como os eua destruÍram a paz mundial no sÉculo xxi · nesse processo os acordos para formação...

2º Seminário de Relações Internacionais – Graduação e Pós-Graduação

28 e 29 de agosto de 2014. João Pessoa

A Atuação do Conselho de Segurança das Nações Unidas face aos Desafios

Sistêmicos do pós-Guerra Fria e à Concertação Política dos BRICS

Governança e Instituições Internacionais - GI

COMO OS EUA DESTRUÍRAM A PAZ MUNDIAL NO SÉCULO XXI

Luiz Fernando Castelo Branco Rebello Horta – Universidade de Brasília

Resumo

Em 2001, John Ikenberry descreveu o sistema de criação das instituições pós 2a

Guerra Mundial como uma escolha racional dos EUA em trocar seu poder imediato após

1945 pela construção de uma "ordem institucional estável" cujo papel americano seria não

só preponderante mas também teria caráter durador. Assim, estaria consolidada uma

"ordem hegemônica internacional" composta essencialmente pelo Sistema de Bretton-

Woods e pelo Sistema ONU. Nesse processo os acordos para formação do Conselho de

Segurança da ONU levariam à consolidação de "cinco grandes" sobre os quais recairia tanto

o fardo da manutenção de tal ordenamento como uma posição preponderante na política

internacional. O período da Guerra Fria passou e pareceu confirmar a tese de Ikenberry.

Contudo, após a queda do Muro de Berlim e o alegado fim do "sistema bipolar" o mesmo

país que teria aberto mão do poder conquistado após a 2a Guerra em prol do reforço de

uma ordem institucional internacional se torna o principal responsável pela desarticulação

dessa ordem. Os EUA ao enfraquecerem o Conselho de Segurança através de suas ações

promovem uma perigosa escalada de insegurança que tem na Crise da Ucrânia (2014) seu

mais visível impacto. Esse trabalho mostrará que ao perseguir seus interesses sem respeitar

a ordem que ele mesmo ajudou a criar, os Estados Unidos jogaram o mundo numa perigosa

espiral de questionamento da legitimidade e eficácia das instituições que serviram de forma

adequada ao período da Guerra Fria. Tornando o Conselho de Segurança uma meramente

instituição burocrática com uma área geográfica de atuação definida e sem acolher as

posições dos outros quatro membros permanentes os EUA solaparam as bases de

reconhecimento da posição cogente do Conselho de Segurança e, abusando da sua

condição de "super-potência" privaram o mundo de uma instância de resolução de conflitos

de forma negociada e pacífica.

Palavras-chave:

Conselho de Segurança – Realismo – Liberal-Institucionalismo – Guerra Fria – Crise

da Ucrânia

Introdução

A literatura de RI, especialmente as linhas mais afeitas às análises baseadas nas

teorias sistêmicas, afirmam que a humanidade sobreviveu à Guerra Fria em função do

correto entendimento pelos Estados do modus operandi dentro do sistema internacional.

Este entendimento quase todo calcado na ideia de bipolaridade realista concedendo quase

nenhuma importância para o papel das instituições, que seriam variáveis dependentes do

interesse dos Estados. Seja porque a distribuição de poderes levava à percepção racional

por parte dos Estados de que os custos de um conflito entre os polos (e sua possível

escalada nuclear) era proibitivo ou pelo fato de que, reconhecendo a importância das

concepções bipolares, era respeitada a “esfera de influência” do polo oposto, o realismo se

arrogava ter direcionado os Estados no caminho da “paz”, ainda que com turbulência. Nessa

concepção, o Conselho de Segurança estava “congelado” pelo efeito da bipolaridade e

pouco ou nada contribuiu para dita “estabilidade do sistema”.

Sem aqui questionar o quanto o sistema bipolar foi “estável” ou não, a posição que

se apresenta nesse trabalho é de que a causa para não ter ocorrido uma hecatombe

nuclear, com a guerra declarada entre potências foram também as instituições. Não

somente através dos constrangimentos e incentivos que elas criaram às atitudes dos

Estados, mas principalmente por oferecerem um campo de debate, deliberação e decisão

com indicativos claros das posições das potências, minorando os erros de avaliação e

permitindo soluções negociadas. Dentre as várias instituições, aqui se estuda o Conselho de

Segurança (CS) afirmando-se que é hoje, exatamente após a Guerra Fria, que o Conselho

está “congelado”. Ao reverso do que afirma a teoria, é após 1989 que, pelas ações de seus

participantes (em especial dos EUA), o Conselho perdeu a capacidade de oferecer saídas

pacíficas para os conflitos internacionais. Os EUA, assim, privaram o mundo de uma

instituição internacional cujo papel mediador tão bem nos serviu durante a Guerra Fria, e

exatamente agora em que os atritos entre os cinco membros permanentes se acirram, o

sistema internacional não mais entende legítimas as ações e decisões do CS.

Um pouco de pesquisa

No início de 2013 concluí minha dissertação de mestrado no Instituto de Relações

Internacionais da Universidade de Brasília (apoiado pelo CNPQ) com um resultado que

contrariava a maior parte da literatura em Relações Internacionais. Estudando

quantitativamente e qualitativamente o Conselho de Segurança de 1945-2012 verifiquei que

“tanto está errada a percepção institucionalista de “congelamento” do CS [durante a Guerra

Fria] como também estão erradas as deduções normativas que partem desse ponto para

afirmar que o CS não serviu aos seus propósitos durante a Guerra Fria e hoje estaria

servindo” (HORTA, 2013a, p. 108). Minhas conclusões tinham fulcro em duas percepções

distintas, uma teórica e outra empírica. Teoricamente eu argumentava que o CS havia sido

criado não para manter a paz (como é dito pela própria carta da ONU),mas para evitar uma

Guerra ENTRE os 5 membros permanentes do próprio Conselho. Essa percepção vinha

alicerçada na ideia de que:

(...) a teoria interpretativa jurídico-institucionalista faz uma avaliação

totalmente normativa a respeito do que o CS deveria ser e fazer e, a partir

daí, compara o funcionamento do CS durante a Guerra Fria com o

funcionamento no pós-Guerra Fria para oferecer a tese de que:

“Thissituationgaverisetothehope, expressedbyvariousmembersofthe world

organization, thatthepotentialofthe Security Council,

whichhadbeenheldhostagebytheCold War, wouldnowbereleasedandthe UN

wouldbebetterabletofunction as it wasintendedto.” (BOURANTONIS, 2005,

p. 27)” (HORTA, 2013a, p. 63)

Essencialmente, a função de existência do Conselho de Segurança é dada pela

própriahistóriaemseuprocessofundacional: “First, that the four major powers will pledge

themselves and will consider themselves morally bound not to go to war against each other

or against any other nation, and to cooperate with each other and with other peace loving

states in maintaining the peace; (…)” (LOWE, ROBERTS, et al., 2008, p. 74). Difere muito a

percepção de uma instituição “para manter a paz mundial”, sem limites geográficos,

constrangimentos políticos ou mesmo restrição temporal, da percepção de uma instituição

que visava evitar a guerra entre seus membros mais fortes (membros permanentes do CS).

A segunda alternativa é, sem dúvida, histórica e politicamente mais apropriada e foi levada a

termo com resultados positivos.

Nesse sentido, dizer que o Conselho de Segurança estava “congelado” em função de

uma pretensa bipolaridade durante a Guerra Fria1 era não só cometer erros teóricos e

empíricos de avaliação como também, desconhecer o funcionamento histórico do Conselho

de Segurança. O erro teórico era afirmar, conforme as teorias realista e institucional, que o

Conselho de Segurança era bipolar (conquanto o realismo afirma que a bipolaridade era a

característica pervasiva de todo o período e, assim, uma instituição criada dentro da

bipolaridade deveria ser bipolar) para em seguida afirmar seu “congelamento” como um

efeito do poder dos Estados polos (super-potências) dentro da instituição (tese

institucionalista), o que “comprovava” o cerne da teoria realista de que as instituições são

variáveis dependentes da política de poder dos Estados (MALONE, 2004, p. 102):

“(…) realists have noticed that whether institutions have strong or

weak effects depends on what states intend. Strong states use institutions, 1“This situation gave rise to the hope, expressed by various members of the world

organization, that the potential of the Security Council, which had been held hostage by the Cold War, would now be released and the UN would be better able to function as it was intended to.”(BOURANTONIS, 2005, p. 27)

as they interpret laws, in ways that suit them. Thus Susan Strange, in

pondering the state’s retreat, observes that “international organization is

above all a tool of national government, an instrument for the pursuit of

national interest by other means.”

Empiricamente eu me reportava ao fato de que a análise dos dados do CS não

chancelava a hipótese de que ele tenha sido bipolar.

vendo nos votos negativos (vetos) da

“contenção” da outra potência

apresentação de proposição e veto de forma clara, com mínima forma de cooperação

institucional (conforme hipótese realista mais

empírico colhido, entretanto, é bem diferente:

Observa-se que o uso do veto foi extensivo pela URSS entre 1946 e 1960. E pelos

EUA entre 1970 e 1990. Ademais, os vetos soviéticos são quase todos contra a entrada de

membros na ONU (em função da discussão sobre quem deveria ocupar a cadeira da China,

se o Regime de Chiang-Kai

majoritariamente na defesa de seu aliado no Oriente Médio (Israel). Dada essa estratificação

qualitativa e quantitativa é difícil ver como esse padrão se enquadrava nos ditames

“(...) whatthe United StatesandtheSoviet Union did, andhowtheyinteracted,

weredominantfactors in internationalpolitics. The two countries, however,

constrainedeachother.” (WALTZ, 2000, p. 28)

institucionais, tomadas a partir das alianças de vontade expressas nos votos é totalmente

2“(...) states are positional, not atomistic, in character. Most significantly, state positionality

may constrain the willingness of states to cooperate.”

0

5

10

15

20

19

46

19

50

19

54

19

58

Nú

me

ro d

e V

eto

s

Comparação vetos EUA/USSR




national interest by other means.” (WALTZ, 2000, p. 24)


chancelava a hipótese de que ele tenha sido bipolar. Tomando por base a teoria realista e

vendo nos votos negativos (vetos) das superpotências com sua expressão final de

“contenção” da outra potência, era de se esperar um padrão bipolar de oposição entre


institucional (conforme hipótese realista mais aceita2(GRIECO, 1988, p. 498

empírico colhido, entretanto, é bem diferente:

Fonte: (HORTA, 2013a, p. 88)

se que o uso do veto foi extensivo pela URSS entre 1946 e 1960. E pelos



Kai-Shek ou o regime de Pequim). Já os vetos americanos são


qualitativa e quantitativa é difícil ver como esse padrão se enquadrava nos ditames

whatthe United StatesandtheSoviet Union did, andhowtheyinteracted,


(WALTZ, 2000, p. 28). Mais do que isso, o padrão de alianças


“(...) states are positional, not atomistic, in character. Most significantly, state positionality

may constrain the willingness of states to cooperate.”(GRIECO, 1988, p. 499)

19

62

19

66

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70

19

74

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82

19

86

19

90

19

94

19

98

20

02

20

06

20

10

Comparação vetos EUA/USSR




(WALTZ, 2000, p. 24)


Tomando por base a teoria realista e

sua expressão final de

era de se esperar um padrão bipolar de oposição entre


(GRIECO, 1988, p. 498-501)). O padrão

(HORTA, 2013a, p. 88)

se que o uso do veto foi extensivo pela URSS entre 1946 e 1960. E pelos



Shek ou o regime de Pequim). Já os vetos americanos são


qualitativa e quantitativa é difícil ver como esse padrão se enquadrava nos ditames realistas:

whatthe United StatesandtheSoviet Union did, andhowtheyinteracted,


o padrão de alianças


“(...) states are positional, not atomistic, in character. Most significantly, state positionality

EUA

EUA

USSR

diferente do padrão de “blocos” da Guerra Fria. Em realidade, EUA e URSS cooperaram

mais que URSS e China ou Inglaterra e França

Se tomarmos o padrão de veto e aprovação por blocos dentro do P5 (o chamado

“capitalista” composto por EUA, Inglaterra e França e o chamado “socialista” composto por

URSS e China) a situação

0,00

20,00

40,00

60,00

80,00

100,00

42,30 48,73

99,23

Padrão Cooperativo de Alianças em votação

0

10

20

19

46

19

49

19

52

19

55

19

58

19

61

19

64

Nú

me

ro d

e v

eto

s Comparação vetos por blocos


ou Inglaterra e França, por exemplo:




URSS e China) a situação em quase nada se altera.


48,7345,94

41,82 45,8242,55

97,91 97,99 97,91 97,91 97,91


(%)

19

64

19

67

19

70

19

73

19

76

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79

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19

94

19

97

20

00

20

03

Comparação vetos por blocos


(HORTA, 2013a, p. 123)



(HORTA, 2013a, p. 91)

antes 89

pós 89

97,91


antes 89

pós 89

20

03

20

06

20

09

20

12

EUA, FRA, GBR

URSS, CHN

Ainda verificando a bipolaridade, é possível dizer com base no estudo empírico que:

“apenas 17 vetos (de um total de 179) durante o período da Guerra Fria, ocorreram em

resoluções apresentadas por uma superpotência (EUA ou URSS) e vetada pela outra. O

número aumenta para 21 vetos se contados os vetos como blocos de um sobre o outro

(capitalista composto por EUA, Inglaterra, França e socialista composto por URSS e China)”

(HORTA, 2013a, p. 75). Isso de forma alguma poderia ser interpretado como um

comportamento bipolar, mesmo que a teoria realista logicamente afirme que deveria

ser:“Realistsmantainthatinstitutions are basically areflectionofthedistributionofpower in the

world.” (MEARSHEIMER, 1994-1995, p. 7).

O fato é que o Conselho de Segurança não apresenta um padrão bipolar de votação

exatamente durante o período especificado pela teoria como bipolar3. Além disso, durante

tal período, a teoria afirma que o comportamento político das potências deveria apresentar

“(…) thenearlyconstantpresenceofpressureandtherecurrenceof crises” (WALTZ, 1964, p.

883)

O erro de se afirmar “congelado” o Conselho de Segurança durante a Guerra Fria

está em não perceber a função e o objeto da instituição em tela. Como dito anteriormente, a

função do CS sempre foi a de evitar uma guerra entre os membros permanentes. Para isso

se criou um indicativo institucional claro(KEOHANE e MARTIN, 1995, p. 42) dos interesses

de cada potência que pudesse ser verificado de pronto sobre qualquer assunto que fosse

colocado sob a apreciação do Conselho: o veto4. De fato, observa-se o veto comoUMA DAS

CAUSAS da paz no período da Guerra Fria: “Moreover, the veto was needed to rule out the

possibility that the Council would harm relations between the permanent members by making

a decision against the will of one of them” (WOUTERS e RUYS, 2005, p. 5)

Diante da indicação indelével de que determinado assunto era de interesse de algum

dos membros P5 (‘Permanent5’ do Conselho de Segurança) e que por aquele assunto tal

membro estaria disposto a ir às últimas consequências, o processo de negociação se abria

e a paz era mantida. Mais do que exercer poder de um sobre o outro, o veto significava um

valioso indicativo institucional que visava minorar as chances de uma errônea avaliação

internacional, aumentando dramaticamente a capacidade da instituição – Conselho de

Segurança – em oferecer informações corretas a seus participantes5. E sempre houve muito

3“Partindo, nesse ponto específico, do paradigma realista clássico da política internacional, o

realismo estruturalista destaca aquelas características da estrutura que moldam a forma em que os componentes se relacionam.” (DOUGHERTY e PFALTZGRAFF, 2003, p. 104)

4 “The veto—a classic balance of power mechanism—helps to guard against any single state or combination imposing their own interests under the guise of community norms.” (CRONIN e HURD, 2008, p. 71). Apesar da discordância sobre o veto como “balança de poder” a literatura chancela a importância de sua existência.

5 “Institutions can provide information, reduce transaction costs, make commitments more credible, establish focal points for coordination and in general facilitate the operation of reciprocity” (KEOHANE e MARTIN, 1995, p. 42)

espaço para soluções colaborativas, mesmo dentro da árida bipolaridade teórica proposta

pelo realismo:

Fonte:(HORTA, 2013a, p. 87)

O maior exemplo de sucesso da instituição é exatamente a inexistência de guerra

entre os membros permanentes durante todo o tempo da Guerra Fria, mesmo nos maiores

momentos de tensão. É impossível deixar de verificar que “institutionsmatters” (KEOHANE e

MARTIN, 1995, p. 40) e agora num estudo feito exatamente sobre uma instituição de

segurança, passando, assim, ao largo da crítica ao artigo de Robert Keohane e Lisa Martin

(KEOHANE e MARTIN, 1995) feita por John Mearsheimer(MEARSHEIMER, 1994-1995).

Entretanto, para que as instituições realmente funcionem, é necessário que elas

tenham capacidade de se ocuparem de seus objetos primários. Trocando em miúdos, o

Conselho de Segurança precisa ocupar-se em dirimir contenciosos entre o P5 pelo mundo

afora. Isso implica em ter capacidade e legitimidade para tal fim. Aqui, capacidade diz muito

mais do que apenas meios materiais para intervir. O termo capacidade vem fortemente

revestido de legitimidade o que nos leva a perceber que o CS precisa ser entendido como

autoridade legítima para que possa exercer seu múnus:

“In practice, the success of the Security Council often depends less

on its capacity to employ its collective military or economic strength than on

its ability to gain recognition as the body with the legitimate authority to take

a particular action on a particular matter.” (CRONIN e HURD, 2008, p. 3)

Legitimidade é um conceito bem mais complexo do que se faz parecer. Para Bruce

Cronin e Ian Hurd(CRONIN e HURD, 2008) ele se assenta em três condicionantes

fundamentais: o processo de deliberação, a existência e cumprimento dos mesmos

procedimentos (idênticos para todos os membros) e de algum grau de efetividade de suas

R² = 0,816

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

Número de resoluções aprovadas e vetos por

ano

resoluções vetos Polinômio (resoluções)

ações (CRONIN e HURD, 2008, p. 6

legais do Conselho de Segurança (que até hoje funciona com u

oferecia, por historicidade remontada da

entre os países que haviam lutado e vencido o nazismo. Se por propaganda ou por

conhecimento histórico os cinco países se respeitavam mutuamente

contudo, o efeito era claro. Durante a Guerra Fria existia respeito pelas capacidades de

cada um dos participantes e assim se formava uma base sobre a qual a legitimidade podia

ser percebida. Assuntos sobre as “áreas de influência” das potên

convenientemente abordados com olhares mais permissivos

P5, basta ver a estratificação das resoluções aprovadas antes e depois de 1989

Surpreendentemente, o nível de deliberação durante a Guerra Fria era também

maior:

Guerra Fria (1946

Conselho era de 46,59% com quase 50 p

diferentes vezes, sua manifestação de discordância (abstenção, voto

negativo ou falta), já entre 1989 e 2012 o percentual de discordância cai

para 9,48% com apenas 37 países diferentes exercendo a opção da

discordância (HORT

aumento das oportunidades para discordar (resoluções apresentadas) que

foram 646 durante os 33 anos da Guerra Fria e 1431 resoluções nos últimos

23 anos (1989

mais democracia no Conselho de Segurança?

0

200

400

600

800

0 4 16

0 0

Nú

me

ro d

e r

eso

luçõ

es

Resoluções Aprovadas por região do Globo

(CRONIN e HURD, 2008, p. 6-10). Nesse sentido, o escopo mínimo dos estatutos

legais do Conselho de Segurança (que até hoje funciona com um estatuto provisório)

por historicidade remontada da Segunda Guerra, uma tela de fundo de respeito


conhecimento histórico os cinco países se respeitavam mutuamente

claro. Durante a Guerra Fria existia respeito pelas capacidades de


ser percebida. Assuntos sobre as “áreas de influência” das potên

convenientemente abordados com olhares mais permissivos, evitando

, basta ver a estratificação das resoluções aprovadas antes e depois de 1989



“Em números totais a crítica se torna ainda mais forte. Durante a

Guerra Fria (1946-1989) o percentual de discordância nas decisões do

Conselho era de 46,59% com quase 50 países diferentes exercendo, por




discordância (HORTA, 2013, p. 104). Se atentarmos para o expressivo



23 anos (1989-2012), cabe a pergunta: tínhamos, durante a Gue

mais democracia no Conselho de Segurança? (HORTA, 2013b)

antes 89

16 256

136 176 235

0

600

186 216

618

235

0


. Nesse sentido, o escopo mínimo dos estatutos

m estatuto provisório)

uma tela de fundo de respeito


conhecimento histórico os cinco países se respeitavam mutuamente, pouco importa,

claro. Durante a Guerra Fria existia respeito pelas capacidades de


ser percebida. Assuntos sobre as “áreas de influência” das potências eram

evitando-se conflitos entre o

, basta ver a estratificação das resoluções aprovadas antes e depois de 1989-1991.

(HORTA, 2013a, p. 122)


“Em números totais a crítica se torna ainda mais forte. Durante a

1989) o percentual de discordância nas decisões do

aíses diferentes exercendo, por




A, 2013, p. 104). Se atentarmos para o expressivo



2012), cabe a pergunta: tínhamos, durante a Guerra Fria,

(HORTA, 2013b).”

antes 89


antes 89

pos 89

A pesquisa empírica só vem a fortalecer o que uma parte pequena de teóricos já

vinham afirmando, embora sem serem ouvidos frente à euforia normativa institucionalista:

“I will show that the Council has shifted from a pluralist cold war

approach to one that is aggressively interventionist and partial to the

preferences of policy-makers from the United States and allied states (…)

Perhaps because of the political impasse between the United States and the

Soviet Union and collective demands from the recently decolonized states of

the South to reduce great power dominance, the cold war era was marked

by a great deal of pluralism.” (CRONIN e HURD, 2008, p. 156)

“The traditional emphasis on the restrictions imposed, due to U.S.–

Soviet rivalry, on UNSC authority masks a more complex reality, which

renders simplistic the standard portrayals of an ongoing UNSC paralysis.”

(CRONIN e HURD, 2008, p. 110)

O problema contemporâneo

Ainda no mesmo trabalho (dissertação de mestrado) eu concluía com uma

afirmação:

“Afirma-se que é agora, pós 1989, que o CS está “congelado” uma

vez que sequer como arena de discussão e acomodação política dos

interesses dos grandes membros (P5) ele tem servido. O número de

intervenções chanceladas ou não pelo Conselho cresceu imensamente,

bem como a simples desconsideração de seus desígnios (chamada pela

teoria de “outsideoptions”) é cada vez mais frequente e

expressiva.”(HORTA, 2013a, p. 109)

É sempre muito difícil argumentar contra o status quo teórico, mais ainda contra o

“mainstream” da interpretação institucionalista e realista. Mas eu interpretava como perigosa

a falta de interação conflituosa dentro do Conselho de Segurança. O conflito encerrado

dentro de uma instância institucional internacional é um conflito que tem maiores chances de

ser resolvido sem o uso da violência física. É a verificação do funcionamento do

ordenamento político; da política como forma de dirimir conflitos. O período da Guerra Fria é

conhecido (não sem uma boa dose de questionamento) de período de “Paz” e é o momento

em que se registra o maior número de dissensos dentro do CS. Inversamente, com o fim da

Guerra Fria, o número de dissensos cai assustadoramente, aumenta muito, contudo, o

número de conflitos pelo mundo afora.


Gráfico dosconflitos mundiais:

Fonte: (HARBOM e WALLENSTEEEN, 2007, p. 625)6

A correlação dos dados oferece um surpreendente argumento: o Conselho de

Segurança está “congelado”7 exatamente agora quando a teoria diz que ele está

6 O estudo de Harbom e Wallensteen vai apenas até 2006. Os dados posteriores a 2006

apenas reforçam a correlação mostrada com guerras na República Democrática do Congo (2007), Sudão (2009), Yemen (2009), Sudão (2011), Egito (2011), Líbano (2011), Síria (2011), Líbia (2011), Mali (2012), República Centro Africana (2012), Sudão do Sul (2013), Ucrânia (2014) e etc.

R² = 0,7850,00

20,00

40,00

60,00

80,00

100,00

120,00

Resoluções do CS com alguma forma de

dissenso

conflito total

Polinômio (conflito total)

funcionando liberto das amarras da Guerra Fria: “Hence,

whentheendofthecoldwarenabledtheCounciltoact as it wasoriginallyintended, it

hadalreadypossessedthe legal tools toactbeyondtheboundariesofcollectivesecurity”


“It was a tendency that flowed naturally from the view that the

absence of great power unity throughout the Cold War had defined UN

experiences to such a degree that those very experiences were now largely

irrelevant to an understanding of the ‘post-Cold War’ challenges facing the

organization. Closely linked to this was the conviction that the removal of

Cold War tensions would necessarily result in the restoration of great power

unity and, with it, in a revitalized Security Council capable of developing the

long-established practices and functions of UN peacekeeping in new and far

more ambitious directions” (LOWE, ROBERTS, et al., 2008, p. 176)

“This situation gave rise to the hope, expressed by various members

of the world organization, that the potential of the Security Council, which

had been held hostage by the Cold War, would now be released and the UN

would be better able to function as it was intended to”. (BOURANTONIS,

2005, p. 27)

Apesar da teoriaafirmarque “The UN has proved to be the most effective institution in

history for aligning the security interests of the strong and the weak at the global level.”

(LOWE, ROBERTS, et al., 2008, p. 249), o conflito (pós 1991) saía da arena de discussão

das instituições (notadamente o CS) para tornar-se material nas sociedades mundo afora. E

a pergunta era exatamente o motivo disso. Por quê e como o Conselho de Segurança

estava sendo tão esvaziado de sentido, provocando o perigo real de uma escalada de

conflitos que não tinha ocorrido nem nos anos mais tensos da Guerra Fria? A resposta

revelou-se através do estudo da “outsideoption”.

Outsideoption

É consenso na literatura sobre o Conselho de Segurança que após o fim da Guerra

Fria ele se tornou muito mais “invasivo”. Empiricamente, o número de resoluções que

permitiam algum grau de invasão no território de um país soberano (indiferente ao motivo

alegado) aumenta imensamente.

“Yet while the Charter technically limits the Security Council’s

authority to opposing aggression and responding to threats or breaches of

the peace, the Council has rarely acted in this area. Rather, its most

effective and significant actions since the 1990s have been in areas that go

7Aqui se assume a mesma interpretação normativa que a teoria aponta para o período da Guerra Fria:

incapaz de evitar conflitos. O argumento de que o Conselho de Segurança foi criado para evitar uma Guerra

entre os cinco membros perdura. Entretanto, para usar a interpretação normativa da teoria é preciso perceber que

é agora que o CS não consegue oferecer formas de solução para os conflitos pelo mundo.

beyond the powers granted to the Council either by the Charter or by some

other means of expressing consent: nation-building (Bosnia, Afghanistan,

Somalia, East Timor), prosecuting war crimes (the former Yugoslavia,

Rwanda, and Sierra Leone), peacekeeping (57 operations since 1960),

dismantling apartheid (South Africa), alleviating serious humanitarian crises

(Rwanda, Burundi, East Timor, and Zaire), resolving civil wars (Liberia and

Angola) and restoring a democratically elected government (Haiti).”


A produção científica sobre o tema reconhece que, após o fim da Guerra Fria, alguns

países passaram a entenderem-se legítimos para agir fora do Conselho de Segurança8. E,

mais profundamente, afirma-se que o próprio CS se tornou uma: forma de os “United

Statesandotherpowerful Western statestoexerciseauthorityprimarily over weakerstates in the

Southern hemisphere.” (CRONIN e HURD, 2008, p. 154). Uma leitura rápida no gráfico

nesta comunicação que versa sobre os locais geográficos das resoluções é suficiente para

chancelar tal afirmação.

Dentro desse escopo, reconhece-se a força do chamado “Permanent1” ou os

Estados Unidos e sua capacidade de fazer valer seus interesses dentro do espaço

institucional do CS, mesmo que com meios não ortodoxos.9 Entretanto, as ferramentas de

ação internacional dos EUA não se limitam ao Conselho de Segurança. Segundo Voeten, a

intenção da ação por fora da via institucional do CS pode ser tentada como uma

“costlyoutsideoption, eitherunilaterallyorwith na ally” (VOETEN, 2001, p. 845). A ação por

dentro do CS normalmente é entendida como menos custosa uma vez que a ação

multilateral recebe maior suporte legislativo interno nos EUA e o reconhecimento como ação

legítima tanto pela opinião pública americana10quanto pela comunidade internacional é bem

maior (VOETEN, 2001, p. 848). Essepareceser o mesmoentendimento de Niko Krisch,

quandoafirmaque “Yet while acceptance of action through the Council may be somewhat

unstable, its alternative – the use of force outside the Council – is more clearly regarded as

unacceptable” (LOWE, ROBERTS, et al., 2008, p. 147)

De fato, a existência da possibilidade real de ignorar as decisões, vetos e

recomendações do CS influencia não somente o resultado final da ação internacional, mas

também o processo de tomada de decisão dentro do próprio Conselho: “Outsideoptionsmay

8 A pergunta sobre se existia “OutsideOption” durante a Guerra Fria ainda não foi respondida.

De uma maneira geral usa-se o termo somente para ações pós 1989-1991. Ver Jonathan Graubart in Cronin & Hurd (CRONIN e HURD, 2008, p. 156-157)

9 Para ver um estudo sobre a convergência da liberação de verbas do FMI a membros não permanentes e seus votos em favor de propostas dos EUA ver artigo de James Vreeland(DREHER, STURM e VREELAND, 2009), para uma crítica ver Bacarinni e Diniz (BACCARINI e DINIZ, 2011)

10 Ver também NikoKrisch em Loweetall. (LOWE, ROBERTS, et al., 2008, p. 148)

more generallybeimportanttocreate multilateral agreementsamong veto players

withconflictinginterests” (VOETEN, 2001, p. 856):

The US, the UK, and France have been dominant in shaping Council

policy since theend of the ColdWar, despite Russia’s and China’s veto

power and their often diverginginterests. This has been explained as a result

of the existence of outside options: becausedominant powers can credibly

threaten to act outside an institution, they can shiftnegotiating results in their

favour if their opponents have an interest in keeping themwithin the

institution (for example, because this allows them greater infuence on

theshape of the action). (LOWE, ROBERTS, et al., 2008, p. 141)

Segundo o autor, o resultado do jogo institucional varia essencialmente com a

existência (e o reconhecimento por parte dos outros membros) da possibilidade real de uma

ação sem a chancela do CS, ou seja, uma ação “por fora” da instituição (VOETEN, 2001, p.

849). Ao mesmo tempo que existe uma ressignificação do sentido das formas de abstenção:

“Suchanabstentionsignalsdiscontent, notindifference. At the same time, anabstention

indicates impotence. Why else would a statewith formal veto power not exercise it on a

resolutionthat it dislikes?” (VOETEN, 2001, p. 851)

It appears that a credible outside option allows the United States to

shift the disagreement outcome in UNSC bargaining, that is, creates a

bargaining range that would not exist in the absence of such an option

(VOETEN, 2001, p. 851)

Voeten (2001), no mesmotrabalho,conclui de forma otimistaque: “Outside options

may more generally be important to create multilateral agreements among veto players with

conflicting interests”(VOETEN, 2001, p. 856). A avaliação histórica e empírica mostra,

entretanto, uma conclusão diferente, muito mais consistente com a primeira postura

evocada pelo autor que afirma que abstenção indica “impotência”. Essa “impotência” acaba

por atacar diretamente a legitimidade da instituição conquanto deixa patente que mesmo

com os pressupostos deliberativos estabelecidos pela teoria (CRONIN e HURD, 2008).

Incapaz de alcançar uma decisão deliberada e que se refletisse em um processo de

barganha institucional o qual ensejaria a legitimidade da ação institucional por meio da

autoridade histórico-política do CS ele se encontra, atualmente, inútil. Incapaz de receber o

conflito internacional e oferecer ao mundo uma forma pacífica de solução de maneira a

evitar que o conflito gerasse cisões mais profundas que pudessem contribuir para uma

escalada em direção à guerra. São exemplos eloquentes da incapacidade do CS de chegar

a soluções negociadas o caso da Guerra do Iraque em 2003 que mesmo sem a autorização

do CS foi levada a cabo invasão americana; o casoda recente invasão da Líbia (2011) em

que a resolução 1973 (2011) permitia apenas a “zona de exclusão aérea” e, mesmo assim,

os EUA levaram a cabo a deposição de Kadhafi, entre outros.

Ainda recentemente, os conflitos da Síria permitiram que fosse textualmente

demonstrada a falta do processo deliberativo institucional conquanto o embaixador russo

afirma, não sem base histórica para fazê-lo, que o CS vem sendo sucessivamente usado

para impor os interesses do Oeste sobre o mundo:

The Russian delegation had very clearly and consistently explained

that we simply cannot accept a document, under Chapter VII of the Charter

of the United Nations, that would open the way for the pressure of sanctions

and later for external military involvement in Syrian domestic affairs.

The Western members of the Security Council denied such

intentions, but for some reason refused to exclude military intervention. Their

calculations to use the Security Council of the United Nations to further their

plans of imposing their own designs on sovereign States will not

prevail.(S/PV.6810)

Sobre o mesmo tema a China afirma sobre a postura do Oeste que:

Thirdly, sovereign equality and non-interference in the internal affairs

of other countries are the basic norms governing inter-State relations

enshrined in the Charter of the United Nations. China has no self-interest in

the Syrian issue. We have consistently maintained thatthe future and fate of

Syria should be independently decided by the Syrian people, rather than

imposed by outside forces. We believe that the Syrian issue must be

resolved through political means and that military means would achieve

nothing. (…)

Fourthly, the draft resolution jeopardizes the unity of the Security

Council. The Council was unanimous in adopting resolutions 2042 (2012)

and 2043 (2012), displaying a hard-won spirit of unity and cooperation.

During consultations on today’s draft resolution, the sponsoring countries

failed to show any political will or cooperativeness, adopting a rigid and

arrogant approach to the reasonable basic concerns of other concerned

countries and refusing to make revisions(S/PV.6810)

Se diplomaticamente os vetos russos e chineses vêm suportando o regime de

Bashar Assad e não se pode, formalmente, falar em uso da “outsideoption” uma vez que

não houve medidas militares contra o governo sírio, os vazamentos de informações feitas

pelo Wikileaks fizeram o governo americano reconhecer que patrocinam os opositores do

governo no sentido de derrubá-lo (http://www.cbc.ca/news/world/u-s-admits-funding-syrian-

opposition-1.987112 acesso em 28/07/2014). Diante de tal evidência é preciso primeiro

perceber que a postura russa e chinesa vêm carregadas de uma desconfiança no processo

institucional exatamente porque se a “outsideoption” já minava por excelência a capacidade

e legitimidade do CS, as ações de financiamento pelo governo americano demonstram que

esse já, há muito, este vem deliberadamente erodindo a ordem institucional global.Ordem

esta que, segundo John Ikenberry, tanto trabalhou para criar (IKENBERRY, 2001).

Nós, pesquisadores, temos que olhar com mais cuidado, à luz das evidências atuais,

para verificar se realmente o “strategicrestraint” afirmado por Ikenberry (2001) não está

contaminado, desde o início por atitudes como as acima demonstradas. O fato é que, seja

através do uso da força aberto e contrário aos desígnios do CS e da sinalização do veto por

parte de membros permanentes ou seja através das “covertoptions”, como o financiamento

de operações que visam a implementação do interesse negado institucionalmente, os EUA

estão colocando o mundo em situação de enfrentar conflitos armados entre potências.

O caso da Ucrânia

Desde 23/02/2014 a integridade territorial da Ucrânia (estabelecida entre 1991 e

1995 durante a debacle da antiga URSS) vem sendo ameaçada especialmente na sua parte

sudeste por movimentos separatistas pró-russos. Não nos cabe aqui analisar a correção ou

não das reivindicações dos rebeldes ou das ações do governo. Cabe ressaltar, entretanto,

que dia 16/03/2014 mais de um 1,2 milhão de pessoas votaram num plebiscito onde era

perguntado se aceitavam unirem-se à Rússia. Mesmo com 96,8% de votos a favor da união

as potências ocidentais não aceitaram a validade do sufrágio

(http://www.nytimes.com/2014/03/07/world/europe/ukraine-sanctions.html?_r=0, acesso em

28/07/2014). A crise que já era violenta se torna ainda mais perigosa por oferecer um palco

em que o ocidente pode fortalecer a ordem institucional criada no pós Segunda Guerra

Mundial ou definitivamente enterra-la.

O CS recebeu apenas uma assertiva, apresentada pelos EUA11 (e vetada pela

Rússia), sobre o conflito. É a S/2014/189 de 15/03/2014 quereafirmava:

“(…) its commitment to the sovereignty, independence, unity and

territorial integrity of Ukraine within its internationally recognized borders (…)

Notes that Ukraine has not authorized the referendum on the status of

Crimea; (…) Declares that this referendum can have no validity, and cannot

form the basis for any alteration of the status of Crimea; and calls upon all

States, international organizations and specialized agencies not to recognize

any alteration of the status of Crimea on the basis of this referendum and to

refrain from any action or dealing that might be interpreted as recognizing

any such altered status;” (S/2014/189)

Efetivamente, a posição russa afirma que defende o direito de autodeterminação da

Criméia e lembra que:

11 O representante Americano, entretanto, afirma ser a reunião do qual o documento

S/PV.7138 procede ser já a sétima reunião para discussão o tema da Ucrânia.

(...)When the Soviet Union fell, Crimea automatically became part of

Ukraine. The view of the people of Crimea was once again ignored. After the

fall of the Soviet Union, for more than 20 years Crimea attempted to exercise

its right to self-determination.In January 1991, a referendum was conducted

in Crimea, resulting in the adoption of a law in Ukraine regarding the

establishment of autonomous Crimea. In September 1991, the High Council

of Crimea adopted a declaration on State sovereignty. In 1992, the

constitution of Crimea was adopted, declaring Crimea an independent state

within Ukraine. However, in 1995, through a decision of the Ukrainian

authorities and the President of Ukraine, the constitution was annulled,

without the agreement of the Crimean people. (S.PV.7138)

O conflito está evidente embora a forma de solução ainda seja de difícil previsão.

Combates estão sendo travados em áreas que vão ainda mais ao norte do que apenas a

Crimeia.O governo da Ucrânia vem fazendo repetidos apelos à intervenção internacional,

ainda sem sucesso. De fato, existe já postura anterior do CS de impor zonas de exclusão e

mesmo intervenção sem a autorização de nenhum dos lados, embora nunca contra um

membro permanente.

This became evident with the way in which the Council chose to

address the conflicts in the former Yugoslavia during the early 1990s. In

doing so, it specifically established two practices that represent a dramatic

expansion in the Council’s legal authority: the creation of war crimes

tribunals and the designation of sovereign territory as “safe zones” designed

to protect civilian populations in conflict situations, without the consent of the

belligerents.(CRONIN e HURD, 2008, p. 73)

E especialmente os EUA têm, como mostrado acima, histórico em ações

internacionais recentes tanto configurando as “outsideoptions” como as aqui nominadas

“covertoptions” e o discurso do embaixador americano evocando a Guerra Fria deixa poucas

dúvidas de que haverá alguma ação.

We have heard a lot, each time that the Security Council has met,

about the echoes and relevance of history. We have heard, for example,

about the pleas of the brave democrats of Hungary in 1956 and about the

dark chill that dashed the dreams of Czechs in 1968. We still have the time

and the collective power to ensure that the past does not become

prologue.(...)From the days of Lenin and Trotsky until the fall of the Berlin

Wall, Pravda was the name of the house newspaper of the Soviet

communist regime. But throughout that period, one could search in vain to

find “pravda” in Pravda. (...)Russia has used its veto as an accomplice to

unlawful military incursion. That very veto was given nearly 70 years ago to

countries that had led an epic fight against aggression(S.PV.7138)

Novamente, não cabe aqui verificar se são corretas ou não os motivos das ações de

ambas as partes ou a congruência e correção dos seus argumentos. Em discussão está

apenas a capacidade da ordem institucional ser mantida, reforçada ou transposta. Em

momentos anteriores os EUA passaram por alto das decisões do CS para fazer valer seus

interesses próprios e, com isso, vulneraram a legitimidade institucional. Agora se vêm os

efeitos deletérios desse tipo de atitude. Frente às “dangerousactions” russas, conforme

citado textualmente pelo representante americano, a legitimidade do CS inexiste,

especialmente com a abstenção da China.

Conclusão

Os EUA alegadamente (IKENBERRY, 2001) construíram uma ordem internacional no

pós-guerra em que exerciam uma restrição estratégica do seu poder naquele momento com

o objetivo de maximizar os efeitos e o tempo de duração das instituições internacionais

formadas. Se esse foi o intuito ou não importa menos do que a efetiva verificação de que,

durante a Guerra Fria essa ordem funcionou contrariando a literatura que afirmava um CS

“congelado”. Tanto funcionou que o nível de deliberação e oposição pacífica dentro do CS

entre 1946 e 1989 é muito maior do que entre 1989 até os dias de hoje. Notadamente o

número de resoluçõestomadas por consenso e a incapacidade do CS de fazer valer suas

decisões críticas a todos os signatários da Carta das Nações Unidades parecem caminhar

juntas.

A mesma nação que alegadamente orquestrou a ordem constitucional vigente a

partir de 2001 passou sucessivamente a erodi-la e jogar o mundo numa perigosa espiral de

imprevisibilidade. Desrespeitando os sinais claros (vetos) emitidos pela instituição, os EUA

aberta ou veladamente tomaram atitudes que relegaram os outros membros do CS a

condição de “impotência”. Tal percepção, que os outros membros fazem do seu papel

dentro da instituição, reafirmada pela falta do contraditório dentro do processo deliberativo

do CS (demonstrado pelo alto índice de resoluções aprovadas por unanimidade) e pelos

vazamentos do Wikileaks(monstrando que o arsenal de possibilidades de ação dos EUA não

se encerram nas “outsideoptions”) fazem fortalecer o argumento de que é hoje – exatamente

pós queda do Muro de Berlim – que o CS encontra-se “congelado”. Efetivamente inoperante

no seu essencial que é evitar uma guerra entre os membros permanentes.

O conflito na Ucrânia mostra todos os preocupantes sinais que existiram em 1953

durante a Guerra da Coréia, em 1979 durante a invasão russa ao Afeganistão e tantos

outros momentos de atrito entre os membros permanentes, com uma diferença: a

legitimidade institucional avariada do CS. O conflito reveste-se de importância cabal para a

Rússia seja pela proximidade de suas fronteiras, seja pelo interesse geopolítico na região.

Ao mesmo tempo a condição de nação europeia adquirida pela Ucrânia e sua proximidade

com a OTAN retomam a histeria da Guerra Fria e evocam uma pretensa necessidade

“moral” de ação por parte dos EUA.

Aos americanos restam apenas duas alternativas: (1) ou reforçar a instituição CS

respeitando seus desígnios o que significaria dizer aceitar o referendum da Crimeia e os

vetos russos sobre o assunto, abstendo-se de qualquer ação tentando, com isso, reforjar as

amarras que foram construídas ao longo da Guerra Fria; (2) ou promover uma ação aberta

(através da “outsideoption”) ou encoberta (através da “covertoption”) contra a Rússia e

assim jogar a legitimidade do Conselho de Segurança definitivamente por terra colocando o

mundo na iminência de um conflito entre dois membros permanentes e, possivelmente, uma

nova Guerra Mundial. Se, por um lado, usando o pressuposto do Estado racional, os custos

de da última opção são muito altos, por outro temos que considerar que o Estado não se

pauta sempre pelo modelo racional, especialmente em momentos de crise. Mais do que

nunca, fica evidente que as últimas ações americanas (desde 2001) têm tornado o mundo

um local muito mais inseguro. Talvez mais inseguro do que era durante a Guerra Fria.

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