comunicação pública_unesp

8/7/2019 Comunicao Pblica_UNESP

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Temas de Administrao Pblica, v. 2, n. 3, 2008.

A NOVA COMUNICAO PBLICA EM GOVERNOS MUNICIPAIS

Sheila Farias Alves GARCIA1

RESUMO: Este artigo tem a comunicao pblica praticada pelos governos municipais comotema central, devido sua importncia, tanto no contexto brasileiro, como tambm no contextomundial contemporneo. Com o propsito de contribuir para a sistematizao terica dos principaiselementos do processo de comunicao pblica governamental, buscando compreender de modoabrangente a comunicao pblica praticada no municpio, desenvolveu-se este ensaio terico. Omarco terico deste ensaio oriundo da teoria da comunicao: modelo de Shannon-Weaver eparadigma de Lasswell. luz dos modelos adotados props-se uma interpretao dos elementosenvolvidos na comunicao pblica governamental municipal, com destaque para prticas quevisam promover a transparncia na gesto pblica e a participao popular nas decisesgovernamentais. A principal contribuio deste ensaio terico foi proporcionar uma visoabrangente do processo de comunicao pblica, com o conjunto de variveis intervenientes. Apartir da estrutura conceitual proposta, surgem oportunidades de desenvolver novos trabalhos,direcionando esforos de pesquisa, a fim de compreender em profundidade cada elemento doprocesso.

PALAVRAS-CHAVE: Comunicao Social; Comunicao Pblica; Gesto Pblica; ParticipaoPopular; Transparncia na Administrao Pblica; Acesso a informao

Vive-se hoje a era do conhecimento, na qual a informao ganha o status de insumoprodutivo, sendo sua gerao, armazenamento e disseminao fundamentais ao funcionamento dasociedade. Cada vez mais, graas s novas tecnologias, aumenta a facilidade de acesso a dados einformaes, de forma rpida e com pouco esforo. A comunicao, na atualidade, ocupa papelcentral na sociedade (BRANDO, 2007, CIBORRA, 2005, DIAS, 2008, DUARTE, 2007, HENRIQUES,2006, JARDIM, 2009, KNIGHT; FERNANDES, 2006, LOPES, 2007, SIMO, 2004, SANTANA, 2008).

Desde o advento do homem social, na dcada de 70, a comunicao condio sine quanon para a vida em sociedade (MATTERLART; MATTELART, 2000). Mais do que isso, ambas estoto misturadas a ponto de no se conseguir separ-las. No poderia existir comunicao semsociedade, nem sociedade sem comunicao [...] Diz-me como a tua comunicao e te direicomo a tua sociedade (BORDENAVE, 1991, p.16).

No Brasil, a partir da Constituio Federal de 1988 (BRASIL, 2009), que instaurou o EstadoDemocrtico de Direito, alterando os princpios que regem a comunicao governo-sociedade, teveincio uma nova fase da comunicao governamental , que tem como princpio a co-responsabilidade do cidado e do governo na formao do Estado e na defesa do interesse pblico(CRIS BRASIL, 2009; DIAS, 2008; GUSHIKEN, 2006; HENRIQUES, 2006; KNIGHT, FERNANDES,2006; KUCINSKI, 2007; OCDE, 2002; SANTANA, 2008).

Diante do novo cenrio poltico do pas, a comunicao governamental assumiu, ou deveriater assumido, o sentido de informar o cidado, com foco no interesse pblico e no estmulo participao direta, para a formao de uma sociedade cidad e democrtica (BRANDO, 2007,DIAS, 2008, HENRIQUES, 2006, JAMBEIRO et al., 2009, KNIGHT, FERNANDES, 2006, KUCINSKI,2007, OCDE, 2002, SANTANA, 2008).

1 UNESP Universidade Estadual Paulista. Faculdade de Cincias e Letras - Departamento de AdministraoPblica. Araraquara SP Brasil. 14800-901 - [email protected]


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Essa constatao evidente em todas as esferas da administrao pblica, federal,estadual e municipal. Destaca-se o importante papel do municpio na implantao das polticaspblicas voltadas cidadania. Legalmente, essa importncia passou a ser reconhecida no Brasil, apartir da Constituio Federal de 1988 (BRASIL, 2009), consubstanciada no Estatuto da Cidade (Lei10.257, de 10.07.2001), que cria a figura do Plano Diretor e institui que sua elaborao deve serfeita de maneira participativa, por meio de audincias pblicas e debates, com a participao dapopulao e de associaes representativas dos vrios segmentos da comunidade e de publicidadee acesso para todas as informaes e documentos produzidos (JAMBEIRO et al., 2009).

Atualmente, na administrao pblica, a importncia da municipalizao defendida porvrios autores, que afirmam que, em um sistema federativo, so os governos locais os maisadequados responsveis pelo atendimento da populao (FIGUEIREDO; LAMOUNIER, 1996;KNIGHT, FERNANDES, 2006). A despeito de sua importncia ainda no so muitos os estudos, narea de comunicao, que tm como foco o municpio (JAMBEIRO, 2009).

A presente alterao no foco da comunicao governamental , com nfase na

participao direta (DIAS, 2008, HENRIQUES, 2006, KNIGHT, FERNANDES, 2006, KUCINSKI,2007, OCDE, 2002, SANTANA, 2008), aimportncia do municpio como local de concretizaode modelos democrticos (CASTELLS, 2007, 2008a, 2008b, FIGUEIREDO; LAMOUNIER, 1996;KNIGHT, FERNANDES, 2006) e a constatao darelevncia cientfica de estudos nessa rea(JAMBEIRO, 2009) impulsionaram o planejamento do presente artigo. H a necessidade deentender como deveria se dar a utilizao de prticas comunicativas voltadas para acidadania, em governos municipais . A proposta deste trabalho contribuir para asistematizao terica dos principais elementos do processo de comunicao pblicagovernamental, buscando caractersticas especficas da comunicao que visa promover atransparncia na gesto pblica e a participao popular nas decises governamentais.

O campo da comunicao pblica

Em sociedades democrticas a comunicao ocupa o eixo central, pois existe anecessidade do acesso informao voltada construo da cidadania . A prpria noo decidadania, compreendida de forma mais ativa, participativa, como o livre exerccio de direitos edeveres, s se torna possvel quando se tem acesso informao. Nesse complexo cenrio, acomunicao hoje um integrante poltico importante e parte constituinte da formao do novoespao pblico (BRANDO, 2007, KUCINSKI, 2007).

Comunicao pblica um conceito novo, ainda em construo. Monteiro (2007) afirma

que nos sites de busca da Internet, encontrou mais de 2,3 milhes de ocorrncias sobre o tema,em diferentes idiomas. Segundo a autora, tal diversidade mais uma mostra de que o conceitoainda no est consolidado. Brando (2007) diz que a expresso vem sendo usada com mltiplossentidos, frequentemente conflitantes, dependendo do autor e do contexto em que utilizada. Aautora fez uma criteriosa reviso bibliogrfica e chegou a cinco diferentes abordagens da rea deconhecimento e atividade profissional para a comunicao pblica. O quadro 1 traz uma sntesedessas e outras abordagens encontradas na literatura.

Brando afirma que existe, sem dvida, uma tendncia para identificar comunicaopblica com o vis apenas da comunicao feita pelos rgos governamentais (BRANDO, 2007,


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p. 9). Neste sentido, a autora comenta que o termo vem sendo empregado em substituio aoutros, historicamente, utilizados para designar a comunicao realizada pelos governos, tais comocomunicao governamental, comunicao poltica, publicidade governamental ou propagandapoltica.

Quadro 1: Sntese das principais abordagens ao conceito de comunicao pblicarea / Abordagem/ Fonte Conceito de comunicao pblicaComunicao Organizacional(SUAREZ , ZUEDA, 1999)

Ocorre no interior da organizao e entre ela e seus pblicos, com oobjetivo de criar relacionamentos e construir identidade/imageminstitucional, para o posicionamento.

Comunicao Cientfica(DUARTE, 200)

Processo de comunicao mantido pelo Estado, para promover odesenvolvimento do pas e de sua populao, por meio de canais deintegrao da cincia com a vida cotidiana da populao.

Comunicao do Estado eComunicaoGovernamental(BRANDO, 2007)

Processo de comunicao do Estado e do governo, que estabelece umfluxo informativo e comunicativo com seus cidados, voltado para acidadania. Competncia de rgos governamentais, organizaesno-governamentais (terceiro setor), e outras instncias de poder do

Estado (conselhos, agncias reguladoras, empresas privadasprestadoras de servios pblicos, etc.).Comunicao Poltica(McQUAIL, 1998)

H duas concepes distintas: (1) utilizao de instrumentos etcnicas da comunicao para a expresso pblica de idias, crenase posicionamentos polticos, tanto dos governos, quanto dos partidospolticos; (2) processo de informao e intercmbio cultural entreinstituies, produtos e pblicos miditicos compartilhadossocialmente, de ampla disponibilidade e interesse pblico.

Comunicao da SociedadeCivil Organizada (CRIS, 2009;PERUZZO, 2009a, 2009b,JARAMILLO, 2009)

Prticas e formas de comunicao desenvolvidas pelas comunidades epelos membros do terceiro setor e movimentos sociais ou populares,baseadas no pressuposto de que as responsabilidades pblicas noso exclusivas do governo, mas de toda a sociedade (prticademocrtica e social da comunicao).

Comunicao Pblica(BRANDO, 2009, MATOS,2007)

Comunicao Pblica(ZMOR, 1995)

Processo de comunicao que se instaura na esfera pblica entre oEstado, o Governo e a Sociedade e que se prope a ser um espaoprivilegiado de negociao entre os interesses das diversas instnciasde poder constitutivas da vida pblica no pas.

Domnio definido pela legitimidade do interesse geral. A ComunicaoPblica acompanha a aplicao das normas e regras, odesenvolvimento de procedimentos, e a tomada de deciso pblica.As mensagens so, em princpio, emitidas, recebidas, tratadas pelasinstituies pblicas em nome do povo, da mesma forma como sovotadas as leis ou pronunciados os julgamentos.

Fonte: Elaborado pela autora com base em Brando (2007), Cris (2009), Peruzzo(2009a,2009b), Duarte (2003).

Existe grande diferena entre tais termos e o novo conceito, que surgiu em funo danecessidade de uma nova ao comunicativa por parte do governo, que no pode mais prender-se simples difuso massiva de informao. Ao contrrio, deve tornar-se mais abrangente,assumindo o propsito de criar ambientes de debate, deliberao e cooperao que respeitem ointeresse social. Os esforos de comunicao, alm de dar visibilidade s causas de interessepblico, devem fomentar a constituio de pblicos crticos, capazes de intervir nas discusses deassuntos publicamente relevantes. (HENRIQUES, 2006).


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A comunicao pblica governamental que, historicamente, vem predominando no Brasil a de natureza publicitria, isto , o governo faz a divulgao de suas aes, em tom persuasivo,com utilizao dos meios de comunicao de massa, como canais prioritrios para a circulao dasmensagens. Um segundo tipo de comunicao que prevalece nas aes comunicativasgovernamentais a educativa, sobretudo na rea da sade. Nota-se nesse tipo de campanha omesmo tom persuasivo citado anteriormente, e os mesmos canais de comunicao. Recentemente,diante do novo cenrio poltico do pas, a comunicao governamental passou por transformaes eassumiu tambm o sentido de informar para a cidadania, surgindo assim o conceito decomunicao pblica (BRANDO, 2007).

A teoria poltica moderna entende que o envolvimento dos cidados com as polticaspblicas deve ter como base uma relao bidirecional, baseada no princpio da parceria. Portanto,no lugar de uma relao unidirecional, na qual o governo direciona ao cidado as informaes queachar pertinentes, editando-as e apresentando-as do modo que julgar adequado, instala-se umaparceria em que o prprio cidado opina em relao s informaes que deseja ter acesso e as

recebe em estado bruto sem qualquer possibilidade de manipulao (LOPES, 2007).

Quadro 2: Princpios da Comunicao PblicaOS OITO PRINCPIOS DA COMUNICAO PBLICA, SEGUNDO GUSHIKEN

1) Cidado tem direito informao, que base para o exerccio da cidadania

2) Dever do Estado de informar 3) Zelo pelo contedo informativo, educativo e de orientao social

4) Comunicao pblica no deve se centrar na promoo pessoal dos agentes pblicos

5) Promover o dilogo e a interatividade

6) Estmulo do envolvimento do cidado com as polticas pblicas

7) Servios pblicos tm de ser oferecidos com qualidade comunicativa

8) Comunicao pblica tem de se basear na tica, na transparncia e na verdade

Fonte: Gushiken, 2009.

O termo comunicao pblica vem ganhando espao tambm fora da academia, sobretudonos rgos governamentais. Em maio de 2005, Luiz Gushiken (2006), ento Ministro-chefe daSecretaria de Comunicao de Governo e Gesto Estratgica da Presidncia da Repblica (SECOM)destacou os oito princpios da comunicao pblica, na abertura do III Seminrio InternacionalLatino-americano de Pesquisa em Comunicao (ver quadro 2). Segundo esses princpios, percebe-

se a importncia dada comunicao pblica como estmulo ao exerccio da cidadania.Segundo Zmor (1995), as finalidades da Comunicao Pblica no devem estar

dissociadas das finalidades das instituies pblicas. Assim, suas funes so de: a) informar (levarao conhecimento, prestar conta e valorizar); b) de ouvir as demandas, as expectativas, asinterrogaes e o debate pblico; c) de contribuir para assegurar a relao social (sentimento depertencer ao coletivo, tomada de conscincia do cidado enquanto ator); d) e de acompanhar asmudanas, tanto as comportamentais quanto as da organizao social.


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A facilidade de acesso, proporcionada pelo desenvolvimento dos meios de comunicao epelo avano da tecnologia da informao, no suficiente para garantir a qualidade, preciso elegitimidade de toda informao que circula nos mais diversos meios. Assim como o simples acesso informao no implica, necessariamente, em participao ativa do cidado nas decisesgovernamentais e na formulao das polticas pblicas. Em qualquer rea, seja pblica ou privada,a comunicao pode tornar-se libertria ou ser um elemento de dominao e ocultao da verdade(REZENDE, 2005). Isso ganha grande importncia quando o assunto a comunicao de interessepblico. H consenso de que a transparncia no setor pblico o ponto de partida para oamadurecimento das instituies democrticas.

A ameaa de manipulao do espao pblico, pelo governo, outros atores ou pela mdia freqente. Nesse cenrio fundamental que no se perca de vista, na prtica da administraopblica, os interesses gerais e os direitos humanos (Zmos, 1995).

Em busca de um modelo para a comunicao pblica

Uma vez que a produo cientfica em comunicao pblica ainda no desenvolveu umarcabouo terico conceitual que permita fundamentar trabalhos cientficos nessa rea (DUARTE,2007), faz-se necessrio recorrer a modelos existentes, em reas de conhecimento consolidadas.No processo de fundamentao terica deste artigo, fez-se a opo pela teoria da comunicao,cujo foco central o estudo dos efeitos, origens e funcionamento do fenmeno da comunicaosocial, em seus aspectos sociais, econmicos, polticos, cognitivos e tecnolgicos. O modeloproposto por ShannonWeaver (1948 apud POLISTCHUK; TRINTA, 2003) e a frmula de Lasswell(1948 apud POLISTCHUK; TRINTA, 2003) sero os referenciais tericos chave para a anliserealizada no presente estudo. Nos primrdios do estudo da comunicao, com o objetivo de

explicar o processo e seus elementos, est a teoria hipodrmica que, alicerada nas premissasbehavioristas, tem seu modelo comunicativo baseado no conceito de "estmulo/resposta": quandoh um estmulo (uma mensagem da mdia), esta adentraria o indivduo sem encontrar resistncias,da mesma forma que uma agulha hipodrmica penetra a camada cutnea e se introduz semdificuldades no corpo de uma pessoa, isto , de acordo com essa teoria os meios de comunicaode massa teriam todo o poder sobre o indivduo (POLISTCHUK; TRINTA, 2003; WOLF, 1999).

Um dos modelos tericos que servir de guia para a anlise desenvolvida no presente artigo foiproposto por Harold Lasswell (1902-1978), cientista poltico da Universidade de Chicago, que reconhecido no mundo acadmico como autor da primeira pea conceitual da corrente que ficouconhecida como Mass Communication Research , com a publicao da obra Propaganda techniques

in the world war, em 1927 (MATTELART, MATTELART, 2000).Em 1948, Harold Lasswell prope uma teoria para explicar o processo de comunicao que ,

ao mesmo tempo, uma herana, uma evoluo e uma superao da teoria hipodrmica. Nesseestudo, conhecido como o modelo dos 5 Qs (Quem? Diz o qu? Em que canal? Para quem? Comquais efeitos?) o autor afirma que a mensagem produz em cada indivduo sensaes diferentes. Oreceptor deixa de ser um sujeito abstrato e passivo e passa a ser tambm objeto de anlise.Lasswell observou que a teoria hipodrmica ignorava at ento o contexto no qual ocorria acomunicao e as variveis intervenientes no processo comunicativo. Seu modelo props a inclusoda anlise dos contedos e dos efeitos, constituindo um dos pilares da pesquisa em comunicao,


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organizando-a em torno dos 5 Qs. Lasswell considerado um dos pais da Mass CommunicationResearch (WOLF, 1999; MATTELART, MATTELART, 2000, POLISTCHUK; TRINTA, 2003; SOUSA,2009).

Tambm ser utilizado como fundamentao terica deste projeto o modelo de ShannonWeaver, conhecido como modelo matemtico da comunicao e proposto no mesmo ano em quefoi apreentado o modelo de Lasswell.

Trata-se de um modelo linear de comunicao, simples, masextraordinariamente eficiente na visualizao e resoluo dos problemastcnicos da comunicao. [...] O modelo amplamente aplicvel, podendose verificar na comunicao de massa, interpessoal ou mesmo nacomunicao processada entre mquinas (ESCOVAR, 2005, p.29-30).

Esse modelo, marco terico da representao do processo de comunicao, uma das basesda comunicao mercadolgica e vem alicerando trabalhos acadmicos e prticos nessa rea athoje (KOTLER, 1998, 2007, 2008). Os elementos do processo de comunicao do modeloShannonWeaver so apresentados na figura 1.

EMISSOR Codifica-o

Decodifi-cao

RECEPTOR

Meio

Mensagem

Feedback Resposta

Rudo

Fonte: Adaptado de Kotler (1998, 2007)A seguir faz-se a descrio de cada elemento do modelo ShannonWeaver acrescentando-se, entre parntesis, o conceito correspondente da frmula de Lasswell (5 Qs). Ambos serviro deguia para estruturar as variveis de estudo na investigao dos elementos do processo decomunicao pblica.

1) Emissor (Quem?) mediante a percepo de uma necessidade comunicativa, aqueleque decide enviar uma mensagem outra parte;

2) Codificao o processo de transformao de pensamentos e sentimentos emlinguagem simblica;

3) Mensagem (Diz o qu?) o conjunto de contedos e smbolos que o emissor

transmite;4) Meio (Em que canal?) canal de comunicao por meio do qual a mensagem passa

do emissor ao receptor;5) Decodificao o processo pelo qual o receptor atribui significado aos smbolos

codificados pelo emissor;6) Receptor (Para quem?) alvo da comunicao da outra parte; quem recebe a

mensagem da outra parte;7) Resposta (Com quais efeitos?) conjunto de reaes que a mensagem provocou no

receptor;

Figura 1: Elementos do processo de comunicao modelo de ShannonWeaver


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8) Feedback a parte da resposta do receptor que retorna ao emissor;9) Rudo esttica ou distoro no planejadas que ocorrem durante o processo de

comunicao, que resulta no recebimento, pelo receptor, de uma mensagem diferentedaquela que foi enviada pelo emissor.

Alguns meios de comunicao hoje disponveis, como o caso da internet, no existiam napoca em que os modelos Shannon-Weaver e Lasswell foram propostos. As novas mdiasproporcionam a multilateralidade comunicacional. Pretende-se acrescentar essa viso nainvestigao da comunicao pblica governamental municipal.

Comunicao pblica e privada: confrontos e convergncias

Segundo Zmor (1995) a Comunicao Pblica no pode ficar restrita s prticas usadasno marketing dos produtos de consumo ou da comunicao de empresas concorrentes no mercado,

j que, em uma democracia, o cidado ao mesmo tempo usurio e decisor legtimo dos servios

pblicos, no podendo se satisfazer com as prticas unilaterais da informao ou com comandos.Espera-se da Comunicao Pblica que sua prtica contribua para alimentar o conhecimento cvico,facilitar a ao pblica e garantir o debate pblico (ZMOR, 1995).

O modelo de representao do processo de comunicao proposto por ShannonWeaver(WOLF, 1999; KOTLER, 2007) sugere a idia de um fluxo contnuo, linear, unidirecional, partindodo emissor ao receptor (bipolar). Isso poderia se traduzir em confronto entre a abordagempblica e privada da comunicao. Mais do que isso, poderia se constituir em anttese do que sepretende analisar neste artigo, que pressupem a participao direta do cidado como necessidadeatual. A interpretao do modelo, no entanto, no tem sido pautada na viso unidirecional.Bordenave (1991) ao citar os elementos do processo de comunicao utiliza o termo

interlocutores, ao invs de referir-se apenas a emissor-receptor. A utilizao desse termo implicauma viso dinmica entre os participantes do processo, que se alternam no papel de emissor-receptor.

A interpretao bidirecional do modelo usual na rea de marketing tradicional. Kotler, jna edio de 1976 de sua obra bsica, impressa no Brasil em 1980, destacava que o modelo deveser entendido como bidirecional, uma vez que o pblico exerce papel ativo no processo decomunicao: selecionando a mensagem, procurando ativamente a informao e enviandoinmeros sinais de volta ao emissor (KOTLER, 1980). Na prtica das atividades mercadolgicas omodelo bidirecional foi traduzido por comunicao direta.

A utilizao da comunicao direta, com foco na participao ativa do consumidor, j faz

parte dos princpios que regem o planejamento da comunicao mercadolgica no mundocorporativo, h algum tempo. Hoje h uma tendncia, no mundo corporativo, de rever a forma deaplicao da verba publicitria, de modo a no trabalhar exclusivamente com a comunicao demassa, calcada no monlogo, levando em considerao tambm a necessidade de investir norelacionamento direto com os clientes, baseada no dilogo (OGDEN, 2002).

Essa tendncia ganhou destaque com o desenvolvimento de novas ferramentas etecnologias de comunicao, que possibilitaram s empresas dar foco central ao gerenciamento dorelacionamento direto que mantm com seus clientes ( Customer Relationship Management - CRM),privilegiando o dilogo ao invs do monlogo, tpico das mensagens publicitrias. A comunicao


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dialogada, em que h a alternncia nos papis de emissor e receptor, passou a ser adotada pelasorganizaes, para criar vantagens competitivas, na medida em que permite satisfazer de modomais eficaz e eficiente as necessidades de seus clientes (McKENNA, 1993).

O aparente confronto transforma-se em convergncia entre os modelos de comunicao,baseados na interlocuo, adotados na iniciativa privada, e que agora tambm passam a sernecessrios na rea pblica, ainda que os propsitos que determinam o uso da comunicao diretae bidirecional nos dois ambientes sejam diferentes.

A teoria poltica moderna entende que o envolvimento dos cidados com as polticaspblicas deve ter como base uma relao bidirecional, baseada no princpio da parceria. Portanto,no lugar de uma relao unidirecional, na qual o governo direciona ao cidado as informaes queachar pertinentes, editando-as e apresentando-as do modo que julgar adequado, instala-se umaparceria em que o prprio cidado opina em relao s informaes que deseja ter acesso e asrecebe em estado bruto sem qualquer possibilidade de manipulao (LOPES, 2007).

Entre as convergncias identificadas entre a comunicao mercadolgica tradicional e a

que ocorre na rea pblica, as seguintes questes vm ganhando importncia, nos dois contextos:segmentao do pblico alvo; uso combinado de ferramentas de comunicao de massae direta; tecnologias de informao e comunicao (TIC), transparncia e assimetria deinformao. Tratadas luz dos modelos tericos que fundamentam o presente artigo modelosde Lasswell e ShannonWeaver (WOLF, 1999, KOTLER, 2007) , cada uma dessas questes refere-se a um dos elementos do processo de comunicao e dessa forma sero analisadas a seguir.

1) Receptor o pblico alvo da mensagem passa a ser visto de modosegmentado.

Nas organizaes que visam lucro, h muito tempo se percebeu a importncia deconsiderar as diferenas individuais na hora de planejar as aes no mercado. Assim as empresas

analisam e selecionam as parcelas do mercado que conseguem atender melhor e com maiorlucratividade. Determinam as aes mercadolgicas, inclusive as de comunicao, com base noprincpio da segmentao (KOTLER, 2007).

Na rea pblica o processo de segmentao no segue os mesmos princpios e parmetrosdaquele que aplicado na iniciativa privada. Nem poderia, pois no h como o governo dirigirtodos os servios e polticas pblicas somente para uma parcela da populao. Por outro lado, comum que se criem programas especficos para determinados segmentos da populao (baixarenda, crianas e jovens, mulheres entre outros), alm dos que so dirigidos a todos (KOTLER,2008).

Na rea de comunicao pblica, uma tendncia crescente, a compreenso de que

existem pblicos distintos, que desejam se relacionar com o governo de diferentes formas. Entosurge uma nova forma de planejamento estratgico da comunicao governamental , quetem em seu bojo o princpio da segmentao . Henriques (2006) estudou as caractersticas dacomunicao do poder pblico no contexto da inovao institucional democrtica e concluiu quepara cumprir as exigncias da demanda por inovao democrtica preciso rever as aes decomunicao:

[...] necessria uma combinao entre instrumentos de comunicao delargo alcance, para os pblicos em geral, e de instrumentos capazes deoperar em mbitos locais, para pblicos particulares que guardemcomplementaridade e coerncia entre si (HENRIQUES, 2006).


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2) Meio uso combinado de ferramentas de comunicao de massa e direta A estratgia defendida por Henriques (2006) guarda muita semelhana com o conceito de

comunicao integrada de marketing , muito utilizado na iniciativa privada. Segundo esseconceito, as diferentes ferramentas de comunicao precisam ser combinadas, de modo que oconjunto apresente ganhos em funo da combinao (efeito sinrgico) (OGDEN, 2002; KOTLER,2007).

A tese defendida por Henriques (2006) baseia-se na importncia de se estimular aparticipao efetiva de cidados nas decises governamentais. Para isso, defende a criao decanais de contato direto com o cidado:

[...] a criao de fruns de discusso ligados s variadas agnciasadministrativas coloca o poder pblico frente ao desafio de buscar umnovo modus operandi e formas administrativas inovadoras, desenvolvendoestruturas e instituies que permitam aos cidados participao efetiva[...] O dilogo pblico que toma forma em diversos fruns e atravessa ocampo administrativo, impe novas demandas de administrao dosdispositivos especializados de comunicao, colocando em xeque o modelooperacional de difuso massiva de informao sob o qual foramtradicionalmente estruturados e que so ainda predominantes nosdepartamentos e assessorias de comunicao [...] De uma nfase quaseexclusiva na produo de informaes, passa-se a uma exigncia deinterlocuo, o que altera o fluxo comunicativo e a prpria forma deoperar os instrumentos de comunicao. (HENRIQUES, 2006).

Mais uma vez, nota-se uma convergncia entre o marketing praticado na iniciativa privadae o marketing pblico. O que Henriques (2006) defende faz parte da estratgia atual das empresasde estimular o relacionamento direto com seus clientes ( comunicao direta ou dirigida;marketing de relacionamento ).

O que se nota na rea pblica essa mesma tendncia, embora com objetivos distintos.

Estabelecer canais de contato direto dos agentes do governo com os cidados tem como propsitoo fortalecimento da democracia e o aumento da efetividade das polticas pblicas. Fung (2004 apudHenriques, 2006) fala das contribuies especficas que podem ser geradas atravs dasexperincias participativas: accountability pblica, justia social, governana efetiva e mobilizaopopular.

3) Meio novos canais de comunicaoNos modelos de Lasswell e ShannonWeaver (WOLF, 1999), os meios de comunicao

constituem-se no elemento central do processo de comunicao para prover o acesso ainformaes. Uma rea que no marketing tradicional, vem revolucionando a forma de administrar o

negcio, a tecnologia aplicada informao e comunicao TIC (KOTLER, 2007). Naverdade, a TCI no revolucionou apenas o marketing ou a gesto organizacional, mas a sociedadecomo um todo, especialmente na ltima dcada, com o advento da internet, novo canal por ondecirculam as mensagens na sociedade da informao (LOPES, 2007).

No setor pblico, a TIC vem conquistando espao cada vez maior e tem causado profundasmudanas em sua organizao. Destacam-se as novas teorias sobre governo eletrnico , cujaaplicao prtica tem auxiliado a administrao pblica se tornar mais eficiente, oferecendoservios pblicos em maior quantidade e qualidade, com menor dispndio de verbas pblicas. A


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disponibilizao de informaes governamentais nessa rea tem como finalidade a melhoria dagesto pblica, por meio da interao com o cidado e da integrao com parceiros e fornecedores(DIAS, 2008; JARDIM, 2009; LOPES, 2007; MARQUES, 2006, RECH FILHO, 2004; SANTANA,2008).

Segundo Dias (2008) a reviso da literatura de TIC em governo demonstra a falta deconsenso sobre conceitos, fragmentao das reas de concentrao de pesquisa e umdesenvolvimento mais lento da pesquisa nessa rea, quando comparada com o setor privado,apesar do uso de TIC na rea pblica ter se iniciado ao mesmo tempo, ou at antes, que nainiciativa privada.

Outro aspecto evidenciado na tese de Dias (2008) que apesar da quantidade de trabalhossobre TIC no setor pblico e, mais precisamente, sobre e-Gov ter assumido, explicita ouimplicitamente, os princpios da New Public Management NPM, defendendo as mudanasfacilitadas pelas tecnologias, sem questionar os efeitos das mesmas, no se pode afirmar que aTIC tenha sido usada por governos sempre com propsitos diretamente ligados NPM.

Existem exemplos de TIC apoiando reformas administrativas em pases fora do eixo favorvel NPM, como o caso da China, alm de polticas de bem estar social e aumento da participao decidados no processo poltico (AVGEROU et al., 2006 apud DIAS, 2008; NAVARRA, CORNFORD,2006 apud DIAS, 2008). Outros pesquisadores acreditam que a TIC ser central para uma reformaque transcende a NPM, com princpios mais ligados ao conceito de governana pblica (JARDIM,2009).

A reviso bibliogrfica permitiu adotar a perspectiva de que o uso de TIC pode apoiarpotencialmente qualquer modelo de administrao pblica, com o propsito de aumentar aeficincia, eficcia e efetividade das polticas pblicas e das aes governamentais.

4) Mensagem transparncia e assimetria de informao;A questo da transparncia um alvo do relacionamento da empresa com seus maisdiversos pblicos ( stakeholders ), ganhando nfase com a implantao do conceito de governanacorporativa, que diminui a assimetria de informao entre os decisores e os acionistas. (KOTLER,2007, 2008). Na rea pblica, a transparncia conduz diminuio da assimetria deinformao entre governantes e populao, agentes do Estado e cidados. (DIAS, 2008, LOPES,2007). Internacionalmente, a Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico(OCDE) recomenda que os cidados sejam considerados parceiros que assumam um papel naformulao de polticas e para isso, necessrio estabelecer processos mais simtricos deinformao entre os cidados e o governo (OCDE, 2002, p.22).

Com base em levantamentos bibliogrficos, Lopes (2007) afirma que existe uma relaoentre transparncia governamental e controle da corrupo. Em pases em que h menostransparncia, os indicadores de corrupo costumam ser consideravelmente mais altos. Jnaqueles em que essa assimetria de informao entre agentes do governo e cidados menor, oscasos de corrupo so bem mais raros. Ainda segundo o autor, a explicao para essa tendncia que a melhora do acesso informao pblica e a criao de regras que permitem a disseminaodas informaes produzidas pelo governo reduzem o escopo de abusos que podem ser cometidos (LOPES, 2007, p.8).


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Sabe-se que para haver transparncia no basta comunicar, necessrio ser efetivo nacomunicao. Para isso, preciso saber como a mensagem ser processada a fim de seproporcionar elementos que permitam a adequada decodificao do contedo (BORDENAVE, 1991).Pretende-se investigar de que forma o contedo da comunicao vem sendo articulado de modo apromover a transparncia na gesto pblica municipal.

5) Feedback desejado participao diretaPara finalizar a anlise das principais tendncias tericas da comunicao pblica luz do

modelo do processo de comunicao de ShannonWeaver cabe discorrer sobre o efeito que sedeseja priorizar nas aes comunicativas governamentais. Segundo o modelo ShannonWeaver, amensagem enviada pelo emissor provoca no receptor um amplo conjunto de reaes cognitivas,afetivas e atitudinais. Uma parte dessas reaes pode vir a ser exposta ao emissor, na forma derealimentao do processo de comunicao (WOLF, 1999; MATTELART, 2000, KOTLER, 2007).

O planejamento da comunicao nas organizaes pressupe uma viso invertida do

modelo de ShannonWeaver em relao ao fluxo das mensagens, isto , o planejamento tem inciona definio do feedback que se deseja produzir no pblico alvo. A partir dessa definio todos osoutros elementos so planejados. Lasswell tambm apresenta uma preocupao com os efeitos damensagem. No modelo de Lasswell a anlise de efeitos surge como uma inovao em relao teoria hipodrmica. (KOTLER, 1980).

Na rea pblica a categorizao das possveis respostas e feedbacks dos cidados s aescomunicativas empreendidas pelo governo envolve um conjunto amplo de reaes, desde a simplesconscientizao, at mudanas hbitos e comportamentos arraigados (KOTLER, 1992). Nesteprojeto de pesquisa interessa conhecer esse conjunto, identificando, principalmente, as aescomunicativas que almejem a participao direta como feedback .

Os elementos do processo de comunicao pblica

O aporte terico usado para apoiar o presente estudo modelo de representao doprocesso de comunicao proposto por ShannonWeaver e a teoria de Lasswell (WOLF, 1999),permite aprofundar a anlise, por meio da categorizao das variveis relacionadas comunicaopblica municipal, em funo dos nove elementos representados no modelo (quadro 3).

Quadro 3 Categorizao preliminar das variveis estudadas Elementos Variveis estudadas

Emissor Governo municipal: estrutura organizacional (rgos, departamentos,atribuio de funes, distribuio de poder); recursos (humanos,materiais e financeiros); responsvel: geral, econmico, contedo,apresentao (criadores), produo tcnica (promotores dos sinais).

Codificao Determinantes do processo de elaborao da mensagem (leis,resolues, instrues normativas, conhecimentos tcnicos).

Mensagem Contedo disponibilizado (tipologia das informaes). Meio Canais de comunicao disponveis.Decodificao Domnio do cdigo; credibilidade da fonte.Receptor Anlise da audincia (caracterizao dos segmentos alvo das aes


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comunicativas).Resposta Propsito bsico das aes comunicativas (conjunto de reaes que as

mensagens desejam provocar no receptor): conscientizao, aoisolada, alterao de comportamento, participao direta em decises.

Feedback Participao direta: audincias pblicas e debates, conselhos, frunsda cidade, oramentos participativos, processos participativos deconstruo de planos diretores.

Rudo Situaes dificultadoras do processo de comunicao.

O primeiro elemento do modelo do processo de comunicao pblica adotado o governomunicipal no papel de emissor . fundamental entender como os governos municipais vm seorganizando, em termos de estrutura e recursos, para cumprir as novas exigncias da comunicaopblica. Em um segundo momento, importante conhecer os limites legais e institucionais queregem a comunicao pblica municipal.

Grande parte da produo acadmica atual, na rea de comunicao governamental epblica, versa sobre o contedo a ser disponibilizado e a forma como isso deve ocorrer.Levantam-se discusses sobre o acesso a informaes de interesse pblico, questionando quais soas informaes que devem circular livremente. importante pensar tambm na forma em quedevem circular. H um impasse a ser solucionado no que tange forma das mensagens. Por umlado, parte-se do princpio de que disponibilizar dados brutos, sem qualquer interpretao, seria aforma mais adequada de promover a transparncia. Por outro lado, a interpretao desses dados,muitas vezes, requer conhecimentos tcnicos e entende-se, que a simples disponibilizao nopermite a compreenso.

Ao lado do contedo e forma das mensagens, est a preocupao com o canal decomunicao que deve ser utilizado para alcanar o cidado. Uma tendncia atual o uso dasnovas tecnologias, sobretudo a internet (governos eletrnicos), como principal meio decomunicao e interao governo-sociedade. Entre as crticas que surgem em relao adoo detal postura, destaca-se a preocupao com a excluso social. Est em discusso o papel dogoverno como agente facilitador ou principal responsvel pela promoo da incluso digital.

Ao pensar no exerccio da comunicao pblica dentro do novo contexto democrtico dopas imprescindvel estudar as caractersticas do pblico-alvo , o cidado, e os fatores queinterferem no processo de decodificao das mensagens.

Para finalizar a abordagem dos elementos do processo de comunicao pblica necessrioestudar as diversas formas de participao direta que vm sendo criadas pelos governosmunicipais. luz do modelo, a participao direta classifica-se como uma forma de feedback ou

realimentao do processo de comunicao. Quais os canais de resposta emergentes naadministrao pblica municipal? Quais os mais efetivos? Como podem ser melhorados? Quais oselementos facilitadores do processo de participao direta? Buscar respostas a essas questescertamente est na pauta dos gestores pblicos e pesquisadores da rea.

Com objetivo de gerar massa crtica para aprofundar o estudo da comunicao pblicagovernamental municipal voltada cidadania, aprimorando o modelo conceitual do fenmeno,futuros trabalhos de investigao poderiam ser direcionados para cada um dos elementosrelacionados no quadro 3, revendo e ampliando o conjunto de variveis e o modelo utilizado nesteensaio terico.


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GARCIA, Sheila Farias Alves. The new public communication in municipal governments. Temas deAdministrao Pblica , Araraquara, v. 2, n. 3, 2008.

SUMMARY: The central topic of this article is the public communication of the local administrations. Purpose is to contribute to the theoretical systematization of the main elements of communication of the government and the understanding of public communication, which is played

at local level.

KEY WORDS : Social communication; Public Communication; Public Management; Popular Participation; Transparency in the Public Administration; Access to the information.

RSUM. Le thme central de cet article est la communication publique des administrationsmunicipales. Le but est de contribuer la systmatisation thorique des principaux lments decommunication du gouvernement et de la comprhension de communication publique, qui est

pratique au niveau municipal.

MOTS CLS: communication sociale, communication publique, gestion publique, la participation populaire, la transparence dans l 'administration publique, accs aux informations.

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