del Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente -MAPAMA –; este

“importe” no puede incluir de ninguna manera costos asociados en la gestión y el reembolso

debe ser el 100% del depósito (Real Decreto 106/2008, Artículo 9).

Adicionalmente, el control y vigilancia del instrumento es responsabilidad exclusiva de la

autoridad ambiental de las comunidades autónomas, las cuales anualmente realizan

auditorias sobre la evolución y efectividad del instrumento respecto a las metas de

recolección; la vigencia de este instrumento es de solo cinco años.


En general, la efectividad y buenas prácticas en los procesos de gestión pueden entenderse

como acciones de tipo preventivo en lo ambiental y lo sanitario, razón por la que a

continuación se expone los objetivos del instrumento para mejorar la gestión del residuo:

Aumentar la tasa de devolución de pilas y acumuladores para mitigar la contaminación

ambiental.

Aumento de los niveles de aprovechamiento de las pilas y acumuladores, de manera

gradual y hasta donde se presenten límites tecnológicos o legales, para disminuir los

procesos de destino final en celdas de seguridad, incineración y relleno sanitario.

Promover la concientización, educación y capacitación, en el uso de pilas y

acumuladores, así como en el buen manejo de al final de su vida útil, para que exista

una mejor conciencia ambiental y se disminuyan los casos de contaminación ambiental

y de intoxicaciones

231




De acuerdo a los diagnósticos de los impactos ambientales y los riesgos a la salud expuestos

en el entregable 2, los resultados de la evaluación de los aspectos ambientales indican que las

emisiones no derivadas de combustión, es decir aquellas asociadas a la volatilización de las

sustancias o compuestos presentes en las pilas y baterías (acumuladores); y las emisiones de

combustión, asociadas a la quema de los residuos como método de tratamiento o disposición

final en la gestión informal, son los aspectos ambientales más significativos.

Le siguen en orden de importancia la generación de residuos químicos y el consumo de

combustibles fósiles. El primero derivado de los componentes constitutivos de las pilas y

acumuladores, y los productos empleados en su tratamiento; mientras que el segundo está

asociado al trasporte de los residuos. Al respecto es necesario aclarar que debido a la alta

demanda de pilas y acumuladores, y su amplia distribución en el territorio, el combustible

necesario para trasportar los residuos desde su lugar de generación hasta los sitios de

tratamiento y disposición final, es significativo.

El consumo de energía es el quinto aspecto ambiental priorizado para esta corriente de

residuos. Al respecto diversos autores como McManus (2012), Morrow (2001), Parsons

(2007), Peters et al. (2017) y Tian et al. (2017); señalan “el incremento en la demanda de

energía” como uno de los impactos ambientales de mayor significancia, derivado del uso de

pilas y baterías (acumuladores). Adicionalmente es importante considerar que el consumo de

pilas y baterías se potencializa con el uso -cada vez más frecuente- de dispositivos electrónicos

como teléfonos móviles, tabletas, computadores portátiles, GPS, relojes inteligentes, etc. que

presentan una vida útil corta o son remplazados por cambios tecnológicos en periodos cortos

de tiempo.

La generación de olores ofensivos y lixiviados, son otros aspectos ambientales a priorizar en

esta corriente. Estos se asocian principalmente con las etapas de almacenamiento y

disposición final, donde por el volumen de residuos se pueden presentar efectos acumulativos

significativos. Si bien éstos aspectos pueden no ser muy frecuentes, tienen un alto potencial

de generar afectaciones debido a la presencia de sustancias toxicas, que pueden migrar al aire,

suelo o agua, y desde allí introducirse en la cadena trófica o incrementar el riesgo de las

comunidades aledañas a estos sitios, al aumentar su exposición a este tipo de sustancias.

Sin embargo, como se ha mencionado en diferentes partes del estudio, identificar las

repercusiones de la implementación de instrumentos económicos en los indicadores de

calidad ambiental o en los indicadores de salud resulta difícil dadas las limitaciones de los

sistemas de información actuales y especialmente en el enlace entre los sistemas de

información de la gestión del residuo y los sistemas de información ambiental y sanitaria. No

232



obstante, asociados a los objetivos de gestión que persigue el instrumento, se considera que

el éxito en este campo tendrá repercusión en la prevención de los impactos ambientales y los

riesgos en la salud que generan los residuos de pilas y acumuladores. Por tal motivo, a

continuación se plantean los objetivos ambientales y sanitarios que se lograrán con el

instrumento, asociado a los alcances en la gestión del numeral anterior.

Aumentar la tasa de devolución de pilas y acumuladores para mitigar la contaminación

ambiental a nivel nacional.

Prevención en la generación de lixiviados: Con la puesta en marcha de la

medida económica del depósito y el reembolso de las pilas se previene la

interacción del residuo con aguas lluvias o superficiales, que producen un

residuos liquido de carácter peligroso. Esto se puede presentar en las etapas

de almacenamiento temporal, recolección, almacenamiento y disposición final.

Prevención en la generación de residuos químicos: asociados a la mala

disposición y/o tratamiento de pilas y acumuladores que liberan los químicos

peligrosos de su interior. Al reducir las cantidades dispuestas en rellenos

sanitarios y promover el canal de recuperación en los programas posconsumo

se garantiza la prevención de los impactos y riesgos asociados.

Aumento de los niveles de aprovechamiento de las pilas y acumuladores, de manera

gradual y hasta donde se presenten límites tecnológicos o legales, para disminuir los

procesos de destino final en celdas de seguridad, incineración y relleno sanitario.

Disminución en las emisiones de combustión: Limitar las cantidades de pilas y

acumuladores que se van a tratamientos como la incineración permite la

prevención de generación de emisiones derivadas de la quema del residuo, con

las consecuentes generación de gases de efecto invernadero y la

contaminación con sustancias volátiles.

Prevención en la generación de lixiviados: La limitación en acciones de

disposición final en celda de seguridad o en rellenos sanitarios previene el

riesgo de interacción del residuo contenido en el envase con aguas lluvias o

superficiales, que producen un residuos liquido de carácter peligroso.

Disminución en la emisión de olores ofensivos: Así como las emisiones de gases

por la combustión, al evitar este tipo de prácticas se reduce la posibilidad de

generar olores desagradables relacionados con la característica toxica de la

sustancia que contenía la pila en procesos de quema del residuo.

233



Promover la concientización, educación y capacitación, en el uso de pilas y

acumuladores, así como en el buen manejo de al final de su vida útil, para que exista

una mejor conciencia ambiental y se disminuyan los casos de contaminación ambiental

y de intoxicaciones

Mediante la implementación del instrumento económico propuesto para la corriente de

residuos de pilas y acumuladores se promueve la internalización de los costos ambientales y

sanitarios generados principalmente en los rellenos sanitarios, vía prevención de las

afectaciones que puedan generarse, al incentivar en el comportamiento de los consumidores

para que realicen una adecuada separación en la fuente y la devolución de este tipo de

residuos peligrosos a los programas posconsumo por intermedio de los distribuidores de

nuevas pilas acumuladores.

Si bien determinar los costos ambientales y sanitarios generados por la mala gestión de las

pilas y acumuladores es difícil de calcular, se plantea que la internalización se logra a partir de

los costos que componen el costo social de las externalidades de los rellenos sanitarios, que

se componen de tres tipos diferentes de costos: costos privados, costos de oportunidad y el

costos de las externalidades propiamente dichas. Los costos enunciados a internalizar por la

implementación del instrumento para al corriente de residuos de pilas y acumuladores se

relacionan en la Tabla 32.


instrumento económico para la corriente de residuos de pilas y acumuladores





Costos privados: Costos o gastos defensivos de personas o empresas para la

mitigación o control de los impactos que genera la disposición final

de residuos de pilas y acumuladores.


más sitios de disposición final o de celdas de seguridad y que

pueden ser productivos en otras actividades económicas o sociales.


que se llevan a disposición final, pudiendo ser reutilizados o

aprovechados por la industria.




234








natural asociado principalmente al recurso hídrico, recurso edáfico

o recursos de la biodiversidad, afectados por la disposición final en

rellenos sanitarios de las pilas y acumuladores.



El SDR planteado es una medida dirigida principalmente a: i) Crear un estímulo económico

para que los consumidores realicen la separación en la fuente y la entrega de los residuos de

pilas y acumuladores en los puntos de acopio temporal en los puntos de venta, ii) Mejorar la

tasa de recolección del residuo de pilas y acumuladores para el cumplimiento de las metas de

recolección selectiva y mejorar el costo efectividad del gestor en el tratamiento y/o

exportación de estas unidades, iii) Generar sensibilidad y cultura ambiental en los

consumidores sobre la importancia en el manejo adecuado de las pilas y acumuladores para

la correcta disposición del residuo de pilas y acumuladores, iv) Promover la mejora en los

programas de recolección selectiva frente al manejo logístico y alternativas de acopio

temporal para atender el aumento en las pilas y acumuladores separados.

Tras las entrevistas realizadas en las salidas de campo en Barranquilla, Bogotá, Cali y Medellín,

y los talleres elaborados en Bogotá con los diferentes actores de la corriente se validó y

complementó los diagnósticos y resultados a los ha llegado el equipo en el desarrollo del

proyecto sobre la gestión de los residuos de pilas y acumuladores, para el caso particular de

la implementación de este Sistema Depósito Reembolso se debe tener en cuenta que:

1) El 75% de las pilas puestas en el mercado son vendidas en pequeños negocios como:

tiendas de barrios, papelerías, misceláneas, entre otros. Algunos de estos negocios

tiende a la venta informal de estas unidades (Beltrán & Franco, 2016).

2) Es necesaria una medida de mitigación para el contrabando en la colocación del

mercado de estas unidades.

3) La autoridad tributaria debe tener un tiempo para la integración de nuevas

competencias y logística respecto a la vigilancia y control del instrumento económico

(Taller Bogotá 5 de diciembre de 2017).

Por lo anterior, la estructura y funcionamiento del instrumento debe realizarse en dos fases.

La primera, es la elaboración de un SDR bajo un esquema de acuerdo voluntario, es decir, dada

235



la responsabilidad de los importadores, productores y comercializadores principalmente de

las grandes superficies que ponen en el mercado pilas y acumuladores deben ayudar a los

SRSGRA y garantizar el retorno del residuo; para esto los actores pueden vincularse a un

acuerdo entre privados en la fijación de un depósito y reembolso total o parcial del producto,

ya sea mediante la devolución monetaria o un descuento en la próxima unidad adquirida

como se ha visto en el caso de Barranquilla.

Esta primera fase de implementación es indispensable para calibrar el instrumento

inicialmente para la implementación de todos los segmentos de ventas (grandes y pequeños)

que son responsables de la venta de estas unidades, especialmente los pequeños

comerciantes, tenderos, papelerías, misceláneas, entre otras. El garante del control del

instrumento en esta fase es el MADS y las autoridades ambientales locales, que mediante

auditorias anuales pueden revisar los avances en las metas de recolección.

La segunda fase es el SDR bajo un esquema de impuesto redimible, es decir, una vez todos los

actores pequeños y grandes son incluidos, la autoridad ambiental y el MADS tienen un control

de las metas alcanzadas y avances en esta primera fase y tiene un trabajo con la autoridad

tributaria (Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales –DIAN) sobre el registro total de

puntos de venta y comercializadoras de pilas y acumuladores, y se han desarrollado las

competencias y logísticas para hacer el seguimiento del instrumento; se propone el siguiente

paso a paso para la implementación (Figura 21):

236



Figura 21. Esquema de funcionamiento del sistema depósito reembolso para pilas y acumuladores


237



El sistema de depósito reembolso tendría la siguiente mecánica de funcionamiento:

a. El consumidor adquiere las pilas nuevas (primarias o secundarias), momento

en el cual debe pagar un depósito que jurídicamente funciona como un

impuesto redimible al consumo. Este es recaudado por el comercializador del

centro de distribución mayorista o minorista.

b. El comercializador reporta y transfiere a la DIAN los recursos generados por el

impuesto redimible.

c. Se monitorea el recaudo del impuesto redimible por parte de la DIAN y se

genera la información estadística que se pone a disposición de las autoridades

pertinentes –entre ellas el MADS-.

d. Una vez termina la vida útil de las pilas y acumuladores, el consumidor genera

el residuo, este es llevado a los sitios de redención de dinero, los cuales se

encuentran ubicados en los puntos donde se adquirió las pilas y acumuladores

nuevos, o en sitios autorizados para su recolección.

e. Por la devolución del residuo, para ser puesto en el almacenamiento temporal,

se produce el reembolso al consumidor del impuesto redimible retornando al

paso I. El valor de los reembolsos pagados por el comercializador puede

descontarse del valor que el ismo debe enviar a la DIAN como recaudo del

impuesto, aunque eventualmente se necesitará un trámite de devolución de

los excedentes o en el caso de los recaudadores que tienen la condición de

responsables del impuesto.

f. El centro de distribución liquida los impuestos cobrados y el impuesto

redimible, de donde se tiene el diferencial entre lo recaudado y lo redimido, y

traslada a la DIAN la carga tributaria.


De acuerdo a los objetivos que se plantean con la formulación de los instrumentos económicos

para la corriente de pilas y acumuladores, el mayor impacto en la gestión se busca que se de

en las etapas de generación, acopio temporal y recolección, y disposición final (está muy

relacionada con el aprovechamiento). En este numeral se describe el funcionamiento de las

etapas de la gestión para la corriente con base en las vistas e información secundaría

recolectada durante el desarrollo del presente estudio. Además, se desarrolla la forma en la

que se impactará cada una de estas etapas con la implementación del Sistema Depósito

Reembolso y se incorpora la infraestructura requerida (Figura 22).

238



Generación

Una vez el producto haya sido consumido, el generador de residuos peligrosos será quien este

en posesión de estos. El instrumento económico aplicado en esta etapa genera un cambio en

el comportamiento de los generadores residenciales, comerciales e industriales de pilas y

acumuladores y su aumento en la responsabilidad de la correcta gestión de los mismos. Es así

como se propone el sistema depósito reembolso, como instrumento que promueve la cultura

de consumo responsable mejorando la gestión de las pilas y acumuladores (Figura 22).

Acopio temporal y recolección

Esta etapa corresponde a la acumulación temporal de los residuos peligrosos al final de su

vida útil, generados por los consumidores, y que están sujetos a planes de gestión de

devolución de productos pos consumo, a fin de facilitar la recolección para su posterior

manejo. Con el Sistema Depósito Reembolso se logra aumentar los sitios para el acopio

temporal y con ello se garantiza que el poseedor del residuo lo retorne.

Así mismo, los residuos peligrosos generados y acopiados de forma temporal, son recogidos y

transportados en forma sanitaria, segura y ambientalmente adecuada, sin poner en riesgo la

salud humana, y se transporta hacia la unidad de almacenamiento.

Disposición final

El Sistema Depósito Reembolso está orientado principalmente a la minimización en la

disposición final del residuo, por lo cual el instrumento económico permite la mejora en la

gestión del residuo.

Figura 22. Etapas de la gestión abordadas y su impacto en los residuos de pilas y acumuladores


239




Con base en las entrevistas realizadas, la información secundaria recolectada y los talleres

realizados durante el desarrollo del presente estudio, se pudo establecer 4 actores

involucrados, con roles definidos dentro del flujo del residuo. En primera instancia se

encuentran los comercializadores o distribuidores tanto de pequeñas como grandes

superficies pertenecientes al sector de importados o productor de pilas y/o acumuladores;

por otra parte los consumidores finales y generadores del residuo, la autoridad tributaria que

se encargar de la vigilancia y control del instrumento, el MADS que vigila la implementación

del instrumento y evalúa la efectividad del instrumento; y por último los programas pos

consumo que se encargan de la recolección, transporte y tratamiento del residuo.

En la Tabla 33 se identifican los actores que deberán participar directa o indirectamente en la

implementación del instrumento del Sistema Depósito Reembolso (impuesto redimible) para

la gestión de residuos de pilas y acumuladores, así como los roles y responsabilidades en el

ejercicio.

Tabla 33. Agentes participantes en el Sistema Depósito Reembolso para la gestión de los residuos de pilas y acumuladores


Consumidores del pilas

Consume y genera el residuo

Paga el impuesto redimible al consumo de pilas y acumuladores.

Hogares

Comercializador o distribuidor de grandes superficies

Vender pilas nuevas a los consumidores

Es el responsable del impuesto redimible al consumo y se lo transfiere a la DIAN, aparte de las funciones en los sistemas de recolección selectiva de acopiar residuos de pilas y acumuladores.

Alkosto

Éxito

Comercializador de pequeñas superficies

Vender pilas nuevas a los consumidores

Es el responsable del impuesto redimible al consumo y se lo transfiere a la DIAN, aparte de las funciones en los sistemas de recolección selectiva de acopiar residuos de pilas y acumuladores.

Tiendas de barrio

Papelerías

Misceláneas

240




Federación Nacional de Comerciantes -FENALCO

Representa el gremio de los comerciantes y es el que fomenta el desarrollo del comercio

Brindar apoyo en la implementación del SDR principalmente con los pequeños comerciantes.

DIAN Coordina todas las actividades tributarias

Administra el impuesto y remide la carga tributaria.

Ministerio de Ambiente

Controla las metas de los programas pos consumo

Vigila el cumplimiento de las metas de recolección del residuo y la eficiencia del instrumento.

Pos consumo Gestores del residuo. Mejorar la logística de los puntos de acopio.

Pilas con el ambiente.

Recopila




El Sistema Depósito Reembolso es la combinación de dos tipos de instrumentos económicos:

en el depósito se debe pagar un impuesto por la adquisición del nuevo producto y en el

reembolso un incentivo por la devolución del residuo a un punto de recolección o acopio

temporal para realizar la correcta gestión. Para la estimación del impuesto se tomó el valor

total de la gestión y la internalización de los costos ambientales y en salud presentados en el

producto 3 de la presente consultoría, secciones 8.3.1 y 8.3.2 respectivamente.

El costeo de la gestión tiene en cuenta todas la etapas (generación, acopio temporal,

recolección y transporte y tratamiento) para esto se tuvo en cuenta la información

suministrada en la licencia ambiental aprobado por la CVC en la resolución 100 número 895

(2016) otorgada a la empresa ECOTEC Tecnologías Ecológicas S.A.S. El documento detalla los

costos asociados a inversión y operación para la implementación de una empresa que trata

1.104 toneladas16 de residuos de pilas y acumuladores por año (Tabla 34).

16 1.104 toneladas de residuos equivale a 1.104.0000 kilogramos de residuos y esto es igual 29.060.454 pilas y

acumuladores usadas (solo se tuvo en cuenta las pilas AA y AAA)

241



Tabla 34. Costo total de la gestión de residuos de pilas y acumuladores (precios corrientes 2016)

COSTO ETAPA ITEM RUBRO UNIDAD CANTIDAD VALOR UNITARIO

VALOR TOTAL VALOR AMORTIZADO

INVERSIÓN GENERACIÓN CAMPAÑAS PUBLICIDAD Y EDUCACIÓN (material educativo) Campañas 1 $1,605,000 $1,605,000 $1,605,000

INVERSIÓN ACOPIO TEMP. INFRAESTRUCTURA CONTENEDORES PLASTICOS PARA RECOLECTAR LAS PILAS

Unidades 1000 $18,750 $18,750,000 $18,750,000

INVERSIÓN RECOLECCIÓN Y TRANSPORTE MAQUINARIA Y EQUIPO

VEHICULO Unidades 2 $33,750,000 $67,500,000 $9,382,499

INVERSIÓN TRATAMIENTO INFRAESTRUCTURA INSTALACIÓN BODEGA Unidades 473.9 $2,189,280 $1,037,500,000 $144,212,499

INVERSIÓN ALMACENAMIENTO EN PUNTO CENTRAL / TRATAMIENTO / APROVECHAMIENTO

INFRAESTRUCTURA PREDIO M2 540 $875,000 $472,500,000 $65,677,499

INVERSIÓN TRATAMIENTO MAQUINARIA Y EQUIPO

BANDA TRANSPORTADORA HORIZONTAL +INCLINADA

Unidades 4 $3,875,000 $15,500,000 $2,154,499


MOLINO DE CUCHILLAS PARA PILAS Y BATERIAS DE Zn/Mn

Unidades 5 $24,375,000 $121,875,000 $16,940,624


HORNO DE SECADO Unidades 1 $112,500,000 $112,500,000 $15,637,499


SISTEMA DE CONTROL DEL AIRE Unidades 1 $28,750,000 $28,750,000 $3,996,249


TORNILLO TRANSPORTADOR Unidades 4 $7,500,000 $30,000,000 $4,169,999


CRIBADORA VIBRATORIA Unidades 2 $5,625,000 $11,250,000 $1,563,749


RECIPIENTE (BIG-BAG) CON SU RESPECTIVO SOPORTE

Unidades 3 $37,125 $111,375 $15,480


CICLON VIBRATORIO (EXTRACCIÓN DE POLVO) Unidades 1 $11,250,000 $11,250,000 $1,563,749


BANDA TRANSPORTADORA CON SEPARADOR MAGNETICO

Unidades 1 $11,250,000 $11,250,000 $1,563,749

242






MOLINO DE DOS RODILLOS Unidades 1 $21,000,000 $21,000,000 $2,918,999


FILTRO DE MANGAS, FILTRO DE CARBÓN ACTIVADO, CHIMENEA

Unidades 1 $28,750,000 $28,750,000 $3,996,249


GENERADOR DE NITROGENO Unidades 1 $37,500,000 $37,500,000 $5,212,499

INVERSIÓN TRATAMIENTO INFRAESTRUCTURA SISTEMA DE INFORMACIÓN Y TECNOLOGÍA Unidades 1 $296,640,625 $296,640,625 $41,233,046

Subtotal $340,593,887

COSTO ETAPA ITEM RUBRO UNIDAD CANTIDAD Valor Unitario Valor Total Valor total anual

OPERACIÓN RECOLECCIÓN Y TRANSPORTE MANO DE OBRA CONDUCTOR Salario 1 $1,200,000 $1,200,000 $14,400,000

OPERACIÓN RECOLECCIÓN Y TRANSPORTE GASTO OPERATIVO COMBUSTIBLE KM 30 $8,000 $240,000 $2,880,000

OPERACIÓN SEPARACIÓN EN LA FUENTE MANO DE OBRA AUXILIAR DE SEPARACIÓN MANUAL Salario 2 $1,584,000 $3,168,000 $38,016,000

OPERACIÓN ALMACENAMIENTO EN PUNTO CENTRAL / TRATAMIENTO / APROVECHAMIENTO

MANO DE OBRA OPERARIO DE MAQUINARIA Salario 5 $1,584,000 $7,920,000 $95,040,000


MANO DE OBRA OPERARIO MANTENIMIENTO Salario 1 $1,584,000 $1,584,000 $19,008,000


MANO DE OBRA GERENTE DEL PROYECTO Salario 1 $6,476,000 $6,476,000 $77,712,000


MANO DE OBRA AUXILIAR ADMINISTRATIVO Salario 2 $1,584,000 $3,168,000 $38,016,000


MANO DE OBRA INGENIERO QUÍMICO Salario 1 $2,700,000 $2,700,000 $32,400,000


MANO DE OBRA INGENIERO DE SISTEMAS Salario 1 $2,700,000 $2,700,000 $32,400,000


MANO DE OBRA COORDINADOR DE CALIDAD Salario 1 $2,500,000 $2,500,000 $30,000,000

243






GASTO ADMINISTRATIVO

SERVICIOS PÚBLICOS Promedio mensual

1 $5,000,000 $5,000,000 $60,000,000

Subtotal $439,872,000

TOTAL ANUAL GESTIÓN $780,465,887

TOTAL ANUAL INTERNALIZACIÓN $32,534,412

TOTAL $813,000,299


244



La colocación de pilas y acumuladores en el mercado es otra variable importante a tener en

cuenta en esta estimación, la Tabla 35 muestra las importaciones para las subpartidas

arancelarias de pilas primarias 8506101100, 8506101900, 8506109110, 850609190 y

8506109900; y las subpartidas arancelarias de los acumuladores 8507300000, 8507400000,

8507800010, 8507800020 y 8507800090 que son las unidades referenciadas para las gestión

del residuo en la resolución 1297 del año 2010. También se incluyó la producción nacional17

de pilas, tomando como referencia el estudio Análisis de impacto normativo para pilas tipo

zinc carbón y alcalinas elaborado por el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo (2016).

Tabla 35. Número de pilas y acumuladores puestas en el mercado

REFERENCIA 2012 2013 2014 2015 2016

8506101100 75,060,285 58,991,072 54,258,852 56,109,428 52,985,732

8506101900 1,897,542 1,148,883 1,127,149 676,924 968,064

8506109110 66,193,110 74,425,681 86,654,329 56,255,001 42,776,708

8506109190 1,832,675 1,477,586 3,259,962 3,294,959 3,187,302

8506109900 1,202,137 818,719 939,561 787,930 868,710

8507300000 36,732 40,468 65,395 16,668 11,806

8507400000 169 3,235 26,196 148 58

8507800010 1,156,628 1,026,777 1,353,645 1,183,166 1,040,254

8507800020 1,328,804 898,962 2,099,017 2,669,192 2,276,867

8507800090 1,269,551 608,690 823,561 398,165 709,526

P.NAL 25,000,000 25,000,000 25,000,000 25,000,000 25,000,000

TOTAL 174,977,633 164,440,073 175,607,667 146,391,581 129,825,027

Fuente: Presente estudio y Sistema Estadístico de Comercio Exterior (SIEX- DIAN)

Para la estimación del instrumento solo se trabajó con los valores del año 2016, ya que la

información de costos y capacidad técnica fue realizada para ese año. También se tuvo en

17 La producción nacional de pilas está orientada exclusivamente a las primarias.

245



cuenta la capacidad industrial que debería tener el país para cumplir con el tratamiento de

toda la oferta de residuos de pilas y acumuladores generados en el 2016, realizando:

129.825.027𝑃𝑐𝑐 𝑁𝑎𝑙 2016

29.060.454𝑐𝑎𝑝𝑎𝑐𝑖𝑑𝑎𝑑 𝑖𝑛𝑑𝑢𝑠𝑡𝑟𝑖𝑎𝑙 2016= 4,47

Por lo tanto, las necesidades industriales que tiene el país en el establecimiento de plantas de

tratamiento que logre capturar todos los residuos de pilas y acumuladores es 4 veces la planta

con las características presentadas inicialmente. Es decir, que el valor de la gestión del residuo

que internaliza los costos en salud, ambiente y gestión por pila es:

$813.000.229𝑐𝑜𝑠𝑡𝑜 𝑔𝑒𝑠𝑡𝑖ó𝑛,𝑎𝑚𝑏𝑖𝑒𝑛𝑡𝑒 𝑦 𝑠𝑎𝑙𝑢𝑑 2016 × 4,47𝐹𝑎𝑐𝑡𝑜𝑟 𝑑𝑒 𝑛𝑒𝑐𝑒𝑠𝑖𝑑𝑎𝑑𝑒𝑠

129. 825.027𝑢𝑛𝑖𝑑𝑎𝑑𝑒𝑠 𝑐𝑜𝑙𝑜𝑐𝑎𝑑𝑎𝑠 𝑒𝑛 𝑒𝑙 𝑚𝑒𝑟𝑐𝑎𝑑𝑜 2016= $28𝑝𝑒𝑠𝑜𝑠/𝑔𝑒𝑠𝑡𝑖ó𝑛

Sin embargo, es necesario realizar una diferenciación entre el depósito que deben pagar los

consumidores por una pila primaria respecto a un acumulador. Sea porque las primeras

generan mayores presiones perjudiciales sobre el ambiente en la generación de residuos o

por el tamaño de la participación en el mercado de pilas, donde las pilas primarias representan

el 98% de todas las pilas colocadas en el mercado (Tabla 36).

Tabla 36. Total de unidades de pilas primarias y acumuladores puestos en el mercado y % de

participación

TIPO DE PILA 2012 2013 2014 2015 2016

Pilas primarias (UND) 171,185,749 161,861,941 171,239,853 142,124,242 125,786,516

Pilas secundarias (UND) 3,791,884 2,578,132 4,367,814 4,267,339 4,038,511

% de pilas primarias 97.8% 98.4% 97.5% 97.1% 96.9%

% de pilas secundarias 2.2% 1.6% 2.5% 2.9% 3.1%

Fuente: Presente estudio y Sistema Estadístico de Comercio Exterior (SIEX- DIAN)

246



Por consiguiente, para la estimación final del depósito se imputó el porcentaje de

participación del mercado a través de una variación para cada tipo de unidad, obteniendo

como resultado:

Acumuladores

$28𝑐𝑜𝑠𝑡𝑜 𝑑𝑒 𝑙𝑎 𝑔𝑒𝑠𝑡𝑖ó𝑛 𝑝𝑜𝑟 𝑝𝑖𝑙𝑎𝑠 × (1 + 2%) = $28,2𝐷𝑒𝑝ó𝑠𝑖𝑡𝑜 𝑓𝑖𝑛𝑎𝑙 𝑝𝑎𝑟𝑎 𝑎𝑐𝑢𝑚𝑢𝑙𝑎𝑑𝑜𝑟𝑒𝑠

Pilas primarias

$28𝑐𝑜𝑠𝑡𝑜 𝑑𝑒 𝑙𝑎 𝑔𝑒𝑠𝑡𝑖ó𝑛 𝑝𝑜𝑟 𝑝𝑖𝑙𝑎𝑠 × (1 + 98%) = $55,7𝐷𝑒𝑝ó𝑠𝑖𝑡𝑜 𝑓𝑖𝑛𝑎𝑙 𝑝𝑎𝑟𝑎 𝑝.𝑝𝑟𝑖𝑚𝑎𝑟𝑖𝑎𝑠

A manera ilustrativa el valor del depósito que debe pagar un consumidor por un paquete de

4, 6 y 12 unidades para pilas AA y AAA es (Tabla 37):

Tabla 37. Costo final del depósito por paquete para pilas y acumuladores

Tipo Blister 4 UND Blister 6 UND Blister 12 UND

Acumuladores $113 $169 $339

Primarias $223 $334 $668














247




Sistema y Método.












Sentencia C-243 del 2005)



si bien el instrumento propuesto hace referencia un instrumento tributario por ser este un

impuesto la tarifa debe fijarse en la ley que lo crea por esta razón no es necesario fijar un

sistema o método de manera diferenciada (Tabla 38).

Tabla 38. Detalle del sistema y método del instrumento económico


Sujeto activo: El Estado, pero lo administra la DIAN por sus competencias.

Sujeto pasivo: el importador como usuario final, el vendedor de los bienes sujetos al impuesto al consumo

(Como responsables del tributo) Consumidores (Como contribuyentes)

Hecho Generados: venta al consumidor final o la importación por parte del consumidor final, de los bienes

clasificados bajo las siguientes partidas aduaneras: 8506; 85.07.30.00.00; 85.07.40.00.00; 85.07.80.00.10;

85.07.80.00.20; 85.07.80.00.90

Base Gravable: Como la tarifa se fija en una cifra estable (no depende de un valor del bien) no es necesario

fijarla de manera diferenciada.

Tarifa: 28 pesos para bienes clasificados como 8506; 85.07.30.00.00; 85.07.40.00.00; 85.07.80.00.10;

85.07.80.00.20; 85.07.80.00.90 y 60 pesos para bienes clasificados como 8506


248





Uno de los aspectos más importantes para una adecuada gestión de los residuos en Colombia

tiene que ver con la disponibilidad de información para construir una línea base que permita

tener un punto de partida claro a partir del cual hacer monitoreo y seguimiento a los objetivos,

metas y resultados de la que se esperan alcanzar con la implementación del instrumento.

Es importante resaltar que la implementación del SDR se realizará en dos fases, el primero

mediante el esquema de acuerdo voluntario de las grandes superficies y el segundo la

integración de todos los actores bajo un esquema de impuesto redimible. Por lo tanto, la

información requerida para la implementación es:

I. Información base de todos los programas pos consumo por parte del Ministerio de

Ambiente para abrir mesas de trabajo y lograr vincular al mayor número del SDR bajo

el acuerdo voluntario.

II. La Autoridad Nacional de la Licencias Ambientales también es importante, en la

medida que es el ente garante del control y revisión de metas de recolección, según la

resolución 1297 del año 2010. Para esto es necesario que el aplicativo Ventanilla

Integral de Trámites Ambientales en Línea –VITAL, mantenga la información

actualizada y sea de fácil consulta para los actores participantes del acuerdo.

III. La Federación Nacional de Comerciantes (FENALCO) es la institución competente en

mantener el registro de sus afiliados, esta tiene una trayectoria de mas 20 años donde

vinculan al gremio tendero. Por lo tanto la línea base que tienen sobre la localización

de los puntos de ventas es importante para la implementación de la segunda fase del

SDR bajo el esquema redimible, adicional a que la entidad juega un rol de integrados y

promotor de nuevas iniciativas en el mercado para mejorar la calidad del medio

ambiente en el país.

IV. Para completar el registro de todos los tenderos a nivel nacional que son responsables

de la colocación de pilas y acumuladores en el mercado, se sugirió en el taller del

pasado 5 de diciembre realizado en Bogotá donde varios actores sugirieron el uso de

bases de datos de los canales de distribución como bebidas o alimentos, que llegan a

los puntos de la periferia del país.

V. Una vez analizado la muestra de comercializadores (grandes y pequeños) la DIAN ya

puede incluir el personal de logística necesario para hacer la vigilancia del instrumento

249



vía el Impuesto de Valor Agregado (IVA), este requerirá realizar un ajuste al formulario

tributario de recaudación para las personas jurídicas18.

La Figura 23 muestra el resumen de la información de línea base requerida para la implementación del instrumento económico para cada una de las etapas de desarrollo.

Figura 23. Resumen información de línea base requerida para la implementación de un SDR para la gestión de residuos de pilas y acumuladores






pueden hacer aquellos a lo que les autoriza la normatividad, y a los particulares dado el

carácter coercitivo que reviste el derecho. Sin perjuicio de lo anterior en la medida en que el

derecho funciona en buena medida como un sistema autorreferente en la medida que regula

las formalidades y limites materiales que deben cumplirse para la incorporación de nuevas





18 Para el ajuste del recaudo y vigilancia de la DIAN al instrumento es necesario que en el estatuto tributario se incluya las pilas y acumuladores como una mercancía de riesgo ambiental (información suministrada en los grupos de trabajo del taller del 5 de diciembre de 2017)

Program

aspos

consumo Información

suministradaporelMADS, paraconcertar unaprimera mesa detrabajo sobre elSDR bajo elesquemavoluntario

Basedemetasde

recolección

La ANLA es laentidadresponsable devigilar elcumplimiento delas metas derecolección deacuerdo a lanormativavigente

Registrodetenderos

afiliad

os Uso de la base de

datos de afiliados aFENALCO, como unprimer registro deen las capitales ymunicipios dondetiene cobertura

Inform

acióndecentros

dedistribución Para

complementar lainformacióndelospuntosdeventadelas pequeñassuperficies sepuede utilizarbasesdedatosdelocalizacióndeloscentros dedistribucióncomo:bebidas yalimentos

Recau

doyfu

ncionam

ientodel

SDR Ajuste del

formulario derecaudo del IVApor parte de laDIAN

SDR- Acuerdovoluntario SDR- Impuestoredimible

250




jurídico

En ese sentido se desarrolla el marco normativo que soporta el instrumento al menos desde

cuatro ejes de discusión a) las competencias constitucionales y legales para la implementación

del instrumento b) los fundamentos constitucionales y legales que soportan la

implementación del instrumento, c) las necesidades de modificación, adición o derogatoria de

normas y d) la revisión de jurisprudencia relacionada y otros elementos normativos

relevantes.


propuesta del instrumento normativo para la adopción del





normativo que se requiere para la incorporación del instrumento económico, en segundo



referidos a los fines, derechos y principios que deben orientar el accionar del Estado, en un



articulación con el resto del sistema jurídico, finalmente se presentan algunos desarrollos





acto

De acuerdo a la Constitución Política corresponde al Congreso de la República “Establecer

contribuciones fiscales y, excepcionalmente, contribuciones parafiscales en los casos y bajo

las condiciones que establezca la ley” adicionalmente, esta es una de las facultades que no

puede ser delegada por el Congreso (Art. 150 No 12 y 10). Esta regla es reiterada por el art.

338 de la Constitución Política. En ese orden de ideas el Congreso de la República es el único

ente competente para imponer tributos siendo su deber determinar los elementos básicos del

251



mismo (Sujeto pasivo, Sujeto activo, hecho generador, base gravable, tarifa y sistema y

método en el caso de las tasas).

Por su parte a la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales

le competen las funciones de Administración de los impuestos de renta y complementarios de

timbre nacional y sobre las ventas; los derechos de Aduana y los demás impuestos internos

del orden nacional cuya competencia no esté asignada a otras entidades del Estado, bien se

trate de impuestos internos o al comercio exterior. La administración de impuestos

comprende su recaudación, fiscalización, liquidación, discusión, cobro, devolución, sanción y

todos los demás aspectos relacionados con el cumplimiento de las obligaciones tributarias.

Le compete igualmente actuar como autoridad doctrinaria y estadística en materia tributaria,

aduanera, y de control de cambios en relación con los asuntos de su competencia. La Unidad

Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales desarrollará todas las

actuaciones administrativas necesarias para cumplir con las funciones de su competencia.

6.2.1.2. Fundamentos constitucionales y legales y análisis de

vigencia de la ley o norma reglamentada o desarrollada

En el caso del establecimiento de un impuesto por requerir una creación legal no nos

encontramos ante la reglamentación o desarrollo de ninguna ley. Sin embargo, la creación de

un impuesto de esta naturaleza puede verse como el desarrollo de las obligaciones que el

Estado tiene en materia de protección ambiental, en efecto como ha señalado la Corte

Constitucional la defensa del ambiente sano constituye un objetivo de principio dentro de la

actual estructura del Estado social de derecho. Bien jurídico constitucional que presenta una

triple dimensión, toda vez que: es un principio que irradia todo el orden jurídico

correspondiendo al Estado proteger las riquezas naturales de la Nación; es un derecho

constitucional (fundamental y colectivo) exigible por todas las personas a través de diversas

vías judiciales; y es una obligación en cabeza de las autoridades, la sociedad y los particulares,

al implicar deberes calificados de protección. Además, la Constitución contempla


estatal (arts. 49 y 366 de la Constitución) (Corte Constitucional, sentencia C 449 de 2015).

En la sentencia C-123 de 2014 la Corte Constitucional refirió a los deberes que surgen para el

Estado, a partir de la consagración del ambiente como principio y como derecho: “Mientras

por una parte se reconoce el medio ambiente sano como un derecho del cual son titulares

todas las personas -quienes a su vez están legitimadas para participar en las decisiones que

puedan afectarlo y deben colaborar en su conservación-, por la otra se le impone al Estado los

deberes correlativos de: 1) proteger su diversidad e integridad, 2) salvaguardar las riquezas

252



naturales de la Nación, 3) conservar las áreas de especial importancia ecológica, 4) fomentar

la educación ambiental, 5) planificar el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales

para así garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución, 6)

prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental, 7) imponer las sanciones legales y

exigir la reparación de los daños causados al ambiente y 8) cooperar con otras naciones en la

protección de los ecosistemas situados en las zonas de frontera”-

En ese sentido, la utilización por parte del Estado de instrumentos económicos de carácter

tributario para promover comportamientos adecuados de protección ambiental debe

comprenderse como una estrategia válida para cumplir con los objetivos de protección y

conservación ambiental.


adicionadas o sustituidas, para la expedición de la

norma

En este caso nos encontramos ante la reforma al Estatuto tributario en la medida que se

introduce un nuevo bien a ser gravado con el impuesto al consumo se precisa modificar el

Estatuto tributario de la siguiente manera:

ARTÍCULO 512-1. IMPUESTO NACIONAL AL CONSUMO. El impuesto nacional al

consumo tiene como hecho generador la prestación o la venta al consumidor final o la

importación por parte del consumidor final, de los siguientes servicios y bienes:

1. La prestación de los servicios de telefonía móvil, internet y navegación móvil, y

servicio de datos según lo dispuesto en el artículo 512-2 de este Estatuto.

2. Las ventas de algunos bienes corporales muebles, de producción doméstica o

importados, según lo dispuesto en los artículos 512-3, 512-4, 512 – 4A y 512-5 de este

Estatuto. El impuesto al consumo no se aplicará a las ventas de los bienes mencionados

en los artículos 512-3 y 512-4 si son activos fijos para el vendedor, salvo de que se trate

de los automotores y demás activos fijos que se vendan a nombre y por cuenta de

terceros y para los aerodinos.

3. El servicio de expendio de comidas y bebidas preparadas en restaurantes, cafeterías,

autoservicios, heladerías, fruterías, pastelerías y panaderías para consumo en el lugar,

para ser llevadas por el comprador o entregadas a domicilio, los servicios de

alimentación bajo contrato, y el servicio de expendio de comidas y bebidas alcohólicas

para consumo dentro de bares, tabernas y discotecas; según lo dispuesto en los

artículos 512-8, 512-9, 512-10, 512-11, 512-12 y 512-13 de este Estatuto, ya sea que

253



involucren o no actividades bajo franquicia, concesión, regalía, autorización o cualquier

otro sistema que implique la explotación de intangibles.

El impuesto se causará al momento del desaduanamiento del bien importado por el

consumidor final, la entrega material del bien, de la prestación del servicio o de la

expedición de la cuenta de cobro, tiquete de registradora, factura o documento

equivalente por parte del responsable al consumidor final.

Son responsables del impuesto al consumo el prestador del servicio de telefonía móvil,

datos y/o internet y navegación móvil, el prestador del servicio de expendio de comidas

y bebidas, el importador como usuario final, el vendedor de los bienes sujetos al

impuesto al consumo y en la venta de vehículos usados el intermediario profesional.

El impuesto nacional al consumo de qué trata el presente artículo constituye para el

comprador un costo deducible del impuesto sobre la renta como mayor valor del bien o

servicio adquirido.

El impuesto nacional al consumo no genera impuestos descontables en el impuesto

sobre las ventas (IVA).

El no cumplimiento de las obligaciones que consagra este artículo dará lugar a las

sanciones aplicables al impuesto sobre las ventas (IVA).

PARÁGRAFO 1o. El período gravable para la declaración y pago del impuesto nacional

al consumo será bimestral. Los períodos bimestrales son: enero-febrero; marzo-abril;

mayo-junio; julio-agosto; septiembre-octubre; noviembre-diciembre.

En el caso de liquidación o terminación de actividades durante el ejercicio, el período

gravable se contará desde su iniciación hasta las fechas señaladas en el artículo 595 de

este Estatuto.

Cuando se inicien actividades durante el ejercicio, el período gravable será el

comprendido entre la fecha de iniciación de actividades y la fecha de finalización del

respectivo período.

PARÁGRAFO 2o. Facúltese al Gobierno nacional para realizar las incorporaciones y

sustituciones al Presupuesto General de la Nación que sean necesarias para adecuar las

rentas y apropiaciones presupuestales a lo dispuesto en el presente artículo, sin que con

ello se modifique el monto total aprobado por el Congreso de la República.

254



PARÁGRAFO 3o. Excluir del Impuesto Nacional al Consumo al departamento del

Amazonas y al Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, con excepción

de lo dispuesto en el artículo 512-7 del Estatuto Tributario.

Así mismo se propone la adición de un artículo al Estatuto tributario de las siguientes

características:

ARTÍCULO 512-4. BIENES GRAVADOS A LA TARIFA DEL 3%.: De acuerdo con la

nomenclatura arancelaria andina vigente los bienes gravados a la tarifa del tres por

ciento (3%) son:

NÚMERO ARANCELARIO DESCRIPCIÓN

8506 Pilas y baterías de pilas, eléctricas.

85.07.30.00.00

85.07.40.00.00

85.07.80.00.10

85.07.80.00.20

85.07.80.00.90

Acumuladores eléctricos, incluidos sus separadores, aunque sean

cuadrados o rectangulares

PARÁGRAFO 1o.: El consumidor final podrá exonerarse del pago del impuesto

regulado en este artículo, si en el momento en el que se causa el impuesto entrega al

responsable del mismo, bienes usados clasificados bajo la categoría arancelaria

gravada en el presente artículo en cantidades y características iguales a aquellos que

pretende adquirir. El responsable del impuesto reportará todas las transacciones en

las que se aplique esta exención.

PARÁGRAFO 2o. Para efectos del parágrafo anterior el Ministerio de Ambiente

adoptara la respectiva clasificación de acuerdo a las características de los bienes bajo

la categoría la categoría arancelaria gravada en el presente artículo. Los acumuladores

o baterías industriales o de vehículos no se encuentran gravados con el impuesto

establecido en el presente artículo.

PARÁGRAFO 3o. El responsable del impuesto además de disponer de un espacio

adecuado para la recolección de los bienes la categoría arancelaria gravada en el

presente artículo que sean devueltos, deberá entregárselos sin costo a un Sistemas de

Recolección Selectiva y Gestión Ambiental de Residuos de Pilas y/o Acumuladores.

Para efectos de control, el responsable del impuesto deberá enviar junto con la

255



información relacionada en el artículo 512 – 6 deberá enviar copia del documento en

el que conste la entrega de las pilas y acumuladores devueltas al Sistema de

Recolección Selectiva y Gestión Ambiental de Residuos de Pilas y/o Acumuladores.

PARÁGRAFO 4o. Salvo lo establecido en el parágrafo primero de este articulo este

impuesto no podrá tratarse como costo, deducción o impuesto descontable.

PARÁGRAFO 5o. En todos los casos, en la factura de compra o documento equivalente

deberá constar expresamente el número de pilas, baterías o acumuladores devueltos

y su tipología de acuerdo a la clasificación que establezca el Ministerio de Ambiente y

Desarrollo Sostenible.




acto.

La Corte Constitucional Colombiana ha precisado el alcance del principio de legalidad

tributaria19, y ha señalado que éste comprende al menos tres aspectos. De un lado, este

principio incorpora lo que la doctrina ha denominado el principio de representación popular

en materia tributaria, según el cual no puede haber impuesto sin representación de los

eventuales afectados. Por ello la Constitución autoriza únicamente a las corporaciones de

representación pluralista -como el Congreso, las asambleas y los concejos- a imponer las

contribuciones fiscales y parafiscales20 (CP art. 338). De otro lado, la Constitución consagra el

19 Otros principios aplicables al esquema tributario son los siguientes: el principio de equidad tributaria, que es

una manifestación específica del principio de igualdad, se concreta en la proscripción de tratos legales tributarios

diferentes injustificados, sea porque no hay razón para el trato desigual o sea porque se dé un mismo trato pese a

existir razones para dar un trato desigual. El principio de equidad puede ser considerado en términos horizontales

o verticales. La equidad horizontal implica que el sistema tributario debe dar un mismo trato a las personas que,

antes de tributar, tienen la misma capacidad económica, de manera tal que mantengan su paridad luego de pagar

sus tributos. La equidad vertical, relacionada con la exigencia de progresividad, implica que la carga tributaria se

debe distribuir de tal manera que quienes tienen una mayor capacidad económica deben soportar una mayor parte

del impuesto.

El principio de eficiencia tributaria se define a partir de la relación costo beneficio. Esta relación tiene dos aspectos

a considerar: el económico, en tanto la eficiencia alude a un recurso técnico del sistema tributario encaminado a

lograr el mayor recaudo de tributos con el menor costo de operación; y el social, en tanto la eficiencia alude al

mecanismo conforme al cual la imposición acarree el menor costo social para el contribuyente en el cumplimiento

de su deber fiscal. La ineficiencia en el recaudo de los tributos puede generar una injusta distribución de la carga

fiscal, pues el incumplimiento de algunos contribuyentes conduce a que los gastos e inversiones públicas se hagan

a costa de los contribuyentes que sí cumplen con sus obligaciones (Corte Constitucional, sentencia C 743 de 2015). 20 cuando el Legislador establece tributos del orden nacional debe señalar todos los componentes, de manera clara

e inequívoca. No obstante, no opera la misma exigencia para los del orden territorial, frente a los cuales el Congreso

deberá crearlos o autorizar su creación, pudiendo asumir además esa Corporación Legislativa una de tres

256



principio de la predeterminación de los tributos, ya que fija los elementos mínimos que debe

contener el acto jurídico que impone la contribución para poder ser válido, puesto que ordena

que tal acto debe señalar los sujetos activo y pasivo de la obligación tributaria, así como los

hechos, las bases gravables y las tarifas (CP art. 338). Y, finalmente, la Constitución autoriza a

las entidades territoriales a establecer tributos y contribuciones, pero de conformidad con la

Constitución y la ley. Esto muestra entonces que las entidades territoriales, dentro de su

autonomía, pueden establecer contribuciones, pero siempre y cuando respeten los marcos

establecidos por la ley, puesto que Colombia es un país unitario, y por ende los departamentos

y municipios no gozan de soberanía fiscal (Corte Constitucional, sentencia C 304 de 2012)21.

Un aspecto importante a tener en cuenta es que mientras en todo tributo la ley debe definir

el hecho generador, los sujetos y la base gravable, solo en los impuestos debe definir

directamente la tarifa, pues en las tasas y contribuciones puede delegar esa función mientras

prevea el sistema y el método para ello (Corte Constitucional Sentencia C 585 de 2015). La

Constitución no impone al Legislador la obligación de prever directamente los elementos para

la efectividad del tributo tale como: (i) la competencia para el recaudo, liquidación,

determinación, discusión y administración del impuesto, (ii) el momento en el que debe

recaudarse, y (iii) el procedimiento para el efecto. Como se explicó anteriormente, los

mecanismos de pago y recaudo (lo cual incluye la definición de la autoridad competente), así

como otros aspectos de la administración del tributo, sin desconocer su importancia para la

realización del principio de eficiencia, son asuntos que es posible delegar al reglamento sin

desconocer el principio de reserva de ley. Adicionalmente, la Constitución se ubica entonces

en un punto intermedio de dos extremos, pues por una parte no admite que se entregue la

competencia exclusiva del Congreso de predeterminar con claridad los elementos esenciales

del tributo, pero tampoco impide que se delegue en el Gobierno la reglamentación de

aspectos técnicos, fluctuantes, que requieren actualidad y detalle, sin desconocer que inciden

alternativas para la determinación de los elementos constitutivos del tributo: i) que señale los elementos del tributo;

ii) que fije algunos de los elementos del tributo y permita que asambleas y concejos señalen los restantes, y iii)

que deje a las corporaciones públicas territoriales la fijación de los elementos del tributo que aquel ha creado (Corte

Constitucional, Sentencia C 1043 de 2003). 21 La unidad económica y coordinación en materia tributaria, la Corte reitera que, si bien las entidades territoriales

no gozan de soberanía fiscal, pues el ejercicio de su autonomía está sujeto a la Constitución y la ley, de todas

maneras, disponen de un margen amplio de actuación para decidir sobre el establecimiento o supresión de un

impuesto de carácter local y sobre la administración de los tributos que hagan parte de sus recursos propios.

Así entonces, cuando el Legislador establece tributos del orden nacional debe señalar todos los componentes, de

manera clara e inequívoca. No obstante, no opera la misma exigencia para los del orden territorial, frente a los

cuales el Congreso deberá crearlos o autorizar su creación, pudiendo asumir además esa Corporación Legislativa

una de tres alternativas para la determinación de los elementos constitutivos del tributo: i) que señale los elementos

del tributo; ii) que fije algunos de los elementos del tributo y permita que asambleas y concejos señalen los

restantes, y iii) que deje a las corporaciones públicas territoriales la fijación de los elementos del tributo que aquel

ha creado (Corte Constitucional, Sentencia C 1043 de 2003)

257



en la base gravable (Corte Constitucional Sentencia C 585 de 2015). La jurisprudencia

constitucional ha señalado que la potestad estatal de imponer tributos se concreta en tres

tipos distintos de cargas o gravámenes. Los impuestos, las tasas y las contribuciones (Corte

Constitucional Sentencia C 178 de 2016).

Los impuestos se caracterizan por ser exigibles a todos los ciudadanos (son generales y

obligatorios), aunque la forma de liquidarlos puede variar según la capacidad de pago de cada

uno. Las sumas ingresan al erario y son utilizadas para la satisfacción de los derechos y la

prestación de los servicios a cargo del Estado, bajo criterios definidos por las autoridades, no

mediante la entrega de bienes específicos, en proporción a la cantidad de dinero percibido

(Corte Constitucional Sentencia C 178 de 2016).

Los impuestos, ha dicho la Corte Constitucional, por ejemplo, en la sentencia C-040 de 1993,

presentan los siguientes rasgos. Se cobran indiscriminadamente a todo ciudadano y no a un

grupo social, profesional o económico determinado. No guardan relación directa e inmediata

con un beneficio derivado por el contribuyente. Una vez pagado el impuesto, el Estado

dispone de él de acuerdo a criterios y prioridades distintos de los del contribuyente. Su pago

no es opcional ni discrecional. Puede forzarse mediante la jurisdicción coactiva. Aunque se

tiene en cuenta la capacidad de pago del contribuyente ello no se hace para regular la oferta

y la demanda de los servicios ofrecidos con los ingresos tributarios, sino para graduar el aporte

social de cada ciudadano de acuerdo a su disponibilidad. Y finalmente, el recaudo no se

destina a un servicio público específico, sino a las arcas generales del Estado, para atender

todos los servicios y necesidades que resulten precisos (Corte Constitucional, sentencia C-155

de 2016).

Los impuestos configuran una categoría de tributo que se caracteriza por: i) ser una prestación

de naturaleza unilateral, es decir, expresan un poder de imperio en cabeza del Estado ejercido

a través de su establecimiento legal; ii) el hecho generador que lo sustenta refleja la capacidad

económica del contribuyente; iii) se cobra indiscriminadamente a todo ciudadano o grupo

social; iv) no incorpora una prestación directa a favor del contribuyente y a cargo del Estado;

v) su pago es obligatorio, no es opcional ni discrecional; y vi) el Estado dispone de él con base

en prioridades distintas a las del obligado con la carga impositiva (Corte Constitucional,

sentencia C-155 de 2016).

Las rentas de destinación específica consisten en la técnica presupuestal de asignar una

determinada renta recibida por una carga impositiva para la financiación de una actividad

gubernamental previamente establecida en la ley de presupuesto. La técnica hacendítisca, en

términos generales, las repudia porque tales rentas le restan flexibilidad al presupuesto

nacional, ya que desconocen el principio de la unidad de caja al detraer del mismo los dineros

correspondientes, con la consiguiente merma del mismo para satisfacer las necesidades de

258



carácter general de la comunidad, tomada en su conjunto (Corte Constitucional sentencia,

Sentencia No. C-590/92).

Sin perjuicio de lo anterior la Constitución consagra, empero, casos especiales de rentas de

destinación específica, así (Corte Constitucional sentencia, Sentencia No. C-590/92):

a. Artículo 359.

La participación prevista en la Carta en favor de los departamentos, distritos y municipios.

Las destinadas a inversión social22.

Las rentas que, con base en leyes anteriores, asigna la Nación a entidades de previsión social

y a las antiguas intendencias y comisarías.

b. Artículo 336 inciso 4o.

Las rentas obtenidas en el ejercicio del monopolio de licores estarán destinadas

preferencialmente a los servicios de salud y educación.

c. Artículo 356, incisos 1o. y 2o..

Destinación específica de los recursos del situado fiscal para atender servicios de educación y

de salud.

d. Artículo 361.

Los ingresos del Sistema General de Regalías se destinarán al financiamiento de proyectos

para el desarrollo social, económico y ambiental de las entidades territoriales; al ahorro para

su pasivo pensional; para inversiones físicas en educación, para inversiones en ciencia,

tecnología e innovación; para la generación de ahorro público; para la fiscalización de la

exploración y explotación de los yacimientos y conocimiento y cartografía geológica del

subsuelo; y para aumentar la competitividad general de la economía buscando mejorar las

condiciones sociales de la población.

e. Artículo 131.

22 La inversión social puede definirse entonces como todos los gastos incluidos dentro del presupuesto de

inversión, que tienen como finalidad la de satisfacer las necesidades mínimas vitales del hombre como ser social,

bien sea a través de la prestación de los servicios públicos, el subsidio de ellos para las clases más necesitadas o

marginadas y las partidas incorporadas al presupuesto de gastos para la realización de aquellas obras que por su

importancia y contenido social, le reportan un beneficio general a la población. El bienestar general y el

mejoramiento de la calidad de vida de la población son finalidades sociales del Estado. Será objetivo fundamental

de su actividad la solución de las necesidades insatisfechas de salud, de educación, de saneamiento ambiental y de

agua potable. Para tales efectos en los planes y presupuestos de la Nación y de las entidades territoriales, el gasto

público social tendrá prioridad sobre cualquier otra asignación". (Corte Constitucional sentencia, Sentencia No.

C-590/92)

259



La tributación especial de las notarías, de los ingresos percibidos por los servicios que prestan,

a favor de la administración de justicia, según la reglamentación de la ley.

f. Contribuciones fiscales y parafiscales:

En relación con las cuales se faculta a las autoridades para fijar la tarifa que cobren a los

contribuyentes para recuperar los costos de los servicios que les presten o participación en

los beneficios que les proporcionen.

Lo anterior significa que la prohibición que consagra la destinación de rentas específicas, no

es absoluta porque las excepciones que señala las normas precedentemente transcritas, así

lo determinan. La jurisprudencia de la Corte Constitucional ha señalado identificado las

siguientes características de las rentas de destinación específica (Corte Constitucional,

Sentencia C 009 de 2002):

i. La prohibición consagrada en el artículo 359 (prohibición de rentas con destinación

específica) de la Carta Política recae sobre rentas tributarias del orden nacional y no

territorial, es decir sobre impuestos nacionales.

ii. Las rentas de destinación específica proceden únicamente con carácter excepcional y

siempre que se den los presupuestos señalados en el artículo 359 de la Constitución.

iii. La consagración de rentas de destinación específica no puede darse simplemente por

el objeto del ente beneficiario.

iv. La prohibición de las rentas nacionales de destinación específica se justifica como un

instrumento de significación política y de cumplimiento del plan de desarrollo.

v. La prohibición constitucional de las rentas de destinación específica tiene como

finalidad consolidar las funciones del presupuesto como instrumento democrático de

política fiscal, de promoción del desarrollo económico y de asignación eficiente y justa

de los recursos

Para la aplicación del tributo hay que tener en cuenta que los bienes gravados pueden

clasificarse en gravados, excluidos y exentos. Los bienes gravados son aquellos bienes

sometidos al gravamen en cuya importación o comercialización se aplica el impuesto a la tarifa

general o a las diferenciales vigentes. Los bienes excluidos son aquellos bienes que por expresa

disposición de la Ley no causan el impuesto; por consiguiente, quien comercializa con ellos,

no se convierte en responsable ni tiene obligación alguna en relación con el gravamen.

Finalmente, los bienes exentos son aquellos bienes que, atendiendo tanto a la naturaleza

260



como a su destinación, la Ley ha calificado como tales. Estos bienes tienen un tratamiento

especial y se encuentran gravados a la tarifa 0% (DIAN, 2015).

En ese orden de ideas, la diferencia entre bienes exentos y excluidos consiste en que los bienes

exentos sí están sometidos al impuesto, aunque a la tarifa 0%, mientras los excluidos

simplemente no son objeto de imposición.

6.2.1.5. Advertencia de otras circunstancias jurídica que pueda

ser relevantes

A lo largo de los talleres se identificaron algunos marcos regulatorios complementarios al

instrumento económico que podrían ser revisados en orden a desarrollar procesos de gestión

y manejo más integral de las pilas y acumuladores, dentro de las sugerencias de los

participantes de los diversos ejercicios participativos se encuentran:

I. La lucha contra el contrabando

II. Mejoramiento en los procesos de aplicación de los beneficios tributarios establecidos

en el art 225 y 428 del Estatuto tributario.

III. La ampliación u articulación de los sistemas de recolección selectiva de otros

productores o importadores que en la actualidad no se encuentran cubiertos por la

Resolución 1297 de 2010.

IV. La realización de campañas educativas y de concientización.

261




IMPLEMENTACIÓN DEL INSTRUMENTO ECONÓMICO

La metodología para obtener los insumos de apoyo en la determinación de los impactos

sociales y económicos que puede generar el instrumento se tomó como base la metodología

participativa con las recomendaciones propuestas por Mitchell & Moletsane (2017) y Red

CIMAS (2015)23, donde se especifica el uso de ayudas visuales y preguntas orientadoras para

la definición de los elementos de interés de los investigadores.

La sesión desarrollada para la corriente de residuos de pilas y acumuladores buscó identificar

cómo diversos actores podrían beneficiarse o ser perjudicados, en diferentes magnitudes por

el instrumento económico priorizado en diferentes dimensiones socioeconómicas, estas son:

empleo, crecimiento del sector, distribución del ingreso, inclusión social, cumplimiento

normativo, libre competencia y capital humano.

Para esto, cada grupo ubicó diferentes agentes y dimensiones en una matriz que contenía una

escala de medición cualitativa sobre el beneficio o perjuicio que podría recibir cada actor por

dimensión. Los resultados obtenidos del taller fueron por dimensión:

Empleo

Los operadores logísticos son parte de la contratación de los programas pos consumo que se

verían beneficiados por el aumento de residuos que son dejados por los consumidores en los

puntos de acopio temporal. Por lo tanto, necesitarán mayor capacidad de mano de obra en

actividades como: frecuencia en la recolección, clasificación de las pilas, entre otros.

Igualmente, las organizaciones de recicladores se podrían ver beneficiados en cierto grado

siempre y cuando se generen incentivos como el pago por la separación del residuo24 para ser

incluidos en la gestión del residuo; y los gestores del residuo.

Crecimiento del sector

23 Mitchell, C., De Lange, N., & Moletsane, R. (2017). Participatory Visual Methodologies: Social Change, Community and Policy. SAGE.

Red CIMAS. (2015). Metodologías participativas: sociopraxis para la creatividad social. Madrid: Dextra Editorial.

24 Actualmente la UAESP y el programa posconsumo RECOPILA están desarrollando un programa piloto que que

busca integrar a las asociaciones de recicladores en la gestión del residuo mediante un estímulo económico por

kilo del residuo recolectado.

262



Los operadores logísticos son los que generan mayor presión en el crecimiento del sector por

el aumento en la demanda en los servicios de recolección, separación, transporte entre otros.

En menor proporción los gestores de los residuos de pilas y acumuladores influyen en el

crecimiento del sector, pues si es cierto que el volumen de residuos de pilas y acumuladores

crecería con la implementación del instrumento el musculo financiero para la implementación

de nuevas plantas de tratamiento es muy alto y esto se vería en un mayor plazo.

Otros actores como los importadores, gremios industriales y programas pos consumo que

fueron evaluados en esta dimensión no generan beneficios o perjuicios por la implementación

del instrumento.

Distribución del ingreso

Los operadores logísticos y las organizaciones de los recicladores apoyados por programas que

ayuden, promuevan e integren las autoridades locales mediante la implementación del

instrumento económico genera beneficios en la distribución del ingreso en la medida en que

la brecha del ingreso puede disminuir, especialmente en la población vulnerable.

Inclusión social

Los operadores logísticos y las organizaciones de los recicladores con la implementación del

instrumento puede contribuir a la inclusión de grupos vulnerables como desplazados,

desmovilizados, entre otros mediante la vinculación de mayor fuerza laboral y capacitación de

actividades como: empleo inclusivo, educación, emprendimiento productivo, entre otros.

Cumplimiento normativo

Los programas posconsumo serían beneficiados con la entrada en marcha del instrumento

económico respecto al cumplimiento normativo porque sería más fácil lograr a las metas de

recolección del residuo, que si bien en el momento se encuentra alrededor del 20% puede

llegar en el corto tiempo al 45% que es lo que establece la norma y generar un

aprovechamiento del residuo a un menor precio.

Igualmente, las autoridades ambientales se benefician en alto grado porque la

implementación del instrumento ayuda a tener de forma veraz el registro y comportamiento

de los programas posconsumo, operadores logísticos y gestores del residuo. El MADS también

se beneficia de la implementación por la facilidad en el control y seguimiento.

Sin embargo, para la DIAN si genera un grado menor de perjuicios la implementación del

instrumento en un primer momento por la capacidad logística y los sistemas de información

que requiere integrar para su correcto funcionamiento.

263



Libre competencia

Los gestores de residuos y las organizaciones de recicladores con la implementación del

instrumento pueden llegar a beneficiar la llegada de nuevas empresas por el valor de mercado

del residuo y el volumen recolectado, siendo un incentivo para la llegada de nuevos

competidores adicionalmente no existen barreras de mercado.

Sin embargo, los programas posconsumo si generaría perjuicios en la libre competencia por la

necesidad de financiamiento (en una primera etapa) para la implementación del instrumento

económico, lo cual podría dificultar la entrada de competidores.

Capital humano

Al recibir mayor volumen de residuos de pilas y acumuladores y el cumplimiento de la

resolución 1297 que establece la prohibición en la disposición final en celdas de seguridad, los

operadores de residuos deben generar capacidades técnicas en el personal. Así mismo, los

recicladores en la medida que sean integrados a la cadena de gestión del residuo.

Por otra parte, los centros de investigación y Universidades del país pueden generar beneficios

en este competente, al ser incentivadas a la generación de investigación de medidas de

desarrollo e innovación para la gestión del residuo (principalmente el aprovechamiento) al ser

una corriente con mayor visibilización. En esta línea, las Organizaciones no Gubernamentales

(ONG) pueden ayudar en el financiamiento de estas iniciativas.


ECONÓMICO

Para el desarrollo, diseño e implementación del instrumento de depósito reembolso

propuesto para ser aplicado a la gestión de residuos de pilas y acumuladores, se han

identificado una serie de etapas que se deben seguir, con el fin de recolectar la información

de línea base, proponer los desarrollos normativos requeridos, establecer la interacciones y

sinergias institucionales y hacer el seguimiento y control que posibiliten la adecuada

implementación del instrumento y los complementos requeridos.





264






económico

La definición de los requerimientos para implementar y hacer seguimiento al instrumento

económico fue apoyada por los aportes de los participantes en el taller que se llevó a cabo en

diciembre. Como se explicó en la metodología para la primera sesión, se indagó a los

participantes por diferentes aspectos que podrían constituirse en obstáculos o complementos

para el instrumento económico, en seis dimensiones: 1) técnica y tecnológica, 2) económica y

financiera, 3) educativa y cultural, 4) regulación, 5) información y conocimiento y 6)

administrativa e institucional.






descritas.


Posibles obstáculos: el costo de la trazabilidad del instrumento sobre todo para

la inclusión de todos los actores que no participan en ningún programa

posconsumo, como los tenderos que no están registrados en cámara de

comercio o como afiliados en FENALCO y que en algunos casos colocan al

mercado pilas primarias (principalmente) que no son registradas por la DIAN.

Adicional, la nula posibilidad de visibilizar las pilas mediante un etiquetado que

muestre al consumidor que hace parte de un programa posconsumo, ya que la

demanda de pilas en Colombia es baja respecto a otros y el costo desde la

fábrica es elevado.


Posibles obstáculos: los costos que podría tener el SDR en la puesta en marcha

del instrumento pueden ser muy elevados, especialmente para la autoridad

tributaria quien es la encargada de la vigilancia y control del sistema.

265



Posibles complementos: el instrumento puede ser implementado mediante

dos fases, la primera es un SDR bajo un esquema voluntario que permita a la

DIAN ser observador sobre las necesidades logísticas que necesita para su

desarrollo, sobre todo en la inclusión de los puntos de venta no registradas por

la cámara de comercio.


Posibles obstáculos: la falta de visibilización de campañas de información

masivas a los consumidores sobre el efecto del residuo en la salud y el

ambiente, que es una de las causas por las cuales los consumidores no realizan

una correcta separación en la fuente. Igualmente, los altos costos en llegar a la

periferia del país donde muchas veces la inversión no logra el volumen de

recolección esperado.

Posibles complementos: la correcta divulgación en campañas masivas a los

consumidores sobre los efectos adversos de estos residuos que muchas veces

se quedan guardados en los hogares o se envían mezclados con otro tipo de

residuo, muchas veces el uso de medios masivos es más efectivo en la

recepción de la información en los consumidores.

4) Dimensión de comando y control

Posibles obstáculos: existen vacíos normativos en el registro de pilas y

acumuladores que entran al país a través de equipos eléctricos y juguetes, así

mismo el número de unidades que llegan a través del contrabando. Por otra

parte, la informalidad de los pequeños comercios como tiendas, misceláneas,

papelerías, entre otros son los mayores responsables de la colocación de pilas

primarias en el país, aproximadamente el 75% de las ventas es generado por

estos actores y gran parte de ellos no están registrados, especialmente en las

zonas rurales.

Posibles complementos: la base de funcionamiento del instrumento son los

puntos de ventas, ya que ahí donde se genera el hecho generador por lo tanto

para el control de estos puntos es necesario realizar el asocio con otros actores

como los de bebidas para que apoyen en el reconocimiento de todos estos

puntos.


266



Posibles obstáculos: la escasez de líneas de base para la implementación del

instrumento, sobre todo para la autoridad tributaria (DIAN).

Posibles complementos: la modificación del estatuto tributario en línea de

incluir a las pilas y acumuladores como mercancías de riesgo ambiental y así

facilitar la integración del SDR al esquema tributario del recaudo. Igualmente,

es necesario la creación de mesas de trabajo interinstitucionales para

homogenizar, comprender los conceptos y analizar las necesidades para la



Posibles obstáculos: en la primera etapa de implementación del instrumento

propuesta por los actores el esquema voluntario del SDR, los participantes del

acuerdo pueden llegar a competir con los gestores del residuo. También, las



porque representa mayores costos operativos y logísticos.

Posibles complementos: la participación activa del MADS y las autoridades

ambientales en la regulación de quienes pueden participar del acuerdo, esto

visto como un piloto de las necesidades logísticas para la fase voluntaria.



etapas, fases y actividades que constituirían la ruta crítica de la Certificación voluntaria por la

gestión adecuada de residuos orgánicos. Ésta permite visualizar los pasos a seguir para

garantizar la efectividad en la implementación, así como actividades que deben darse

paralelamente para complementar el desempeño del instrumento. Las diferentes actividades

que constituyen la ruta crítica permitirán cumplir la principal señal del instrumento, que es la

dinamización del mercado de recolección selectiva y tratamiento de residuos orgánicos.




responsabilidades y acciones. A continuación, en la Tabla 39 se hará mención de cada uno de

los procedimientos requeridos para la implementación del Sistema Depósito Reembolso:

Tabla 39. Etapas, fases y actividades de la ruta crítica para el instrumento de Sistema Depósito

Reembolso para la adecuada gestión de residuos de pilas y acumuladores

267



ETAPA FASE ACTIVIDADES P

RER

EQU

ISIT

OS

Otros instrumentos u obstáculos

Incluir en el estatuto tributario a las pilas y acumuladores como mercancías de riesgo ambiental

Desarrollar mesas de trabajo interinstitucional para comprender conceptos en la gestión del residuo

Modificar la actual norma sobre la gestión de los residuos de pilas y acumuladores (resolución 1297 del año 2010) sobre la inclusión de unidades que no son registradas como las que entran a través de aparatos eléctricos

IMP

LEM

ENTA

CIÓ

N

Alistamiento (I FASE) Desarrollo y presentación de propuesta del SDR bajo el esquema de acuerdo voluntario

Selección de las grandes superficies y programas posconsumo que participarían en la prueba piloto del SDR bajo el esquema de acuerdo voluntario

Socialización y Negociación (I FASE)

Definición del valor del impuesto y el porcentaje total o parcial del reembolso con el aval de los comercializadores de grandes superficies, productores, programas posconsumo y el MADS

Acciones institucionales (I FASE)

Apoyar a las empresas privadas que son parte del acuerdo voluntario con la vigilancia del instrumento en esta fase

Socialización y difusión (I FASE)

Realizar jornadas de socialización del instrumento con los gremios y empresarios que potencialmente se acojan al instrumento


Alistamiento (II FASE) Revisión de todos los puntos de venta utilizando sistemas de información complementarios como: puntos de ventas de bebidas

Implementación de mayores puntos de recolección y generar campañas educativas en medios masivos para explicarle al consumidor la responsabilidad que tienen en la gestión del residuo y la ubicación de los puntos de recolección

Socialización y Negociación (II FASE)

Participación en la selección del valor del impuesto y el porcentaje de reembolso con base en los resultados de la I fase con todos los actores: comercializadores de grandes superficies, productores, asociaciones de tenderos, programas posconsumo, autoridades ambientales, DIAN y el MADS

Expedición normativa (II FASE)



Acciones institucionales (II FASE)

Generar las competencias administrativas y logísticas (documentación y personal) en las entidades que participan directamente en la implementación del instrumento económico (principalmente la DIAN)

268





Socialización y difusión (II FASE)

Realizar jornadas de socialización del instrumento con los gremios y empresarios


SEG

UIM

IEN

TO


Modificar el formulario de recaudación y agregar al sistema tributario actual el sistema depósito reembolso


Elaboración y publicación anual del informe sobre el valor recolectado por el depósito y el número de reembolsos realizados por parte de la autoridad tributaria, así mismo el Ministerio debe apoyar estas cifras con la tasa de recolección hecha por los gestores.




Ajustes al instrumento Revisar periódicamente las estadísticas reportadas en el desempeño del instrumento, específicamente en la tasa de recolección entregadas por los gestores

Focalizar acciones en regiones donde se presenten dificultades para la logística inversa








señalaron diferentes actores del sector público, como las entidades territoriales y el MADS.

269



Tabla 40. Cronograma de la ruta crítica del instrumento Sistema Depósito Reembolso para la gestión adecuada de residuos de pilas y

acumuladores


Vigencias (Años)

Año 0

Año 1

Año 2

Año 3

Año 4

Año 5

Año 6

Año 7

Otros instrumentos u obstáculos

Incluir en el estatuto tributario a las pilas y acumuladores como mercancías de riesgo ambiental

DIAN-MHCP

Desarrollar mesas de trabajo interinstucional para comprender conceptos en la gestión del residuo

DIAN-ANLA-MADS-AA

Modificar la actual norma sobre la gestión de los residuos de pilas y acumuladores (resolución 1297 del año 2010) sobre la inclusión de unidades que no son registradas como las que entran a través de aparatos eléctricos

MADS-AA

Alistamiento (I FASE)

Desarrollo y presentación de propuesta del SDR bajo el esquema de acuerdo voluntario

MADS

Selección de las grandes superficies y programas posconsumo que participarían en la prueba piloto del SDR bajo el esquema de acuerdo voluntario

MADS

Socialización y Negociación (I FASE)

Definición del valor del impuesto y el porcentaje total o parcial del reembolso con el aval de los comercializadores de grandes superficies, productores, programas posconsumo y el MADS

MADS- Comercializadores de grandes superficies

270




Vigencias (Años)

Año 0

Año 1

Año 2

Año 3

Año 4

Año 5

Año 6

Año 7

Acciones institucionales (I FASE)

Apoyar a las empresas privadas que son parte del acuerdo voluntario con la vigilancia del instrumento en esta fase

MADS

Socialización y difusión (I FASE)

Realizar jornadas de socialización del instrumento con los gremios y empresarios que potencialmente se acojan al instrumento

MADS


MADS

Alistamiento (II FASE)

Revisión de todos los puntos de venta utilizando sistemas de información complementarios como: puntos de ventas de bebidas

MADS-FENALCO-CÁMARA DE COMERCIO

Implementación de mayores puntos de recolección y generar campañas educativas en medios masivos para explicarle al consumidor la responsabilidad que tienen en la gestión del residuo y la ubicación de los puntos de recolección

PROGRAMAS POSCONSUMO

Socialización y Negociación (II FASE)

Participación en la selección del valor del impuesto y el porcentaje de reembolso con base en los resultados de la I fase con todos los actores: comercializadores de grandes superficies, productores, asociaciones de

MADS- Comercializadores de pequeñas y grandes superficies

271




Vigencias (Años)

Año 0

Año 1

Año 2

Año 3

Año 4

Año 5

Año 6

Año 7

tenderos, programas posconsumo, autoridades ambientales, DIAN y el MADS

Expedición normativa (II FASE)


MADS


AA

Acciones institucionales (II FASE)

Generar las competencias administrativas y logísticas (documentación y personal) en las entidades que participan directamente en la implementación del instrumento económico (principalmente la DIAN)

DIAN


DIAN

Socialización y difusión (II FASE)

Realizar jornadas de socialización del instrumento con los gremios y empresarios

MADS


DIAN-MADS


Modificar el formulario de recaudación y agregar al sistema tributario actual el sistema depósito reembolso

DIAN

272




Vigencias (Años)

Año 0

Año 1

Año 2

Año 3

Año 4

Año 5

Año 6

Año 7


Elaboración y publicación anual del informe sobre el valor recolectado por el depósito y el número de reembolsos realizados por parte de la autoridad tributaria, así mismo el Ministerio debe apoyar estas cifras con la tasa de recolección hecha por los gestores.

DIAN-MADS



MADS


DIAN-MADS


Revisar periódicamente las estadísticas reportadas en el desempeño del instrumento, específicamente en la tasa de recolección entregadas por los gestores

MADS-ANLA

Focalizar acciones en regiones donde se presenten dificultades para la logística inversa

MADS


MADS


273





internalización de los costos ambientales y sanitarios en la corriente de residuos de pilas y

acumuladores, primero se ofrecen las de tipo general y posteriormente se relacionan las

conclusiones y recomendaciones para la implementación, seguimiento y ajuste del

instrumento propuesto para esta corriente. Cabe señalar, como se ha mencionado a lo largo

del documento, que la presente propuesta es tan solo una de las iniciativas que aportarían a

la solución de la problemática de la gestión de los residuos, teniendo en cuenta que solo a

través de cambios educativos y culturales profundos, los cuales requieren periodos de no

menos de 10 años, se podrán obtener resultados satisfactorios, es decir, abogando a la

sensibilidad, voluntad y altruismo de los individuos.

En el caso de la gestión de las pilas y acumuladores, se identifica que al igual a los

RAEEs los principales aspectos se relacionan como las emisiones derivadas y no

derivadas de la combustión, y la generación de residuos químicos. En donde se resalta

que, al tener estos residuos un alto grado de sustancias químicas, las emisiones

resultantes pueden aumentar los niveles de sustancias químicas altamente toxicas al

aire conllevando a exposiciones ocupacionales o ambiental a la población que se

relaciona con la gestión de estos residuos. Esto hace que las intervenciones se deban

centrar en la prevención de la combustión de estos residuos, así como al desarrollo y

utilización de sistemas de control que eviten la emisión de sustancias químicas en el

aire, el agua o el suelo.

Con respecto a los RAEEs y los residuos de las pilas y acumuladores, se identifica que

existe un desconocimiento frente a los riesgos potenciales en salud que pueden

generarse al hacerse una gestión inadecuada de estos residuos, lo cual puede deberse

a que los signos y síntomas de la exposición a las sustancias o mezclas de las mismas

de estos residuos, se presentan a largo plazo y de forma inespecífica, por lo que las

personas no lo relacionan con la gestión de estos residuos. Por lo tanto, se hace

necesario el desarrollo de campañas de sensibilización que permitan visibilizar los

efectos en salud asociados a la gestión inadecuada de los residuos y la importancia de

contar con sistemas de control ambiental y planes de salud ocupacional.

La política de gestión de los residuos de pilas y acumuladores deja por fuera a actores

importantes que tienen relevancia en la colocación de pilas y acumuladores al

mercado, como los importadores de aparatos eléctricos que traen baterías integradas

y los tenderos. En las experiencias internacionales la mayoría de los países tienen una

274



política donde responsabiliza a todos los actores sin importar el volumen de pilas que

vendan.

Es importante que en un primer momento se aborde la problemática de las bajas tasas

de retorno de pilas y acumuladores usados a los puntos de acopio temporal, sin

embargo es también se debe pensar en las oportunidades de aprovechamiento de

estos residuos, ya sea fomentando I+D+i en los centros de investigación o con el

establecimiento de nuevos gestores en el tratamiento que permitan precios

competitivos en el mercado.

Se debe visibilizar la problemática de residuos que existe en las zonas más a apartadas

del país y lograr integrar el instrumento en estas zonas, mediante el aumento de

puntos de acopio temporal por los canales de recolección como el institucional y

educativo.



La implementación del instrumento económico no es sencillo en la parte logística y

administrativa principalmente para la autoridad tributaria, por lo tanto es necesario el

escalonamiento del instrumento en dos fases, la primera un SDR bajo un esquema

voluntario en el cual participen los distribuidores y las grandes superficies, y en la

segunda etapa, la integración de todos los actores de las pequeñas superficies que son

responsables del consumo del 75% de las pilas puestas en el mercado.

Para la segunda fase se debe contar con otras fuentes de información en la

identificación de los pequeños y medianos tenderos, ya que en muchos casos estos no

se encuentran registrados en las cámaras de comercio.

Es necesario analizar la posibilidad de abrir un fondo para incentivar la investigación y

desarrollo en el aprovechamiento de esta corriente con los recursos de las pilas que

no fueron reembolsadas y por ende no retornaron.

275











poder ejecutivo.

Es indispensable el dialogo permanente entre el MADS quien cumple el rol de la

vigilancia en la correcta implementación del instrumento y la DIAN quien se encarga

del funcionamiento. Para esto es necesario la modificación del formato de recaudación

de las empresas y el acuerdo de generación de reportes periódicos para evaluar la

implementación.

276



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281



8. ANEXOS

8.1. MEMORIAS DEL SEGUNDO TALLER DE SOCIALIZACIÓN Y

RETROALIMENTACIÓN DE RESULTADOS DE LAS CUATRO

CORRIENTES SELECCIONADAS

Durante la segunda parte de cada uno de los talleres de las cuatro corrientes seleccionadas,

se realizaron talleres con participación de cada uno de los actores invitados, en donde se

cuestionaban aspectos sobre los impactos socioeconómicos del instrumento económico y las

necesidades de implementación del instrumento económico.

Al presentar cada uno de los instrumentos económicos, por parte de los participantes hubo

intervenciones para el cuestionamiento de los instrumentos propuestos, desde el punto de

vista de cada uno de los actores participantes, lo cual ayudó a retroalimentar el producto final.

A continuación se entrega las memorias de cada uno de los talleres realizados:

8.1.1. Memorias de socialización del IE para RCD

Durante los talleres de Residuos de Construcción y Demolición, surgieron varios comentarios

por parte de los participantes, como los de los representantes del grupo ambiental de la DIAN,

quienes recomiendan revisar la certificación ISO 14001 sobre la certificación de impuestos

ambientales. TECNIAMNSA como empresa privada de aprovechamiento, comentan la

necesidad de presión en educación y apoyo del esto para el buen aprovechamiento de los

RCD, además, la problemática de las distancias tan largas que debía tomar los actores de

aprovechamiento de disposición, ya que la mayoría de las escombreras en Bogotá quedan en

el norte de la ciudad.

Otra de las dificultades son a nivel distrital y que no existe educación ni exigencias para que

se realicen separación en la fuente de éstos RCD, lo que hace que se vuelva costoso la

separación de los pétreos con los demás materiales.

Es importante que se revise el Decreto 586 sobre el aprovechamiento por volumen y la

resolución 1105, sugerencia de la Secretaria Distrital de Ambiente.

La medición de los impactos ambientales de la generación de RCD, son conceptos con poca

lógica, ya que algunos son difusos y es necesario la revisión y aclaración de éstos.

Fotografía 1Registro fotográfico del Taller de socialización y participativo de los Instrumentos

Económicos para RCD

282



Explicación de la segunda parte del taller

participativo

Actividades con cada uno de los grupos

conformados

Actividad de Taller participativo Explicación del instrumento económico

seleccionado

283



Listado de participantes del Taller de Residuos de Construcción y Demolición

8.1.2. Memorias de socialización del IE para Residuos Orgánicos

En el componente técnico y tecnológico los participantes definieron como elementos que

podrían limitar la implementación del instrumento, el costo de los procesos de certificación y

que las tecnologías necesarias para el aprovechamiento no se adapten al contexto local. Sin

embargo, estos pueden ser complementados con bancos de proyectos y el apoyo de

investigación desde las universidades. Respecto a la etapa de seguimiento posibles elementos

limitantes serían las diferencias en la calidad de los productos finales.

En el componente económico y financiero, los participantes definieron como elementos que

podrían limitar la implementación los costos que podría tener la certificación, lo que podría

retrasar los procesos de certificación de los grandes generadores. Sin embargo, el instrumento

puede ser complementado con aumentos a la tarifa de disposición final, esquemas selectivos

y facilidades de acceso financiero a los gestores. Respecto a la etapa de seguimiento, se señaló

que elementos como la ley 1715 para incentivos tributarios puede ayudar al cierre financiero

de los gestores.

284



En el componente educativo y cultural, los participantes definieron como elementos que

podrían limitar la implementación, la separación en la fuente, puesto que pueden generarse

protocolos extensos de separación, que sin la información correcta y sin el apoyo de los

gestores pueden limitar el instrumento. Sin embargo, el instrumento podría ser

complementado con la correcta divulgación de los sellos verdes, con una norma técnica

definida que facilite la separación en la fuente. Respecto a etapa de seguimiento, elementos

cono la implementación de regulación específica para la separación en la fuente

complementarían el instrumento.

En el componente de comando y control, los participantes definieron como elementos que

complementan el instrumento, el COMPES 3874, el establecimiento de la línea base, la

prohibición a la disposición final y la modificación de normas técnicas para el compost. Sin

embargo, señalaron que la falta de claridad en la cadena de valor y tratamiento de los RO

puede dificultar el IE, además que no existe actualmente normatividad específica para la

clasificación. Respecto al seguimiento señalaron que el seguimiento a los gestores, con

esquemas de vigilancia local y aforos a los grandes generadores son elementos necesarios

para complementar el instrumento.

En el componente sistemas de información y conocimiento los participantes definieron como

elementos que podrían complementar el instrumento, si los gremios participaran activamente

en las sensibilizaciones de las alternativas de tratamiento y la difusión de la información de

los incentivos, además de tener una base de datos de gestores certificados. Sin embargo, un

elemento limitante es la escasa información del uso de los productos del aprovechamiento.

Respecto a la etapa de seguimiento, se señala que un elemento para complementar el

instrumento es la información adecuada para replicar buenas prácticas empresariales

respecto a la separación de los RO.

Por último, en el componente administrativo e institucional, se señaló como elementos que

podrían ser limitantes en la etapa de implementación del instrumento, las diferentes

competencias institucionales del país, esto haciendo referencia a la implementación ya sea

nacional o local del instrumento, por lo que resulta necesario definir la escala de


Técnico y tecnológico

Implementación

Limitan: Costos de los procesos, restricciones ICA

Tecnologías no se adaptan a procesos locales

285



Complementan: Bancos de proyectos universidades

Monitoreo

Limitante: Costos de la tecnología para ampliación

Diferencias en la calidad de los productos finales

Económico y financiero

Implementación

Limitan: Costos de certificación retrasan procesos

Complementan: Cierre financiero de los gestores

Tarifa de disposición final, tarifas para esquemas selectivos

Facilidades de acceso financiero a gestores.

Seguimiento

Complementan: Cierre financiero de los gestores

Incentivos tributarios para inversiones Ley 1715

Educativo y cultural

Implementación

Limitantes: Necesidades de información y la pobre separación en la fuente

Hay gremios que no aportan a la educación

Protocolos extensos de clasificación

Necesidades de sensibilización

Complementan: Divulgación de los sellos verdes, el valor agregado del sello

La REP de grandes generadores para hacer campañas

Seguimiento

Complementan: Regulación para separación en la fuente

286



Certificación a programas de sensibilización voluntarias

Comando y control

Implementación

Complementan: COMPES 3874 información de línea base, prohibición disposición final

Modificación normas para compost

Limitan: Limites no claros en la cadena de valor y tratamiento

No existe normatividad específica de clasificación

Seguimiento

Complementan: seguimiento a los gestores

Esquemas de vigilancia local

Aforos a los grandes generadores

Sistemas de información y conocimiento

Implementación

Complementan: Gremios difundan la información y los incentivos existentes

Sensibilizaciones sobre alternativas de tratamiento

Base de datos de gestores certificados, ayuda a la trazabilidad

Limitan: Uso de los subproductos

Administrativo e institucional

Implementación

Limitante: competencias institucionales, sinergias institucionales alcance de las alcaldías

Definir las escalar de implementación, nacional local

Cambios de administración no permiten continuidad

Complementa: Fortalecer los bancos de alimentos

Seguimiento

287



Replicar buenas prácticas sectoriales

Fotografía 2 Actividades y resultados del Taller de Residuos Orgánicos

Resultados de la matriz de impactos socioeconomicos

288



Resultado de la matriz de Necesidades de implementación del IE

Resultados de la matriz de Necesidades de


Actividades de particpiación del taller de

residuos orgánicos

289



Explicación de las actividades del taller Resultados de la matriz de impactos

socioeconómicos

290



Listado de asistencia de taller de residuos orgánicos

8.1.3. Memorias de socialización del IE para RAEE

Los participantes del taller de Residuos Eléctricos y Electrónicos RAEE, sugieren revisar la

matriz causa y efecto de la política de RAEE ya que no se encuentra de acuerdo con los

problemas priorizados.

Se sugiere también revisar la Ley 1672.

Hay un vacío en el envío de dineros al MADS, lo cual debe ser claro en la destinación puntual

en cuanto al Instrumento Económico.

Se debe revisar la legalidad del impuesto sobre la destinación específica ya que la Tasa

modifica la Ley y la Contribución, crearía un nuevo fondo. Además, se menciona que el diseño

del Instrumento Económico está muy ligado al esquema de contribución por valorización

indirecta.

El MADS recomienda que se debe ampliar el espectro de la internalización, no solo en vía

precios., también, que el Instrumento es más financiero que económico. También, que el resto

de la gestión que va en mano de los productores no está visible en los resultados, ya que no

se incluye un economía circular; la percepción de la valorización de los residuos se invierte; no

se puede generalizar el aprovechamiento de los consumidores.

Para el aprovechamiento, no se deben dar recursos a privados; el punto de la gestión crítica

es la segregación, y la recolección no hace parte del aprovechamiento. Se hace a observación

de que el gestor tiene beneficios por ambos lados, por lo tanto no es necesaria la doble

tributación al consumidor.

Con respecto a los demás instrumentos económicos propuestos para los RAEE:

-Por qué no se incluye el impuesto al importador.

-El PND está enfocado en el análisis de ciclo de vida circular con incentivos tributarios, la idea

no es generar mayor tributación.

-La corporación está conformada por productores que son los que pagan toda la gestión pero

es gestor es quien se beneficia de todo el aprovechamiento (especialmente para pilas).

-La Ley parte que el productor e importador deben montar los sistemas de recolección y

gestión.

291



-El MADS sugiere que el objetivo no es claro, ya que según la normativa, el MADS no debe

estar ahí:

1. Facilitar los sistemas de recolección

2. Recoger recursos para fomentar una de las etapas

-El consumidor todavía está cargando con toda la gestión (algunos productores).

-El MADS están de acuerdo con el IE de depósito reembolso, el problema es la recolección.

-La valorización está en ciertos componentes RESPEL, lo que conlleva a que el

aprovechamiento se debe acotar y aclarar a qué tipo de aprovechamiento.

-Se pone como ejemplo el caso de Suiza, donde sólo existen 2 sistemas, la tasa nunca va al

estado y el gestor tiene todo el manejo monolítico de los recursos.

-No se está teniendo en cuenta la característica del gran número de gestores que están en la

pugna y no traer el modelo suizo por que no se parece.

-Los IE son vía Ley si es competencia del MADS. Se debe revisar que no compita con la ley

actual y en este caso la ley protege al productor de que implementar.

Fotografía 3 Taller se socialización y partición del instrumento económico para Residuos de

Aparatos Eléctricos y Electrónicos RAEE

Taller participativo Explicación del Taller participativo

292



Taller participativo Asistentes al Taller de RAEE

Asistencia del taller de RAEE

293



Resultados matriz de necesidades de implementación del IE

Resultados de la matriz de impactos socioeconomicos de RAEE

294



8.1.4. Memorias de socialización del IE para residuos de Pilas y

Acumuladores

-Una de las organizaciones que trabaja en Colombia con éste tipo de residuos, es Pilas con el

ambiente, quienes están funcionando desde el 2013, y han trabajado con 129 millones de

pilas.

Sugieren que esto debe ser obligatoriedad del SDR.; el sello o etiquetas que muestra la

pertenencia al programa; además la práctica del SDR es necesaria para sensibilizar al

consumidor.

-Al revisar el producto importado sobre el punto de acopio, surge los siguientes comentarios:

-La administración desde una tienda ¿cómo se podría realizar?

-El sistema utiliza desde un primer momento la logística.

-¿Cómo se realizaría en todos los puntos de recolección?

-El sistema no busca pelear con el sistema actual pero mejorarlo.

-El costo fiscal puede ser neutro pero no administrativamente, lo que cuestiona:

-¿Cuánto se puede costear a la DIAN?

-Los costos administrativos son muy grandes, ya que se necesita más personal

-Se debe revisar la cantidad de puntos de ventas y centros de distribución.

-La DIAN propone que en un principio sea voluntaria, que se debe ir a la causa en la producción

más limpia y que se debe tener en cuenta el lobby para la implementación.

-Los posconsumos no tienen apoyo, por lo que literalmente se encuentran solos.

-El estatuto tributario y la identificación de mercancías de riesgo ambiental, es un ejercicio de

comprensión de las definiciones entre DIAN-ANLA y MADS.

-¿Quién va a desarrollar el sistema a los tenderos?: Es positivo porque se recibe mucha

información; Es negativo porque el problema es la recolección

-Asocio de campañas de sensibilización., como por ejemplo Medellín (128 millones de pesos)

campaña piloto. Por medios virtuales como redes sociales: 63 millones.

-Se debe revisar como es la minimización de costo del control.

295



3 Sistemas tributarios:

1. Bogotá

2. Municipios cercanos a las grandes ciudades.

3. El resto del país

-Los anales de distribución si recoge muchos puntos de venta para articular los sistemas de

información, como los corresponsales bancarios.

-Se sugiere buscar que mercados si llegan a todos los puntos de Colombia: bebidas, cerveza,

corresponsales bancarios.

-Canales de recolección: Institucional, centros comerciales, residencial, formativos.

-uno de los inconvenientes que surge es que los tenderos son régimen simplificado (no es la

información).

-el 50% de los tenderos no están registrados en la cámara de comercio

-Hay mucha volatilidad en el registro único tributario

-El instrumento tiene que ser Escalante (los costos son muy elevados para la DIAN, quienes

deben hacer control y vigilancia).

-Implementación del SDR voluntario bajo unos parámetros, sobre lo que se debe cobrar: el

estímulo debe ser voluntario más no económico.

-¿Qué pasa con los recursos que no se retornan? Se sugiere enviarlo a 𝐼 + 𝐷 + 𝑖

-El 75% está en los tenderos: ¿cómo se debe hacer con ellos?

Fotografía 4 Taller de socialización y participación de residuos de pilas y acumuladores

296



Resultado de la matriz de necesidades del IE

Resultado de la matriz de necesidades de IE

297



Resultados de la matriz de impactos socioeconomicos

Taller de pilas y acumuladores Participantes del taller de pilas y

acumuladores

298



Lista de asistencia del taller de resiudos de pilas y acumuladores

8.2. INFORME DE PARTICIPACIÓN EN MEDIO VIRTUAL

Por medio de la página web del Instituto de Estudios Ambientales de la Universidad Nacional

IDEA http://www.idea.unal.edu.co, se publicaron los documentos de los resultados obtenidos

de la internalización de costos de los cuatro residuos priorizados; éste enlace fue enviado a

todos los actores tanto públicos como privados por medio del correo electrónico, para que

fueran revisados y comentarios, según sus experiencias.

http://www.idea.unal.edu.co/

299



Fuente: página oficial IDEA-UNAL 2017

300



Tabla 41Matriz de respuesta de comentarios para los documentos RCD

Marca

temporal

Nombre

del Actor

o Entidad

Document

o

consultad

o

Número

de

capítulo

o sección

Página,

numera

l,

literal,

párrafo

o línea

dentro

del

texto

Comentario,

observación o

cambio

sugerido

Propuesta

de

redacción o

de ajuste de

acuerdo al

comentario

Escriba sus

comentari

os en el

siguiente

espacio:

*Por favor

sea claro y

concreto

E-mail: Celular:

10/11/20

17

15:01:35

CEMEX

COLOMB

IA S.A

Residuos

de

construcci

ón y

demolició

n RCD

2.3.

Evaluaci

ón de los

riesgos a

la salud 68-83

Si bien todos los

riesgos

identificados

tienen un

sustento

técnico y

académico, los

resultados de la

caracterización

y priorización

pueden generar

una mala

interpretación

por parte de los

lectores. La

Es

importante

resaltar en

el

documento

la

probabilida

d de que

estas

enfermedad

es ocurran

en una

comunidad

aledaña, por

ejemplo a

- Ya que se

evaluó el

peor

escenario

posible es

importante

que esto

quede

claro en la

identificaci

ón y

valoración

de

impactos.

No debe

ninajohana.roa@cemex.

com

31882161

83

301



Marca

temporal

Nombre

del Actor

o Entidad

Document

o

consultad

o

Número

de

capítulo

o sección

Página,

numera

l,

literal,

párrafo

o línea

dentro

del

texto

Comentario,

observación o

cambio

sugerido

Propuesta

de

redacción o

de ajuste de

acuerdo al

comentario

Escriba sus

comentari

os en el

siguiente

espacio:

*Por favor

sea claro y

concreto

E-mail: Celular:

existencia de

cromo

hexavalente,

asbesto

crisotilo,

infecciones

respiratorias,

entre otros; se

encuentra

relacionado

directamente

con la cantidad

de materiales

pétreos que se

generan,

teniendo en

un sitio de

disposición

final. Ya que

depende de

diversos

factores su

aparición,

por ejem:

rigurosidad

en los

materiales

que

ingresan a

los sitios de

disposición,

proporción

ser el

rasero para

los

manejos

que

actualment

e se llevan

a cabo en

Colombia.

302



Marca

temporal

Nombre

del Actor

o Entidad

Document

o

consultad

o

Número

de

capítulo

o sección

Página,

numera

l,

literal,

párrafo

o línea

dentro

del

texto

Comentario,

observación o

cambio

sugerido

Propuesta

de

redacción o

de ajuste de

acuerdo al

comentario

Escriba sus

comentari

os en el

siguiente

espacio:

*Por favor

sea claro y

concreto

E-mail: Celular:

cuenta que en

el documento

se presenta que

aproximadame

nte el 80% de

los RCD

corresponden a

materiales de

excavación, los

cuales tienen

diferencias

importantes

con los pétreos.

de los

mismos en

el relleno,

etc.

Leyendo el

documento,

y

entendiend

o que es un

documento

muy amplio,

la

evaluación

se limita al

peor de los

303



Marca

temporal

Nombre

del Actor

o Entidad

Document

o

consultad

o

Número

de

capítulo

o sección

Página,

numera

l,

literal,

párrafo

o línea

dentro

del

texto

Comentario,

observación o

cambio

sugerido

Propuesta

de

redacción o

de ajuste de

acuerdo al

comentario

Escriba sus

comentari

os en el

siguiente

espacio:

*Por favor

sea claro y

concreto

E-mail: Celular:

casos; y esto

debería

verse

reflejado en

la

explicación

de que tipo

de zona de

disposición

se evaluó,

por ejem:

legal, ilegal,

área virgen,

área en

recuperació

n por

304



Marca

temporal

Nombre

del Actor

o Entidad

Document

o

consultad

o

Número

de

capítulo

o sección

Página,

numera

l,

literal,

párrafo

o línea

dentro

del

texto

Comentario,

observación o

cambio

sugerido

Propuesta

de

redacción o

de ajuste de

acuerdo al

comentario

Escriba sus

comentari

os en el

siguiente

espacio:

*Por favor

sea claro y

concreto

E-mail: Celular:

actividad

minera, etc.

Fuente: Página oficial IDEA-UNAL 2017

305



Por otro lado, se recibieron comentarios del Grupo de Sustancias Químicas, RESPEL y UTO a la

propuesta socializada mediante el taller sobre el “desarrollo de un análisis y evaluación de la

situación actual de la internalización de costos ambientales y de salud por la gestión de

residuos en Colombia y propuesta en forma participativa los instrumentos técnicos, los

procedimientos y las metodologías para su implementación” según el Contrato

interadministrativo N° 479 de 2017 suscrito entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo

Sostenible y el Instituto de Estudios Ambientales.

De acuerdo con el taller de socialización de los resultados del estudio en mención

realizado el pasado 5 de diciembre en las instalaciones de la Universidad Nacional y de

los documentos allegados posteriormente correspondientes al producto 2 titulado

“Análisis y Evaluación Especifica de las corrientes priorizadas” y al producto 3 titulado

“Evaluación de alternativas de instrumentos, procedimientos y metodologías”,

realizamos los siguientes comentarios respecto de los Residuos de Aparatos Eléctricos

y Electrónicos (RAEE).

Tabla 42Matriz de respuesta y comentarios para RAEE

En el análisis del marco normativo actual para la gestión de Residuos de Aparatos Eléctricos

y Electrónicos se ha equiparado el carácter de la gestión diferenciada de los RAEE con la de

residuo especial por cuenta de que no hay una regulación específica para todas las

corrientes de RAEE, y por ende se ha señalado dentro de los instrumentos de planificación

y manejo de RAEE los PGIRS y los Programas para la Prestación del Servicio de Aseo, lo cual

a la luz de la reglamentación actual de tales planes y programas no es posible.

De lo anterior también se deriva que a pesar de que la reglamentación de la gestión de los

RAEE a través de Sistemas de Reelección y Gestión de RAEE solo aplica particularmente a 3

corrientes o subcategorías: computadores e impresoras, lámparas con mercurio y pilas y

acumuladores, la responsabilidad extendida del productor de AEE y su obligación de

desarrollar sistemas de recolección y gestión de RAEE está establecida en la Ley 1672 de

2013 de formar universal para todos los AEE puestos en el mercado colombiano. De hecho

hay productores de teléfonos móviles celulares que de tiempo atrás han hecho campañas

de recolección y gestionados su residuos y actualmente existe un sistema de recolección de

equipos de refrigeración (neveras y acondicionadores de aire) voluntario (RED VERDE) con

miras a extenderse a otras subcategorías de AEE de electrodomésticos. La regulación que

está en proceso de formulación (resolución del MADS) abarcará cerca del 60% de todos los

306



AEE importados o fabricados en Colombia y se espera sea promulgada a mediados del año

2019.

En el análisis de la situación actual de la gestión de los RAEE (diagnóstico) se parte de hechos

o problemas que no están formuladas con total certeza o que pueden llevar a un efecto

equivocado para justificar el tipo de instrumento económico planteado. Lo anterior en

correspondencia con los siguientes problemas priorizados:

1. P1RAEE: No hay suficientes herramientas para que los consumidores realicen

una adecuada gestión de los RAEE

2. P2RAES: La reglamentación específica para la responsabilidad extendida de

los productores no es obligatoria para todas las corrientes de RAEE.

P5RAES No hay suficientes alternativas para el tratamiento de la totalidad de los RAEE

generados

Respecto al instrumento

económico propuesto y que

resultó priorizado del análisis y

correspondiente al Impuesto al

consumo de AEE para el fomento

de actividades de

aprovechamiento, se tiene las

siguientes inquietudes:

1. Este corresponde a todas las corrientes de

RAEE o solo aquellas que por sus

características de peligrosidad o baja o

nula valorización de los materiales

recuperados en los mercados nacionales

o internacionales, representan un costo

para el gestor de RAEE, el cual traslada al

productor de AEE o desequilibra el

balance económico respecto a las

corrientes valorizables. Hay que tener en

cuenta que los gestores de RAEE le cobran

a los SRyG de RAEE (Sistemas de

recolección y gestión de RAEE) -

conformados y financiados por los

productores de AEE- por la gestión de los

RAEE recolectados.

307



2. Dado que la financiación de los SRyG de

RAEE está a cargo totalmente de los

productores de AEE (importadores y

fabricantes), estos deben internalizar los

costos de la gestión de sus residuos bien

sea desde el diseño y fabricación del AEE

para disminuir la carga por el manejo final

o el aprovechamiento de materiales

recuperados (eliminación de sustancias

tóxicas, desensamble fácil,

aprovechamiento de equipos o partes (-

reutilización, remanufactura-,

aprovechamiento de materiales para la

fabricación de aparatos nuevos (economía

circular), o disminuyendo su utilidad

operativa, o trasladando el costo total de

manejo final o parte de este al precio del

AEE. En este último caso – el cual se

considera que aplica a los importadores

de los AEE- implicaría que el consumidor

además de pagar la internalización del

costo de la gestión en el precio del

producto tendría que pagar un impuesto

adicional para financiar el

aprovechamiento del mismo. ¿No sería

una doble tributación al consumo que

termina desincentivando precisamente el

consumo? Frente a esto, el consumidor

podría decidir no entregar a título de

gratuidad su residuo, pues buscaría una

forma de valorizarlo el mismo – a través

del mercado formal o informal- para

poder compensar tal sobreprecio.

3. La recuperación y aprovechamiento de los

materiales incorporados en los AEE, en

especial los aparatos o componentes de

baja valorización o con contenido de

308



sustancias peligrosas, reviste de gran

importancia toda vez que pueden

representar un costo de gestión final –

bien sea en rellenos de seguridad,

tratamiento en el país o en el exterior- que

desbalancea la relación costo-beneficio

del manejo para algunas corrientes de

RAEE, lo cual debe asumir el productor de

AEE. Asimismo, la posible insuficiente

vigilancia y control de parte de las

autoridades ambientales a las empresas

de gestión formal y por su puesto a las

actividades informales, puede permitir

que no se estén asumiendo

adecuadamente la gestión de estos

componentes y por ello se estén

generando sendos e cuantificados

impactos al ambiente y la salud humana.

4. El estudio plantea otro tipo de

instrumentos económicos como los

subsidios que podrían considerarse más

apropiados para esta problemática, toda

vez que dada la naturaleza de poca

industrialización de Colombia en materia

de producción de los AEE, los materiales

recuperados de los AEE no son

introducidos al circuito industrial propio

(economía circular) y donde existe

industria nacional fuerte como en el caso

de los electrodomésticos de línea blanca,

los fabricantes nacionales no están

interesados en aprovechar estos

materiales o partes recuperadas. Además,

no hay incentivos económicos para

motivar la generación de industrias

conexas o transformaciones productivas

de las industrias actuales para que

309



aproveche este tipo de materiales

recuperados, como es el caso de los

termoplásticos, la cual es una corriente

crítica de altos volúmenes de generación y

que podrían ser reciclados totalmente en

el país para la fabricación de sinnúmero de

partes (carcasas, accesorios) tanto en la

insudaría de los AEE como en otras

aplicaciones (autopartes, accesorios de

aseo, madera plástica).

1. Análisis de la situación actual de la gestión de los RAEE (diagnóstico)

No hay suficientes alternativas para el tratamiento de la totalidad de los RAEE

generados (P5RAEE).

Que no exista la infraestructura necesaria para realizar el tratamiento o el

aprovechamiento de los RAEE.

El aprovechamiento de los RAEE en Colombia está enmarcado principalmente en la

recuperación por desensamble manual y su posterior valorización de partes y materiales

que son exportador a los mercados principalmente de oriente y Europa. La gran mayoría se

los RAEE en su conjunto son valorizables por la recuperación de materiales reciclables como

los metales ferrosos (hierros y aceros) y no ferrosos (aluminio y cobre), y en particular, por

las tarjetas de circuito impreso que poseen muy alta valorización en los mercados

extranjeros donde se fabrican los AEE, recuperación y alistamiento de materiales que no

requiere de tecnologías de punta o de alto costo para realizarla.

El problema del balance económico de la gestión está en los componentes o materiales de

baja valorización por cuenta del contenido de sustancias o mezclas peligrosas o porque no

hay mercados locales o internacionales para su reciclaje, o que por su características físicas

requieren de un alistamiento costoso para su aprovechamiento. Es calor que los RAEE o sus

componentes peligrosos como las lámparas con mercurio, las pilas y acumuladores, los

tubos de rayos catódicos, las pantallas con LCD acarrean un costo de tratamiento o gestión

que afectan el balance de la valorización de los materiales recuperables de tal forma que el

310



gestor debe adicionar al costo general de su gestión el costos de manejo de estas corrientes,

cosa que los productores hoy día asumen.

En efecto, hoy día gracias a la regulación que prohíbe la disposición final de algunas de estas

corrientes peligrosas se ha incentivado la inversión en infraestructura tecnológica apra el

tratamiento de lámparas con mercurio y pilas y acumuladores. El problema que están

teniendo estas empresas gestoras es que los volúmenes de recolección no son suficientes

inclusive para alcanzar el punto de equilibrio económico de la inversión y operación de las

plantas, además porque el costo de tratamiento para dicho punto de equilibrio puede estar

por encima de alternativas de tratamiento en el exterior.

Otro caso paradigmático de las corrientes de baja valorización son los termoplásticos que

pos su alto volumen de generación acarrean de entrada altos costos de almacenamiento

para los gestores de RAEE. Además, no hay alternativas de reciclaje local pese al uso de

diversas corrientes de plásticos mezclados para la manufactura de productos de con

acabados burdos (maderas plástica, estibas, cercas accesorios de aseo, etc.), así que la

demanda es muy baja para el mercado local. Algunos gestores han encontrado mercados

del reciclaje en el exterior, especialmente en China, pero los costos de alistamiento

(trituración) o de transporte y el bajo precio de compra no conlleva a utilidades sino a

equilibrar los costos de gestión.

De otra parte, el contenido de retardantes de llama con sustancias peligrosas como el

Bromo, dificultad la gestión adecuada, bien sea en un aprovechamiento en forma de

reciclaje o para tratamiento en hornos. En este punto hay que decir, que precisamente no

hay una industria local de los AEE u otros productos que puedan aprovechar los

termoplásticos de los RAEE como materias primas ni tampoco hay los incentivos

económicos y los mercados para generar tal industria.

Finalmente, hay que señalar que el problema no es de falta de tecnologías de

aprovechamiento o tratamiento en general, sino de los mercados que posibiliten tales

inversiones en razón de que no hay los suficientes flujos de RAEE recolectados que

justifiquen en muchos caso altas inversiones en plantas que tienen la capacidad de procesar

en un solo día la recolección que se puede dar en un año de recolección, como es el caso de

311



las plantas automatizadas para el manejo de equipos de refrigeración (neveras y equipos

de acondicionamiento de aire) que la UTO ha analizado. Oro ejemplo, es el caso de una

planta para el manejo de pilas primarias con capacidad de 1.000 toneladas año, cuando la

recolección de las pilas en Colombia no llega aún al 50% de tal capacidad.

Página 346

En Colombia no hay suficientes alternativas de tratamiento y aprovechamiento para hacer

una gestión adecuada de todos los residuos de aparatos eléctricos y electrónicos, debido a

la falta de disponibilidad de tecnologías y a la escasez de iniciativas de investigación,

innovación y desarrollo por falta de estímulos por parte del estado para promover este tipo

de actividades o iniciativas; por lo cual, la mayor cantidad de partes y componentes

recuperados de los RAEE sean exportadas y tratadas en otros países y que los costos de la

gestión de los mismos sean muy altos.

Que los AEE que no están cobijados expresamente por las resoluciones que establecen

los SRyG deben ser gestionado como residuos especiales o peligrosos.

Se ha desconocido o interpretado erróneamente el ámbito de aplicación de la Ley 1672 de

2013, en el sentido de que esta es universal y aplica a todos los AEE y sus residuos, de tal

forma que se consideran estos de gestión diferenciada y sujetos a la REP a través de SRyG

de RAEE provistos por los respectivos productores de los AEE. Sin embargo, la ausencia de

una regulación específica que reglamente el mecanismo de recolección y gestión a través

de un SRyG de RAEE u otro (BtoB) no eximiría a los RAEE de su carácter de gestión

diferenciada y bajo la responsabilidad del productor, ni implicaría que sea tratado como un

“residuo especial” – en caso que no sea RESPEL- que pueda estar incluido para su gestión

en un plan de los PGIRS municipales o ser manejado por empresas prestadoras del servicio

de aseo público.

En Colombia, existe la Ley 1762 de 2013 para los Residuos de Aparatos Eléctricos y

electrónicos, pero ésta no ha sido reglamentada, por lo que no existe una clasificación legal

para poder realizar la gestión diferenciada que pretende dicha Ley. Actualmente los residuos

de aparatos eléctricos y electrónicos se consideran en general, como peligrosos. Como

consecuencia de la falta de normatividad, la gestión se rige por la normatividad existente

para RESPEL (Titulo 6, Decreto 1076 de 2015), ya que estos residuos contienen dentro de sus

312



componentes plomo, mercurio, berilio, arsénico, cadmio, selenio, cromo hexavalente,

sustancias halogenadas, clorofluocarbonos, bifenilos policlorados, policloruros de vinilo,

retardantes de llama, entre otros25.En este sentido, la evaluación realizada para determinar

las corrientes que se van tener en cuenta para este estudio, arroja calificaciones altas en lo

relacionado a Evaluación ambiental, dificultades en la gestión y afectaciones a la salud para

los RAEE y que estos residuos queden clasificados dentro de los cuatro seleccionados.

Por lo anterior, no se pueden establecer – por ahora - como instrumentos de planificación

y manejo de RAEE: los PGIRS, Programa para la Prestación del Servicio de Aseo (Tabla 28,

informe 2)

Programa para la Prestación del Servicio de Aseo: “En el caso de los RAEE no cubiertos por

el sistema de recolección selectiva y que no revistan carácter de peligroso deberían ser

tratados como residuos especiales –dada la falta de regulación específica-, en este caso el

usuario que solicite este servicio será́ quien asuma los costos asociados con el mismo. Este

servicio podrá́ ser suministrado por la persona prestadora del servicio público de aseo de

conformidad con la normatividad vigente” (página 67, informe 2)

Es erróneo interpretar o asociar que la falta de una clasificación o categorización de los AEE

y sus residuos en Colombia conduce a que no sea posible su gestión diferenciada – de la de

los residuos sólidos ordinarios o de los RESPEL- o a categorizar en general todos los RAEE

como RESPEL. Precisamente la Ley 1672 de 2013, considera los RAEE como no RESPEL a

menos que por sus características intrínsecas de peligrosidad lo sean.

Asimismo, aunque lo consideran el análisis, la reglamentación que extenderá la

implementación de SRyG de RAEE a la mayoría de las subcategorías de electrodomésticos,

electrónica de consumo y equipos de las TIC está en proceso de formulación y será una

realidad en un plazo de 2 años.

2. En cuanto a la clasificación y categorización de los AEE y sus residuos, en el documento

de la política nacional para le gestión integral de los RAEE, se menciona que en la

directivas RAEE 2002 de la UE se estableció una clasificación desde el punto de vista del

25 Borrador Política Nacional de Gestión Integral de Residuos de Aparatos Eléctricos y Electrónicos, Ministerio de Ambiente

y Desarrollo Sostenible.

313



aparato (AEE), mientras que en la del 2012 se hizo más desde el punto de vista de la

gestión del residuo (RAEE); y que Colombia podría adoptar uno u otro enfoque para su

clasificación o realizar una categorización propia de acuerdo con la dinámica del país y

con el aparato productivo colombiano. De esta forma, la condición de “RAEE nuevos,

Históricos o Huérfanos” que están definidos en la Ley 1672 de 2013 no es apropiada

tomarla como una clasificación para efectos de regulación.

Al respecto, el MADS ha venido adelantado estudios de caracterización de los AEE que se

introducen en el mercado colombiano, tanto importados como manufacturados en el país,

para conocer su tipología, categorías, flujos y cantidades puestas en el mercado para su

utilización y disfrute por parte del usuario o consumidor.

Estos estudios y revisiones posteriores han identificado los AEE importados a Colombia con

base en el Sistema Armonizado de Designación y Codificación de Mercancías, comúnmente

denominado Sistema Armonizado (SA), el cual brinda una clasificación única, un lenguaje

común y unas estadísticas confiables para caracterización de los AEE introducidos en el

mercado. Asimismo, se han identificado los AEE manufacturados en Colombia según la

Clasificación Central de Productos (CPC) adaptada para Colombia.

Este proceso de identificación llevó a obtener un listado indicativo de AEE identificados por

subpartidas arancelarias a 10 dígitos vigentes actualmente en el arancel aduanero

colombiano. Asimismo se realizó una clasificación en categorías y subcategorías aplicando

una metodología de caracterización del sistema productivo colombiano con base en la

agrupación por “eslabón y cadena productiva”, el cual es un concepto adoptado por el

Departamento Nacional de Planeación de Colombia (DNP) de la literatura moderna sobre

economía industrial.

De otra parte, desde el punto de vista de su forma de gestión, bien sea a través de sistemas

de recolección y gestión de RAEE o de mecanismos (BtoB), se introducirá una clasificación

que dé cuenta del tipo de uso del AEE o procedencia del RAEE así: AEE de consumo masivo

(o uso doméstico), AEE de uso especializado o industrial, RAEE de procedencia doméstica,

RAEE de procedencia industrial.

314



Por lo anterior, con esta identificación y enumeración de los AEE por subpartida arancelaria

y código CPC y la clasificación en categorías y subcategorías, será posteriormente

desarrollada en la resolución que reglamentará esta clasificación junto con los lineamientos

y requisitos de los Sistemas de Recolección y Gestión de RAEE y la evaluación y seguimiento

a los Sistema de Recolección y Gestión de RAEE.

Informe 2, página 38:

(…) Finalmente, existe un cuarto gran grupo de residuos, que por contener materiales no

peligrosos y materiales con características peligrosas en su composición se les asigna un

manejo diferenciado, estos son los Residuos de Aparatos Eléctricos y Electrónicos (RAEE),

que han sido definidos por el artículo 4 de la Ley 1672 del 19 de julio de 2013. A la luz de las

normas, principalmente la Ley 1672 de 2013, los RAEE se clasifican de acuerdo a su aparición

en el mercado en Nuevos, Históricos o Huérfanos, sin embargo (Ochoa Miranda, 2016) la

Política Nacional de Gestión Integral de Residuos de Aparatos Eléctricos y Electrónicos

(2017) en su marco conceptual sigue la clasificación de aparatos eléctricos y electrónicos

que la Unión Europea ha establecido de los aparatos eléctricos y electrónicos para definir el

ámbito de aplicación de las regulaciones en materia de la gestión de los RAEE de acuerdo a

dos categorizaciones. La primera corresponde a la vigente desde el 2003 y definida por la

Directiva 2002/96/ CE (Parlamento Europeo y el Consejo de la Unión Europea, 2003) que

clasifica los AEE en 10 categorías de acuerdo con su tipología y la segunda, definida por la

Directiva de la Unión Europea 2012/19/UE, que comenzará a regir a partir del 15 de agosto

de 2018 y clasifica los AEE en seis categorías considerando las posibles fracciones de

recolección y separación de los RAEE. Ahora bien, actualmente se encuentra en proceso de

consulta la expedición de un decreto que tendrá por objetivo regular “la gestión integral de

los residuos de aparatos eléctricos y electrónicos (RAEE), y en desarrollo de lo dispuesto en

la Ley 1672 de 2013” y en donde se regularían aspectos como las obligaciones de los

vendedores, distribuidores, compradores gestores etc., y donde se habilita al MADS para

adoptar una clasificación definitiva de este tipo de residuos (…)

3. El acopio de RAEE es un almacenamiento limitado en tiempo y volumen que se da en el

marco de un SRyG de RAEE como resultado de la recolección –acción de reunir en un

lugar físico los RAEE de diversa procedencia (usuarios)- de los RAEE, de tal forma que no

se puede considerar como una operación acopio en la cadena de gestión la tenencia que

315



hacen los usuarios –residenciales o institucionales-, pues aun los AEE no han sido

descartados por sus dueños y no se ha efectuado la operación de recolección por parte

de los SRyG de RAEE.

Página 339 – informe 2

Como se menciona anteriormente, una vez generado que se considera que el aparato

eléctrico y electrónico ha finalizado su vida útil y se convierte en RAEE, se lleva a cabo un

acopio temporal de los mismos; en muchas ocasiones este almacenamiento se realiza por

un largo periodo de tiempo en los hogares esperando a que el RAEE pueda ser reparada o

vendido, actividad que pocas veces ocurre, y en las instituciones, esperando a acumular una

importante cantidad de residuos para solicitar o contratar al gestor para hacer una

disposición de los mismos.

En el caso de los residuos de computadores y periféricos, los programas posconsumo tienen

a disposición de los ciudadanos contenedores donde se puede realizar la disposición final de

este tipo de residuos o realizan la recolección directa en las instituciones públicas y privadas

para realizar la gestión adecuada de los mismos.

El acopio temporal no requiere el trámite de una licencia ambiental, ya que el artículo 11 de

la Resolución 1512 de 2010 menciona que si se acopian menos de 50 m3 no le aplican las

normas ambientales establecidas para esta actividad; así mismo, en los puntos de acopio no

se podrá realizar actividades de desensamblaje, tratamiento, aprovechamiento y/o

valorización del residuo.

Tabla 43Comentarios y respuesta a los documentos de Pilas y Acumuladores

En el análisis de la situación actual de la gestión de los RAEE (diagnóstico) se parte

de hechos o problemas que no están formuladas con total certeza o que pueden

llevar a un efecto equivocado para justificar el tipo de instrumento económico

planteado. Lo anterior en correspondencia con los siguientes problemas priorizados:

a. La meta de recolección de los programas posconsumo no abarcan todos los

residuos de pilas y acumuladores generados (P2PyA).

316



Informe 2, página 425. (…) Una de las actividades que dificultan que haya un control sobre

el total de las pilas y acumuladores que se encuentran en el mercado es que se presentan

fallas en el control y seguimiento estatal a la importación de pilas y acumuladores, por lo

cual, al país ingresan pilas de contrabando; así mismo, las pilas que vienen instaladas al

interior de los juguetes y los aparatos que requieren de esta fuente de energía no están

siendo contabilizadas por parte de las autoridades aduaneras, lo anterior, hace que no se

conozca la disponibilidad de pilas en el mercado y que las cantidades requeridas para

cumplir la meta de recolección de los residuos establecida por la Resolución 1297 de 2010,

sea inferior y que una mayor cantidad de pilas sean dispuestas inadecuadamente.

Adicionalmente, la Resolución 1297 de 2010 establece un tope como meta de recolección de

residuos de pilas y acumuladores de un 45%, para el año 2017 la meta de recolección es del

25% y va aumentando 5% hasta llegar a un mínimo de 45%; por lo tanto, si en Colombia se

generan anualmente más de 163 millones de unidades de residuos de pilas y acumuladores,

controladas, la normatividad vigente asegura que únicamente, un poco más de 40 millones

de unidades (para el año 2017, con meta de recolección 25%) sean gestionados

adecuadamente; provocando que los residuos restantes se dispongan sin control alguno (...)

El problema del contrabando abierto o técnico de pilas y acumuladores se sale del

resorte de la regulación y el control ambiental. En cuanto a los importadores que no

cumplen con establecer sus SRyG de pilas y acumuladores, la ANLA puede y debe

ejercer control requiriéndolos a partir de la información que se obtiene de los

registros de importación donde se identifican los importadores y las cantidades

introducidas al territorio nacional. Asimismo, la ANLA cuenta con los instrumentos y

procedimientos sancionatorios (Ley 1333 de 2009) para motivar el cumplimiento de

la regulación en materia de gestión de residuos de pilas y acumuladores.

Las metas de recolección es en sí un instrumento regulatorio que incentiva a los

productores a enfocar sus esfuerzos en recolectar y gestionar sus residuos de pilas

y acumuladores. Hay que tener en cuenta que en el mundo no hay norma que lleve

a recolectar el 100% de los RAEE generados – se considera que las pilas y

acumuladores son un tipo de RAEE - y que tampoco se conoce a ciencia cierta cuál

es la generación real de los RAEE. Por ello en la UE por ejemplo se establecen bases

de cálculo basadas en la puesta en el mercado e índices de recolección aplicados a

dicha base que no superan el 65% como se ve en al siguiente gráfica:

317



Para el caso de pilas y acumuladores, tal como se muestra en la siguiente gráfica,

el índice de recolección está establecido en el 45% a partir del 2016.

Como también se puede apreciar en las anteriores gráficas comparativas, en Colombia

estamos adoptando índices de recolección graduales en el tiempo pero que tienden a los

índices de la UE, dado que ellos no llevan casi dos décadas de experiencia en la gestión de

318



los RAEE y que por sus condiciones socio-económicas y culturales pues también tienen un

gran nivel de educación y sensibilización ambiental de los ciudadanos que facilita la gestión

adecuada de los RAEE. Sin embargo, según el informe dela UNU en el 2014 se generaron

cerca de 42 millones de toneladas de RAEE en el mundo y sed recogieron 6,5 millones de

toneladas por los sistemas take-back regulados, es decir, un índice del 15,5%, lo cual

significa que en Colombia para el 2014 estábamos igual que la media mundial y hoy día

estamos por encima de ella. Es de anotar, que la base de cálculo usad en Colombia para

calcular las metas de recolección es la misma que la usada en la UE.

Por todo lo anterior, si bien las metas de recolección aún no llegan a cubrir la generación, si

están creciendo hacia este objetivo, pero el problema no está ahí, sino en que los SRyG de

pilas y acumuladores no están pudiendo cumplir las metas actuales porque según

argumentan ellos, los usuarios no retornan los residuos. De esta forma, la causa es otra

distinta a la formulación de la meta y por ello creemos que la situación problemática es la

que se plantea.

b. No hay suficientes alternativas para el tratamiento de los residuos de pilas y

acumuladores generados (P5PyA).

En la actualidad existe oferta de plantas de tratamiento y aprovechamiento de residuos de

pilas y acumuladores distintos a su disposición final en rellenos de seguridad –lo cual está

prohibido por la resolución 1297 actualmente. Se tiene conocimiento de una planta situada

en Cali, que tiene capacidad de procesar alrededor de 1.000 toneladas anuales de pilas

primarias con lo cual se cubriría la recolección actual si se cumplieran las metas de

reelección de los SRyG que operan hoy día. Además, se tiene conocimiento de otro gestor

de RAEE ofreciendo también procesamiento de residuos de pilas en Antioquia, cuya

capacidad se desconoce.

De otra parte, se acaba de publicar la resolución 2246 de octubre 31 de 2017 “Por la cual se

modifica el artículo 10 de la Resolución 1297 de 2010 y se dictan otras disposiciones” con el

fin de incluir nuevos indicadores de gestión (diferentes y adicionales al de la meta de

recolección “cuantitativa”) y desarrolla una metodología de evaluación integral de los

resultados de los sistemas de recolección y gestión (SRyG) de pilas y acumuladores basado

en 5 indicadores de gestión.

Esta metodología tiene como finalidad motivar la articulación armónica de estrategias de

parte del productor de pilas o acumuladores y dirigidas hacia los consumidores, para que se

319



incrementen los volúmenes de recolección y gestión ambientalmente adecuada de sus

residuos. Además, esta metodología es innovadora al incorporar:

Un indicador combinado de incremento de la cobertura geográfica que tiene en

cuenta tanto los nuevos municipios a donde llega el SRyG como la cantidad de

puntos de recolección permanentes instalados en todo el país, lo cual incentiva

el cubrimiento de los pequeños y medianos municipios en donde igualmente se

generan éste tipo de residuos.

Un indicador que evalúa las inversiones que los SRyG realicen en proyectos de

investigación aplicada y desarrollo experimental en el aprovechamiento de los

residuos recolectados, lo cual incentiva el quehacer de los centros de

investigación y las universidades, así como del mismo sector privado gestor de

RAEE.

Un indicador que reconoce o incentiva los estímulos directos que los SRyG

realizan para motivar a los consumidores a revolver sus residuos.

Un indicador que reconoce las inversiones de los SRyG en mecanismos de

información y sensibilización a los consumidores.

Por lo anterior es conveniente revaluar la situación problemática planteada a la luz de lo

dicho y de lo establecido en la resolución 2246 de 2017.

c. Prácticas inadecuadas en la recolección selectiva y el aprovechamiento de los

residuos de pilas y acumuladores (P4PyA).

Informe 2, página 425. (…) Los recicladores o recuperadores informales llevan a cabo la

recolección selectiva de residuos de las pilas y acumuladores de los hogares o que están

dispuestos en espacio público, estos residuos son manipulados y vendidos como chatarra en

los establecimientos que tienen como actividad principal la fundición de metales para su

posterior venta; el hecho que los residuos de pilas y acumuladores sean mezclados e

incinerados con otros metales, provoca contaminación del medio ambiente y afectación en

la salud de las personas que manipulan este residuos ya que tienen contacto con sustancias

tóxicas como Níquel, Cadmio, Plomo, Mercurio, entre otros.

320



Sería importante conocer el soporte para la identificación de esta situación problemática,

pues se tiene la idea que es precisamente la pobre percepción de valor que tiene estos

residuos lo que hace las personas en los hogares las desechen junto con los residuos sólidos,

por lo que no se tiene conocimiento de que sea un residuo de manejo del sector informal

(distinto al de la baterías de plomo ácido de vehículos que están por fuera de esta corriente).

contrato interadministrativo n 435 de 2016 suscrito entre ... · la situaciÓn actual de la...

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