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CONSELHO MUNICIPAL DE ASSISTÊNCIA SOCIAL DO RIO DE JANEIRO E A GESTÃO DA

DE ASSISTÊNCIA SOCIAL

Sindely Chahim de Avellar Alchorne1

Luanda Café Santana dos Santos2

Vívian Maria dos Reis Cruz3

Fabíola Pereira Chaves4

Emilia Carvalho Teixeira5

RESUMO

Este estudo é parte do projeto de pesquisa apresentado à PUC-SP (Doutorado), representa uma proposta de análise acerca da atuação do Conselho Municipal de Assistência Social na cidade do Rio de Janeiro, no que se refere-se à fiscalização e gestão da Politica de Assistência Social nesta Cidade. Para tal, faz um percurso acerca da trajetória desta politica no Rio de Janeiro e o controle social exercido sob a mesma. Assim, traz ao debate reflexões sobre a trajetória da política de assistência social, especialmente, a secretaria gestora responsável pela infraestrutura do órgão de controle social democrático da assistência social. Palavras Chaves: CMAS/RJ; controle social, política de assistência social, Rio de Janeiro.

ABSTRACT

This study is part of the research project submitted to the PUC-SP (Ph.D.), representing an analysis proposal on the activities of the Municipal Social Welfare in the city of Rio de Janeiro, with regard to monitoring and management of the Policy Welfare in this City. To do this, make a journey on the path of politics in Rio de Janeiro and the social control exercised under the same. Thus, the debate brings thoughts about the history of social welfare policy, especially the office manager responsible for the infrastructure of the board of social democratic control of social assistance. Keywords: CMAS / RJ; social control, social welfare policy, Rio de Janeiro.

1 Mestre. Conselho Municipal de Assistência Social do Rio de Janeiro. sindely@ig.com.br. 2 Estudante. luandacafe@hotmail.com 3 Estudante. vivianmaria_3@hotmail.com 4 Bacharel. 5 Mestre.

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I - Introdução

A Munic6 2005 revela que 98,8% dos municípios tinham conselhos e 91,2% fundos

regulamentados. Já na Munic 2009 constata-se que o número de municípios que possuem

conselhos sobe para 99,3% e de fundos para 97,7%. De acordo com a Munic 2009, 99,9% dos

municípios brasileiros possuem estrutura para tratar da política de assistência social. Em

comparação ao estudo de 2005, constata-se que subiu o número de municípios com estrutura

para tratar desta política, já que naquele ano o índice era de 80,0%. Com base na referida

pesquisa, constata-se que em 2009 98,3% dos municípios declararam ter mais de um instrumento

legal para normatizar a política de assistência social, com destaque para os conselhos e fundos

que possuem obrigatoriedade de existirem por lei, o que justifica as proporções elevadas com

regulamentação legal.

Jaccoud (2005) sinaliza que a partir da Constituição Federal de 1988, os conselhos se

institucionalizaram em praticamente todo o conjunto de políticas sociais no país. Os mesmos

passaram a ser responsáveis pela formulação, implementação, controle de políticas públicas. A

referida autora salienta, ainda, que os conselhos emergem, sobretudo, das demandas de

democratização da sociedade. Cabe salientar que tais conselhos não devem ser considerados

como a mais importante das experiências de gestão, mas que traz um diferencial essencial, qual

seja: são legalmente constituídos. Gohn, em 2001, traz um debate importante sobre os conselhos,

aponta como uma de suas hipóteses a de que os conselhos são uma das formas de constituição

de sujeitos democráticos. O que me leva a alguns questionamentos: o que são sujeitos

democráticos? Será que existe uma forma de torná-los democráticos via conselhos? Qual o papel

dos conselhos nesse âmbito? Ou seria o inverso?

II – Rio de Janeiro e a gestão pública da assistência social

A cidade do Rio de Janeiro, classificada como grande metrópole, situa-se no plano

mundial entre as vinte cidades mais populosas. No âmbito da América Latina é a terceira maior

cidade e a quarta maior concentração metropolitana, depois das cidades do México, São Paulo e

Buenos Aires. No contexto nacional é a segunda maior concentração metropolitana.

Nos anos de 1960, o Rio de Janeiro deixa de ser Distrito Federal e passa a Estado da

Guanabara. Com este acontecimento é criada a Secretaria Estadual de Serviços Sociais (Decreto

6 Munic – Pesquisa de Informações Básicas Municipais – Perfil dos Municípios Brasileiros realizada pelo IBGE em parceria com o MDS no intuito de levantar dados sobre a gestão da assistência social nos municípios do país.

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nº 535, de 10/01/1960).7 A assistência social era operada através dos denominados Serviços

Sociais Regionais, que executavam programas e projetos diversos: recuperação de favelas;

recuperação de mendigos; assistência ao menor, Albergue João XXIII, mutirões em comunidades;

organização de lideranças e associações A Munic 2005 foi realizada nos 5.564 municípios

existentes naquele momento e a Munic 2009 foi realizada nos 5.565 municípios atuais.de

moradores. (Cartilha SUAS-Rio).

Em 1970 é criado o Departamento de Serviço Social da Secretaria (Decreto nº 4022

de 22/07/1970). A assistência social passa a promover a política de bem estar social, através de

programas socioeducativos e assistenciais nas comunidades. O Departamento se organiza em

distritos, por Regiões Administrativas, 23 distritos e um centro comunitário na Cidade de Deus,

coordenado por um núcleo do nível central, que gerenciava o trabalho de plantão e atendimento à

população. Nesse período, os objetivos da assistência social eram aprimorar as relações sócio

comunitárias com o Estado, além de orientar e incentivar a realização de atividades de promoção

humana, através da filantropia. Em 1975 é promulgada a Lei da Fusão Estado da Guanabara e

estado do Rio de Janeiro. A Secretaria de Serviço Social é extinta (10/06/1975) e o Departamento

de Serviço Social passa a fazer parte da estrutura da Secretaria de Governo, integrando-se

posteriormente à Fundação Leão XIII, autarquia desta Secretaria. Nesse mesmo período é criada

a estrutura orgânica da Prefeitura da Cidade do Rio de Janeiro (Decreto Lei nº 02/1975) e, com

ela é criada a Coordenadoria de Bem Estar Social, da qual passaram a fazer parte os Serviços

Sociais Regionais (em número de 24) e três divisões de Coordenação: divisão de apoio técnico,

divisão de promoção comunitária e divisão de administração. Esta coordenadoria era vinculada ao

Gabinete do Prefeito e executava os seguintes projetos: mães crecheiras; postos de empregos;

documentação; plantão de atendimento; supervisão de estagiários; diagnósticos em situações de

ocupações irregulares; defesa civil; assessoria e obras sociais. Em 1979 a Coordenadoria de

Serviço Social é extinta (Decreto nº 2290 de 20/09/1979) e criada a Secretaria Municipal de

Desenvolvimento Social (SMDS), com a estrutura da Secretaria de Turismo. No mesmo ano é

criado o Fundo Rio8. A SMDS abrangia uma Coordenadoria de Bem Estar Social, uma

Coordenadoria de Desenvolvimento Comunitário e uma Coordenadoria das Regiões

Administrativas.

Em 1986 a estrutura da SMDS é alterada através do Decreto n 6250, de 05/11/1986.

Em 1992 são criadas as Secretarias de Meio Ambiente e de Habitação e todos os serviços de

obras de saneamento básico, reflorestamento e controle ambiental são transferidos. Em 1993,

seguindo orientações da LOAS, a SMDS é descentralizada, através da criação de dez

7 Dados obtidos no documento Intitulado Cartilha SUAS-Rio, mimeo, 2005. 8 Autarquia ligada à SMDS, foi extinta em 2005, passando a compor a Proteção Social Especial.

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Coordenadorias Regionais (CR)9, e inaugurados os Centros Municipais de Atendimento Social

Integrado – Cemasi. Nesse período, o quadro técnico contava apenas com trinta assistentes

sociais efetivos. Conforme Relatório de Gestão 1997 a 2000, a SMDS estruturou-se através da

criação de “uma proposta orgânica de trabalho”, explicitada através da implantação de programas

sociais, “operacionalizáveis quanto às demandas sociais” do município. Os programas e ações

foram pensados a partir da “adoção teórico-conceitual das categorias de Desenvolvimento Social

e Promoção da Cidadania”. Aponta como estratégias tático-operacionais da SMDS a

intersetorialidade, a descentralização e “participação/parceria”, tendo como foco principal o

processo de promoção da família, sendo desenvolvidos por faixa etária e em duas linhas de ação:

Programas-Dique (para deter o processo de exclusão social) e Programas de Extremo Risco

(grupos de maior risco e vulnerabilidade social). No primeiro grupo estão as ações: Rio Creche;

Oficina da Criança; Rio Jovem; Rio Experiente; SOS Cidadania; Rio em Família. São

considerados de extremo risco: Apoio a Pessoas Portadoras de Deficiência; Vem pra Casa.

O referido Relatório de Gestão sinaliza que “no período de 1997 a 2000, a política de

assistência, organicamente concebida e implementada, apresentou significativo avanço nas

suas dimensões: quantitativa, qualitativa e política”. Há uma expansão do número de unidades

de atendimento – CEMASIs, Creches, Abrigos, Acolhidas, Núcleos. No mesmo período houve a

introdução de três sistemas: monitoramento/avaliação; informatização de dados gerenciais e

seleção/capacitação de pessoal. Com relação à política intersetorial, o Relatório explica que o fato

de segmentos da população encontrarem-se afastados das políticas sociais a que tem direito

levou o governo a implantar tal política, com base na macrofunção. Trata-se do atendimento a

estes segmentos nas secretarias municipais de corte setorial com maior participação da

população. Outra atuação apontada diz respeito ao Programa de Urbanização de Assentamentos

Populares do Rio de Janeiro – PROAP II, financiado pelo BID (Banco Interamericano de

Financiamento). Além disso, afirma que a descentralização da SMDS, efetivada com a criação de

Coordenadorias Regionais, foi responsável pela melhoria na identificação e atendimentos de

demandas locais.

No item recursos financeiros, o Relatório assinala que tais recursos são destinados a

viabilizar a execução de programas sociais, atividades administrativas, de apoio de gestão, sendo

provenientes do Tesouro Municipal ou captação externa. São alocados na STE (Subchefia

Técnica Especial) e Fundo Rio (Fundo Municipal de Desenvolvimento Social). A maioria dos

recursos são gerenciados pelo Fundo Rio, que é responsável pela operacionalização de todos os

9 Coordenadorias Regionais (CR), posteriormente, Coordenadorias Regionais de Assistência Social (CRAS) e, atualmente, CAS (Coordenadorias de Assistência Social).

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programas sociais (exceto Rio Experiente) e onde são realizados a maioria dos convênios. O

repasse de recursos dos governos estadual e federal são alocados no FMAS (Fundo Municipal de

Assistência Social) e passam por avaliação e aprovação do CMAS.

Em 2004, seguindo diretrizes da PNAS e do SUAS, a SMDS passa a denominar-se

SMAS – Secretaria Municipal de Assistência Social e os Cemasis em Centros de Referência de

Assistência Social - CRAS. Conforme Cartilha Suas-Rio, da população total do município

(5.857.904 habitantes – IBGE, 2000), cerca de 20% reside em favelas, 10% em loteamentos

irregulares e 10% em conjuntos habitacionais de precárias infra estrutura e saneamento básico, os

quais coexistem lado a lado com outras parcelas da população que usufruem de espaços

privilegiados para moradia.

A Secretaria Municipal de Assistência Social da Cidade do Rio de Janeiro adota a

lógica macrofuncional de gestão, com serviços e gestão descentralizada e de modo intersetorial. A

cidade é organizada em dez (10) áreas programáticas como referência única para a

implementação de todas as políticas que contam com as CAS – Coordenadorias de Assistência

Social. Os anteriores núcleos temáticos que compunham o conjunto de serviços, projetos e

programas, organizados por grupos etários e de risco foram reagrupados e reorganizados nos

dois eixos de proteção social: básica e especial. O documento intitulado Cartilha SUAS- Rio

(2005) sinaliza que “controle social significa entender e garantir a participação do usuário no

processo de gestão da política e, ao mesmo tempo, instrumento de efetivação e facilitador da

garantia de direitos. São hoje espaços privilegiados para o exercício deste controle os fóruns

realizados pelos Conselhos Municipais de Direitos.”

Infelizmente, a política de assistência social, para muitos, ainda é percebida sob o

estigma de sub-proteção, como “grandes sacos de lixo”, onde depositam o que não querem ou

não podem lidar, como já afirmava Sposati em 1985. Percebo isso, por exemplo, quando os

abrigos ainda hoje são “depósitos de gente”. Com a reforma psiquiátrica, os abrigos da área da

assistência social, passaram a absorver esse público. É fácil constatar que em torno de 60% da

população abrigada na cidade do Rio de Janeiro apresenta algum tipo de distúrbio mental. No que

se refere à população em situação de rua, tem-se além das questões envolvendo alcoolismo e

outras drogas, doenças em especial a tuberculose. No estado do Rio de Janeiro, a Fundação

Leão XIII era responsável por esse atendimento. A partir de sua reestruturação, em função do

processo de municipalização, esta demanda passa a ser de competência dos municípios que

contam com o Corpo de Bombeiros, em caso de surto, perturbação da ordem pública ou mal estar

em local público. Em várias ocasiões, as equipes da Secretaria Municipal de Assistência Social,

após longa negociação, pactuam o atendimento conjunto com os Bombeiros, muitas vezes por

demandas referentes a pessoas em situação de rua com problemas de saúde. Neste momento,

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começa uma verdadeira peregrinação: a entrada dessa pessoa em uma emergência, onde há a

exigência de comprovante de residência (para população em situação de rua), após a intervenção

do Serviço Social é garantido o atendimento na saúde (direito de todos, política universal). A

equipe médica, na maioria das vezes, constata tuberculose e encaminha para casa, pois este é

um caso que se resolve com medicação e repouso em casa (mas trata-se de população em

situação de rua). Na impossibilidade de se retornar com esta pessoa para a rua, tenta-se vaga em

abrigos públicos – todos negam com a alegação de que pode contaminar os demais abrigados. A

única solução é o atendimento disponibilizado pelas igrejas, pela filantropia, caridade. Há um

retorno à ações assistencialistas, numa “refilantropização pactuada”, de forma ainda mais

perversa. Há ainda, e com muita frequência, o uso da rede socioasssistencial privada por

ineficiência, inoperância dos órgãos públicos. Não há clareza da rede socioassistencial pública e

privada, nem entre serviços e benefícios. Os serviços, na maioria das vezes, são ofertados por

entidades sociais. Há que se investigar quais são os serviços diretos, contratados ou indiretos.

Além da relação serviços e benefícios. Cabe assinalar que a terminologia benefícios surge com a

LOAS, até então utilizava-se a nomenclatura própria da previdência social, ou seja, auxílio.

Mesmo com os avanços advindos da PNAS/04, persistem confusões com relação as

concepções de risco e vulnerabilidade social. Até mesmo a Constituição Federal de 1988 mistura

o conceito de amparo e não fala em proteção social. Atualmente, temos o fortalecimento das

seguranças sociais em detrimento do uso do termo mínimos sociais, pois este a rigor não leva

necessariamente a um conceito de direitos universais. Há uma demanda enorme na cidade,

constata-se, por exemplo, que com relação ao Cadastro Único, o município do Rio de Janeiro tem

aproximadamente 272 mil famílias, onde 45% delas tem renda per capita entre um a sessenta e

nove reais mensal10.

III – O Conselho Municipal de Assistência Social do Rio de Janeiro – CMAS/RJ

Os conselhos de assistência social, no que estabelece a lei, favorecem a ampliação da

esfera pública, com a incorporação da sociedade civil organizada na definição das prioridades e

na fiscalização da execução das políticas públicas. Com base no documento intitulado Fotografia

da Assistência Social no Brasil na Perspectiva do SUAS, apresentado na Conferência Nacional

em 2007, percebo que esse assunto merece tratamento, pois ainda hoje é desconhecido o perfil

da assistência social no Brasil. O referido documento aponta que o primeiro órgão público que se

conhece que atuou na assistência social foi o Serviço Social do Estado de São Paulo em 1936.

Acrescenta, ainda, que “não se tem um estudo que demonstre os momentos e as formas pelas

10 .Dados extraídos do Relatório de Prestação de Contas do IGDM, apresentado ao CMAS/RJ em março de 2011.

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quais os governos estaduais e prefeituras incluíram em sua gestão o campo da assistência

social”. O mesmo documento alerta, também, que: “incluir a assistência social como política

pública não significa a assistencialização da política social, mas, muito pelo contrário, a ruptura

com o pragmatismo de ações governamentais no campo da assistência social para alçá-lo ao

estatuto de política pública asseguradora de direitos” (Brasil, 2007: 22). O Conselho Municipal de

Assistência Social é uma instância deliberativa do sistema descentralizado e participativo de

assistência social proposto pela LOAS/93. Na cidade do Rio de Janeiro foi instituído pela Lei nº

2.469/96, de 30 de agosto de 1996.

A Política Nacional de Assistência Social de 2004 estabelece como diretriz a

participação da população, por meio de organizações representativas, na formulação das políticas

e no controle social das ações. Na consolidação do SUAS, os espaços importantes onde se

efetivará essa participação são os conselhos e as conferências. Nesse contexto, as entidades

prestadoras de Assistência Social integram o Sistema Único de Assistência Social – SUAS, não

só como prestadoras complementares de serviços socioassistenciais, mas como co-gestoras

através dos Conselhos de Assistência Social.

No processo de construção do controle social democrático são muitos os desafios

postos ao CMAS/RJ. Um destes desafios diz respeito à desconstrução da noção presente em boa

parte das instituições, de que a Política de Assistência Social pode ser equiparada à caridade e à

benemerência. O SUAS, no município do Rio de Janeiro, ao buscar instituir uma Política de

Assistência Social, por meio de rede de serviços socioassistenciais públicos e privados, tem o

desafio de afirmar a assistência social como política pública, ou seja, um conjunto de ações

planejadas, sistemáticas e integradas. Enfim, os desafios são grandes para a potencialização do

papel do Conselho Municipal de Assistência Social do Rio de Janeiro - CMAS/RJ. A reflexão

contínua é uma exigência para romper com as armadilhas do burocratismo e propiciar a inserção

na discussão acerca do controle social exercido via conselho municipal de assistência social. No

período de 1997 à janeiro de 2011, o CMAS/RJ publicou um total de 520 deliberações que

trataram de assunto diversos, tais como: Inscrições, FMAS (Fundo Municipal de Assistência Social

– Rede SUAS11), normatizações. No ano de 2007 foi o período de maior número de deliberações,

o que deve-se em função das mudanças em prol da implementação/efetivação do SUAS no

município. Neste mesmo ano ocorreu, ainda, eleição da sociedade civil, encontros

descentralizados nas dez CAS (pré conferências), Conferência Municipal e os processos de

inscrição e renovação de inscrições das entidades socioassistenciais foram suspensos por 90 dias

para avaliações, em função do Decreto Federal Nº 5.895, de 19/09/2006. Foi criada a Comissão

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Rede SUAS refere-se ao co-financiamento da rede socioassistencial privada no município do Rio de Janeiro. Antiga série histórica – LBA.

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de Apuração de Denúncias, além da discussão acerca do aumento de piso para a média

complexidade – CREAS. No que se refere à função cartorial, ou seja, análise processual,

cobranças de estatutos para as inscrições de entidades, conforme constatado no quadro acima,

ocupa a maior parte das decisões do CMAS/RJ – em torno de 40% das deliberações publicadas.

Com o excesso de questões burocráticas que a certificação das entidades socioassistenciais

exige, o controle social do CMAS acaba sendo relegado a segundo plano. No caso do município

do Rio de Janeiro, com a Lei 12. 101/09 que altera o formato de tais exigências, veiculou-se

naquela época a hipótese de diminuir o quadro técnico de assessoria, uma vez o papel desse

órgão iria diminuir, com o advento da saída de mais da metade dos processos de

inscrições/renovações das áreas de saúde e educação.

Um dos conselheiros do CMAS/RJ levanta o seguinte questionamento: qual a

importância desse conselho? E afirma que o papel do conselho vai muito além de aprovar ou não

relatório de gestão, envolve acompanhamento, fiscalização, proposições. Outro conselheiro

acrescenta que há um grande racha nesta gestão, não há interlocução e sempre negam a

competência do conselho. Um terceiro conselheiro assinala que este conselho se debruça sobre

temáticas que são verdadeiros vespeiros numa metrópole de um país de terceiro mundo. Nesse

sentido, em sua opinião, o conselho deve atuar de forma mais ponderada, evitando posturas

apenas denuncistas, mas que se faça sim conversas com os atores que estão no fronte. Afirma,

ainda, que com isto não quer desresponsabilizar ou minimizar o que está sendo posto, apontando

somente a importância de se ser menos sectário, no sentido de unir esforços em prol dos

usuários.

Fica claro que os conselheiros precisam se comprometer com os assuntos tratados e

para tal é necessário que se invista em espaços de discussão e capacitação constante, como

forma de qualificar este ação, ou seja, buscar um controle social qualificado, com parâmetros

igualitários de conhecimentos dos temas tratados. Na fala de um dos conselheiros percebe-se

esse espaço como sendo um local de disputas e confrontos de interesses: “não serei mais

intimidado, pressionado no momento de votação, que é livre. Não admito que falem por mim, que

digam que voto por circunstâncias de questão política. Em nenhum momento a dificuldade dos

abrigos foi negada, inclusive na apresentação do relatório de gestão de 2010”. Outro conselheiro

aponta que as políticas são efetivadas sem passar pelo conselho. Existem metas de idosos em

aberto e este é um problema sério, pois a demanda por instituições de longa permanência existe,

enquanto o recurso está parado. E acrescenta questionando: “afinal para que serve o conselho?

Não percebo nenhum peso político em suas ações”. Entende-se que as diferenças destacadas

nestas reflexões devem servir de parâmetro para a hipótese de que a paridade não é suficiente

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para assegurar interesses distintos, uma vez que a sociedade civil que participa dos conselhos é

diversa e plural.

IV – Bibliografia: BRASIL, MDS. Fotografia da Assistência Social no Brasil na perspectiva do SUAS. Indicadores da

Gestão Municipal da Política de Assistência Social no Brasil (2005/2006), dezembro de

2007.

BRASIL, MDS. Política Nacional de Assistência Social. Brasília, Secretaria de Assistência Social,

2004.

CARTILHA SUAS Rio – um conjunto de orientações para decisões que integram missão,

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