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MÁRCIA DE MENEZES DE ASSIS GOMES CONTRATAÇÃO DE OBRAS PÚBLICAS SUSTENTÁVEIS MONOGRAFIA DEPARTAMENTO DE ENGENHARIA CIVIL PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO RIO DE JANEIRO DEZEMBRO DE 2008
DEPARTAMENTO DE ENGENHARIA CIVIL
Curso de Especialização em Auditoria de Obras Públicas
Contratação de Obras Públicas Sustentáveis
Márcia de Menezes de Assis Gomes
Orientador: Luiz Henrique Moraes de Lima
Márcia de Menezes de Assis Gomes
Contratação de Obras Públicas Sustentáveis
Monografia apresentada ao Curso de Especialização em Auditoria de Obras Públicas da PUC-Rio em convênio com a Escola de Contas e Gestão do Tribunal
de Contas do Estado do Rio de Janeiro. Aprovada pela Comissão Examinadora abaixo assinada.
Luiz Henrique Moraes de Lima Orientador - PUC-Rio
Celso Romanel PUC-Rio
Marconi Canuto Brasil TCE-RJ
Rio de Janeiro Dezembro de 2008
Dedicatória
Dedico este trabalho aos colegas de TCE-RJ, Marconi Canuto Brasil e Márcio dos Santos Barros, a quem devo o tema desta Monografia; o primeiro,
por ter me envolvido na questão ambiental, ao inseri-la nos procedimentos para análise de editais de obras, e o segundo por ter me sugerido abordar a Lei de
Gestão de Florestas Públicas para a produção sustentável, nas aulas que ministramos na Escola de Contas e Gestão do TCE-RJ. A partir desta
abordagem, a questão da sustentabilidade incorporou-se definitivamente ao nosso curso.
Agradecimentos
Ao Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro, em especial ao Conselheiro José Gomes Graciosa, que autorizou o curso;
À Escola de Contas e Gestão do TCE-RJ, em especial à Profª Maria Clutilde de Jesus Pinto de Abreu, por ter convertido o sonho de um curso de extensão em Auditoria de Obras Públicas em Curso de Pós-graduação, em
convênio com a PUC-Rio;
Ao colega André Escovedo Freire, representante da turma, pela presteza e disposição em nos ajudar;
Ao colega Marconi Canuto Brasil, pelos préstimos na formatação desta Monografia;
Ao orientador Luiz Henrique Moraes de Lima que, além da competência técnica, mostrou ser um ser humano admirável;
À minha irmã Marisa, tradutora, pela ajuda com o idioma de Shakespeare;
À minha filha Luísa, pelos momentos que deixamos de aproveitar juntas.
Resumo
O desenvolvimento sustentável só será alcançado quando as instituições públicas o promoverem, dada a relevância e o porte das obras públicas. As entidades fiscalizadoras e de controle devem assumir a responsabilidade, junto com os Administradores Públicos, de liderar uma mudança em relação ao tratamento hoje dispensado ao meio ambiente, não apenas quanto à utilização racional dos recursos naturais disponíveis, mas também quanto à redução do impacto de resíduos da construção civil e adoção de soluções ecoeficientes. Os Administradores Públicos devem adotar, e a Fiscalização exigir, a sustentabilidade como parâmetro obrigatório nas contratações de obras públicas, fundamentados na Constituição Federal, na Lei de Licitações Públicas, na Lei de Responsabilidade Fiscal e nas Normas Técnicas.
Palavras-chave: Obras Públicas. Sustentabilidade. Construções verdes.
Abstract
Sustainable development will only be achieved when public institutions decide to put it into effect, due to the relevance and scope of public constructions. The entities which are entitled to inspect and control the constructions and the Public Administration should take the responsibility of launching a new approach of protecting the environment, not only in relation to the rational use of natural resources but also in order to reduce the ecological impact of civil construction residues and to adopt ecological solutions. The Public Administration should adopt the policy of making sustainability mandatory in public construction contracts - and the entities that are assigned to inspect them should demand it – on the basis of the directions established on the Constitution, on the Public Bidding Act, on the Fiscal Responsibility Act and also on technical rules and standards.
Key-words: Public Construction. Sustainability. Green buildings.
Sumário
Dedicatória .......................................................................................................... 3
Agradecimentos................................................................................................... 4
Resumo ............................................................................................................... 5
Abstract ............................................................................................................... 6
Introdução............................................................................................................ 8
1 Obras Sustentáveis......................................................................................... 11
2 Aspectos Técnicos.......................................................................................... 13
2.1 Projetos ....................................................................................................... 14 2.1.1 Licenciamento Ambiental ......................................................................................... 14 2.1.2 Acessibilidade .......................................................................................................... 15
2.2 Materiais ...................................................................................................... 17 2.2.1 Amianto .................................................................................................................... 17 2.2.2 Madeira Certificada .................................................................................................. 19 2.2.3 Tintas........................................................................................................................ 20 2.2.4 Produtos ecoeficientes ............................................................................................. 20 2.2.5 Material Reciclado.................................................................................................... 21
2.3 Movimento de Terra..................................................................................... 21
2.4 Resíduos Sólidos da Construção Civil e Demolição (RCD).......................... 22
3 Sustentabilidade: Boas Práticas...................................................................... 24
4 Impacto Esperado........................................................................................... 29
5 Aspectos Legais ............................................................................................. 33
Conclusão.......................................................................................................... 39
Referências Bibliográficas ................................................................................. 41
Introdução
A introdução do tema licitações sustentáveis nas aulas que venho
ministrando na Escola de Contas e Gestão do Tribunal de Contas do Estado do
Rio de Janeiro teve uma surpreendente acolhida pelos jurisdicionados, o que
motivou o tema desta monografia.
Apesar do interesse demonstrado pelos funcionários e assessores de
órgãos da Administração Pública que participaram das aulas, a questão era
como levar o debate para os responsáveis desses órgãos?
O objetivo inicial deste trabalho era, portanto, a sensibilização dos gestores
públicos no sentido de promoverem o desenvolvimento sustentável, quando da
contratação de obras públicas e serviços de engenharia, assumindo a
responsabilidade de liderar uma mudança em relação ao tratamento dispensado
ao meio ambiente, não apenas quanto à utilização racional dos recursos naturais
disponíveis, mas também quanto à redução dos resíduos gerados pela
construção civil e demolição.
E por que os jurisdicionados e os Tribunais de Contas, em meio a tantas
denúncias de corrupção na condução de obras públicas, iriam se preocupar com
a sustentabilidade das obras ?
Segundo Arnt (2008):
A construção civil gera 15% do PIB brasileiro, emprega 15 milhões de pessoas e provoca um impacto ambiental proporcional. O setor consome nada menos do que 50% dos recursos extraídos da natureza e produz 40% de todo o resíduo gerado no mundo. Seus efeitos afetam toda a cadeia produtiva, desde a concepção das obras até a demolição.
Desse modo, considerando que a maioria das grandes obras são
empreendidas pelo Estado, a adoção de medidas visando à sustentabilidade
ambiental, desde a fase de projeto até a conclusão das obras públicas, tem um
alto impacto tanto na geração de resíduos provenientes da construção civil e
demolição (RCD), que será reduzida, quanto na diminuição dos gastos com a
manutenção das edificações públicas, devido ao uso racional dos recursos
naturais.
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A importância da abordagem desse tema reside, ainda, na forma como
vêm se comportando os Administradores Públicos, nas diferentes esferas de
governo, sob o ponto de vista ecológico.
Após anos de atuação no setor público, constata-se que os Governos,
além de não cumprirem seu dever de preservar o Meio Ambiente, atribuído pela
Constituição Federal de 1988 (art. 225), ainda descumprem Termos de Ajuste de
Conduta, constituindo uma dupla afronta ao direito do cidadão ao meio ambiente
ecologicamente equilibrado.
O fato de termos o Poder Público, tanto no nível federal, quanto estadual e
municipal, como réus recorrentes em ações por crime ambiental1, aliado ao
desmantelamento dos órgãos responsáveis pela fiscalização e emissão de
licenças ambientais2, leva à conclusão de que o tema merece uma atenção
maior por parte dos Tribunais de Contas, no sentido de aprimorarem seus
instrumentos de controle e orientação, conforme matéria “O Mau Exemplo vem
de Cima”, veiculada no Jornal O GLOBO, de 18.03.2008.
Como conseqüência natural da pesquisa empreendida, conclui-se que tão
ou mais importante que o combate ao desperdício nas obras e o incentivo à
adoção de materiais extraídos da natureza ou produzidos seguindo princípios
sustentáveis, com conseqüente redução dos resíduos provenientes da
construção civil e demolição (RCD), é a adoção de “construções verdes” (green
buildings), ou seja, edificações projetadas visando a redução do consumo de
água e energia ao longo de sua vida útil.
Desta forma, a adoção de soluções ecoeficientes, cujos projetos priorizam
a eficiência enérgica e o reuso da água, foi incorporada ao rol de aspectos a
serem observados na concepção dos projetos desenvolvidos pela Administração
Pública.
Entretanto, apesar de inicialmente percebida como mais uma providência a
ser observada pelos gestores, a adoção de soluções ecoeficientes assumiu uma
dimensão maior no desenvolvimento deste trabalho, tornando-se o principal
aspecto a ser seguido e, em face da redução de gastos com manutenção,
provocou o redirecionamento da linha de atuação pretendida.
1 Exemplo: PETROBRAS e a Companhia Estadual de Habitação do Rio de Janeiro (CEHAB). 2 A Fundação Estadual de Engenharia do Meio Ambiente do Rio de Janeiro (FEEMA) não promove Concurso Público há dezenas de anos.
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O objetivo inicial, ou seja, a sensibilização do gestor, difícil de ser
alcançada, sobretudo quando vivemos sob a égide do “menor preço”, deu lugar à
constatação de que a promoção de licitações sustentáveis, ou seja, aquelas em
que a sustentabilidade sob o ponto de vista ambiental seja um requisito a ser
observado durante a elaboração do projeto e na execução da obra, não se trata
de um direito, sujeito à discricionariedade e sensibilidade do gestor para a
questão ambiental, mas de um dever do Administrador Público em segui-la e dos
órgãos de fiscalização em verificar seu cumprimento, sob o ponto de vista legal.
Ao serem projetadas seguindo princípios sustentáveis, as construções,
além de reduzirem os custos com manutenção, geram um menor volume de
resíduos, com conseqüente redução de gastos desnecessários com transporte e
com sua disposição final, atendendo, assim, ao Estatuto das Licitações e
Contratos e à Lei de Responsabilidade Fiscal, como veremos no Capítulo 5.
Tendo partido do princípio de que o tema era importante tão somente sob
o ponto de vista ecológico, onde se previa um ganho ambiental em face do alto
impacto que as obras públicas provocam no meio ambiente, ao longo do
desenvolvimento deste trabalho pode ser verificado que os princípios da
legalidade e economicidade vêm sendo desrespeitados e que, portanto, não
devem ser efetuadas contratações de obras públicas sem a expressa
observância dos princípios que norteiam a sustentabilidade ambiental.
A fim de acompanharmos a evolução desse pensamento, esta monografia
foi dividida em 5 capítulos, sendo que no primeiro é feita uma apresentação do
que seriam obras sustentáveis; no segundo capítulo são apresentados aspectos
técnicos a serem observados quando do desenvolvimento e acompanhamento
das obras públicas; no terceiro capítulo são relatadas algumas boas práticas
observadas tanto na iniciativa privada quanto no setor público.
Reforçando a questão da economicidade e da responsabilidade do
Administrador Público, no capítulo 4 é abordado o poder do ente público quando
se trata de capacidade de demanda e o impacto esperado com a adoção da
sustentabilidade nas contratações de obras públicas.
No capítulo 5 são apresentados os aspectos legais que nortearam o
redirecionamento deste trabalho, seguido da Conclusão.
1 Obras Sustentáveis
O Relatório Brundtland definiu desenvolvimento sustentável como sendo o
desenvolvimento que satisfaz as necessidades das gerações presentes, sem
comprometer a capacidade das gerações futuras de suprir suas próprias
necessidades (MELO, 2006).
Como definir sustentabilidade em obras públicas?
Sendo a madeira o único material com certificação da cadeia produtiva, no
âmbito da construção civil, a busca pela definição de “obras sustentáveis”
iniciou-se pelo Conselho Brasileiro de Manejo Florestal (CBMF). De acordo com
os princípios do CBMF, os produtos sustentáveis, provenientes da madeira, são
aqueles extraídos corretamente sob o ponto de vista:
� ecológico (respeita o ritmo de crescimento da madeira) e
� social (direitos da comunidade e trabalhistas respeitados).
Podemos, portanto, expandir este conceito, acrescentando que, na
construção civil, não é suficiente o emprego de produtos sustentáveis, há que se
projetar construções sustentáveis, pois só assim estaremos promovendo o
desenvolvimento sustentável.
E o que se entende por desenvolvimento sustentável?
O Coordenador Geral do Instituto para o Desenvolvimento da Habitação
Ecológica (IDHEA) define o termo da seguinte forma: “O objetivo do
desenvolvimento sustentável é ser ecologicamente correto, economicamente
viável e socialmente justo” (ARAÚJO, 2007, p. 13).
O Administrador Público deve ampliar ainda mais o conceito de
sustentabilidade, não se restringindo às construções, pois é de sua
responsabilidade, ainda, a qualidade ambiental urbana.
O gestor deve estimular a adoção de soluções sustentáveis pelos
cidadãos, ao mesmo tempo que deve coibir ocupações irregulares, orientando e
controlando o uso racional do solo, segundo o Plano Diretor, que não deve ser
uma peça de ficção.
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Dentre as iniciativas individuais que devem ser incentivadas, o
aproveitamento de água de chuva é de baixo custo e pode ser estimulado com o
financiamento do sistema de coleta. Em alguns países, como na Alemanha, é
cobrada taxa pela introdução de água de chuva no sistema público de esgoto.
Ao desenvolver projetos de infraestrutura, os sistemas de drenagem
devem respeitar a Bacia Hidrográfica, sob o risco do agravamento do problema,
comum quando se retifica e impermeabiliza canais naturais.
Como propostas para melhorar a qualidade ambiental urbana, o presidente
do Comitê Brasileiro do Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente -
Instituto Brasil PNUMA (LEMOS, 2008) recomenda: maior uso de fontes
renováveis de energia (solar, eólica); prédios mais eficientes; sistemas de
transporte de massa mais eficientes e medidas para combater engarrafamentos
e emissão de CO2 de forma desnecessária; expansão dos sistemas de
abastecimento de água e esgotamento sanitário; aproveitamento de água de
chuva e reuso de água; e aumento da cobertura vegetal para reduzir a poluição
do ar e absorver CO2.
O Administrador, além de estímulo à racionalização do consumo de água e
energia pelos cidadãos, deve adotar essas medidas nos próprios prédios
públicos.
Outra importante medida é a redução das perdas físicas nas redes de
abastecimento d’água que, no Brasil, atingem montante superior a 30% da água
tratada, enquanto o American Water Works Association (AWWA) recomenda que
sejam menores que 10%.
Obras sustentáveis, portanto, são aquelas alicerçadas no combate ao
desperdício; na utilização de materiais extraídos da natureza e/ou produzidos
seguindo princípios sustentáveis, com conseqüente redução dos RCD e,
sobretudo, na adoção de soluções sustentáveis, com projetos ecoeficientes, a
exemplo das “construções verdes” ― edificações projetadas visando a redução
do consumo de água e energia ao longo de sua vida útil.
Por fim, deve-se optar por equipamentos de baixo consumo e adotar fontes
renováveis para geração de energia (solar, eólica).
2 Aspectos Técnicos
Ao longo do desenvolvimento deste trabalho, ao ser deparada
constantemente com o termo Bioarquitetura, adveio a seguintes dúvida: o que
seria Bioarquitetura senão o desenvolvimento de projetos segundo as boas
normas de arquitetura?
Afinal, conforto térmico e bem estar dos ocupantes de uma edificação são
pressupostos de um projeto bem elaborado, previsto, inclusive nas normas
ABNT NBR 13.531/1995 – Elaboração de Projetos de Edificações – Atividades
Técnicas e NBR 13.532/1995 –Elaboração de Projetos de Edificações –
Arquitetura.
Não seria mais adequado o termo Bioengenharia, já que ao parâmetro
“custo X benefício”, que sempre norteou as soluções de engenharia, agora teria
que ser incorporada a sustentabilidade ambiental, com a avaliação, inclusive, do
ciclo de vida dos materiais empregados?
Entretanto, este questionamento já teria sido colocado de forma bastante
pitoresca, de acordo com Szabo et al. (2005), na seguinte pergunta: Por que
mudaram o nome de conforto ambiental para sustentabilidade?
Segundo Szabo et al.(2005), que recorre ao Arquiteto Norman Foster para
esclarecer a diferença entre esses dois conceitos, não basta considerar a
economia de energia e o uso adequado da água e dos materiais. A primeira
providência é o respeito às condições locais (latitude e topografia). Os projetos
de edificação devem buscar uma arquitetura bioclimática, que controle a
iluminação, ruídos, ventilação, insolação térmica, com a redução do uso de ar
condicionado e da emissão de CFCs (clorofluorcabonetos).
Ainda segundo Szabo et al.(2005), na arquitetura bioclimática os materiais
devem ser especificados considerando-se seu ciclo de vida, suas qualidades
ecológicas, seu desempenho, sua salubridade e segurança, a racionalização de
seu uso e o custo-benefício oferecido.
Em inspeção a prédios públicos, caso das inspeções realizadas em
diversas escolas para verificação das obras licitadas na modalidade Convite pela
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Secretaria de Estado de Educação, no período de 1999/2000, é possível verificar
que edificações são erguidas sem que a saúde dos seus ocupantes seja levada
em consideração, tal como na inspeção a uma escola com apenas duas salas de
aula de ensino “pré-fundamental”, numa região muito quente na Baixada
Fluminense, que não recebia praticamente luz natural (as aberturas eram
mínimas e localizadas no alto) e onde o calor era insuportável. Ao perguntar à
Diretora se as crianças não passavam mal, ela respondeu que algumas mães,
quando podiam, sequer enviavam as crianças para a escola.
Ao retornar a esta unidade escolar, em outra ocasião, verificou-se que
haviam sido instalados ventiladores de teto, o que melhorou a sensação térmica,
porém com o aumento do consumo de energia e dos custos com manutenção
destes aparelhos.
A “Bioengenharia”, no que tange às edificações, tem como principal foco a
redução do consumo de água e energia, além, da utilização de materiais
ecoeficientes, com redução do desperdício, e a separação e reciclagem dos
resíduos sólidos da construção civil e demolição (RCD).
Em termos de energia, tanto em regiões quentes quanto nos climas mais
frios, deve-se buscar o isolamento térmico; nos climas quentes, é importante
garantir a ventilação contínua, reduzindo o uso de ventiladores/ ar condicionado.
Em termos de iluminação, um projeto eficiente propiciará o máximo
aproveitamento da luz do dia (iluminação natural), procurando alcançar o maior
número de ambientes.
2.1 Projetos
2.1.1 Licenciamento Ambiental
Conforme já pontuado na Introdução, o Gestor Público tem sido réu
recorrente em ações ambientais, daí a necessidade de estarmos atentos ao
licenciamento das obras públicas.
Apesar de já termos nos deparado com licenças fraudulentas, durante
inspeções para acompanhamento da execução contratual de obras no interior do
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estado, é fácil confirmar sua autenticidade no site da Fundação Estadual de
Engenharia do Meio Ambiente - FEEMA.
A concessão de licença deve obedecer à seguinte seqüência, conforme
Resolução do Conselho Nacional de Meio Ambiente (CONAMA) nº 237/1997, no
caso de serem necessários os três tipos de licença, o que dependerá do tipo de
empreendimento:
� Licença Prévia (LP) - para os empreendimentos de alto impacto
ambiental;
� Licença de Instalação (LI) - deve-se condicionar o início das obras
após sua obtenção;
� Licença de Operação (LO) - em determinados empreendimentos esta
licença é obrigatória. Por exemplo: Estações de Tratamento de
Esgotos (ETE), Estações de Tratamento de Água (ETA), Usinas de
Asfalto etc.
No processo de licenciamento, o órgão ambiental define os documentos,
projetos e estudos necessários para, depois, se necessárias, realizar audiência
pública e vistorias técnicas.
A audiência pública não possui caráter decisório, mas consultivo.
Entretanto, é um ato oficial que deve fazer parte do Relatório do Impacto do Meio
Ambiente (RIMA), onde são consolidados os Estudos de Impacto Ambiental
(EIA).
Atenção especial deverá ser dada ao artigo 10 da Resolução CONAMA
237/1997:
§ 1º. No procedimento de licenciamento ambiental deverá constar, obrigatoriamente, a certidão da Prefeitura Municipal declarando que o local e o tipo de empreendimento ou atividade estão em conformidade com a legislação aplicável ao uso e ocupação do solo e, quando for o caso, a autorização para supressão de vegetação e a outorga para o uso da água, emitidas pelos órgãos competentes.
2.1.2 Acessibilidade
Conforme observado no capítulo 1, o conceito de construção sustentável
não se restringe ao uso de materiais extraídos corretamente sob o ponto de vista
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ecológico, mas também sob o ponto de vista social, respeitando-se os direitos da
comunidade.
Neste sentido cabe observar que as construções, assim como qualquer
intervenção urbana, devem respeitar os direitos das pessoas portadoras de
deficiência – PPDs.
A Constituição Federal de 1988, de forte cunho social, já determinava:
Art. 227 § 2º. A lei disporá sobre normas de construção de logradouros e de edifícios de uso público e da fabricação de transporte coletivo, a fim de garantir o acesso adequado às Pessoas Portadoras de Deficiência.
Art. 244. A lei disporá sobre a adaptação dos logradouros, dos edifícios de uso público e dos veículos de transporte coletivo atualmente existentes, a fim de garantir o acesso adequado às Pessoas Portadoras de Deficiência.
A Lei Federal nº 7.853, de 24.10.1989, regulamentou a matéria:
Art. 2º. Ao Poder Público e seus órgãos cabe assegurar às Pessoas Portadoras de Deficiência – PPDs o pleno exercício de seus direitos básicos
[...]
Inciso V – na área de edificações:
a) a adoção e a efetiva execução de normas que garantam a funcionalidade das edificações e vias públicas, que evitem ou removam os óbices às pessoas portadoras de deficiência, permitam o acesso destas a edifícios, a logradouros e a meios de transporte.
A Lei Federal nº 10.098, de 19.12.2000, também disciplinou esse tema:
Art. 11. A construção, ampliação ou reforma de edifícios públicos ou privados destinados ao uso coletivo deverão ser executadas de modo que sejam ou se tornem acessíveis às pessoas portadoras de deficiências ou com mobilidade reduzida.
Um percentual das Unidades Habitacionais (UH) que vêm sendo
construídas, tanto em nosso Estado, quanto nos demais3, já prevêem sua
ocupação por Pessoas Portadoras de Deficiência (PPD) e são adaptadas a elas.
Importante, portanto, é que seja exigido, pelos gestores públicos, o
cumprimento das Normas Técnicas da Associação brasileira de Normas
Técnicas (ABNT), em especial, no caso da Acessibilidade, da norma NBR
3 Como Pernambuco e Paraná.
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9.050/1994 – Acessibilidade de Pessoas Portadoras de Deficiências a
edificações, espaço, mobiliário e equipamentos urbanos – Procedimento.
2.2 Materiais
2.2.1 Amianto
Apesar da existência de Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) nº
3406, da Confederação Nacional dos Trabalhadores na Indústria (CNTI), a
proibição do uso de amianto já era tratada na Lei Estadual nº 3.579/01, de
07.06.2001:
Art. 3º. Fica proibida a utilização de qualquer tipo de asbesto do grupo anfibólio e dos produtos que contenham estas fibras.
O Decreto Estadual nº 40.647, de 08.03.2007, dispõe sobre a vedação,
aos órgãos da administração direta e indireta do estado do Rio de Janeiro, à
utilização de qualquer tipo de asbesto:
Art. 1º. É vedada aos órgãos integrantes da Administração Direta e Indireta a utilização de qualquer tipo de asbesto e dos produtos que contenham estas fibras, especialmente:
I - na contratação de empresas que comercializem ou utilizem tal substancia, em quaisquer de seus equipamentos;
II – na aquisição de quaisquer bens, especialmente autônomos, que utilizem na sua composição a substancia supramencionada;
III – na realização de obras públicas;
IV – na pulverização (spray) de todas as formas de asbesto.
Art. 2º. Para efeito desde Decreto, adotam-se as seguintes definições:
- Asbesto/Amianto - forma fibrosa dos silicatos minerais pertencentes aos grupos de rochas metamórficas das serpentinas, isto é, a crisotila (asbesto branco), e dos anfibólios, isto é, a actinolita, a amosita (asbesto marrom), a antofilita, a cricidolita (asbesto azul), a tremolita ou qualquer mistura que contenha um ou vários destes minerais.
[...]
Art. 3º. A Secretaria de Estado do Ambiente disciplinará e detalhará, em ato próprio, os procedimentos necessários à fiel aplicação do disposto neste Decreto.
Em São Paulo, a Lei Municipal nº 13.113, de 16 de março de 2001, dispõe
sobre a proibição do uso de materiais, elementos construtivos e equipamentos
da construção civil constituídos de amianto na Prefeitura do Município de São
Paulo:
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Art. 1º. Fica proibida na construção civil a utilização de materiais, elementos construtivos e equipamentos constituídos por amianto.
Art. 2º. O Executivo vinculará, quando couber, a expedição dos documentos para Controle da Atividade de Obras e Edificações de que trata o Capítulo 3º da Lei nº 11.228/92, a um termo de responsabilidade assinado pelo responsável técnico da obra.
Art. 3º. O Executivo procederá a ampla divulgação dos efeitos nocivos provocados pelo contato e manuseio inadequados do amianto.
Parágrafo único. Qualquer pessoa é apta a fazer, ao órgão competente, denúncia do descumprimento da presente lei.
Art. 4º. O descumprimento do disposto na presente lei ensejará multa de 600 (seiscentas) UFIRs, dobrada se persistir a desconformidade.
Art. 5º. O Executivo regulamentará a presente lei no prazo de 120 (cento e vinte) dias a contar da data de sua publicação, dispondo, em especial, sobre as formas de controle e erradicação e substituição do amianto na construção civil.
Art. 6º. As despesas decorrentes da execução da presente lei correrão por conta de dotações orçamentárias próprias, suplementadas se necessário.
Art. 7º. Esta Lei entrará em vigor na data de sua publicação, revogadas as disposições em contrário.
Um dos motivos para que este material ainda seja utilizado encontra-se no
desconhecimento do regramento, haja vista que alguns fiscais se surpreendiam
quando questionávamos, durante as inspeções, sua utilização, inclusive em
Unidades Escolares, demonstrando total desconhecimento das leis, como
observado nas inspeções realizadas em diversas escolas para verificação das
obras licitadas na modalidade Convite pela Secretaria de Estado de Educação,
no período de 1999/2000.
Talvez este desconhecimento resida no fato de que esse material sempre
foi largamente utilizado na confecção de telhas e reservatórios d’água.
Entretanto, no caderno “Morar Bem” do Jornal O GLOBO, em 28 de
setembro de 2008, foi publicada matéria intitulada “Em vez de amianto, um
gramado” sobre a execução de cobertura verde em escola comunitária no Morro
da Babilônia, no Leme, Rio de Janeiro.
O projeto, segundo o jornal, foi financiado pelo Massachussets Institute of
Technology (MIT) com o objetivo de ajudar a solucionar o problema da falta
d’água na comunidade. As águas pluviais são captadas por calhas e
armazenadas em reservatórios e as plantas funcionam como um filtro natural.
Sobre o projeto, o coordenador do Instituto Tibá (entidade que pesquisa
construções sustentáveis), Arquiteto Peter Van Lengen, assinala que a cobertura
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verde, além de conforto térmico e acústico, funciona como um coletor de poeira,
evitando doenças alérgicas.
Cabe destacar que o Canadá é o maior produtor mundial de amianto, mas
seu consumo é inexpressivo. O Brasil é o quarto produtor mundial, mas ainda
um grande consumidor também: acima de 50% dos telhados no Brasil ainda são
de cimento-amianto.
2.2.2 Madeira Certificada
A Madeira Certificada é o único material, no Brasil, empregado na
construção civil, que possui uma certificação da cadeia produtiva, emitida pela
Forest Stewardship Council do Brasil (FSC Brasil).
Segundo o Greenpeace (2007), entre 60% e 80% de toda madeira extraída
da Amazônia é ilegal e mais de 64% é consumida pelo mercado brasileiro
Em vista disso, a promulgação da Lei de Gestão de Florestas Lei Federal
nº 11.284, de 02.03.2006, pode ser considerada como um avanço à contenção
de uma exploração predatória, com investimentos ambientais e sociais
garantidos no contrato.
O Decreto nº 49.674, de 6 de junho de 2005, do Estado de São Paulo,
estabeleceu procedimentos de controle ambiental para a utilização de produtos e
subprodutos de madeira de origem nativa em obras e serviços de engenharia
contratados pelo referido Estado:
(...)
Estabelece procedimentos de controle ambiental para a utilização de produtos e subprodutos de madeira de origem nativa em obras e serviços de engenharia contratados pelo Estado de São Paulo e dá providências correlatas.
[...]
Considerando o volume de produtos e subprodutos de madeira de origem nativa utilizados em obras e serviços de engenharia contratados pelo Poder Público, em especial os oriundos da região amazônica, a alta taxa de desmatamento e a necessidade de contenção das atividades ilegais;
Art. 1º. As contratações de obras e serviços de engenharia, que envolvam o emprego de produtos e subprodutos de madeira, deverão obedecer aos procedimentos de controle estabelecidos no presente decreto, com vista à comprovação da procedência legal dos produtos e subprodutos de madeira de origem nativa utilizados.
Art. 2º. Para os fins deste decreto, considera-se:
20
[...]
Art. 3º. Nos termos do art. 6º, inciso IX, alíneas ‘c’ e ‘e’, e do art. 7º, § 2º, inciso I, da Lei Federal nº 8.666, de 21 de junho de 1993, o projeto básico de obras e serviços de engenharia, que envolvam o uso de produtos e subprodutos de madeira, somente poderá ser aprovado pela autoridade competente caso contemple, de forma expressa, o emprego de produtos e subprodutos de madeira de origem exótica, ou de origem nativa de procedência legal.
Parágrafo único. A exigência prevista no ‘caput’ deste artigo deverá constar de forma obrigatória como requisito para a elaboração do projeto executivo.
Art. 4º. O edital de licitação de obras e serviços de engenharia deverá estabelecer para a fase de habilitação, entre os requisitos de qualificação técnica, a exigência de apresentação pelos licitantes de declaração de compromisso de utilização de produtos e subprodutos de madeira de origem exótica, ou de origem nativa de procedência legal, nos termos do modelo constante do Anexo I deste decreto.
[...]
Art. 8º. Os servidores públicos que deixarem de atender as determinações constantes do presente decreto ficarão sujeitos à aplicação das sanções administrativas pertinentes. [...]
2.2.3 Tintas
Em face da restrição crescente aos compostos orgânicos voláteis (VOC)
presentes nas tintas, sobretudo as tintas a óleo e o esmalte sintético, além dos
produtos usados no serviço de pintura, cada vez mais são desenvolvidas
pesquisas no sentido de se buscar produtos com menor impacto ambiental,
reduzindo a toxicidade e o teor de VOC, os quais emitem hidrocarbonetos, com
efeitos prejudiciais à saúde.
Uma das conclusões do trabalho desenvolvido sobre o impacto ambiental
de tintas utilizadas nas edificações (UEMOTO et al., 2006), é a necessidade de
conscientização do meio técnico sobre os efeitos da emissão de VOC à saúde
dos trabalhadores, durante a execução da pintura; à população, durante o uso
do edifício recém construído, e ao meio ambiente.
2.2.4 Produtos ecoeficientes
Já se encontram disponíveis no mercado diversos produtos que levam em
consideração a eficiência energética e o uso racional da água (aparelhos
sanitários, sensores em torneiras, iluminação etc), além de equipamentos, como
o ar condicionado. O retorno do investimento desses insumos costuma se dar
em pequeno a médio prazo.
21
Existem outras soluções, adotadas em alguns países europeus, como
banheiros secos compactos movidos à eletricidade, com o inconveniente do alto
consumo de energia utilizada para aquecer os dejetos, acelerando a
decomposição dos mesmos, e para a evaporação da urina ou, ainda, para secar
os conteúdos e formar um pó.
Os banheiros secos de compostagem ou redução não necessitam de tanta
energia quanto o anterior, mas a responsabilidade do tratamento de esgotos é
transferida ao proprietário. Apesar do inconveniente do buraco sob o assento,
este tipo de aparelho sanitário pode ser encontrado até mesmo no Quartier Latin,
em Paris.
2.2.5 Material Reciclado
A adoção de material reciclado é muitas vezes oriunda da criatividade,
como a utilização de garrafas PET como matéria-prima para execução de meio-
fio, como relatado no Capítulo 3.
Outros materiais já vêm sendo adotados; podemos exemplificar com a
utilização da borracha de pneu nas misturas asfálticas, substituindo parte dos
agregados nos concretos asfálticos usinados a quente.
2.3 Movimento de Terra
Caso não seja possível o aproveitamento de construções existentes, o
projeto deve buscar a preservação das árvores existentes no terreno e a
proteção, ao máximo, do solo, evitando “movimentos de terra” desnecessários,
mas, infelizmente, tão recorrentes.
Todo “movimento de terra” deve ser acompanhado de estudos que
comprovem ser inevitável a utilização deste recurso, que só deve ser utilizado
em casos extremos, posto que altera o equilíbrio inicial do solo, impacta o local
onde será lançado o solo escavado, bem como o local de onde será importado o
solo para aterro, além do combustível e demais recursos desperdiçados no
transporte.
22
2.4 Resíduos Sólidos da Construção Civil e Demolição (RCD)
Os resíduos sólidos da construção civil e demolição (RCD) são divididos
em quatro classes (apenas A e B são recicláveis), conforme Resolução
CONAMA 307/2002:
� Classe A: rochas, solos, cerâmica, concreto, argamassa etc;
� Classe B: plástico, papel, metal, vidro, madeira, asfalto etc;
� Classe C: gesso;
� Classe D: resíduos perigosos.
Segundo o Ministério das Cidades (2007), os RCD respondem, nos
grandes centros urbanos, por 40% do total de resíduos sólidos urbanos (RSU)4.
Se não houver uma política pública adequada (pontos de transbordo e
triagem, por exemplo), esses resíduos acabam sendo depositados ilegalmente,
sendo responsável pela degradação urbana e até mesmo de rios.
Ainda segundo o Ministério das Cidades (2007), a ação preventiva
apresenta custo inferior à ação corretiva:
� Pontos de entrega para geradores de pequenos volumes: custo menor
do que o de coleta;
� Madeira: vendida nos próprios locais de “Transbordo e Triagem”.
Diante desses dados, o empreendedor/gestor público deverá exigir das
construtoras o manuseio/manejo e disposição final adequados, com a estrita
observância das Normas Técnicas, em especial:
� NBR 15.112: áreas de Transbordo e Triagem e Pontos de Entrega de
Pequenos Volumes;
� NBR 15.113: aterros;
� NBR 15.114: áreas de reciclagem – uso de agregados reciclados de
resíduos sólidos da construção civil;
� NBR 15.115: execução de camadas de pavimentação;
4 RCD = 40 a 60% do RSU > 2t entulho para 1t de lixo domiciliar.
23
� NBR 15.116: utilização em pavimentação e preparo de concreto sem
função estrutural.
Em estudo apresentado no XI SINAOP (LIMA e RODRIGUES, 2006)
referente à reutilização de resíduos de demolição e construção no Campus da
FIOCRUZ-RJ, as autoras observam os seguintes impactos positivos:
� Melhoria no processo de produção das obras, com maior
aproveitamento dos materiais, diminuindo o desperdício;
� Redução do custo das obras;
� Diminuição da extração da matéria-prima (madeira, areia etc.).
A Lei Estadual 4.191, de 30.09.2001, que dispõe sobre a política do Estado
do Rio de Janeiro sobre resíduos sólidos, proíbe o lançamento e disposição a
céu aberto (“Bota-fora”):
Art. 3°. O acondicionamento, coleta, transporte, tratamento e disposição final dos resíduos sólidos processar-se-ão em condições que não tragam malefícios ou inconvenientes à saúde, ao bem-estar público e ao Meio Ambiente.
§ 1°. É expressamente proibido:
I – o lançamento e disposição a céu aberto;
[...]
Art. 11. Todos os municípios do estado do RJ, para fins de cumprimento da presente Lei, deverão incluir em seus diagnósticos ambientais e planos diretores a previsão de áreas passíveis de licenciamento pelo órgão estadual responsável pelo licenciamento ambiental, para efetivação da destinação final de seus RSU industriais e não industriais, no prazo de um ano.”
Quanto à utilização de agregados reciclados John et al. (2006), argumenta
que há uma insuficiência dos métodos de controle de qualidade para emprego
dos agregados graúdos reciclados, provenientes da fração mineral dos RCD em
concretos, que, associada à pouca eficiência na triagem do RCD, acabam
dificultando o emprego desse tipo de agregado. Segundo Schneider apud John
et al. (2006), mais de 20% dos RCD provenientes da cidade de São Paulo são
depositados de maneira irregular, gerando uma despesa anual de R$ 45
milhões/ano, abrangendo coleta, transporte e deposição correta deste resíduo. O
RCD contribui, ainda, para o esgotamento dos aterros, diminuindo sua vida útil,
quando deveria ser aproveitado como material para cobertura das camadas de
resíduo orgânico, já que se trata de material inerte.
3 Sustentabilidade: Boas Práticas
As soluções sustentáveis vêm sendo adotadas em diversos países,
sobretudo na Europa, cujas iniciativas remontam à década de 1970.
De acordo com Biderman et al (2007), muitos órgãos públicos e privados
ao redor do mundo reconhecem as vantagens econômicas de levar em conta os
custos do ciclo de vida dos produtos:
Quando as autoridades ambientais em Hamburgo, Alemanha, trocaram cada duas antigas lâmpadas ineficientes por uma lâmpada com eficiência energética em 300 edifícios públicos, reduziram o consumo anual da eletricidade em cerca de 4,5 milhões de kWh (o equivalente a aproximadamente 2.700 t das emissões de CO2, levando-se em consideração o consumo de combustíveis fósseis naquele país para a geração de energia elétrica).
No Brasil, observa-se uma atitude governamental mais voltada à proibição
de determinados materiais/equipamentos (equipamentos contendo substâncias
degradadoras da camada de ozônio, proibição do uso de amianto etc), do que
propriamente focada na adoção de soluções técnicas ecoeficientes.
O Estado de São Paulo é um dos mais ativos nesta área e possui várias
iniciativas na direção das licitações sustentáveis, como, por exemplo, o Decreto
nº 49.674, de 6 de junho de 2005, que estabeleceu procedimentos de controle
ambiental para a utilização de madeira certificada em obras e serviços de
engenharia contratados pelo Estado.
No que tange à separação e reaproveitamento de resíduos, o sistema mais
antigo implantado é o de Belo Horizonte, onde os Pontos de Transbordo e
Triagem encontram-se incorporados à cultura local e diversas olarias são
alimentadas pelos resíduos oriundos destes Pontos, ou seja, os resíduos são
descarregados, passam por um processo de triagem e a madeira resultante
segue direto para as olarias, com evidente redução dos custos com limpeza
urbana.
Em São Leopoldo (RS), foi construída, no período de 2006/2007, a
primeira obra pública com 100% de madeira certificada no Brasil: a Casa do
Marco Zero (Centro de Informações Turísticas com 103m2), cuja execução foi
acompanhada pelo Greenpeace.
25
O Greenpeace mantém o Programa Cidade Amiga da Amazônia, com o
objetivo de incentivar prefeituras a adotarem leis/decretos locais que evitem o
consumo de madeira de origem ilegal.
Algumas boas práticas também vêm sendo adotadas pela iniciativa
privada: o condomínio Mansões entre Lagos, em Sobradinho (cidade próxima a
Brasília), passou a utilizar garrafas PET e entulho para fazer o meio-fio em frente
às casas, o que vem sendo denominado como meio-fio ecológico.
Para cada metro de meio-fio, são usadas cinco garrafas PET cheias de
entulho triturado, que deixaram de ser lixo para virar matéria-prima na
urbanização do condomínio.
Segundo o engenheiro responsável (BARRETO, 2008), o condomínio está
sendo urbanizado tirando o PET da rua e o entulho que estava jogado pelos
lotes vazios. Com a nova técnica, houve economia de 20%.
Podemos destacar, como principal avanço, em termos de construção civil
sustentável, o advento da Bioengenharia, buscando o melhor aproveitamento
dos recursos naturais, seja através da captação e aproveitamento das águas de
chuva, bem como pelo reuso da água em condições específicas; projetos onde
existe a preocupação dos projetistas em aproveitar, ao máximo, a iluminação
natural, a utilização de energias alternativas, como ocorre com a captação de
energia solar, e a gestão racional da água.
A adoção da Bioengenharia, com a conseqüente redução de custos de
manutenção pelo reuso da água, captação de águas de chuva e melhor
aproveitamento da iluminação natural, gera uma economia da ordem de 30%,
segundo estudos recentes realizados pelo World Business Council for
Sustainable Development (WBCSD), como veremos mais adiante no Capítulo 4.
O percentual de 27%, bem próximo ao obtido no estudo da WBCSD, foi
obtido no Condomínio Edíficio CBS5, apenas com revisão das instalações
visando o uso racional da água: revisão das torneiras, substituição dos
arejadores e dos mecanismos das bacias com caixa acoplada.
Segundo o Gerente do referido condomínio, o investimento de
R$18.000,00 foi pago em apenas um mês ou, mais precisamente, em 27 dias,
5 Av. Juscelino Kubitchek nº 50. São Paulo, SP.
26
prazo de retorno do investimento, considerando a queda das contas (MARTINS,
2008).
De acordo com a mesma fonte, foi desenvolvido estudo em Conjunto com
a SABESP, Escola Politécnica da USP e IPT, para o Edifício-Sede da
Companhia de Saneamento Básico do Estado de São Paulo (SABESP), onde
foram instaladas 34 torneiras eletrônicas, 30 torneiras de fechamento
automático, 15 bacias sanitárias (VDR) e 7 arejadores, gerando uma economia
mensal de R$7.364,00. A amortização do investimento de R$15.811,14 se deu
em dois meses.
No Palácio Bandeirantes, edifício-sede do Governo do Estado de São
Paulo, ainda segundo a mesma fonte, a eliminação de vazamentos e
substituição de torneiras de lavatório, bacias, válvulas de descarga e válvulas de
mictório gerou uma economia de 34%.
O Centro de Energia e Tecnologia Sustentável (CETS) da UFRJ
desenvolveu o projeto e construiu uma casa popular ecológica, utilizando
materiais que consumiram pouca energia na sua produção, reduzindo a emissão
de CO2.
Segundo Monteiro apud May (2004), a lavanderia industrial “Lavanderia da
Paz”, em São Paulo, utiliza água de chuva há trinta anos. Ela coleta
500.000L/mês de água de chuva de um telhado de 1.400m2. Seu consumo
mensal de água é de 4.000m3, sendo que apenas 1.500m3 são fornecidos pela
SABESP.
A cidade de Freiburg, na Alemanha, denominada “capital alemã do meio
ambiente”, dispõe de um enorme parque de captação e aproveitamento da luz
solar, garantindo a iluminação do estádio do Clube de Futebol da cidade, o
Freiburg, SC. A cidade também possui mais bicicletas do que carros registrados.
Algumas atitudes, bem menos arrojadas, mas com impacto significativo
nas finanças públicas podem ser tomadas pelo gestor sem qualquer
investimento inicial, sendo bastante a conscientização de forma a não permitir
que os prédios públicos permaneçam acesos a noite toda; que o lixo coletado,
por servidores públicos ou funcionários terceirizados, sejam depositados em
lixões e que a dragagem/canalização de rios não considere a sustentabilidade da
Bacia Hidrográfica.
27
Com base nos Aspectos Técnicos, apresentados no Capítulo 2, e nas
Boas Práticas, ora apresentadas, são sugeridas as seguintes medidas a serem
adotadas pelos gestores:
� Definição da sustentabilidade como requisito a ser satisfeito nas
intervenções públicas;
� Edição de decretos visando a sustentabilidade nas contratações
públicas;
� Combate ao desperdício;
� Adoção de Projetos Ecoeficientes (construções verdes);
� Controle rigoroso dos “movimentos de terra”;
� Especificação de equipamentos de baixo consumo de energia e de
água;
� Especificação de materiais com baixa toxicidade e/ou cuja produção
cause menos impacto que os similares convencionais (redução da
emissão de CO2);
� Controle rigoroso dos fornecedores de madeira, sob risco de serem
enquadrados na Lei de Crimes Ambientais;
� Revisão das instalações hidráulicas dos equipamentos públicos já
existentes, visando o uso racional da água;
� Revisão das instalações elétricas dos equipamentos públicos já
existentes, visando a economia de energia, inclusive com a adoção de
sensores de presença;
� Coleta e utilização da água de chuva;
� Reuso da água;
� Gestão sustentável do lixo, com coleta seletiva e disposição final
adequada dos resíduos (RCD, orgânico, industrial e da saúde);
� Estímulo ao uso de fontes renováveis para geração de energia;
� Estímulo ao uso de material reciclado;
� Adoção de medidas que estimulem soluções criativas e sustentáveis.
28
4 Impacto Esperado
A demanda crescente por energia limpa no mundo vem provocando uma
redução significativa nos custos de produção.
No caso na energia eólica (TEIXEIRA, 2008), esse custo caiu pela metade
na última década, aproximando-se do custo de produção da energia proveniente
das termoelétricas.
Uma das justificativas para essa queda nos preços pode ser entendida
como a disposição de muitos governos em adotar a energia limpa, o que
representa independência em relação aos produtores de petróleo, e também
pelo avanço tecnológico, responsável por turbinas mais eficientes.
Segundo o Centro de Estudos em Sustentabilidade da FGV-SP, os
processos de compra dos governos são oportunidades para que as autoridades
atuem e gerem benefícios concretos em relação ao meio ambiente
(www.ces.fgvsp.br).
Ao adquirirem os produtos e serviços que oferecem maiores benefícios
ambientais, os governos estimulam uma maior oferta por parte dos fornecedores,
levando à redução dos preços destes itens. E conclui: o que começou com uma
decisão governamental acaba fomentando o mercado de negócios sustentáveis.
Segundo SOARES et al (2006), o impacto da construção civil na economia
de um país é significativo e, portanto, alterações no processo construtivo podem
promover, além de maior eficiência ambiental, a redução dos gastos
operacionais de uma obra, devendo ser incentivadas.
Apesar do Direito Ambiental Brasileiro adotar o princípio do poluidor
pagador, em consonância com a economia neoclássica que defende ser possível
valorar todo recurso/serviço, creio que a principal dificuldade dos gestores em
adotar parâmetros de sustentabilidade em suas ações seja justamente a
dificuldade de se quantificar monetariamente aspectos qualitativos, ou seja, ao
introduzir parâmetros ambientais, as contratações se tornam mais onerosas?
A resposta a esta pergunta deve basear-se não somente em estudos de
curto e longo prazo, mas na qualidade de vida obtida, por exemplo, com projetos
30
de edificações comerciais que valorizam a iluminação natural, com conseqüente
redução de absenteísmo no trabalho, seja pela menor incidência de doenças
como pela própria motivação dos funcionários; ou seja, deve ser procedida a
Avaliação Social dos Projetos,
No caso de equipamentos de alta eficiência energética, é relativamente
fácil o cálculo do tempo necessário para que o investimento seja
recuperado/compensado pela economia de energia, sendo mais difícil a aferição
do aumento da produtividade em decorrência da satisfação dos funcionários, por
exemplo.
Ainda que impere, em alguns órgãos, a visão tradicional de que a
vantagem nas contratações deve se restringir à busca do menor preço, em
detrimento da qualidade e da opção por soluções mais vantajosas a longo prazo,
a introdução do conceito sustentabilidade nas contratações pode ser vista com
desconfiança, mas jamais com desprezo.
Na Alemanha, ainda na década de 1970, estudos do Ministério de
Desenvolvimento Urbano e Proteção Ambiental de Berlim já apontavam que era
possível recuperar, em menos de 30 anos, entre 50 a 60% da energia
empregada na calefação, com a adoção de algumas medidas como a proteção
térmica de edifícios (“coberturas verdes”), utilização de energia solar e
recuperação das águas residuais e implementação do uso da água de chuva
(FRANCO, 2001).
Ao adotar soluções sustentáveis, a demanda governamental, pelo
montante que representa, influencia o mercado e os produtos sustentáveis
tendem a se tornar mais atraentes do que os similares convencionais, de acordo
com a “Lei da Oferta e da Procura”.
O Coordenador Geral do IDHEA entende que o mercado auto-sustentável
está em franca expansão, haja vista o crescimento da demanda por
empreendimentos “ecorresponsáveis”, sendo possível planejar uma obra inteira
com esse tipo de material (ARAÚJO, 2007).
Segundo o Instituto Ethos6, os principais motivos que impedem o
crescimento das construções verdes são a falta de informação sobre o
desempenho dos equipamentos e a ausência de preocupação com eficiência
6 <www.ethos.org.br>
31
energética, apesar dos benefícios a longo prazo, com custos de manutenção,
operação e utilização menos onerosos do que nos prédios convencionais.
Não existe, ainda, uma cultura sustentável no setor de construção civil,
sendo ainda tímidas as incursões pela Bioengenharia no Brasil, sobretudo no
que tange ao setor público, aliada ao fato dos custos inicialmente empregados
na construção de um prédio sustentável serem superiores ao de um prédio
convencional, são o principal obstáculo para adoção desse tipo de construção
em larga escala.
Como valorar o custo financeiro pela não adoção de prédios verdes?
De acordo com o primeiro relatório do programa de eficiência energética
em construções do WBCSD, construir um prédio sustentável, também chamado
de "prédio verde", tem um custo inicial 5% superior ao de um edifício
convencional, entretanto proporciona uma economia, em sua manutenção, da
ordem de 30%, em função da gestão eficiente da água e energia.
Conforme mencionado, os principais obstáculos para a adoção de
construções verdes pelos gestores públicos são:
Primeiro, os custos iniciais envolvidos, pois que são efetivamente
superiores, apesar de não existir, ainda, um número que traduza esse
percentual, havendo, por enquanto, o estudo da WBCSD, mencionado no
Capítulo 3. O estudo desses custos pode ser, inclusive, objeto de trabalhos
futuros.
Segundo, a ausência de cultura sustentável no setor de construção, posto
que com seu poder de compra e considerando, ainda, a economia de escala, ao
adotar parâmetros sustentáveis o Administrador Público estará influenciando
definitivamente na redução dos custos inerentes a toda inovação tecnológica.
A responsabilidade do gestor público reside justamente neste ponto: sua
capacidade de derrubar preços, a partir de uma mudança de paradigma. Esse
trabalho pretende, portanto, ser um catalisador, a fim de sensibilizar o
administrador público a adotar em massa o parâmetro ecológico nas
contratações.
32
Segundo Takaoka (2008), presidente do Conselho Brasileiro de
Construção Sustentável (CBCS)7, há ainda outras vantagens a partir da
observação de que muitas casas são construídas com cisternas que captam as
águas das chuvas e trazem o recurso para o uso doméstico: “Com isso, numa
grande metrópole como São Paulo, podemos reduzir o problema de inundação
das grandes chuvas e otimizamos o uso da água, com preservação para a época
de seca”.
Além das cisternas, a água pluvial também pode ser captada e
armazenada em “Reservatório de Cheias” ou “piscinões”, como são
denominados em são Paulo, para combate às inundações, em detrimento da
realização de dragagem/canalização de rios que muitas vezes causam impactos
ambientais significativos a jusante, porque não levam em consideração a
sustentabilidade da Bacia Hidrográfica (OTTONI, 2008).
Para Takaoka (2008), “existe um pensamento em economia que é preciso
maximizar benefícios e minimizar custos. O grande problema é que, às vezes,
você perde a oportunidade de maximizar resultados. Gastamos um pouco a mais
para ganhar muito a mais”.
7 Conselho Brasileiro de Construção Sustentável (CBCS) é uma organização da sociedade civil com o objetivo de pesquisar e divulgar novas práticas e tecnologias no ramo da sustentabilidade na construção civil.
5 Aspectos Legais
O relatório Brundtland apontou, em 1987, para a incompatibilidade entre
desenvolvimento sustentável e os padrões de produção e consumo vigentes
(MELO, 2006).
No ano seguinte ao relatório Brundtland, nossa Constituição Federal,
diferente das anteriores, buscou harmonizar dispositivos em defesa do Meio
Ambiente (22 artigos da CF/1988 se relacionam ao Meio Ambiente)
demonstrando que o assunto deixou de ser preocupação privativa de um
pequeno reduto, pejorativamente denominado de “verdes”, para entrar na pauta
dos grandes debates públicos também aqui no Brasil.
A função fiscalizatória, anteriormente restrita aos órgãos ambientais
(IBAMA, FEEMA, Secretarias Municipais etc.), foi ampliada com a promulgação
da Lei Federal nº 9.605 de 12.02.1998, tornando as Cortes de Contas co-
responsáveis pelos Crimes Ambientais, de acordo com seu artigo 2º:
Art. 2º. Quem, de qualquer forma, concorre para a prática dos crimes previstos nesta Lei, incide nas penas a estes cominadas, na medida da sua culpabilidade, bem como o diretor, o administrador, o membro de conselho e de órgão técnico, o auditor, o gerente, o preposto ou mandatário de pessoa jurídica, que, sabendo da conduta criminosa de outrem, deixar de impedir a sua prática, quando podia agir para evitá-la.
Os Tribunais de Contas, sobretudo aqueles que analisam os Editais de
Licitação antes da consumação do certame, dos quais o Tribunal de Contas do
Estado do Rio de Janeiro foi pioneiro, não podem mais ficar alheios à questão
ambiental, pois a Lei de Crimes Ambientais, artigo segundo, transcrito acima e
grifado no que tange aos demais responsáveis pelos crimes ambientais, co-
responsabiliza, além do empreendedor, aqueles que podem, ou seja, têm o
dever, mas não impedem a ocorrência de um crime ambiental.
Apesar do Ministério do Meio Ambiente, em parceria com o Ministério do
Planejamento, Orçamento e Gestão e com o Ministério das Cidades, analisarem
a possibilidade de publicação de um Decreto que regulamente o art. 30 da Lei
8.666/93, estabelecendo a Política de Licitações Públicas Sustentáveis no
âmbito da Administração Pública Federal, entendo que a Lei Federal nº 8.666,
34
de 21.06.1993, no que tange a obras e serviços de engenharia, em seu artigo 12
já estabeleceu essa obrigação ao definir os requisitos a serem considerados na
elaboração dos projetos básicos e executivos:
Art. 12. Nos projetos básicos e projetos executivos de obras e serviços serão considerados principalmente os seguintes requisitos:
I - segurança;
II - funcionalidade e adequação ao interesse público;
III - economia na execução, conservação e operação;
IV - possibilidade de emprego de mão-de-obra, materiais, tecnologia e matérias-primas existentes no local para execução, conservação e operação;
V - facilidade na execução, conservação e operação, sem prejuízo da durabilidade da obra ou do serviço;
VI - adoção das normas técnicas, de saúde e de segurança do trabalho adequadas;
VII - impacto ambiental.
O artigo 12 da Lei Federal nº 8.666/1993 estabelece, em seu inciso VII, a
avaliação do impacto ambiental como um dos principais requisitos a serem
considerados na elaboração dos projetos.
Ao se projetar a infraestrutura de uma região, por exemplo, como no caso
do Programa de Aceleração do Crescimento (PAC), que inclui pavimentação e
sistema de drenagem urbana, a avaliação dos riscos ambientais decorrentes das
ações empreendidas é fundamental para o sucesso do Programa.
Conforme visto ao longo deste trabalho, a não consideração da obra num
contexto mais amplo pode, muitas vezes, agravar problemas que se tentava
evitar: é o caso de enchentes provocadas pelo crescimento de áreas
impermeabilizadas, seja através de pavimentação, construções etc.
A forma como muitos Tribunais de Contas vêm procedendo, dentre eles o
Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro, exigindo as licenças ambientais
das obras e projetos sob sua fiscalização, deve ser disseminada. Mas ainda não
é o bastante.
Toda construção, ainda que seja durante sua execução, irá causar um
impacto ambiental: não existe obra sem RCD, sem extração de material da
natureza etc. Após o término das obras, durante o funcionamento/operação
dessas construções, água e energia são consumidas. Conclui-se, portanto, que,
ao incluir o impacto ambiental como requisito para elaboração dos projetos
básico e executivo, o projetista de obras públicas não pode se furtar a atender o
35
prescrito no inciso VII do artigo 12 da Lei Federal nº 8.666/1993, devendo ser
penalizados os responsáveis pela não adoção de parâmetros sustentáveis
quando da licitação/contratação de obras públicas.
O principal agente desta mudança, entretanto, é o gestor público, posto
que as ações corretivas, sobretudo no caso de meio ambiente, não conseguem
compensar o dano ambiental causado. O dano potencial, assim como o
desperdício de recursos, naturais e financeiros, pela não observância da
legislação ambiental e das diretrizes estabelecidas no Plano Diretor, devem ser
evitados e o responsável penalizado.
Em relação às soluções ecoeficientes, como a aquisição de equipamentos
com eficiência enérgica e adoção da Bioarquitetura/Bioengenharia nos projetos,
entendo que a Lei Complementar nº 101, de 04 de maio de 2000, mais
conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), é uma grande aliada.
Transcrevo, abaixo, os artigos da LRF que poderão ser suscitados na
defesa das soluções ecoeficientes:
Art. 16. A criação, expansão ou aperfeiçoamento de ação governamental que acarrete aumento da despesa será acompanhado de:
I - estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva entrar em vigor e nos dois subseqüentes;
II - declaração do ordenador da despesa de que o aumento tem adequação orçamentária e financeira com a lei orçamentária anual e compatibilidade com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias.
[...]
§ 2º. A estimativa de que trata o inciso I do caput será acompanhada das premissas e metodologia de cálculo utilizadas.
[...]
§ 4º. As normas do caput constituem condição prévia para:
I - empenho e licitação de serviços, fornecimento de bens ou execução de obras;
II - desapropriação de imóveis urbanos a que se refere o § 3o do art. 182 da Constituição.
Na estimativa referida no inciso I do caput deverão estar delineadas as
premissas do raciocínio e a metodologia de cálculo adotadas para a apuração do
impacto orçamentário-financeiro da despesa, no exercício em que deva entrar
em vigor e nos dois subseqüentes.
A estimativa é um informe técnico, enquanto a declaração, referida no
inciso II do caput, é um ato administrativo, sendo ambas condições prévias para
a realização de licitação de serviços, fornecimento de bens ou execução de
36
obras, bem como para o empenho da despesa, no caso de dispensa e
inexigibilidade de licitação. Tal fato torna esses dois documentos essenciais à
fase interna da licitação, obrigando a sua inclusão no procedimento, ao lado dos
requisitos exigidos pelos artigos 7º, 14 e 38 da Lei Federal nº 8.666/1993.
Conclusão: um investimento, ainda que apresente estimativa com custo
superior ao de uma solução convencional, deverá ser acompanhado da
estimativa do impacto orçamentário-financeiro nos exercícios subseqüentes,
devendo ser exigido dos Administradores Públicos a comparação entre as duas
soluções: convencional e ecoeficiente.
Art 17. Considera-se obrigatória de caráter continuado a despesa corrente derivada de lei, medida provisória ou ato administrativo normativo que fixem para o ente a obrigação legal de sua execução por um período superior a dois exercícios.
§ 1º. Os atos que criarem ou aumentarem despesa de que trata o caput deverão ser instruídos com a estimativa prevista no inciso I do artigo 16 e demonstrar a origem dos recursos para seu custeio.
§ 2º. Para efeito do atendimento do § 1º, o ato será acompanhado de comprovação de que a despesa criada ou aumentada não afetará as metas de resultados fiscais previstas no anexo referido no § 1º do artigo 4º, devendo seus efeitos financeiros, nos períodos seguintes, ser compensados pelo aumento permanente de receita ou pela redução permanente de despesa.
[...]
§ 4º. A comprovação referida no § 2º, apresentada pelo proponente, conterá as premissas e metodologia de cálculo utilizadas, sem prejuízo do exame de compatibilidade da despesa com as demais normas do plano plurianual e da lei de diretrizes orçamentárias.
§ 5º. A despesa de que trata este artigo não será executada antes da implementação das medidas referidas no § 2º, as quais integrarão o instrumento que a criar ou aumentar. [...]
O ato, que criar ou aumentar despesa obrigatória de caráter continuado,
deverá estar instruído com a estimativa prevista no inciso I do artigo 16 da LRF e
demonstrar a origem dos recursos para o seu custeio, bem como comprovar que
tal despesa não afetará as metas dos resultados fiscais previstas no anexo da
Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), referido no § 1º do artigo 4º, devendo
seus efeitos financeiros, nos períodos seguintes, tidos como exercícios, serem
compensados pelo aumento permanente da receita (elevação de alíquota,
ampliação da base de cálculo, majoração ou criação de tributo/contribuição) ou
pela redução permanente da despesa.
Depreende-se, portanto, do artigo 17 Lei Complementar nº 101, de 4 de
maio de 2000 que, no exercício em que ocorrer a criação ou aumento de
despesa obrigatória de caráter continuado, bem como nos subseqüentes, as
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metas previstas para os resultados fiscais não poderão ser afetadas. Cabe ao
gestor promover a compensação necessária, aumentando a receita ou reduzindo
a despesa, inclusive com redução dos gastos com energia, abastecimento
d’água e manutenção.
É, ainda, vedado dar início à execução da despesa obrigatória de caráter
continuado, antes da implementação do aumento da receita ou redução da
despesa necessária à compensação de que trata o § 2º do artigo 17 da LRF, o
qual, combinado com o artigo 165 da Constituição Federal, significa que, na
inserção de despesas de capital no plano plurianual (PPA) que impliquem em
aumento de despesas correntes, deverão estar ambas contempladas no plano
plurianual.
No caso, por exemplo, da ampliação/construção de hospital, não é
suficiente haver previsão dos recursos necessários à obra: é preciso que haja
provisão de recursos para seu funcionamento, cujos custos ficarão reduzidos se
forem adotados projetos que contemplem o uso racional da água e da energia.
Antes mesmo de construir, o administrador público deve se perguntar
quanto à necessidade desta nova obra ou se seria possível adaptar construções
já existentes, lembrando que a LRF determina:
Art. 45. Observado o disposto no § 5º do artigo 5º, a lei orçamentária e as de créditos adicionais só incluirão novos projetos após adequadamente atendidos os em andamento e contempladas as despesas de conservação do patrimônio público, nos termos em que dispuser a lei de diretrizes orçamentárias.
Parágrafo único. O Poder Executivo de cada ente encaminhará ao Legislativo, até a data do envio do projeto de lei de diretrizes orçamentárias, relatório com as informações necessárias ao cumprimento do disposto neste artigo, ao qual será dada ampla divulgação.
Numa época em que os recursos são insufiecientes para manter o
patrimônio existente, quanto mais obras forem construídas, mais verba irá faltar
para a manutenção do patrimônio.
Deve-se considerar, ainda, que, além de constituir uma afronta ao artigo 45
da LRF, não existe maior desperdício de recursos do que numa obra paralisada,
Em todas as fases do empreendimento, que inclui projeto, execução e
operação, o combate ao desperdício deve ser uma obsessão pois reduz custos,
sendo, portanto, um dever do Administrador Público.
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A adoção de parâmetros ambientais na elaboração de projetos, inclusive
com a especificação de matéria-prima reciclada, e o respeito ao meio ambiente
durante a execução, incluindo aí a disposição de resíduos oriundos das obras
civis, são a chave para que o Administrador Público ambientalmente consciente
dê sua contribuição para a preservação do patrimônio ambiental do qual ele é
legalmente o responsável.
Conclusão
Ao iniciar este trabalho, minha preocupação era qual seria a melhor
maneira de sensibilizar o gestor público a adotar parâmetros sustentáveis nas
contratações, posto que parti do pressuposto de que os custos iniciais desta
opção seriam elevados e demandariam, inclusive, um processo de sensibilização
junto ao próprio TCE-RJ, pois, apesar do impacto positivo no meio ambiente, o
que estaria de acordo com o requisito referente ao impacto ambiental,
contemplado no artigo 12 da Lei Federal nº 8.666/1993, poderia ser interpretado,
numa análise pontual, como uma afronta ao ditame do menor preço.
Entretanto, em face dos resultados alcançados, a partir das experiências
relatadas no Capítulo 3, que confirmam os resultados obtidos nas pesquisas
realizadas a nível internacional, a adoção de parâmetros ambientais nas
contratações de obras e serviços de engenharia deixa de ser “apenas” uma
questão ambiental e passa a ser uma exigência também sob o ponto de vista
legal e econômico. Estou convencida disto.
A elaboração de Orientações Técnicas, cujo objetivo era estimular os
gestores a adotarem a sustentabilidade nas contratações de obras públicas, foi
prejudicada não somente pelo redirecionamento do foco do trabalho, mas pelo
principal obstáculo enfrentado ao longo do processo de pesquisa, que foi a
incipiente bibliografia em nossa língua, dificuldade inerente a um tema ainda
pouco explorado em nosso país.
Essa constatação leva sua autora a desejar a continuidade do estudo
sobre a adoção de parâmetros sustentáveis nas contratações de serviços de
engenharia e obras públicas em trabalho futuro, visando, inclusive, preencher
essa lacuna.
É necessário que mais estudos sejam desenvolvidos a fim de suprir a
ausência de informação sobre os benefícios ambientais e financeiros inerentes à
adoção de soluções sustentáveis, sobretudo no campo das obras públicas, dado
o volume de recursos naturais empregados e o impacto causado por soluções
que não levam em consideração a sustentabilidade, muitas vezes mais baratas e
menos atraentes ao construtor/ empreiteiro.
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Com esse trabalho, espero estar contribuindo para que se tornem “coisas
do passado” tanto a busca pelo menor preço, em detrimento da qualidade e da
responsabilidade quanto à procedência dos produtos adquiridos pela
Administração Pública e seus contratados, quanto a adoção de projetos que não
levam em consideração a eficiência/ funcionalidade dos equipamentos públicos e
sem que sejam levantados os custos de manutenção, o que afronta a LRF e
onera os cofres públicos.
Considerando, portanto, a LRF e a Lei Federal nº 8.666/1993, em especial
o artigo 12, deverá o Administrador Público ser questionado e responsabilizado
no caso de não serem adotadas soluções sustentáveis.
A adoção de soluções sustentáveis deve ser o novo paradigma da
Administração Pública e projetará os gestores que perceberem seu alcance.
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