consideraÇÕes sobre planejamento … · 3.4.1 análise do entorno..... 36. vii 3.4.2 análise da...
TRANSCRIPT
CONSIDERAÇÕES SOBRE PLANEJAMENTO ESTRATÉGICO MUNICIPAL
COM ESTUDO DE CASO SOBRE A CIDADE DE MACAÉ/RJ
Ana Carolina Barreto da Silva Couto
Projeto de Graduação apresentado ao Curso
de Engenharia Civil da Escola Politécnica,
Universidade Federal do Rio de Janeiro,
como parte dos requisitos necessários à
obtenção do título de Engenheiro.
Orientador: Prof. Leandro Torres Di Gregório
Rio de Janeiro
Fevereiro de 2017
ii
CONSIDERAÇÕES SOBRE PLANEJAMENTO ESTRATÉGICO MUNICIPAL
COM ESTUDO DE CASO SOBRE A CIDADE DE MACAÉ/RJ
Ana Carolina Barreto da Silva Couto
PROJETO DE GRADUAÇÃO SUBMETIDO AO CORPO DOCENTE DO CURSO DE
ENGENHARIA CIVIL DA ESCOLA POLITÉCNICA DA UNIVERSIDADE FEDERAL DO
RIO DE JANEIRO COMO PARTE DOS REQUISITOS NECESSÁRIOS PARA A
OBTENÇÃO DO GRAU DE ENGENHEIRO CIVIL.
Examinada por:
________________________________________________ Prof. Leandro Torres Di Gregório, D. Sc.
________________________________________________ Prof. Marcelo Gomes Miguez, D. Sc.
________________________________________________ Prof. Virgílio Noronha Ribeiro da Cruz, M.Sc.
.
RIO DE JANEIRO, RJ - BRASIL FEVEREIRO DE 2017
iii
Couto, Ana Carolina Barreto da Silva
Considerações sobre Planejamento Estratégico
Municipal com estudo de caso sobre a cidade de
Macaé/RJ/ Ana Carolina Barreto da Silva Couto. – Rio de
Janeiro: UFRJ/ Escola Politécnica, 2017.
xiv, 125 p.: il.; 29,7 cm.
Orientador: Leandro Torres Di Gregório
Projeto de Graduação – UFRJ/ Escola Politécnica/
Curso de Engenharia Civil, 2016.
Referencias Bibliográficas: p. 124-125.
1. Planejamento Estratégico Municipal. 2.
Planejamento Estratégico. 3. Planejamento urbano. 4.
Gerenciamento de Projetos. 5. Administração pública.
I. Leandro Torres Di Gregório. II. Universidade Federal
do Rio de Janeiro, Escola Politécnica, Curso de
Engenharia Civil. III. Considerações sobre Planejamento
Estratégico Municipal com estudo de caso sobre a cidade
de Macaé/RJ.
iv
Resumo do Projeto de Graduação apresentado à Escola Politécnica/ UFRJ como parte
dos requisitos necessários para a obtenção do grau de Engenheiro Civil.
Considerações sobre Planejamento Estratégico Municipal com estudo de caso
sobre a cidade de Macaé/RJ
Ana Carolina Barreto da Silva Couto
Fevereiro/2017
Orientador: Leandro Torres Di Gregório
Curso: Engenharia Civil
As cidades têm ocupado, cada vez mais, um papel protagonista no cenário mundial,
com a maior parte da população vivendo nos centros urbanos. Nas últimas décadas, o
número de encargos e responsabilidades atribuídas aos governos locais aumentou,
expondo incompetências técnica e administrativas nestes governos. O planejamento
tradicional, obrigatório por lei e que conta com instrumento como Plano Diretor, Plano
Plurianual e Planos setoriais, tem se mostrado ineficiente no controle dos fatores
externos (mudanças de cenários e demandas), além de apresentar dificuldades em
assimilar tecnologia e na integração de equipes interdisciplinares. O Planejamento
Estratégico tem como característica aceitar a complexidade da previsão dos cenários
futuros a serem enfrentados, passando assim a tratar a estratégia como um processo
de aprendizagem contínua, adaptando os projetos às novas condições enfrentadas.
Desta forma, objetiva-se realizar uma melhora de desempenho da administração
pública, tornando-a mais dinâmica e flexível. Neste trabalho, partiu-se do Método de
Güell, modernizando-o através de outros autores e ferramentas. O uso da ferramenta
Balanced Scorecard (BSC), que também migrou das empresas para o planejamento
urbano, tem sido utilizada nos Planejamento Estratégico Municipal (PEM) atuais.
Assim sendo, a finalidade deste trabalho é o aprofundamento dos conhecimentos no
instrumento PEM, a fim de aplicar estes conhecimentos na proposta de PEM para a
cidade de Macaé/RJ, elaborando a visão, macro-objetivos, estratégias, projetos, um
Mapa Estratégico e Plano de ações.
Palavras-chave: planejamento estratégico municipal, planejamento urbano,
gerenciamento de projetos, gestão urbana, urbanismo.
v
Abstract of Undergraduate Project presented to POLI/UFRJ as a partial fulfillment of
the requirements for the degree of Engineer.
Considerations on Urban Strategic Planning and a case study about Macaé, Rio
de Janeiro
Ana Carolina Barreto da Silva Couto
February/2017
Advisor: Leandro Torres Di Gregório
Course: Civil Engineering
Cities have increasingly played a leading role on the world stage, considering that most
of the population is living in urban centers. The amount of costs and responsibilities
attributed to local governments has increased over the past few decades, which in turn
showed the technical and administrative incompetence of these governments. The
traditional way of planning (mandatory by law which has instruments such as a Master
Plan, Pluriannual Plan and Sector Plans) has proven to be inefficient in controlling
external factors (Changes of scenarios and demands), as well as presenting difficulties
in assimilating technology and integrating interdisciplinary teams. Strategic planning
has a characteristic to accept how complex it is to predict future scenarios, so it treats
strategy as a continuous learning process and then adapts the projects continually to
face new conditions. The objective is to achieve an improvement in the performance of
public administration making it more dynamic and flexible. The research started by
using Güell Methodology, and then later modernized using other authors and tools. The
use of the Balanced Scorecard, which also migrated from the enterprises to the urban
planning, has been used in the current Urban Strategic Plans. In order to apply this
knowledge in the proposal of Urban Strategic Plan for Macaé, Rio de Janeiro, the
vision, macro-objectives, strategies, projects, Strategic Map and an Action Plan were
elaborated.
Keywords: Strategic urban planning, urban planning, project management, urban
management, urbanism.
vi
Sumário
1 Introdução .............................................................................................................. 1
1.1 Apresentação do tema .................................................................................... 1
1.2 Objetivos ........................................................................................................ 2
1.3 Justificativa ..................................................................................................... 2
1.4 Metodologia .................................................................................................... 3
1.5 Estrutura do trabalho ...................................................................................... 4
2 Planos Estratégicos de Desenvolvimento Urbano .................................................. 6
2.1 Conceito de Planejamento Estratégico ........................................................... 6
2.1.1 Estratégia militar ...................................................................................... 6
2.1.2 Antigas escolas do pensamento estratégico ............................................ 7
2.1.3 Escola da Gestão Estratégica Competitiva ............................................ 10
2.2 Conceito de Planejamento Estratégico de Cidades ...................................... 14
2.2.1 Planejamento de cidades ...................................................................... 14
2.2.2 Planejamento Estratégico de Cidades ................................................... 17
2.2.3 Relação entre o Plano Estratégico Municipal, Plano Diretor Municipal e
Plano Plurianual Municipal ................................................................................... 19
2.3 Metodologia de Güell .................................................................................... 22
3 Elaboração do Planejamento Estratégico de um município ................................. 26
3.1 Órgãos .......................................................................................................... 26
3.2 Início do PEM ............................................................................................... 28
3.3 Caracterização dos modelos de desenvolvimento ........................................ 29
3.3.1 Modelos Físicos ..................................................................................... 29
3.3.2 Modelos Econômicos ............................................................................. 31
3.3.3 Modelos Sociais .................................................................................... 33
3.3.4 Requisitos de competitividade e qualidade de vida ................................ 35
3.4 Análise externa ............................................................................................. 36
3.4.1 Análise do entorno ................................................................................. 36
vii
3.4.2 Análise da demanda .............................................................................. 37
3.4.3 Síntese da análise externa .................................................................... 38
3.5 Análise interna .............................................................................................. 39
3.5.1 Componentes da análise interna ........................................................... 40
3.5.2 Execução da análise interna .................................................................. 42
3.6 Formulação das diretrizes estratégicas ......................................................... 43
3.7 Desenvolvimento de estratégias ................................................................... 45
3.8 Divulgação, implantação e avaliação do PEM .............................................. 48
3.8.1 Divulgação do PEM ............................................................................... 48
3.8.2 Implantação do PEM ............................................................................. 48
3.8.3 Avaliação do PEM ................................................................................. 50
4 Ferramenta de Planejamento Estratégico: Balanced Scorecard .......................... 51
4.1 Conceituando Balanced Scorecard ............................................................... 51
4.2 Construindo o BSC ....................................................................................... 55
4.3 Construindo Mapas Estratégicos .................................................................. 59
5 Proposta de PEM para o município de Macaé/RJ ................................................ 64
5.1 Apresentação do município .......................................................................... 64
5.2 Início do PEM ............................................................................................... 66
5.3 Caracterização dos modelos de desenvolvimento ........................................ 68
5.3.1 Modelo Físico ........................................................................................ 68
5.3.2 Modelo Econômico ................................................................................ 72
5.3.3 Modelo Social ........................................................................................ 73
5.3.4 Requisitos de competitividade e qualidade de vida ................................ 76
5.4 Análise externa ............................................................................................. 77
5.4.1 Análise do Entorno ................................................................................ 77
5.4.2 Análise da Demanda ............................................................................. 96
5.4.3 Síntese da Análise Externa .................................................................... 98
5.5 Análise interna ............................................................................................ 100
viii
5.6 Formulação das diretrizes estratégicas ....................................................... 110
5.6.1 Vocações ............................................................................................. 110
5.6.2 Visão ................................................................................................... 111
5.6.3 Princípios ............................................................................................. 111
5.7 Desenvolvimento de estratégias ................................................................. 111
5.7.1 Macro-objetivos ................................................................................... 111
5.7.2 Estratégia ............................................................................................ 112
5.7.3 Projetos ............................................................................................... 113
5.7.4 Mapa Estratégico ................................................................................. 115
5.7.5 Plano de Ações ................................................................................... 117
5.8 Divulgação, Implantação e Avaliação do PEM ............................................ 118
6 Considerações Finais ........................................................................................ 121
Referência Bibliográfica ............................................................................................ 124
ix
Índice de Figuras
Figura 1 – Evolução do Planejamento Empresarial. Fonte: GÜEL (1997) ..................... 8
Figura 2 – Gestão Estratégica Competitiva: características principais. Fonte: LOBATO
et al. (2003) ................................................................................................................ 10
Figura 3 – Metodologia Básica da Gestão Estratégica Competitiva. Fonte: LOBATO et
al. (2003) .................................................................................................................... 14
Figura 4 – Estrutura básica do plano estratégico. Fonte: PFEIFFER (2000) ............... 19
Figura 5 - Modelo 1 de Integração do PEM com o PDM e o PPAM. Fonte: REZENDE
(2009) ......................................................................................................................... 21
Figura 6 – Modelo 2 de Integração do PEM com o PDM e o PPAM. Fonte: REZENDE
(2009) ......................................................................................................................... 22
Figura 7 – Esquema simplificado da metodologia de Güell. Fonte: GÜELL,
TRADUÇÃO DA AUTORA, 1997. .............................................................................. 24
Figura 8 - Fluxograma do processo decisório do PEM. Fonte: PAGNONCELLI E
AUMOND, 2004. ......................................................................................................... 28
Figura 9 – Modelos de desenvolvimento econômico. Fonte: GÜELL, TRADUÇÃO DA
AUTORA, 1997. ......................................................................................................... 32
Figura 10 – Pirâmide de Maslowsite OBJETIVO LUA, 2017. ...................................... 34
Figura 11 – Modelos de desenvolvimento social. Fonte: GÜELL, TRADUÇÃO DA
AUTORA, 1997. .......................................................................................................... 35
Figura 12 – Matriz síntese da análise externa aplicada ao caso de Urbania/Itália.
Fonte: GÜELL, TRADUÇÃO DA AUTORA, 1997. ....................................................... 39
Figura 13 – Matriz de avaliação das estratégias de uma cidade. Fonte: GÜELL,
TRADUÇÃO DA AUTORA, 1997. ............................................................................... 47
Figura 14 – As Perspectivas de Valor. Fonte: HERRERO FILHO, 2005. .................... 54
Figura 15 – A inter-relação entre a Visão Estratégica e as Iniciativas do BSC. Fonte:
HERRERO FILHO, 2005. ........................................................................................... 56
Figura 16 – Conceito de Perspectivas de valor. Fonte: HERRERO FILHO, 2005. .... 57
Figura 17 – Definição de medidas. Fonte: HERRERO FILHO, 2005. .......................... 57
Figura 18 - Definição de Metas. Fonte: HERRERO FILHO, 2005. .............................. 58
x
Figura 19 - Definição de Iniciativas. Fonte: HERRERO FILHO, 2005. ........................ 58
Figura 20 - Exemplos de iniciativas para as Perspectivas de Valor. Fonte: HERRERO
FILHO, 2005. .............................................................................................................. 58
Figura 21 – Processo de elaboração do BSC. Fonte: HERRERO FILHO, 2005. ......... 59
Figura 22 – Tradução da visão para as Perspectivas de Valor. Fonte: HERRERO
FILHO, 2005. .............................................................................................................. 60
Figura 23 – Processo de Causa e Efeito como uma série de questões do tipo “Se,
Então”. Fonte: HERRERO, 2005. ............................................................................... 62
Figura 24 – Estrutura de trabalho do PEM. Fonte: Autor ............................................. 68
Figura 25 – Imagem aérea de Macaé em dezembro de 1984. Fonte: GOOGLE EARTH
................................................................................................................................... 70
Figura 26 - Imagem aérea de Macaé em dezembro de 1994. Fonte: GOOGLE EARTH
................................................................................................................................... 70
Figura 27 - Imagem aérea de Macaé em dezembro de 2004. Fonte: GOOGLE EARTH
................................................................................................................................... 71
Figura 28 - Imagem aérea de Macaé em dezembro de 2016. Fonte: GOOGLE EARTH
................................................................................................................................... 71
Figura 29 – População Residente entre 1970 e 2010. Fonte: IBGE (2017) ................ 72
Figura 30 - Déficit Habitacional, considerando as variáveis quantitativas e qualitativas
em 2004. Fonte: Anuário da cidade de Macaé, 2012. ................................................. 75
Figura 31 - Número de alunos matriculados na Educação Infantil no período de 2000 a
2012, total e nas redes municipal e privada. Fonte: Anuário da cidade de Macaé, 2012.
................................................................................................................................. 101
Figura 32 – Número de alunos matriculados no ensino fundamental entre 2000 e 2012.
Fonte: Anuário da cidade de Macaé, 2012. ............................................................... 101
Figura 33 - Número de alunos matriculados no Ensino Médio no período de 2000 a
2012, total e nas redes estadual, federal, municipal e privada. Fonte: Anuário da
cidade de Macaé, 2012. ............................................................................................ 102
Figura 34 - Número de alunos matriculados na Educação Técnica, total e nas redes
estadual, federal, municipal e privada, no período de 2005 a 2012. Fonte: Anuário da
cidade de Macaé, 2012. ............................................................................................ 103
xi
Figura 35 - Número de alunos matriculados no Ensino Superior, total e por sexo, no
período de 1991 a 2009. Fonte: Anuário da cidade de Macaé, 2012. ....................... 104
Figura 36 – Percentual de responsáveis por domicílios com renda até meio salário
mínimo, Fonte: Prefeitura Macaé, 2012. ................................................................... 105
Figura 37 - Percentual de responsáveis por domicílios com renda de mais de 20
salários mínimos, Fonte: Anuário da cidade de Macaé, 2012. .................................. 105
Figura 38 - Escolas de Macaé. Fonte: Google maps................................................. 106
Figura 39 – Hospitais e centros médicos de Macaé. Fonte: Google Maps. ............... 106
Figura 40 - Produto Interno Bruto per capita 2010 – 2013. Fonte IBGE, 2017. ......... 107
Figura 41 – Distribuição do PIB Macaé em 2014. Fonte: IBGE, 2017. ...................... 107
Figura 42 - Distribuição das viagens por modo de transporte em Macaé. Fonte: PMU,
2015. ........................................................................................................................ 108
Figura 43 – Distribuição das viagens por objetivo em Macaé. Fonte: PMU, 2015. .... 108
Figura 44 – Distribuição das viagens por tempo em Macaé. Fonte: PMU, 2015. ...... 109
Figura 45 – Proposta de mapa estratégico para Macaé. Fonte: Autor ...................... 116
Figura 46 – Indicadores organizados por perspectivas. Fonte: Autor ........................ 117
xii
Índice de Tabelas
Tabela 1: Evolução do planejamento Urbano ............................................................ 16
Tabela 2 – Funções dos componentes urbanos .......................................................... 23
Tabela 3 – Exemplos de macrotendências ................................................................. 37
Tabela 4 - Renda Mensal da população residente que trabalha, segundo o Município
de Macaé -2006-2007 ................................................................................................. 74
Tabela 5 - Número de domicílios e população residente nos assentamentos precários
identificados ................................................................................................................ 75
Tabela 6 - Resumo das sementes de futuro: população e sociedade ......................... 78
Tabela 7 - Resumo das sementes de futuro: geopolítica ............................................ 81
Tabela 8 - Resumo das sementes de futuro: ciência e tecnologia............................... 85
Tabela 9 - Resumo das sementes de futuro: economia .............................................. 87
Tabela 10 - Resumo das sementes de futuro: meio ambiente .................................... 90
Tabela 11 – Nível do impacto das tendências no âmbito urbano ................................ 95
Tabela 12 - Distribuição Modal dos Deslocamentos Motorizados (dia útil) .................. 97
Tabela 13 - Situação dos serviços de infra-estrutura selecionados, segundo os chefes
de domicílios - 2001-2003 e 2006-2007 (%) ............................................................... 98
Tabela 14 – Quadro síntese da análise externa – Impactos positivos ......................... 99
Tabela 15 - Quadro síntese da análise externa – Impactos negativos ...................... 100
Tabela 16 - Índice de Desenvolvimento da Educação Básica - IDEB da rede pública do
Município de Macaé, nos Anos Iniciais e Anos Finais do Ensino Fundamental. ........ 102
Tabela 17 - Desempenho no Exame Nacional do Ensino Médio - ENEM - Redes em
Macaé - 2009 ............................................................................................................ 103
Tabela 18 – Quadro das vocações de Macaé ........................................................... 110
Tabela 19 – Quadro dos temas estratégicos, macro-objetivos e indicadores do PEM
de Macaé .................................................................................................................. 112
Tabela 20 – Proposta preliminar da 1º fase do Plano de ação .................................. 118
xiii
Índice de Tabelas
Quadro 1 – Questões associadas à definição da Missão. Fonte: HERRERO FILHO,
2005 ........................................................................................................................... 12
Quadro 2 – Questões associadas à definição da Visão. Fonte: HERRERO FILHO,
2005. .......................................................................................................................... 13
xiv
Lista de Siglas
PE: Planejamento Estratégico
PEM: Planejamento Estratégico Municipal
PDM: Plano Diretor Municipal
PPAM: Plano Plurianual Municipal
BSC: Balanced Scorecard
1
1 Introdução
1.1 Apresentação do tema
A expressão “estratégia” teve um longo caminho entre a sua aplicação, apenas militar,
e a mais abrangente entendida atualmente. Com base na ideia de que estratégia teria
a função de suplantar obstáculos, no inicio do século XX, estudiosos começaram a
elaborar as bases do planejamento estratégico utilizado em empresas, extrapolando,
assim, o entendimento como processo militar.
Ao longo do século passado, esta ideia foi se desenvolvendo para acompanhar o
mundo empresarial, e cada fase é chamada de escola de pensamento estratégico.
Originou-se, neste momento, uma ferramenta denominada Planejamento Estratégico,
caracterizada por aceitar a complexidade da previsão dos cenários futuros a serem
enfrentados, passando, assim, a tratar a estratégia como um processo de
aprendizagem contínua, adaptando os projetos às novas condições enfrentadas.
Após o sucesso da ferramenta em empresas, começou-se na década de 70 a adaptar
a mesma para a administração pública, realizando suas primeiras experiências em
cidades americanas. Passando, posteriormente, para a Europa, chegou ao Brasil na
década de 90. As cidades têm ocupado cada vez mais um papel protagonista no
cenário mundial, com a maior parte da população mundial vivendo nos centros
urbanos. Nas últimas décadas, o número de encargos e responsabilidades atribuídas
aos governos locais aumentou, expondo incompetências técnica e administrativas
nestes governos.
O planejamento tradicional, obrigatório por lei e que conta com instrumento como
Plano Diretor, Plano Plurianual e Planos setoriais, tem se mostrado ineficiente no
controle dos fatores externos (mudanças de cenários e demandas), além de
apresentar dificuldades em assimilar a tecnologia e na integração de equipes
interdisciplinares. A estrutura administrativa, os procedimentos e instrumentos atuais
da administração pública têm dificultado o gerenciamento moderno e dinâmico
(PFEIFFER, 2000). Ainda assim, o Planejamento Estratégico não tem como objetivo
eliminar os outros instrumentos de planejamento, mas realizar uma melhora no
desempenho da administração pública. Para isso, é necessária a integração entre o
Planejamento Estratégico Municipal (PEM) e os instrumentos obrigatórios de
2
planejamento urbano, como os Planos Diretores Municipais (PDM), os Planos
Plurianuais Municipais (PPAM) e planos setoriais.
Diferentes metodologias de elaboração do PEM são utilizadas, no entanto, pouca
diferença se encontra na estrutura dos processos propostos. Este trabalho, partiu-se
do Método de Güell (GÜELL, 1997), famoso pelos Planejamentos Estratégicos das
cidades de Barcelona e Madrid, na Espanha. Como este modelo foi desenvolvido no
início da década de 1990, buscou-se modernizá-lo utilizando outros autores e
ferramentas. O uso da ferramenta Balanced Scorecard (HERRERO FILHO, 2005), que
também migrou das empresas para o planejamento urbano, tem sido utilizada nos
PEM mais modernos.
Desta forma, buscou-se, neste trabalho, entender estes modelos e ferramentas a fim
de aprofundar estes conhecimentos, para que fosse possível desenvolver uma
proposta de PEM para a cidade de Macaé/RJ.
1.2 Objetivos
O objetivo deste trabalho é construir bases de conhecimento na área de planejamento
urbano, no uso de ferramentas de gestão urbana, em específico o Planejamento
Estratégico Municipal (PEM), cujo foco é a melhora da eficiência da administração
pública, tornando-a mais dinâmica e flexível, a fim de aplicar estes conhecimentos.
Então, propôs-se a elaborar uma sugestão de Planejamento Estratégico Municipal
para a cidade de Macaé/RJ.
1.3 Justificativa
Esta pesquisa se justifica devido à importância do planejamento urbano, uma vez que
se tem a maior parte da população vivendo em áreas urbanas, este passa a ter um
efeito direto na qualidade de vida destas comunidades. No entanto, apesar da
relevância do planejamento de cidades, o Brasil ainda apresenta grande deficiência
neste aspecto. Por esta razão, torna-se essencial que se discuta o tema, a fim de
fortalecê-lo.
A forma burocrática e tradicional como as cidades brasileiras frequentemente são
planejadas não tem surtido o efeito desejado, ficando marcada pela ineficiência dos
processos e descontinuidade de projetos diante de mudanças político-partidárias. Faz-
3
se necessário, um planejamento de longo prazo, que extrapole os 4 anos de governos,
criando continuidade. Sendo assim, alguns instrumentos podem ser usados a fim de
realizar este planejamento, entre eles os Planos Diretores e Planos Estratégicos.
Uma vez que o PEM apresenta um caráter mais dinâmico e adaptado às constantes
mudanças de cenários vivenciadas pelo mundo globalizado atual, aprofundar o
entendimento desta ferramenta se mostra importante.
1.4 Metodologia
Para esta pesquisa, foi realizado levantamento bibliográfico, objetivando a construção
de conceitos centrais como: Planejamento Estratégico e Planejamento Estratégico
Municipal. Perifericamente tratou-se de instrumentos de planejamento urbano como:
Plano Plurianual, Plano Diretor Municipal, Planejamento de Recursos Humanos e
Planejamento de Informação e Tecnologia. Além destes, abordou-se também a
importância da participação popular na administração pública e a relevância do uso de
ferramentas de gerenciamento de projetos pelo governo local, utilizando algumas
destas na proposta deste trabalho. Foram elas: Metodologia de Planejamento
Estratégico elaborada por Guell (1997) e o Balanced Scorecard apresentado por
Herrero Filho (2005). Em adição a estas metodologias, observou-se o estudo de caso
do PEM, da cidade de Joinville/SC, a partir de Pagnoncelli e Aumond (2004).
Considerou-se também um estudo sobre PEM, utilizando o Balanced Scorecard
(BSC), elaborado por Pfeiffer (2000 e 2010).
Tendo como base inicial o levantamento bibliográfico e a construção dos conceitos
necessários para elaboração do trabalho proposto, passou-se ao estudo de caso. O
lócus da pesquisa foi à cidade de Macaé/RJ, onde se estruturou uma simulação de
construção de um PEM para a cidade. A ferramenta utilizada nesta pesquisa foi o
levantamento de dados estatísticos dos campos: econômico, social, evolução física,
infraestrutura urbana e outros. Para melhor apresentação dos dados coletados e
analisados utilizaram-se tabelas, figuras e gráficos, bem como um estudo de
tendências. Sendo assim, pode-se caracterizar esta pesquisa como sendo de cunho
qualitativo e quantitativo.
Para o estudo de caso realizou-se a busca por informações históricas, tendências do
entorno e entendimento das demandas e ofertas do Município, a fim de se formular as
diretrizes estratégicas (visão, princípios e vocações atuais e potenciais). Partindo da
4
visão elaborada para organização, definiram-se os macro-objetivos que, por sua vez,
contam com metas bem estruturadas, prazos e indicadores de medição. Desenvolveu-
se também, a partir das estratégias estabelecidas, um conjunto de projetos a fim de
traduzir os macro-objetivos em projetos, possibilitando a construção de um Plano de
Ações cujo controle é realizado a partir do BSC. Finaliza-se com a construção de um
Mapa Estratégico visando traduzir o processo do PEM contando a história do mesmo.
1.5 Estrutura do trabalho
Este trabalho foi organizado em seis capítulos, sendo o primeiro a introdução ao
trabalho, apresentando o tema desenvolvido, os objetivos propostos para este
Trabalho de Conclusão de Curso, assim como, a justificativa para o desenvolvimento
desta análise. Posteriormente, foi exposta a metodologia utilizada e finalizou-se com
este tópico apresentando a estrutura do texto.
O capítulo 2 teve como objetivo o desenvolvimento dos conceitos e apresentação mais
aprofundada do tema. Desta forma, foi apresentado o conceito de Planejamento
Estratégico, partindo de sua origem militar até a sua aplicação urbana, apresentando a
importância do Planejamento de Cidades, e as ferramentas usadas para tal. Este
capítulo foi realizado pela exposição da metodologia de Güell.
No capítulo 3 foi feito o aprofundamento da metodologia de Planejamento Estratégico
Municipal (PEM) para servir como base na construção do estudo de caso. Este espaço
foi organizado de forma que contemplasse desde as etapas iniciais de estruturação do
PEM, até sua implantação e avaliação.
No capítulo 4 realizou-se uma breve análise da ferramenta Balanced Scorecard a fim
de sustentar teoricamente seu uso na proposta para a cidade de Macaé/RJ. Iniciou-se
realizando a apresentação dos conceitos base do BSC, seguido pela explicação de
como construí-lo e finalizando pela elaboração do Mapa Estratégico.
O capítulo 5 destinou-se à elaboração do estudo de caso, partindo da uma rápida
apresentação do município, deu-se início ao PEM. A fase de diagnóstico foi
organizada em caracterização dos modelos de desenvolvimento, análise interna e
externa. A partir das análises realizadas, foi possível elaborar as diretrizes
estratégicas, Vocação, Visão,e Princípios. Tendo a Visão como objetivo global, pode-
se desenvolver as estratégias, formulando macro-objetivos e projetos. Tornando-se
5
possível a elaboração de uma proposta de Mapa Estratégico e Plano de ações
preliminar. O capítulo foi finalizado com a divulgação, implantação e avaliação do
PEM.
Nas Considerações Finais realizou-se uma retomada da importância do uso de
ferramentas de gerenciamento de projetos para melhoria da eficiência da
administração pública, a fim de proporcionar qualidade de vida a toda a população.
6
2 Planos Estratégicos de Desenvolvimento Urbano
Para elaboração deste estudo pretende-se trabalhar com alguns conceitos centrais
Planejamento Estratégico, para tal serão utilizados como base teórica Güel (1997),
Lobato et al. (2003), Pfeiffer (2000), Souza (2005) e Rezende (2009).
2.1 Conceito de Planejamento Estratégico
2.1.1 Estratégia militar
De acordo com Ghemawat (2000, p16), “estratégia é um termo criado pelos antigos
gregos, para os quais significava um magistrado ou comandante-chefe militar”. A
expressão “estratégia” teve um longo caminho entre a sua aplicação apenas militar e a
mais abrangente, entendida atualmente. A Estratégia Antiga dependia apenas da força
humana, desta forma as potências com maior número de soldados envolvidos no
confronto eram quase automaticamente vencedoras. Aspectos políticos pouco eram
levados em consideração quando se definiam táticas de combate.
Com Napoleão o conceito de estratégia foi modificado. Conhecida como Estratégia
Moderna, a partir deste momento, passou-se a visar que com a guerra seria
alcançada a desestruturação da ordem social vigente no território inimigo. Com isso,
adicionou-se um fator político à guerra, o que consequentemente tornou as estratégias
mais complexas.
No século XX, buscou-se diminuir as perdas consequentes da guerra desenvolvendo
uma estratégia de dispersão, conhecida como Estratégia Contemporânea. Passou-se
a utilizar ações indiretas e efeito surpresa, a fim de evitar o confronto frontal. Ao longo
dos séculos, a estratégia militar deixou de ser apenas uma questão de tática de guerra
adicionando aspectos políticos, econômicos e sociais à elaboração das mesmas,
tornando o processo ainda mais complexo. Segundo Güel (p. 20, 1997), as formas de
estratégia tem sempre algo em comum, pois “são geradas pela contraposição de
interesses, por antagonismo entre estados. Desta forma, [...] a estratégia pode ser
definida como um sofisma para superar obstáculos gerados pela vontade dos
adversários”.
7
2.1.2 Antigas escolas do pensamento estratégico
Com base na ideia de que estratégia teria a função de suplantar obstáculos, no inicio
do século XX, estudiosos começaram a elaborar as bases do Planejamento
Estratégico utilizado em empresas, extrapolando, assim, o entendimento da estratégia
como processo militar. Ao longo do século passado, esta ideia foi se desenvolvendo
para acompanhar o mundo empresarial, e cada fase é chamada de escola de
pensamento estratégico. “Cada escola engloba e completa a anterior, de forma a
corrigir os aspectos que possam limitar ou distorcer o conjunto delas” (LOBATO, et al.;
p.13, 2003). Abaixo podemos ver as fases do Planejamento Estratégico empresarial
distribuídos na linha do tempo, na imagem de autoria de Güel (1997).
8
Figura 1 – Evolução do Planejamento Empresarial. Fonte: GÜEL (1997)
Nas primeiras décadas do século passado, estudiosos, como Max Weber, Frederick
Taylor e Henry Fayol, começaram a construir as bases do planejamento de empresas.
A partir disso, empresas passaram a estabelecer estratégias (objetivos a alcançar) e
1990
2000
Fundam
ento
s d
a g
estã
o
em
pre
sarial
(weber,
Taylo
r e F
ayol)
Gestã
o b
aseada e
m
pre
venção
(Experiência
mili
tar)
Pla
neja
mento
de longo p
razo
(Slo
an,
Dru
cker,
...)
Pla
neja
mento
estr
até
gic
o
corp
ora
tivo
(Ansoff,
Chandle
r, P
ort
er,
...)
Gestã
o e
str
até
gic
a
(Ansoff,
Pete
rs,
Pascale
)
Pla
neja
mento
Estr
até
gic
o c
riativo
e
part
icip
ativo
(Pra
hala
d,
Ham
el,..
.)
1930
1940
1950
1960
1970
1980
9
táticas (como alcançar esses objetivos). No segundo pós-guerra, uma nova escola
surge, utilizando a habilidade de prever movimentos dos adversários adquirida pelos
militares na Segunda Guerra Mundial e empregando este conhecimento para
aprimorar os princípios previamente estabelecidos do planejamento empresarial.
Já na década de 50, estabelece-se a terceira fase do pensamento estratégico. na qual
projetam-se os dados e planeja-se a empresa para enfrentar esta realidade prevista no
longo prazo. A projeção é realizada, dependendo da finalidade desejada, para 5 ou 10
anos. Neste caso, imaginava-se que as tendências do passado se manteriam. No
entanto, percebeu-se que, apesar da importância de se planejar para o futuro, este
método, de simples extrapolação das condições encontradas no passado, não
preparava as empresas para eventuais mudanças de fatores condicionantes.
A partir da deficiência do modelo anterior, nasce a Estratégia Corporativa Global,
ampliando a análise e levando em consideração um profundo entendimento do
entorno, entendendo o setor e os consumidores, além de prever mudanças
econômicas, financeiras e de mercado para as quais a empresa poderia se preparar.
Corrente muito forte na década de 60, foi auxiliada pela estabilidade econômica e
taxas grandes de crescimento nos Estados Unidos, apresentando grandes casos de
sucesso. Entretanto, com o embargo realizado pelos países produtores de petróleo
contra os Estados Unidos, que deu origem a crise econômica de 1973, surgiram casos
de fracassos de empresas que não estavam preparadas para algo deste nível,
enfraquecendo esta escola do pensamento econômico.
Surge assim uma nova fase, mais ágil e flexível, utilizando, portanto, sistemas de
informação modernos, possibilitando uma análise contínua, realizando uma
retroalimentação de dados e atualização de forma ininterrupta das estratégias
estabelecidas. Esta fase é chamada de Gestão Estratégica.
Finalmente nos anos 90, a busca por estratégias inovadoras e a reestruturação de
grandes empresas deu lugar a um Planejamento Estratégico Criativo e Participativo.
Neste momento, empresas sofreram grandes mudanças no enfoque de seus negócios,
e a elaboração das estratégias passaram então a ser realizadas por diversos
funcionários, adquirindo assim um caráter participativo ao processo.
10
2.1.3 Escola da Gestão Estratégica Competitiva
Após a análise das fases apresentadas por Güel (1997) na Figura 1, propõe-se
acrescentar a estas, a escola da Gestão Estratégica Competitiva discutida por Lobato
et al. (2003), a fim de atualizar a lista apresentada anteriormente.
Esta escola se caracteriza por aceitar a complexidade da previsão dos cenários
futuros a serem enfrentados, passando deste modo a entender a estratégia como um
processo de aprendizagem contínua, adaptando os projetos às novas condições
enfrentadas. A escola se apoia em 8 princípios básicos, que podem ser vistos na
Figura 2.
a) Atuação Global: A globalização alterou a forma como as empresas se planejam.
Uma crise econômica pode rapidamente se espalhar por diversos países, sem
que os mesmos estejam diretamente conectados à fonte da crise. A economia
mundial vai além dos limites políticos e a empresas embutidas neste cenário
devem ser preparadas para ele.
Figura 2 – Gestão Estratégica Competitiva: características principais. Fonte: LOBATO et al. (2003)
b) Proatividade e foco participativo: Entende-se que os objetivos seriam mais
facilmente alcançados quando se incentiva o autodesenvolvimento, tendo
colaboradores com comportamento empreendedor e proativos. Criando assim
11
um processo dinâmico de aprendizagem, encontrando de forma coletiva as
fraquezas e ameaças da organização e, a partir disso, trabalhando com um
pensamento estratégico para a elaboração de soluções.
c) Incentivo à criatividade: Esta característica objetiva adaptar-se aos avanços
tecnológicos e mudanças nos processos produtívos. A rapidez das evoluções
forçam o desenvolvimento criativo dos colaboradores para que a cultura da
empresa, assim como, os mecanismos de trabalho estejam sempre de acordo
com o exigido pelo mercado.
d) Controle pelo Balanced Scorecard (BSC): O BSC é um método de medição de
desempenho empresarial criado por Norton e Kaplan (PFEIFFER, 2010), que
utiliza indicadores financeiros e não financeiros (diferente das metodologias
utilizadas até então, que realizavam apenas uma análise financeira), sendo eles
organizados segundo quatro perspectivas: financeira; do cliente; dos processos
internos e de aprendizagem e crescimento. Esta metodologia será melhor
apresentada no capítulo 4 deste trabalho.
e) Organização em unidades estratégicas de negócio (UENs): Conceito criado
para conglomerados e empresas que trabalhem com diferentes produtos e
serviços. Organizando-se em partes independentes, autônomas e com poder
decisório; consumindo com isso menos energia com questões hierarquicas. A
conexão do grupo se dá pela filosofia, que é a base da organização; estratégias
são elaboradas para toda a organização, assim como para as UENs. O objetivo
é que o sucesso do grupo seja maior que a soma das partes.
f) Ênfase em alianças: A aliança tem como ponto de partida a busca por objetivos
interdependentes, podendo assim desenvolver novas tecnologias, compartilhar
investimentos de pesquisa e desenvolvimento e reduzir os custos operacionais;
devendo ser realizadas por empresas com culturas compatíveis.
g) Responsabilidade social: É um príncipio de busca pela sustentabilidade, em
que, através de decisões éticas e baseadas num código de conduta, se possa
equilibrar a busca por lucros com boa relação com empregados, comunidade e
meio ambiente. Deseja-se a mudança de mentalidade de executivos, para que
o foco em vantagens financeiras não coloquem em risco a qualidade de vida da
sociedade atual e futura.
12
h) Aprendizagem contínua: É um processo ininterrupto de busca por
conhecimento individual e coletivo para que a organização se mantenha
renovando suas vantagens competitivas, realizando permanentemente
experimentos e com isso adquirindo novas competências.
A base para a formulação das estratégias de uma organização é definida por diretrizes
conhecidas como visão, missão e valores; elas definem a empresa e seu plano de
ação.
A missão é definida como a razão de existir, é a utilidade da organização para
acionistas e sociedade. A missão é essencial para o estabecimento de metas e
objetivos, assim como a utilização de recursos. Uma organização não deve ter como
missão a busca por lucro, sendo o mesmo uma consequência de uma missão bem
elaborada e executada de forma eficiente. Herrero Filho (2005) apresenta algumas
perguntas, a fim de ajudar esta elaboração. Estas podem ser vistas a seguir:
Quadro 1 – Questões associadas à definição da Missão. Fonte: HERRERO FILHO, 2005
A visão é um sonho, é o futuro almejado por todas as instanciais de uma organização
visionária; é a imagem do que se deseja que a organização se torne. Podendo ser
entendido como a resposta para perguntas como as vistas a seguir:
13
Quadro 2 – Questões associadas à definição da Visão. Fonte: HERRERO FILHO, 2005.
Concluindo, falaremos dos valores, entendidos como princípios éticos que devem
nortear as ações e tomadas de decições estabelecidas pela organização.
A rigidez das diretrizes estratégicas visam fomentar o comprometimento dos
colaboradores com os objetivos da organização, podendo as mesmas serem flexíveis
ao adaptarem-se as mais diversas situações. Abaixo, na Figura 3, é possível ver um
esquema simplificado da metodologia de Gestão Estratégica Competitiva.
É importante ressaltar que os conceitos de estratégia empresarial apresentados até
então foram adaptados ao planejamento urbano, e serão utilizados nesse trabalho.
14
Figura 3 – Metodologia Básica da Gestão Estratégica Competitiva. Fonte: LOBATO et al. (2003)
2.2 Conceito de Planejamento Estratégico de Cidades
2.2.1 Planejamento de cidades
As cidades têm ocupado cada vez mais um papel protagonista no cenário mundial.
Com a maior parte da população mundial vivendo nos centros urbanos, a cidade
passa a ter relação direta com a qualidade de vida de seus habitantes, e o
planejamento urbano ganha um papel gerador de qualidade.
No Brasil, com a descentralização desencadeada pelo fim do governo militar e
elaboração da Constituição de 1988, as cidades tiveram um relevante aumento de
autonomia, uma série de encargos e responsabilidades, que até então eram do
governo federal, foram atribuídas aos governos locais. Com isso, tornou-se evidente a
incompetência técnica e administrativa desses governos. Nenhuma preparação foi
15
feita por parte do ente federal ao se transferir estas responsabilidades (PFEIFFER,
2000).
Maricato (2013) fala a respeito deste processo de descentralização, descrevendo-o
como uma redução da capacidade indutora da União no desenvolvimento nacional,
fazendo com que o poder local se torne responsável pelo desenvolvimento econômico
local e também por uma agenda cada vez maior. A capacidade do poder local é
limitada por condições macroeconômicas, demostrando a necessidade de se planejar,
levando em consideração aspectos externos.
Em seu texto, Pfeiffer (p.5, 2000) afirma que:
a maioria dos municípios não tem condições organizacionais, técnicas e administrativas para aproveitar a nova autonomia. Além disso, os tradicionais instrumentos de planejamento urbano, alguns obrigatórios por lei, mostram-se cada vez mais obsoletos e inadequados para atender as necessidades atuais de uma administração municipal dinâmica.
Com a globalização e a queda do protecionismo, a economia está cada vez mais
sujeita a interferências externas. Além da responsabilidade governamental de
fiscalização de empresas privadas e da disputa por verbas extras da união, surge a
necessidade de uma administração dinâmica e flexível, e que se adapte rapidamente a
variações nas condicionantes.
Segundo Pfeiffer (2000), ferramentas de gestão são a resposta para a adaptação da
administração pública às novas necessidades e funções. À medida que os
instrumentos legais vão se mostrando obsoletos e burocráticos, novas ferramentas
que até então eram apenas conhecidas pelo setor privado passam a ser adaptadas
para o poder público, dentre elas se encontra do Planejamento Estratégico Municipal
(PEM).
De acordo com Güell (1997), o planejamento urbano evoluiu devido a uma série de
fatores como: descentralização das competências urbanísticas; envolvimento dos
agentes de desenvolvimento econômico nas decisões urbanísticas; crescimento da
relevância dos movimentos sociais urbanos ; agravamento dos componentes de
rivalidade entre cidades; incorporação de inovações tecnológicas na gestão urbana e
maior exigência de transparência. O planejamento tradicional se mostra ineficiente no
controle dos fatores externos, além de apresentar dificuldades em assimilar tecnologia
e na integração de equipes interdisciplinares. Por esta razão, um novo enfoque para o
16
planejamento é descrito por Güel (1997), como pode ser visto na tabela abaixo
extraída de seu texto.
Tabela 1: Evolução do planejamento Urbano
Enfoque tradicional Enfoque emergente
Predomínio do produto Predomínio do processo
Setorial Integrado e coordenado
Normativo Estratégico
Orientado por objetivos Orientado pelo custo-benefício
Orientado pelas ofertas urbanas Orientado pelas demandas urbanas
Sujeito aos limites administrativos Superação dos limites administrativos
Participação aberta Participação focada
FONTE: GÜELL, TRADUÇÃO DA AUTORA, 1997.
A legislação prevê dois instrumentos de planejamento urbano municipal, eles são o
Plano Plurianual e o Plano Diretor, sendo o primeiro obrigatório a todos os municípios
brasileiros e o segundo apenas aos municípios com população superior a 20 mil
habitantes, de acordo com a Lei regulamentadora conhecida como Estatuto da
Cidade.
Porém, Pfeiffer (2000) afirma que a estrutura administrativa, os procedimentos e
instrumentos atuais da administração pública têm dificultado o gerenciamento
moderno e dinâmico. Este autor acredita que o Plano Diretor apresenta limitações
devido ao seu caráter normativo e ao tempo de elaboração, fazendo com que o
mesmo já esteja obsoleto no término de sua aprovação, uma vez que a cidade
permanece crescendo independente dele. Maricato (2013) trata da demora da
elaboração e aprovação de documentos normativos, que pode ser exemplificada pelo
próprio Estatuto da Cidade, que transitou por 11 anos até ser provado em 2001, uma
vez que a lei regulamentadora dos artigos 182 e 183 da constituição de 1988 foi
elaborada em 1990. Outra crítica à forma como os Planos Diretores Municipais (PDM)
são feitos no Brasil é o fato de boa parte deles serem planejados e aplicados apenas a
uma área da cidade, deixando outras áreas esquecidas, além de um conjunto de obras
que não se se baseiam em nenhum plano.
17
2.2.2 Planejamento Estratégico de Cidades
A definição de Planejamento Estratégico apresentada por Güel (p.25, 1997) seria um
“modelo sistêmico de gestão das mudanças na empresa com o propósito de ter
vantagens no mercado competitivo, adaptando-se ao entorno, redefinindo os produtos
e maximizando os benefícios”. Por está razão, esta ferramenta não pode ser
diretamente transferida para o setor público, dado as diferenças intrínsecas aos
setores público e privado. Porém, a sua adaptação é valida por ser uma ferramenta
mais coerente com um sistema de gestão dinâmico, adaptável às mudanças
provocadas por fatores externos, sem considerar o futuro como uma simples
extrapolação linear do passado. Os novos sistemas de gestão municipal consideram
princípios e instrumentos de gerenciamento de projetos, adaptando-os às
necessidades do planejamento do desenvolvimento municipal. Vale ressaltar, neste
ponto, que ao se falar em desenvolvimento municipal não se trata de Desenvolvimento
Econômico, mas sim, de Desenvolvimento Sócio-Espacial, como definido por Souza
(2005).
Desta forma, opta-se pela definição de Pfeiffer (p.5, 2000) para conceituar estratégia
“...o melhor caminho em direção ao objetivo global. Assim, estratégia pode ser vista
como um conjunto de objetivos e suas respectivas atividades, todos voltados para o
mesmo objetivo global, visão que os stakeholders compartilham.”Pagnoncelli e
Aumond (p.10, 2004) conceituam “o Planejamento Estratégico da cidade como um
processo que mobiliza a comunidade para escolher e construir o seu futuro”. Nota-se
nessa frase que a comunidade deve ser um agente ativo nesse processo. Os mesmos
autores utilizam uma figura de linguagem para mostrar que, se todos não estiverem
focados no mesmo objetivo, a cidade se torna um grande cabo-de-guerra; onde no fim
ninguém ganha, uma vez que se torna difícil gerar mudanças.
A metodologia tem como base a mudança, seja ela forçada por fatores externos ou
provocada pela própria instituição, o PE visa preparar a organização para elas, uma
vez que podem ocorrer independente do controle e vontade da organização. Os
objetivos do PE são gerar eficiência no funcionamento da organização focando todas
as forças internas numa mesma direção, tornando os processos mais dinâmicos e
práticos; e preparar a organização para que não seja levada por fatores externos,
adaptando-a para que consiga reagir a variações destes condicionantes. Mudanças
são difíceis de controlar, mas a organização pode aumentar a sua margem de
manobra.
18
O Planejamento Estratégico Municipal (PEM) nasceu na década de 1970 nos Estados
Unidos e migrou, em 1980, para Europa, especialmente para Holanda e Espanha, se
tornando cada vez mais comum no resto do mundo, inclusive no Brasil, nos anos
1990. Cidades como o Rio de Janeiro, Vitória, Joinville, Juiz de Fora, Ribeirão Preto,
entre outras; produziram seus Planos Estratégicos. Entretanto, Pfeiffer (2000) faz uma
crítica a respeito destes planos, uma vez que eles muitas vezes esquecem que ao se
tratar de uma análise estratégica, deve-se realizar um estudo dos problemas
prioritários. Apesar de ser comum nas cidades brasileiras encontrar problemas em
todos os setores, não é viável que se solucione todas as questões de uma só vez, é
necessário que se selecione as questões estruturais que gerariam maior benefício.
Esse excesso de projetos, produzidos pelos chamados PEM brasileiros, fazem com
que nada seja executado, uma vez que a viabilidade, às vezes, não é devidamente
considerada, traindo a essência do Planejamento Estratégico. Em outros casos, os
projetos a serem executados são escolhidos por governantes mais preocupados em
realizar obras chamativas, ao invés de fazer mudanças estruturais que tenham real
impacto.
Portanto, estratégia é uma questão de definir prioridades, entendendo quais aspectos
são fundamentais, além de se lidar com os obstáculos e ameaças. Enquanto
planejamento se trata de definir objetivos, estipular as atividades para alcança-los e
se as mesmas são viáveis.
O caráter politico do setor público é apontado por Pfeiffer (2000) como um dos
principais vilões do PEM, os outros obstáculos são a burocracia e baixa qualificação
dos servidores, dificultando a agilidade dos processos. Para que o PEM surta efeito é
necessário que se tenha vontade política para realizar as mudanças necessárias, a fim
de tornar a administração municipal mais competente.
Uma visão estrutural básica de um Planejamento Estratégico pode ser vista na Figura
4, entendendo que o PEM é elaborado de cima para baixo partindo do objetivo global
(Visão) até o nível de Projeto. Desta forma, as setas demonstram que o cumprimento
da etapa inferior, representa o alcance da seguinte.
19
Figura 4 – Estrutura básica do plano estratégico. Fonte: PFEIFFER (2000)
2.2.3 Relação entre o Plano Estratégico Municipal, Plano Diretor
Municipal e Plano Plurianual Municipal
O Planejamento Estratégico não tem como objetivo eliminar os outros instrumentos de
planejamento, por esta razão, neste tópico será discutida a integração entre o PEM e
os instrumentos obrigatórios de planejamento urbano, uma vez que o PEM visa
apenas à melhora de desempenho da administração pública.
Diante da obrigatoriedade da elaboração dos Planos Diretores Municipais e Regionais
e dos Planos Plurianuais, de acordo com a Lei 10.257/01 (Estatuto da Cidade), Lei 13.
089/15 (Estatuto da Metrópole) e Lei Orgânica Municipal; Rezende (2009) discute a
relação entre eles e os aqui estudados Planos Estratégicos Municipais. O
Planejamento municipal também apresenta políticas municipais, projetos participativos
municipais, planejamento de recursos e planejamento de informações e tecnologia.
Diante desta gama de planos e planejamentos é previsível que os mesmos tenham
mais chances de êxito se estiverem alinhados, assim como os gestores, agentes
privados e a comunidade também têm mais chances de construir o futuro desejado
para a cidade se atuarem de maneira conjunta. Rezende (2009) enumera fatores
essenciais para o êxito do planejamento municipal, como divulgação, devido à
necessidade de que todos estejam a par do mesmo, sendo importante também o
20
consenso entre as partes envolvidas. Para isso, é necessário que se saiba claramente
o que se propõe. Além da capacitação dos elaboradores do projeto, o planejamento
deve estar de acordo com a realidade do município do ponto de vista orçamentário,
assim como, ser formulado considerando fatores particulares da região, não uma
simples generalização.
Ao se pensar que o PDM (Plano Diretor Municipal) e o PEM visam o planejamento
municipal para 10 e 20 anos, não devem ser permitidas considerações político-
partidárias, considerando que os mesmos extrapolam os 4 anos de mandato. Para que
se possa pensar a longo prazo, não é possível que a cada governo ocorra uma
reformulação frequente de objetivos. Ressalta-se também, a fala de Wilheim (2008) a
respeito da necessidade de que políticos considerem a opinião de especialistas na
tomada de decisão, já que é frequente que decisões urbanísticas se deem apenas na
escala política, por pessoas não capacitadas para fazê-lo.
Partindo do entendimento da importância de integração entre planos e planejamentos,
para clareza das metas à serem traçadas por todos, utilizaremos Rezende (2009) para
entender que a conexão entre os principais planos pode ser realizada. Este autor
descreve dois modelos de integração (complementares entre si), que serão
brevemente descritos a seguir, na Figura 5.
O primeiro deles entende a conexão entre PDM, PEM e PPAM (Plano Plurianual)
através do intercâmbio de objetivos, estratégias e ações que devem ser
compartilhadas. Esta relação se dá por meio das políticas municipais e projetos
participativos. A base para que isto seja alcançado é o planejamento de recursos
humanos; responsável pela definição e capacitação dos envolvidos na elaboração dos
planos, definindo os seus perfis profissionais e habilidades técnicas; e o Planejamento
de informações e tecnologias; responsável pela definição e organização das
informações, como o acesso ao planejamento de recursos financeiros e de materiais,
e as tecnologias necessárias para a elaboração dos planos. Estes planejamentos
tornam o PDM, o PEM e o PPAM viáveis, organizando estrategicamente, taticamente
e operacionalmente as pessoas, informações, tecnologias e a infraestrutura
necessária para a elaboração, implantação e controle dos PEM, PDM e PPAM
(REZENDE, 2009). Uma ilustração do modelo pode ser vista a seguir.
21
Figura 5 - Modelo 1 de Integração do PEM com o PDM e o PPAM. Fonte: REZENDE (2009)
O segundo modelo elaborado por Rezende (2009) realiza a conexão pelo tempo de
elaboração dos Planos, os desejos dos munícipes, o programa de governo do prefeito
e as variáveis de integração entre os projetos municipais. De um lado se encontram os
desejos dos cidadãos demostrando o que esperam da cidade. Enquanto isso, de outro
lado se percebe os interesses expressos no programa de governo do prefeito eleito,
que pode apresentar uma visão diferente para o município e que, se não for
considerado na elaboração dos planos, pode fazer com que os mesmos sejam
engavetados.
No que diz respeito ao horizonte de planejamento tem-se 4 anos para o Plano
Plunianual, 10 anos do Plano Diretor e Planejamento Estratégico costuma apresentar
um horizonte entre 15 e 20 anos. Para realizar a integração destes Planos uma série
de variáveis de integração são enumeradas no modelo, no PEM e no PDM devem-se
apresentar os problemas, objetivos, estratégias e ações, viabilidade e sistemas de
controle (monitoramento e fiscalização) e gestão (administração do início,
planejamento, execução, monitoramento e controle e conclusão, assim como gestão
de pessoas, gestão de custos, ...), de forma que estes se mostrem integrados.
Enquanto isso, no PPAM sugere-se como variáveis os projetos, programas, recursos
financeiros, PPPs, indicadores e resultados. O esquema do modelo apresentado pode
ser visto abaixo, na Figura 6.
Vale lembrar que os modelos são complementares e que ambos devem ser
considerados na elaboração dos Planos de um município para que eles estejam
devidamente integrados, de modo que os objetivos apresentados neles sejam
alcançados.
22
Figura 6 – Modelo 2 de Integração do PEM com o PDM e o PPAM. Fonte: REZENDE (2009)
2.3 Metodologia de Güell
Um dos mais famosos PEM, executados até hoje, foi o da cidade de Barcelona
elaborado por Güell (1997) e explicado de forma detalhada em seu livro
PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA DE CIUDADES. Neste trabalho, a visão do autor
será utilizada como suporte teórico para elaboração de uma proposta de PEM para o
município de Macaé, localizado no interior do Rio de Janeiro. Outros autores também
serão considerados como Pfeiffer (2000, 2010) e Rezende (2009), além do PEM do
município de Joinville/SC.
Segundo Güell (1997), o sistema urbano apresenta componentes da demanda urbana,
outros da oferta e finalmente do entorno, elas são:
23
Tabela 2 – Funções dos componentes urbanos
FONTE: Adaptado de GÜELL, 1997.
O Planejamento Estratégico de Güell (1997) é orientado pela demanda diferente do
sistema tradicional que tinha como foco a oferta urbana. Os agentes envolvidos no
planejamento, também chamados de stakeholders, são: cidadãos, prefeituras,
governos estaduais, empresas multinacionais, empresas locais, organizações
supranacionais, sindicatos, fundações, ONGs, universidades, centros de pesquisa,
entre outros. Estes agentes devem estar envolvidos diretamente em todo o processo
de planejamento, desde a elaboração a execução, assim como na revisão.
É importante notar que a metodologia é cíclica e que após a implementação uma
revisão deve ser realizada e o processo se inicia novamente. Os novos PEs têm
utilizado o Balanced Scorecard como forma de controle e gerenciamento, por esta
razão o capítulo 4 apresenta melhor esta ferramenta de gestão.
Abaixo pode ser visto o esquema simplificado da metodologia apresentada por Güell
(1997), além da explicação das etapas dada pelo autor.
Demanda urbana Oferta urbana Entorno
Residentes Recursos Humanos Fatores geopolíticos
Agentes EconômicosAtividades
produtivasFatores sociais
Agentes sociaisTransporte e
telecomunicaçõesFatores econômicos
VisitantesSuporte físico para as
atividades urbanasFatores tecnológicos
Qualidade de vidaFatores
administrativos
Apoio público
Componentes
24
Figura 7 – Esquema simplificado da metodologia de Güell. Fonte: GÜELL, TRADUÇÃO DA AUTORA, 1997.
1. Inicio do planejamento: definição da liderança, conseguir envolvimento dos
principais agentes socioeconômicos, estabelecimento da estrutura participativa de
trabalho e desenhar uma política de comunicação para divulgar os objetivos do plano.
2. Caracterização dos modelos de desenvolvimento: estes modelos descrevem os
padrões de desenvolvimento físico, econômico e social que tem conduzido a situação
atual da cidade e definem as referências para realizar a análise interna e externa.
3. Análise externa: relaciona as oportunidades e ameaças derivadas de
acontecimentos externos que afetam a cidade, mas que fogem de seu controle.
4. Análise interna: Em paralelo a análise externa realiza-se o diagnóstico dos
principais elementos da oferta urbana, entre eles os recursos humanos, as atividades
produtivas, comunicação, qualidade de vida e apoio público.
5. Formulação de uma visão estratégica: a visão estratégica corresponde ao
modelo de futuro desejada pela comunidade. As distorções entre a visão desejada e a
realidade permitem identificar aqueles temas que são fundamentais para o
desenvolvimento socioeconômico da cidade (a autora deste trabalho prefere se referir
a desenvolvimento sócio-espacial)
6. Desenvolvimento de estratégias: uma vez formulada a visão desejada, pode-se
desenhar as estratégias para aumentar a competitividade e habitabilidade da cidade,
traduzidas em programas de atuação e no plano de ações.
7. Implantação: se trata da difusão do plano, além de sua implantação e revisão.
25
Güel destaca a competição entre os municípios devido ao limite de verbas extras
proporcionadas pelos governos federais e dos investimentos externos. Entretanto, a
autora desde trabalho prefere o ponto de vista de Souza (2005) que defende um PEM
com foco no desenvolvimento sócio-espacial, deixando o crescimento econômico em
segundo plano, e tendo como objetivo sanar os problemas urbanos. Desta forma, o
desenvolvimento econômico é uma solução para a questão do emprego e renda, não
objetivo fim do PEM.
Uma explicação mais aprofundada do processo de elaboração do PEM será
apresentada no capitulo a seguir.
26
3 Elaboração do Planejamento Estratégico de um município
Neste capítulo, será apresentada a metodologia de Planejamento Estratégico
desenvolvida por Güel (1997), que ficou famosa após ter sido utilizada no
planejamento da cidade de Barcelona, na Espanha. Será também considerada a
metodologia utilizada por Pagnoncelli e Aumond (2004) no Planejamento da Cidade de
Joinville, Santa Catarina e a descrita por Pfeiffer (2010)
3.1 Órgãos
A revisão da metodologia pode ser iniciada a partir dos órgãos que devem ser criados
a fim de elaborar do PEM, uma vez que é comum a criação de quatro órgãos para
isso, os nomes variam um pouco entre os autores, mas costumam ter a mesma função
no processo. É comum a contratação de uma equipe técnica de consultoria que servirá
de suporte para todo o processo de elaboração e implantação do PEM.
Pfeiffer (2009) discute a formação desta equipe sendo possível ser organizada por
representantes do setor público e/ou privado. O autor levanta a questão de que uma
formação pública pode fortalecer o caráter político do processo, tornando-o muito
parecido com a estrutura do governo, porém, perdendo o apoio da parcela da
população que tem preferências politicas e partidárias contrárias, enfraquecendo o
plano. A relevância do poder público para o alcance dos objetivos enumerados no
PEM torna impossível que o mesmo esteja de fora de sua elaboração. Por esta razão,
Pfeiffer indica a formação de uma parceria público/privada para o fortalecimento do
produto elaborado, para isto, torna-se necessário um maior apoio dos stakeholders.
A partir desta ideia, podem-se apresentar os órgãos criados para o processo.
Inicialmente será analisado o Conselho do Plano, que tem como função legitimar
democraticamente o PEM, durante a elaboração, e permitir posteriormente a sua
implantação. O Conselho deve ser formado por representantes da base política, social
e econômica, com membros da sociedade civil organizada, sindicatos, empresas
locais, universidades e instituições de ensino e administração pública.
O Conselho do Plano tem duas funções ao longo do processo de elaboração do PEM.
A primeira é desenvolver as linhas mestras do PEM, cujos produtos são as linhas
mestras da visão, vocações potenciais, princípios, macro-objetivos, estratégias e
projetos estratégicos. A segunda função é a aprovação do PEM após apresentação e
27
debate entre os membros. O número de membros do conselho pode variar de acordo
com as dimensões da cidade, sendo essencial apenas que seja formado por diversos
setores da sociedade.
O segundo órgão é o Comitê Executivo, com uma função executiva, coordena a
elaboração e implantação do PEM, direcionando o trabalho dos diversos grupos
envolvidos, sendo o meio de comunicação com a equipe de consultoria. O Comitê
coordena o grupo de trabalho na fase de diagnóstico das oportunidades, ameaças,
forças e fraquezas. Posteriormente consolida as linhas mestras e o diagnóstico a fim
de preparar o documento final do PEM e realiza a implantação e acompanhamento do
mesmo. O comitê conta com uma equipe técnica com a função de realizar os
trabalhos técnicos, comunicação e divulgação do plano, podendo ser formada por
servidores e profissionais contratados.
Outro órgão é o Conselho Diretor, com o objetivo de coordenar o Comitê executivo,
realiza a interface com o Conselho do Plano. É formado por lideres experientes, que
conheçam a realidade do município.
Os três órgãos citados acima fazem parte da estrutura fixa do Planejamento
Estratégico; em adição a esses são organizados Grupos de Trabalho para cada
etapa do plano, considerados uma estrutura móvel, já que são criados com objetivos
específicos, sendo dissolvidos após alcançá-los. Estes grupos são formados por
cidadãos voluntários e equipe técnica, sendo coordenado pelo Comitê Executivo. Tem
como funções realizar o diagnóstico, a análise de projetos e implantação dos mesmos.
.
Ao longo de todo o processo, é importante contar com uma equipe de consultoria
externa como suporte técnico, que possam auxiliar na definição de conceitos e
definição de metodologias a serem utilizadas. O fluxograma do processo decisório
para a elaboração do PEM proposto por Pagnoncelli e Aumond (2004) demonstrando
a interação entre os órgãos é apresentado a seguir.
28
Figura 8 - Fluxograma do processo decisório do PEM. Fonte: PAGNONCELLI E AUMOND, 2004.
3.2 Início do PEM
A partir do momento que se percebe vontade política para o estabelecimento de
estratégias para se alcançar o desenvolvimento municipal, de forma a tratar os
problemas encontrados e aproveitar oportunidades que venham a surgir é possível
que se realize um PEM. Para que ele obtenha êxito, é necessário que desde um
primeiro momento se busque pelo apoio de todos os stakeholders. É essencial que se
inicie o planejamento de forma organizada e com objetivos claros. Com base na
análise dos autores estudados, quatro passos são listados como questões a se definir
antes que se inicie o processo.
Definição da liderança: A liderança do PEM pode ser uma pessoa ou uma
instituição, assim como a própria administração pública pode ser responsável
pelo planejamento. O importante é que o responsável seja uma pessoa ou
instituição que obtenha o máximo apoio entre os interessados. O líder deve ter
credibilidade com os cidadãos, habilidade para convocar a comunidade e
capacidade de conciliar interesses divergentes.
Envolvimento dos agentes: Os responsáveis são os stakeholders do PEM,
podendo ter uma origem política, serem gestores públicos, empresários,
sindicalistas, representantes dos conselhos de classe profissional e sociedade
civil organizada. Para que se alcance o apoio destes agentes é importante que
a comunicação não se dê por meios burocráticos, mas que o processo seja
descentralizado, ativo e orientado a informar, conscientizar, dinamizar e
29
mobilizar os agentes sociais em prol de um mesmo objetivo. Um primeiro passo
é identificar os grupos de poder e influência e, então, difundir o processo do
planejamento. A partir disto, se acorda a estratégia geral do plano para, com
isso, se alcançar seu compromisso participativo ao longo do plano.
Desenho da estrutura de trabalho: Organizar os órgãos e a equipe de
trabalho de forma que permita eficácia e agilidade na gestão do processo,
envolvendo entes públicos e privados para o êxito de um Planejamento
Estratégico participativo. Unindo interesses em prol um único objetivo, um plano
flexível capaz de se adaptar às mudanças que venham acontecer. Indica-se
que três requisitos sejam levados em consideração para o sucesso do PEM:
participação mista público-privada, participação de diferentes níveis
governamentais e dualidade técnico-política.
Estabelecimento da política de comunicação: Tem como objetivo alcançar o
consenso em toda comunidade a respeito dos problemas que são enfrentados
e sobre o plano de ação proposto. É importante que se desenvolva uma
consciência coletiva no que se refere à participação e apoio do PEM, para isto,
deve-se apresentar de forma clara os conceitos e objetivos do planejamento.
Ao final do processo de elaboração, se faz necessário que se divulgue o
produto do planejamento, de forma que só será possível utilizando-se dos
principais meios de comunicação e redes sociais.
3.3 Caracterização dos modelos de desenvolvimento
Güell (1997) defende que, nesta fase inicial, deve-se entender os modelos de
desenvolvimento físico, econômico e social apresentados pela cidade estudada, para
que sirva de suporte para a fase de diagnóstico. Uma análise histórica se faz
necessária, assim como, dos recursos existentes na cidade para que se entenda o que
tem sido proporcionado aos cidadãos. Os modelos existentes apresentados por Güell
(1997) serão vistos nos seguintes tópicos: modelos físicos, modelos econômicos e
modelos sociais.
3.3.1 Modelos Físicos
Um misto de forças econômicas, sociais e políticas definem a morfologia urbana,
tornando fixo o resultado de condicionantes variáveis ao longo do tempo. Portanto, é
possível perceber, na estrutura da cidade, resquícios de uma realidade política e
30
social, que não se faz mais presente. Uma série de fatores interfere na formação da
cidade, pode-se citar três que se destacam: fatores funcionais, podendo se tratar de
funções planejadas ou estruturais da cidade, as funções podem ser agrícolas,
comerciais, industriais, militares, culturais, dentre outros; fatores locacionais, referente
ao local onde a cidade se encontra ao que tange o clima, a topografia, os recursos
naturais disponíveis, até mesmo principais rotas de acesso próximas; e, finalmente,
fatores demográficos, derivados dos hábitos e valores da população da cidade,
incluindo sua constituição social, política, além de religiosa.
O desenvolvimento da cidade se mostra também na forma de crescimento físico,
podendo este ocorrer de diferentes maneiras: três estruturas de crescimento urbano
podem ser apresentadas como frequentes. A primeira é o crescimento verticalizado,
ocupando os vazios e o espaço ocupado por prédios baixos em prol do crescimento
vertical da cidade. Isto faz com que a cidade não ocupe mais espaço plano do que já
fazia antes, permitindo que ainda assim seja possível absorver a demanda gerada.
Este modelo de crescimento tem se tornado o preferido dos urbanistas após o
abandono do movimento modernista. Alguns autores que escrevem sobre este tipo de
cidade são a Jane Jacobs, referência no tema e Claudio Acioly e Forbes Davidson,
que discutem densificação.
O segundo modelo de desenvolvimento físico é o crescimento horizontal, onde a
cidade cresce ocupando cada vez mais território, a densidade e altura dos prédios
tende a não aumentar de forma significativa. A densidade é um pouco mais alta na
área central da cidade e vai diminuindo à medida que se distancia, na região periférica
encontram-se habitações unifamiliares. A experiência mais recente deste modelo foi o
modernismo que definiu o padrão de crescimento de maior parte das cidades
ocidentais no século passado, apresentando cidades como Los Angeles, nos EUA e
Brasília, no Brasil, além de bairros como a Barra da Tijuca, no Rio de Janeiro.
Urbanistas que são usados como referência deste modelo são Le Corbusier, suíço e
Oscar Niemeyer, brasileiro.
O último modelo a ser apresentado é o crescimento através da construção de novas
cidades. Ao se atingir um limite de saturação da cidade existente, inicia-se um
empreendimento, onde se planeja e constrói uma nova cidade, frequentemente na
área rural. A proposta é que esta nova cidade proporcione os serviços e trabalho
necessários para a subsistência da população residente. Este modelo não é comum
no Brasil, mas podemos exemplificar o caso de Sarriguren, na Espanha, que foi
31
construída visando suprir o déficit habitacional da principal cidade da região,
Pamplona.
3.3.2 Modelos Econômicos
O desenvolvimento econômico se caracteriza pela complexidade, se mostrando difícil
realizar comparações, uma vez que, cada cidade apresenta características
particulares. Um método será visto para que uma análise possa ser feita, entende-se
que esta é uma visão simplificada da economia local a partir de dois vetores: a
estratégia pública para o desenvolvimento econômico, eixo ordenado do gráfico
abaixo, e a estratégia das empresas locais, abscissa.
Estratégia Pública: diz respeito às políticas públicas de desenvolvimento econômico
no que se refere à origem dos recursos.
Desenvolvimento endógeno: Promove iniciativas locais utilizando recursos
próprios em prol de ganhos pra sua comunidade.
Desenvolvimento exógeno: Promove a busca por recursos externos para
desenvolvimento local.
Estratégia Empresarial: diz respeito às políticas de crescimento econômico das
empresas locais.
Crescimento baseado em custos: Tem como objetivo o crescimento da
empresa através do controle de custos. O mercado da empresa não é alterado,
busca-se diferenciar-se dos competidores no fator custo, aderindo-se novas
técnicas para aumento da produção e realizando o controle dos gastos através
de melhores mecanismos de gestão.
Crescimento baseado em diferenciação: Esta politica de crescimento visa
alcançar novos mercados através de produtos de qualidade superior, utilizando-
se de pessoal altamente qualificado. A empresa busca se posicionar em locais
de liderança na produção de bens de alto valor agregado.
32
Figura 9 – Modelos de desenvolvimento econômico. Fonte: GÜELL, TRADUÇÃO DA AUTORA, 1997.
Modelo Inovador Espontâneo: Empresas majoritariamente de inovação criadas por
capital privado, referência no que diz respeito a sistemas de informação, de gestão e
de recursos humanos.
Modelo Inovador Induzido: Empresas majoritariamente de inovação atraídas por
políticas de incentivo do poder local, referência no que diz respeito a sistemas de
informação, de gestão e de recursos humanos, localizadas normalmente em parques
tecnológicos.
Modelo Tradicional Induzido: Grandes corporações que são atraídas pelo poder
local para suprir um déficit de empregos da região. Estas empresas são tradicionais,
focadas na produção e não no desenvolvimento de tecnologia e inovação.
Modelo Tradicional Espontâneo: Pequenas e médias empresas de origem local que
contam com o suporte do poder local, com características tradicionais, são
responsáveis pela produção local e regional. É frequente a necessidade de pessoas
mediamente qualificadas.
É comum enxergar um misto destes modelos nas cidades reais, por esta razão, uma
análise mais aprofundada das condições econômicas da cidade se faz necessária
para o entendimento das particularidades características de cada lugar.
33
3.3.3 Modelos Sociais
Diferentes dos modelos de desenvolvimento econômico e físico, o desenvolvimento
social é mais complexo, dificultando uma compreensão simplista. Por esta razão,
indica-se que se analise um amplo espectro de aspectos sociais, dentre eles, o nível
de satisfação das necessidades humanas e o nível de articulação social. Güell (1997)
sugere estas questões como uma resposta a uma questão a respeito de o quanto uma
cidade buscará desenvolvimento se a oferta urbana é capaz de satisfazer as
necessidades fundamentais de sua população.
Visando responder o primeiro aspecto Güell (1997), utiliza-se da Pirâmide de Maslow,
entendendo como necessidades fundamentais formada por cinco categorias de
necessidades: fisiológicas, segurança, amor/relacionamentos, estima e relação
pessoal. A partir de uma hierarquia, o ser humano buscaria a satisfação de
necessidades no sentido base-topo. Tendo a pirâmide como base, subdivide-se estas
necessidades em três grupos: necessidades básicas, compostas pelas necessidades
fisiológicas e de segurança. Em seguida, apresentam-se as necessidades
intermediárias, correspondentes as necessidades de amor e relacionamentos. E,
finalmente, no terceiro grupo se encontram as necessidades superiores, uma
compilação das necessidades de estima e realização pessoal. Necessidades estas
que crescem à medida que o padrão econômico da comunidade estudada melhora. Se
o mesmo representa um estímulo ao consumismo também se percebe um aumento
nas necessidades superiores. A satisfação destas necessidades é condicionante para
a análise da qualidade de vida da população de uma determinada cidade.
34
Figura 10 – Pirâmide de Maslow. Fonte:
site OBJETIVO LUA, 2017.
O segundo aspecto a ser considerado é o nível de articulação social, que pode ser
dividido em três grupos: alta, média e baixa articulação. No caso da baixa articulação
pode-se notar que a estrutura social urbana se fundamenta em grupos familiares e o
restante da população é deixada à margem. Em cidades com articulações sociais
médias apesar da prevalência de grupos familiares na estrutura social é notável a
ascensão de associações intermediárias, ainda existindo uma parcela marginalizada.
Já na presença de sociedades altamente articuladas observa-se uma grande
quantidade de associações voluntárias intermediárias, neste caso, existem ainda
problemas marginais pontuais, porém, suas questões são supridas. Apesar de uma
avaliação parcial da questão, Güell (1997) considera esta análise suficiente.
Uma análise destes aspectos mostrou uma relação entre elas, de forma que quanto
mais articulada é uma estrutura social, mais as suas necessidades fundamentais são
atendidas. Da mesma forma, quanto menos articulado, menos as necessidades
tendem a ser atendidas. Uma exemplificação pode ser vista a seguir, na Figura 11.
Vale ressaltar, que este modelo não pretende explicar toda a complexidade do
desenvolvimento social de uma cidade, tem apenas como objetivo servir de suporte
para a próxima etapa do PEM.
35
Figura 11 – Modelos de desenvolvimento social. Fonte: GÜELL, TRADUÇÃO DA AUTORA, 1997.
3.3.4 Requisitos de competitividade e qualidade de vida
Ao final da análise dos modelos de desenvolvimento econômico, social e físico é
possível que se defina os requisitos para que esta cidade seja considerada competitiva
economicamente e capaz de suprir as necessidades da população residente,
proporcionando a eles qualidade de vida. A sequência indicada é a seguinte:
1. Definição da área de análise: É possível que se decida focar a análise em uma
seção territorial da cidade, é nesta etapa que se define a área de atuação do
PEM.
2. Identificação das boas práticas: Busca por exemplos e casos bem sucedidos
que sirvam de suporte para o PEM, experiências similares podem indicar
estratégias eficientes para se lidar com as questões levantadas.
3. Exposição dos requisitos: A partir do material de apoio elaborar requisitos para
cada setor que garantam a qualidade de vida desta população.
36
3.4 Análise externa
Análise do ambiente externo é o estudo das oportunidades e ameaças que a cidade
pode enfrentar, na qual oportunidade pode ser definida como um evento que é capaz
de gerar uma vantagem para a cidade e seus munícipes. Esta oportunidade, pode ser
avaliada quanto à sua atratividade e quanto à probabilidade de êxito. Já quando se
tratam de ameaças entende-se que são “desafios impostos por uma tendência ou um
acontecimento desfavorável do entorno” (GÜELL, p.128, 1997), neste caso, ocorreria
uma desestabilização das condições vividas pela cidade. Em ambos os casos se
tratam de fatos que fogem do controle do poder local.
Por esta razão, a análise do ambiente externo é essencial para que se compreendam
as tendências vislumbradas e se desenvolvam mecanismos para lidar com as
possíveis condições futuras. Novas ocorrências exigem uma resposta, uma reação
que seja adequada para tal; a ausência de reação ou uma reação inapropriada
gerariam consequências drásticas.
No capítulo 2 falou-se a respeito das funções características dos componentes
urbanos, o entorno e a demanda serão analisados nesse momento, já a oferta urbana
será estudada no tópico a seguir (3.5 Análise interna).
3.4.1 Análise do entorno
Neste momento, realiza-se uma análise das macrotendências relevantes ao
desenvolvimento socioeconômico da cidade, de forma que, através destas previsões
possam estabelecer estratégias e ações que sejam coerentes com as tendências.
Deve-se levar em consideração que ao se falar em tendências, exige-se apenas uma
análise superficial para o entendimento das transformações que podem ocorrer, não é
necessário um estudo muito detalhado para formulação de cenários. As áreas
estudadas também merecem ponderação, deve-se focar apenas em temas
estratégicos, não é necessária a elaboração de um complexo banco de dados.
Além disso, uma verdadeira análise estratégica deve ser capaz de perceber
tendências estruturais, com efeito de longo prazo e mudanças de conjuntura, que são
momentâneas.
Três etapas são propostas para a análise do entorno:
37
1. Identificação de tendências significativas
2. Avaliação das probabilidades de ocorrência
3. Determinação de suas implicações no âmbito urbano
Na Tabela 2, enumerou-se fatores exógenos que fazem parte da composição da
cidade, abaixo pode-se ver exemplos de possíveis tendências relacionadas a estes
fatores.
Tabela 3 – Exemplos de macrotendências
FONTE: Elaborada pela autora com base em GÜELL, 1997.
3.4.2 Análise da demanda
Entende-se a demanda urbana como o conjunto de exigências estabelecidas pelas
empresas, investidores, instituições, residentes e visitantes para que a cidade
satisfaça suas necessidades e desejos. Para que exista equilíbrio no planejamento
urbano, é essencial que se leve em consideração tanto as demandas dos agentes
econômicos, quanto dos agentes sociais; uma vez que é frequente que os interesses
dos agentes urbanos sejam distintos, às vezes até contrários. A seguir serão
enumeradas algumas exigências dos agentes que podem auxiliar na análise da
demanda.
Agentes econômicos: As exigências destes agentes podem ser separadas em
fatores ligados ao custo e fatores independentes do custo. Os primeiros são os
essenciais a serem cumpridos, após a confirmação deles, as empresas buscam locais
que proporcionem também as exigências que não relacionadas com o custo.
Fatores ligados ao custo: acesso a mercados, fontes de matéria prima,
disponibilidade de mão-de-obra, infraestrutura, impostos e ambiente de
negócios.
Fatores Geopolíticos Fatores Sociais Fatores Tecnológicos Fatores EconômicosFatores
Administrativos
Estabilidade políticaEvolução
demográfica
Métodos de
produção
Indicadores
macroeconômicos
Mudanças
legislativas
Configuração de
blocos econômicosAtitudes sociais Ondas tecnológicas
Ciclo de conjunturas
econômicas
Descentralização
administrativa
Nacionalismo vs.
InternacionalizaçãoEstilos de vida
Inovações
tecnológicas
Globalização da
economia
Desregularização e
privatizações
38
Fatores independentes do custo: especialização da mão de obra, estabilidade
política e fiscal, qualidade da infraestrutura, atividades recreativas, equipamento
comercial, regulação ambiental, instituições culturais e qualidade de vida.
Sociedade civil: Formada por cidadãos, empregadores, sindicatos, instituições
públicas, movimentos sociais e etc. por esta razão não existe uniformidade nas
exigências desses agentes, uma análise mais complexa e particular é necessária.
Alguns exemplos de demandas são: maior participação e informação a respeito das
decisões públicas, maior colaboração interinstitucional, aprofundamento da
participação cidadã, descentralização da administração pública, proteção do meio
ambiente, adequada oferta de equipamentos coletivos, serviços públicos eficientes e
preservação do patrimônio histórico-artístico.
Visitantes: O enfoque turístico é variado de acordo com a vocação da cidade, cada
cidade pode atrair turistas por razões de lazer, negócios ou intercâmbio comercial.
Independente das características turísticas, este agente pode ter grande relevância
para o desenvolvimento dos serviços na cidade, como no mercado hoteleiro,
restaurantes, pontos turísticos, até meios de transporte. Algumas exigências dos
turistas são: qualidade e diversidade dos atrativos turísticos, disponibilidade e
qualidade de serviços turísticos, oferta de infraestrutura básica adequada, sistema de
transporte eficiente, existência de sistemas de informação turística, desenvolvimento
de programas de venda e promoções, disponibilidade de recursos humanos
qualificados e acolhida do visitante.
Outro estudo realizado por Güell (1997) é a análise de competidores, uma vez que os
princípios de Planejamento Estratégicos utilizados por ele prezam pela competição
entre cidades, uma vez que as oportunidades são limitadas. Entretanto, a autora deste
trabalho está utilizando também como base de pesquisa autores como Souza (2005)
e Pfeiffer (2000 e 2010) que não estimulam esta competitividade.
3.4.3 Síntese da análise externa
A análise da demanda e das tendências do entorno fornecem um grande número de
fatores externos, heterogêneos e não equiparáveis, tornando complexa a sua
comparação. Por esta razão, propõe-se um sistema que leva em consideração
apenas dois aspectos de cada fator, a probabilidade de ocorrência e num caso de
ocorrência, o nível de impacto deste fator no desenvolvimento da cidade. O produto
39
deste sistema é um quadro Nível de impacto vs. Probabilidade de ocorrência, como
será visto a seguir. P
rob
ab
ilid
ad
e d
e o
co
rrên
cia
Alt
a Conscientização sobre o
desenvolvimento sustentável.
Precarização e fragmentação do emprego. Mudança da estrutura demográfica.
Globalização dos mercados. Nova onda de tecnologia nos sistemas de comunicação.
Méd
ia
Modificação do sistema de pensão.
Onda de imigração de Magreb.
Estabilização dos preços das habitações.
Baix
a
Aparição de conflitos nos Balcanes.
Privatização dos serviços públicos.
Colapso do setor agrário
Baixo Médio Alto
Nível de impacto
Figura 12 – Matriz síntese da análise externa aplicada ao caso de Urbania/Itália. Fonte: GÜELL, TRADUÇÃO DA AUTORA, 1997.
O PEM deve priorizar fatores com alto ou médio nível de impacto ou probabilidade de
ocorrência, tornando estes aspectos estratégicos.
3.5 Análise interna
O objetivo desta etapa do PEM é a definição dos pontos fortes e fracos dos
componentes da oferta urbana, tomando como referência os requisitos de
competitividade e qualidade de vida definidos no ponto 3.3.4. Entendendo que não é
possível solucionar todas as fraquezas de uma cidade, deve-se focar nos aspectos
levantados como requisitos na caracterização dos modelos de desenvolvimento.
40
3.5.1 Componentes da análise interna
Alguns componentes podem ser considerados básicos à oferta urbana, e servem de
guia para o desenvolvimento dos trabalhos de pesquisa. Uma lista de temas
relevantes a estes componentes pode ser vista a seguir:
Formação:
Amplitude e qualidade da oferta de educação.
Capacitação profissional dos professores.
Aprendizagem de línguas estrangeiras.
Difusão e aprendizado de novas tecnologias.
Orientação profissional e inserção no mercado de trabalho.
Relação entre centros de formação e empresas.
Adequação entre oferta formada e demanda de empregos.
Coordenação entre agentes de formação.
Conscientização empresarial sobre formação continuada.
Estrutura Social:
Nível de marginalização social.
Grau de segregação espacial entre os grupos sociais do município.
Cobertura dos grupos marginalizados pelos serviços públicos.
Prevenção de possíveis situações de marginalização.
Fortalecimento das associações.
Dinamismo das ONGs.
Fortalecimento da identidade local.
Base econômica:
41
Adequação da estrutura empresarial ao entorno competitivo.
Competitividade dos custos total de trabalho.
Nível de produtividade.
Equilíbrio entre a especialização e a diversificação.
Incentivo à Pesquisa e Desenvolvimento em inovação tecnológica.
Disponibilidade de infraestruturas produtivas.
Existência de serviços.
Eficácia dos canais de comercialização.
Acesso a fontes de financiamento.
Qualificação dos recursos humanos.
Flexibilidade e dinamismo do mercado de trabalho.
Sistemas de transporte:
Mobilidade na área urbana e rural.
Utilização de veículos particulares.
Oferta adequada de transporte público.
Distribuição dos usos do solo urbano.
Disponibilidade de centros intermodais de transporte de passageiros e
mercadorias.
Sistemas de transporte intermunicipal, interestadual, regional e internacional.
Sistemas de telecomunicações:
Adequada oferta de infraestrutura de telecomunicações.
Difusão e qualidade dos serviços de telecomunicações.
42
Sofisticação da demanda de telecomunicação.
Qualidade de Vida:
Oferta acessível, em preço e qualidade, de habitação.
Diversidade e qualidade dos equipamentos urbanos.
Nível de contaminação do meio-ambiente.
Disponibilidade e qualidade das infraestruturas básicas.
Prestação e qualidade dos serviços públicos.
Preservação do patrimônio histórico-artístico e de parques urbanos.
Apoio Público:
Aproveitamento da ajuda pública para o desenvolvimento local
Existência de uma estratégia de desenvolvimento regional coerente
Orientação da administração ao cidadão
Descentralização das ações administrativas
Modernização da gestão municipal
Colaboração Interadministrativa vertical e horizontal
Cooperação público-privada
3.5.2 Execução da análise interna
Esta etapa do PEM pode ser executada em cinco passos que serão apresentados a
seguir:
1. Revisão e hierarquização dos requisitos de competitividade e habitabilidade:
realização da setorização dos requisitos e hierarquização de acordo com o grau
de importância.
43
2. Determinação de indicadores e padrões: definição de indicadores de referência
para cada um dos requisitos de forma que seja possível quantificar o grau de
cumprimento dos mesmos.
3. Pesquisa de dados: elaboração do banco de dados necessários para verificar o
nível de cumprimento dos indicadores elaborados na etapa anterior.
4. Exame pelos Grupos de Trabalho: exame por parte dos grupos de trabalhos
que contam com membros conhecedores do dia-a-dia, capazes de fornecer
informações, estimular a criação de novas ideias e estabelecer acordos entre
os participantes.
5. Avaliação dos requisitos de competitividade e qualidade de vida: indica-se a
avaliação dos requisitos de competitividade e qualidade de vida por parte dos
grupos de trabalhos em busca do maior consenso possível entre os
participantes.
3.6 Formulação das diretrizes estratégicas
A partir do diagnóstico realizado anteriormente, deve-se identificar as vocações atuais
e potenciais da cidade. Estas vocações podem ser nucleares, que estruturam a
dinâmica da cidade; ou podem ser vocações complementares, que auxiliam o
funcionamento social e econômico da cidade, complementando as vocações
nucleares. Um entendimento claro das vocações potenciais da cidade pode ser
essencial para a elaboração de estratégias no âmbito econômico.
Aumont e Pagnoncelli (2004) definem vocação atual e potencial como:
Vocações atuais: É o conjunto de atividades desenvolvidas pela comunidade na
cidade que apresente vantagem comparativa.
Vocações potenciais: É o conjunto de atividades que a comunidade decide
desenvolver na cidade, no futuro, que apresentam potencial vantagem
comparativa.
Alguns exemplos de vocações descritas em PEMs são dados pelos autores, um deles
é Nova Iguaçu/RJ, que atualmente é uma cidade dormitório, mas que apresenta
vocação potencial para o comércio e para ser um centro de distribuição. Outro
44
exemplo é Tiradentes/MG, conhecida pelo turismo histórico, mas que poderia se tornar
um polo de turismo cultural e ecológico também.
Num segundo passo, define-se uma Visão estratégica para o futuro da cidade. É uma
espécie de sonho, aquele lugar onde os cidadãos gostariam de viver. Nesta visão,
pode-se apresentar como a cidade quer ser conhecida no futuro, como pretendem
enfrentar os desafios e oportunidades que encontrem pela frente, o que ela pretende
proporcionar aos cidadãos, quais vocações pretende abraçar. Não existe uma fórmula,
se trata apenas de uma expressão concreta do que se deseja para o futuro da cidade.
Um exemplo de visão elaborada, foi o da cidade do Rio de Janeiro ao realizar o seu
PEM em 1996, a visão para a cidade é:
Tornar o Rio de Janeiro uma metrópole com crescente qualidade de vida, socialmente integrada, respeitosa da coisa pública e que confirme sua vocação para a cultura e a alegria de viver. Uma metrópole empreendedora e competitiva, com capacidade para ser um centro de pensamento, de geração de negócios para o país e sua conexão privilegiada com o exterior. (GUELL, p.179, 1997)
Num terceiro momento, definem-se os Princípios que tentam revelar o
comportamento da comunidade através de valores da cultura da cidade que permitem
a inclusão e coesão social além de se tentar prever o comportamento da população
perante o PEM. Pode-se também estabelecer princípios de atuação do poder público.
Aumont e Pagnoncelli (2004) apresentam o caso de Cambará do Sul que tem como
princípios:
Bom senso e simplicidade.
Integridade e transparência.
Ação com entusiasmo.
Qualidade na prestação de serviços.
Desenvolvimento de Cambará.
Outro exemplo é do Novo PEM da cidade do Rio de Janeiro/RJ que apresentou
princípios de atuação do governo:
Colocar o cotidiano das pessoas como tema prioritário de governo.
45
Assegurar uma gestão profissional de toda máquina municipal.
Estabelecer uma perfeita integração entre as políticas públicas municipais,
estaduais e federais.
Garantir que os serviços públicos prestados pela Prefeitura tenham o mesmo
padrão de qualidade em todas as regiões da cidade.
Potencializar a capacidade de investimento da Prefeitura através de parcerias
com o setor privado e outras esferas de governo.
3.7 Desenvolvimento de estratégias
Ao se falar em estratégia, fala-se em decidir o que é prioritário. Não é possível que se
solucione todas as questões em que as cidades se mostram deficientes, em especial
em países como o Brasil, onde frequentemente se enxergue fraquezas em todos os
setores. Por esta razão, a primeira etapa do desenvolvimento de estratégias é a
definição de macro-objetivos, questões estruturais, de relevância prioritária para o
alcance da visão estratégica. Pfeiffer (2000) fala que muitas vezes os objetivos
estratégicos são os problemas mais óbvios, aqueles que estão extremamente
expostos e são os que mais dificultam o dia-a-dia do cidadão.
Os macro-objetivos devem ter prazos bem definidos e apresentar indicadores claros e
realistas para que seja possível realizar uma análise de desempenho. É indicada a
elaboração do BSC nesta etapa, definindo-se os indicadores e formulando o mapa
estratégico.
Neste processo é necessária a escolha da estratégia, ou seja, o caminho para realizar
este macro-objetivo é comum a existência de mais de uma opção de forma a alcançar
o resultado desejado. É necessário que encontrem a melhor solução, mais viável e
que seja coerente com os princípios e vocações da cidade. Além disso, é possível que
uma estratégia seja suficiente para mais de um macro-objetivo. As opções de
estratégias são elaboradas pelo Comitê Executivo e Conselho diretor e são propostas
ao Conselho do Plano, por quem são validadas.
Um sistema de avaliação proposto por Güell (1997) para analisar que propostas de
estratégias são prioritárias é um sistema baseado em variáveis. Realizado através de
46
um gráfico cujos eixos são viabilidade de execução e efeito de arraste, em que cada
um pode ser definido e dividido da seguinte forma:
Viabilidade de execução: é o grau de viabilidade se baseando em quatro
critérios: disponibilidade de recursos financeiros, nível de apoio dos agentes
implantadores, capacidade de gestão dos projetos por parte dos agentes,
ausência de dificuldades de execução. A viabilidade é considerada alta quando
cumpre satisfatoriamente os quatro critérios, é média quando cumprimento é
baixo em algum dos critérios ou médio em vários e, finalmente, é baixo quando
o projeto cumpre mal dois ou três dos critérios.
Efeito de arraste: indica o impacto positivo de um projeto no âmbito social,
econômico e físico (a autora alteraria este último para ambiental, uma vez que,
se trata de um dos pilares da sustentabilidade). O efeito de arraste denota a
influência de um projeto sobre o desenvolvimento de outros relacionados a
diferentes temas críticos. Desta forma, o arraste será alto quando tiver impacto
positivo nos três âmbitos citados anteriormente, terá arraste médio quando se
tratar de um projeto com impacto baixo em um dos âmbitos ou médio em vários
deles. Para finalizar, terá arraste baixo quando apresentar baixo impacto
positivo em dois ou três aspectos.
O resultado desta etapa é uma matriz 3x3 como pode ser vista na figura abaixo, cujo
objetivo é focar em projetos com alta viabilidade de execução e grande efeito de
arraste para que o resultado final seja maximizado.
Efe
ito
de
arr
as
te
Alt
o Construção de
desalinizadoras de água do mar.
Adequação do traçado ferroviário Urbania-Madrid de alta velocidade.
Melhora do processo de identificação de desempregados. Difusão das novas tecnologias produtivas entre elas PYME. Modernização da administração municipal.
Mé
dio
Promoção comercial do porto de Urbania. Preparação do aeroporto de Urbania para voos de terceiro nível. Criação de redes comerciais no exterior.
Criação de um Centro Tecnológico Setorial de preservação. Criação de um órgão para a promoção turística.
Baix
o
Privatização de alguns serviços públicos
Aumentar os intercâmbios internacionais entre professores universitários. Desenho da imagem da marca da cidade de Urbania.
Baixa Média Alta
Viabilidade de execução
47
Figura 13 – Matriz de avaliação das estratégias de uma cidade. Fonte: GÜELL, TRADUÇÃO DA AUTORA, 1997.
Após a escolha das estratégias a serem utilizadas, começa o trabalho de
planejamento dos projetos e ações estratégicas, que são um conjunto de atividades
com prazo e orçamento estabelecidos. Estes projetos são etapas concretas
necessárias para se conseguir alcançar os macro-objetivos, o produto desta etapa do
planejamento é um plano de ações. Os projetos são elaborados por grupos de
trabalho e todo o processo deve ser ratificado pelo Conselho do Plano.
O Plano de ações visa articular as diversas ações derivadas do PEM, servindo de guia
para os gestores responsáveis pela implantação. Algumas ferramentas são comuns na
etapa de hierarquização das ações, elas são os diagramas de Gantt e o sistema Pert.
Güell lista uma série de atividades que devem ser executadas para a elaboração do
plano de ações, elas são:
Hierarquização das ações segundo um calendário de execução: ações de
longo, médio e curto prazo.
Seleção de ações de início imediato.
Identificação das ações chave.
Diferenciação das ações que correspondem a setores específicos e aqueles de
tipo horizontal ou intersetorial.
Estimativa de um orçamento global considerando todas as ações propostas no
PEM.
Após aprovação dos projetos, a execução dos mesmos pode se tornar da
responsabilidade do Governo Municipal, pode-se institucionalizar o PEM na forma de
ONG formada por diferentes entidades da sociedade. Ou ainda a institucionalização
pode ser realizada na forma de uma Organização Social de Interesse Público (OSIP),
com integrantes de entidades sociais e do Governo Municipal.
Algumas recomendações são feitas por Güell (1997) para completar o processo de
elaboração.
48
Identificar agentes ativos que tenham interesse em determinadas estratégias
selecionadas para que sirvam de incentivo para sua execução.
Manter o processo vivo através da obtenção de resultados de curto prazo.
Obter garantias de recebimento de recurso financeiro externo que venham ser
utilizados no processo.
Contemplar Planos de Contingência.
Outorgar flexibilidade ao plano de ações.
3.8 Divulgação, implantação e avaliação do PEM
Após a elaboração do plano, produção de seu documento final contando com o plano
de ações, inicia-se a fase de divulgação, implantação e avaliação do PEM. Esta fase é
de extrema importância para o processo e deve-se manter a dedicação que foi dada
ao longo das fases anteriores, é frequente que não se dê a atenção devida a esta
fase, podendo comprometer o sucesso do PEM.
3.8.1 Divulgação do PEM
Num primeiro momento devem-se intensificar os trabalhos de comunicação a fim de
divulgar a visão estratégica elaborada para os próximos anos da cidade. É importante
também a divulgação das estratégias escolhidas para se lidar com os problemas
prioritários, assim como, o plano de ações, os custos e os prazos de execução. Deve-
se tentar criar uma nova cultura na população local. Além disso, buscar que todo o
processo se dê com transparência e fortaleça o apoio popular. A divulgação do PEM é
essencial para que se consiga o apoio e a cooperação da comunidade.
Esta divulgação pode ser feita por inúmeros instrumentos, sempre de forma criativa,
seja pela internet e redes sociais, por meios impressos como publicação de
documentos de divulgação ou técnicos e publicação de boletins informativos, em
campanhas publicitárias, exposições, vídeos e aparições em meios de comunicação.
3.8.2 Implantação do PEM
A implantação do PEM, na realidade, se dá ao implementar um conjunto de projetos.
Pfeiffer (2010) sugere a criação de um sistema de gerenciamento integrado, com um
49
sistema de informações que possibilite a gestão de todos os projetos de maneira
conjunta. Indica também a criação de uma organização executora responsável pela
coordenação, monitoramento e integração dos projetos; a equipe deve ser altamente
qualificada. Espera-se que se crie uma boa base de dados para que seja suporte para
o novo ciclo do PEM.
Güell (1997) lista variáveis que devem ser levadas em consideração durante a
implantação para que seja bem-sucedida. Estas variáveis são divididas em endógenas
e exógenas ao plano.
As variáveis exógenas são:
Condições socioeconômicas e tecnológicas.
Atenção dos meios de comunicação aos problemas.
Apoio público e político para as estratégias do plano.
Atitudes e recursos dos grupos integrantes.
Apoio de agentes-chave para tomada de decisão.
Compromisso e capacidade de liderança dos agentes implantadores.
Variáveis endógenas ao plano:
Objetivos claros e consistentes.
Incorporação de uma teoria adequada.
Integração hierárquica com/entre as instituições implementadoras.
Recursos financeiros.
Características e regras de decisão das agencias implementadoras.
Normas para a comunicação de políticas e decisões entre as diferentes
agencias implementadoras.
Incentivos para promover o cumprimento das políticas.
Contratação de técnicos implementadores.
50
Acesso formal ao plano por pessoas ou instituições não participantes do
mesmo.
É importante que se realize o monitoramento e controle desta etapa a partir do BSC
para que seja possível realizar a avaliação ao final do ciclo. Os dados referentes aos
indicadores, definidos anteriormente, precisam ser coletados, o sistema de informação
para a gestão integrada dos projetos facilitará a coleta.
3.8.3 Avaliação do PEM
O PEM deve ser continuamente controlado e avaliado para que se obtenha um
processo flexível, ágil e dinâmico. É importante que se analise os projetos
pertencentes ao plano de ações, porém, para uma visão geral do PEM é necessário
levar em consideração a dinâmica da cidade que pode não corresponder com o
planejado, uma vez que a cidade se desenvolve de forma independente. Por isso, uma
visão parcial focada em resultados dos projetos pode não refletir o que está
acontecendo na cidade como um todo, mostrando-se necessária uma avaliação global
de indicadores sócio-econômico-espaciais da cidade.
Levando em consideração que ações prioritárias foram realizadas, ao se terminar um
ciclo de implantação do PEM, espera-se que a cidade apresente uma nova situação,
por isso, é necessário que se realize uma avaliação das novas condições para que se
tenha o feedback das ações realizadas, e se justifique os recursos utilizados. Caso o
retorno seja negativo, percebe-se que a estratégia utilizada não era a ideal e um
caminho alternativo deve ser pensado. Uma vez que se percebem novas
condicionantes, um novo ciclo deve se iniciar e novas estratégias para novos
problemas prioritários devem ser formuladas.
Nesta etapa, o BSC é utilizado para realizar o controle, os indicadores formulados na
etapa Elaboração do PEM permitirão que esta avaliação seja feita, tendo no mapa
uma visão geral do que se atingiu neste processo.
51
4 Ferramenta de Planejamento Estratégico: Balanced
Scorecard
O embasamento necessário a respeito do Sistema de Gestão, denominado Balanced
Scorecard, desenvolvido por Kaplan e Norton em 1992, será realizado a partir de
Herrero Filho (2005). Este autor apresenta o sistema de gerenciamento empresarial,
entretanto, como o foco deste trabalho se dá na recente adaptação da ferramenta à
administração pública, adaptações foram realizadas por Pfeiffer (2010) e Pagnoncelli e
Aumond (2004) no Planejamento da Cidade de Joinville, Santa Catarina.
4.1 Conceituando Balanced Scorecard
O Balanced Scorecard foi desenvolvido com o objetivo de eliminar o gap existente
entra visão estratégica desenvolvida pela alta gerência e o dia-a-dia da empresa.
Percebe-se que os funcionários que deveriam ser responsáveis pela
operacionalização do Plano Estratégico, executando o Plano de ações,
frequentemente não entendem o que e qual é a Estratégia da organização. Sem este
entendimento, não existe comprometimento na implantação do PE. Por esta razão, a
minoria das empresas conseguia implantar as suas estratégias.
A metodologia foi desenvolvida com os objetivos de: conseguir transformar a
elaboração e implantação do PE em um processo contínuo de aprendizagem; de
conceder à estratégia a posição central dos negócios; trazer a estratégia para o dia-a-
dia da organização; facilitar o entendimento por parte dos colaboradores para que
todos compreendam os seus papeis; fazer com que todos participem ao longo do
processo; formular de uma linguagem que facilite a explicação da estratégia
organizacional aos colaboradores e elaborar indicadores quantitativos e qualitativos
que traduzam a estratégia, de forma que seja possível a análise da eficiência nos usos
de ativos tangíveis e intangíveis. Percebe-se a necessidade de integração entre os
objetivos estratégicos, o que também é um desafio para os desenvolvedores do
Balanced Scorecard.
Percebeu-se que a utilização de indicadores financeiros, puramente, não estava se
mostrando capaz de representar toda a complexidade do mercado globalizado,
52
desregulamentado e online, um cenário que as antigas metodologias de planejamento
não estavam preparadas para lidar. O Planejamento Estratégico, como uma
metodologia ativa, flexível e dinâmica, foi desenvolvido para se adaptar a esses
cenários complexos. Passou-se a necessitar da mensuração dos ativos intangíveis
utilizados, assim como o alcance de objetivos qualitativos, além dos tangíveis e
quantitativos, até então levados em consideração na geração de valor.
A partir disto, desenvolveu-se o Sistema BSC como uma forma de traduzir a missão e
visão estratégica em indicadores de forma que a metodologia funcione como um
sistema de medição e gestão estratégica. Herrero Filho (p.26, 2005) define BSC como:
É um sistema de gestão que traduz a estratégia da empresa em objetivos, medidas, metas e iniciativas de fácil entendimento pelos participantes da organização. É uma ferramenta gerencial que permite capturar, descrever e transformar os ativos intangíveis de uma organização em valor para os stakeholders.
O BSC é considerado uma metodologia de gestão balanceada uma vez que busca o
equilíbrio entre as variáveis estratégicas, como: objetivos de curto e longo prazo; foco
no ambiente interno e externo; medidas financeiras e de capital intelectual e entre os
indicadores de ocorrência e de tendência.
A ferramenta não foi inicialmente pensada como é apresentada hoje, mas seu caráter
dinâmico, realizando frequentes avaliações e baseado num sistema contínuo de
aprendizagem fez com que o BSC evoluísse de uma ferramenta de mensuração para
um modelo de gestão estratégica integrada, onde se ampliou o escopo devido a
incorporação, não apenas do capital físico, mas também do intelectual.
Este processo de evolução possibilitou que Norton e Kaplan enumerassem princípios
de uma organização orientada pela Estratégia, conforme posto por Herrero Filho
(2005), que descreve estes princípios partindo do Sistema de Gestão Balanced
Scorecard como centro do Planejamento Estratégico da organização. A partir do BSC
pode-se descrever estes princípios:
1. Traduzir a estratégia em termos operacionais.
2. Alinhar a organização à estratégia.
3. Transformar a Estratégia em tarefa de todos.
4. Converter a estratégia em processo contínuo.
53
5. Mobilizar a mudança por meio da liderança.
Neste processo de tradução da visão e missão estratégica em um conjunto de
objetivos, medidas, metas e iniciativas, indica-se a divisão dos mesmos em quatro
perspectivas de forma a contar a história de sua estratégia. As quatro perspectivas são
apresentadas a seguir e a interação entre elas podem ser vistas na Figura 14.
Financeira: Visa expressar a contribuição da estratégia para os resultados financeiros,
como o lucro líquido, retorno dos investimentos e etc.
Do cliente: Visa analisar se a proposta da empresa está alcançando o seu público-
alvo, se está conseguindo satisfazer o seu cliente e conquistando novos.
Dos processos internos: Visa avaliar se os principais processos da cadeia de valor
estão cooperando para a percepção do cliente.
Da aprendizagem e renovação: Visa verificar se a aprendizagem está atuando como
um viabilizador das outras três perspectivas, avaliando se tem havido evolução
individual, do grupo e das áreas de negócios.
54
Figura 14 – As Perspectivas de Valor. Fonte: HERRERO FILHO, 2005.
É importante ressaltar que estas perspectivas não são fixas, cada organização deve
se sentir livre para realizar as alterações que sentirem ser necessárias para se contar
a história da estratégia. Inclusive, Herrero Filho (2005), destaca o planejamento da
empresa Sears, que optou por apenas três perspectivas: financeira, dos clientes e dos
empregados.
No caso do Planejamento Estratégico Municipal, mudanças são realizadas a fim de
tornar o modelo de gestão coerente com as necessidades de uma organização que
não tem como principal meta aumento de lucros. A flexibilidade da ferramenta permite
que isto seja feito, por esta razão tem se tornado cada vez mais comum sua utilização
no PE de governos locais e estaduais e instituições públicas. Algumas mudanças
possíveis são a substituição da perspectiva financeira por produtividade, eficiência ou
valor. Já o cidadão não pode ser considerado exatamente um cliente que tem acesso
a produtos e serviços mas, sim, um stakeholder participante. As perspectivas do
processo e aprendizagem são de extrema importância para as organizações públicas.
(PFEIFFER, 2010)
No caso estudado de Joinville, as perspectivas escolhidas foram a do cidadão, dos
processos internos, dos recursos, do capital social (Aumond e Pagnoncelli, 2004).
55
Nestes casos a perspectiva financeira passa a ter um papel viabilizador, uma vez que
os recursos são limitados, sendo assim, a preocupação com a elaboração do
orçamento se torna essencial.
4.2 Construindo o BSC
A construção do BSC segue uma sequência próxima da apresentada no Capítulo 3,
por esta razão será feito apenas uma rápida apresentação da mesma. O ponto de
partida da elaboração do BSC é uma análise do ambiente interno e externo, definindo
os pontos fortes e fracos, ameaças e oportunidades da organização. A Figura 15,
abaixo, representa a inter-relação entre as variáveis estratégicas. A visão estratégica
já foi discutida anteriormente, portanto, não será definida aqui. Os temas estratégicos
(macro-objetivos) são traduzidos em diversos objetivos que são organizados a partir
das perspectivas. Os resultados desejados são chamados também de medidas, para
as quais são estabelecidas metas. Será utilizado um exemplo apresentado por
Herrero (2005) a fim de promover melhor entendimento. É possível perceber que
existe um desencadeamento, em que após uma resposta, é necessário que se faça a
pergunta seguinte, de forma a ficar clara a ação a ser feita. Percebia-se uma
dificuldade em aproximar a estratégia abstrata dos indicadores e ações concretas, e o
BSC tem a finalidade de aproximar esta distância.
56
Figura 15 – A inter-relação entre a Visão Estratégica e as Iniciativas do BSC. Fonte: HERRERO FILHO, 2005.
As perspectivas utilizadas na organização dos temas e objetivos estratégicos são
denominadas Perspectivas de Valor e estão definidas na sequência:
57
Figura 16 – Conceito de Perspectivas de valor. Fonte: HERRERO FILHO, 2005.
Por sua vez, como foi visto anteriormente, uma série de medidas são estabelecidas
para que a estratégia seja bem-sucedida partindo-se de todas as perspectivas. A
definição de medidas será apresentada na Figura 17, a definição de metas será
apresentada na Figura 18 e finalmente, a definição de iniciativas na Figura 19, a fim de
que sejam melhor compreendidos.
Figura 17 – Definição de medidas. Fonte: HERRERO FILHO, 2005.
58
Figura 18 - Definição de Metas. Fonte: HERRERO FILHO, 2005.
Figura 19 - Definição de Iniciativas. Fonte: HERRERO FILHO, 2005.
As definições são muito claras e para facilitar o entendimento, o exemplo a seguir
traduz o desencadeamento dos conceitos.
Perspectivas Medidas Metas Iniciativas
Financeira Retorno sobre o investimento Produtividade
ROE de 18% Aumento de 5% ao ano
Melhorar utilização de ativos Introduzir Seis Sigma
do Cliente
Aumento da satisfação do cliente Captação de novos clientes
90% de clientes satisfeitos 15% dos prospects
Realizar pesquisa de satisfação Fortalecer imagem da marca
dos Processos Internos
Redução do ciclo de tempo das atividades Inovação de produtos
De 4 para 3 semanas Primeiro a lançar no mercado
Redesenho de processos Criar equipe multidisciplinar em P&D
da Renovação e Aprendizagem
Motivação da equipe de colaboradores Geração de novos conhecimentos
Melhoria no clima organizacional Criação de uma cultura de compartilhamento do conhecimento
Introduzir política de participação nos lucros Criar Universidade corporativa
Figura 20 - Exemplos de iniciativas para as Perspectivas de Valor. Fonte: HERRERO FILHO, 2005.
59
Na última etapa do processo de elaboração do BSC, gera-se o Mapa estratégico para
contar a história da estratégia num formato de fácil entendimento. Produz-se também
um Plano de ação que contenha um cronograma, um orçamento e se defina quem são
os responsáveis por cada iniciativa. Desta forma, a visão estratégica se traduz em
ações concretas, com prazos e custos e não apenas uma ideia, podendo-se assim
fechar o gap existente entre a formulação da estratégia e sua execução. Uma
simplificação das etapas do final deste processo pode ser vista a seguir:
Figura 21 – Processo de elaboração do BSC. Fonte: HERRERO FILHO, 2005.
4.3 Construindo Mapas Estratégicos
Conforme exposto, o Mapa Estratégico conta a história da estratégia, isto se baseia na
ideia de que um líder deve usar histórias como forma de inspirar os colaboradores a
desenvolver um comprometimento com a visão estratégica da organização. Para uma
eficiente liderança do PE é essencial uma clara correspondência entre o Mapa e a
história, o apego emocional à história gera uma conexão entre os participantes e a
estratégia, facilitando que está passe a fazer parte da cultura da organização. É
necessário que esta história seja contada de forma a fomentar um sentimento de
pertencimento em todos os colaboradores.
Pode-se “ [...] entender os mapas estratégicos como um instrumento para dar forma,
narrar, visualizar, comunicar e alinhar os participantes da organização em torno da
estratégia competitiva.” (HERRERO, p.201, 2005) Sendo uma ferramenta para inserir
as variáveis do BSC, utilizando-se de uma cadeia de Causa e Efeito, conectando cada
um dos objetivos com vetores, explicitando a forma como a organização vai gerar valor
60
com o tempo, de maneira clara e dinâmica. Um exemplo da narrativa da história da
visão através do Mapa Estratégico pode ser visto abaixo na Figura 22.
Figura 22 – Tradução da visão para as Perspectivas de Valor. Fonte: HERRERO FILHO, 2005.
Desta forma, no BSC elabora-se um conjunto de relações de causa e efeito formando
uma série de hipóteses estratégicas que são sujeitas a testes. Entende-se estratégias
61
como hipóteses, podendo ser: hipóteses a respeito da visão de futuro, hipóteses a
respeito da proposição de valor para o cliente, hipóteses a respeito de como a
empresa será melhor e diferente do que seus concorrentes ou hipóteses a respeito de
como a organização gera riqueza para os stakeholders.
A partir de uma infinidade de hipóteses pode-se realizar a tradução da visão em ações
do dia-a-dia. Fatores-chave são pontuados como essenciais para a execução desta
estratégia.
A compreensão da hipótese sobre a qual a estratégia está baseada por toda a
equipe de colaboradores.
Alinhamento entre os recursos e as hipóteses estratégicas.
O teste contínuo das hipóteses e sua adaptação em tempo real.
O passo seguinte é a tradução desta hipótese em objetivos integrados entre si. É
importante que os objetivos sejam coerentes, para que se evitem conflitos entre os
mesmos. A tradução da estratégia em objetivos é realizada a partir das perspectivas
de valor, como as perspectivas são conectadas, consequentemente os objetivos
pertencentes a elas também serão.
A verificação sobre se os objetivos estão coerentes com a visão e a estratégia é feita
pelas relações de causa e efeito. Fazendo com que se analisem os objetivos
observando se estão condizentes com os objetivos de nível superior da organização.
As interações de causa e efeito permitem que se estabeleçam prioridades para a
organização, melhorando o foco do PE. A relação de causa e efeito pode ser feita
através de questões como “se quisermos reduzir o ciclo de tempo dos processos
críticos, o que devemos fazer: investir em tecnologia da informação e redesenho de
processos ou investimento no treinamento dos colaboradores produzirá melhor
resultado?” (HERRERO, p.207, 2005). Ou utilizando questões do tipo “se”, “então”;
como pode ser visto a seguir:
62
Figura 23 – Processo de Causa e Efeito como uma série de questões do tipo “Se, Então”. Fonte: HERRERO, 2005.
O ponto de partida da estruturação do Mapa Estratégico é a visão definida para a
organização. Formula-se a visão e missão da organização, consequentemente
estabelece-se a estratégia, reconhecem-se os responsáveis pelo BSC, e identificam-
se os obstáculos a serem enfrentados pelas mudanças. Partindo na análise do
ambiente, é possível a definição dos temas estratégicos.
A seguir passa a ser necessária uma busca por conhecimento por parte dos
formuladores a respeito da ferramenta BSC. É importante identificar quem são os
gestores que precisam se envolver no projeto para que aconteça o alinhamento
estratégico. Em conjunto, rediscute-se a visão e objetivos entre os envolvidos no
processo, para então realizar a cadeia de causa e efeito entre os objetivos de todas as
perspectivas de valor. É possível, então, se estabelecer os indicadores e metas de
desempenho.
Finalmente, busca-se o desenvolvimento da consciência estratégica, através da
contínua comunicação a respeito do andamento do projeto e educação dos
stakeholders sobre o BSC. Valida-se a missão, visão e objetivos estratégicos, e
define-se as iniciativas estratégicas, hierarquizando-as. Após o alinhamento das áreas
de negócios em torno das iniciativas estratégicas, o mapa estratégico poderá realizar a
63
cooperação das competências, recursos e conhecimentos da organização. O plano de
comunicação pode, neste momento, trabalhar a cultura da empresa em torno da
gestão estratégica da organização.
64
5 Proposta de PEM para o município de Macaé/RJ
Tomando como base as metodologias e ferramentas apresentadas, buscou-se
construir uma proposta de Planejamento Estratégico Municipal, entre 2017 e 2035,
para o município de Macaé. Como foi discutido no tópico 3.1, é indicado que o PEM
seja elaborado por quatro órgãos e que conte com o apoio de uma equipe experiente
de consultoria, além de ter como base, a participação dos stakeholders em todo o
processo para o sucesso do Plano. Portanto, este trabalho será de cunho teórico,
visando o aprofundamento das ferramentas por parte da autora, uma vez que, se
mostra impossível um planejamento real e executável nestas condições. Dito isso,
parte-se para a formulação da proposta do PEM para o Município de Macaé, no
interior do Estado do Rio de Janeiro.
5.1 Apresentação do município
Utilizando-se de informações extraídas do Trabalho de Urbanismo I, realizado por
Couto, et al. (2015), pode-se realizar a apresentação do município, foco deste tópico.
Macaé, pertence à Região Norte Fluminense, que também abrange os municípios de
Campos dos Goytacazes, Carapebus, Cardoso Moreira, Conceição de Macabu,
Quissamã, São Fidelis, São Francisco de Itabapoana e São João da Barra. Com uma
área total de 1.216 quilômetros quadrados e com uma estimativa populacional feita
pelo IBGE para 2016 de 239.471 habitantes. Possui 6 distritos: Sede, Cachoeiros de
Macaé, Córrego do Ouro, Glicério, Frade e Sana. Faz divisa com as cidades de
Carapebus e Conceição de Macabu, ao Norte; Rio das Ostras e Casimiro de Abreu, ao
Sul; Trajano de Moraes e Nova Friburgo, a Oeste; e com o Oceano Atlântico, a Leste.
Contando com 23 quilômetros de litoral.
Seu clima é quente e úmido na maior parte do ano. Com uma localização privilegiada,
a 182 quilômetros da capital do Estado do Rio de Janeiro, Macaé conta com um
aeroporto, uma boa infraestrutura de estradas com ligação direta à BR-101 (Rodovia
Governador Mário Covas), principal rodovia do país, à Unidade Operacional da
Petrobrás e ao Porto de Imbetiba. Macaé completou, em 2013, 200 anos com o olhar
para o futuro.
De Princesinha do Atlântico à Capital Nacional do Petróleo, o município viveu um
acelerado desenvolvimento econômico. Foi o centro de suporte das atividades
65
offshore da Bacia de Campos. Da plataforma continental chegou à produção de cerca
de 80% do petróleo brasileiro e 40% do gás natural. A cidade conta com 105 escolas
municipais, quatro unidades de atendimento a portadores de necessidades especiais e
12 unidades escolares estaduais, tendo uma das menores taxas de analfabetismo do
estado. Registra-se também cerca de 36 mil alunos matriculados na Rede Municipal
de Ensino.
A instalação de um polo acadêmico, denominado Cidade Universitária, vem
proporcionando a instalação de importantes universidades, como a Universidade
Federal Fluminense/UFF e a Universidade Federal do Rio de Janeiro/UFRJ, além de
diferentes opções profissionalizantes em áreas que interessam a região. Ao todo
Macaé possui 9 universidades, incluindo a Faculdade Municipal Miguel Ângelo da
Silva Santos/FeMASS, sem contar algumas que oferecem cursos à distância.
Os investimentos na área de saúde tiveram prioridade no município. O Hospital
Público Municipal de Macaé é referência na região. Destaca-se por oferecer aos
pacientes uma atenção integral e resolutiva, com equipamentos que proporcionam o
diagnóstico e tratamento em diversas áreas. Tem 8 mil metros quadrados de área
construída e presta atendimento de urgência e emergência e de maternidade.
No município, se fazem presentes grandes iniciativas culturais, que geram diversos
projetos. O Teatro Municipal de Macaé tem sido o palco de importantes
apresentações. Rica em belezas naturais, a cidade tem lagoas costeiras e uma região
de cachoeiras. Outras riquezas naturais são o Arquipélago de Santana, o Parque
Municipal do Atalaia e o Parque de Jurubatiba.
O município sedia a cada dois anos, a Feira Brasil Offshore e a Conferência
Internacional da Indústria de Petróleo e gás, considerado o terceiro maior evento do
setor no mundo, no Centro de Convenções Jornalista Roberto Marinho, o Macaé -
Centro, que é o segundo maior do Estado.
A cidade tem ainda um grande potencial energético, estão instaladas em Macaé duas
usinas termelétricas, a Mário Lago e a Termo Macaé, que produzem, respectivamente,
928 e 780 megawatts de energia diariamente. As mesmas produzem energia a partir
do gás da Bacia de Campos, que chega do mar diretamente para o Terminal de
Cabiúnas, maior polo de processamento de gás natural do país.
66
Entretanto, a cidade vive hoje um processo de mudanças ainda não mensuradas, com
a crise da Petrobras, a base financeira do município foi abalada, um número enorme
de empresas faliu ou retirou suas sedes da cidade. Demissões em massa
desencadearam um êxodo da população, famílias, ao perderem suas fontes de
sustento, retornaram para seus locais de origem. O IBGE apresenta uma estimativa
populacional tomando como base a taxa histórica de crescimento, desta forma será
necessário que se aguarde para uma correção desse dado.
A cidade viveu um inchaço, e um crescimento não planejado. Muito se lucrou com os
royalties do petróleo, porém, pouco se planejou para o dia em que este acabasse.
Com esta drástica mudança de cenário, foi necessário que se incentivassem novas
vocações, feiras gastronômicas, surgimento do comércio e serviços inovadores foram
tomando espaço. A indústria se mostra tomando fôlego, um jornal local comemora a
queda no índice de desemprego de 42% em setembro de 2016 para 39% em outubro
(Jornal Debate, 2016).
O crescimento acelerado da cidade atraiu força de trabalho de todas as regiões do
país e do exterior, notou-se por parte dos moradores antigos uma perda da identidade
local, esta mistura cultural, se bem-feita, poderia ter sido enriquecedora, gerou
moradores desapegados. Macaé é hoje uma cidade que derruba suas casas
centenárias para transformar o espaço em estacionamento. Pouco se quantificam
estas questões, facilmente percebidas por moradores atentos.
5.2 Início do PEM
A estruturação de órgãos (tópico 3.1) para a elaboração do PEM neste trabalho se
mostra incoerente a sua discussão, uma vez que, é puramente acadêmico. Desta
forma, volta-se para as etapas iniciação do PEM, apresentadas no tópico 3.2.
1º passo: Definição da liderança. Dado a necessidade de que exista vontade política
para que qualquer mudança ocorra no Brasil, é comum que este tipo de iniciativa parta
de Governos Locais inovadores. No caso do município de Macaé uma possibilidade é
que a Secretaria Adjunta de Planejamento tome a frente do processo de Planejamento
Estratégico. É importante ressaltar que este processo seja realizado com parcerias,
portanto, o caráter político precisa ser controlado, para que se transmita credibilidade
aos cidadãos e instituições envolvidas.
67
2º passo: Envolvimento dos agentes. É possível citar alguns stakeholders que devem
estar envolvidos no PEM ao longo de todo o processo.
Representantes das demais secretarias para que forneçam suporte e expertise,
podendo ser de uma ajuda essencial nos Grupos de Trabalho. Ex.: Secretarias
de Mobilidade Urbana, Habitação, Educação, Saúde, Administração e Trabalho
e Renda.
SENAI, FIRJAN, SEBRAE, FAETEC: Servem de apoio técnico em
planejamento, além de fornecer o ponto de vista do setor privado. Sendo
também um incentivo ao empreendedorismo e a busca por novas vocações
para a cidade.
EMBRAPA.
Representantes do CRAU/RJ e CREA/RJ: Fornecendo suporte técnico.
Representantes de Universidades como UFRJ, UFF, UENF e FEMASS.
Representantes de Sindicatos: Professores, Sindipetros NF, Comércio,
Hotelaria (SINTHOT), Rodoviários, Trabalhadores Offshore (SINDITOB), entre
outros.
Representantes da Petrobras e da indústria Offshore.
Representantes de ONGs: Associação Macaense de Apoio aos Cegos,
Associação Macaense de Deficientes Auditivos, Associação Pestalozzi de
Macaé, CERVI, Casa do caminho, Centro Social Casa do Abraço, entre outros.
Líderes dos Bairros e cidadãos interessados.
3º passo: Desenhar a estrutura de trabalho.
68
Figura 24 – Estrutura de trabalho do PEM. Fonte: Autor
Os grupos de trabalho são montados para as etapas de diagnóstico, análise de
projetos e implantação de projetos, levando em consideração todos os stakeholders
listados no passo 2.
4º passo: Estabelecimento da política de comunicação. A utilização das redes sociais
se fazem essenciais para a comunicação atualmente, a criação de um site que informe
o andamento do processo de forma criativa, permitindo a interação com os cidadãos.
É importante a criação de uma equipe de comunicação disposta a inovar no formato
da comunicação, um bom exemplo disso é o Facebook da Prefeitura de Curitiba. Outro
meio de comunicação a ser usado é o Jornal Debate, subsidiado pela prefeitura e
distribuído em restaurantes e lojas, pode ser usado na divulgação do PEM. Também
pode-se desenvolver campanhas publicitárias e obtenção de tempo em canais
regionais de tv para se apresentar o PEM. O objetivo é que se alcance o apoio da
população, instituições públicas e privadas.
5.3 Caracterização dos modelos de desenvolvimento
Nesta etapa do diagnóstico utiliza-se a teoria apresentada no tópico 3.3 para execução
da análise e definição de modelos físicos, econômicos e sociais da cidade de Macaé.
5.3.1 Modelo Físico
No Brasil, a influência modernista foi muito grande no modelo de crescimento urbano,
como pode ser visto nas Figura 25, Figura 26, Figura 27 e Figura 28 extraídas do
69
Google Earth, mantendo-se a escala para a fácil comparação das imagens, a análise
das mesmas permite perceber que a cidade cresceu horizontalmente, expandindo
muito o seu território ao longo da costa. Na imagem de 1984, percebe-se a região
central urbanizada e algumas poucas áreas sofrendo alterações. Pode-se notar o
loteamento do CEHAB, próximo ao Aeroporto da cidade à direita, o loteamento para a
construção do Parque de Tubos da Petrobras (que se tornou um polo industrial
posteriormente), no final da Lagoa de Imboassica a esquerda da imagem. E pode ser
visto o aterro da Lagoa e loteamento da área, para a criação do Condomínio Mirante
da Lagoa, um bairro nobre da cidade. Ao longo do tempo é perceptível que estas
construções extremamente distantes do centro funcionaram como polos de atração,
dando à cidade uma característica de crescimento espraiada ao longo da costa. Nota-
se também na cidade, como é característico desde modelo de crescimento, o padrão
de residências unifamiliares, com frequentemente dois ou três pavimentos. A primeira
mudança na Lei de Parcelamento do Solo, a respeito da altura máxima, foi realizada
em 2001, por razões imobiliárias, permitiu-se o aumento para 20m de altura nas vias
próximas a Praia dos Cavaleiros. Ainda assim, a região central permanece com as
características originais de construções baixas. De maneira similar ao ocorrido na
maior parte das cidades modernas, fortaleceu-se o uso comercial e de serviços no
centro, tornando-o pouco utilizado fora do horário comercial.
70
Figura 25 – Imagem aérea de Macaé em dezembro de 1984. Fonte: GOOGLE EARTH
Figura 26 - Imagem aérea de Macaé em dezembro de 1994. Fonte: GOOGLE EARTH
Aeroporto e
CEHAB
Parque de
Tubos
Mirante da
Lagoa
Área central
71
Figura 27 - Imagem aérea de Macaé em dezembro de 2004. Fonte: GOOGLE EARTH
Figura 28 - Imagem aérea de Macaé em dezembro de 2016. Fonte: GOOGLE EARTH
Defendemos a ideia de que este modelo de crescimento territorial pode causar o
encarecimento da infraestrutura urbana e engarrafamentos, além disso, os vazios
urbanos aumentam a especulação imobiliária conforme exposto por Acioly e Davidson
(2011).
72
5.3.2 Modelo Econômico
A partir de informações do Trabalho de Urbanismo I, realizado por Couto, et al. (2015),
inicia-se a análise do modelo econômico. Tendo sido escolhida para concentrar as
atividades da Petrobras, na bacia de Campos na década de 70, o município, desde
então, atraiu mais de 4mil empresas e dentre elas grandes multinacionais. O que
ocasionou um “boom” populacional, fazendo com que a cidade chegasse a mais de
200mil habitantes, atraindo a mão de obra necessária para o crescimento da indústria.
O crescimento populacional pode ser visto abaixo.
Figura 29 – População Residente entre 1970 e 2010. Fonte: IBGE (2017)
Essas perspectivas fizeram com que a cidade alcançasse altos níveis de
desenvolvimento e tornasse sua economia, em áreas ligadas aos serviços - com foco
principal nas atividades petrolíferas - uma grande oportunidade de bons salários. Em
2008, a cidade expandiu seu setor terciário - ganhou seu shopping, o Plaza Macaé,
que atraiu lojas conhecidas tendo em vista o perfil de renda dos residentes atraídos
pela indústria do petróleo.
Os reflexos da indústria petrolífera fizeram de Macaé, de acordo com a FIRJAN
(Federação das Indústrias do Rio de Janeiro) em 2013, a cidade com maior criação de
postos de trabalho no interior do estado. Seguindo essas tendências econômicas, no
mesmo ano, a cidade apresentou crescimento de 20% no número de
microempreendedores e sendo, segundo o Instituto de Pesquisas Econômicas
Aplicadas, a cidade que mais se desenvolveu no eixo Rio-São Paulo e considerada a
mais dinâmica pelo jornal A GAZETA MERCANTIL , que levou em conta o IDH (Índice
de Desenvolvimento Humano)
73
No entanto, dados atuais sobre a crise econômica que atinge o setor de petróleo no
país ainda não puderam ser expressos pelo IBGE. Com 63% de seus empregos
formais atrelados à cadeia offshore, a cidade é a mais impactada com a queda no
valor do barril do petróleo e pelo escândalo envolvendo a Petrobrás. Diante deste
cenário de crise, todos os setores da economia local começam a sentir seus impactos:
lojas estão sendo fechadas, alugueis revistos e a Justiça do Trabalho bate recorde de
ações trabalhistas.
De acordo com o CADEG (2016), o município perdeu cerca de 1.300 postos de
trabalho em 2015 e 12.300 em 2016, apesar do alto índice de desligamentos, ainda
acontece um número razoável de admissões. No entanto, vale realizar uma
comparação entre os dados do CADEG e RAIS (2016) que informam remuneração
média no município em 2015, que era de 6.072,69 reais, enquanto a média salarial
das admissões foi de 1925,91 reais, no mesmo ano, e de 1867,65 reais em 2016;
demonstrando uma queda considerável na renda dos trabalhadores.
Após, esta análise, pode-se concluir que o perfil econômico da cidade pode ser
enquadrado em tradicional induzido, no qual o crescimento econômico se baseia na
atração de grandes corporações, atraindo capital externo. Este modelo deixou a renda
municipal dependente de uma única fonte, sem estar preparada para crises no seu
principal setor produtivo.
5.3.3 Modelo Social
De acordo com o IBGE, o IDH municipal é de 0,764 em 2010, um pouco acima da
média nacional, que em 2015 era de 0,755. No grupo considerado pela ONU como
elevado, portanto, poderia se entender que as necessidades de educação, saúde e
renda estão supridas. No entanto, depara-se com a questão da desigualdade que o
país e a cidade enfrentam. Num cálculo de média pode-se perceber que existe o
suficiente para todos, porém, como pode ser visto na tabela 4, mais de 20% da
população macaense recebe menos de meio salário mínimo ou não possui
rendimento.
Ao se discutir apenas uma das necessidades básicas para a satisfação humana como
para uma análise superficial do tema, entendendo que com a ausência de renda se
torna muito difícil o suprimento de todas as necessidades, pode-se utilizar a habitação
como essencial para a dignidade e segurança do homem. Em 2012, o Programa
74
Macaé Cidadão1 identificou a necessidade de 3.308 domicílios em entrevista familiar,
apresentando um déficit de 803 domicílios considerando famílias conviventes, 235
domicílios improvisados, 38 devido a precariedade da habitação, 1925 domicílios
cedidos por particulares e 307 construídos em áreas invadidas.
Em outra pesquisa, também apresentada no anuário de 2012, identificaram-se 19
assentamentos precários e como pode ser visto na Tabela 5 o número de domicílios é
ainda maior, cerca de 16 mil, atingindo quase 53 mil pessoas.
Tabela 4 - Renda Mensal da população residente que trabalha, segundo o Município de Macaé -2006-2007
Fonte: Anuário da cidade de Macaé (2012)
1 O Programa Macaé Cidadão era o órgão oficial de pesquisas da Prefeitura de Macaé,
pertencente à Câmara Permanente de Gestão (CPG).
75
Tabela 5 - Número de domicílios e população residente nos assentamentos precários identificados
Fonte: Anuário da cidade de Macaé (2012)
Em uma análise da figura abaixo, percebem-se casos de domicílios sem banheiro e
sem acesso a infraestrutura, portanto, apesar do IDH elevado do município e da
existência de todos os sistemas e serviços urbanos, nem toda a população tem tido
acesso a condições dignas de habitação.
Figura 30 - Déficit Habitacional, considerando as variáveis quantitativas e qualitativas em 2004. Fonte: Anuário da cidade de Macaé, 2012.
Quanto ao nível de articulação social, como já foi apresentado na Figura 11 (Capítulo
3, pág 35), o nível de articulação em países latino-americanos tende a ser baixo, o
76
entendimento das razões históricas e culturais deste fato costuma ser de cunho social,
exigindo um aprofundamento que não será possível neste estudo. O Brasil apresenta
frequentes casos de coronelismo, se conhece muitas vezes o político pelo sobrenome.
Algumas instituições intermediárias existem e têm lutado pelos direitos dos
marginalizados.
Partindo da Figura 11 (Capítulo 3, pág 35), onde se apresentam os países latino-
americanos com baixo nível de articulação social e baixo nível de satisfação das
necessidades, não se pode dizer que evoluções não ocorreram desde 1997. O IDH do
país não é baixo, no entanto, as necessidades de uma parcela da população não têm
sido devidamente supridas, se for considerado que 52.838 pessoas vivem em
assentamentos precários, numa população de 239.471 hab, percebe-se que mais de
20% da população não tem a moradia garantida pela Constituição Federal de 1988.
5.3.4 Requisitos de competitividade e qualidade de vida
Com base no que foi apresentado teoricamente acerca dos requisitos de
competitividade e qualidade de vida (tópico 3.3.4), retomaremos e discutiremos a
formulação dos requisitos.
1º passo – Definição da área de análise: Como Macaé é uma cidade de médio
porte, não se mostra necessário a subdivisão da mesma, portanto, toda a zona urbana
do 1º distrito de Macaé será considerada no estudo.
2º passo – Identificação de Boas Práticas: Ao longo deste trabalho foi utilizada a
cidade de Joinville /SC como referência na elaboração do PEM. Outra experiência
interessante a ser considerada é o caso da cidade de Curitiba /PR; por muitos anos
considerada referência de planejamento urbano, utilizou o transporte coletivo como
vetor de crescimento urbano. Definindo a partir dos eixos do BRT questões de
zoneamento urbano, como densidade e uso do solo. Pode-se também citar Bogotá e
Medellín / Colômbia, exemplos de cidades latino-americanas que enfrentam condições
próximas às brasileiras e que tem se transformado em um relevante caso para estudos
futuros.
3º passo – Exposição dos requisitos: Até onde se analisou a cidade de Macaé,
percebeu-se que o emprego e renda estão vinculados a uma atividade produtiva, a
extração de petróleo e gás natural, e com a crise vivida no país nota-se a fragilidade
deste modelo econômico. Portanto, é necessário o incentivo à diversificação do
77
mercado. O direito à cidade tem sido negado a uma parcela da população, então, se
deve levar habitação e infraestrutura, às comunidades marginalizadas com o objetivo
de inseri-las à cidade e garantir a justiça social. Com o alto índice migratório vivido
pela cidade, perdeu-se a identidade macaense, a mistura de culturas e hábitos,
extrapolou a ausência da sensação de pertencimento. Em dois exemplos citados como
boas práticas, Curitiba e Bogotá, a mobilidade urbana teve um papel importantíssimo
no planejamento urbano, o que pode contribuir para as análises elaboradas.
5.4 Análise externa
A segunda fase de diagnóstico realiza-se com base no conteúdo apresentado no item
3.4.
5.4.1 Análise do Entorno
Tomando como base o Relatório Megatendências Mundiais do IPEA (Instituto de
Pesquisa Econômica Aplicada) de 2015, podem-se avaliar as tendências mais
significativas para a cidade. Sabe-se da existência de uma distância entre as escalas,
no entanto, entende-se que, com a globalização, as tendências mundiais e nacionais
têm alcançado os municípios com maior rapidez e que é necessário o estabelecimento
de um suporte para esta pesquisa; acredita-se coerente o uso do relatório. As tabelas
resumo com todas as megatendências organizadas por temáticas, sendo elas:
População e sociedade; Geopolítica; Ciência e tecnologia; Economia e Meio Ambiente
serão apresentadas a seguir:
78
População e sociedade
Tabela 6 - Resumo das sementes de futuro: população e sociedade
População e sociedade
Crescimento da população em
taxas marginais decrescentes, com
envelhecimento populacional
Em 2030, a população será de 8,3 bilhões, pressionando fontes de energia, água, alimentos, uso da terra e extração mineral (meio ambiente). Ásia, África e América Latina responderão pelo crescimento populacional em taxas marginais decrescentes (surpresa inevitável).
Redução da taxa de natalidade, impulsionada pelo aumento do nível educacional das mulheres até 2030 (tendência).
Redução da mortalidade infantil e da população jovem em todo o mundo até 2030 (tendência).
Haverá envelhecimento da população, com aumento da expectativa de vida. A população com mais de 65 anos passará de 8% para 13% em 2030 (tendência).
Até 2030, novas tecnologias garantirão mais saúde e longevidade (tendência): • será possível a modificação de fatores genéticos e proteínas de forma a garantir mais saúde e longevidade? (Incerteza); a engenharia de tecidos vivos para implantes e reposição de órgãos será amplamente utilizada na substituição de córneas, cartilagem e ossos nos países desenvolvidos (surpresa inevitável); • próteses e implantes conectados diretamente com o cérebro e o sistema nervoso imitarão as funções biológicas, restaurando funções críticas de órgãos ou tecidos, inclusive aumentando suas funções, e serão uma realidade para 80% dos amputados que vivem em países desenvolvidos (surpresa inevitável). • haverá desenvolvimento de drogas com absorção específica para órgãos e tumores, por meio de reconhecimento molecular (surpresa inevitável).
Até 2030 novas doenças/pandemias surgirão com grande impacto na população e na economia mundial? (Incerteza).
Intensificação de movimentos migratórios
Até 2030, haverá crescimento da migração intracontinental e entre continentes em função de fatores econômicos, conflitos e degradação ambiental (tendência).
Até 2030, haverá maior abertura para a migração internacional ou uma política de fechamento de fronteira, principalmente nos países desenvolvidos? (Incerteza).
Até 2030, haverá crescimento da migração para os países emergentes em função da Crise Mundial de 2008? (Incerteza).
A Crise financeira de 2008 terá impacto duradouro, a ponto de criar novas categorias de pobres, principalmente nos Estados Unidos e na União Europeia, encolhendo a classe média e desencadeando fluxos migratórios com fuga de cérebros das regiões mais impactadas? Haverá aumento da desigualdade social? (Incerteza).
79
Adaptação do papel do Estado frente aos
novos desafios sociais
e populacionais
Prorrogação da idade mínima de aposentadoria em função do aumento da expectativa de vida até 2030 (tendência).
O envelhecimento da população elevará os gastos com saúde e seguridade social em 4,4% do PIB nos países desenvolvidos e 3,2% nos países em desenvolvimento até 2030 (surpresa inevitável).
O Estado será capaz de manter a solvência dos sistemas de saúde e de seguridade social frente ao envelhecimento da população e ao aumento da expectativa de vida? Países envelhecidos enfrentarão queda no crescimento econômico? (Incerteza).
Até 2030, haverá discriminação dos indivíduos que apresentarem características genéticas que possibilitem o desenvolvimento de determinados tipos de doença, a ponto de serem negados a eles seguros de saúde ou postos de trabalho? (Incerteza).
Para compensar a população envelhecida, a tecnologia aumentará suficientemente a produtividade econômica, evitando seu declínio no longo prazo? (Incerteza).
Intensificação da urbanização
Até 2030, cerca de dois terços da população mundial residirá em cidades e a intensificação do processo ocorrerá na África e na Ásia (tendência).
O número de megacidades quase dobrará até 2030 e as cinquenta maiores vão concentrar mais recursos do que a maioria dos Estados de rendas pequena e média e vão exigir mais autonomia (surpresa inevitável).
Até 2030, haverá qualidade de vida nas megacidades? Haverá agravamento da exclusão social e da pressão sobre os serviços públicos? (Incerteza).
As 440 cidades dos países em desenvolvimento que mais crescem responderão por 47% do PIB (surpresa inevitável).
As seiscentas maiores cidades, em termos de crescimento do PIB, quase que dobrarão sua contribuição no PIB mundial (surpresa inevitável).
Até 2030, China e Índia terão 35% da população mundial e 25% do PIB mundial (surpresa inevitável).
Empoderamento dos indivíduos e
da sociedade civil organizada,
com aumento da classe média em
escala global
Até 2030, a classe média vai aumentar em escala global e em influência, chegando a 3,2 bilhões em 2020 e a 4,9 bilhões em 2030 (surpresa inevitável).
Até 2030, a classe média se expandirá na maioria dos países, gerando mudança de valores e definindo o ritmo e a qualidade do crescimento (surpresa inevitável).
Até 2030, a capacitação de recursos humanos será cada vez mais multidisciplinar e continuada suportada pelas TIC, permanecendo como componente essencial do desenvolvimento (tendência).
Em 2030, 90% da população mundial será alfabetizada (surpresa inevitável).
O ensino fundamental universal com qualidade será alcançado até 2030? (Incerteza).
80
Até 2030, os indivíduos exigirão maior qualidade de vida e seu empoderamento associado ao de organizações não estatais reduzirão o poder de instituições tradicionais de governança, impactando significativamente na forma como a política será conduzida (tendência).
Tensões e conflitos sociais surgirão em função da ineficiência do Estado de promover a melhora da qualidade de vida demandada pela sociedade? (Incerteza).
Até 2030, haverá aumento acelerado no número de super-ricos devido ao crescimento principalmente do BRICS, em especial da China (tendência).
Haverá cada vez mais igualdade de gênero, com fortalecimento econômico e político das mulheres até 2030 (tendência).
Fonte: IPEA, 2015
81
Geopolítica
Tabela 7 - Resumo das sementes de futuro: geopolítica
Geopolítica
Permanência da ideologia da globalização
Até 2030, a ideologia da globalização, com base no mercado e nos princípios democráticos, continuará a ser o principal sistema de ideias no mundo (tendência).
Até 2030, haverá manutenção da influência das identidades culturais distintas nas políticas doméstica e internacional, em razão da permanência do processo de globalização (tendência).
Até 2030, haverá crescimento da influência de empresas transnacionais nas decisões políticas dos estados (tendência).
Até 2030, haverá uma regulação da evolução social em escala global e, por conseguinte, mais uniformidade na educação, na saúde pública e no direito internacional (surpresa inevitável).
Até 2030, manutenção do processo de globalização turbulento (tendência).
Até 2030, qual será a direção do processo de globalização? Seus impactos serão positivos ou negativos? (Incerteza).
Manutenção do déficit de
governança global e a
imprevisibilidade das relações internacionais
Até 2030, o mundo será cada vez mais multipolar, e nenhum poder singular será hegemônico. Crescerá a imprevisibilidade nas relações internacionais e o déficit de governança global, provocando questionamento sobre a eficiência e eficácia das instituições globais e crescendo a necessidade de aprimoramento de mecanismos e de princípios de governança global (tendência).
Até 2030, essa estrutura de governança global ainda não terá uma forma bem definida, mas se desenvolverá movida pela dificuldade em lidar com crises econômicas e financeiras, mudanças climáticas, escassez crescente de recursos naturais e segurança internacional (tendência).
Até 2030, as instituições globais (OMC, ONU, FMI) terão de se adaptar ao novo cenário de poder global (surpresa inevitável).
Até 2030, haverá consolidação das instituições de integração regional? Serão criadas novas? (Incerteza).
Até 2030, serão estabelecidas várias instituições políticas para assegurar a regulação de áreas de domínio público internacional, o que pode gerar concorrência nas relações internacionais e conflitos políticos (surpresa inevitável).
Líderes mundiais serão incapazes de elaborar uma visão coordenada de desenvolvimento global e de segurança internacional até 2030 (tendência).
Até 2030, o mundo enfrentará grandes mudanças com a ascensão da nova geração de líderes políticos ao poder, frutos da globalização e dos fluxos de informação abertos e interconectados (surpresa inevitável).
Até 2030, haverá crescimento da atuação de organizações não governamentais para enfrentar os desafios globais do desenvolvimento humano em um mundo multipolarizado (tendência).
82
Período de incerteza quanto à
existência de convergência ou de conflito entre países no campo
da segurança internacional
Até 2030, haverá cooperação entre as grandes potências para solução de problemas de segurança, entretanto, será mantida a rivalidade para seleção da forma como serão resolvidos (tendência).
As guerras entre grandes potências são altamente improváveis até 2030 (tendência).
Até 2030, África, Oriente Médio e Ásia Central continuarão a ser, potencialmente, a maior área de conflito do mundo (tendência).
Até 2030, o Oriente Médio se tornará mais estável e o conflito árabe-israelense será resolvido ou permanecerá volátil, mesmo se movendo em direção a uma maior democratização? (incerteza)
Haverá manutenção de conflitos regionais, principalmente associados a conflitos étnicos e a competição por recursos naturais, água e alimentos (surpresa inevitável).
Até 2030, aumentará o envolvimento de Forças Armadas no combate a novas ameaças provenientes de atores não estatais, como terrorismo, pirataria, narcotráfico etc. (tendência).
Até 2030, os países prosseguirão os esforços em benefício da não proliferação de armamento nuclear, pouco avançando no desarmamento. A grande preocupação da comunidade internacional será evitar que atores não estatais se apossem de armas nucleares (tendência).
Até 2030, haverá crescimento da corrida armamentista nuclear no Oriente Médio? (Incerteza).
Até 2030, a indústria de armamento, com o desenvolvimento de nova tecnologia, continuará crescendo e se desenvolvendo. O espaço cibernético será arena de grandes conflitos e tensão entre estados, e a segurança cibernética será um componente-chave da inteligência e da estratégia militar (surpresa inevitável).
Os Estados Unidos permanecerão
como maior potência militar do
mundo, com grande influência
econômica e política
Até 2030, os Estados Unidos continuarão a ser vistos como um mediador regional importante no Oriente Médio e na Ásia, persistindo a expectativa de que desempenhem um papel importante contra o terrorismo e o narcotráfico, e em relação às questões nucleares e de direitos humanos (tendência).
Até 2030, os Estados Unidos permanecerão na liderança nas pesquisas científicas e inovação (tendência).
Os Estados Unidos atingirão a independência energética até 2030 (surpresa inevitável).
União Europeia envidará esforços
para se manter como centro
transnacional de influência
A União Europeia permanecerá na busca por sua integração e consolidação? (Incerteza).
Até 2030, a União Europeia continuará a depender da energia russa e do Oriente Médio, apesar dos esforços para aumentar a eficiência energética e o uso de fontes renováveis (tendência).
Até 2030, como a União Europeia resolverá problemas estruturais como envelhecimento demográfico e governança econômica? (Incerteza).
Até 2030, haverá mudança efetiva do fluxo econômico do Atlântico para o Pacífico a ponto de a União Europeia ficar marginalizada com essa transferência? (Incerteza).
83
Crescimento da importância econômica e
geopolítica da Ásia
Até 2030, a Ásia irá superar a América do Norte e a Europa em poder econômico global, mas não haverá qualquer potência hegemônica. Permanecerá sem uma estrutura de segurança regional, capaz de mitigar o aumento das tensões, constituindo-se em uma ameaça significativa (surpresa inevitável).
Até 2030, a participação da Ásia nas exportações mundiais está prevista para quase dobrar para 39% (surpresa inevitável).
A falta de cooperação regional na Ásia poderá acirrar a disputa entre China, Índia e Japão por fontes de recursos naturais e energia, até 2030? (Incerteza).
Até 2030, será desenvolvido novo modelo de segurança para o Pacífico? Que nações farão parte dessa cooperação militar e política (Estados Unidos, China, Rússia, Japão etc.)? (Incerteza).
Até 2030, o Japão continuará buscando excelência na produção e exportação de produtos com alta tecnologia e valor agregado (tendência).
Até 2030, haverá redução da influência econômica do Japão na Ásia-Pacífico (surpresa inevitável).
Crescimento da importância geopolítica e
econômica dos BRICS
O BRICS terá a mesma participação do G7 no PIB mundial até 2030? (Incerteza).
Até 2030, quais serão as responsabilidades globais a serem assumidas pelo BRICS? (Incerteza).
A descoberta de reservas de petróleo em águas profundas poderá colocar o Brasil no rumo de um crescimento mais rápido, fazendo do país um grande exportador de petróleo depois de 2020? (Incerteza).
Até 2030, o Brasil se tornará liderança e potência regional na América Latina? (Incerteza).
O Brasil pode tornar-se um exemplo de sucesso de desenvolvimento sustentável até 2030? (Incerteza).
A China manterá o avanço acelerado em ciências fundamentais, mas não alcançará os Estados Unidos e União Europeia até 2030 (tendência).
A China conseguirá demonstrar liderança responsável na integração econômica na área do pacífico?O fortalecimento da China impactará o equilíbrio do poder global? A China será a segunda potência econômica até 2030, apesar dos desafios estruturais? (Incerteza).
A China conseguirá preservar a estabilidade social e política sob crescente estratificação social, até 2030? (Incerteza).
Serão mantidas as reformas democráticas graduais na China? A democracia e o capitalismo se consolidarão na China até 2030? O modelo chinês será sustentável até 2030? (Incerteza).
Até 2030, a Rússia será bem-sucedida em seus esforços de modernização? (Incerteza).
Até 2030, a Índia fará parte do grupo das maiores economias apesar de enfrentar dificuldades no desenvolvimento econômico e social (surpresa inevitável).
84
Crescimento da influência dos
estados médios na geopolítica mundial
Até 2030, alguns países em desenvolvimento mais promissor, como a Indonésia, Turquia e Irã, poderão responder por uma parcela crescente do crescimento econômico mundial e poderão estar mais bem situados no papel internacional? (Incerteza).
O Paquistão, Nigéria e Egito consolidarão suas democracias e exercerão influência regional, até 2030? (Incerteza).
Fonte: IPEA, 2015
85
Ciência e Tecnologia
Tabela 8 - Resumo das sementes de futuro: ciência e tecnologia
Ciência e tecnologia
Aceleração do desenvolvimento
tecnológico, multidisciplinar, com
aplicações tecnológicas cada vez mais integradas
Até 2030, os avanços tecnológicos ocorrerão em tempo para resolver os problemas causados pela rápida urbanização? Pressão sobre os recursos naturais? Mudanças climáticas? Crescimento da população? ]Questões éticas irão retardar ou mesmo impedir o desenvolvimento tecnológico? (Incerteza).
Até 2030, a tendência é que a liderança na economia inovadora permaneça nos países desenvolvidos, pois possuem robusta infraestrutura de ciência tecnologia e inovação e de recursos humanos. Mas, qual será o berço das novas tecnologias que surgirão? Nos países desenvolvidos ou em desenvolvimento? (Incerteza).
Até 2030, haverá crescimento de conectividade, convergência tecnológica e interatividade e com acesso ubíquo em alta velocidade (tendência).
As TIC continuarão modificando a natureza do trabalho, a estrutura
de produção, de educação, de relação
entre as pessoas e lazer
O mundo será cada vez mais interconectado, chegando em 2030 com mais da metade da população mundial com acesso a internet. A internet de alta velocidade sem fio estará disponível, em todo o mundo, para as classes alta e média, e para todas as regiões rurais dos países desenvolvidos, até 2030 (surpresa inevitável).
Até 2030, haverá crescimento dos sistemas de comunicação sem fio, incluindo redes de longa distância, para acesso a telefones, internet, televisão e outras opções de entretenimento, com considerável nível de segurança (tendência).
A internet será a espinha dorsal das economias em desenvolvimento até 2030? (Incerteza).
Até 2030, as regiões mais pobres do mundo continuarão excluídas da sociedade da informação em função dos altos índices de analfabetismo e sem acesso a internet por falta de energia e telecomunicação (tendência).
Até 2030, os novos produtos e serviços serão desenvolvidos integrados às diversas mídias e conectados com a internet (surpresa inevitável).
Até 2030, haverá utilização global de métodos de mecânica quântica para a codificação de informação a ser transferida – criptografia quântica, transformando os sistemas de transferência de informação mais seguros (surpresa inevitável).
Até 2030, haverá evolução da web semântica, melhorando a capacidade de busca e localização de informação em diversos formatos (tendência).
Até 2030, haverá crescimento da pesquisa e desenvolvimento para o tratamento e geração de informação em grandes bancos de dados – big data – e barateamento dos dispositivos de armazenamento de dados em massa, em seus diversos formatos (tendência).
Até 2030, a medicina será mais personalizada, suportada por informações genéticas e dados históricos da saúde do paciente permitindo o aprimoramento da medicina preventiva e de terapias customizadas – tailor made (surpresa inevitável).
86
Crescimento dos investimentos em
automação e robótica
Crescimento dos investimentos em automação e robótica pelas organizações alterando os processos produtivos e de gestão, até 2030 (tendência).
As casas automatizadas serão uma realidade global até 2030. Será uma tecnologia barata capaz de controlar consumo energético, temperatura, dispositivos de segurança, de lazer e de alimentação, inclusive a distância (surpresa inevitável).
Até 2030, o computador controlará eletrodomésticos, casas, sistemas de entretenimento e dispositivos médicos, inclusive a distância e via internet (surpresa inevitável).
Até 2030, serão desenvolvidas técnicas de cuidados médicos remotos, telemedicina, robôs médicos e dispositivos de monitoramento médico, incorporados à vida diária das pessoas, instalados na casa e no paciente, com capacidade de gravação e comunicação de dados via internet? (Incerteza).
Crescimento dos investimentos e
aplicação no campo da nanotecnologia e
biotecnologia
Até 2030, manutenção da revolução tecnológica, integrando a biotecnologia, a nanotecnologia, as TIC e as tecnologias dos materiais em ritmo acelerado (tendência).
Até 2030, manutenção dos avanços e aplicações tecnológicas no campo da engenharia dos materiais, principalmente nos setores eletrônicos, construção de aeronaves, automóveis e construção civil (tendência).
Os biomateriais de alta funcionalidade serão desenvolvidos e estarão no mercado até 2030? (Incerteza).
Até 2030, manutenção dos avanços e aplicações no campo da nanotecnologia com propriedades melhoradas dos materiais, principalmente para usos em dispositivos computacionais de saúde, para monitoramento humano, liberação controlada de fármacos e próteses robóticas; revestimento e embalagens e monitoramento do meio ambiente (tendência).
Desenvolvimento de embalagem inteligente para alimentos e bebidas com base em nanotecnologia, até 2030 (surpresa inevitável).
Fonte: IPEA, 2015
87
Economia
Tabela 9 - Resumo das sementes de futuro: economia
Economia
O crescimento econômico mundial,
com maior concentração de renda, será sustentado pelos
países emergentes
Até 2030, o crescimento global será sustentado pelas economias emergentes, embora a uma taxa decrescente. Os países em desenvolvimento responderão por 57% do PIB global (surpresa inevitável).
Até 2030, o crescimento econômico dos países emergentes superará o dos países desenvolvidos, mas as desigualdades regionais continuarão a existir (tendência).
Até 2030, China e Índia terão 35% da população mundial e 25% do PIB mundial em 2025 (surpresa inevitável).
Até 2030, a renda per capita da Europa e Japão permanecerá maior que a da China e Índia, mas terão que enfrentar os desafios da demografia e redução da população economicamente ativa (surpresa inevitável).
Até 2030, haverá manutenção do processo de deslocamento do poder econômico e da riqueza mundial do ocidente para o oriente? (Incerteza).
Até 2030, os países do Ocidente conseguirão enfrentar os desafios que envolvem o crescimento econômico sustentável em face do envelhecimento rápido da população? (Incerteza).
O PIB provavelmente não será o indicador mais importante do nível de desenvolvimento econômico (surpresa inevitável).
O desenvolvimento da economia de inovações será mantido associado à criação de uma nova
divisão social em países desenvolvidos
Até 2030, a economia baseada na inovação ajudará a classe média a consolidar sua posição no mundo, tornando-a tanto o principal consumidor quanto produtor chave de inovações (tendência).
Manutenção da melhoria do ensino contribuindo com a melhoria da eficiência e aumento do índice de valor agregado da produção, até 2030 (tendência).
Até 2030, será mantida a substituição da mão de obra por imigrantes de baixa qualificação e baixos salários, assim como substituição por automação e robôs (tendência).
Até 2030, a economia verde poderá se tornar um grande gerador de emprego? (Incerteza).
Haverá redução do desemprego até 2030? (Incerteza).
Aumento do volume dos fluxos de capital em uma economia
global interconectada, com novas
regulamentações financeiras e bancárias
As relações econômicas serão cooperativas, até 2030? (Incerteza).
Haverá crescimento do controle do comércio internacional? Os mercados serão mais abertos ou mais protegidos, até 2030? (Incerteza).
Para se superar os efeitos da Crise de 2008: • haverá maior volume comercial e aumento do protecionismo para investimentos, até 2030 (tendência); • haverá ofuscamento das instituições financeiras internacionais, como o Fundo Monetário Internacional (FMI) e o Banco Mundial, até 2030, ou elas serão reformuladas para contribuírem com essa nova era? (Incerteza).
Até 2030, o dólar permanecerá como líder em moeda de reserva internacional ou haverá declínio no papel internacional do dólar? (Incerteza).
88
Até 2030, os norte-americanos conseguirão ter sucesso na reforma do seu setor financeiro de forma a estabilizar o sistema financeiro global? (Incerteza).
Até 2030, haverá escassez relativa de capital e excesso de capital especulativo nos países desenvolvidos criando novos riscos e aumentando a incerteza financeira? (Incerteza).
Até 2030, investimentos estrangeiros diretos permanecerão aumentando significativamente nas potências emergentes? (Incerteza).
Até 2030, as regiões se voltarão mais para seus epicentros financeiros, aumentando os incentivos para preservar a estabilidade geopolítica e proteger esses fluxos financeiros? (Incerteza).
A responsabilidade fiscal dos governos permanecerá como uma das principais
questões de governança global
O nível global da dívida pública líquida poderá alcançar 98% do PIB até 2030, prejudicando políticas fiscais, afetando a capacidade dos governos de oferecerem serviços públicos e trazendo riscos de mercados (surpresa inevitável).
Desequilíbrios nas contas correntes globais irão aumentar até 2020, em consequência da Crise de 2008 e do envelhecimento populacional, principalmente nos países desenvolvidos. Por volta de 2030, esses desequilíbrios diminuirão aproximando-se do nível pré-Crise (surpresa inevitável).
Até 2030, desequilíbrio global entre poupança e investimento em países com diferentes níveis de desenvolvimento permanecerá inalterada e representará ameaça de uma nova crise financeira? (Incerteza).
Crescimento da demanda por energia e de sua oferta por meio
de uma matriz energética
diversificada, com aumento do peso das energias renováveis
A demanda por energia subirá 50% durante os próximos 15-20 anos. A participação relativa de novas fontes de energia no consumo mundial vai crescer, mas fontes tradicionais (petróleo, gás, carvão) e de energia nuclear continuarão a manter as suas posições de liderança (tendência).
Até 2030, haverá crescimento do incentivo tarifário nos investimentos em energia verde e apoio a construção de instalações para geração de energia renovável (tendência).
Considerando tecnologias em energia, os maiores incentivos serão em eficiência econômica, limitação ao impacto ambiental ou segurança de suprimento, até 2030? (Incerteza).
Até 2030, a rede elétrica se tornará uma rede inteligente de infoenergia onde trafegarão dados e energia elétrica? (Incerteza).
Até 2030, como se dará a captação das energias verdes (solar, eólica, mares e hidrogênio)? Será de forma centralizada ou descentralizada? Como se dará seu armazenamento e transmissão? (Incerteza).
O smart grid será uma realidade até 2030, gerando eficiência no consumo de energia, melhoria da qualidade, redução de custos, maior confiabilidade no abastecimento e integração com a geração e distribuição de energia renovável? Isso afetará as políticas de governo e a geopolítica das relações internacionais? (Incerteza).
Até 2030, seremos capazes de desenvolver tecnologia que pode armazenar energia renovável de forma confiável e custos razoáveis? A nanotecnologia será o principal vetor na solução do armazenamento? (Incerteza).
Até 2030, o hidrogênio crescerá em importância e utilização no rol das energias renováveis? (Incerteza).
89
Surgimento de materiais altamente eficientes e novas tecnologias farão os sistemas de energia solar tornarem-se baratos o suficiente ao ponto de serem amplamente utilizados, tanto em países desenvolvidos quanto em desenvolvimento, até 2030? (Incerteza).
Haverá significativa participação do transporte elétrico, incluindo automóveis, até 2030? (Incerteza).
Até 2030, veículos híbridos serão a maioria no mundo (surpresa inevitável).
Até 2030, haverá uma energia renovável dominante? (Incerteza).
Crescimento da demanda mundial por
alimentos
A demanda por alimentos mundial irá subir 35% até 2030 (tendência).
Até 2030, haverá crescimento da demanda por carne bovina, laticínios e peixe (tendência).
Até 2030, os recursos pesqueiros serão mantidos em qualidade, diversidade e disponibilidade em quantidade suficiente para as futuras gerações? (Incerteza).
Poderá haver escassez de alimentos no mundo até 2030? Ou haverá erradicação da fome, por meio de ampla capacidade para culturas de alimentos básicos geneticamente modificados nos países em desenvolvimento, até 2030? (Incerteza).
Até 2030, haverá crescimento dos investimentos em pesquisa e desenvolvimento de novas tecnologias que garantam a segurança alimentar global (tendência).
Até 2030, haverá crescimento dos investimentos em alimentos básicos geneticamente modificados, principalmente nos países desenvolvidos (surpresa inevitável).
Fonte: IPEA, 2015
90
Meio Ambiente
Tabela 10 - Resumo das sementes de futuro: meio ambiente
Meio ambiente
Maior questionamento do modelo econômico atual sem uma visão
compartilhada de uma alternativa de
desenvolvimento sustentável
Caso os efeitos da crise mundial de 2008 mantenham-se até 2030, as questões ambientais serão deixadas de lado, ampliando os problemas ambientais existentes, ou ela será o caminho para sairmos da crise? (Incerteza).
Até 2030, modelos de desenvolvimento sustentável serão adotados, principalmente pelos países desenvolvidos, por meio do desenvolvimento de soluções inovadoras para os problemas ambientais, atuando como vetor do crescimento econômico mundial? (Incerteza).
Até 2030, haverá redução de poluição nas grandes cidades e nos locais com alta concentração de indústrias? (Incerteza).
Até 2030, haverá maior prevenção à extinção de espécies ameaçadas? (Incerteza).
Até 2030, haverá melhorias no status de conservação de florestas e diminuição de sua degradação e fragmentação? (Incerteza).
Até 2030, haverá diminuição de degradação do solo e de áreas desertificadas? (Incerteza).
Até 2030, haverá melhor conservação e uso sustentável de costas e ecossistemas marinhos? (Incerteza).
Até 2030, haverá adoção de sistema organizado de reciclagem e reuso de recursos cruzando fronteiras nacionais? (Incerteza).
Haverá mudanças de padrão de consumo como resultado de estratégia de desenvolvimento sustentável que ofereça múltiplos benefícios e conscientização ambiental aos consumidores, até 2030? (Incerteza).
Até 2030, a ênfase na destinação de áreas protegidas será de apenas preservação ou de uso sustentável? (Incerteza).
Até 2030, haverá tecnologia disponível para recursos não convencionais ainda não explorados, tais como recursos do fundo do mar e nas zonas ultraprofundas do mar, uso cíclico de recursos metálicos e melhora da eficiência de utilização dos recursos fósseis (surpresa inevitável).
Projeções de poluição do ar usualmente demonstram diminuição em países de alta renda, nas primeiras décadas do século XXI, e aumento, em países de baixa renda. A poluição do ar será reduzida a níveis aceitáveis, até 2030? (Incerteza).
Manutenção da ocorrência de eventos climáticos extremos e aumento do debate sobre as questões
relacionadas às mudanças do clima
Até 2030, a degradação ambiental continuará a aumentar a vulnerabilidade dos sistemas ambientais potencializando possíveis impactos de eventos extremos (tendência).
Haverá variação do nível do mar ao ponto de destruir parcialmente as cidades costeiras em todo o mundo, até 2030? (Incerteza).
Até 2030, haverá perda de funcionalidade ecossistêmica da floresta amazônica ao ponto de aumentar a frequência de tempestades, secas e outros eventos climáticos extremos? (Incerteza).
Haverá sofisticação da tecnologia de previsão de desastres e de simulação (grandes estruturas, fenômenos de catástrofe, precipitação) e implementação de um sistema de informação e comunicação em tempo real que permita a primeira resposta rápida na hora do desastre e a recuperação do sistema social, até 2030? (Incerteza).
91
Diante do aumento de fenômenos climáticos extremos, os cidadãos dos países desenvolvidos e em desenvolvimento agirão de forma adequada (nova orientação tecnológica) e serão ativos e pessoalmente engajados em metas de vida dentro dos limites do planeta, até 2030? A ênfase será de valores mais individualistas ou mais comunitários? (Incerteza).
Até 2030, adaptações motivadas por mudanças climáticas incentivarão a inovação social para uma vida mais segura (surpresa inevitável).
Até 2030, a maioria dos governos atingirá balanceamento entre políticas de adaptação e de mitigação aos efeitos das emissões de gases de efeito estufa? (Incerteza).
Até 2030, as respostas nacionais e globais vão mudar o ritmo de aquecimento global e manter os gases de efeito estufa (GEE) em um nível que a temperatura média global não aumente além de 2oC? (Incerteza).
Até 2030, haverá produção de culturas não convencionais em regiões de alta latitude e de alta altitude (surpresa inevitável).
Aumento da pressão sobre os recursos
hídricos
Até 2030, aproximadamente um bilhão de pessoas a mais viverão em áreas com escassez de água, e quase metade da população mundial viverá em áreas com grave estresse hídrico (surpresa inevitável).
A segurança hídrica não se instalará na gestão das águas nacionais e compartilhadas, até 2030, gerando tensão e possíveis conflitos (surpresa inevitável).
Até 2030, ocorrerá a integração entre as infraestruturas que se utilizam do ativo água por meio das TIC nos países desenvolvidos, gerando maior eficiência na utilização do recurso (surpresa inevitável).
Até 2030, haverá o gerenciamento integrado dos recursos hídricos, considerando a bacia hidrográfica, inclusive transfronteiriças, como unidade de planejamento? (Incerteza).
Haverá gestão mais efetiva, maior uso de tecnologias e outros mecanismos de governança que sejam suficientes para que a escassez hídrica não ocorra até 2030? (Incerteza).
Até 2030, haverá acesso universal com qualidade aos serviços de saneamento básico? (Incerteza).
Até 2030, a redução dos desvios da modelagem climática acoplada aos modelos hidrológicos permitirá reduzir as incertezas nas concessões/outorgas de uso de recursos hídricos em médio e longo prazos? (Incerteza).
Até 2030, haverá suporte tecnológico de simulação e previsão confiável da circulação hidrológica propícia para o desenvolvimento de um sistema de gerenciamento de riscos associados aos efeitos dos eventos hidrológicos extremos? (Incerteza).
Sistemas de purificação de água e descontaminação com base em nanoestruturas, membranas, filtros ativados e catalisadores serão amplamente utilizados para purificação da água e dessalinização a baixo custo, até 2030? (Incerteza).
Fonte: IPEA, 2015
A partir das tendências identificadas pelo IPEA, será possível identificar as do entorno,
seguindo os passos apresentados no tópico 3.4.1., buscando encontrar as tendências
que teriam consequências diretas na cidade de Macaé.
92
1. Identificação de tendências significativas
A partir das tendências mundiais apresentadas nas tabelas acima, destaca-se as
tendências significativas para a escala urbana e consideradas mais apropriadas para a
análise que está sendo realizada com referência a cidade de Macaé/RJ. Entre
parênteses encontra-se a probabilidade de ocorrência.
População e Sociedade
Até 2030, a classe média se expandirá na maioria dos países, gerando
mudança de valores e definindo o ritmo e a qualidade do crescimento (surpresa
inevitável).
O aumento da classe média também está ligado à diminuição da parcela da
população na extrema pobreza, no entanto, a crise mundial deixa este tópico
incerto. (Médio)
Até 2030, a capacitação de recursos humanos será cada vez mais
multidisciplinar e continuada suportada pelas TIC, permanecendo como
componente essencial do desenvolvimento (tendência).
Até 2030, os indivíduos exigirão maior qualidade de vida e seu empoderamento
associado ao de organizações não-estatais, reduzirão o poder de instituições
tradicionais de governança, impactando significativamente na forma como a
política será conduzida (tendência).
Geopolítica
Até 2030, a ideologia da globalização, com base no mercado e nos princípios
democráticos, continuará a ser o principal sistema de ideias no mundo
(tendência).
Até 2030, haverá crescimento da influência de empresas transnacionais nas
decisões políticas dos estados (tendência).
Até 2030, haverá crescimento da atuação de organizações não governamentais
para enfrentar os desafios globais do desenvolvimento humano em um mundo
multipolarizado (tendência).
93
A descoberta de reservas de petróleo em águas profundas poderá colocar o
Brasil no rumo de um crescimento mais rápido, fazendo do país um grande
exportador de petróleo depois de 2020? (Incerteza).
Até 2030, o Brasil se tornará liderança e potência regional na América Latina?
(Incerteza).
O Brasil pode tornar-se um exemplo de sucesso de desenvolvimento
sustentável até 2030? (Incerteza).
Ciência e Tecnologia
Até 2030, haverá crescimento de conectividade, convergência tecnológica e
interatividade e com acesso ubíquo em alta velocidade (tendência).
Crescimento dos investimentos em automação e robótica pelas organizações
alterando os processos produtivos e de gestão, até 2030 (tendência).
As casas automatizadas serão uma realidade global até 2030. Será uma
tecnologia barata capaz de controlar consumo energético, temperatura,
dispositivos de segurança, de lazer e de alimentação, inclusive a distância
(surpresa inevitável).
Até 2030, o computador controlará eletrodomésticos, casas, sistemas de
entretenimento e dispositivos médicos, inclusive a distância e via internet
(surpresa inevitável).
Até 2030, manutenção dos avanços e aplicações tecnológicas no campo da
engenharia dos materiais, principalmente nos setores eletrônicos, construção
de aeronaves, automóveis e construção civil (tendência).
Economia
Até 2030, o crescimento econômico dos países emergentes superará o dos
países desenvolvidos, mas as desigualdades regionais continuarão a existir
(tendência).
Até 2030, os países do Ocidente conseguirão enfrentar os desafios que
envolvem o crescimento econômico sustentável em face do envelhecimento
rápido da população? (Incerteza).
94
Até 2030, a economia verde poderá se tornar um grande gerador de emprego?
(Incerteza).
Haverá redução do desemprego até 2030? (Incerteza).
O nível global da dívida pública líquida poderá alcançar 98% do PIB até 2030,
prejudicando políticas fiscais, afetando a capacidade dos governos de
oferecerem serviços públicos e trazendo riscos de mercados (surpresa
inevitável).
A demanda por energia subirá 50% durante os próximos 15-20 anos. A
participação relativa de novas fontes de energia no consumo mundial vai
crescer, mas fontes tradicionais (petróleo, gás, carvão) e de energia nuclear
continuarão a manter as suas posições de liderança (tendência).
Até 2030, haverá crescimento do incentivo tarifário nos investimentos em
energia verde e apoio a construção de instalações para geração de energia
renovável (tendência).
Meio Ambiente
Até 2030, adaptações motivadas por mudanças climáticas incentivarão a
inovação social para uma vida mais segura (surpresa inevitável).
Até 2030, ocorrerá a integração entre as infraestruturas que se utilizam do ativo
água por meio das TIC nos países desenvolvidos, gerando maior eficiência na
utilização do recurso (surpresa inevitável).
Até 2030, haverá o gerenciamento integrado dos recursos hídricos,
considerando a bacia hidrográfica, inclusive transfronteiriças, como unidade de
planejamento? (Incerteza).
2. Avaliação das probabilidades de ocorrência
Neste caso, pode-se considerar que as tendências incertas apresentam baixa
probabilidade de ocorrência, já as tendências apresentam média probabilidade e,
finalmente, as surpresas inevitáveis tem alta probabilidade.
3. Determinação de suas implicações no âmbito urbano
95
Simplificação das implicações no âmbito urbano, informando o estimado nível do
impacto desta tendência na cidade está apresentado a seguir na Tabela 11.
Tabela 11 – Nível do impacto das tendências no âmbito urbano
Nível de impacto
Baixo Médio Alto
População e Sociedade
Os governos locais precisariam do apoio das ONGs na formulação e implantação das políticas públicas, devido ao seu fortalecimento.
A classe média permanece como a disseminadora da sociedade da comunicação, incentivando a inovação e produção de tecnologia.
Formação multidisciplinar e continuada suportada pelas TIC.
Diminuição da parcela da população na extrema pobreza.
Geopolítica
Influência de grandes empresas decisões políticas dos estados.
Fortalecimento dos princípios democráticos.
(Repetido) Os governos locais precisariam do apoio das ONGs na formulação e implantação das políticas públicas, devido ao seu fortalecimento.
O Pré-sal pode ser um fortalecedor da indústria de petróleo na cidade? A princípio a produção está localizada em São Paulo, enfraquecendo a produção em Macaé. Se, iniciarem a produção na Bacia de Campos, poderia ser um impulsionador para o mercado.
O Brasil tornar-se um exemplo de sucesso de desenvolvimento sustentável.
Ciência e Tecnologia
Crescimento da conectividade, convergência tecnológica e interatividade e com acesso ubíquo em alta velocidade.
Incentivo a pesquisa em automação e robótica nos processos produtivos, na gestão e na edificação.
Utilização de sistemas automatizados no planejamento e gestão da cidade.
Incentivo a pesquisa no campo da engenharia dos materiais, principalmente nos setores eletrônicos, construção de aeronaves, automóveis e construção civil.
Economia Economia verde como grande gerador de emprego.
Crescimento econômico sustentável mesmo com o envelhecimento rápido da população.
Desigualdade apesar do crescimento econômico dos países emergentes.
96
Crescimento do incentivo tarifário nos investimentos em energia verde.
Alto índice de desemprego.
Manutenção da liderança das fontes tradicionais de energia (petróleo, gás, carvão).
Apoio à construção de instalações para geração de energia renovável.
Diminuição da capacidade dos governos de oferecerem serviços públicos.
Crescimento da participação de novas fontes de energia.
Meio Ambiente
Políticas de adaptação motivadas por mudanças climáticas.
Integração entre as infraestruturas que se utilizam a água por meio das TIC, gerando maior eficiência na utilização do recurso.
Gerenciamento integrado dos recursos hídricos, considerando a bacia hidrográfica, inclusive transfronteiriças, como unidade de planejamento.
Fonte: Autor
5.4.2 Análise da Demanda
Como foi observado anteriormente, as principais dificuldades enfrentadas pelos
agentes econômicos no município têm origem macroeconômica, uma vez que, foram
desencadeadas pela crise da Petrobras. A crise econômica pela qual o país passa,
tem refletido no município, portanto, não faria sentido enumerar demandas como
incentivos fiscais, mão-de-obra qualificada e infraestrutura; quanto é necessário um
reaquecimento do mercado. O que pode ser discutido nas estratégias a seguir é a
diversificação e incentivo a outros setores da economia, portanto, esta demanda ainda
está reprimida.
Quanto aos agentes sociais, pode-se enumerar questões obvias como emprego,
devido ao alto índice de desemprego, como já foi citado. Outra questão citada na
caracterização dos modelos de desenvolvimento são os assentamentos precários, o
que desencadeia uma série de demandas como acesso a infraestrutura básica, saúde,
educação, cultura, mobilidade, água encanada, saneamento, etc. Trata-se neste caso,
de levar a cidade e a dignidade a esta parcela da população.
Outra demanda é a segurança pública, uma vez que Macaé ficou em 14º lugar em
homicídios por arma de fogo a cada 100 mil hab., dentre os 84 municípios do Estado
97
do Rio de Janeiro listados na pesquisa, considerando os dados de 2012 a 2014 (Facso
Brasil, 2016).
Em adição a estes, no que diz respeito à mobilidade urbana, em Macaé há apenas
um sistema modal de transporte coletivo. A cidade tem a maior parte das viagens
realizadas em dias úteis feitas utilizando o sistema rodoviário SIT, em que o tempo
médio no horário de pico é muito alto, um caso a ser citado é a linha Lagomar-Parque
de Tubos que leva em média 1:30 horas para realizar o itinerário, com uma velocidade
média de 26 km/h (PMU, 2015).
Tabela 12 - Distribuição Modal dos Deslocamentos Motorizados (dia útil)
Fonte: PMU, 2015.
Outra demanda, é a baixa preservação das áreas verdes, nas imagens aéreas
históricas pode-se notar o crescimento da cidade ao longo da costa, áreas de restinga
ou mangues. Algumas destas áreas sofreram invasões, onde a omissão do poder
público deixou que chegassem a bairros, um exemplo é o bairro do Lagomar, situado
no Parque Nacional da Restinga de Jurubatiba.
Nota-se também a falta de preservação do patrimônio histórico da área central da
cidade, sendo frequente a derrubada de casas da primeira metade do século XX para
a utilização de terrenos como estacionamentos. Outro exemplo é o Palácio dos
Urubus, prédio histórico, tombado e abandonado, estando hoje sem condições de
recuperação.
Quanto aos serviços básicos de infraestrutura da cidade de Macaé/RJ, pode-se
observar a tabela a seguir:
98
Tabela 13 - Situação dos serviços de infra-estrutura selecionados, segundo os chefes de domicílios - 2001-2003 e 2006-2007 (%)
Fonte: Anuário da cidade de Macaé, 2012.
É possível perceber um problema sério na limpeza de terrenos baldios, no número de
lixeiras e na insuficiência da limpeza das ruas. Estes dados são antigos, no entanto,
não foram encontradas informações mais recentes.
Quanto ao saneamento, um plano de saneamento já esta sendo executado, resultando
inclusive na despoluição da Lagoa de Imboassica.
5.4.3 Síntese da Análise Externa
Abaixo se encontra a tabela síntese da análise externa, apresentando a matriz nível de
impactos vs. probabilidade de ocorrência, destacando em vermelhos os resultados a
serem levados em consideração no PEM.
99
Tabela 14 – Quadro síntese da análise externa – Impactos positivos
Fonte: Autor
Vale ressaltar que alguns destes impactos positivos exigem que a cidade se prepare
para estas tendências para que sejam realmente positivos, um exemplo é o incentivo a
energia renovável, que pode quebrar a economia de uma cidade, cuja base é o
mercado de petróleo. No entanto, caso considere-se este fator no planejamento da
cidade, esta pode ser uma nova fonte de emprego e renda, além ser mais ecológico.
Bai
xoM
éd
ioA
lto
Alto
Me
lho
ra d
a si
ste
ma
de
lim
pe
za p
úb
lica
.
Soci
ed
ade
da
com
un
icaç
ão;
Efic
iên
cia
no
uso
da
águ
a d
evi
do
ao
gere
nci
ame
nto
inte
grad
o p
or
TIC
.
Médio
Man
ute
nçã
o d
a li
de
ran
ça d
as f
on
tes
trad
icio
nai
s d
e e
ne
rgia
.
Form
ação
mu
ltid
isci
pli
nar
su
po
rtad
a p
or
TIC
;
Me
lho
ra d
a m
ob
ilid
ade
urb
ana;
Ne
cess
idad
e d
o a
po
io d
as O
NG
s;
Ne
cess
idad
e d
o a
po
io d
e g
ran
de
s
em
pre
sas;
Cre
scim
en
to d
a co
ne
ctiv
idad
e;
Ince
nti
vo t
arif
ário
à u
tili
zaçã
o d
e e
ne
rgia
verd
e;
Co
nst
ruçã
o d
e in
stal
açõ
es
par
a ge
raçã
o
de
en
erg
ia r
en
ová
vel.
Re
du
ção
da
ext
rem
a p
ob
reza
;
Fort
ale
cim
en
to d
e p
rin
cíp
ios
de
mo
crát
ico
s;
Ince
nti
vo à
pe
squ
isa
em
au
tom
ação
e
rob
óti
ca;
Sist
em
as a
uto
mát
ico
s d
e p
lan
eja
me
nto
e
gest
ão;
Ince
nti
vo à
pe
squ
isa
em
en
gen
har
ia d
os
mat
eri
ais;
Me
lho
ra d
a se
gura
nça
pú
bli
ca;
Cre
scim
en
to d
e n
ova
s fo
nte
s d
e e
ne
rgia
.
Baixo
Eco
no
mia
ve
rde
co
mo
gra
nd
e g
era
do
r d
e
em
pre
go.
Bra
sil s
uce
sso
em
de
sen
volv
ime
nto
sust
en
táve
l;
Cre
scim
en
to e
con
ôm
ico
su
ste
ntá
vel;
Ge
ren
ciam
en
to in
tegr
ado
do
s re
curs
os
híd
rico
s co
nsi
de
ran
do
a b
acia
hid
rogr
áfic
a;
Pre
serv
ação
do
pat
rim
ôn
io h
istó
rico
-
cult
ura
l
Extr
ação
no
pré
-sal
re
vive
o m
erc
ado
de
pe
tró
leo
em
Mac
aé;
Pre
serv
ação
das
áre
as v
erd
es.
Probabilidade de ocorrência
Nív
el d
e im
pac
to p
osi
tivo
s
100
Tabela 15 - Quadro síntese da análise externa – Impactos negativos
Fonte: Autor
5.5 Análise interna
A análise interna toma como base os componentes sugeridos por Güell (1997) e
enumerados no tópico 3.5.1, os quais serão retomados e discutidos abaixo.
Formação
O município apresenta taxa crescente no número de matrículas em todas as etapas de
formação. A variação é pequena na educação infantil e no ensino fundamental, como
pode ser visto nas figuras a seguir. Além do aumento quantitativo, percebe-se o
crescimento na nota do IDEB, alcançando a meta estipulada no ano de 2009, vide
tabela 16.
Baixo Médio AltoA
lto Políticas de adaptação motivas por
mudanças climáticas
Diminuição da capacidade dos
serviços públicos;
Necessidade de novas fontes de
emprego e renda.
Mé
dio
Manutenção da desigualdade
Bai
xo Manutenção dos altos índices de
desemprego
Nível de impacto negativoP
rob
abil
idad
e d
e o
corr
ên
cia
101
Figura 31 - Número de alunos matriculados na Educação Infantil no período de 2000 a 2012, total e nas redes municipal e privada. Fonte: Anuário da cidade de Macaé, 2012.
Figura 32 – Número de alunos matriculados no ensino fundamental entre 2000 e 2012. Fonte: Anuário da cidade de Macaé, 2012.
102
Tabela 16 - Índice de Desenvolvimento da Educação Básica - IDEB da rede pública do Município de Macaé, nos Anos Iniciais e Anos Finais do Ensino Fundamental.
Fonte: Anuário da cidade de Macaé, 2012.
Quanto ao ensino médio, nota-se no Figura 33 uma queda entre os anos de 2002 e
2009, apresentando crescimento a partir desde ponto, no entanto, nesta mesma época
ocorreram aumentos nas matriculas do EJA, o que poderia ser a explicação desta
diminuição. Em relação à qualidade do ensino, as notas estão acima da média total
500, se destacando a rede de ensino federal, com a maior média, como pode ser visto
na tabela 17.
Figura 33 - Número de alunos matriculados no Ensino Médio no período de 2000 a 2012, total e nas redes estadual, federal, municipal e privada. Fonte: Anuário da cidade de Macaé, 2012.
103
Tabela 17 - Desempenho no Exame Nacional do Ensino Médio - ENEM - Redes em Macaé - 2009
Fonte: Anuário da cidade de Macaé, 2012.
No que se refere à educação técnica, devido a esta exigência por boa parte das
empresas relacionadas à indústria de petróleo, acontece um aumento nas matrículas
para este tipo de formação, apresentado na Figura 34. A necessidade de mão-de-obra
qualificada estendeu os anos de estudos de boa parte da população. Ocorreu um
aumento no número de matrículas no ensino superior exposto no Figura 35, devido à
chegada de universidades como a UFRJ e UFF, e acréscimo no número de cursos em
universidades como Estácio e FAFIMA. A prefeitura também criou a FEMASS,
faculdade municipal, com os cursos de Engenharia de produção, Administração e
Sistemas de informação. O número de cursos de graduação disponíveis no município
subiu de quatro em 1991 para sessenta e três no ano de 2009.
Figura 34 - Número de alunos matriculados na Educação Técnica, total e nas redes estadual, federal, municipal e privada, no período de 2005 a 2012. Fonte: Anuário da cidade de Macaé, 2012.
104
Figura 35 - Número de alunos matriculados no Ensino Superior, total e por sexo, no período de 1991 a 2009. Fonte: Anuário da cidade de Macaé, 2012.
Estrutura social
Como foi citado anteriormente, em 2012, foram contados 19 assentamentos precários
e a tendência é que este número tenha subido. A formação especializada exigida
pelas empresas da região dificulta a entrada destes grupos no mercado de trabalho.
Estas áreas também são marcadas pela violência, extremamente alta para as
dimensões da cidade. E como pode ser expresso pelas figuras 36 e 37 , ocorre uma
concentração de renda na região sul da cidade, demostrando um alto nível de
segregação espacial.
105
Figura 36 – Percentual de responsáveis por domicílios com renda até meio salário mínimo, Fonte: Prefeitura Macaé, 2012.
Figura 37 - Percentual de responsáveis por domicílios com renda de mais de 20 salários mínimos, Fonte: Anuário da cidade de Macaé, 2012.
106
Quanto à cobertura destas áreas pelos serviços básicos, pode-se apresentar alguns
exemplos, como a concentração das escolas e hospitais na área central da cidade,
figuras 38 e 39; gerando uma constante necessidade de deslocamento.
Figura 38 - Escolas de Macaé. Fonte: Google maps.
Figura 39 – Hospitais e centros médicos de Macaé. Fonte: Google Maps.
107
Base econômica
Macaé apresentava ótimos indicadores econômicos até a crise, no entanto, não se
tem dados muito atuais. De acordo com o IBGE, o PIB per capta em 2014 foi de
91.676,24 reais/hab, com uma taxa de crescimento muito superior ao estado e ao
Brasil, como pode ser visto na figura a baixo.
Figura 40 - Produto Interno Bruto per capita 2010 – 2013. Fonte IBGE, 2017.
Os setores industriais e de serviços tem papel principal na formação do PIB municipal,
a indústria petrolífera representando 80% do setor secundário e ainda uma parcela do
setor terciário, com os serviços voltados a este mercado. Por esta razão, confirma-se a
dependência da base econômica a extração de petróleo e gás natural.
Figura 41 – Distribuição do PIB Macaé em 2014. Fonte: IBGE, 2017.
108
Mobilidade urbana
A respeito da mobilidade urbana, pode-se enumerar alguns indicadores, no que diz
respeito ao modal usado, 66% das viagens são realizadas utilizando o sistema público
rodoviário (único sistema público de transporte da cidade); quanto aos motivos de
viagem, 88% delas tem como razão o trabalho e no que diz respeito ao tempo a
maioria leva em torno de 30 minutos. No entanto, existem casos de mais de 4h pra a
execução do itinerário.
Figura 42 - Distribuição das viagens por modo de transporte em Macaé. Fonte: PMU, 2015.
Figura 43 – Distribuição das viagens por objetivo em Macaé. Fonte: PMU, 2015.
109
Figura 44 – Distribuição das viagens por tempo em Macaé. Fonte: PMU, 2015.
Quanto à qualidade do serviço de transporte público, além da demora das viagens,
oito linhas apresentam superlotação com mais de 6 pessoas por m². Dentre estas
linhas seis são troncais, linhas de conexão entre bairros com os maiores itinerários,
portanto, maiores tempos de viagem. Outra é uma linha do Terminal Central – Frade,
na Região Serrana, tornando a viagem ainda mais desconfortável. E a última é uma
linha alimentadora que tem como ponto final um bairro próximo à zona industrial da
cidade.
Como os motivos de viagem são, em sua maioria, o trabalho, as linhas mais lotadas
são linhas que ligam os bairros residências ou o Terminal Central às firmas ou Parque
de Tubos, onde existe a concentração dos empregos.
Qualidade de vida
Ao longo dos tópicos anteriores, discutiu-se qualidade dos serviços públicos, não se
fazendo necessário retomar.
O lazer da maior parte da população está na praia e na recentemente, despoluída,
Lagoa de Imboassica. As praias macaenses e a próximas pertencentes à Região dos
Lagos como Cabo Frio, Arraial do Cabo e Búzios atraem a população. Não existem
parques na cidade, existem, no entanto, praças nos bairros, que são usadas para
recreação infantil e socialização dos moradores da área. O Parque de Jurubatiba tem
acesso restrito por ser uma área de preservação ambiental.
110
O suprimento das necessidades básicas apresenta falhas, porém, ainda está acima da
média nacional.
Apoio público
Neste tópico destaca-se a transparência da administração pública, em Junho de 2006
foi divulgado um ranking, onde a cidade de Macaé tirou nota 10. O Portal da
transparência é constantemente alimentado e de livre acesso no site da prefeitura. O
orçamento anual é realizado de forma participativa, assim como, a renovação do
Plano Diretor realizada nos anos de 2015 e 2016. Para a elaboração do PDM, grupos
de trabalho foram criados com membros de diferentes entidades públicas e privadas.
E o projeto do mesmo foi levado à audiência pública na Câmara Municipal, a Minuta
encontra-se disponível no site, e aguarda atualmente ser assonada.
5.6 Formulação das diretrizes estratégicas
Após a análise dos ambientes internos e externos torna-se possível a elaboração das
diretrizes estratégicas.
5.6.1 Vocações
O quadro baixo foi elaborado pela autora, tomando como base a análise do perfil da
cidade, as informações coletadas pelo estudo das tendências, das demandas e na
análise interna, que reforçaram a necessidade de desenvolvimento de novas fontes
de emprego e renda, fortalecendo o setor terciário, ampliando a vocação de cidade
produtora de energia e aproveitando o polo acadêmico, existente, como fonte de
desenvolvimento de tecnologia, a cidade pode desenvolver novas vocações.
Tabela 18 – Quadro das vocações de Macaé
VOCAÇÕES
ATUAIS POTENCIAIS
111
Indústria do petróleo
Serviços relacionados ao petróleo. Ex: Formação de mão-de-obra especializada,
aluguel de equipamentos, logística e transporte.
Comércio
Desenvolvimento de tecnologia
Comércio inovador
Serviços diferenciados pela qualidade e personalização, assim como formação de
empreendedores
Produção de energia renovável
Empreendedorismo
Fonte: Autor
5.6.2 Visão
Tomando como base as análises realizadas anteriormente, deseja-se:
Tornar Macaé conhecida pela qualidade de vida, com uma população
solidária, educada e com a forte identidade macaense. Uma cidade
desenvolvedora de tecnologia e produtora de energia, mas também
marcada pela inovação e empreendedorismo.
5.6.3 Princípios
A cidade de Macaé acredita:
Num governo transparente e participativo, que planeja suas ações.
Na igualdade social e direito de todos à cidade.
Que se progrida com trabalho e educação.
Pode-se crescer preservando o passado e o meio ambiente.
5.7 Desenvolvimento de estratégias
5.7.1 Macro-objetivos
A partir da visão elaborada organiza-se uma lista de macro-objetivos, que, por sua
vez, contam com metas bem estruturadas, prazos e indicadores de medição, todos
estes fatores podem ser vistos a seguir organizados em forma de tabela.
112
Tabela 19 – Quadro dos temas estratégicos, macro-objetivos e indicadores do PEM de Macaé
Fonte: Autor
5.7.2 Estratégia
Elaboração de estratégias ou objetivos para concretizar a visão, sendo coerente com
os princípios para alcançar os macro-objetivos, sem se esquecer do contexto em que
a cidade se encontra.
1. Melhora do transporte público.
2. Melhora da segurança pública através da inclusão social.
Temas estratégicos Macro-objetivos Indicadores
Qualidade de vida Estar entre os 15 municípios brasileiros em
qualidade de vida e desenvolvimento
sustentável, considerando indicadores
sociais, culturais, econômicos e ambientais,
até 2035.
IQV
IDH
IQA
PIB
GINI
Índice de satisfação de viver,
trabalhar, se divertir e comprar em
Macaé
Solidariedade e Igualdade
social
Ter todos os assentamentos precários
inclusos na infraestrutura urbana, com acesso
aos serviços básicos de forma digna; levando
em consideração indicadores sociais e de
inclusão social, até 2035.
IES
Indicadores sociais
Educação e
desenvolvimento de
tecnologia
Se tornar um polo nacional de
desenvolvimento de tecnologia em
automação, robótica, energia renovável e
engenharia de materiais, até 2025.
Relevância das pesquisas realizadas
Número de publicações
Número de pesquisas aplicadas
Identidade macaense Ter uma população orgulhosa de ser
macaense, que é parte do processe de
renovação de Macaé até 2025
Índice de participação no tecido
social
Inovação e
empreendedorismo
Se tornar referência nacional na prestação de
serviços criativos e inovadores, através de
micro e pequenas empresas até 2025
Número de empresas implantadas no
município
Número de microempresas incubadas
Número de empresas inovadoras
Produção de energia Se tornar a Capital Nacional da Energia,
construindo instalações de energia renovável
até 2035.
Quantidade de energia produzida na
cidade
113
3. Inclusão social através da educação, cultura, esporte e capacitação
profissional.
4. Limitar espacialmente a expansão urbana.
5. Avaliação e diagnóstico de assentamentos precários, planejamento de
realocação ou urbanização.
6. Incentivo à atuação de ONGs e ao trabalho voluntário para auxílio da população
marginalizada e diminuição de preconceitos.
7. Criação de uma incubadora de empresas.
8. Integração da educação, pesquisa e empreendedorismo para o
desenvolvimento de inovação.
9. Incentivo e qualificar o empreendedorismo local focando em qualidade e
diferenciação.
10. Preservação do patrimônio histórico-cultural da cidade.
11. Estruturação de campanhas de fortalecimento da identidade macaense.
12. Preservação das áreas verdes.
13. Melhoria do sistema de limpeza pública.
14. Construção de instalações de energia renovável.
15. Construção de centros de pesquisa em automação, robótica, energia renovável
e engenharia de materiais vinculados a universidades e empresas.
5.7.3 Projetos
A partir das estratégias estabelecidas para alcance dos macro-objetivos, elabora-se
um conjunto de projetos a fim de traduzir os objetivos em ações.
1. Implantação do Plano de Mobilidade Urbana elaborado em 2015 (que não
apresenta previsão de execução).
2. Projeto de segurança pública nos modelos de Bogotá e Medellín, em conjunto
com serviços sociais.
114
3. Limitar espacialmente a expansão urbana.
4. Avaliação e diagnóstico de assentamentos precários, planejamento de
realocação ou urbanização.
5. Suporte governamental à atuação de ONGs no município.
6. Instalação de uma incubadora de empresas.
7. Programa inovação na escola.
8. Inserção do empreendedorismo no currículo escolar da rede pública de
educação.
9. Parcerias de pesquisa entre escolas de ensino médio e superior.
10. Escola de empreendedores, focada em qualidade e diferenciação.
11. Incentivo à revitalização de edificações.
12. Campanha de apresentação da Macaé antiga às novas gerações.
13. Estruturação de campanhas de fortalecimento da identidade macaense.
14. Campanhas de conscientização a respeito da necessidade de preservação das
áreas verdes.
15. Uso das áreas verdes para lazer.
16. Melhoria do sistema de limpeza pública.
17. Estudo e construção de instalações de energia renovável.
18. Construção de centro de pesquisa em automação e robótica em parceria com o
IFF, UFRJ e FEMASS.
19. Construção de centro de pesquisa em energia renovável em parceria com a
Petrobras ou empresas do ramo de produção de energia limpa e as
universidades presentes no município.
20. Construção de centro de pesquisa em engenharia de materiais vinculados a
UFRJ, FEMASS e UFF.
115
5.7.4 Mapa Estratégico
O mapa estratégico foi elaborado com base na experiência desenvolvida por Joinville,
o qual foi elaborado segundo quatro perspectivas: a dos cidadãos, a dos processos
internos, a dos recursos e a do capital social. Entendendo que o foco é a melhoria da
qualidade de vida para os cidadãos, esta perspectiva é o objetivo final deste
planejamento, em que a satisfação dele seria o alcance dos macro-objetivos, obtendo,
com isso, a visão de cidade desejada.
A perspectiva dos processos internos tem como objetivo mensurar em ações as
medidas necessárias para a concretização dos macro-objetivos esperados pelos
cidadãos. Portanto, são processos realizados pelo poder público e pela própria
sociedade sendo formados pelas estratégias e projetos enumerados nos tópicos
anteriores.
Então, olha-se para os recursos, fator viabilizador dos projetos que pode tornar ou não
este PEM exequível. Os recursos podem ter origem pública, privada ou uma parceria
público-privada.
Finalmente, tem-se a perspectiva do capital social, colocando-o como base para este
PEM, leva-se em consideração que o mesmo é fator crucial para o sucesso de uma
comunidade. O capital social é configurado pelas relações sociais diárias
desenvolvidas por uma comunidade, seja pelos grupos e redes, seja pelas relações
entre pessoas. Ao falar em grupos e redes refere-se a grupos e associações, mesmo
que informais, cujo objetivo é a realização de atividades ou a convivência, alguns
exemplos podem ser citados como ONGs, associação de moradores, grupos
religiosos, grupos políticos, grupos esportivos esindicatos . Desenvolve-se o capital
social quando se identifica confiança e solidariedade nas relações entre pessoas, o
aumento do trabalho voluntário é um exemplo de crescimento do capital social de uma
comunidade.
Entendendo estas perspectivas, pode-se construir o mapa estratégico (Figura 45),
identificando também os indicadores (Figura 46) usados para realizar uma análise
crítica do andamento do PEM.
116
Figura 45 – Proposta de mapa estratégico para Macaé. Fonte: Autor
117
Figura 46 – Indicadores organizados por perspectivas. Fonte: Autor
5.7.5 Plano de Ações
A partir dos projetos elaborados deve-se construir um plano de ações. Por esta razão,
apresenta-se uma proposta inicial para a primeira fase do Planejamento Estratégico
pensado ao longo deste capítulo.
118
Tabela 20 – Proposta preliminar da 1º fase do Plano de ação
Fonte: Autor
5.8 Divulgação, Implantação e Avaliação do PEM
Divulgação
Divulgação da visão, do mapa estratégico, plano de ações incluindo custos e
prazos de execução.
2017
2018
2019
2020
2021
2022
2023
2024
2025
1. Plano de Mobilidade Urbana
2. Projeto de segurança pública
3. Urbanização dos assentamentos
4. Limitar a expansão urbana
5. Apoio governamental a ONGs
6. Incubadora de empresas
7. Programa inovação na escola
8. Empreendedorismo no currículo escolar
9. Parcerias de pesquisa entre escolas de ensino
médio e superior
10. Escola de empreendedores
11. Incentivo à revitalização de edificações
12. Campanha Macaé antiga
13. Campanhas de fortalecimento da identidade
macaense
14. Campanhas de preservação das áreas
verdes
15. Uso das áreas verdes para lazer
16. Melhoria do sistema de limpeza pública
17. Instalações de energia renovável
18. Centro de pesquisa em automação e robótica
19. Centro de pesquisa em energia renovável
20. Centro de pesquisa em engenharia de
materiais
Plano de ação - 1ª fase do PEM
Projetos
Linha do tempo do PEM
Investimento
Manutenção
119
Intensificação os trabalhos de comunicação nos meios já usados ao longo do
processo.
Campanhas para fortalecimento da cultura estratégica criada pelo PEM.
Elaboração de material publicitário e um documento oficial de divulgação.
Elaboração de exposições.
Publicações em jornal local.
Divulgação de um relatório técnico.
Publicação de boletins informativos.
Desenvolvimento de canais de acesso rápido e comunicação direta com a
população.
Implantação
Desenvolvimento do Sistema de Gerenciamento Integrado.
Criação de uma organização executora.
Execução dos projetos de acordo com o plano de ações.
Elaboração de base de dados ao longo da implantação.
Monitoramento e controle através do BSC.
Utilização dos indicadores de referência, tomando as metas como alvo.
Reformulam-se as estratégias caso percebem-se que as estabelecidas
inicialmente não apresentam a resposta esperada.
Avaliação
Avalia-se o PEM de maneira constante ao longo de sua implantação a partir do
BSC.
Feedback para a comunidade do PEM, visando informar o que foi alcançado
com os recursos utilizados para a implantação dos projetos.
120
Ao completar o primeiro ciclo de projetos, devem-se identificar as mudanças de
cenário e contexto local para retornar ao início do processo e elaborar a nova
fase do PEM.
121
6 Considerações Finais
Com a descentralização decorrente do final do governo militar, os governos locais
adquiriram um alto nível de independência, acumulando encargos e
responsabilidades. Com isto, percebeu-se certa incapacidade técnica para lidar com
as complexidades das cidades contemporâneas. Motivo pelo qual se torna relevante o
aprendizado de ferramentas de gerenciamento de projetos aplicadas à administração
pública a fim de elevar a qualidade do serviço público. Por esta razão, tornou-se
importante o entendimento de algumas dessas ferramentas buscando encontrar
aquela que melhor se adaptasse as condicionantes as quais a gestão pública está
sujeita. Assim, entendeu-se o PE como uma ferramenta dinâmica e flexível, capaz de
adaptar-se a mudanças das condicionantes.
A cidade de Macaé, escolhida na década de 70 como sede da Petrobrás na Bacia de
Campos, viveu um crescimento acelerado, sem planejamento. Além disto, a “capital
nacional do petróleo” se encontra em crise, devido aos últimos acontecimentos em
âmbito nacional. Dessa forma, torna-se essencial encontrar outras vocações para a
cidade.
As variações bruscas observadas na cidade, que passou de um dos maiores PIBs per
capta do país, para um dos maiores índices de desemprego, destacaram a
necessidade de um planejamento capaz de se adaptar a mudanças. Fomentar uma
vontade de compreender a capacidade de uma ferramenta de planejamento que
auxilie a alteração do quadro exposto é o que levou ao desenvolvimento desta
pesquisa.
Após a análise, percebe-se a vocação da cidade para um polo de desenvolvimento de
tecnologia, com um número crescente de universidades e com uma mão de obra já
qualificada dada a exigência do mercado do petróleo disponível. O Setor Terciário da
cidade divide importância com a indústria, demonstrando que uma reformulação deste
setor pode torná-lo um potencial para subsistência do mercado regional e nacional. O
incentivo a um comércio inovador e ao empreendedorismo podem ser um diferencial
para o futuro da cidade. Aceitando a vocação de produtora de energia já existente,
amplia-se a ideia para não apenas a manutenção da produção de petróleo e gás
natural para um investimento em produção de energia renovável.
122
A fim de mudar o quadro atual da cidade, levando em consideração as vocações
potenciais, buscou-se formular uma visão de futuro e estratégias viáveis para
implantação e reversão do status em que se encontra. Para que isto seja possível,
considera-se essencial a participação da população e capital social ao longo de todo o
processo. Portanto fatores que precisam ser fortalecidos pelo PEM são a identidade
macaense, perdida no processo migratório, transparência, coesão social e
solidariedade.
Com a tradução da visão, levando as vocações e princípios em consideração, em
macro-objetivos, estratégias e projetos espera-se que permita a concretização deste
ideal. Vê-se necessário a elaboração de orçamentos e prazos a fim de verificar a
viabilidade econômica da proposta de PEM desenvolvida neste trabalho, para que se
possa averiguar se o planejamento como foi feito seria exequível ou se deve ser
reformulado. Desta forma, devido à motivação de realizar uma proposta de
planejamento para a cidade de Macaé, buscou-se elaborar todas as etapas possíveis
a uma pesquisa deste tipo, entendendo as limitações envolvidas em um trabalho
teórico com fontes restritas de informação. Esta pesquisa permitiu o aprofundamento
da compreensão e uso das ferramentas de planejamento, além de organização de
dados e produção de conhecimentos. Partindo de temáticas introduzidas ao longo do
curso de Engenharia Civil, em especial as disciplinas de gerenciamento de projetos, foi
possível realizar tal pesquisa.
Alguns conceitos surgiram ao longo da pesquisa e poderiam ser aprofundados
futuramente de forma a enriquecer este trabalho, um exemplo são as redes e o capital
social, levados em consideração nas perspectivas do BSC, que foram vistos de
maneira superficial. A utilização destes conceitos na fase de diagnóstico poderia
permitir um melhor entendimento das interações sociais existentes nesta cidade.
Este trabalho se propôs partir do Método de Güell para a execução do PEM, no
entanto, algumas etapas se mostraram incomodas ao longo do processo de pesquisa.
A etapa de definição de modelos de desenvolvimento, em especial, demonstra uma
necessidade excessiva de encaixar a cidade em um formato, demonstrando uma
análise rasa do desenvolvimento urbano, diante da complexidade do crescimento
urbano. Principalmente, a análise dos modelos sociais onde apenas dois fatores foram
levados em consideração na análise. A análise de Redes e Capital Social poderia ser
adicionada a esta análise.
123
124
Referência Bibliográfica
ACIOLY, Claudio e DAVIDSON, Forbes. Densidade Urbana: um instrumento de planejamento e gestão urbana. Rio de Janeiro: Mauad, 2ª ed.,2011.
Anuário De Macaé. Macaé: Coordenadoria Geral do Programa Macaé Cidadão, 2012.
AUMOND, Carlos Walter e PAGNONCELLI, Dernizo. Cidades, Capital Social e Planejamento Estratégico: o caso Joinville. Rio de Janeiro: Elseviee, 2004.
COUTO, Ana Carolina; DE OLIVEIRA, Talita Yasmin M., et al. Trabalho da disciplina Urbanismo I. Rio de Janeiro: UFRJ, 2015.
GHEMAWAT, Pankaj. A estratégia e o cenário de negócios. Porto Alegre: Bookman, 2000.
GÜELL, José Miguel Fernández. Planificación Estratégica de Ciudades. Barcelona: Editorial Gustavo Gili, 1997.
HERRERO FILHO, Emílio. Balanced Scorecard e a Gestão Estratégica: uma abordagem prática. Rio de Janeiro: Elseviee, 2005.
LOBATO, David Menezes et al. Estratégia de Empresas. Rio de Janeiro: FGV, 2ª ed., 2003.
MARICATO, Ermínia. Brasil, cidades: alternativas para a crise urbana. Petrópolis: Vozes, 7ª ed., 2013.
Megatendências mundiais 2030: o que entidades e personalidades internacionais pensam sobre o futuro do mundo? - contribuição para um debate de longo prazo para o Brasil. Brasília: Ipea, org: Elaine C. Marcial, 2015.
Plano de Mobilidade Urbana. Macaé: Secretaria de Mobilidade Urbana de Macaé, 2015
PFEIFFER, Peter. Planejamento Estratégico Municipal no Brasil: uma nova abordagem. Brasília: ENAP, Texto para discussão, nº 37, 2000.
_______________ . PEM revisado: como o Balanced Scorecard e Gerenciamento de Projeto podem aperfeiçoar o Planejamento Estratégico Municipal. In. BROSE, Markus. Metodologia Participativa: uma introdução a 29 instrumentos. Porto Alegre: Tomo editorial, 2ª ed., pp 265-288, 2010.
REZENDE, Denis Alcides. Planejamento Estratégico Municipal: projeto de planejamento e politica pública de um município brasileiro. Planejamento e Políticas Públicas, nº 32, pp 173-204, Jan/Jun, 2009.
SOUZA, Marcelo Lopes de. Abc do desenvolvimento urbano. Rio de Janeiro: Bertrand Brasil, 2ª ed., 2005.
125
WAISELFISZ, Julio Jacobo. Mapa da Violência 2016: homicídios por armas de fogo no Brasil. FLACSO Brasil, 2016.
WILHEIM, Jorge. Cidades: o substantivo e o adjetivo. São Paulo: Perspectiva, 2008.
CONTEÚDO ONLINE
OBJETIVO LUA: consultora e coaching. Disponível em http://objetivolua.com/piramide-maslow-organizacoes/, consultado em Fev/2016
CAGED – Ministério do Trabalho. Disponível em http://bi.mte.gov.br/bgcaged/caged_perfil_municipio/index.php, consultado em Jan/2016.
Instituto Brasileiro de Geografia Estatística (IBGE). Disponível em http://www.ibge.gov.br/home/, consultado em Jan/2017.
Jornal O Debate: Diário de Macaé. Disponível em http://www.odebateon.com.br/site/noticia/detalhe/37591/taxa-de-desemprego-apresenta-menor-queda-em-outubro, consultado em dez/2016.
Prefeitura Municipal de Macaé. Disponível em http://www.macae.rj.gov.br/, consultado em Dez/2016.
RAIS – Ministério do Trabalho. Disponível em http://bi.mte.gov.br/bgcaged/caged_isper/index.php#, consultado em Jan/2017. A indústria da construção civil enfrenta nas últimas décadas dificuldades.