comissÃo especial do novo pacto …pauta municipalista, lutar fortemente por um novo pacto...

COMISSÃO ESPECIAL DO NOVO

PACTO FEDERATIVO

RELATÓRIO

DEPUTADO EDUARDO LOUREIRO RELATOR

2015

MESA DIRETORA

Presidente: Edson Brum – PMDB

1.º Vice-Presidente: Ronaldo Santini – PTB

2.ª Vice-Presidente: Regina Becker Fortunati - PDT

1.ª Secretária: Silvana Covatti - PP

2.º Secretário: Edegar Pretto – PT

3.º Secretário: Adilson Troca – PSDB

4.ª Secretária: Liziane Bayer - PSB

FICHA CATALOGRÁFICA

COMISSÃO ESPECIAL DO NOVO PACTO FEDERATIVO

COMPOSIÇÃO

Presidente: Vilmar Zanchin - PMDB

Vice-Presidente: Elton Weber - PSB

Relator: Eduardo Loureiro - PDT

Membros Titulares

Ibsen Pinheiro - PMDB

Stela Farias - PT

Luiz Fernando Mainardi - PT

Gerson Borba – PP: de 14 de abril a 5 de agosto e de 19 a 27 de agosto

Pedro Westphalen – PP: de 11 a 17 de agosto

Marcel van Hattem - PP

Aloísio Classmann - PTB

Zilá Breitenbach - PSDB

Missionário Volnei - PR

Pedro Ruas – PSOL

Membros Suplentes:

Gilberto Capoani – PMDB

Gabriel Souza – PMDB

Miriam Marroni – PT

Nelsinho Metalúrgico – PT

Frederico Antunes – PP

Silvana Covatti – PP

Dr. Basegio – PDT

Marcelo Moraes – PTB

Catarina Paladini – PSB

Adilson Troca – PSDB

SUMÁRIO

INTRODUÇÃO 1 – O TRABALHO DA COMISSÃO ESPECIAL PELO NOVO PACTO FEDERATIVO 1.1 Funcionamento das Comissões Especiais .................................................. p. 05 1.2 Aprovação e Instalação ................................................................................. p. 05 1.3 Reuniões Ordinárias ...................................................................................... p. 05 1.4 Audiências Públicas .......................................................................................

1.4.1 PASSO FUNDO .............................................................................. 1.4.2 CAXIAS DO SUL ............................................................................ 1.4.3 SANTA MARIA ............................................................................... 1.4.4 PELOTAS .......................................................................................... 1.4.5 SANTANA DO LIVRAMENTO ................................................. 1.4.6 PORTO ALEGRE ...........................................................................

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2 – PANORAMA COMPETENCIAL DOS ENTES FEDERATIVOS 2.1 Competência dos Estados ............................................................................ 2.2 Competências privativas da União .............................................................. 2.3 Competência Legislativa Concorrente ........................................................ 2.4 Competência Municipal ................................................................................

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3 – PANORAMA TRIBUTÁRIO NACIONAL 3.1 UNIÃO ............................................................................................................

3.1.1 Imposto sobre Importação (II) ....................................................... 3.1.2 Imposto sobre Exportação (IE) ...................................................... 3.1.3 Imposto sobre renda e proventos de qualquer natureza (IR) .... 3.1.4 Imposto sobre produtos industrializados (IPI) ............................. 3.1.5 Imposto sobre operações de crédito, câmbio, seguro ou relativas a títulos ou valores mobiliários (IOF - Imposto sobre Operações Financeiras) .............................................................................. 3.1.6 Imposto sobre propriedade territorial rural (ITR) ........................ 3.1.7 Imposto sobre grandes fortunas .................................................... 3.1.8 Contribuições previdenciárias dos segurados do regime geral de previdência social ................................................................................... 3.1.9 Contribuições previdenciárias do empregador, da empresa e da entidade a ela equiparada ............................................................................ 3.1.10 Contribuições de seguridade social sobre a receita (PIS e COFINS) ......................................................................................................

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3.1.11 Contribuição de seguridade social sobre o lucro (CSL) ............. 3.1.12 Contribuição de intervenção no domínio econômico destinada ao INCRA ................................................................................... 3.1.13 Contribuição de intervenção no domínio econômico destinada ao SEBRAE ................................................................................ 3.1.14 Contribuição de intervenção no domínio econômico sobre a comercialização de combustíveis – CIDE-Combustíveis ..................... 3.1.15 Contribuição profissional (anuidade) aos Conselhos e Contribuição profissional sindical ............................................................

3.2 ESTADOS ...................................................................................................... 3.2.1 Imposto sobre causa mortis e doação (ITCMD) ............................. 3.2.2 Imposto sobre operações relativas à circulação de mercadorias e sobre prestação de serviços de transporte interestadual e intermunicipal e de comunicação (ICMS) ............................................... 3.2.3 Imposto sobre propriedade de veículos automotores (IPVA) ...

3.3 MUNICÍPIOS ................................................................................................ 3.3.1 Imposto sobre propriedade predial e territorial urbana (IPTU) 3.3.2 Imposto sobre transmissão inter vivos de bens imóveis e de direitos reais sobre imóveis (ITBI) ........................................................... 3.3.3 Imposto sobre serviços de qualquer natureza (ISS) ..................... 3.3.4 Contribuição de Iluminação Pública (CIP) ....................................

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4 REPARTIÇÃO DAS RECEITAS TRIBUTÁRIAS ENTRE OS ENTES FEDERADOS 4.1 Estados e Distrito Federal ............................................................................ 4.2 Municípios ....................................................................................................... 4.3 Repartição da Arrecadação do Imposto de Renda ................................... 4.4 Repartição da Arrecadação do Imposto sobre Produtos Industrializados – IPI ........................................................................................... 4.5 Repartição da Contribuição de Intervenção no Domínio Econômico sobre a comercialização de combustíveis – CIDE ..........................................

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5 A DESPACTUAÇÃO DO SISTEMA FEDERATIVO: Problemas que podem ser apontados na sua estruturação. 5.1 Distribuição desigual dos recursos entre os entes federativos ................ 5.2 Desonerações de impostos compartilhados feita pela União ................. 5.3 Subfinanciamento dos Programas Federais executados pelos demais entes da Federação ............................................................................................... 5.4 O descompasso entre o crescimento das atribuições municipais e os efetivos repasses financeiros: EDUCAÇÃO ................................................... 5.5 A questão do Piso Nacional do Magistério ................................................ 5.6 Distorção no recolhimento do Imposto sobre Serviços (ISS) ................

5.6.1 Operações de “leasing” ..................................................................... 5.6.2 Operações com cartões de crédito ..................................................

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5.7 Municipalização da segurança pública ........................................................ 5.8 Redistribuição dos royalties entre os Estados .............................................. 5.9 Defasagem na arrecadação do ICMS em relação aos demais tributos ... 5.10 A aplicação do Valor Agregado Fiscal na distribuição do repasse do ICMS aos municípios ........................................................................................... 5.11 A problemática dos “Restos a Pagar” ....................................................... 5.12 A Desvinculação de Receitas da União (DRU) .......................................

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6 PROPOSIÇÕES QUE TRAMITAM NO CONGRESSO NACIONAL COM REFLEXOS NO PACTO FEDERATIVO. 6.1 Proposta de emenda à Constituição nº 426, de 2014 ............................... 6.2 Proposta de Emenda à Constituição nº 212, de 2012 .............................. 6.3 Proposta de Emenda à Constituição nº 261, de 2013 .............................. 6.4 Proposta de Emenda à Constituição nº 310, de 2013 .............................. 6.5 Proposta de Emenda à Constituição nº 335, de 2013 .............................. 6.6 Proposta de Emenda à Constituição nº 340, de 2013 .............................. 6.7 Proposta de Emenda à Constituição nº 341, de 2013 .............................. 6.8 Proposta de Emenda à Constituição nº 354, de 2013 .............................. 6.9 Proposta de Emenda à Constituição nº 197 D, de 2012 ......................... 6.10 Proposta de Emenda à Constituição nº 41, de 2014 .............................. 6.11 PLP nº 238, de 2013 ....................................................................................

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7 PROPOSTAS VIGENTES 7.1 Propostas feitas pela Comissão Especial do Pacto Federativo da Câmara dos Deputados .......................................................................................

7.1.1 Aumenta de 10% para 12% a parcela do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) ................................................................. 7.1.2 Aumenta o Fundo de Participação dos Estados (FPE) para 22,5% ............................................................................................................. 7.1.3 Altera a forma de distribuição do ICMS ........................................ 7.1.4 Amplia o prazo em que a União deverá destinar às Regiões Nordeste e Centro-Oeste percentuais mínimos dos recursos destinados à irrigação .................................................................................. 7.1.5 Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação (Fundeb) ...... 7.1.6 Zera as alíquotas do PIS/PASEP incidentes sobre as receitas dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios ............................... 7.1.7 Complementação da União dos valores relativos ao piso salarial do magistério .................................................................................. 7.1.8 Depósitos judiciais e administrativos .............................................. 7.1.9 Cobrança, das operadoras de planos de saúde, relativa aos atendimentos realizados no âmbito dos serviços públicos de saúde ... 7.1.10 Ampliação do prazo para extinção dos lixões ............................. 7.1.11 Custeio da alimentação escolar ......................................................

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7.1.12 Piso salarial profissional nacional dos Agentes Comunitários de Saúde e dos Agentes de Combate às Endemia ................................. 7.1.13 Fundo de Participação dos Municípios (FPM) ........................... 7.1.14 Complementação do custeio do transporte escolar ................... 7.1.15 Procedimentos de tramitação legislativa para a análise de matérias que resultem em impacto orçamentário e/ou financeiro para Estados e Municípios .........................................................................

7.2 Propostas feitas pela Comissão Especial para Aprimoramento do Pacto Federativo do Senado Federal ................................................................ 8 PROBLEMAS E PROPOSTAS APRESENTADAS NAS AUDIÊNCIAS PÚBLICAS ............................................................................ 9 RECOMENDAÇÕES PARA UM NOVO PACTO FEDERATIVO 9.1 Propostas apresentadas pelo Presidente da Comissão Especial ........... 9.2 Propostas apresentadas pelo Relator da Comissão Especial ................ Fontes de Consulta ..........................................................................................

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COMISSÃO ESPECIAL SOBRE O PACTO FEDERATIVO INTRODUÇÃO

A Federação Brasileira construiu seus fundamentos na experiência norte-

americana. Entretanto, muito diferente dos Estados Unidos, onde colônias autônomas se uniram na busca de vantagens militares, econômicas e geopolíticas, o federalismo brasileiro se forjou de cima para baixo, vitimado pelo excesso de centralismo herdado da coroa portuguesa.

Nossa concepção federativa está longe da ideal, o que nos leva ao debate contínuo.

É o que estamos fazendo agora neste espaço, é o que fará o Congresso Nacional, onde duas comissões especiais estão debruçadas sobre este tema – talvez por inspiração do artigo 23 da Constituição de 1988, que determinou que as competências comuns entre União, Estados e Municípios têm de ser disciplinadas pelo Congresso.

São 27 anos de espera e nenhuma proposta efetivamente consistente para mexer na arraigada estrutura, apenas medidas pontuais de ocasião. Ao longo de cinco séculos, foi sempre o governo federal que desempenhou o principal papel na política do País, gerando uma forte interdependência entre os níveis local e federal.

Com a vigência da Constituição de 1988, essencialmente descentralizadora, os Municípios se tornaram entes da Federação. A Carta Maior determinou a transferência de responsabilidades e de recursos para Estados e Municípios visando, com isso, democratizar o serviço público, dar transparência à sua gestão e favorecer a participação da sociedade. Entretanto, a nova ordem jurídica criou um paradoxo cruel: a lógica do modelo econômico implementado pelo Governo Federal, em sucessivos e diferentes mandatos, continua eminentemente centralizadora.

A relação entre as esferas de poder foi efetivamente alterada por força do processo de redemocratização política. Promoveu-se a descentralização, houve mudanças significativas quanto ao gerenciamento e à aplicação dos recursos federais no Município. Essa transferência institucional de atribuições resultou num crescente aumento das responsabilidades pertinentes a Estados e Municípios, sem que ocorra o correspondente repasse dos recursos.

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Atualmente, os valores repassados são absolutamente insuficientes para que os entes federados possam gerir a máquina pública com zelo e eficiência, conforme preconizam os princípios da administração pública.

Precisamos buscar, com urgência e mediante uma forte e decisiva articulação com entidades que representam e defendem os interesses municipalistas, mudanças institucionais no que se refere à justa repartição dos impostos arrecadados, pois é inconcebível que o Município receba cada vez mais encargos sem o devido aporte, quando é pública e notória a concentração dos recursos no âmbito da União.

O tema é antigo e as queixas dos Municípios constantes. Entretanto, estas têm sido inócuas, pois não surgem propostas concretas e efetivas, a não ser medidas paliativas, como o pequeno aumento do percentual do FPM repassado aos Municípios, de 22,5% para 24,5%, que apenas serve para atenuar a desproporcional distribuição do bolo tributário.

Os tímidos avanços não podem nos fazer optar pela paralisia, embora a mera constatação e a queixa permanente também possam, muitas vezes, constituir formas eficientes de luta. Mas isso não basta. É preciso agir com firmeza e foco: consolidar a pauta municipalista, lutar fortemente por um novo pacto federativo que redefina, de modo adequado e justo, as responsabilidades de cada ente federado.

É importante destacarmos que, do ponto de vista dos fundamentos da gestão pública, verificamos como correto e apropriado repassar responsabilidades aos Municípios, pois são os seus gestores que efetivamente conhecem a realidade local, cabendo a eles definir prioridades e decidir pelo investimento mais justo e adequado dos recursos públicos. Mas, como já dissemos, tais recursos são insuficientes, visto que mais de 62% do montante arrecadado fica com a União, 24% com os Estados e apenas 14% retorna aos Municípios.

Em encontro promovido pela Famurs, dia 27 de fevereiro de 2015, em Capão da Canoa, o então presidente da entidade, prefeito Seger Menegaz, declarou que 20% dos Municípios gaúchos fecharam o exercício 2014 no vermelho, e que os demais, 80% apenas administram o custeio básico, limitando-se, em média, a 6% de investimentos, fato insustentável, segundo ele, com o que concordamos plenamente.

Dados do IBGE atestam que mais de 45% dos 5.570 Municípios dependem quase que exclusivamente dos repasses financeiros da União por meio do Fundo de

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Participação dos Municípios – FPM –, composto pela arrecadação do Imposto de Renda e do IPI. Se em 1988 esses repasses somavam 80% do bolo arrecadado, hoje não chegam a 40% – destinados aos Estados e Municípios –, de acordo com a Confederação Nacional dos Municípios – CNM. Essa drástica inversão tem produzido efeitos devastadores nas contas das prefeituras, inviabilizando a recuperação da sua capacidade de investimento.

Não há dúvida de que o ponto crucial nas pautas municipalistas, e principal nó a ser desatado na almejada revisão do acordo federativo, é a questão distributiva dos recursos. Basta considerar a crescente responsabilidade a que estão submetidas as prefeituras na execução de programas e ações governamentais. Somente na área da saúde, os Executivos municipais gaúchos suportam cerca de 66% da despesa.

Com esse modelo, o número de Municípios com déficit em caixa vai continuar aumentando. E as demandas, justas e necessárias, da população que bate à porta dos prefeitos continuarão sem atendimento. Não é mais possível, por exemplo, que isenções ou reduções de alíquotas de impostos, caso do IPI sobre automóveis, continuem sendo aplicadas sem a devida compensação aos demais entes que também detêm parcela desse imposto. Não é republicano perder arrecadação do IPI dos carros e ainda herdar os inúmeros problemas advindos do grande volume de automóveis nas ruas de nossas cidades.

Do ponto de vista dos Estados, a situação não é diferente. Envoltos em dívidas, os

Governos Estaduais buscam rediscutir seus débitos com a União, visando alterar os indexadores da dívida que a tornaram impagável ao longo dos anos. Da mesma forma almejam compensações por políticas de isenção fiscal de impostos compartilhados feitas pelo Governo Central que abalaram a situação financeira dos Estados, especialmente os exportadores, como é o caso do Rio Grande do Sul.

Nos últimos anos, embora o Pacto Federativo tenha sido pautado e discutido em diversas ocasiões no Congresso Nacional, o tema sempre apresentou dificuldades na negociação e de soluções de consenso, pois o debate envolve todo o conjunto de obrigações existentes entre os Estados, os Municípios e a União. Mas chegamos a um limite. Não é mais possível retardar essa importante decisão. É nesse sentido que a Comissão Especial proposta e presidida pelo Deputado Vilmar Zanchin e por mim relatada busca apresentar propostas aptas a contribuir nessa tarefa.

Deputado Eduardo Loureiro

Relator

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Objetivos

O relatório da Comissão Especial do Novo Pacto Federativo vem com o intuito principal de apresentar propostas e elencar as prioridades do Estado e municípios gaúchos quanto ao que está posto no Congresso Nacional na discussão sobre uma nova forma de organização da Federação Brasileira. Para tanto, é imprescindível a determinação de atribuições mais claras entre Estados, municípios e União, bem como uma repartição das receitas tributárias de forma mais justa e apta a contemplar os anseios da população.

Nessa linha, o trabalho procurou estabelecer um panorama da atual organização

federativa brasileira, apontar suas deformidades e os possíveis caminhos para o seu aprimoramento. O relatório dividiu-se em duas partes: uma pedagógica, de avaliação da situação posta quanto ao Pacto e uma propositiva, que buscou analisar as propostas vigentes, bem como apontar as mais adequadas para determinar melhorias à Federação.

Assim, no primeiro capítulo do relatório é apresentado o trabalho realizado pela

Comissão Especial ao longo de sua existência regimental. No segundo capítulo, temos um panorama geral de quais tarefas cabem a cada ente federativo e de que forma elas se organizam. No terceiro capítulo são explicitados os impostos e as contribuições que são recolhidas no país, com uma breve descrição do seu funcionamento e alguns dados sobre o montante arrecadado.

Na sequência lógica é apresentada a forma como esses recursos são repartidos

entre Estados, municípios, União e distrito Federal, o que está posto no quarto capítulo do trabalho. O quinto capítulo se ocupa com a “despactuação” do sistema federativo, ou seja, aponta alguns dos principais problemas que foram desfigurando o acordo institucional feito na Constituição de 1988 ao longo dos anos. Na sexta parte do relatório, são apresentadas, de forma resumida, as principais propostas de alteração da Constituição que guardam relação com o Pacto Federativo. No sétimo capítulo, foram abordadas as sugestões já apresentadas pelas Comissões Especiais sobre o Pacto Federativo que funcionam, simultaneamente, na Câmara Federal e no Senado da República.

Por fim, o oitavo e último capítulo traz as propostas defendidas pela Comissão

Especial apresentadas pelo Presidente desta e por mim, o relator dos trabalhos.

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1 – O TRABALHO DA COMISSÃO ESPECIAL PELO NOVO PACTO FEDERATIVO 1.1 Funcionamento das Comissões Especiais

As Comissões Especiais têm a função de analisar matéria relevante não prevista dentre as de competência das Comissões Permanentes. Sua criação é deliberada pelo plenário e podem funcionar, no Parlamento, somente 03 comissões especiais simultaneamente. Seu prazo de duração é de cento e vinte dias contados da data em que se instalarem. Após este prazo, a Comissão deverá encaminhar, para exame pelo Plenário da Assembleia, o relatório de seus trabalhos, que concluirá, com vistas a regular a matéria analisada, pela apresentação de projeto de lei, de resolução ou de decreto legislativo ou pelo encaminhamento de sugestões ao órgão competente. 1.2 Aprovação e Instalação

A Comissão Especial para discutir um novo Pacto Federativo teve a posse de seus membros no dia 14 de abril de 2015, em cerimônia no salão Júlio de Castilhos. Prestigiaram o ato o secretário-chefe da Casa Civil, Márcio Biolchi; o representante da Procuradoria-Geral de Justiça, Adriano Marmitt, o defensor público-geral do Estado, Nilton Leonel Arnecke Maria, e o procurador-geral do Estado, Eusébio Ruschel, mais os deputados Vilmar Zanchin (PMDB), Ibsen Pinheiro (PMDB), Sérgio Turra (PP), Eduardo Loureiro (PDT), Pedro Ruas (PSOL), Elton Weber (PSB), Marcel van Hatten (PP) e Missionário Volnei (PR). Serão titulares da Comissão Especial os deputados Luiz Fernando Mainardi (PT), Stela Farias (PT), Vilmar Zanchin (PMDB), Ibsen Pinheiro (PMDB), Eduardo Loureiro (PDT), Marcel van Hatten (PP), Sérgio Turra (PP), Aloísio Classmann (PTB), Adilson Troca (PSDB), Elton Weber (PSB), Pedro Ruas (PSOL) e Missionário Volnei (PR). 1.3 Reuniões Ordinárias 1.3.1 Reunião Ordinária de 29 de abril de 2015: A Comissão Especial deu posse ao deputado Elton Weber (PSB) na vice-presidência e aprovou os requerimentos, propostos pelo Presidente, Deputado Vilmar Zanchin (PMDB), para a realização de audiências públicas em Porto Alegre e no interior do Estado - em Caxias do Sul, Passo Fundo, Santa Maria e Pelotas. 1.3.2 Reunião Ordinária de 06 de maio de 2015: O deputado Eduardo Loureiro (PDT) foi eleito relator da Comissão Especial do Novo Pacto Federativo. Loureiro apresentou os motivos que o levaram a postular a função. Disse que, como presidente da Comissão de

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Assuntos Municipais, era sua intenção, já no início da Legislatura, apresentar um requerimento de subcomissão para tratar do pacto federativo, mas que deixou de lado a ideia após saber da proposta da comissão especial. Também falou do envolvimento com o tema pelo fato de ter sido prefeito do município de Santo Ângelo. Participaram da reunião, conduzida pelo presidente da comissão, Vilmar Zanchin (PMDB), os deputados Elton Weber (PSB), Eduardo Loureiro (PDT), Missionário Volnei (PR), Nelsinho Metalúrgico (PT), Luiz Fernando Mainardi (PT), Zilá Breitenbach (PSDB), Marcel van Hattem (PP) e Ibsen Pinheiro (PMDB). 1.3.3 Reunião Ordinária de 13 de maio de 2015: O presidente da Comissão Especial anunciou o calendário preliminar das audiências públicas programadas pelo órgão técnico. Sendo, inicialmente, previstos sete encontros em diferentes regiões do Estado: 3 de junho, em Passo Fundo; 18 de junho, em Novo Hamburgo; 19 de junho, em Caxias do Sul; 25 de junho, em Pelotas; 9 de julho, em Santa Maria; 10 de julho, em Santana do Livramento; 4 de agosto, pela manhã, em Porto Alegre.

Sobre o último encontro, em Porto Alegre, a intenção era a realização da audiência em parceria com a Comissão de Assuntos Municipais, cujo presidente é o deputado Eduardo Loureiro (PDT), que também é relator da comissão especial. Tal parceria se consolidou com a aprovação do requerimento de audiência pública conjunta 19/2015, na Comissão de Assuntos Municipais, em 19 de maio de 2015. 1.3.4 Reunião Ordinária de 02 de junho de 2015: Os deputados integrantes da Comissão Especial do Novo Pacto Federativo aprovaram os dois últimos requerimentos para audiências públicas no interior do Estado. Ficou definido que os debates se iniciariam no dia seguinte, em Passo Fundo, na Universidade de Passo Fundo – UPF. Também definiu-se que ao longo do mês de junho e julho ocorreriam as demais reuniões, finalizando os trabalhos da Comissão em agosto, em audiência pública em conjunto com a Comissão de Assuntos Municipais. Além do deputado Zanchin, presidente da Comissão, estiveram presentes Elton Weber (PSB), Ibsen Pinheiro (PMDB), Zilá Breitenbach (PSDB), Eduardo Loureiro (PDT), Missionário Volnei (PR) e Pedro Ruas (PSol).

Calendário dos demais encontros: 19 junho, Caxias do Sul;

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25 de junho, Santa Maria; 29 junho, Novo Hamburgo; 9 julho, Pelotas 10 de julho, Santana do Livramento. 1.4 Audiências Públicas 1.4.1 PASSO FUNDO - Audiência Pública de 03 de junho de 2015: Ocorrida no Auditório da Biblioteca da Universidade de Passo Fundo ─ UPF. Participaram dos debates os Deputados Vilmar Zanchin, Eduardo Loureiro e Gerson Borba. Compuseram a mesa dos trabalhos: a representante da UPF e presidente do Corede Produção, professora Munira Awad; o representante do Prefeito Luciano Azevedo, de Passo Fundo, secretário Edson Nunes; o presidente da Associação dos Municípios do Planalto ─ Ampla e prefeito do município de Gentil, Vanderlei Ramos do Amaral; o vereador do município de Marau, Iura Kurtz; o representante da Federação das Associações de Municípios do Rio Grande do Sul ─ FAMURS, Mauri Henrich, e o presidente da Associação Comercial e Industrial de Carazinho e representante da Federação das Associações Comerciais e de Serviços do Rio Grande do Sul ─ Federasul, Jocélio Nissel Cunha. 1.4.2 CAXIAS DO SUL - Audiência Pública de 19 de junho de 2015: Ocorrida no Anfiteatro Dr. Marino Kury, da Câmara de Vereadores de Caxias do Sul. Participaram dos debates os Deputados Vilmar Zanchin e Gerson Borba. Compuseram a mesa dos trabalhos: o vice-prefeito de Caxias do Sul, Antônio Roque Feldmann; o Secretário-Geral do Governo do Estado, Carlos Búrigo e o Deputado Federal José Fogaça. 1.4.3 SANTA MARIA - Audiência Pública de 25 de junho de 2015: Ocorrida no Auditório da Antiga Reitoria da Universidade Federal de Santa Maria ─ UFSM. Participaram dos debates os Deputados Vilmar Zanchin, Elton Weber e Gerson Borba. Compuseram a mesa dos trabalhos: o Professor Ney Izaguirre de Freitas Junior, Chefe do Departamento do Curso de Ciências Contábeis da UFSM; o representante da Ordem dos Advogados do Brasil – OAB/RS, Alessandro Ramos; o representante da Confederação Nacional dos Municípios ─ CNM, Mauri Eduardo Henrich e o Coordenador da Comissão de Constituição e Justiça da Assembleia Legislativa do Rio Grande do Sul, Michael Almeida di Giacomo. 1.4.4 PELOTAS - Audiência Pública de 09 de julho de 2015: Ocorrida na Câmara de Vereadores de Pelotas. Participaram dos debates os Deputados Vilmar Zanchin, Gerson Borba e Eduardo Loureiro. Compuseram a mesa dos trabalhos: o vereador Salvador

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Ribeiro, representante do presidente da Câmara de Vereadores de Pelotas; o vereador de Pelotas Vitor Paladini; o ex-deputado Nelson Harter; o ex-deputado constituinte Irajá Andara Rodrigues; o presidente da Afocefe Sindicato, Carlos De Martini Duarte; o Sr. Niro Afonso Pieper, Secretário Geral da Afocefe Sindicato; de Míriam Neutzling, Coordenadora de Regulação, Controle e Avaliação da Secretaria Municipal de Saúde de Canguçu; a Secretária Municipal de Saúde de Canguçu, Luciane Bastos da Silva; o vereador de Santa Vitória do Palmar, Fábio Corrêa Selayaran e Luís Antônio de Carvalho, presidente da OAB local. 1.4.5 SANTANA DO LIVRAMENTO - Audiência Pública de 10 de julho de 2015: Ocorrida na Câmara de Vereadores de Santana do Livramento. Participaram dos debates os Deputados Vilmar Zanchin, Gerson Borba e Eduardo Loureiro. Também participaram os senhores e senhoras: Erone Pedrinho Londero, prefeito de Hulha Negra; o Secretário do Desenvolvimento Econômico e Turismo de Aceguá, Edmundo Pichler, representante do prefeito Júlio César Pintos; o Chefe de Gabinete do prefeito de São Gabriel, Luís Pires; o representante do deputado Afonso Hamm, João Antônio Rego da Costa; o representante do deputado Frederico Antunes, João Costa Janja; de Ana Paula Peres, Secretária do Planejamento e Meio Ambiente de Santana de Livramento; Alencastro Martins, Secretário de Trânsito de Sant’Ana do Livramento; Victor Echeveste Assef, Secretário de Obras do mesmo município; vereador Carlos Nilo, também de Santana do Livramento; da Secretária da Agricultura de Santana do Livramento, Sílvia Carambula e do prefeito Luís Henrique Antonello, prefeito de Rosário do Sul e presidente da Associação dos Municípios da Fronteira Oeste — AMFRO. 1.4.6 PORTO ALEGRE - Audiência Pública de 04 de agosto de 2015: Ocorrida no Plenarinho do Parlamento Gaúcho. Participaram dos debates os Deputados Vilmar Zanchin, Eduardo Loureiro, Ibsen Pinheiro, Adolfo Brito, Jorge Pozzobom; Luis Fernando Mainardi, Regina Becker Fortunatti, Sérgio Peres, Heitor Schuch e Zé Nunes. Compuseram a mesa dos trabalhos: Deputado João Gonçalves, da Paraíba, vice-presidente da União Nacional dos Legisladores e Legislativos Estaduais - UNALE; Elena Garrido, representante da Confederação Nacional dos Municípios — CNM; Promotor Júlio César Melo, Representante do Ministério Público; Auditor Ivan Almeida dos Santos, Representante do Tribunal de Contas do Estado; Dr. Jaderson Paluchowski, Representante da Defensoria Pública; Sr. Sérgio Machado, Prefeito de Araricá e o Prefeito de Candiota (Presidente) representando a FAMURS; ex-prefeito José Scorsatto, Representante da Associação Gaúcha de Municípios e o Professor Dr. Ricardo Hermany, representando a Universidade de Santa Cruz do Sul – UNISC.

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2 – PANORAMA COMPETENCIAL DOS ENTES FEDERATIVOS O primeiro passo a ser dado em direção à proposta estabelecida por este relatório é

analisar o que cabe à União, aos Estados, ao Distrito Federal e municípios dentro dessa organização da federação brasileira. A Constituição Federal de 1988 explicitou de maneira geral quais tarefas recaem sobre cada entre federativo. O constituinte optou pela seguinte técnica:

a) enumerou expressamente as competências da União (art. 21 e 22); b) enumerou expressamente as competências dos municípios (art. 30); c) outorgou ao Distrito Federal as competências estaduais e municipais (art. 32, § 1º); d) não enumerou expressamente as competências dos Estados-membros, reservando a esses as competências que não lhes são vedadas na Constituição – competência remanescente ou residual (art. 25, § 1º); e) criou uma competência administrativa comum, outorgando-a a todos os entes federados – competência administrativa comum (art. 23); f) criou uma competência legislativa concorrente entre a União, os Estados e o Distrito Federal – competência legislativa concorrente (art. 24).

2.1 Competências dos Estados

A competência dos Estados é residual, ou seja, se ocupa daquilo que não é privativo da União e não se enquadra como de competência local, que é afeto aos municípios. Entretanto, não é correto afirmar que os Estados não possuem nenhuma competência enumerada na Constituição. Há exceções a essa regra. A Constituição atribuiu aos Estados, dentre outras, a competência para exploração do gás canalizado (art. 25, § 2º), para a criação de regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões (art. 25, § 3º), para a modificação dos limites territoriais dos municípios (art. 18, § 4º), bem como para organizar sua própria Justiça (art. 125).

2.2 Competências privativas da União

UNIÃO

Competências Administrativas privativas Competências legislativas privativas I - manter relações com Estados estrangeiros e participar de organizações internacionais; II - declarar a guerra e celebrar a paz;

I - direito civil, comercial, penal, processual, eleitoral, agrário, marítimo, aeronáutico, espacial e do trabalho;

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III - assegurar a defesa nacional; IV – permitir que forças estrangeiras transitem pelo território nacional ou nele permaneçam; V - decretar o estado de sítio, o estado de defesa e a intervenção federal; VI - autorizar e fiscalizar a produção e o comércio de material bélico; VII - emitir moeda; VIII - administrar as reservas cambiais do País e fiscalizar as operações de natureza financeira; IX - elaborar e executar planos nacionais e regionais de ordenação do território e de desenvolvimento econômico e social; X - manter o serviço postal e o correio aéreo nacional; XI - explorar, diretamente ou mediante concessão, os serviços telefônicos, telegráficos, de transmissão de dados e demais serviços públicos de telecomunicações, assegurada a prestação de serviços de informações por entidades de direito privado através da rede pública de telecomunicações explorada pela União. XI - explorar, diretamente ou mediante autorização, concessão ou permissão, os serviços de telecomunicações; XII - explorar, diretamente ou mediante autorização, concessão ou permissão: a) os serviços de radiodifusão sonora, e de sons e imagens; b) os serviços e instalações de energia elétrica e o aproveitamento energético dos cursos de água, em articulação com os Estados onde se situam os potenciais hidroenergéticos; c) a navegação aérea, aeroespacial e a infra-estrutura aeroportuária; d) os serviços de transporte ferroviário e

II - desapropriação; III - requisições civis e militares, em caso de iminente perigo e em tempo de guerra; IV - águas, energia, informática, telecomunicações e radiodifusão; V - serviço postal; VI - sistema monetário e de medidas, títulos e garantias dos metais; VII - política de crédito, câmbio, seguros e transferência de valores; VIII - comércio exterior e interestadual; IX - diretrizes da política nacional de transportes; X - regime dos portos, navegação lacustre, fluvial, marítima, aérea e aeroespacial; XI - trânsito e transporte; XII - jazidas, minas, outros recursos minerais e metalurgia; XIII - nacionalidade, cidadania e naturalização; XIV - populações indígenas; XV - emigração e imigração, entrada, extradição e expulsão de estrangeiros; XVI - organização do sistema nacional de emprego e condições para o exercício de profissões; XVII - organização judiciária, do Ministério Público do Distrito Federal e dos Territórios e da Defensoria Pública dos Territórios, bem como organização administrativa destes; XVIII - sistema estatístico, sistema cartográfico e de geologia nacionais; XIX - sistemas de poupança, captação e garantia da poupança popular; XX - sistemas de consórcios e sorteios;

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aquaviário entre portos brasileiros e fronteiras nacionais, ou que transponham os limites de Estado ou Território; e) os serviços de transporte rodoviário interestadual e internacional de passageiros; f) os portos marítimos, fluviais e lacustres; XIII - organizar e manter o Poder Judiciário, o Ministério Público do Distrito Federal e dos Territórios e a Defensoria Pública dos Territórios; XIV - organizar e manter a polícia civil, a polícia militar e o corpo de bombeiros militar do Distrito Federal, bem como prestar assistência financeira ao Distrito Federal para a execução de serviços públicos, por meio de fundo próprio; XV - organizar e manter os serviços oficiais de estatística, geografia, geologia e cartografia de âmbito nacional; XVI - exercer a classificação, para efeito indicativo, de diversões públicas e de programas de rádio e televisão; XVII - conceder anistia; XVIII - planejar e promover a defesa permanente contra as calamidades públicas, especialmente as secas e as inundações; XIX - instituir sistema nacional de gerenciamento de recursos hídricos e definir critérios de outorga de direitos de seu uso; XX - instituir diretrizes para o desenvolvimento urbano, inclusive habitação, saneamento básico e transportes urbanos; XXI - estabelecer princípios e diretrizes para o sistema nacional de viação; XXII - executar os serviços de polícia marítima, aeroportuária e de fronteiras; XXIII - explorar os serviços e instalações nucleares de qualquer natureza e exercer monopólio estatal sobre a pesquisa, a lavra, o enriquecimento e reprocessamento, a

XXI - normas gerais de organização, efetivos, material bélico, garantias, convocação e mobilização das polícias militares e corpos de bombeiros militares; XXII - competência da polícia federal e das polícias rodoviária e ferroviária federais; XXIII - seguridade social; XXIV - diretrizes e bases da educação nacional; XXV - registros públicos; XXVI - atividades nucleares de qualquer natureza; XXVII - normas gerais de licitação e contratação, em todas as modalidades, para as administrações públicas diretas, autárquicas e fundacionais da União, Estados, Distrito Federal e Municípios, obedecido o disposto no art. 37, XXI, e para as empresas públicas e sociedades de economia mista, nos termos do art. 173, § 1°, III; XXVIII - defesa territorial, defesa aeroespacial, defesa marítima, defesa civil e mobilização nacional; XXIX - propaganda comercial. Parágrafo único. Lei complementar poderá autorizar os Estados a legislar sobre questões específicas das matérias relacionadas neste artigo.

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industrialização e o comércio de minérios nucleares e seus derivados; XXIV - organizar, manter e executar a inspeção do trabalho; XXV - estabelecer as áreas e as condições para o exercício da atividade de garimpagem, em forma associativa.

2.3 Competência Legislativa Concorrente

A competência concorrente para legislar sobre determinadas matérias implica que a

União vai limitar-se a determinar normas gerais, as quais poderão ser regulamentadas por Estados e DF, que não podem, entretanto, contrariar as normas gerais (competência suplementar). Não havendo regulamentação por parte da União, os outros entes federativos poderão exercer sua competência plena, ou seja, legislarão com total liberdade. Essa legislação estadual terá vigência até o momento em que o tema for regulamentado pela União, quando terá eficácia suspensa no que contraria a normativa federal.

COMPETÊNCIAS CONCORRENTES

UNIÃO, ESTADOS E DISTRITO FEDERAL I - direito tributário, financeiro, penitenciário, econômico e urbanístico; II - orçamento; III - juntas comerciais; IV - custas dos serviços forenses; V - produção e consumo; VI - florestas, caça, pesca, fauna, conservação da natureza, defesa do solo e dos recursos naturais, proteção do meio ambiente e controle da poluição; VII - proteção ao patrimônio histórico, cultural, artístico, turístico e paisagístico; VIII - responsabilidade por dano ao meio ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico; IX - educação, cultura, ensino e desporto; IX - educação, cultura, ensino, desporto, ciência, tecnologia, pesquisa, desenvolvimento e inovação;

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X - criação, funcionamento e processo do juizado de pequenas causas; XI - procedimentos em matéria processual; XII - previdência social, proteção e defesa da saúde; XIII - assistência jurídica e Defensoria pública; XIV - proteção e integração social das pessoas portadoras de deficiência; XV - proteção à infância e à juventude; XVI - organização, garantias, direitos e deveres das polícias civis.

2.4 Competência Municipal

Aos municípios couberam essencialmente os assuntos de interesse local. Entretanto, destaca-se que ficam responsáveis por prestar serviços de extrema relevância como saúde e educação.

COMPETÊNCIAS MUNICIPAIS I - legislar sobre assuntos de interesse local; II - suplementar a legislação federal e a estadual no que couber; III - instituir e arrecadar os tributos de sua competência, bem como aplicar suas rendas, sem prejuízo da obrigatoriedade de prestar contas e publicar balancetes nos prazos fixados em lei; IV - criar, organizar e suprimir distritos, observada a legislação estadual; V - organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, os serviços públicos de interesse local, incluído o de transporte coletivo, que tem caráter essencial; VI - manter, com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado, programas de educação infantil e de ensino fundamental; VII - prestar, com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado, serviços de atendimento à saúde da população; VIII - promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano; IX - promover a proteção do patrimônio histórico-cultural local, observada a legislação e a ação fiscalizadora federal e estadual.

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3 – PANORAMA TRIBUTÁRIO NACIONAL

Conforme vimos no item 2 do relatório, a Constituição Federal distribuiu tarefas entre os quatro entes autônomos da Federação e preocupou-se, também, em definir competências tributárias consistentes em instituição e arrecadação de tributos. É o que passamos a analisar, no sentido de verificar e quantificar, através de dados, qual parcela de recursos financeiros cabe a cada ente federativo (União, Estados, Municípios e Distrito Federal).

Tivemos o cuidado de, resumida e simplificadamente, definir como funcionam os

tributos nacionais, nestes entendidos os Impostos e Contribuições. As taxas foram deixadas de lado por constituírem parcela reduzida dos orçamentos e não serem objeto de partilha entre os entes federativos. Também destacamos que o objetivo foi tornar a matéria mais acessível ao entendimento do público, dada a sua complexidade, o que demandou, por vezes, que preciosismos conceituais e terminológicos fossem deixados de lado.

Assim, temos a seguinte organização tributária na Federação Brasileira:

3.1 União Art. 153. Compete à União instituir impostos sobre: I - importação de produtos estrangeiros; II - exportação, para o exterior, de produtos nacionais ou nacionalizados; III - renda e proventos de qualquer natureza; IV - produtos industrializados; V - operações de crédito, câmbio e seguro, ou relativas a títulos ou valores mobiliários; VI - propriedade territorial rural; VII - grandes fortunas, nos termos de lei complementar. Esses impostos, somados às contribuições que serão analisadas mais adiante geram, conforme dados de janeiro a outubro de 2014, uma arrecadação conforme a tabela abaixo:

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Fonte: Ministério da Fazenda Após essa visão sobre a arrecadação geral, passamos a tentar entender como se estrutura a carga tributária no país: 3.1.1 Imposto sobre Importação (II) – incide sobre a entrada no país de bens com sua consequente incorporação à economia interna do país (entrada permanente). O contribuinte é o importador. Consta nos artigos 19 a 22 do Código Tributário Nacional, no Decreto-Lei 37/1966, regulamentado pelo Decreto 6.759/2009. 3.1.2 Imposto sobre Exportação (IE) – incide sobre o envio de bens produzidos no país para fora do território nacional. O contribuinte é o exportador. Consta nos artigos 23 a 28 do Código Tributário Nacional e no Decreto-Lei 1.578/1977. 3.1.3 Imposto sobre renda e proventos de qualquer natureza (IR) – incide sobre o acréscimo patrimonial produto do capital ou do trabalho. O contribuinte é toda pessoa física ou jurídica que obtenha acréscimo no seu patrimônio dentro de determinado lapso temporal. Consta nos artigos 43 a 50 do Código Tributário Nacional, nas Leis 7.713/88, 9.250/95, 8.981/95, 9.430/96 e Decreto 3.000/99.

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Fonte: Ministério da Fazenda 3.1.4 Imposto sobre produtos industrializados (IPI) – incide sobre o negócio jurídico que tenha por objeto bem ou mercadoria submetida, por um dos contratantes, a processo de industrialização. São imunes do imposto os produtos destinados ao exterior. Também incide na importação, sendo o chamado IPI-Importação (IPI-Imp.), onde o contribuinte é o importador. O contribuinte principal é o industrial cuja atividade transforme, beneficie, monte, reacondicione ou renove o produto. Consta no Decreto 7.212/2010. 3.1.5 Imposto sobre operações de crédito, câmbio, seguro ou relativas a títulos ou valores mobiliários (IOF - Imposto sobre Operações Financeiras) - incide sobre o negócio jurídico que tenha por objeto crédito (prestação presente em troca de uma prestação futura), câmbio (entrega de determinada moeda a alguém em contrapartida de outra moeda recebida), seguro (segurador se obriga, mediante o pagamento de prêmio, a garantir interesse do segurado, relativo a pessoa ou coisa, contra riscos predeterminados) ou títulos ou valores mobiliários (documentos representativos de direitos que possam ser negociados). Consta no Decreto 6.306/2007.

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Fonte: Ministério da Fazenda 3.1.6 Imposto sobre propriedade territorial rural (ITR)1 – incide sobre a propriedade de bem imóvel localizado em área rural. Não interessa a destinação do imóvel, mas sim sua localização em área rural, determinada pelo plano diretor municipal ou pela ausência de infraestrutura típica da área urbana. No entanto, também pagam ITR imóveis localizados na zona urbana, mas que sejam destinados à atividade rural. São imunes ao imposto as pequenas glebas rurais que sejam único imóvel do proprietário. É tributo continuado, devido anualmente. O contribuinte é o proprietário do imóvel rural, inclusive terra nua. 3.1.7 Imposto sobre grandes fortunas – não incidente pois ainda não regulamentado, o que deve ser feito por lei complementar.

CONTRIBUIÇÕES

3.1.8 Contribuições previdenciárias dos segurados do regime geral de previdência social – contribuição do trabalhador e dos demais segurados da previdência social, titulares potenciais dos benefícios garantidos pelo sistema. Militares e servidores públicos contribuem para regimes próprios de previdência. A contribuição é calculada sobre o salário de contribuição mensal do trabalhador e varia de 8% a 11% para o trabalhador (segurado obrigatório), chegando a 20%, em alguns casos, para o segurado facultativo.

1 O ITR é repartido entre União e Municípios (50%), mas caso o município opte por realizar a cobrança, fica com 100% do imposto. Esse convênio entre os dois entes, entretanto, não retira a titularidade da União sobre o ITR.

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3.1.9 Contribuições previdenciárias do empregador, da empresa e da entidade a ela equiparada – cobrada dos empregadores, empresas e equiparados sobre a folha de salários e demais rendimentos do trabalho pagos ou creditados, a qualquer título, à pessoa física que lhe preste serviço, mesmo sem vínculo empregatício. O percentual a ser recolhido, calculado sobre o salário do trabalhador, é de 12% para o empregador doméstico e pode chegar a 20% para o empregador de trabalhadores avulsos (22,5% no caso de instituições financeiras). As empresas também devem recolher o Seguro de Acidente do Trabalho (SAT) ou Risco Ambiental do Trabalho (RAT) para o financiamento da aposentadoria especial ou de benefícios decorrentes de incapacidade decorrentes de riscos ambientais do trabalho, que variam de 1% a 3% conforme o grau de risco da atividade, podendo chegar a 15% em casos especiais.

Fonte: Ministério da Fazenda

3.1.10 Contribuições de seguridade social sobre a receita (PIS e COFINS) – consistem em contribuição cobrada dos empregadores, empresas ou equiparados, incidente sobre a receita ou faturamento. O faturamento é entendido como aquele decorrente das atividades que integram o objeto social da empresa e a receita provém da entrada de qualquer valor, bem ou direito, de valor pecuniário e que venha somar-se no patrimônio líquido da empresa. O PIS e COFINS não incidem sobre receitas advindas da exportação de mercadorias e serviços. O contribuinte é a pessoa jurídica que aufere receitas.


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3.1.11 Contribuição de seguridade social sobre o lucro (CSL) – consiste em contribuição das empresas sobre o lucro com vista ao custeio da seguridade social. O lucro é entendido como o acréscimo patrimonial decorrente do exercício da atividade da empresa ou entidade equiparada. Não se pode confundir o lucro líquido, onde incide a CSL, com o lucro real, sobre o qual incide o imposto de renda. A alíquota é de 9%, sendo de 15% para as instituições financeiras.


3.1.12 Contribuição de intervenção no domínio econômico destinada ao INCRA – as empresas e equiparados são obrigadas ao pagamento de contribuição, sobre a folha de salários, de 0,2% destinada ao INCRA (Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária). Trata-se de intervenção no domínio econômico com a finalidade de arrecadação

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de recursos para atuação do Estado na estrutura fundiária, com intuito de promover a reforma agrária e a observância da função social da propriedade.

3.1.13 Contribuição de intervenção no domínio econômico destinada ao SEBRAE – a contribuição do SEBRAE (Serviço Brasileiro de Apoio às Micro e Pequenas Empresas) é um adicional às contribuições ao SESC e SENAC (do comércio), SESI e SENAI (da indústria), sendo de 0,3% sobre a folha de salários. Os contribuintes são todas as empresas e não somente as micro e pequenas.

3.1.14 Contribuição de intervenção no domínio econômico sobre a comercialização de combustíveis – CIDE-Combustíveis incide sobre a importação e a comercialização de petróleo e seus derivados, gás natural e seus derivados e álcool etílico combustível. Sua função é a destinação de recursos ao pagamento de subsídios a preços ou transporte de álcool combustível, gás natural e seus derivados e derivados de petróleo; financiamento de projetos ambientais relacionados com a indústria do petróleo e do gás e o financiamento de programas de infraestrutura de transportes. As alíquotas são específicas: R$ 860 por m3 de gasolina e R$ 390 por m3 de diesel, por exemplo. Vejamos a distribuição regional dos recursos no período 2004 a 2011:


3.1.15 Contribuição profissional (anuidade) aos Conselhos – contribuições devidas pelos profissionais aos respectivos conselhos, como à OAB pelos advogados. Contribuição profissional sindical – devida por todos os trabalhadores empregados ao

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seu respectivo sindicato. Apesar de contribuições, não são destinadas aos cofres da União e não são rateadas entre os entes federativos. 3.2 Estados Art. 155. Compete aos Estados e ao Distrito Federal instituir impostos sobre: I - transmissão causa mortis e doação, de quaisquer bens ou direitos; II - operações relativas à circulação de mercadorias e sobre prestações de serviços de transporte interestadual e intermunicipal e de comunicação, ainda que as operações e as prestações se iniciem no exterior; III - propriedade de veículos automotores. 3.2.1 Imposto sobre causa mortis e doação (ITCMD) – incide sobre a transferência de titularidade de bem ou direito por força do falecimento do titular (herança). Também incide sobre a doação de bem (imóveis ou móveis) ou direito do titular a outrem. A transferência do bem deve ser de modo gratuito. O contribuinte é quem recebe o bem ou direito. O valor do imposto é determinado pelo valor do bem, sendo que a alíquota é definida pelo Estado, limitada em 8% por Resolução do Senado Federal. 3.2.2 Imposto sobre operações relativas à circulação de mercadorias e sobre prestação de serviços de transporte interestadual e intermunicipal e de comunicação (ICMS) – são vários impostos sob o mesmo nome, conforme segue:

• ICMS interno relativo às operações de circulação de mercadorias - Para incidência do imposto é necessário que na circulação da mercadoria se dê sua transferência de titularidade. As mercadorias circulantes sobre as quais incide o ICMS são somente aquelas que constituem objeto de uma atividade econômica habitual, com fins lucrativos. Existe a incidência do ICMS sobre o valor da tarifa de energia elétrica por força do §3º do artigo 155 da Constituição Federal;

• ICMS interno relativo às prestações de serviços de transporte interestadual e intermunicipal e de comunicação – incide sobre os diversos serviços de transporte, tais como de passageiros, de valores, de bens ou de mercadorias. Quanto aos serviços de comunicação, incide sobre o serviço propriamente dito de comunicação e não sobre as atividades-meio. São passíveis de incidência do ICMS também a radiodifusão, a assinatura básica mensal de telefonia, TV a cabo e via satélite.

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• ICMS-Importação relativo às entradas de bens ou mercadorias no território nacional e ICMS-Importação relativo aos serviços prEstados no exterior – incide sobre a entrada de bem ou mercadoria importada do exterior por pessoa física ou jurídica, qualquer que seja sua finalidade, assim como sobre o serviço prestado no exterior, cabendo o imposto ao Estado onde estiver situado o domicílio ou o estabelecimento do destinatário da mercadoria, bem ou serviço.

• ICMS sobre operações mistas, que incide sobre o valor total da operação quando mercadorias forem fornecidas com serviços não compreendidos na competência tributária dos municípios (ISS) – nesses casos ou incide o ICMS sobre toda a operação ou o ISS. Assim, se na operação mista está incluído serviço descrito na Lei Complementar 116/2003 incidirá ISS, caso contrário aplica-se a alíquota do ICMS. Cabe lembrar que nas operações internas, cada Estado define a alíquota do seu

ICMS, observada alíquota mínima determinada por Resolução do Senado Federal, não podendo, ainda, ser inferior às alíquotas previstas para as operações interestaduais (12%). Nas operações interestaduais, quando a mercadoria é destinada ao consumidor final, aplica-se a alíquota interna, mas quando destinada ao contribuinte do imposto (revendedor, por exemplo), aplica-se a alíquota interestadual (12%), recolhida para o Estado de onde a mercadoria saiu, e recolhe-se a diferença entre a alíquota interestadual (menor) e a alíquota do Estado destinatário (maior) a este. Entretanto, para as operações e prestações realizadas nas regiões Sul e Sudeste destinadas às regiões Norte, Nordeste, Centro-Oeste e ao Estado do Espírito Santo, a alíquota interestadual é de 7%.

Por fim, a incidência de ICMS sobre combustíveis derivados do petróleo segue regime especial, cabendo o imposto ao Estado onde ocorrer o consumo. 3.2.3 Imposto sobre propriedade de veículos automotores (IPVA) – incide sobre a propriedade de coisas movidas a motor de propulsão que circulam por seus próprios meios, servido normalmente de transporte de pessoas ou coisas. Por entendimento do Supremo Tribunal Federal, não abrange embarcações e aeronaves. É pago anualmente e o contribuinte é o proprietário. A alíquota é definida pelo Estado de registro do veículo e incide em percentual do valor do bem.

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De acordo com um estudo divulgado pelo Instituto Brasileiro de Planejamento e Tributação (IBPT)2, cada brasileiro proprietário de automóveis pagará, em média R$ 161,55 de IPVA. A arrecadação total referente ao ano de 2014 deve ser de R$ 32,7 bilhões, cifra 21,7% maior do que em 2013, quando foram arrecadados R$ 26,9 bilhões com o imposto.

Receitas do Estado do Rio Grande do Sul, segundo a Fazenda Estadual:

3.3 Municípios Art. 156. Compete aos Municípios instituir impostos sobre: I - propriedade predial e territorial urbana; II - transmissão "inter vivos", a qualquer título, por ato oneroso, de bens imóveis, por natureza ou acessão física, e de direitos reais sobre imóveis, exceto os de garantia, bem como cessão de direitos a sua aquisição; III - serviços de qualquer natureza, não compreendidos no art. 155, II, definidos em lei complementar.

2 Instituto Brasileiro de Planejamento e Tributação (IBPT). Arrecadação de IPVA e sua proporcionalidade em relação à frota de veículos e à população brasileira. Disponível em www.ibpt.org.br. Acesso em 21/07/2015.

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3.3.1 Imposto sobre propriedade predial e territorial urbana (IPTU) – incide sobre propriedade de porção de territorial, edificada ou não, em zona urbana. A zona urbana é definida por lei municipal. A base de cálculo do valor do imposto é o valor venal do imóvel (valor no mercado imobiliário), presumido em planta fiscal de valores. O contribuinte é o proprietário do imóvel, titular do seu domínio útil ou possuidor a qualquer título. 3.3.2 Imposto sobre transmissão inter vivos de bens imóveis e de direitos reais sobre imóveis (ITBI) – incide sobre a transferência de imóveis “inter vivos” (diferenciando-se da transmissão “causa mortis” do ITCMD) decorrente de negócio jurídico (compra e venda, por exemplo). Também incide sobre a transferência de direitos reais sobre imóveis3. Não incide na aquisição da propriedade por usucapião. A base de cálculo do imposto é o valor venal do imóvel ou direitos transmitidos e a alíquota definida por lei municipal. O contribuinte pode ser qualquer uma das partes conforme dispuser a lei. 3.3.3 Imposto sobre serviços de qualquer natureza (ISS) – incide sobre serviços de qualquer natureza, excluídos aqueles já tributados pelo ICMS4. O serviço desenvolvido deve ter qualidade de negócio jurídico, prestado a título oneroso, mediante pagamento. Sobre os serviços públicos típicos não há incidência de ISS. A Lei Complementar Federal 116/2003 estabelece os serviços imunes, bem como traz a lista de serviços tributáveis a ser seguida pelos municípios ao instituir o imposto. O município competente para cobrar o ISS é aquele onde o serviço foi prestado e o contribuinte é o prestador do serviço. Sua alíquota máxima é de 5% incidente sobre o preço do serviço. Sociedades profissionais e profissionais autônomos recolhem ISS por valor fixo. 3.3.4 Contribuição de Iluminação Pública (CIP) – contribuição destinada ao custeio da iluminação pública municipal.

3 Os direitos reais estão arrolados no art. 1.225 do Código Civil: direitos de propriedade, superfície, servidões, usufruto, uso, habitação, penhor, hipoteca, etc. 4 Serviços de transporte interestadual e intermunicipal e serviços de comunicação.

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Espécies Tributárias por categoria econômica X Competência Tributária dos Entes Federativos

Entes Federativos

União (artigos 153 e 154 CF)

Estados (art. 155 CF)

Municípios (art. 156) Fatos

Geradores

Renda

-Renda (IR) -Contribuição previdenciária - Contribuição ao Seguro de Acidente do Trabalho - Contribuição ao Salário Educação - Contribuição ao Sistema S

Patrimônio

- Imposto Propriedade territorial Rural (ITR) - Grandes Fortunas - Contribuição de Melhoria

- Imposto Transmissão Causa Mortis e Doações de Quaisquer Natureza (ITCMD) - Imposto Propriedade Veículos Automotores (IPVA) - Contribuição de Melhoria

- Imposto de Propriedade predial e territorial Urbano (IPTU) - Imposto de Transmissão de bens Imóveis (ITBI) - Contribuição de Melhoria

Atividade Econômica

- Imposto Produtos Industrializados (IPI) - Imposto de Operações Financeiras (IOF) - Imposto de Importação (II) - Imposto Exportação (IE) - Contribuição Social da Seguridade Social (COFINS) - Programa de Integração Social (PIS) - Contribuição Social sobre o Lucro Líquido (CSLL) - Contribuição de Intervenção do Domínio Econômico (CIDE)

- Imposto Circulação Mercadorias e Serviços (ICMS)

- Imposto de Serviços de Quaisquer Natureza (ISS)

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4 REPARTIÇÃO DAS RECEITAS TRIBUTÁRIAS ENTRE OS ENTES FEDERADOS

Após o recolhimento de toda a carga tributária, pelos entes federativos, na forma descrita no capítulo 3 do relatório, ocorre a repartição das receitas, ficando muito acentuada a percepção de que essa redistribuição ainda concentra a maior parte dos recursos na seara da União, como podemos ver pelo gráfico abaixo, elaborado pela Confederação Nacional dos Municípios:

Fonte: Confederação Nacional dos Municípios

As ditas transferências constitucionais estruturam o “esqueleto” de nosso pacto

federativo e, de forma simplificada, se moldam nos termos seguintes. 4.1 Estados e Distrito Federal

Estados e Distrito Federal recebem os seguintes recursos da União:

- Imposto de renda recolhido de seus servidores e de pessoas jurídicas criadas por eles;

- 20% de qualquer imposto criado pela União por Lei complementar, além dos já previstos;

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4.2 Municípios Para os municípios, por sua vez são destinadas as seguintes transferências:

- Imposto de renda recolhido de seus servidores e de pessoas jurídicas criadas por eles;

- 50% ITR dos imóveis localizados no seu território (100% se fiscalizar e cobrar);

- 50% do IPVA dos veículos licenciados no seu território;

- 25% do ICMS (distribuição: 3/4 definidos pelo Valor Adicionado Fiscal - VAF5) e ¼ definido por lei estadual) – R$ 380 bilhões arrecadados em 2014, maior tributo brasileiro.

4.3 Repartição da Arrecadação do Imposto de Renda6:

De todo o montante do Imposto sobre a renda, arrecadado pela União, 49% é dividido entre Estados e municípios da seguinte forma:

- 21,5% para o Fundo de Participação dos Estados e Distrito Federal (FPE);

- 22,5% para o Fundo de Participação dos Municípios (FPM);

- 3% para programas de financiamento ao setor produtivo das Regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste (garantida metade do recurso para a região semi-árida do Nordeste);

- 1% para o FPM entregue em dezembro de cada ano;

- 1% para o FPM entregue em julho de cada ano.

4.4 Repartição da Arrecadação do Imposto sobre Produtos Industrializados - IPI

Do valor arrecadado do IPI, 49% são repartidos para Estados e municípios na

mesma sistemática da distribuição do Imposto de Renda, acima demonstrada. Além disso,

5 Valor Adicionado Fiscal (VAF) é um indicador econômico-contábil utilizado pelo Estado para calcular o índice de participação municipal no repasse de receita do Imposto sobre Operações relativas à Circulação de Mercadorias e sobre Prestações de Serviços de Transporte Interestadual e Intermunicipal e de Comunicação (ICMS) e do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) aos municípios. É apurado pela Secretaria de Estado de Fazenda, com base em declarações anuais apresentadas pelas empresas estabelecidas nos respectivos municípios. 6 Excluído do cálculo o IR recolhido dos servidores e de pessoas jurídicas criadas pelos municípios, Estados e DF porque já pertencentes a estes.

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conforme o artigo 159, inciso II da Constituição Federal, 10% do produto da arrecadação do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) vai para Estados e Distrito Federal, proporcionalmente ao valor das respectivas exportações de produtos industrializados.

O valor recebido por cada ente, no chamado “IPI-Exportação”, não pode passar

de 20% do total, independentemente do valor de suas exportações. Destes 10%, os municípios recebem 25%, repassados pelo seu respectivo

Estado, distribuídos da seguinte forma: 3/4 definidos pelo Valor Adicionado Fiscal - VAF e ¼ definido por lei estadual. 4.5 Repartição da Contribuição de Intervenção no Domínio Econômico sobre a comercialização de combustíveis - CIDE

De toda a arrecadação feita pela União, 29% é destinada para os Estados e Distrito

Federal, distribuídos na forma da lei e observada a destinação a que se refere o inciso II, alínea c, do § 4º do art. 177 da Constituição Federal (financiamento de programas de infraestrutura de transportes, por exemplo7).

Destes 29% recebidos pelo Estado, 25% deverão ser repassados aos

municípios, conforme art. 159, §4º do diploma constitucional.

Toda esse conjuntura demonstrada acaba gerando forte dependência dos municípios das receitas provenientes de transferências, conforme vemos no quadro8 a seguir:

7 Vide item 3.1.14 do presente relatório para as destinações constitucionais obrigatórias da CIDE-Combustíveis. 8 BREMAEKER, François. Finanças Municipais e Pacto Federativo. São Paulo, 2014, 20 páginas. Disponível em www.informacoesmunicipais.org.br. Consulta em 15/06/2015.

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5 A DESPACTUAÇÃO DO SISTEMA FEDERATIVO: Problemas que podem ser apontados na sua estruturação. 5.1 Distribuição desigual dos recursos entre os entes federativos

Conforme se vê no gráfico9 abaixo, do ano de 2013, a principal reclamação de Estados e municípios é a grande centralização de recursos na União frente a uma desigual concentração de encargos sobre os Estados e Municípios.

Distribuição das Receitas Tributárias no Brasil

9 Fonte: Secretaria da Fazenda do Estado do Rio Grande do Sul. Apresentação feita pelo Secretário da Fazenda, Giovani Feltes no 35ºCongresso de Municípios do Rio Grande do Sul, promovido pela FAMURS e ocorrido no dia 01 de julho de 2015.

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5.2 Desonerações de impostos compartilhados feita pela União.

A União optou por concentrar as desonerações em Impostos compartilhados com os demais entes federados. O principal Imposto escolhido foi o IPI. Do ano de 2009 a outubro de 2014 foram 14 legislações com desonerações que afetaram a arrecadação de IPI. Tais concessões realizadas pela União somam de 2009 a 2014 cerca R$ 11,090 bilhões. A perda decorrente na receita de FPM dos municípios somou R$ 10,024 bilhões e no IPI-exportação foi de R$ 1,066 bilhões.

5.3 Subfinanciamento dos Programas Federais executados pelos demais entes da Federação. Existe uma antiga insatisfação com relação aos repasses feitos pela União para custear os programas por ela instituídos. Além disso, aponta-se a falta de índices de correção monetária dos valores para que Estados e municípios possam fazer frente aos encargos ao longo dos anos. No quadro que segue, vemos a evolução das despesas dos municípios ao longo de 40 anos em educação, cultura e saúde: Percentual de despesas Municipais em Educação, Cultura e Saúde em Relação à

Receita Orçamentária (1972-2012)10

REGIÕES EDUCAÇÃO E

CULTURA SAÚDE

1972 2012 1972 2012 Norte 14,23 32,83 0,90 20,90

10 BREMAEKER, François. A desconstrução do Pacto Federativo em 40 anos. São Paulo, 2015, 25 páginas. Disponível em www.informacoesmunicipais.org.br. Consulta em 15/06/2015.

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Nordeste 20,00 41,92 6,42 24,93 Sudeste 10,89 24,39 5,33 22,59 Sul 16,77 24,27 5,03 23,08 Centro-Oeste 12,95 24,27 5,03 23,08 BRASIL 14,82 26,95 5,67 22,91

5.4 O descompasso entre o crescimento das atribuições municipais e os efetivos repasses financeiros: EDUCAÇÃO

A constituinte de 1988 designou aos municípios, em matéria de educação, a competência para cuidar do ensino fundamental, somente. Nos anos 90, foi acrescida a esta tarefa a condução do ensino fundamental + educação infantil. Já nos anos 2000 houve mais um implemento competencial: ensino fundamental + educação infantil + 9º ano. Segundo os municípios, esse aumento de atribuições não foi devidamente acompanhado dos recursos financeiros suficientes para fazer frente à tarefa.

Além disso, os municípios estão obrigados, constitucionalmente, em conjunto com Estados e DF, a aplicar 25% da sua receita em Manutenção e Desenvolvimento do Ensino - MDE (art. 212 da CF)11, o que ocorre na seguinte proporção:

A) 20% das seguintes receitas para Composição do FUNDEB (Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação):

Estados Municípios FPE – Fundo de Participação dos Estados FPM – Fundo de Participação dos

Municípios ICMS – Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços

ICMS – Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços

IPI-Exp – Imposto sobre Produtos Industrializados para Exportação

IPI-Exp – Imposto sobre Produtos Industrializados para Exportação

IPVA – Imposto sobre a Propriedade de Veículos Automotores

IPVA – Imposto sobre a Propriedade de Veículos Automotores

Recursos da desoneração de exportações de que trata a LC 87/1996 – Lei Kandir

Recursos da desoneração de exportações de que trata a LC 87/1996 – Lei Kandir

ITCMD – Imposto sobre Transmissão 11 Fonte: Confederação Nacional dos municípios. FUNDEB: o que os municípios precisam saber. 3ª edição. Brasília: CNM, 2015, págs. 8-14.

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Causa Mortis e Doação ITR – Imposto sobre a Propriedade

Territorial Rural

B) Mais 5% das receitas citadas anteriormente também vão para a educação;

C) Além disso, mais 25% da receita de impostos que não integram a base de cálculo do FUNDEB, ou seja, Imposto de Renda, IPTU, ISS, ITBI.

A União complementa o FUNDEB em 10% do total de aporte dos Estados, Municípios e DF, no sentido de assegurar um valor mínimo nacional por aluno/ano aos governos estaduais e municipais onde este valor não for alcançado com os recursos próprios do Fundo Estadual. Neste ano de 2015, dez Unidades Federadas serão contempladas com recursos federais ao FUNDEB – AL, AM, BA, CE, MA, PA, PB, PE, PI e RN.

Os valores do FUNDEB estimados para 2015 são de R$ 121,2 bilhões, acrescidos de 10% (R$ 12,1 bilhões) complementados pela União. Estes recursos são distribuídos entre o governo estadual e os seus municípios na proporção do número de alunos matriculados nas respectivas redes de educação básica pública presencial, conforme a atuação prioritária dos entes federados. Portanto, a matrícula na educação infantil não é considerada para distribuição dos recursos aos Estados, assim como não se considera a matrícula no ensino médio para distribuição dos recursos do FUNDEB aos Municípios.

Segundo a Lei 11.738/2008, que criou o piso salarial profissional nacional do

magistério público da educação básica, os 10% do FUNDEB aportados pela União devem ser repassados para integralização do pagamento do piso nacional “nos casos em que o ente federativo, a partir da consideração dos recursos constitucionalmente vinculados à educação, não tenha disponibilidade orçamentária para cumprir o valor fixado”.

Assim, conforme estimativa da Fazenda Estadual, o Rio Grande do Sul perdeu R$ 6,2 bilhões para o FUNDEB12, ou seja, injetou mais recursos no Fundo do que o retorno para investimento em educação ao longo do tempo.

12 E para o anterior FUNDEF.

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R$ milhões nominais / Fonte: Secretaria da Fazenda do Estado do Rio Grande do Sul

5.5 A questão do Piso Nacional do Magistério

O Congresso Nacional determinou que 60% de todo o recurso recebido do FUNDEB, pelos entes federativos, seja gasto com remuneração do pessoal ativo e os outros 40% em ações de manutenção e desenvolvimento do ensino. Com a instituição do piso nacional do magistério esses 60% não foram mais suficientes para fazer frente a esta despesa, elevando a média nacional de gasto com pessoal de educação para 77% do FUNDEB, faltando recursos para as demais obrigações indispensáveis à melhoria da educação básica. 5.6 Distorção no recolhimento do Imposto sobre Serviços (ISS)

A Confederação Nacional dos Municípios aponta uma má distribuição, entre os municípios, do Imposto sobre serviços incidente sobre a construção civil, arrendamento mercantil (leasing) e operações com cartões de crédito. Indicam que este Imposto teve crescimento significativo e a necessidade de socializar o tributo entre os municípios, evitando concentração em poucos, o que se daria através da reforma da Lei Complementar Federal n.º 116/2003. A reclamação se dá no seguinte sentido:

5.6.1 Operações de leasing - atualmente, 21 municípios arrecadam todo o imposto sobre serviço nesse tipo de operações no país, pois têm a sede da instituição financeira. A proposta é que o tributo incida no domicílio do tomador e não da instituição; o Superior Tribunal de Justiça (STJ) entende que deve ser no local da sede do banco13. As empresas de leasing arrecadaram 438 bilhões de 2008 a 201314. Se aplicarmos a alíquota de 5% (alíquota máxima da base de cálculo do ISS) os municípios deixaram de arrecadar cerca de 19,707 bilhões no período.

13 O STJ, decidiu, no final de 2012 - REsp 1060210, que o local devido de recolhimento do ISS é na sede da empresa de leasing (perfectibilização do fato gerador). 14 Fonte: ABEL - Associação Brasileira das empresas de leasing.

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5.6.2 Operações com cartões de crédito - outra situação verificada diz respeito

às operações com cartões de crédito. Para fins de incidência do ISS, o local devido de recolhimento do imposto é a sede da empresa prestadora de serviço e não o município onde se efetivou a transação. Assim, a arrecadação se concentra em poucos municípios em detrimento daqueles onde a atividade econômica efetivamente ocorre. Seguros, investimentos (aplicações, CDB, etc.) também arrecadam somente na agência bancária matriz, sendo que as agências nos municípios são consideradas só intermediárias no negócio jurídico.

Considerando dados disponibilizados pela Associação Brasileira das Empresas de

Cartões de Crédito e Serviços (ABECS) em 2014, o valor total das transações com cartões no Brasil foi de R$ 979,41 bilhões, o que representa uma parcela de R$ 2,44 bilhões a ser redistribuída entre os municípios, considerando uma taxa de 5% cobrada pela administradora e sobre esse valor aplicada uma alíquota de 5% do ISS. Além disso, gestores municipais estipulam alíquotas de ISS menores para atrair as empresas do sistema financeiro para suas cidades, o que cria disputas entre os municípios e os obriga a abrir mão de arrecadação para gerar atratividade às instituições financeiras. A proposta entabulada é de que o tributo seja devido no local de utilização do cartão (domicílio do tomador). 5.7 Municipalização da segurança pública

Aumento das despesas dos municípios com as guardas municipais sem a devida contrapartida. Além disso, a PEC 33/2014 tramitando no Congresso Nacional pretende incluir a segurança pública como competência comum, o que integraria os municípios na obrigação de prestar esse tipo de serviço, sem, no entanto, definir de onde viriam os recursos financeiros. 5.8 Redistribuição dos royalties entre os Estados

O Rio Grande do Sul fica com R$ 300 milhões advindos da extração do petróleo, enquanto o Rio de Janeiro fica com R$ 22 bilhões. Atualmente, a distribuição dos Royalties está suspensa por liminar da Ministra Carmem Lúcia no STF. Segundo FAMURS, a medida representa uma perda de mais de 800 milhões de reais para o Rio Grande do Sul em 2 anos.

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5.9 Defasagem na arrecadação do ICMS em relação aos demais tributos O aumento da carga tributária geral, em comparação com o Produto Interno Bruto

(PIB) no Brasil cresceu de forma muito mais acelerada do que o ICMS em relação ao mesmo indicador (PIB). Tal situação prejudica os Estados pois têm no ICMS sua grande fonte de renda.

Carga Tributária Bruta X ICMS

Fonte: Secretaria da Fazenda do Estado do Rio Grande do Sul

Além disso, o crescimento entre a arrecadação do ICMS e os repasses da União

também demonstra crescente distorção:

1998 2014

ICMS 4.232,1 25.854,2 Total Transferências da União 848,7 2.441,5 FPE 257,2 1.709,8 FPEX 294,7 466,2 Lei Kandir 296,8 146,9 Aux. Financeiro - 112,3

CIDE - 6,4

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Valores em R$ milhões nominais Fonte: Secretaria da Fazenda do Estado do Rio Grande do Sul

Crescimento Nominal ICMS (1998 a 2014): 510,9% Crescimento Nominal Transferência da União (1998 a 2014): 187,7%

Conforme aponta a Fazenda gaúcha, se o crescimento das Transferências Federais

acompanhasse o crescimento do ICMS, o RS receberia R$ 2,743 bilhões a mais em 2014, em valores nominais. 5.10 A aplicação do Valor Agregado Fiscal na distribuição do repasse do ICMS aos municípios. Conforme já visto, a quota de ICMS que cabe aos municípios é distribuída na proporção de 25% definida por lei estadual, e 75% de acordo com o índice de Valor Adicionado Fiscal (VAF) que cada município representa na arrecadação do ICMS. Assim, uma cidade que possua uma hidrelétrica ou planta industrial, por exemplo, que acabe tendo um retorno de ICMS muito acima das outras cidades do próprio Estado, fica com um valor de repasse de ICMS desproporcionalmente maior do que os demais. 5.11 A problemática dos “Restos a Pagar”15

Um dos problemas apresentados pela Confederação Nacional dos Municípios é relacionado com os chamados “restos a pagar”, que são despesas empenhadas em determinado ano e que chegam ao final desse ano sem terem sido pagas e, em alguns casos, sequer liquidadas, sendo transferidas para o ano seguinte.

A Lei de Responsabilidade Fiscal pune aqueles gestores que terminam seu mandato deixando restos a pagar, em montante maior do que os recursos que possui em caixa, ao novo governo. Entretanto, a União possui R$ 600 bilhões em seu caixa, fruto do acúmulo de anos de superávit primário. Este superávit, ao invés de saldar a dívida pública brasileira, fica em caixa, uma vez que a União não tem limites para o seu endividamento16. Assim, pode acumular restos a pagar indefinidamente, fazendo com que Estados e municípios, muitas vezes destinatários destes recursos sejam penalizados. Dos R$ 226 bilhões de restos a pagar inscritos pela União na virada de 2014 para 2015, cerca

15 Fonte: Confederação Nacional dos Municípios – CNM. Restos a pagar. Brasília: CNM, 2015, págs. 10, 16-17. 16 Diferente dos Estados e municípios, que têm seu percentual máximo de endividamento determinado por Resolução do Senado.

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de R$ 43 bilhões se referem a transferências para municípios, sendo os municípios gaúchos credores de mais de R$ 2 bilhões.

No caso dos convênios, muitas vezes, os municípios iniciam as obras com recursos próprios com a expectativa de receber os recursos federais, o que nunca ocorre. Tal situação pode gerar, em alguns, casos restos a pagar no orçamento municipal, os quais são duramente penalizados pela Lei de Responsabilidade Fiscal, enquanto nada ocorre com a União.

O gráfico abaixo, elaborado pela CNM, demonstra o crescimento dessa prática

pelo Governo Federal no período de 2003 a 2014:

5.12 A Desvinculação de Receitas da União (DRU)

A necessidade de criação da DRU decorre de algumas regras estipuladas pela Constituição. A primeira delas é a divisão do orçamento do Governo Federal em duas partes: o orçamento fiscal e o orçamento da seguridade social. A seguridade social compreende as atividades do governo nas áreas de saúde, assistência social e previdência social. As demais áreas têm seus gastos programados no orçamento fiscal.

Além de segmentar o orçamento em duas partes, a Constituição também segmentou as receitas que deveriam financiar cada um dos orçamentos. Para o orçamento

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da seguridade foram reservadas as contribuições sociais. Para o orçamento fiscal ficaram os impostos tradicionais. Ocorre que a Constituição determinou que a maioria dos impostos deve ter sua receita repartida com os Estados e municípios, enquanto as contribuições não estão sujeitas a tal partilha.

Quando o Governo Federal se viu na necessidade de elevar a arrecadação para promover uma redução do déficit público e poder pagar a elevada dívida pública, ele percebeu que estava em um beco sem saída.

Se elevasse os impostos, parte da receita arrecadada teria que ser dividida com Estados e municípios, de modo que restaria apenas em torno de 50% da receita adicional nos cofres da União. Se elevasse as contribuições sociais, estas teriam que ser direcionadas para os gastos com saúde, assistência social e previdência, não havendo a possibilidade de se carrear a nova receita para o pagamento da dívida pública.

Foi aí que se criou a DRU, que nada mais é do que uma regra que estipula que 20% das receitas da União ficariam provisoriamente desvinculadas das destinações fixadas na Constituição. Com essa regra, 20% das receitas de contribuições sociais não precisariam ser gastas nas áreas de saúde, assistência social ou previdência social.

Isso abriu um caminho para que o Governo Federal promovesse forte elevação da tributação via contribuições sociais, que não precisavam ser divididas com Estados e municípios e, graças à DRU, poderiam ser usadas para pagamento da dívida pública ou pagamento de outras despesas fora do orçamento da seguridade social17.

17 ALVARES, Fernando. O que é e para que serve a desvinculação de receitas da União (DRU)? Publicado em 05/12/2011. Disponível em http://www.brasil-economia-governo.org.br/2011/12/05/o-que-e-e-para-que-serve-a-desvinculacao-de-receitas-da-uniao-dru/. Acesso em 20/07/2015.

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6 PROPOSIÇÕES QUE TRAMITAM NO CONGRESSO NACIONAL COM REFLEXOS NO PACTO FEDERATIVO.

Tendo em vista a amplitude de assuntos que afetam o pacto federativo, bem como a enormidade de matérias que tramitam no Congresso Nacional no sentido de modifica-lo, apresentamos a sistematização de algumas propostas que consideramos mais importantes. Cabe destacar que a lista não tem pretensão exaustiva das proposições, mas de citar as principais, sendo estas as que receberão análise especial da Comissão Especial sobre o Pacto Federativo da Câmara federal, conforme estudo realizado pela Consultoria Legislativa do Senado Federal, o qual resumimos abaixo: 6.1 PEC nº 426, de 2014, aprovada, transformou-se na Emenda Constitucional nº 84, de 2014, com o propósito de ampliar o montante do Fundo de Participação dos Municípios (FPM) em mais um ponto percentual, escalonado na forma apresentada abaixo:

• Meio ponto percentual no presente exercício financeiro, a ser entregue no primeiro decêndio do mês de julho; e

• Inteirando um ponto percentual no próximo exercício financeiro e seguintes, a ser entregue também no primeiro decêndio do mês de julho.

Com a medida, a participação do FPM no produto da arrecadação dos impostos sobre renda e proventos de qualquer natureza (IR) e sobre produtos industrializados (IPI) passa a ser de 24,5%, a partir de 2016, o que representa três pontos percentuais a mais que a participação do Fundo de Participação dos Estados (FPE) na mesma base (IR+IPI), sendo que:

• 22,5 % do produto da arrecadação do IR+IPI entregues mês a mês;

• 1% do produto da arrecadação do IR+IPI entregue no primeiro decêndio do mês de julho; e

• 1% do produto da arrecadação do IR+IPI entregue no primeiro decêndio do mês de dezembro.

6.2 Proposta de Emenda à Constituição nº 212, de 2012, que determina o repasse de 15% do produto da arrecadação das contribuições sociais instituídas nos termos do art. 149 da Constituição, respectivamente, para o FPE e para o FPM, não se aplicando os referidos percentuais sobre ao produto da arrecadação das contribuições sociais a que se referem a alínea “a” do inciso I e o inciso II, do art. 195 (Contribuições dos Empregadores e dos Empregados para o INSS) e, do art. 239 (PIS/PASEP – FAT);

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6.3 Proposta de Emenda à Constituição nº 261, de 2013, que aumenta em 2% a participação do FPM na arrecadação do IR e do IPI e em 1% a participação do FPE na arrecadação dos mesmos impostos federais; 6.4 Proposta de Emenda à Constituição nº 310, de 2013, que destina aos municípios 75% do produto da arrecadação do imposto sobre operações relativas à circulação de mercadorias e 25% das operações sobre a prestação de serviços de transporte interestadual e intermunicipal e de comunicações. 6.5 Proposta de Emenda à Constituição nº 335, de 2013, que destina 10% do produto das arrecadações do imposto sobre operações financeiras (IOF), da contribuição social sobre o lucro líquido (CSSLL) e da contribuição para o financiamento da seguridade social (COFINS), distribuídos de acordo com os critérios de repartição e somados aos valores repassados pelo Fundo de Participação dos Municípios. 6.6 Proposta de Emenda à Constituição nº 340, de 2013, que aumenta em 3% os recursos do Fundo de Participação dos Municípios, para serem repartidos aos Municípios, excetuadas as Capitais, com base num coeficiente individual de participação, resultante do produto do fator representativo da população local, pelo fator representativo do inverso da respectiva receita corrente líquida per capita; 6.7 Proposta de Emenda à Constituição nº 341, de 2013, que aumenta em 2% o repasse para o Fundo de Participação dos Municípios (FPM), para ser entregue no primeiro decêndio de julho; 6.8 Proposta de Emenda à Constituição nº 354, de 2013, altera as regras de distribuição do ICMS aos Municípios da forma seguinte:

• 50%, na proporção do valor adicionado nas operações locais relativas ao ICMS;

• 25%, na proporção da população residente no Município em relação à população total de seu respectivo Estado;

• até 25%, de acordo com o que dispuser lei estadual.

6.9 Proposta de Emenda à Constituição nº 197 D, de 2012, – conhecida como a PEC do Comércio Eletrônico – modifica a sistemática de cobrança do ICMS sobre as operações e prestações realizadas de forma não presencial e que destinem bens e serviços a consumidor final localizado em outro Estado. A matéria teve origem no Senado

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Federal, foi aprovada na Câmara dos Deputados, sendo novamente remetida ao exame daquela Casa Revisora. Ela se transformou na Emenda Constitucional nº 87, de 16 de abril de 2015, com a seguintes novidades na incidência do ICMS sobre as operações e prestações realizadas de forma não presencial e que destinem bens e serviços a consumidor final localizado em outro Estado:

A emenda constitucional altera o inciso VII do § 2º do art. 155 da CF para

estabelecer que nas operações e prestações que destinem bens e serviços a consumidor final, contribuinte ou não do imposto, localizado em outro Estado, adotar-se-á a alíquota interestadual e caberá ao Estado de localização do destinatário o imposto correspondente à diferença entre a alíquota interna do Estado destinatário e a alíquota interestadual.

Além disto, a EC introduz o art. 99 no Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT) para estabelecer que o ICMS correspondente à diferença entre a alíquota interna e a interestadual será partilhado entre os Estados de origem e de destino de forma gradativa a partir de 2016.

Etapas Estado de destino Estado de origem I – 2016 20% 80% II - 2017 40% 60% II - 2018 60% 40% IV - 2019 80% 20% V – A partir de 2020 Caberá ao Estado de

localização do destinatário o imposto correspondente à diferença entre a alíquota interna do Estado destinatário e a alíquota interestadual

6.10 PEC nº 41, de 2014, do Senado Federal, ainda não apreciada, faz alterações expressivas nas áreas tributária e fiscal, com repercussões na União, nos Estados e nos Municípios, como veremos nos pontos abaixo destacados:

A) fixa novas alíquotas do ICMS nas operações e prestações interestaduais, partindo-se de:

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a) onze por cento, com redução progressiva, no prazo de oito anos a contar do exercício subsequente à entrada em vigor da Emenda à Constituição, chegando-se a quatro por cento a partir do oitavo ano; b) as alíquotas são reduzidas para seis por cento, cinco e quatro por cento, respectivamente, no primeiro, segundo e terceiro ano de vigência, nas operações dos Estados das regiões Sul e Sudeste, destinadas às regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste e ao Estado do Espírito Santo; c) as alíquotas passam de onze por cento, dez, nove, oito e sete por cento, a cada ano subsequente à promulgação desta Emenda, nas operações e prestações originadas nos Estados das regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste e no Espírito Santo, destinadas às regiões Sul e Sudeste; d) nas operações interestaduais com gás natural nacional ou importado a alíquota do ICMS será de sete por cento, nas operações originadas nas regiões Sul e Sudeste, exceto no Estado do Espírito Santo, destinadas às regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste, inclusive ao Estado do Espírito Santo, e de doze por cento, nas demais situações; e) Nas operações e prestações interestaduais originadas na Zona Franca de Manaus, em conformidade com Processo Produtivo Básico previsto no Decreto-lei nº 288, de 28 de fevereiro de 1967, e nas Áreas de Livre Comércio de Boa Vista e Bonfim, em Roraima, de Guajará-Mirim, em Rondônia, de Macapá/Santana, no Amapá, de Brasiléia, Epitaciolândia e Cruzeiro do Sul, no Acre, e de Tabatinga, no Amazonas, em conformidade com Processo Produtivo Básico estabelecido pela União e atendidas as condições previstas nos arts. 26 e 27 da Lei nº 11.898, de 8 de janeiro de 2009, a alíquota será de doze por cento; f) nas operações e prestações interestaduais realizadas entre a Zona Franca de Manaus e as Áreas de Livre Comércio serão aplicadas as alíquotas previstas nos incisos I a VIII da alínea “a” acima referidas;

B) institui uma compensação financeira pelo prazo de 20 anos para os Estados (75%) e para os Municípios (25%) nos casos de perda de receita com as novas regras do ICMS cria o Fundo de Desenvolvimento Regional – FDR, para financiar investimentos com potencial efeito multiplicador para a região e para dinamização da atividade econômica, levando em conta a participação de cada Estado na formação do PIB per capita nacional;

C) altera o inciso IV do § 2º do art. 155 da Constituição, segundo o qual Resolução

do Senado Federal, de iniciativa do Presidente da República ou de um terço dos

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Senadores, aprovada pela maioria absoluta de seus membros, estabelecerá as alíquotas aplicáveis às operações e prestações, interestaduais e de exportação.

D) A União entregará aos Estados e Distrito Federal recursos para incentivar

investimentos com potencial efeito multiplicador sobre a região e dinamização da atividade econômica local;

E) revoga o inciso V do § 2º do art. 155 da Constituição que faculta ao Senado

Federal:

a) estabelecer alíquotas mínimas nas operações internas, mediante resolução de iniciativa de um terço e aprovada pela maioria absoluta de seus membros; b) fixar alíquotas máximas nas mesmas operações para resolver conflito específico que envolva interesse de Estados, mediante resolução de iniciativa da maioria absoluta e aprovada por dois terços de seus membros.

6.11 PLP nº 238, de 2013, do Poder Executivo, que tratou das mudanças nos critérios de indexação e da fixação dos juros nos contratos de renegociação das dívidas estaduais e municipais junto à União, o que acabou se confirmando com a aprovação da Lei nº 148, de 25 de novembro de 2014.

Como se sabe, os contratos de refinanciamento das dívidas celebradas entre a

União e os Estados, Distrito Federal e Municípios, com base, respectivamente, na Lei nº 9.496, de 1997, e na Medida Provisória nº 2.185-35, de 2001, e nos contratos de empréstimos firmados com os Estados e o Distrito Federal ao amparo da Medida Provisória nº 2.192-70, de 24 de agosto de 2001, previam juros de 6%, 7,5% ou 9% a.a. e correção do saldo devedor pelo IGP-DI/FGV, além de um percentual de comprometimento com os encargos fixados de 11,5% a 15% da receita líquida real.

A Lei nº 148, de 25 de novembro de 2014, autorizou a União a adotar, nos

contratos de refinanciamento de dívidas celebrados com os Estados, o Distrito Federal e os Municípios as seguintes condições, aplicadas a partir de 1º de janeiro de 2013:

I - juros calculados e debitados mensalmente, à taxa nominal de 4% a.a. sobre o saldo devedor previamente atualizado; II - atualização monetária calculada mensalmente com base na variação do Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo (IPCA), apurado pelo IBGE;

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III - os encargos (juros de 4% a.a.+ indexação IPCA) ficarão limitados à variação da Selic para os títulos federais; IV – a União está autorizada a conceder descontos sobre os saldos devedores dos contratos, em valor correspondente à diferença entre o montante do saldo devedor existente em 1º de janeiro de 2013 e aquele apurado utilizando-se a variação acumulada da Selic desde a assinatura dos respectivos contratos.

Dada a demora em regulamentar a matéria, a Câmara dos Deputados aprovou

o PLP nº 37-A, de 2015, dando prazo de trinta dias da data de manifestação do devedor, para o Ministério da Fazenda promover os aditivos contratuais em conformidade com o disposto acima na Lei nº 148, de 2014. O Senado Federal, por meio do PLC nº 35, de 2015, introduziu importantes mudanças no texto original, resumidas em seguida:

A) A proposição do Senado Federal alterou os arts. 2º, 3º e 4º da Lei

Complementar nº 148, de 25 de novembro de 2014. No novo art. 2º da LC 148, de 2014, a proposição do Senado é mais incisiva ao

determinar que, ao invés de “é a União autorizada a adotar”, “a União adotará” nos contratos de refinanciamento de dívidas celebradas entre a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, as condições arroladas por nós ao comentarmos a lei complementar aludida acima.

A segunda alteração da redação do art. 3º da LC 148, de 2014, vai na mesma linha:

ao invés de “é a União autorizada a conceder descontos” a “União concederá descontos”. A terceira mudança, introduzida no novo parágrafo único do art. 4º da Lei nº 148,

de 2014, prescreve que “a União terá até 31 de janeiro de 2016 para promover os aditivos contratuais, independentemente de regulamentação, após o que o devedor poderá recolher, a título de

pagamento à União, o montante devido, com a aplicação da Lei, ficando a União obrigada a ressarcir ao

devedor os valores eventualmente pagos a maior.” A proposição encaminhada pela Câmara dos Deputados ao Senado Federal concedia o prazo de 30 dias para o Poder Executivo regulamentar o enunciado na Lei.

B) Outra importante alteração trazida pela proposição do Senado Federal diz

respeito à possibilidade de os Estados, o Distrito Federal e os Municípios utilizarem os recursos em dinheiro depositados em instituição financeira oficial pelos devedores da fazenda pública, referentes a processos judiciais ou

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administrativos, tributários ou não tributários, nos quais o Estado, o Distrito Federal ou o Município seja parte.

A instituição financeira oficial fica autorizada a transferir para a conta única do

Tesouro do Estado, do Distrito Federal ou do Município 70% do valor atualizado dos depósitos referentes aos processos judiciais e administrativos, bem como os respectivos acessórios. Os recursos repassados na forma acima serão aplicados, exclusivamente, no pagamento de:

I – precatórios judiciais de qualquer natureza; II – dívida pública fundada, caso a lei orçamentária do ente federativo preveja

dotações suficientes para o pagamento da totalidade dos precatórios judiciais exigíveis no exercício e não remanesçam precatórios não pagos referentes aos exercícios anteriores;

III – despesas de capital, caso a lei orçamentária do ente federativo preveja dotações suficientes para o pagamento da totalidade dos precatórios judiciais exigíveis no exercício, não remanesçam precatórios não pagos referentes aos exercícios anteriores e o ente federado não conte com compromissos classificados como dívida pública fundada;

IV – recomposição dos fluxos de pagamento e do equilíbrio atuarial dos fundos de previdência referentes aos regimes próprios de cada ente federado, nas mesmas hipóteses do item III.

Além disto, o Estado, o Distrito Federal ou o Município poderá utilizar até 10% da

parcela que lhe for transferida para constituição de Fundo Garantidor de PPPs ou de outros mecanismos de garantia previstos em lei, dedicados exclusivamente a investimentos de infraestrutura.

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7 PROPOSTAS VIGENTES 7.1 PROPOSTAS FEITAS PELA COMISSÃO ESPECIAL DO PACTO FEDERATIVO DA CÂMARA DOS DEPUTADOS:

As propostas a seguir constam do 1º relatório da Comissão Especial destinada a analisar e apresentar propostas com relação à partilha de recursos públicos e respectivas obrigações da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal (Pacto Federativo). O relatório foi aprovado na comissão em 15 de julho de 2015, sendo composto por 15 medidas, as quais seguem resumidas: 7.1.1 Aumenta de 10% para 12% a parcela do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) destinados aos Estados e Distrito Federal, proporcionalmente às respectivas exportação18. Também reduz de 20% para 16,5% o limite máximo da quota-parte de cada Estado, visando distribuir melhor os recursos entre os Estados. Lembro que esse aumento também beneficia os municípios, pois recebem 25% da parte percebida pelos Estados. A intenção é compensar os Estados pelas perdas com a Lei Kandir, que desonerou de ICMS as exportações. A proposta altera o inciso II do art. 159 e o § 2º do mesmo artigo da Constituição Federal. 7.1.2 Aumenta o Fundo de Participação dos Estados (FPE) para 22,5%. O índice atual é de 21,5% e o acréscimo seria de 0,5% em 2016 e 0,5% em 2017. O FPE, conforme já visto, é composto pela arrecadação do IR e do IPI. O novo percentual recebido de 1% deve ser aplicado em ações de expansão ou melhoria da infraestrutura local. A proposta dá nova redação à alínea “a” do inciso I do art. 159 da Constituição Federal. 7.1.3 Altera a forma de distribuição do ICMS, reduzindo o peso da distribuição dos recursos pelo valor adicionado (VAF) nas operações relativas à circulação de mercadorias e serviços realizadas nos respectivos territórios e introduzindo a variável “população” na formação do índice de participação no ICMS. Assim, o VAF determina a destinação de 60% do recurso, o critério populacional 20% e os 20% restantes são definidos por lei estadual. Atualmente, conforme já visto, o repasse se dá conforme segue: 75% definido pelo Valor Adicionado Fiscal - VAF e 25% definido por lei estadual.

18 Ampliou o espectro de incidência do cálculo do volume de exportações de “produtos industrializados” para qualquer tipo de exportação.

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7.1.4 Amplia o prazo em que a União deverá destinar às Regiões Nordeste e Centro-Oeste percentuais mínimos dos recursos destinados à irrigação. A Constituição define que 20% dos recursos para irrigação no país sejam aplicados no Centro-Oeste e 50% no Nordeste. Tal destinação de recursos tem período determinado o qual findou em 2013. A proposta estende o prazo até 2028, alterando o art. 42 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT) da Constituição Federal. 7.1.5 Torna o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação (FUNDEB) instrumento permanente. Além disso, aumenta a participação da União na composição do fundo de (10% para 20% do total do aportado pelos demais entes). Pela Constituição, a existência do FUNDEB tem prazo específico, que finaliza em 2020. 7.1.6 Zera as alíquotas do PIS/PASEP incidentes sobre as receitas dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, sejam elas próprias ou decorrentes de transferências de outros entes federativos. O aumento de recursos deve ser aplicado em ações de aumento ou melhoria da infraestrutura local. Altera a Lei Federal n.º 9.715, de 25 de novembro de 1988. 7.1.7 Institui complementação da União dos valores relativos ao piso salarial do magistério, quando os gastos com pessoal destes profissionais ultrapassarem o limite de 60% dos recursos recebidos pelo FUNDEB. Tal medida será buscada através da aprovação do Projeto de Lei n.º 3.020/2011. 7.1.8 Liberação da utilização de parcela dos depósitos judiciais e administrativos pelos Estados, Distrito Federal e municípios. Depósitos em processos em que os Estados, Distrito Federal e municípios sejam partes podem ser utilizados até o limite de 50%. 7.1.9 Permissão para que os Estados e Municípios façam a cobrança, das operadoras de planos de saúde, relativa aos atendimentos realizados no âmbito dos serviços públicos de saúde realizados no seu território. Atualmente, o ressarcimento de despesas realizadas pelas respectivas unidades de saúde, nos casos de atendimento dos segurados de operadoras de planos e seguros privados de assistência à saúde, é transferido na totalidade para a União (Fundo Nacional da Saúde). A proposta é que 80% destes valores sejam repassados, pelo Fundo, ao ente federado responsável pelo atendimento. 7.1.10 Ampliação do prazo para extinção dos lixões. O Plano Nacional de Resíduos Sólidos previu prazo até 2014 para a extinção dos lixões no país, o que gerou dificuldades

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de cumprimento pelos municípios. Altera a Lei Federal n.º 12.305/2010 e o novo prazo será de 9 anos para municípios com mais de cem mil habitantes e 10 anos para os com menos de cem mil habitantes. 7.1.11 Estabelece novos valores a serem repassados pelo Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE) para complementação do custeio da alimentação escolar. Segundo os prefeitos, dependendo da realidade local, o custo da refeição gira em torno de R$ 1,72 a R$ 2,50 aluno/dia, sendo que a União repassa aos municípios R$ 0,30 aluno/dia. Na sistemática proposta, o repasse varia de R$ 0,60 aluno/dia a R$ 2,00 aluno/dia. 7.1.12 Estabelece critérios de atualização do valor do piso salarial profissional nacional dos Agentes Comunitários de Saúde e dos Agentes de Combate às Endemia. Busca alteração da Lei Federal nº 11.350, de 5 de outubro de 2006. Pela proposta, o piso será de R$ 1.093,00 e sua atualização se dará, anualmente, pelo índice oficial de inflação apurado no ano anterior. 7.1.13 Estabelece sistemática de equalização para a entrega dos valores do Fundo de Participação dos Municípios (FPM), alterando a Lei Complementar n.º 62, de 28 de dezembro de 1989. A sistemática proposta permite a antecipação da entrega de receitas a este fundo constitucional e uma gradual compensação desses valores antecipados, a partir do momento em que se caracterizar a recuperação da arrecadação. 7.1.14 Determina novos valores a serem repassados pelo FNDE aos Estados, Distrito Federal e Municípios para complementação do custeio do transporte escolar, e estabelece critérios para atualização dos valores. Pretende alterar a Lei nº 10.880, de 9 de junho de 2004. Segundo apuração da CNM, o valor anual por aluno transportado estaria em torno de R$ 1.160,91 para o ano de 2012. Entretanto, a União repassa de R$ 120,73 a R$ 172,24. A proposta estabelece critério de reajuste anual dos valores, antes inexistente e propõe valores por aluno/ano que variam de R$ 241,46 a R$ 344,48. 7.1.15 Estabelece procedimentos de tramitação legislativa para a análise de matérias que resultem em impacto orçamentário e/ou financeiro para Estados e Municípios. Inclui na tramitação deste tipo de proposta a oitiva dos representantes do Estado, Distrito Federal e município, bem como a inclusão de dados que informem o impacto orçamentário das medidas para os entes federativos mencionados.

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7.2 PROPOSTAS FEITAS PELA COMISSÃO ESPECIAL PARA APRIMORAMENTO DO PACTO FEDERATIVO DO SENADO FEDERAL:

As propostas a seguir constam do 1º relatório da Comissão Especial do Senado destinada ao aprimoramento do Pacto Federativo. O relatório foi aprovado na comissão em 01 de julho de 2015, sendo dividido em temáticas: finanças estaduais; finanças municipais; saúde e organização administrativa e serviços públicos.

Todas as propostas que não representavam ônus para o Governo Federal foram apresentadas como prioritárias para aprovação, a saber:

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As demais propostas, não consideradas como prioritárias, foram organizadas em: propostas que afetam os Estados (sem ônus para a União e prontas para apreciação, que podem ser aceleradas e apreciadas após debates); propostas que afetam os municípios (sem ônus para a União e prontas para apreciação, que podem ser aceleradas e apreciadas após debates) e propostas de políticas setoriais do interesse de Estados e municípios (sem ônus para a União e prontas para apreciação, que podem ser aceleradas e apreciadas após debates).

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Destas propostas, o presente relatório vai se ocupar somente daquelas que

entender de importância para o Estado do Rio Grande do Sul e que constarão na parte de propostas defendidas por esta Comissão Especial. De qualquer sorte, a totalidade das proposições do Senado Federal podem ser encontradas no anexo do 1º relatório no sítio daquele Poder Legislativo19.

8 PROBLEMAS E PROPOSTAS APRESENTADAS NAS AUDIÊNCIAS PÚBLICAS

A Comissão Especial, após ouvir autoridades pelas diversas regiões do Estado, sistematizou as seguintes demandas apresentadas nas audiências públicas.

• Subfinanciamento do Programa de Saúde da Família, cujo custo mensal de manutenção gira em torno de cinquenta mil reais e o repasse da União é de nove mil reais;

• Falta de correção monetária adequada dos valores repassados pela União para programas de políticas públicas operacionalizados por Estados e Municípios;

• Que a execução de ações dos gestores públicos em matéria de saúde, bem como seus custos, determinadas por sentença judicial, não recaia somente sobre os municípios;

• Maior repasse financeiro da União para que os municípios possam manter o atendimento das Unidades de Pronto Atendimento (UPA);

• Realização de encontro de contas entre os entes federativos no sentido de diminuir e compensar as dívidas vigentes, principalmente as relativas à Lei Kandir;

• Renegociação das dívidas dos Estados e municípios com a União, especialmente a previdenciária;

• Proibição da criação de novos programas para os municípios sem a prévia definição de recursos suficientes para sua execução;

• Impedimento de que a União desonere tributos compartilhados sem a garantia da compensação;

• Excessiva dependência dos municípios de emendas parlamentares de Bancada Federal, ocasionando troca de favores políticos;

• Destinação das emendas parlamentares diretamente aos cofres dos municípios e não para obras específicas;

19 www.senado.gov.br

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• Fim das emendas parlamentares com a destinação destes recursos para o Fundo de Participação dos Municípios;

• Maior descentralização financeira entre os recursos da Federação com o objetivo de melhorar a fiscalização pela população;

• Maior distribuição dos recursos arrecadados com as Contribuições entre os entes federados;

• Definição mais clara das atribuições de cada ente federativo na execução das competências constitucionais comuns, bem como a previsão de recursos financeiros adequados para tais encargos;

• Compensação para os Estados das perdas ocorridas com a Lei Kandir, especialmente para o Rio Grande do Sul, que tem característica de Estado exportador.

• Reforma tributária com estipulação de apenas três impostos: sobre a renda, sobre o patrimônio e sobre o consumo. Os recursos seriam repassados paritariamente entre os entre federativos, com 1% destinado a fundo para calamidades.

• Revisão da isenção de impostos, tendo em vista que, das quinhentas maiores fortunas, metade seria isenta de impostos, segundo o AFOCEFE;

• Combate à sonegação e ao contrabando, o que injetaria mais recursos para equilibrar as despesas dos entes federativos;

• Revisão dos critérios de composição do Fundo de Participação dos Municípios (FPM), especialmente no que tange ao Valor Adicionado Fiscal (VAF) que gera distorções na distribuição dos recursos;

• Mudança no sistema eleitoral, pois seria a única forma de alteração do atual quadro do pacto federativo.

• Diminuição do percentual de 7% do orçamento municipal destinado às Câmaras de Vereadores;

• Necessidade de desincompatibilização do titular de cargo do Poder Executivo para concorrer a novo pleito, evitando que volte e faça dívidas para o novo gestor (modelo adotado pelo Uruguai).

• Inclusão explícita, na Constituição Federal, do princípio da subsidiariedade, segundo o qual a competência para determinada política pública deve ser sempre do ente mais próximo ao cidadão (município). Somente quando este não tiver condições de tratar da questão, ser remetida ao ente mais distante (Estado e União);

• Instituição de Constituinte exclusiva para reformulação do pacto federativo;

• Retorno da prerrogativa dos Estados de criar novos municípios;

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• Que não sejam criados novos municípios se estes não comprovarem a possibilidade de gerar receita;

• Valorização dos municípios agrícolas, pois gastam na formação dos jovens que migram, quando em idade produtiva, para as grandes cidades, gerando riqueza para estas, em detrimento de seu município de origem;

• Revisão dos valores da Lei n.º 8.666/93 (Lei de Licitações);

• Revisão da Lei de Responsabilidade Fiscal, pois “engessa” os administradores públicos perante a ampla gama de políticas públicas que necessita a população;

• Discussão sobre os patamares atuais dos salários do Poder Judiciário;

• Implantação de teto salarial para todos os servidores do Estado;

• Federalização da saúde;

• Maior participação da União nas despesas com segurança;

• Estabelecimento de percentual mínimo de 10% do orçamento da União destinado a despesas com saúde.

• Revisão dos percentuais mínimos constitucionais em saúde e educação, deixando maior liberdade aos municípios para elencar suas necessidades;

• Equalização do aumento desproporcional das contribuições (arrecadadas pela União) em relação aos impostos (rateados com Estados, Municípios e Distrito Federal);

• Unificação das alíquotas de ICMS dos Estados e instituição de um Fundo de Compensação destinado aos Estados que perderem arrecadação com a medida;

• Maior divulgação da sistemática do pacto federativo e como se dá a distribuição de recursos entre os entes federativos para permitir maior fiscalização e participação popular;

• Rediscussão da Desvinculação de Receitas da União (DRU), que permite à União que utilize, livremente, 20% do seu orçamento;

• Existência de mecanismos de penalização para a União quando não repassa os recursos aos demais entes, assim como existe em relação aos Estados e municípios;

• Revisão da possível obrigatoriedade do pagamento dos precatórios estaduais e municipais no prazo de 05 anos, tendo em vista a incapacidade financeira destes entes para o cumprimento de tal determinação;

• Revisão dos benefícios previdenciários, tendo em vista o aumento da expectativa de vida da população;

• Pressão pelo julgamento, no Supremo Tribunal Federal, do processo envolvendo a partilha dos Royalties do Pré-Sal entre os Estados;

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• Previsão de estímulos à cobrança da dívida ativa dos municípios, especialmente de forma extrajudicial, para auxiliar na recuperação financeira destes;

• Melhor aparelhamento da fiscalização tributária municipal, especialmente pela possível ampliação do número de empresas enquadradas no Programa “Simples Nacional”;

• Repartição de impostos e contribuições coerentes entre os entes da federação;

• Reforma Tributária e Fiscal;

• Consolidar em Legislação Federal específica a institucionalização, a regulamentação e o financiamento de programas do governo federal a serem executados pelos Estados e Municípios;

• Encaminhar ao Congresso Nacional e aprovar Projeto de Lei Complementar que regulamenta os instrumentos de cooperação federativa.

9 RECOMENDAÇÕES PARA UM NOVO PACTO FEDERATIVO A Comissão Especial por um Novo Pacto Federativo reuniu-se com autoridades no assunto, tanto da esfera pública, quando da sociedade civil e acadêmica. Diante de toda a problemática debatida e das sugestões apresentadas, a relatoria dos trabalhos, em conjunto com o Presidente da Comissão, Deputado Vilmar Zanchin, sistematizou algumas propostas que defendemos como efetivas e viáveis para propiciar uma nova distribuição de recursos e competências entre os entes federativos. Tal iniciativa visa determinar uma conjuntura mais justa e benéfica à população brasileira.

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9.1 PROPOSTAS APRESENTADAS PELO PRESIDENTE DA COMISSÃO ESPECIAL Na audiência pública realizada no dia 04 de agosto, o Presidente encaminhou 23 propostas a serem defendidas pela Comissão Especial. Estas propostas foram sistematizadas para evitar coincidências com as propostas da relatoria. Assim, os itens 01 a 04 consistem em proposições que tramitam no Congresso Nacional, sendo que as demais constam nas pautas das diversas entidades municipalistas, especialmente da Confederação Nacional dos Municípios (CNM), conforme segue: 9.1.1 PEC 41/2014 (Autor: Senador Valter Pinheiro - BA) * Propõe alterações nas áreas tributária e fiscal, com repercussões na União, Estados e Municípios: * Fixa novas alíquotas interestaduais do ICMS, em 4% e institui compensação financeira nos casos de perda de receita com as novas regras. * A União entregará aos Estados e DF recursos para incentivar investimentos com potencial efeito multiplicador sobre a região (vinte bilhões); 9.1.2 PEC 6/2015 – (Autor: Odelmo Leão – MG) Aumenta as transferências de recursos para o Fundo de Participação dos Municípios (FPM), mediante a inclusão da Cofins e da Contribuição Social sobre o Lucro de Pessoa Jurídica (CSLL); 9.1.3 PEC 148/2012 – (Autor: Deputado Lúcio Vale – PA) Visa resguardar a distribuição do FPE e FPM. Subsídios, reduções ou isenções concedidos sobre Imposto de Renda e IPI serão compensados em igual proporção pelo Governo Federal, para efeito de formação do bolo sobre o qual incidirão os percentuais para compor o FPM e FPE; 9.1.4 PROJETO DE LEI Altera a lei dos consórcios públicos, retirando a restrição do CAUC na efetivação de contratos, convênios e ajustes; 9.1.5 PROJETO DE EMENDA CONSTITUCIONAL FPM - organiza a redistribuição do FPM de forma a impedir oscilações decorrentes das quedas de arrecadação (repasse mensal em valor médio e criação de fundo).

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9.1.6 PROJETO DE EMENDA CONSTITUCIONAL Representação dos municípios no conselho nacional de política fazendária – CONFAZ. 9.1.7 PROPOSTA DE EMENDA CONSTITUCIONAL Extinção da cobrança do PASEP sobre as receitas (transferências) dos entes públicos. 9.1.8 PROPOSTA DE EMENDA CONSTITUCIONAL Veda a cobrança de tributos sobre máquinas e equipamentos, bens e serviços adquiridos pelos municípios. 9.1.9 PROPOSTA DE EMENDA CONSTITUCIONAL Obriga a atualização anual pelo INPC dos valores dos programas federais executados pelos municípios. Estipula o prazo de cinco anos para o pagamento do passivo. 9.1.10 PROPOSTA DE EMENDA CONSTITUCIONAL Obriga a realização de encontro de contas das dívidas previdenciárias entre a união e os municípios. 9.1.11 PROPOSTA DE EMENDA CONSTITUCIONAL Veda o estabelecimento de normas de âmbito nacional, que repercutam sobre a remuneração dos servidores públicos municipais. 9.1.12 PROPOSTA DE EMENDA CONSTITUCIONAL Veda aos municípios a realização de concurso público e a admissão de pessoal em quadros permanentes quando se tratar do atendimento de obrigações decorrentes de convênios, programas, acordos, ajustes ou similares, firmados com outros entes da federação. 9.1.13 PROPOSTA DE EMENDA CONSTITUCIONAL Possibilita aos municípios com até 20.000 habitantes a organização de suas estruturas administrativas de forma simplificada. 9.1.14 PROPOSTA DE EMENDA CONSTITUCIONAL Justiça fiscal – redução do VAF (Valor Adicionado Fiscal) na composição do índice de retorno do ICMS. 50% VAF e 50% de acordo com o que dispuser lei estadual.

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9.1.15 PROPOSTA DE EMENDA CONSTITUCIONAL Assegurar aos municípios compensação dos gastos em saúde superiores ao percentual de sua responsabilidade (15%). 9.1.16 PROPOSTA DE LEI COMPLEMENTAR Imediata regulamentação e redução da parcela mensal da dívida dos Estados e municípios com a União. 9.1.17 PROPOSTA DE LEI COMPLEMENTAR Pagamento dos valores atrasados à título de compensação da Lei Kandir aos Estados. 9.2 PROPOSTAS APRESENTADAS PELO RELATOR DA COMISSÃO ESPECIAL

Além destas, destaco algumas proposições que julgo importante constarem como propostas deste trabalho a serem remetidas à Brasília para conhecimento das Comissões Especiais existentes no Congresso Nacional, tanto na Câmara Federal, quanto no Senado da República. Tais proposições são consideradas como as mais aptas a solucionar os problemas apontados durante as audiências públicas, a saber: 9.2.1 Lei Kandir:

O Projeto de Lei Complementar do Senado n.º 312/2013. De autoria do então Senador Pedro Simon, regulamenta o artigo 91 da Constituição Federal e define o montante a ser entregue aos Estados em compensação à desoneração de ICMS na exportação de produtos de produtos primários e semielaborados ou serviços. A compensação seria o valor da carga tributária efetiva que o Estado deixa de arrecadar.

Neste tema, também interessa aos Estados o Projeto de Lei Complementar do Senado n.º 346/2015, de autoria da Senadora Simone Tebet, que permite o abatimento do saldo da dívida dos Estados, Distrito Federal e Municípios junto à União em montante equivalente à insuficiência da compensação por conta da perda de receita decorrente da desoneração de ICMS sobre as exportações de bens primários e semielaborados e aquisições destinadas ao ativo imobilizado. Essa proposta, no caso de uma não compensação efetiva, ao menos reduziria a injustiça gerada pelo fato de que os Estados estão obrigados a pagarem suas dívidas com a União enquanto que esta não se compromete em quitar as suas com os demais entes.

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Ainda, importantíssima alternativa é a Proposta de Emenda Constitucional n.º 22/2014, da Senadora Ana Amélia Lemos, que, além de permitir a compensação da dívida dos Estados com a União, recupera as perdas dos Estados com a desoneração do ICMS desde o ano de 2003. 9.2.2 Redistribuição das Receitas Tributárias:

Neste ponto, vamos ao encontro da sugestão do senhor Presidente ao indicar a Proposta de Emenda Constitucional n.º 12/2013 como a que melhor atende a ideia de justiça na repactuação federativa. Tal projeto inclui o produto da arrecadação das contribuições sociais nas parcelas distribuídas entre os entes federativos. Assim, a COFINS e a Contribuição sobre o Lucro Líquido das Empresas – CSLL passam a ter parte de sua arrecadação (36,5%) remetidos aos Fundos de Participação dos Estados e Municípios. Como compensação, é diminuído o percentual do imposto de renda (IR) e do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) distribuído pela União de 49% para 40,5%. Tal repartição mitiga a estratégia da União de aumentar suas contribuições em detrimento dos impostos, uma vez que estes são divididos com Estados e municípios.

9.2.3 Impostos sobre Serviços de Cartões de Crédito, Débito e Leasing:

O Projeto de Lei do Senado n.º 414/2002, de autoria do Senador Cidinho Santos

resolve a distorção ocasionada pela decisão do Supremo Tribunal Federal que entendeu que o local de recolhimento do imposto é a sede da instituição financeira. O projeto define como local de recolhimento do tributo o município onde a operação é efetuada, o que distribui a arrecadação conforme o volume de operações de cada cidade, trazendo maior justiça tributária. Também o Projeto de Lei do Senado n.º 168/2014 pode ser citado, pois também traz o recolhimento do ISS para o município originário da relação comercial das operações de leasing, entre outras medidas de atualização da legislação deste imposto.

9.2.4 Planos Municipais de Resíduos Sólidos:

O Plano Nacional de Resíduos Sólidos determinou aos municípios, entre outras

medidas, o fim dos lixões até o ano de 2014. Ocorre que muitos municípios não tiveram condições financeiras para cumprir esse prazo. Nesse sentido, apoiamos a medida proposta pelo Projeto de Lei do Senado n.º 425/2014, proposta pela Subcomissão Temporária de Resíduos Sólidos, que prolonga este prazo para o período compreendido entre 2018 e 2021, de acordo com o porte do município.

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9.2.5 Transferência de Encargos à Estados e municípios Nessa temática solicitamos aprovação, conforme também apontado pelo

Presidente desta Comissão Especial, da Proposta de Emenda Constitucional n.º 172/2012, que veda a transferência de encargos aos Estados e Municípios sem a previsão de repasses financeiros necessários.

Por fim, saliento que muitas medidas de aumento de recursos, destinados aos

Estados e Municípios, são acompanhadas de direcionamento dos mesmos para fins específicos, como investimentos em infraestrutura local, por exemplo. Em que pese o mérito deste tipo de política pública, o estabelecimento de um Novo Pacto Federativo prescinde do reconhecimento das peculiaridades locais de cada Estado e município e de sua capacidade de escolher autonomamente quais áreas são prioritárias para o seu desenvolvimento e para onde devem ser direcionados seus recursos financeiros.

É o relatório!

Deputado Eduardo Loureiro Relator

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Fontes de Consulta

ASSOCIAÇÃO BRASILEIRA DAS EMPRESAS DE LEASING - ABEL. Disponível em http://www.leasingabel.com.br. Consulta em ALVARES, Fernando. O que é e para que serve a desvinculação de receitas da União (DRU)? Publicado em 05/12/2011. Disponível em http://www.brasil-economia-governo.org.br/2011/12/05/o-que-e-e-para-que-serve-a-desvinculacao-de-receitas-da-uniao-dru/. BRASIL. Ministério da Fazenda. Análise da Arrecadação das Receitas Federais. Outubro de 2014, 46 páginas. Disponível em www.receita.fazenda.org.br. BRASIL. Ministério da Fazenda. O que você precisa saber sobre transferências constitucionais e legais – CIDE Combustíveis. Novembro de 2012, 09 páginas. Disponível em www.receita.fazenda.org.br. BREMAEKER, François. Finanças Municipais e Pacto Federativo. São Paulo, 2014, 20 páginas. Disponível em www.informacoesmunicipais.org.br. Consulta em 15/06/2015. BREMAEKER, François. A desconstrução do Pacto Federativo em 40 anos. São Paulo, 2015, 25 páginas. Disponível em www.informacoesmunicipais.org.br. Consulta em 15/06/2015. CONFEDERAÇÃO NACIONAL DOS MUNICÍPIOS - CNM. FUNDEB: o que os municípios precisam saber. 3ª edição. Brasília: CNM, 2015, págs. 8-14. CONFEDERAÇÃO NACIONAL DOS MUNICÍPIOS – CNM. Restos a pagar. Brasília: CNM, 2015, págs. 10, 16-17. INSTITUTO BRASILEIRO DE PLANEJAMENTO E TRIBUTAÇÃO (IBPT). Arrecadação de IPVA e sua proporcionalidade em relação à frota de veículos e à população brasileira. Disponível em www.ibpt.org.br. PAULSEN, Leandro. Curso de Direito tributário. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2013, 5ª edição, 381 págs.

comissÃo especial do novo pacto …pauta municipalista, lutar fortemente por um novo pacto...

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