Conceito

Direito Administrativo o ramo do direito pblico que trata de princpios e regras que disciplinam a funo administrativa e que abrange entes, rgos, agentes e atividades desempenhadas pela Administrao Pblica na consecuo do interesse pblico1.

Funo administrativa a atividade do Estado de dar cumprimento aos comandos normativos para realizao dos fins pblicos, sob regime jurdico administrativo (em regra), e por atos passveis de controle.

A funo administrativa exercida tipicamente pelo Poder Executivo, mas pode ser desempenhada tambm pelos demais Poderes, em carter atpico. Por conseguinte, tambm o Judicirio e o Legislativo, no obstante suas funes jurisdicional e legislativa (e fiscalizatria) tpicas, praticam atos administrativos, realizam suas nomeaes de servidores, fazem suas licitaes e celebram contratos administrativos, ou seja, tomam medidas concretas de gesto de seus quadros e atividades.

Funo administrativa relaciona-se com a aplicao do Direito, sendo consagrada a frase de Seabra Fagundes no sentido de que administrar aplicar a lei de ofcio. A expresso administrao pblica possui, segundo Di Pietro2, no entanto, dois sentidos:

o sentido subjetivo, formal ou orgnico: em que grafada com letras maisculas, isto , Administrao Pblica, e que indica o conjunto de rgos e pessoas jurdicas aos quais a lei atribui o exerccio da funo administrativa do Estado; e

o sentido objetivo, em que o termo grafado com minsculas (administrao pblica), sendo usado no contexto de atividade desempenhada sob regime de direito pblico para consecuo dos interesses coletivos (sinnimo de funo administrativa).

Fontes

So fontes do Direito Administrativo:

os preceitos normativos do ordenamento jurdico, sejam eles decorrentes de regras ou princpios, contidos na Constituio, nas leis e em atos normativos editados pelo Poder Executivo para a fiel execuo da lei;

a jurisprudncia, isto , reunio de diversos julgados num mesmo sentido. Se houver Smula Vinculante, a jurisprudncia ser fonte primria e vinculante da Administrao Pblica;

a doutrina: produo cientfica da rea expressa em artigos, pareceres e livros, que so utilizados como fontes para elaborao de enunciados normativos, atos administrativos ou sentenas judiciais;

os costumes ou a praxe administrativa da repartio pblica.

Ressalte-se que s os princpios e regras constantes dos preceitos normativos do Direito so considerados fontes primrias. Os demais expedientes: doutrina, costumes e jurisprudncia so geralmente fontes meramente secundrias, isto , no vinculantes; exceto no caso da smula vinculante, conforme sistemtica criada pela Emenda Constitucional n 45/04, que fonte de observncia obrigatria tanto ao Poder Judicirio, como Administrao Pblica direta e indireta, em todos os nveis federativos.Princpios

Segundo Alexy3, princpios so mandamentos de otimizao, que se caracterizam pelo fato de poderem ser cumpridos em diferentes graus. A medida imposta para o cumprimento do princpio depende: (a) das possibilidades reais (fticas), extradas das circunstncias concretas; e (b) das possibilidades jurdicas existentes.

Com o ps-positivismo os princpios foram alados dos Cdigos s Constituies, ganhandostatusde normas jurdicas de superior hierarquia. Antes eram tidos como pautas supletivas das lacunas do ordenamento, conforme orientao do art. 4 da Lei de Introduo s Normas do Direito Brasileiro, mas com o avano da hermenutica jurdica sabe-se que eles no so s sugestes interpretativas, pois eles tm carter vinculante, cogente ou obrigatrio4.

So princpios do Direito Administrativo expressos nocaputdo art. 37 da Constituio:

legalidade;

impessoalidade;

moralidade;

publicidade; e

eficincia, sendo que este ltimo foi acrescentado pela Emenda Constitucional n 19/98.A legalidade administrativa significa que a Administrao Pblica s pode o que a lei permite. Cumpre Administrao, no exerccio de suas atividades, atuar de acordo com a lei e com as finalidades previstas, expressas ou implicitamente, no Direito.

Impessoalidade implica que os administrados que preenchem os requisitos previstos no ordenamento possuem o direito pblico subjetivo de exigir igual tratamento perante o Estado. Do ponto de vista da Administrao, a atuao do agente pblico deve ser feita de forma a evitar promoo pessoal, sendo que os seus atos so imputados ao rgo, pela teoria do rgo.

Publicidade o princpio bsico da Administrao que propicia a credibilidade pela transparncia. Costuma-se diferenciar publicidade geral, para atos de efeitos externos, que demandam, como regra, publicao oficial; de publicidade restrita, para defesa de direitos e esclarecimentos de informaes nos rgos pblicos.

Moralidade o princpio que exige dos agentes pblicos comportamentos compatveis com o interesse pblico que cumpre atingir, que so voltados para os ideais e valores coletivos segundo a tica institucional.

Eficincia foi um princpio introduzido pela Reforma Administrativa5veiculada pela Emenda Constitucional n 19/98, que exige resultados positivos para o servio pblico e satisfatrio atendimento das necessidades pblicas.

Alm dos princpios constitucionais, existem princpios que foram positivados por lei, como, por exemplo, no mbito federal, tambm se extraem do art. 2 da Lei n 9.784/99: finalidade, motivao, razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, ampla defesa, contraditrio, segurana jurdica e interesse pblico.

Poderes

Para realizar suas atividades, a Administrao Pblica detm prerrogativas ou poderes. Conforme clssica exposio de Celso Antnio Bandeira de Mello6, tais poderes so poderes-deveres, ou seja, poderes subordinados ou instrumentais aos deveres estatais de satisfao dos interesses pblicos ou da coletividade.

So poderes administrativos:

o discricionrio;

os decorrentes da hierarquia;

o disciplinar;

o normativo; e

o de polcia.

Poder discricionrio a prerrogativa que tem a Administrao de optar, dentre duas ou mais solues, por aquela que, segundo critrios de convenincia e oportunidade, melhor atenda ao interesse pblico no caso concreto. Entende-se, no geral, que vinculao7no propriamente um poder, mas uma sujeio da Administrao ao imprio da lei.

Da hierarquia, decorrem os seguintes poderes: ordenar atividades, controlar ou fiscalizar as atividades dos subordinados, rever as decises, com a possibilidade de anular atos ilegais ou de revogar os inconvenientes e inoportunos, com base na Smula 473/STF, punir ou aplicar sanes disciplinares, avocar ou chamar para si atribuies, delegar e editar atos normativos internos.

Poder disciplinar o que compete Administrao para apurar supostas infraes funcionais e, se for o caso, aplicar as sanes administrativas. Ele abrange tanto as relaes funcionais com os servidores pblicos, como s demais pessoas sujeitas disciplina da Administrao Pblica8.

Poder normativo envolve a edio pela Administrao Pblica de atos com efeitos gerais e abstratos, como decretos regulamentares, instrues normativas, regimentos, resolues e deliberaes. Poder regulamentar , portanto, uma espcie de poder normativo.

Poder de polcia consiste na atividade de condicionar e restringir o exerccio dos direitos individuais, tais como propriedade e a liberdade, em benefcio do interesse pblico9. So atributos do poder de polcia: discricionariedade, autoexecutoriedade e coercibilidade.

Estrutura da Administrao Pblica

Na organizao administrativa do Estado, h a diviso estrutural entre entes da Administrao Direta e entes da Administrao Indireta. Os entes da Administrao Direta compreendem as pessoas jurdicas polticas: Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios, e rgos que integram tais pessoas pelo fenmeno da desconcentrao.

Desconcentrao indica, na definio de Hely Lopes Meirelles10, a repartio de funes entre vrios rgos (despersonalizados) de uma mesma administrao, sem quebra de hierarquia.

De acordo com Celso Antnio Bandeira de Mello, os critrios de desconcentrao so:

em razo da matria: em que h a criao de rgos para tratar de assuntos determinados, como, no mbito federal, os Ministrios da Justia, da Sade, da Educao etc.

em razo do grau: nos distintos escales de patamares de autoridade, como, por exemplo, diretoria, chefias etc.

pelo critrio territorial: que toma por base a diviso de atividades pela localizao da repartio, como nas administraes regionais das Prefeituras.

J os entes da Administrao Indireta so constitudos por descentralizao por servios, em que o Poder Pblico cria ou autoriza a criao por meio de lei de pessoa jurdica de direito pblico ou privado e a ele atribui a titularidade e a execuo de determinado servio pblico, conforme sistemtica do art. 37, XIX, da Constituio.

Integram a Administrao Indireta: as autarquias, as fundaes, as sociedades de economia mista, as empresas pblicas e mais recentemente as associaes pblicas constitudas pelos consrcios pblicos, conforme tratamento dado pela Lei n 11.107/2005.Ato administrativo

Considera-se ato administrativo, segundo Di Pietro, a declarao do Estado ou de quem o represente, que produz efeitos jurdicos imediatos, com observncia de lei, sob regime jurdico de direito pblico e sujeita a controle do Poder Judicirio11.

Tendo em vista o regime jurdico administrativo, os atos administrativos possuem os seguintes atributos:

presuno de legitimidade e veracidade;

imperatividade, pois se impem aos seus destinatrios, independentemente de sua concordncia;

autoexecutoriedade, podendo a Administrao como regra executar suas decises, sem a necessidade de submet-las previamente ao Poder Judicirio.

Maria Sylvia Zanella Di Pietro ainda fala em um quarto atributo do ato administrativo, qual seja: a tipicidade, que demanda que eles correspondam a figuras estabelecidas em lei, o que afasta da seara do Direito Administrativo a presena de atos inominados.

So espcies de atos administrativos, segundo conhecida classificao de Hely Lopes Meirelles12:

negociais, que visam concretizao de negcios jurdicos pblicos ou de atribuio de certos direitos e vantagens aos particulares, como as licenas e autorizaes;

normativos, os quais consubstanciam determinaes de carter geral para a atuao administrativa, como ocorre nos regimentos e deliberaes;

enunciativos, que atestam uma situao existente, por exemplo, nos atestados, certides, pareceres e votos;

ordinatrios, que ordenam a atividade administrativa interna. Por exemplo: em instrues, circulares e ordens de servio;

punitivos, que contm sano imposta pela Administrao, como: imposio de multa administrativa, interdio de atividade e punio de servidores pblicos.

A doutrina geralmente extrai, com variaes, os seguintes elementos dos atos administrativos: sujeito (associado competncia, conforme classificao extrada da Lei de Ao Popular); objeto, forma, motivo e finalidade.

Alm da existncia dos elementos, o ato administrativo para ser vlido deve obedecer a requisitos de validade, ou seja: (1) o sujeito deve ser capaz e competente; (2) o objeto deve ser lcito, possvel, determinado ou determinvel e de acordo com a moralidade; (3) se houver exigncia especfica de determinada forma, sua observncia obrigatria; (4) o motivo deve ser existente e adequado13; e (5) a finalidade deve ser prevista em lei e de acordo com o interesse pblico.

Atos administrativos que possuam vcios insanveis deve ser anulados, ao passo que os vcios sanveis admitem, a critrio da Administrao Pblica, a convalidao. Se no for mais conveniente e oportuna a manuteno do ato que no contempla direito ao particular, possvel a sua revogao.

Trata-se do contedo da Smula n 473 do STF, segundo a qual:

a administrao pblica pode anular seus prprios atos, quando eivados de vcios que os tornam ilegais, porque deles no se originam direitos; ou revog-los, por motivo de convenincia e oportunidade, respeitados direitos adquiridos e ressalvada, em todos os casos, a apreciao judicial.

Processo administrativo

A diferena entre processo e procedimento polmica na doutrina. O termo processo advm do latimprocedere, que significa curso ou marcha para frente. Trata-se de um conjunto sequencial de aes que objetivam alcanar determinado fim.

Entende-se que enquanto o processo o conjunto de atos coordenados para a obteno de um provimento individualizado, procedimento o modo de realizao do processo, ou seja, o rito processual14, sendo os conceitos de processo e procedimento inter-relacionados.

No mbito administrativo, a Administrao atua quase sempre por meio de processos, que so encadeamentos de atos, sendo exigncia constitucional que sejam recheados de oportunidade de defesa e de contraditrio antes da edio da deciso final, isto , do ato administrativo final do procedimento.

Como disciplina genrica do processo administrativo na esfera federal h a Lei n 9784/99, que estabelece normas bsicas sobre o processo administrativo no mbito da Administrao Federal direta e indireta. A Lei de Processo Administrativo15aplica-se subsidiariamente s regras contidas em leis que preveem procedimentos especficos, a exemplo da lei de licitaes, ao estatuto dos servidores, ao cdigo de propriedade industrial, lei de defesa da concorrncia, ao tombamento e desapropriao.

Referncias bibliogrficas e notas: