coleção compromisso é ação, volume 3 - gestão política da infância e da adolescência no...

Gestão da Política da Infância e da Adolescência no Brasil

Coleção Compromisso é Ação

3

Organizador – Luiz A. Palma e Silva

Programa Prefeito Amigo da Criança e as possibilidades de transformação

DIRETORIA EXECUTIVADiretor-presidente: Rubens NavesDiretor Vice-presidente: Isa Maria GuaráDiretor-tesoureiro: Synésio Batista da CostaSuperintendente executiva: Sandra Amaral de Oliveira Faria

CONSELHO DE ADMINISTRAÇÃOPresidente: Carlos Antonio TilkianSecretário: Ismar LissnerMembros Efetivos: Aloísio Wolff, Audir Queixa Giovani, Carlos Rocha Ribeiro da Silva, Daniel Trevisan, Emerson Kapaz, Guilherme Peirão Leal, Hans Becker, José de Menezes Berenguer Neto, José Eduardo P. Pañella, Lourival Kiçula, Márcio Ponzini, Maria Ignês Bierrenbach, Natânia do Carmo Sequeira, Oded Grajew, Sérgio Mindlin e Therezinha FramMembros Suplentes: Antonio Carlos Ronca, João Nagano Junior e Ricardo Vacaro

CONSELHO FISCALMembros efetivos: José Francisco Gresenberg Neto, Mauro Antônio Ré e Vitor Aruk GarciaMembros suplentes: Alfredo Olisan Sette de Oliveira Santos, Érika Quesada Passos e Rubem Paulo Kipper

CONSELHO CONSULTIVOPresidente: Rosa Lúcia MoysesVice-presidente: Silvia Gomara DaffreMembros efetivos: Aldaíza Sposati, Aloísio Mercadante Oliva, Antônio Carlos Gomes da Costa, Araceli Martins Elman, Benedito Rodrigues dos Santos, Dalmo de Abreu Dallari, Edda Bomtempo, Helena M. Oliveira Yazbeck, Hélio Pereira Bicudo, Ilo Krugli, João Benedicto de Azevedo Marques, Joelmir Beting, Jorge Broide, Lélio Bentes Corrêa, Lídia Izecson de Carvalho, Magnólia Gripp Bastos, Mara Cardeal, Marcelo Pedroso Goulart, Maria Cecília C. Aranha Lima, Maria Cecília Ziliotto, Maria Cristina de Barros Carvalho, Maria Cristina S.M.

Capobianco, Maria de Lourdes Trassi Teixeira, Maria Machado Malta Campos, Marlova Jovchelovitch Noleto, Marta Silva Campos, Melanie Farkas, Munir Cury, Newton A. Paciulli Bryan, Norma Jorge Kyriakos, Oris de Oliveira, Pedro Dallari, Percival Caropreso, Rachel Gevertz, Ronald Kapaz, Ruth Rocha, Sandra Juliana Sinicco, Tatiana Belinky, Valdemar de Oliveira Neto e Vital Didonet

PROGRAMA PREFEITO AMIGO DA CRIANÇACoordenadora: Abigail Silvestre TorresEquipe: Adelaide Jóia, Ana Valim, Francisco Cesar Rodrigues, Ivone Silva, Mônica Takeda e Sílvia KawataColaboração: Raul de Carvalho (coordenador do PPAC até maio de 2005), José Carlos Bimbatte Júnior e Rosana Orlando

FICHA TÉCNICAEdição: Maria Pia ParenteRevisão: Verba Agência EditorialFotos: Pedro Rubens (página 54),

Ana Valim (páginas 12, 67, 81 e 89),Prefeitura de Criciúma/SC (capa e páginas 23, 57, 69 e 87),Prefeitura de São Carlos/SP (páginas 17 e 19),Prefeitura de São José do Rio Preto/SP (páginas 29, 30, 31, 32 e 33),Prefeitura de Betim/MG (página 35),Prefeitura de Santo André (páginas 27, 39 e 79)

Criação e diagramação: Bbox Design Impressão: LeografTiragem: 11 mil exemplares

ISBN-85-88060-20-5SP 09/2005

5

SUMÁRIO

Apresentação . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .06

Introdução . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .08

PARTE I Programa Prefeito Amigo da Criança (PPAC) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .12

Oficina de trabalhoA gestão municipal e as possibilidades de transformação . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .14

– Relatos das experiências do PPAC pelos representantes dos municípios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .16

– Debate em mesa redonda . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .40

– As lições aprendidas com a implementação do PPAC . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .52

PARTE II Contexto sociopolítico e gestão pública: reflexões . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .54

Articulação, redes e parcerias – recursos para agir numa sociedadedesigual e mutante - Marco Aurélio Nogueira . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .56

Programas e ações integradas: por onde caminhar – Bruno José Daniel Filho . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .68

Um desafio compartilhado – planejar e decidir com os conselhos Luiz A. Palma e Silva . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .80

A intersetorialidade na proteção dos direitos de crianças e adolescentesLaurindo Minhoto e Carlos Estevam Martins . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .88

Planejamento estratégico PPAC – uma experiência de compromisso societárioCarlos Alberto Monteiro de Aguiar e Fernando Assumpção Galvão . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .94

ANEXO

Rede Prefeito Amigo da Criança Gestão 2001 - 2004 do PPAC – Acesso a dados e a bons exemplos sobre municípios e programas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 100

6

Apresentação

7

Ao colocar a criança e o adolescente como prioridade absoluta na Constituição Federal de 1988, a sociedade brasileira almejou fazer o melhor para este importante segmento da população. A normatização de como fazer está no Estatuto da Criança e do Adolescente, o ECA, que propõe diretrizes pelas quais as famílias, o Estado e a sociedade podem garantir a proteção integral das crianças e adolescentes: sua sobrevivência, desenvolvimento pessoal e social e sua integridade.

A Constituição, por sua vez, consolida o município como o local da garantia dos direitos do cidadão. O município deve investir na formulação e execução de políticas de saúde e educação, estratégias para o crescimento e desenvolvimento da população infanto-juvenil, oferecendo às famílias desprovidas de condições as possibilidades de cuidar de seus filhos – moradia, saneamento, emprego, alimentação e políticas de assistência social.

Por entender que o prefeito é a liderança desse processo, é que a Fundação Abrinq criou, em 1996, o Programa Prefeito Amigo da Criança, com o objetivo de mobilizar os gestores municipais a implementarem ações locais em favor da criança e do adolescente. Inspirou, também, o Programa a concepção de que a participação ativa da sociedade é fundamental para a constituição da esfera pública e democrática na gestão das políticas sociais.

Como parte das comemorações dos 15 anos da Fundação Abrinq, o PPAC lança a coleção Compromisso é Ação que é composta por três volumes. O Volume 1: “Guia Prefeito Amigo da Criança 2005 – 2008”orienta, passo a passo, a participação dos municípios nesta terceira versão do Programa. As outras duas são resultado da última versão, 2001 – 2004: Volume 2: “Seminários Regionais 2003 Programa Prefeito Amigo da Criança - Coletânea de Palestras e Experiências”–; Volume 3: “Gestão da Política da Infância e da Adolescência no Brasil – Programa Prefeito Amigo da Criança e as possibilidades de transformação”, com relatos das experiências PPAC e artigos de temas afins por reconhecidos profissionais que atuam como pesquisadores e/ou operadores do Sistema de Garantia de Direitos da Criança e do Adolescente em todo o país.

Com estas reflexões esperamos contribuir para o aprofundamento da cultura de gestão política, que queremos, cada vez mais, democrática e participativa, e para implementação de ações que melhorem efetivamente as condições de vida de nossas crianças e adolescentes nos municípios de todo o país.

Se o município é o lugar onde os problemas da infância e adolescência se apresentam, também é o lugar onde as respostas conjuntas devem acontecer.

Rubens Naves - Diretor-Presidente da Fundação Abrinq

8

Introdução

9

O Programa Prefeito Amigo da Criança tem por eixos a identificação, o acompanhamento, a sistematização e a divulgação de experiências de gestão e de implementação de programas desenvolvidos pelos municípios vinculados à Rede Prefeito Amigo da Criança. Para incentivar e dar visibilidade a esses municípios e iniciativas, foram instituídos o Selo, o Prêmio e o Destaque Prefeito Amigo da Criança.

Em sua primeira versão 1997-2000, o Programa teve a adesão de 821 municípios e realizou dois ciclos de premiação, sendo que o conjunto das gestões apresentou um total de 5.800 ações municipais para a infância e juventude, perpassando as áreas de educação, saúde, lazer e assistência.

Na segunda versão 2001-2004 o número de adesões saltou para 1542 municípios. O foco principal de atuação do PPAC no decorrer dessa gestão foi o acompanhamento e avaliação dos indicadores sociais e das políticas públicas voltadas à população infanto-juvenil, tendo em vista contribuir para que as gestões desenvolvessem iniciativas com efetividade na realidade local. Os gestores foram chamados a desenhar, de forma participativa e integrada, o diagnóstico da situação da infância e da adolescência em seu município e construir uma visão de futuro, estabelecendo metas e um plano de ação com as prioridades para quatro anos de sua gestão.

Para sua avaliação, os municípios responderam ao Mapa da Criança e do Adolescente, em três etapas. Na segunda etapa – Mapa 2002 – um conjunto de 499 municípios apresentou o que consideravam os programas estruturantes da política de proteção integral da criança e do adolescente em suas gestões.

Como resultado, está disponível em nosso site: www.fundabrinq.org.br/redeprefeitocrianca um banco de dados com 3.383 experiências municipais voltadas à infância e à adolescência.

No final do processo de monitoramento e avaliação foram reconhecidos 126 municípios integrados à rede, entre os quais 21 foram pré-selecionados candidatos a receber o “Destaque Prefeito Amigo da Criança”. Esses municípios receberam a visita técnica da Fundação Abrinq, com avaliação das experiências e o levantamento de materiais adicionais.

Para garantir o objetivo de divulgar as experiências exitosas dos municípios vinculados à Rede Prefeito Amigo da Criança, viabilizando a disseminação dos principais conteúdos, optou-se pela realização de uma oficina com a participação de representantes de cinco municípios premiados e profissionais em gestão de políticas públicas e da ciência social.

O resultado deste rico debate, acrescido de artigos elaborados por reconhecidos estudiosos, publicamos neste trabalho, que esperamos se constitua em instrumento de capacitação dos novos gestores municipais.

10

Lista de siglas

AABB Associação Atlética Banco do Brasil

Acorde Associação Cooperativa Regional para o Desenvolvimento da Educação

Apae Associação de Pais e Amigos dos Excepcionais

BID Banco Interamericano de Desenvolvimento

BNDES Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social

CF Constituição Federal

CMDCA Conselho Municipal dos Direitos da Criança e do Adolescente

Conanda Conselho Nacional dos Direitos da Criança e do Adolescente

Condeca Conselho Estadual dos Direitos da Criança e do Adolescente

Crami Centro Regional de Atenção aos Maus-Tratos na Infância

ECA Estatuto da Criança e do Adolescente

Embrapa Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária

Febem Fundação Estadual do Bem-Estar do Menor

FGV Fundação Getúlio Vargas

FMDCA Fundo Municipal dos Direitos da Criança e do Adolescente

Fundap Fundação do Desenvolvimento Administrativo

G7 Grupo que reúne os representantes dos sete países mais industrializados do mundo -

França, Alemanha, Canadá, Estados Unidos, Itália, Japão e Reino Unido

IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística

ICV-PPAC Índice de Condições de Vida do Programa Prefeito Amigo da Criança

11

IDH Índice de Desenvolvimento Humano

MEC Ministério da Educação

OAB Ordem dos Advogados do Brasil

ONG Organização Não-Governamental

PAIR Programa de Ações Integradas e Referenciais de Enfrentamento à Violência

Sexual Infanto-juvenil no Território Brasileiro

PES Planejamento Estratégico Situacional

PETI Programa de Erradicação do Trabalho Infantil

PPAC Programa Prefeito Amigo da Criança

PUC Pontifícia Universidade Católica

SAEB Sistema Nacional de Avaliação da Educação Básica

UFMS Universidade Federal de Mato Grosso do Sul

Unesc Universidade Estadual de Santa Catarina

Unesco Organização das Nações Unidas para a Educação, a Ciência e a Cultura

Unesp Universidade Estadual Paulista “Júlio de Mesquita Filho”

Unicamp Universidade de Campinas

Unicef Fundo das Nações Unidas para a Infância

Unifesp Universidade Federal de São Paulo

USP Universidade de São Paulo

13

PARTE I

Programa Prefeito Amigo da Criança

14

A f o r t u n a d a m e nte , re u n i m os n e s s a o f i c i n a d e t ra b a l h o u m g r u p o d e p e s s o as m u i to q u a l i f i ca d as p a ra re l a ta r e d e b a te r e x p e r i ê n c i as m u n i c i p a is d e p ro te çã o i nte g ra l d e c r i a n ças e a d o l e s ce nte s , d e co r re nte s d a i m p l a nta çã o d o Pro g ra m a Pre f e i to A m i g o d a C r i a n ça (PPAC ), n os s e us m u n i c í p i os , d u ra nte a g e s tã o 20 01-20 0 4 . S ã o re p re s e nta nte s d e c i n co d os 126 m u n i c í p i os c r i te r i os a m e nte a va l i a d os e p re m i a d os co m o S e l o PPAC , e nt re os 6 6 8 p a r t i c i p a nte s d o p ro g ra m a . Co n v i d a d os p e l a Fu n d a çã o A b r i n q , p ro f is s i o n a is co m e x p e r i ê n c i a e m g e s tã o d e p o l í t i cas p ú b l i cas e d a c i ê n c i a s o c i a l j u nta m -s e a o g r u p o p a ra re f l e t i r s o b re as p r i n c i p a is q u e s tõ e s d o p ro g ra m a e o co nte x to s o c i o p o l í t i co . A m e s a re d o n d a co nta a i n d a co m a p re s e n ça e a p a r t i c i p a çã o d e té c n i cos

e d i r i g e nte s d a Fu n d a çã o A b r i n q .O s i g n i f i ca d o d e m e s a re d o n d a , n o co nte x to e m q u e n os e n co nt ra m os , é o d e u m a d is c uss ã o e m q u e to d os os p a r t i c i p a nte s e s tã o e m p é d e i g u a l d a d e . I n c u m b i d o d o p a p e l d e co o rd e n a d o r d e te m p o e m o d e ra d o r d as d is c uss õ e s e sp e ro co nta r co m o e nt usi asm o d e to d os os p re s e nte s . F i ca a i n d a co m b i n a d o q u e “ v i ra r a m e s a ” , o u s e j a , m u d a r as re g ras a s e u fa v o r, é vá l i d o , d e s d e q u e is s o a co nte ça p o r m e i o d e c l a ra e co n v i n ce nte a rg u m e nta çã o .Pa ra e f e i tos e d i to r i a is e d i d á t i cos os re l a tos d as e x p e r i ê n c i as e os d i á l o g os d a m e s a re d o n d a f o ra m si nte t i za d os e , e v e nt u a l m e nte , a d a p ta d os .

L u i z A . Pa l m a e S i l va

Of ic ina de traba lhoA gestão municipa l e as possibi l idades de transformação

15

Participaram da oficina, Prefeituras convidadas e representantes:

São Carlos/SPRoselene Mendes dos Santos – Secretária de Cidadania e Assistência SocialPe Agnaldo Soares Lima – Secretário Especial de Infância e Juventude

Criciúma/SCDécio Gomes Góes – PrefeitoMaria Rocha – Coordenadora de Departamento

Betim/MGRaimundo Gonçalves Rego – Secretário de Assistência Social (*)

São José do Rio Preto/SPMaria do Rosário Cerávolo Laguna – Secretária de EducaçãoMaria Silvia Lima Bastos Fernandes – Secretária de Assistência Social

Santo André/SPRicardo Beltrão – Secretário de Inclusão SocialRosimeire Aparecida Mantovan – Assistente de Direção

Fundação AbrinqIsa Guará – Vice-presidenteTherezinha Fran – ConselheiraRaul de Carvalho – Coordenador do PPAC

Consultores especialistasBruno José Daniel FilhoCarlos Alberto Monteiro de AguiarFernando Assumpção GalvãoLuiz A. Palma e Silva – Coordenador da Oficina de TrabalhoMarco Aurélio NogueiraCarlos Estevam Martins e Laurindo Minhoto contribuíram enviando questões por escrito

(*) O Secretário de Assistência Social de Betim/MG, por ter assumido o cargo recentemente e estar em fase de diagnóstico do município, participou apenas do debate.

16

Representantes dos municípiosM u n i c í p i o d e S ã o C a r l o s – S P1

Re gião Sudes te Meso - re gião Ar ar aquar a Micro - re gião São Car los

Ano de f undação 18 65

P O PU L AÇ ÃO : 192 .9 9 8 (Ce n s o 20 0 0) Po r te: G

Ta xa de Cresc imento: 2 , 39 % Cate gor ia : B

População até 19 anos : 33, 6% Cate gor ia : E

Percentual da p opulação com mais de 65 anos : 7, 4%

População com menos de 5 anos : 7, 6%

D ensidade D emo gr áf ica : 172,4 hab/ k m2 Cate gor ia : A

Área: 1.114 k m2 Cate gor ia : B

Ta xa de Urbaniz ação: 95, 05% Cate gor ia A

I C V- PPAC : 0 ,76 C ate g o r i a: A+

Í n d i ce d e R e n d a: 0 , 89 8 C ate g o r i a : A+

Renda mé dia dos resp ons áveis (com renda) p or domic í l io – 7 S . M .

Percentual dos resp ons áveis com renda insuf ic iente p or domic í l io : 25, 6%

Í n d i ce d e H a b i t a ç ã o: 0 ,9 6 C ate g o r i a : A+

Percentual de domic í l ios com abas te c imento ade quado de água: 9 9, 6%

Percentual de domic í l ios com esgoto s ani tár io ade quado: 97, 0 %

Percentual de domic í l ios com co leta de l i xo ade quada: 9 6 ,9 %

Mé dia de mor adores p or domic í l io (par t icu lares p ermanentes) : 3 , 5

Í n d i ce d e E d u c a ç ã o: 0 , 8 6 C ate g o r i a : A+

Ta xa de atendimento de cr ianças de 0 a 3 anos em cre che : 6 ,7%

Ta xa de atendimento de cr ianças de 4 a 6 anos em pré - esco la : 75, 6%

Ta xa de esco lar i z ação l íquida no ensino f undamenta l : 95,9 %

Dis torção idade -sér ie no ensino f undamenta l : 16 , 3%

Ta xa de esco lar i z ação l íquida no ensino mé dio: 61,9 %

Dis torção idade -sér ie no ensino mé dio: 32 , 6%

Relação entre o tota l de matr ícu las no ens ino mé dio e no ens ino f undamenta l : 37

Ta xa de a l f ab et iz ação entre maiores de 10 anos : 9 4 , 8 %

Í n d i ce d e S e r v i ço s d e S a ú d e : 0 , 322 C ate g o r i a : B

Número de consul tór ios mé dicos p or 10 mi l habi tantes : 5, 5

Número de consul tas mé dicas p or habi tante : 1,1

Número de e quipamentos o donto ló gicos p or 10 mi l habi tantes : 1,9

Número de açõ es bás icas o donto ló gicas p or habi tante : 3 , 0

Números de le i tos p or mi l habi tantes : 2 , 2

Número de internaçõ es p or cem habi tantes : 5,91 D a d o s I C V - P PA C

17

Proposta de governo– Priorizar políticas para a infância e a juventude– Superar ações fragmentadas e de caráter assistencialista– Realizar ações integradas entre as secretarias municipais– Fortalecer ações em rede– Efetivar a participação popular, instituindo uma gestão democrática

Linhas de ação desenvolvidas– Complementação de renda– Repasse de recursos para entidades– Ampliação e aprimoramento da rede de atendimento– Conselhos – gestão participativa– Cultura– Saúde– Investimentos em infra-estrutura

Relato de Roselene Mendes dos Santos, Secretária de Cidadania e Assistência Social de São CarlosQuando iniciamos a gestão, em 2001, tivemos grande dificuldade na realização dos diagnósticos, principalmente na área social. O primeiro ato do prefeito foi assinar um protocolo de cooperação com a USP, a Unifesp de São Carlos e a Embrapa, para tê-las como centros tecnológicos para a administração municipal. Iniciamos uma etapa de levantamentos pela área social, com o mapa da pobreza. Com base nesse estudo, pudemos propor políticas públicas a partir da realidade social do município – obtivemos parâmetros para fazer a proposta de governo e firmar a prioridade das políticas para infância e juventude.Buscamos superar as ações fragmentadas de caráter assistencialista realizando ações integradas entre as secretarias. Tivemos muita dificuldade para fazer essa integração. Na assistência social, a prática predominante era a de ceder serviços para as outras secretarias e não de conduzir ações de política social. Essa prioridade contemplou as secretarias no âmbito do governo e as organizações sociais para toda a gama de trabalho existente no município. Buscamos efetivar a participação popular instituindo uma gestão democrática baseada nos conselhos. Fortalecemos a gestão dos 21 conselhos de São Carlos com estrutura de funcionamento e implantamos o orçamento participativo. Para isso, investimos no cadastramento único, que serviu para as

Políticas para uma cidade mais justa:

– Integrar as secretarias, superando as ações fragmentadas e assistencialistas

– Fortalecer os conselhos e implantar o orçamento participativo

– Investir em programas de complementação de renda, dando maior autonomia às famílias

– Repassar recursos para as entidades sociais, com eqüidade e transparência

– Ampliar o atendimento da demanda da educação infantil, do ensino fundamental e das crianças e jovens portadores de defi ciências diversas

18

políticas de implementação municipais, estaduais e federais. A Unifesp coordenou um grupo de estagiários, que fez o cadastramento das famílias com renda per capita de até meio salário mínimo. Investimos 3,1 milhões de reais em programas de complementação de renda, que têm estimulado a superação da política assistencialista. Com o uso do Cartão Alimentação, que substituiu as cestas básicas, as famílias decidem sobre os itens de consumo – foram implantados 1.000 Cartões Alimentação. O programa de renda mínima atende 150 famílias e o benefício pode chegar a um salário mínimo por família. Optamos por proporcionar uma renda maior para

um número menor de famílias, focalizando no bairro com maior concentração de pessoas abaixo do nível de pobreza. A extensão de outros programas, como Renda Cidadã,

do governo do Estado, e Bolsa Família, do governo federal, tem crescido criteriosamente a partir do cadastramento único e da implementação do PETI. Outra mudança aconteceu no repasse de recursos para as entidades. Adotamos como princípio reforçar o papel dos conselhos na relação com as entidades e como analista para a distribuição de recursos. O Conselho de Assistência Social tem um papel fundamental na discussão de um per capita igualitário para as entidades sociais. Junto com os conselhos, encontramos uma forma de repartir os recursos mais justa e bem aceita por todas entidades. Quem repassa recursos para as creches não é mais a Assistência Social e sim, a Educação. Implantamos uma outra linha de ação que é de atendimento, ampliação e aprimoramento da educação infantil. Nas creches, havia uma defasagem grande entre o número de vagas

oferecidas e o de crianças a serem atendidas. Foram construídas mais três unidades e realizados convênios com creches filantrópicas, assim elevamos o número de atendimentos. Porém, ainda existem crianças, filhas de mães trabalhadoras, que não recebem atendimento.Principalmente em regiões da cidade onde há muita migração, a demanda é grande.A extensão da rede de ensino infantil permitiu o atendimento de 100% da demanda de alunos de 4 a 6 anos, em turmas de 25 alunos por classe, assegurando a qualidade do ensino. Em 2001, atendíamos 64 alunos com deficiência visual e auditiva. Em 2004, com a Escola Inclusiva passamos a atender 408 alunos com deficiências diversas, inclusive deficiências mentais leves. Firmamos convênios com a Apae e com a Acorde para atender as crianças com problemas mais severos e autismo. São duas entidades sociais, cada qual com vinte vagas para atender a demanda da cidade. O ensino fundamental, atendido pelo município, foi ampliado em 22%. As linhas de ação para a gestão democrática contemplam os conselhos, o orçamento participativo e a realização de conferências municipais. Na área cultural vários projetos foram implantados. Na Saúde colocamos como prioridades a ampliação e a reorganização da rede municipal e ampliamos os postos de saúde nos bairros. São Carlos tem hoje o menor índice de mortalidade infantil no estado de São Paulo. A única favela existente no município, a Favela do Gonzaga, está sendo reurbanizada com recursos do BID.

Relato do Padre Agnaldo Soares Lima, Secretário especial da Infância e da Juventude de São CarlosExistem quatro programas estruturados no município que se destacam no conjunto:Núcleo de Atendimento Integrado (NAI)É a concretização do artigo 88 do ECA, que recomenda

São Carlos tem hoje o menor índice de mortalidade infantil no

estado de São Paulo. A única favela existente no município, a Favela do Gonzaga, está sendo reurbanizada

com recursos do BID.

19

a integração dos órgãos do Judiciário, Ministério Público, da Segurança Pública, e Assistência Social para o atendimento do adolescente autor de ato infracional. O projeto iniciou suas atividades em março de 2001 e tem algumas características fundamentais: o foco é sempre o adolescente, e não o ato infracional. Existe agilidade nos procedimentos – os casos mais simples, de liberdade assistida ou prestação de serviço à comunidade, são resolvidos em uma média de três a oito dias. Casos de semiliberdade, demoram por volta de 15 dias. Todos os casos são atendidos, com a mesma presteza e atenção, desde atos de vandalismo até casos mais graves, o que gera um efeito preventivo. A atuação acontece em rede, com todos os órgãos operando no mesmo espaço físico. Com exceção da internação definitiva, todas as medidas socioeducativas, inclusive a internação provisória, são realizadas no município.Com o início da operação do NAI, tivemos uma

redução muito significativa dos casos de internação na Febem. Um dado muito importante decorrente de sua implantação foi a mudança no per fil do adolescente

com prática infracional e a redução da incidência, hoje em torno de 3%. O que tem acontecido é que o adolescente atendido pelo NAI, diferentemente de quatro anos atrás, não é mais um jovem que está estruturado no crime, com a vida contaminada pela marginalidade. Recebemos adolescentes que praticaram atos graves, muitas vezes assaltos ou homicídios, mas essas ações são fatos pontuais na vida deles. Eles não tinham um histórico, o que possibilita um melhor encaminhamento e recuperação. Entendemos que isso se deve, sobretudo, à idéia básica de que cabe ao município e não à Febem a responsabilidade gerencial desse programa. O NAI é tarefa da Prefeitura e de seus parceiros, principalmente o Judiciário, o Ministério Público, a Assistência Social, a Saúde e a Educação.Implantamos um protocolo de

normas e procedimentos para toda a rede, sem fer ir a autonomia de cada membro, que possibilita atender um mesmo caso com harmonia e com cada parceiro dando continuidade ao ato do outro. Quando um adolescente é atendido pela Assistência Social e precisa ser encaminhado para a Saúde, por exemplo, não tem que começar tudo de novo. Há uma continuidade no que estava sendo feito. Isso acontece em todas as áreas, até a recuperação do adolescente.Entre os resultados dessa experiência, houve uma

As lições importantes do NAI:

– Determinação – o município assumiu o desafi o de não encaminhar mais os adolescentes para a Febem

– Liderança e articulação – o juiz da comarca teve um papel muito importante, fortalecendo o compromisso do poder público municipal

– Aceitação dos limites de cada parceiro e estimulação de seu envolvimento

– “O ótimo é inimigo do bom”– a idéia era construir um prédio para o atendimento, porém, acabamos alugando um imóvel que, adaptado, funciona muito bem

– Conscientização da comunidade – foi uma estratégia muito importante para vencer o preconceito, que naturalmente existe. A população teme o adolescente infrator e acredita não ser possível enfrentar o problema sem utilizar a repressão violenta

20

redução de custos para todos os parceiros. O Judiciário pode atender um número maior de processos e a Polícia Militar ganhou mais agilidade – ela leva o adolescente até o NAI e em pouco tempo tem sua equipe liberada. A polícia civil não precisa abrigar o adolescente na delegacia – cabe a ela lavrar a ocorrência e encaminhar o caso para o NAI, que faz todos os procedimentos necessários, com o acompanhamento da família do jovem. O que se pode constatar é que há uma aceitação muito grande do programa pela população e também pela mídia. No NAI, percebe-se com clareza a relação entre o Poder Judiciário com Ministério Público e a Procuradoria. Mantemos uma parceria com a OAB, e contamos com a participação da Faculdade de Direito de São Carlos. Atualmente, estudamos a implantação do Centro de Defesa, para o qual contamos com o apoio do BNDES.

Escola do Futuro

A realidade da maioria das escolas municipais era de professores contratados em caráter temporário, sem qualificação nem reconhecimento na rede, e também de falta de espaço para os alunos. As crianças iam para a escola nos bairros mais periféricos da cidade e voltavam para casa sem nenhuma oferta de atividades complementares. Constatado o problema, a Prefeitura passou a contratar professores por meio de concursos públicos, recuperar e adequar as estruturas para oferecer uma escola atraente, com espaço físico estimulante e capaz de favorecer o estudo e a permanência dos alunos, principalmente nos bairros com maior concentração da população de baixa renda. Por que a Escola do Futuro foi pensada como solução? Pensamos que as escolas da periferia deveriam contar com a complementação educativa, com espaço para jogos e atividades ao ar livre, com equipamentos modernos de informática e biblioteca, e com a

possibilidade de abertura para a comunidade nos fins de semana. O planejamento e a implementação da proposta foram realizados coletivamente, com a participação dos professores e diretores de escolas, da equipe de bibliotecários e terapeutas, e de todas as instituições educacionais – Secretaria Municipal de Educação e Cultura, MEC, Unifesp-São Carlos, Sistema Integrado de Bibliotecas e conselhos. Participaram também as Secretarias de Desenvolvimento Sustentável, Ciência e Tecnologia, Cidadania e Assistência Social e Saúde. A Fundação Educacional de São Carlos participou com o projeto de inclusão digital.

Carlinhos Cidadão

É um programa de cunho preventivo e protetivo para as situações de vulnerabilidade social, estruturado a partir de uma rede municipal e prioritário para crianças, adolescentes e famílias. As ações, articuladas com os serviços existentes, são direcionadas para as regiões periféricas, de maior crescimento populacional, com menor renda per capita e expressiva presença do segmento infanto-juvenil. A rede de atendimento particular e as entidades sociais também participam do programa, o que possibilitou a ampliação e integração dos serviços de educação, saúde, esportes, lazer, cultura e assistência social. Como parte da estratégia,

As lições importantes da Escola do Futuro:

– Os alunos conquistaram maior independência na busca de conhecimento

– Oferecemos acesso aos conhecimentos e bens culturais – música, arte, fi lmes e obras de referência

– A comunidade se apropriou da Escola do Futuro, votando a favor do projeto no orçamento participativo

– Ampliamos a possibilidade de acesso aos recursos para os pais de alunos e a comunidade em geral

– Houve o aumento da permanência na escola dos alunos em situação de risco

21

novos profissionais foram admitidos e capacitados e os servidores foram requalificados. Parceiros importantes, tais como a Vara da Infância e Juventude, Promotoria Pública, CMDCA, Conselho Tutelar, universidades e ONGs, colaboraram com o controle social.

Mortalidade infantil

São Carlos é uma das cidades do estado de São Paulo com melhor IDH – está em 17º lugar no ranking –, e possui o menor índice de mortalidade infantil. Um fator importante dessa conquista, entre outras coisas, deve-se ao investimento em saneamento básico, priorizado na gestão municipal. As ações preventivas de saúde compreendem uma variedade de práticas – pré-natal, vacinação, suplementação alimentar, acompanhamento da saúde da criança, educação para o aleitamento materno, vacinação, acompanhamento do crescimento e desenvolvimento da criança e prevenção de acidentes na infância. Criamos ambulatórios de cuidados especiais para gestantes, sobretudo para as gestações de risco, serviços especializados para atendimento neonatal e de bebês egressos de UTI.Todas essas experiências são resultado de ações de parcerias, relações intersetoriais e institucionais, e da adesão da comunidade. Constantemente, os indicadores são monitorados, os resultados e os processos de trabalho são discutidos com a comunidade e os profissionais da saúde buscam a reafirmação da prioridade para o segmento de crianças e adolescentes.

As lições importantes do Programa Carlinhos Cidadão:

– É necessário fortalecer e estruturar as ações em rede

– A qualidade de vida das crianças e de suas famílias melhora signifi cativamente com a integração das ações

– É necessária uma rede inclusiva, que contemple o atendimento das crianças em situação de vulnerabilidade

– É fundamental ter um cadastro para integrar as informações

22

M u n i c í p i o d e Cr i c i ú m a – S C 2

Re gião Sul Meso - re gião Sul Catar inense Micro - re gião Cr ic iúma

Ano de f undação: 1925

P O PU L AÇ ÃO : 170. 42 0 (Ce n s o 20 0 0) Po r te: G

Ta xa de Cresc imento: 1,71% Cate gor ia : B

População até 19 anos : 38 ,9 % Cate gor ia : D

Percentual da p opulação com mais de 65 anos : 4 , 4%

População com menos de 5 anos : 8 , 6%

D ensidade D emo gr áf ica : 825,1 hab/ k m2 Cate gor ia : A+

Área: 210 k m2 Cate gor ia : D

Ta xa de Urbaniz ação: 89, 8% Cate gor ia : A


Í n d i ce d e R e n d a: 0 , 8 0 4 C ate g o r i a : A+


Percentual dos resp ons áveis com renda insuf ic iente p or domic í l io : 29, 4%


Percentual de domic í l ios com abas te c imento ade quado de água: 9 8 ,7%

Percentual de domic í l ios com esgoto s ani tár io ade quado: 89, 5%

Percentual de domic í l ios com co leta de l i xo ade quada: 97, 2%


Í n d i ce d e E d u c a ç ã o: 0 , 871 C ate g o r i a : A+

Ta xa de atendimento de cr ianças de 0 a 3 anos em cre che : 10 ,7%

Ta xa de atendimento de cr ianças de 4 a 6 anos em pré - esco la : 69,7%

Ta xa de esco lar i z ação l íquida no ensino f undamenta l : 101,9 %

Dis torção idade -sér ie no ensino f undamenta l : 21, 2%

Ta xa de esco lar i z ação l íquida no ensino mé dio: 5 8 , 0 %

Dis torção idade -sér ie no ensino mé dio: 2 8 , 0 %

Relação entre o tota l de matr ícu las no ens ino mé dio e no ens ino f undamenta l : 3 4 , 2

Ta xa de a l f ab et iz ação entre maiores de 10 anos : 95, 8 %

Í n d i ce d e S e r v i ço s d e S a ú d e : 0 , 4 03 C ate g o r i a : B


Número de consul tas mé dicas p or habi tante : 2 , 5

Número de e quipamentos o donto ló gicos p or 10 mi l habi tantes : 2 , 5

Número de açõ es bás icas o donto ló gicas p or habi tante : 1, 2


Número de internaçõ es p or cem habi tantes : 8 ,9

2 D a d o s I C V - P PA C

23

Plano de ação elaborado a partir do planejamento por problema– Violência e uso de substâncias psicoativas– Crianças e adolescentes em situação de rua e trabalho infantil– Violência sexual e violência intrafamiliar– Baixa escolaridade, baixa qualif icação profissional e desemprego– Desnutrição e mortalidade infantil– Gravidez na adolescência, HIV-AIDS– Exclusão sociocultural– Exclusão social no esporte– Índice elevado de reprovação no ensino fundamental– Exclusão escolar de portadores de necessidades especiais– Falta de vagas para educação infantil

Relato de Décio Gomes Góes, Prefeito de CriciúmaTodo o governo municipal esteve envolvido com o PPAC – o programa tornou-se um elo de integração

na administração, com um papel muito importante na gestão 2001-2004. O município de Criciúma possui caracter í st icas muito singulares – tem uma economia dinâmica, indústr ia e comércio for tes e presta serviços para toda a região. Por essa ra zão, também atrai um conjunto de problemas. Nos últimos 15 anos a população da cidade dobrou, o número de veículos t r iplicou, há 86 áreas ocupadas i legalmente, Criciúma passou a ser rota do t rá f ico de drogas, aumentaram os casos de AIDS e a violência juvenil. Nessas condições, incorporar o município ao PPAC tornou-se um grande desa f io. O que havia est ruturado na área social para a cr iança e o adolescente era insuf iciente.

24

Tínhamos uma secretar ia sem atuação expressiva, que somente repassava recursos para a s entidades.. Existiam alguns programas-modelo, de baixa inclusão, com er ros de concepção em alguns deles. Durante os quatro anos de governo, pr ior i zamos a cr iança e o adolescente com dez programas nor teadores. As gestões foram se di st r ibuindo entre a s secretar ia s de acordo com suas f inalidades.

Violência e uso de substâncias

psicoativas por crianças e adolescentes

O diagnóstico realizado revelou que a cidade é rota de drogas e que o ambiente favorece a aquisição e o consumo dessas substâncias. Para enfrentar o problema, desenvolvemos um conjunto de ações de promoção e prevenção, articulando todos os órgãos públicos e a sociedade civil. Capacitamos os professores e o pessoal da administração pública, fizemos campanhas institucionais, e o tema passou a ser debatido na cidade, virando pauta na mídia. A proposta foi oferecer atividades sadias para as nossas crianças, como um meio de reduzir a violência, item focado em outros programas. Selecionamos algumas famílias e oferecemos a elas um kit de programas, incluindo Bolsa Escola, projeto de geração de emprego e renda, e mais uma série de ações para que essas famílias pudessem dar um salto de qualidade e enfrentar o problema do consumo de drogas. Na área cultural, por exemplo, foi criado um projeto de hip-hop que, usando a linguagem da juventude, a dança e a música, trabalhou temas relacionados à violência, vingança, ao uso de drogas e a outros assuntos degenerativos. Com o tempo, a temática foi se modificando, para assuntos como a cultura da paz, da solidariedade, do amor e da parceria.É muito difícil para o município enfrentar sozinho a questão das drogas. O tráfico não tem limite nem território. É preciso contar com os outros entes do Estado e também com a sociedade.

Adolescentes na rua e trabalho infanti l

Para enfrentar esses problemas, foi preciso articular com muitos atores e encaminhar as famílias para diversos programas de auto-sustentabilidade, tais como PETI e Bolsa Família. Criamos grupos de produção de artesanato, que deram origem a uma cooperativa de trabalho. Intensificamos as ações para gerar emprego e renda para as famílias e promovemos a formação de grupos de terapia comunitária para ajudá-las a compreender seus problemas e superar as dificuldades.Oferecemos um conjunto de cursos profissionalizantes básicos e formamos cerca de 500 pessoas em 2004, com 200 bolsas de estágio oferecidas pela Prefeitura. São trabalhos que evoluíram em quatro anos, passando de um atendimento setorial de poucas centenas de crianças, para 2.800 crianças em situação de risco social, amparadas por essa rede. Hoje, não há mais crianças na rua em Criciúma e a sociedade percebe a mudança.

Violência sexual e violência doméstica

Com a implantaç ão do prog rama Sentinela, a cidade se tor nou referência pa ra a região porque o prog rama não t rata só da s cr ianç a s que foram violentada s , mas a s si s te à famíl ia toda. Os procedimentos pa ra qualquer ca so de violência sexual ou domést ica são rea l i zados no Sentinela, evitando a exposiç ão vexatór ia da vít ima e de seus famil ia res na s delegacia s e na Pol ícia Mil ita r.Cr iamos um si stema, previ sto em lei, de noti f icaç ão obr igatór ia de maus t ratos da cr ianç a e do adolescente na s unidades de educaç ão, de saúde e nos hospita i s . Cr iamos a ca sa Abr igo da Mulher, cujo f uncionamento deve se inicia r em breve. Lá, a mulher vít ima de maus-t ratos terá um espaç o pa ra repensa r a vida, leva r o s f i lhos , receber o pr imei ro atendimento da psicóloga e da a s si stente socia l e depoi s , em melhores condiç ões , decidi r com a famíl ia, o f uturo de sua vida.

25

Baixa escolaridade, baixa qual if icação

prof issional e desemprego

Outro desafio para o município foi a baixa escolaridade da população, que por sua vez contribui para a baixa quali f icação profissional e o desemprego. A cidade fez um grande debate sobre o desemprego em 2000, f ruto da crise econômica da década de 1990. A resposta que encontramos foi formular e implantar um conjunto de políticas e ações que resultaram, nesses quatro anos, em 11 mil novas oportunidades de trabalho. Com isso, melhoraram a sustentabilidade econômica da família e a inserção do jovem no mercado de trabalho.

Desnutrição e mortal idade infanti l

Para enfrentar esse problema, criamos o programa Criciúma Bebê, de acompanhamento pré-natal. Implantamos também programas de complementação alimentar especial para mães com AIDS. O atual desafio é terminar a construção de um hospital infantil, que estava paralisada. Retomamos a construção e inauguramos o Pronto Atendimento Infantil. Até o mês de maio, dependendo da liberação de recursos federais, a UTI deverá ser concluída.

Gravidez na adolescência e AIDS

A mobilização foi fundamental para enfrentar esses dois graves problemas – articulamos parcerias, f i zemos muitas campanhas, palestras e debates, e pressionamos a mídia para que abrisse espaço para a discussão dessas questões. Garantimos um pré-natal quali f icado, capacitamos os agentes comunitários de saúde para educar a população e promovemos a veiculação de campanhas específicas para evitar a gravidez precoce. Paralelamente, é feito um acompanhamento sistemático das adolescentes grávidas. O município conta com um centro de referência para testes

de AIDS e DST que tem dado uma retaguarda importante para os encaminhamentos decorrentes. Com todas essas ações, a incidência de AIDS baixou expressivamente na cidade.

A exclusão sociocultura l

Detectamos que os eventos culturais em Criciúma eram dirigidos quase que exclusivamente para a elite da cidade. O desafio foi popularizar a cultura e entre as medidas planejadas, criamos o Teatro Para Todos, que leva uma peça por mês aos bair ros populares. A iniciativa estimulou a formação de grupos e escolinhas de teatro para a juventude. Existem hoje no município mais de 20 grupos teatrais. Outro desdobramento foi a criação do Festival Relâmpago de Teatro Infantil. As crianças recebem um tema e têm 20 minutos para criar o roteiro e encenar a peça. Em parceria com a banda do Cruzeiro do Sul, tradicional na cidade, f i zemos uma oficina musical que acabou se transformando em um programa de produção musical do qual participam 70 crianças. A partir dessa experiência, muitos corais infantis se formaram em Criciúma, o que possibilitou a criação de um Festival Anual de Coro.Outro programa cultural interessante é o Museu na Escola, que mistura teatro com peças de museu. No Boa Vista, bair ro per i fér ico, funciona a Escola de Balé, com 90 meninas. São iniciativas como essa s que estimulam parcer ia s com o setor pr ivado. No último verão, conseguimos fa zer of icinas de fér ia s, em vár ios bair ros da cidade, com o patrocínio da Parati Biscoitos.

Exclusão socia l no esporte

Para enfrentar o problema, criamos o programa de Inclusão nos Esportes para 7 mil crianças e jovens. Hoje, há 84 escolinhas de esportes distribuídas pela cidade e nos Jogos

26

Abertos de Santa Catarina saltamos do 22º lugar para o grupo dos cinco primeiros colocados. Essa experiência inspirou a criação da Academia de Bairro para os adultos. Enquanto os filhos estão na escolinha, um monitor coordena a ginástica e outras atividades físicas para as mães.

Reprovação no ensino fundamental

Foram recuperadas 71 escolas do município, a fim de oferecer um ambiente agradável para os alunos. O programa Pró-Hoje – Educação para jovens e adultos com mais de 15 anos, foi ampliado e está funcionando em 29 escolas do município. A metodologia é presencial, e em dois anos o aluno conclui o ensino fundamental. A escola oferece aos alunos que trabalham banho, lanche e outros suportes para que eles possam estudar depois do trabalho.A falta de vagas na educação infantil é outro nó que o município sozinho não consegue desatar. Conseguimos ampliar as vagas em 30% e fixamos um número máximo de alunos por sala, assumindo o duplo desafio de ampliar e melhorar a qualidade do ensino.

Projeto Integrado do bairro Paraíso

– exemplo de ação intersetoria l

Iniciamos um projeto piloto integrado no bairro Paraíso, região antiga da cidade, com 5 mil habitantes e muitos problemas. A experiência de aplicar todas as medidas preventivas e protetivas em um lugar só é muito interessante – procuramos não deixar ninguém de fora, tomando como base os dados do Mapa da Criança e do Adolescente. Esses dados foram divulgados e a população da cidade ficou chocada ao tomar conhecimento da existência de uma periferia tão pobre, mas aceitou o desafio. Temos uma Câmara Técnica de Políticas Sociais para acompanhar o trabalho do PPAC. O desafio da mudança requer que a população entenda que a pobreza não é natural e precisa ser enfrentada, e que a criança precisa de toda atenção, pois a infância é a fase mais

importante da vida. A prioridade para a infância e adolescência ficou muito patente na cidade. É um consenso e a questão tem todo o apoio da mídia. Tínhamos um problema muito sério de violência juvenil, de morte na rua, e hoje não se fala mais em gangues em Criciúma, não existe mais criança na rua. A sociedade entendeu que é responsabilidade do governo cuidar de quem mais precisa. Não há espaço para favorecer aqueles que já são favorecidos.Instituir a prática de ações intersetoriais foi um grande desafio de gestão. Tivemos que romper com a crença de que cada secretaria pode resolver sozinha todos os problemas. Os resultados decorrentes da interface entre as políticas públicas, a integralidade e a intersetorialidade foi a maior lição que aprendemos. A democratização da gestão e a transparência só existem quando se tem uma relação de sinceridade com a população e com os conselhos. Isso foi importante – a participação social está muito presente na cidade. O setor empresarial começa a entender que o governo municipal não consegue dar conta das demandas e que a responsabilidade social precisa realmente ser praticada.Cada ator tem o seu papel. O Judiciário é uma estrutura pouco acessível ao diálogo; o Legislativo restringiu-se a homologar convênios e sempre criou muitos empecilhos. Com a Segurança Pública, conseguimos trabalhar bem em muitos programas e o Ministério Público da Criança e do Adolescente é um grande parceiro. Tanto que a promotora da infância e da juventude disse, em entrevista ao jornal local: “Meu sonho sempre foi trabalhar numa comarca em que o prefeito recebesse o Prêmio Amigo da Criança porque, com certeza, eu também teria contribuído na construção desse processo”.

Instituir a prática de ações intersetoriais foi um grande desafi o de gestão. Tivemos que romper com a crença de que cada secretaria pode resolver sozinha todos os problemas.

Os resultados decorrentes da interface entre as políticas públicas, a

integralidade e a intersetorialidade foi a maior lição que aprendemos.

28

M u n i c í p i o d e S ã o J o s é d o R i o Pr e to – S P 3

Re gião Sudes te Meso - re gião SJRP Micro - re gião SJRP

Ano de f undação 189 4

P O PU L AÇ ÃO : 35 8 . 523 (Ce n s o 20 0 0) Po r te: G

Ta xa de Cresc imento: 2 ,55% Cate gor ia : B

População até 19 anos : 32 , 2% Cate gor ia : E -


População com menos de 5 anos : 7%

D ensidade D emo gr áf ica : 8 4 6 , 2 hab/ k m2 Cate gor ia : A+

Área: 43 4 k m2 Cate gor ia : C

Ta xa de Urbaniz ação: 9 4,17% Cate gor ia : A

I C V- PPAC : 0 , 851 C ate g o r i a : A+

Í n d i ce d e R e n d a: 0 ,929 C ate g o r i a : A+

Renda mé dia dos resp ons áveis (com renda) p or domic í l io – 7, 5 S . M .

Percentual dos resp ons áveis com renda insuf ic iente p or domic í l io : 26 , 3%

Í n d i ce d e H a b i t a ç ã o: 0 ,977 C ate g o r i a : A+

Percentual de domic í l ios com abas te c imento ade quado de água: 9 8 , 6%

Percentual de domic í l ios com esgoto s ani tár io ade quado: 97,1%

Percentual de domic í l ios com co leta de l i xo ade quada: 9 8 , 5%

Mé dia de mor adores p or domic í l io (par t icu lares p ermanentes) : 3 , 3%

Í n d i ce d e E d u c a ç ã o: 0 , 8 8 4 C ate g o r i a : A+

Ta xa de atendimento de cr ianças de 0 a 3 anos em cre che : 12 , 4%

Ta xa de atendimento de cr ianças de 4 a 6 anos em pré - esco la : 78 , 5%

Ta xa de esco lar i z ação l íquida no ensino f undamenta l : 9 6 , 5%

Dis torção idade -sér ie no ensino f undamenta l : 14 , 2%

Ta xa de esco lar i z ação l íquida no ensino mé dio: 62 , 3%

Dis torção idade -sér ie no ensino mé dio: 3 4 , 6%

Relação entre o tota l de matr ícu las no ens ino mé dio e no ens ino f undamenta l : 3 8 ,9

Ta xa de a l f ab et iz ação entre maiores de 10 anos : 95, 0 %

Í n d i ce d e S e r v i ço s d e S a ú d e : 0 , 614 C ate g o r i a : A+

Número de consul tór ios mé dicos p or 10 mi l habi tantes : 14 ,9


Número de e quipamentos o donto ló gicos p or 10 mi l habi tantes : 3 ,1


Números de le i tos p or mi l habi tantes : 5, 5

Número de internaçõ es p or cem habi tantes : 12 , 83 D a d o s I C V - P PA C

29

Proposta de governoPriorizar crianças e adolescentes enfrentando os seguintes desafios: exploração socioeconômica e sexual; uso, abuso e comércio de drogas; falta de uma cultura de coleta e análise de dados; alcançar a participação efetiva das crianças, dos adolescentes, dos jovens e das famílias nos programas; falta de consciência da população com cuidados de saúde; burocracia disfuncional do setor público; despreparo e falta de pessoal.

Ações implementadas por meio dos seguintes programas: Inclusão, Todos na Escola Todos Aprendendo, Educar e Cuidar, Escola Saudável, Cidadania e Saúde, Projeto Cidadão, Projeto Cara, Teia, Projeto Gol, Agente Jovem, projeto Sentinela, PETI e Integração com a AABB.

Relato de Maria do Rosário, Secretária de Educação de São José do Rio PretoNo início da nossa participação no PPAC, os problemas e as políticas eram muito vinculados a determinadas secretarias. Hoje, trabalhamos de forma articulada, fazemos parcerias com empresas, universidades e ONGs. Temos um programa de gestão em parceria com o Instituto Ayrton Sena e estamos implantando o programa de inclusão digital. Inicialmente não existia integração de dados, tínhamos pouco acesso a eles e muita dificuldade em administrá-los. Tudo isso foi reformulado. Implantamos políticas públicas adequadas à realidade social, definindo e planejando as ações com base em diagnósticos. Criamos instrumentos de monitoramento e avaliação e implementamos um conjunto de ações preventivas. Realizamos a formação continuada dos profissionais, estabelecemos rotinas e normas, definimos prioridades e metas. Desenvolvemos campanhas educativas e algumas ações da secretaria foram feitas por meio de campanhas.

A inclusão das crianças

com necessidades especiaisQuando iniciamos o trabalho na secretaria, uma pesquisa indicava que 50% dos professores eram contra a inclusão de crianças com necessidades especiais. Fizemos diversos seminários no município para trabalhar essa questão e criamos núcleos de apoio pedagógico. Esses núcleos funcionam dentro de algumas escolas, para apoiar tanto o professor que recebe a criança quanto a criança que está sendo incluída. Nosso próximo passo é implantar o programa de inclusão nas creches. A idéia é que as instituições apóiem esse trabalho, para não precisarmos mais de escolas especiais. Mas existem dificuldades. Temos muitos adolescentes que não foram incluídos e que agora estão voltando para a rede. Eles freqüentam a escola do ensino regular e são atendidos nas instituições no outro período.

30

Hoje, contamos com centros especializados e um projeto junto com a Faculdade de Medicina, e também a Escola Municipal do Autista, cuja participação na política de inclusão é muito questionada. As crianças com necessidades especiais, são incluídas, na medida do possível. Criamos também uma classe hospitalar para o atendimento das crianças que estão em tratamento prolongado no Hospital de Base, o hospital-escola de São José do Rio Preto. Dentro do projeto Todos na escola, Todos aprendendo, fizemos projetos especiais de alfabetização e algumas classes de aceleração. Toda escola pode criar um projeto para lidar com dificuldades específicas, e discutir sua viabilidade com a secretaria. São José do Rio Preto é pólo regional do projeto do MEC de discussão das políticas de inclusão social.

A qualidade do ensino e a

qualidade da escola

Depois de universalizar o ensino fundamental, nossa maior preocupação é melhorar a qualidade. Fizemos uma avaliação externa, no final dos quatro ciclos, de português e matemática, e a partir dos resultados vamos estabelecer o programa de educação continuada para professores. Já tínhamos os dados do SAEB e da Fundação Carlos Chagas, que não demonstravam a qualidade do

trabalho desenvolvido em cada escola, em cada classe. Trabalhamos muito essa questão com os professores, não para penalizá-los ou fazer um ranking, mas para avaliar a situação. O objetivo é conhecer as dificuldades de determinada escola e classe, e então, desenvolver programas voltados para a superação dos problemas. Todos os alunos do ensino fundamental participam do programa de educação digital, que considera o computador como um instrumento a mais para o aluno. Fizemos um convênio com a Unicamp, para a criação e implantação de módulos educacionais na sala de aula. Paralelamente, estamos preparando os professores para que eles mesmos construam seus módulos. Na parte esportiva, temos programas em diversas escolas, em parceria com a Secretaria de Esporte e Cultura. São 8 mil crianças recebendo iniciação esportiva e fazendo atividades artísticas no período em que não estão assistindo às aulas. Em algumas escolas, implantamos o Projeto Horta. Além do programa federal, temos o Bolsa Escola Municipal. Criamos um kit de material escolar, resultado de uma racionalização de recursos. A partir de estudos das necessidades dos professores e alunos, passamos a comprar o material escolar de forma planejada, montando módulos especiais para atender as classes.Em relação à rede física, foram feitas 43 grandes reformas – a rede estava em péssimas condições. Criamos um setor de pequenas obras para atender as emergências das escolas, o que era feito pela Secretaria de Obras. Fizemos mais de cem pequenas reformas.

A integração creche-escola

Temos hoje 43 creches que atendem em torno de 7 mil crianças. O atendimento é feito pelos parceiros, com a supervisão da Secretaria da Educação, que também treina e acompanha continuamente os profissionais.O Conselho Municipal de Educação estabeleceu os parâmetros de qualidade da rede física, o preparo e a

31

exigência de habilitação dos professores. Nós procuramos trabalhar para garantir esse padrão nas nossas escolas. Para integrar creche e escola procuramos reunir as coordenações e oferecer treinamento conjunto. A cidade está dividida em cinco setores, por isso buscamos reunir os programas por região, de modo a termos uma visão global das políticas que são desenvolvidas no município. Com isso, conseguimos um aproveitamento maior, com a racionalização dos recursos públicos.

O atendimento de saúde

Temos um programa de procedimentos para evitar a gravidez na adolescência, implementar a educação sexual e reduzir a vulnerabilidade e os abusos contra crianças e adolescentes. Trabalhamos com o pessoal de creches para identificar e receber denúncias de maus tratos e para isso recebemos a orientação do Crami. O Programa Saúde da Família tem crescido, por isso implantamos a setorização dos atendimentos.

Assistência social e geração de renda

O município se antecipou à nova política nacional de assistência social e implantamos, desde 2001, núcleos descentralizados na assistência. Foram 13 núcleos implantados até hoje.O Projeto Cidadão, de política pública do município em parceria com uma ONG, atua em três vertentes – crianças e adolescentes, famílias e idosos. Hoje, as famílias são incluídas em projetos de geração de renda. Temos uma cooperativa de reciclagem e várias cooperativas de panificação distribuídas em diferentes setores da cidade. A cooperativa de reciclagem propicia uma renda média mensal de R$500,00. A Prefeitura dá um subsídio inicial de R$200,00, que é retirado gradativamente. A cooperativa de panificação propicia uma renda mensal de R$400,00. Uma cooperativa de panificação, implantada há três meses, já propicia R$300,00 mensais para as mulheres participantes, sem nenhum subsídio. A secretaria atua na parte de gestão e organização dessas cooperativas.

O atendimento dos adolescentes

O projeto Cara (Centro de Atendimento e Referência do Adolescente) começou atendendo meninos em situação de rua e evoluiu para o atendimento 24 horas para adolescentes em situação de risco e de rua. Dos 40 casos iniciais, 13 eram crônicos: meninos sem família ou sem

32

vínculo familiar que recebiam todo tipo de atendimento e não respondiam a nada. Hoje, estão todos em tratamento contra dependência de drogas. Em 2005, montamos uma República Monitorada para esses meninos, para que eles sejam incluídos nas escolas e em trabalhos adequados, para que possam conquistar autonomia na maioridade. É um projeto que impressiona, pois conseguimos unir o Poder Judiciário, a Polícia Militar e ONGs em uma articulação muito boa. A Polícia Militar foi preparada para fazer a abordagem e hoje não temos nenhum menino na rua. Quando aparece um, a polícia leva o menino para o projeto, que inicia um trabalho de busca e envolvimento da família e de encaminhamento. Um novo modelo de abrigo, o projeto T, foi implantado como trabalho de emancipação da infância e adolescência. Esse projeto atende à nova Política

Nacional de Assistência Social por meio do Família Acolhedora. Hoje, temos cinco casas, sendo três com mãe social, uma casa de passagem e uma administrativa. Cada casa tem uma empregada doméstica. Temos quatro mães sociais e um pai social que recebem um salário por mês. O vínculo afetivo é trabalhado a partir do modelo de família. O retorno à escola das crianças atendidas pelo projeto emocionou a todos, melhorando o vínculo com a escola na questão da afetividade.O projeto Gol é uma das medidas socioeducativas com atendimento à liberdade assistida e prestação de serviços à comunidade. É feito em parceria com uma ONG. Hoje, temos 63 adolescentes em liberdade assistida e 12 prestando serviço à comunidade. Ainda estamos viabilizando a implantação da medida de semiliberdade no município. O projeto Agente Jovem – junto com o governo federal

33

e em parceria com o Crami, promove o protagonismo juvenil como forma de combater a violência. Funciona em seis núcleos. Há também o BB Comunidade – em parceria com o Banco do Brasil, que atende cem crianças por mês em um bairro de periferia. O Sentinela – junto com o governo federal e o Crami, atende vítimas de abuso e exploração sexual. Foi implantado em 2005, com recursos próprios.O PETI, do governo federal, atende 300 crianças e adolescentes em parceria com ONGs e conta com oito núcleos de atendimento.

Participação e controle social

Implantamos um órgão colegiado para acompanhar e avaliar os projetos, que envolvem o Poder Judiciário, a Secretaria da Assistência, ONGs e os conselhos da assistência social e dos direitos da criança e do adolescente. Fazemos o orçamento participativo e contamos com o funcionamento autônomo dos conselhos de todas as áreas de políticas sociais. Foram criados também conselhos locais em todas as unidades de saúde e formou-se a Câmara Mirim.

Resultados e aprendizagens

Os resultados mostram que depois desse período de trabalho, com o estímulo do PPAC, houve um aumento do índice de aprovação escolar, diminuição dos índices de evasão escolar, universalização do ensino fundamental, implantação da educação digital, redução do analfabetismo de jovens e adultos, melhoria na qualidade do ensino, aumento significativo do atendimento em creches e atendimento de aproximadamente 10 mil crianças no esporte. A qualidade de vida dos alunos e adolescentes melhorou sensivelmente. Foi priorizado o atendimento médico às crianças com até um ano de idade e gestantes; as consultas podem ser marcadas pelo telefone, no hospital e nas ONGs; foi implantado o prontuário da saúde, é feita investigação domiciliar de todos os óbitos e a mortalidade infantil foi reduzida. Um dado de 1999, mostra que 11,3% das mães amamentavam até o quarto mês. Em 2003, esse percentual passou para 34%. Com uma postura ativa do município contra a corrupção institucional, fizemos três intervenções e encerramos convênios mal geridos. Aumentamos em quatro

vezes o número de parcerias com outras instituições e aumentamos o atendimento de crianças e adolescentes, na jornada ampliada, para 5 mil crianças. Não há mais crianças e adolescentes em situação permanente de rua.

34

M u n i c í p i o d e B e t i m – M G 4

Re gião Sudes te Meso - re gião Metrop ol i tana de B e lo Hor izonte Micro - re gião B e lo Hor izonte

Ano de f undação 1938

P O PU L AÇ ÃO 30 6 . 675 (Ce n s o 20 0 0) Po r te: G

Ta xa de Cresc imento: 5, 03% Cate gor ia : A

População até 19 anos : 42 ,5% Cate gor ia : C


População com menos de 5 anos : 10 , 6%


Área: 3 47 k m2 Cate gor ia : C

Ta xa de Urbaniz ação: 97, 25% Cate gor ia : A+

I C V- PPAC : 0 , 57 C ate g o r i a : B

Í n d i ce d e R e n d a: 0 , 49 C ate g o r i a : A

Renda mé dia dos resp ons áveis (com renda) p or domic í l io – 3,7 SM


Í n d i ce d e H a b i t a ç ã o: 0 , 8 45 C ate g o r i a : A

Percentual de domic í l ios com abas te c imento ade quado de água: 9 6 , 2%

Percentual de domic í l ios com esgoto s ani tár io ade quado: 70 ,1%

Percentual de domic í l ios com co leta de l i xo ade quada: 95, 6%

Mé dia de mor adores p or domic í l io (par t icu lares p ermanentes) : 3 ,9

Í n d i ce d e E d u c a ç ã o: 0 , 657 C ate g o r i a : B

Ta xa de atendimento de cr ianças de 0 a 3 anos em cre che : 1, 3%


Ta xa de esco lar i z ação l íquida no ensino f undamenta l : 9 8 %

Dis torção idade -sér ie no ensino f undamenta l : 35, 2%

Ta xa de esco lar i z ação l íquida no ensino mé dio: 32 ,7%

Dis torção idade -sér ie no ensino mé dio: 6 4 ,7%

Relação entre o tota l de matr ícu las no ens ino mé dio e no ens ino f undamenta l : 25, 2

Ta xa de a l f ab et iz ação entre maiores de 10 anos : 92 , 3%

Í n d i ce d e S e r v i ço s d e S a ú d e : 0 , 2 89 C ate g o r i a : C


Número de consul tas mé dicas p or habi tante : 1, 5

Número de e quipamentos o donto ló gicos p or 10 mi l habi tantes : 1,7

Número de açõ es bás icas o donto ló gicas p or habi tante : 1, 3

Números de le i tos p or mi l habi tantes : 1, 8

Número de internaçõ es p or cem habi tantes : 7,14 D a d o s I C V - P PA C

36

M u n i c í p i o d e S a n t o A n d r é – S P 5

Re gião Sudes te Meso - re gião Metrop ol i tana de São Paulo Micro - re gião São Paulo

Ano de f undação 1925

P O PU L AÇ ÃO 6 49. 331 (Ce n s o 20 0 0) Po r te: G+

Ta xa de Cresc imento: 0 ,93% Cate gor ia : C

População até 19 anos : 32 , 8% Cate gor ia : E-Percentual da p opulação com mais de 65 anos : 7, 0 %

População com menos de 5 anos : 7, 3%


Área: 175 k m2 Cate gor ia : D

Ta xa de Urbaniz ação: 10 0 % Cate gor ia : A+


Í n d i ce d e R e n d a: 0 ,95 8 C ate g o r i a : A+




Percentual de domic í l ios com abas te c imento ade quado de água: 9 8 ,7%

Percentual de domic í l ios com esgoto s ani tár io ade quado: 95, 6%

Percentual de domic í l ios com co leta de l i xo ade quada: 9 9, 8 %


Í n d i ce d e E d u c a ç ã o: 0 , 8 65 C ate g o r i a : A+

Ta xa de atendimento de cr ianças de 0 a 3 anos em cre che : 5, 4%


Ta xa de esco lar i z ação l íquida no ensino f undamenta l : 10 4 , 2%

Dis torção idade -sér ie no ensino f undamenta l : 14 , 0 %

Ta xa de esco lar i z ação l íquida no ensino mé dio: 69,9 %

Dis torção idade -sér ie no ensino mé dio: 3 4 , 5%

Relação entre o tota l de matr ícu las no ens ino mé dio e no ens ino f undamenta l : 41,1%

Ta xa de a l f ab et iz ação entre maiores de 10 anos : 95,9 %

Í n d i ce d e S e r v i ço s d e S a ú d e : 0 ,162 C ate g o r i a : D

Número de consul tór ios mé dicos p or 10 mi l habi tantes : 4 , 4


Número de e quipamentos o donto ló gicos p or 10 mi l habi tantes : 0 ,9



Número de internaçõ es p or cem habi tantes : 4 ,15 D a d o s I C V - P PA C

37

Proposta de governoConjunto articulado de ações governamentais e não-governamentais:– Políticas básicas: educação, saúde, cultura, esportes, lazer, nutrição e profissionalização– Políticas de assistência social para a família, as crianças e os adolescentes em situação de vulnerabilidade social– Política de proteção especial para crianças e adolescentes em situação de risco pessoal e social– Política de garantia, defesa e promoção dos direitos da criança e do adolescente

Relato de Ricardo Beltrão – Secretário de Inclusão Social de Santo AndréO município vive um momento de planejamento estratégico situacional. É um dos legados de Celso Daniel (ex-prefeito). Os gestores têm dificuldades de prosseguir na luta por avanços, na melhoria da gestão sem a utilização dessa ferramenta.

O lugar da infância e da adolescência

na administração

No período de 2001-2004, o governo trabalhou a partir de cinco dimensões previamente definidas: modernização administrativa, educação inclusiva, participação cidadã e inclusão social. Coube à Secretaria de Inclusão Social e Habitação o papel de aperfeiçoar a gestão do governo municipal, sobretudo no que diz respeito às políticas sociais. A secretaria operava com três departamentos – habitação, assistência social e assistência e atenção à infância e adolescência. Mas qual é o lugar da infância e da adolescência na administração? Há aqueles que defendem um espaço na estrutura, mas, no nosso caso, estamos em um movimento inverso. Pensamos que mais importante do que a criação de uma secretaria é o governo, no seu

conjunto, priorizar a infância e adolescência.A descentralização trouxe algumas dificuldades – tais como o aumento de custo, com a criação de unidades descentralizadas em uma situação urbana que dispõe de infra-estrutura e um sistema de transportes que permitem ao cidadão ser atendido em um único local. É uma questão fundamental para a gestão que ora se inicia, por isso merece ser aprofundada.

Políticas integradas de proteção,

prevenção e enfrentamento

Do ponto de vista conceitual, a luta pela garantia dos direitos da criança busca assegurar a liberdade, o respeito, a dignidade e a convivência familiar e comunitária. As políticas de assistência social para as famílias das crianças e dos adolescentes em situação de vulnerabilidade têm como objetivo permitir uma melhoria das condições de vida da população, da sua organização e participação social e política. As políticas de proteção especial para adolescentes em situação de risco pessoal e social compreendem ações governamentais e não-governamentais, com a integração do sistema de justiça, a divulgação do ECA, e a mobilização da sociedade em geral. Obviamente não são quatro conjuntos estanques, são conjuntos que se articulam. Com relação ao modelo de gestão, o poder público municipal lidera e participa de esforços voltados à melhoria da articulação dos atores, ao melhor aproveitamento dos ativos sociais e dos recursos humanos e financeiros e opera com dois eixos principais.

O eixo da prevenção

No primeiro eixo, há o conjunto de programas, projetos e serviços de caráter preventivo, voltado à promoção da inclusão social das famílias – apoio e orientação familiar; garantia de acesso às crianças e adolescentes às políticas de educação e saúde; oferta de atividades culturais,

38

esportivas e de lazer; apoio à iniciação e proteção ao trabalho do adolescente, conforme preconiza o ECA e, finalmente, organização de informações e sistematização de dados, pesquisas, formação e divulgação dos direitos da criança e do adolescente.

O eixo do enfrentamento dos problemas

No segundo eixo está o conjunto de programas projetos e serviços específicos de enfrentamento da violação dos direitos e da situação de risco pessoal e social – abrigamento, colocação em família substituta; aplicação das medidas socioeducativas em meio aberto, medidas de semiliberdade e a medida limite de internação. As ações priorizadas no período de 2001-2004, de fortalecimento dos programas e serviços para a infância e adolescência em situação de risco, contaram com a importante reformulação do marco legal, que se deu pela aprovação da lei municipal nº 2.362, construída no âmbito do Conselho Municipal dos Direitos da Criança e do Adolescente. O exercício de construção do mapa do PPAC, nas três versões, ajudou a melhorar a percepção dos gestores de como avançar na articulação entre os programas. A definição de dez programas estruturantes, conforme orientação do PPAC, permitiu um debate interessante a respeito da necessidade de reformular algumas ações em curso, há algum tempo.

Prevenir, por meio da educação

No eixo das ações preventivas, tudo o que compete à educação, à ampliação no atendimento à educação infantil, ganhou impulso mesmo com a escassez de recursos. No combate às carências nutricionais, o programa Bem Nascer e o Família Andreense significaram uma reformulação, uma reestruturação do conjunto de políticas de transferência de renda. Nós já tínhamos experiência de programas de transferência de

renda desde 1998. Em 2001, com a expansão das políticas de transferência de renda no governo Lula, houve forte expansão do Bolsa Família e achamos oportuno unificar o conjunto de ações. Programamos a universalização das políticas de geração de renda para as 16 mil famílias do município que, de acordo com dados do IBGE, encontram-se abaixo do per capita familiar de R$100,00 por mês. Três mil, entre elas, serão financiadas com recursos do tesouro municipal.

Enfrentar problemas por meio de parcerias

Merece atenção o processo político que aconteceu no âmbito dos Conselhos dos Direitos da Criança e do Adolescente e da Assistência Social, sobre a reestruturação da rede de abrigos. A partir de uma proposta do poder público municipal, foram discutidos os limites e as alternativas para terceirização de serviços, critérios para os convênios, regras e padrões de qualidade no atendimento, foco no trabalho com as famílias e permanente esforço na direção do desabrigamento. Optamos pela terceirização desses serviços, mas o formato foi construído, conjuntamente, pelo poder público e as organizações que assumiram a parceria. Criou-se também um grupo de trabalho para monitorar essa rede de abrigos.

O fortalecimento dos conselhos

O programa de fortalecimento e os mecanismos de defesa dos direitos cresceram, sobretudo pelo reconhecimento do poder decisório do Conselho dos Direitos da Criança e do Adolescente e pelos investimentos na estrutura dos Conselhos Tutelares e na capacitação dos conselheiros. Há um debate sobre o caráter deliberativo ou consultivo dos 19 conselhos existentes em Santo André. Todos eles são deliberativos, mas o que importa é continuar as discussões – como o governo e os representantes da sociedade podem decidir juntos.

39

Depois do debate sobre os abrigos, no momento da decisão sobre a amplitude do atendimento versus a implicação da qualidade, deu-se um impasse e tivemos de recorrer ao voto. Foi uma questão polêmica e não chegamos a um consenso. Por outro lado, aprovamos o plano de aplicação dos recursos do Fundo da Criança, no qual houve um crescimento das doações.Uma dificuldade importante foi o diálogo truncado com o governo estadual no que diz respeito às medidas socioeducativas. Observamos como o oportunismo daqueles que ingressam nos Conselhos Tutelares com interesses político-eleitorais desvirtuam os objetivos. Eles usam o processo de escolha como pré-teste para ingresso na carreira política.

Aumento dos investimentos

e racionalização dos gastos

Avançamos na ampliação da cobertura de atendimento na maior parte dos programas próprios e também naqueles executados por convênios. Fizemos mais investimentos e melhoramos a qualidade dos gastos. Crescemos também com a articulação em rede, que resultou em maior envolvimento e mais atores nos processos decisórios. Porém, não se pode deixar de pontuar as restrições orçamentárias impostas para os municípios brasileiros, resultantes do modelo tributário que limita seriamente o alcance da sustentabilidade das políticas sociais.Nosso prefeito é uma pessoa bastante sensível e comprometida com a questão da infância e da adolescência e a mantém como prioridade, já estabelecida anteriormente pelo prefeito Celso Daniel. É a segunda vez que o município recebe o Prêmio PPAC.

40

Tema 1:

Gestão municipal e planejamento: é possível inovar e transformar

Fernando – Quero iniciar com pequenas observações sobre a perspectiva do PPAC como indutor do processo de planejamento municipal com vistas a fortalecer compromissos societários e lograr resultados expressivos para a proteção integral da criança e do adolescente. Em primeiro lugar cabe dizer que o alcance do programa surpreende. Inicia com a adesão de quase 30% dos municípios brasileiros e prossegue, após a seleção dos projetos apresentados, com a participação de 12% dos municípios. Com o PPAC, a Fundação Abrinq não propôs nova política pública, mas introduziu na administração municipal uma proposta combinada de recursos de gestão, com indicadores e dados para o planejamento e muitos subsídios técnicos sobre a problemática em foco. O programa disponibilizou um conjunto de informações muito bem articuladas sobre as áreas consideradas sensíveis e prioritárias nacionalmente e compôs um quadro situacional da infância e adolescência para cada município. Na gestão de centenas de municípios, estimulou um processo de

planejamento muito bem focado e amarrado com as capacidades locais da sociedade civil. Em matéria de planejamento social, é uma questão nuclear.

Carlos Alberto – É interessante chamar a atenção para o depoimento do prefeito de Criciúma que, por diversas, vezes mencionou a importância do PPAC como catalisador das ações sociais no seu município. Esse aspecto do seu relato explicita o programa como instrumento para fortalecer a área social e focar as ações. Se vincularmos essa iniciativa da Fundação Abrinq com outras do mesmo gênero, podemos percebê-la como parte de um movimento maior. A Fundação Getulio Vargas de São Paulo desenvolve o Programa Gestão Pública e Cidadania, que também busca incentivar a inovação da gestão municipal e, conseqüentemente, a disseminação das experiências exitosas. É uma proposta que carrega racionalidade e valores, assim como o PPAC. Ela incentiva a administração municipal a empreender programas comprometidos com cidadania e inovação gerencial. O apoio compreende aspectos técnicos e a participação dos municípios no programa confere visibilidade aos dirigentes e aos atores sociais organizados.

Fernando – Com relação ao planejamento me parece que temos, entre os presentes, seguidores do planejamento situacional, método desenvolvido pelo economista chileno Carlos Matus, e quero dizer

Debate em mesa redonda

41

que me incluo nesse grupo. Para esse autor, o ato de governar consiste basicamente em alterar uma realidade considerada insatisfatória para um grupo que institui determinada política. Esse é um objetivo muito claro no PPAC – trabalhar a transformação da realidade da infância e adolescência no Brasil.

Carlos Alberto – Contamos aqui com a presença de cinco municípios de grande porte, com populações que variam de cerca de 200 mil a quase 700 mil habitantes. Comparados à maioria dos municípios brasileiros, são localidades fortes do ponto de vista político, administrativo e financeiro, e de organização da sociedade civil que, seguramente, apresenta condições de participar do processo de gestão local. Esses municípios têm problemas sociais expressivos

e complexos que demandam muito trabalho, mas todos têm condições de dar respostas de qualidade às proposições do PPAC. Ao considerar que a maioria dos municípios brasileiros está menos estruturada e que suas administrações são frágeis, assim como as condições de organização comunitária, a questão que ponho em discussão é: como ajudá-los a se organizarem?

Décio – Eu quero contar nossa experiência sobre essa questão. Criciúma é uma cidade pólo de uma micro-região do Sul de Santa Catarina, tem liderança nas associações dos municípios e desempenha a contento esse papel. Penso que é função dos municípios com esse per fil ajudar as pequenas prefeituras a pensarem seus próprios projetos e

42

planejarem suas ações. Acredito que em outras regiões isso também deve acontecer. Quase sempre convidamos os municípios da região para participar nos nossos debates de política social. É uma forma de colaboração. Evidentemente, é uma contribuição técnica e o caminho a percorrer cabe, depois, a cada um. Temos cumprido esse papel. Acho que é uma sugestão para todos.

Raimundo – Assim como apontou o Décio, penso que também é possível mobilizar os municípios para rediscutir e aumentar a participação desse ente federativo no bolo total da receita. Na região de Belo Horizonte, por exemplo, temos o município de Ribeirão das Neves, cuja população, bem como seus problemas, é maior que a de Betim. O que acontece é que as demandas não atendidas da sua população pressionam os demais municípios da região. Quem sabe, se esses municípios se mobilizassem, poderiam conseguir que os estados da federação fi zessem uma mudança na partição do ICMS. Assim como está, o pacto federativo é f ictício e penaliza o município. Levar melhorias para os municípios mais f rágeis é uma responsabilidade de todos. Se conseguíssemos melhorar a situação deles as pressões sobre os municípios mais organizados e bem estruturados poderiam diminuir.

Roselene – Hoje em dia, quando vamos buscar recursos de outras fontes, porque o município não tem recursos suficientes no orçamento, a burocracia que se enfrenta é extremamente complicada e com um grau de exigência absurda. Eu acredito que os municípios pequenos ficam duplamente penalizados com essa situação. Gostaria muito que nós pudéssemos encontrar formas de driblar um pouco a burocracia da máquina pública para termos mais tempo de nos dedicarmos às finalidades, que são os nossos programas.

Carlos Alberto – Eu quero falar do uso de metodologias de planejamento nos programas apresentados na Oficina de Trabalho. Pude observar que duas abordagens permearam os relatos. Uma delas, consiste em planejar na perspectiva do estabelecimento de objetivos. A outra, parte da explicitação de problemas ou situações-problema da realidade. A primeira é mais utilizada, porque mais conhecida. A segunda foi divulgada nos textos do PPAC, mas é menos conhecida. Ela tem um grande potencial para a gestão municipal porque evidencia melhor a real problemática local. Ambas, no entanto, produzem resultados quando bem aplicadas. De toda forma, é importante observar que a inter-relação entre políticas públicas e planejamento local tem dois aspectos distintos. Um deles é o conhecimento coletivo para orientação dos planejadores e administradores – são as diretrizes, princípios, leis orgânicas, programas de amplitude nacional e textos técnicos. Um outro aspecto, no qual reside o grande desafio para o gestor municipal é, a partir desse conjunto de conhecimentos, focar a situação existente em sua cidade, encontrar as especificidades da problemática da sua realidade. Cada município, pelas características constitutivas de sua economia, da sua cultura política, do seu porte populacional e da sua história, se distingue dos demais.

Isa Guará – Eu quero pontuar uma questão que me pareceu implícita na fala do Carlos Alberto – ao identificar a situação-problema, o próximo passo, tão ou mais importante, é avaliar o potencial existente, ou seja, quais as forças presentes naquele município. Eu percebi com clareza nos relatos, que muitas iniciativas consideraram esse capital, valorizaram a participação, ouviram as pessoas, abriram as possibilidades e portanto, olharam também para o potencial da comunidade para resolver os problemas.

43

Fernando – Nessa linha de raciocínio, cabe destacar que sem boas informações avalia-se mal a dimensão do problema e as condições para o seu enfrentamento. Não se aplica bem uma política pública sem um bom trabalho de coleta, de análise de dados e de transformação desses dados em informações gerenciais. Nesse aspecto, a contribuição da Fundação Abrinq é extraordinária, pois há uma quantidade significativa de dados que expressam condições econômicas, sociais e educacionais de cada município, disponíveis para as prefeituras que aderiram ao PPAC. Penso que, para outros níveis de governo que queiram integrar essa rede, isso também pode ser muito importante.

Ricardo – Em Santo André, nós estamos fazendo o planejamento estratégico 2005-2008. Eu gostaria de transformar o resultado desse trabalho em uma ferramenta de uso cotidiano. Tenho brincado com o pessoal do planejamento estratégico situacional, que nós fazemos um pouco mais de planejamento, um pouco menos de estratégia e quase nada de situacional, apesar dos quase 16 anos de administração e dos 12 anos fazendo esse tipo de planejamento. Por que muito pouco do situacional? Por conta da inexistência de uma cultura do registro, do que se faz, da utilização de sistemas de informação. Foi apontada a utilização de banco de dados como experiência inovadora, e é mesmo. Às vezes, um funcionário orienta um adolescente, enquanto outro atende alguém da mesma família. Ambos trabalham com a mesma realidade, com a mesma unidade familiar, e não existe um cruzamento de informações. Isso é bastante comum em nosso cotidiano e estamos fazendo um esforço para mudar. Penso que no Brasil, ainda não se discutiu suficientemente um programa que possa se chamar de reforma administrativa e que, de fato, transformasse a administração pública.

Bruno Daniel – Quero comentar a colocação do Ricardo, quando diz que o planejamento estratégico situacional tem sido privilegiado há quatro gestões no município. E que, em 2005, persiste uma dificuldade muito grande no sentido de buscar e trabalhar dados e informações. A primeira coisa que esse planejamento sugere é que se explique adequadamente o problema que se deseja resolver. Depois de sucessivas gestões privilegiarem esse tipo de fer ramenta, nós ainda percebemos essa f ragilidade. Isso, com todos os méritos de Santo André, que já recebeu inúmeros prêmios e é reconhecidamente uma prefeitura exemplar no Brasil. Uma questão a se pensar para o caso brasilei ro, que está completamente fora da agenda política, é a necessidade de est ruturar, nas t rês es fera s do poder público, uma burocracia pública neoweber iana ou, mais precisamente, uma burocracia de autonomia inser ida.

Isa Guará – Eu concordo muití s simo com a idéia de que é preciso reconstruir a coisa pública e suas est ruturas. Houve um esvaziamento dos quadros intermediár ios da área pública e está cada vez mais di f íci l a interlocução com o Estado. Por outro lado, houve uma t ransferência da política social de modo muito abrupto para o município – sem as condições necessár ia s e sem a presença de quadros para que essa s políticas pudessem ser consolidadas adequadamente. Essa t ransição muito rápida a fetou especialmente os pequenos municípios. Hoje há um problema sér io que nos leva a pensar em como reconstruir o modelo de Estado com uma burocracia mais leve e com um formato que possibil ite parcer ia s. Atualmente, está muito di f íci l. A est rutura de controles foi de tal modo ampliada que acabou parali sando a ação do Estado.

44

Padre Agnaldo – Eu quero retomar a questão das causas. Nós podemos dar por subentendido que um mesmo problema pode ter causas muito diferentes. Isso não é tão claro. Quando tratamos da questão das medidas socioeducativas, por exemplo. O mais comum é atribuir a causa da grande incidência do problema do ato infracional aos aspectos da legislação. Discute-se com muita força, hoje em dia, a redução da idade penal, sem atentar para aquilo que realmente faz com que a aplicação da lei não tenha eficácia. A burocracia é um dos fatores que contribui para essa distorção. Exemplo freqüente é o do adolescente que pratica um ato infracional e recebe a medida socioeducativa depois de seis meses, de dois anos do fato ter ocorrido. Essa questão tem que ser lembrada porque, muitas vezes, vamos buscar propostas que parecem muito interessantes, mas não necessariamente vão ao encontro das causas do problema.

Tema 2:

Articulações e parcerias – redes interinstitucionaisMarco Auré lio – Seja par tindo da proposição mais

doutr inár ia do PPAC, seja par tindo dos relatos da Oficina de Trabalho, não tenho nenhuma dúvida de que parceira s e redes institucionais tornaram-se idéia s vitor iosas no mundo de hoje. Pelo menos no plano retór ico, ou seja, no discurso. Por que a parcer ia se tornou uma via de passagem obr igatór ia? Penso que essa questão está a ssociada ao planejamento e à s fer ramentas de gestão. De cer to modo, a idéia de parcer ia s e redes pode ser pensada como uma fer ramenta de gestão. Essa indagação leva ao reconhecimento que toda fer ramenta de gestão tem que ser um recurso posto em contato com a realidade especí f ica da

vida. As fer ramentas não valem por si, ela s não têm poderes de t ransformar o mundo. Então quando o Bruno fala que, depois de tantos anos, o planejamento est ratégico situacional ainda der rapa na questão dos dados, a fer ramenta se desmente a si mesma. Minha leitura é que a realidade está vencendo a fer ramenta de gestão. Se nós não soubermos perceber i s so, cor remos o r i sco de a ssi sti r a uma der rota progressiva de todas a s idéia s, de todas a s fer ramentas.

Carlos Alberto – Um dado importante é que a parceria nasceu no setor privado, como um modo de buscar maior eficiência na maximização do lucro. Foi utilizada com grande competência para fazer alianças que trouxeram resultado econômico. Quando vem para o campo público, a parceria não pode ser vista pelo lado da eficiência econômica. A parceria de que falamos é engajada na transformação da realidade, como um novo mecanismo de organização e gestão. Assim como as redes, é um instrumento que contribui na resolução dos problemas de uma sociedade que se democratizou e se massificou. A parceria transforma o modelo de prestação de serviços e de solução de problemas. É bom ter claro que, no campo público, a parceria visa, sobretudo, a eficácia, o resultado dos serviços.

Marco Aurélio – Eu acho que ainda há muita timidez, muita falta de ousadia e imper feição nos programas e ações que se baseiam na idéia da parceria. Há, em primeiro lugar, o desafio de construir uma cultura favorável a ela, ou seja, uma predisposição social e governamental para a parceria. Os relatos mostraram parcerias bem-sucedidas da prefeitura com a empresa, com a igreja, com a universidade, e a dificuldade de fazê-las dentro da própria administração. As secretarias parecem disputar umas com as outras. Esse quadro

45

revela que não há uma cultura de parceria, de cooperação, de aliança, de compartilhamento, de co-responsabilização, de divisão do risco.

Maria Rocha – Há um aspecto da parceria que diz respeito aos recursos humanos, ao quadro de pessoal, às pessoas que operam o Estado. Por anos a fio tenho ouvido falar que eles precisam ser capacitados. Acontece que, muitas vezes, essas pessoas não se sentem agentes do Estado, não sabem a que vieram. Enquanto não se fizer uma revolução na formação e na qualificação dos servidores, funcionários e técnicos da administração pública, penso que a parceria interna não se viabilizará a contento.

Marco Aurélio – O Estado foi colocado na berlinda já há uns 20 anos e foi demonizado. Nós que estamos trabalhando nele ou na sua fronteira, temos que pensar sobre isso. Como escapar desse cerco? Aquilo

que vem do público, do estatal, é, por definição, tido como ruim, porque o Estado não é visto como solução, e sim, como o problema. Do meu ponto de vista, isso não é apenas conseqüência de uma vitória ideológica do neoliberalismo. É também um produto sociológico desse modo de vida em transformação acelerada, que está comprometendo a força dos centros, ou seja, das autoridades. As estruturas de autoridade estão tão comprometidas, que nós nos damos o direito de colocar em dúvida a verdade. “Quem disse que isso que você está falando é a verdade? Eu tenho a minha, você tem a sua!” Todo mundo tem uma verdade e ninguém tem verdade nenhuma. Portanto, corremos o risco de ficarmos paralisados, pela ausência de alguém que comande, que dirija, que sugira, que tome decisões em nome de outras pessoas. Um outro aspecto, ainda mais grave, é que esse modo de vida produz uma explosão incontrolável de demandas, de direitos, de reivindicações e de carências.

46

Bruno Daniel – Eu diria que há uma vitória ideológica do neoliberalismo nessa questão da perda de capacidade e de poder dos recursos do Estado. Quando olhamos dados recentes do G7 é possível perceber que os Estados que o compõem aumentaram seus recursos e aumentaram seus tributos. Quando olhamos a realidade brasileira, de dez anos para cá, vemos que aqui a carga tributária também aumentou – de 27% para 37%. O problema é que há uma sobreposição do econômico em relação ao social. No caso brasileiro, esse incremento de 10% da carga tributária tem sido utilizado para o pagamento de juros, ou seja, para mobilizar e valorizar a riqueza de quem é rico. Dessa forma, não é possível utilizar esses recursos para programas sociais e para outras estratégias de desenvolvimento. E assim por diante. Penso que é necessário ter um pouco de cautela com relação a essa questão da perda de centralidade do Estado. Ele continua sendo um apoio absolutamente fundamental nas economias centrais, para viabilizar as atividades de suas empresas transnacionais.

Therezinha Fran – Para mim, a questão colocada pelo Marco Aurélio, é o núcleo do pensamento ético e moral dessa reunião. Quando ele fala do problema do modo de vida, da transformação, não é uma transição qualquer que estamos enfrentando. Estamos vivendo uma mudança que vem ao longo da civilização, e a compreensão desse processo encerra a questão dos valores. Onde estaríamos focando os valores quando falamos de administração pública, de parceria, planejamento e gestão? Certa vez, tentei fazer uma experiência, no início de uma administração, que foi interessante. A idéia foi ouvir dos nossos pares quais os valores que eles gostariam de ter vivos naquela gestão. Era um momento considerado histórico, de redemocratização do país. Lembro muito bem que o respeito ao ser

humano apareceu como valor primordial. Para nós, isso significou que as hierarquias e as condições de funcionamento institucional, naquele momento, estavam sendo postas em xeque.

Luiz Palma – Essa questão dos valores permeia muitos dos problemas que estamos vivendo na sociedade contemporânea, às vezes de forma errática. Há, por exemplo, uma confusão enorme na compreensão da ética. Ela está se contaminando pelo conceito mais elementar de atitude. Ética diz respeito aos valores. As atitudes podem ser comportamentos circunstanciais. É uma distorção estimulada na mídia, sobretudo pela publicidade, que ajuda a promover essa confusão. Um exemplo: o indivíduo compra determinada mercadoria de certa marca e recebe, naquele ato, uma qualificação ética pela escolha que fez. Parece uma tolice da publicidade, mas é socialmente perverso.

Décio – O Marco Aurélio fez uma grande provocação, quando colocou esse conjunto de questões sobre o novo modo de vida. E nos fez perceber como está confuso fazer gestão pública. Queremos uma sociedade muito participativa, mas existem os limites da realidade. A mídia, por exemplo, veicula um excesso de informações sobre determinado problema. E logo cria uma angústia, uma expectativa, uma ansiedade na população, que quer ver as coisas resolvidas. Ao mesmo tempo, a burocracia do poder público faz com que um processo demore seis meses, um ano, com toda naturalidade. A imprensa cobra uma resposta da administração, mas logo, aquilo que tinha uma urgência de vida e morte, é esquecido e parece não ser mais prioridade. Em seguida vem outro assunto, outro tema, e assim sucessivamente.

Marco Aurélio – Hoje há uma exigência de se trabalhar na construção de uma ética pública efetivamente consistente, que seja elaborada coletivamente e que

47

esteja clara para todos. Não é apenas uma questão de moral, mas de determinação, conhecimento e liderança. Não dá para fazer parceria sem isso. E aí nós entramos em um terreno complicado, em que parceria sugere horizontalidade e nivelamento. Os parceiros são iguais. Só que a igualdade da parceria não dispensa uma estrutura de autoridade, de liderança. Alguns parceiros lideram ou deveriam liderar. Talvez, nessa discussão sobre parcerias, seja o caso de repor o valor estratégico do poder público. Possivelmente, a idéia da parceria vai proli ferar e f ruti f icar, na medida em que o poder público for capaz de se colocar à f rente e puxar os demais, coordenando e dando direção. Para alcançar esse sentido de determinação, conhecimento e liderança, é necessário remodelar o plano do gestor. Ninguém está automaticamente preparado para experimentar parcerias. Particularmente no setor público, é preciso fazer um esforço de quali f icação e formação, até para trazer vida inteligente para dentro dessas organizações.

Tema 3:

Programas e ações integradasBruno Daniel – Pelo menos três dimensões são

tidas como fatores de sucesso para os trabalhos intersetoriais em rede. A primeira delas se refere à presença de um tipo de liderança capaz de compartilhar poder e de passar a liderança a outro membro, conforme a capacidade de cada um e o momento do trabalho na rede. A segunda dimensão está relacionada à existência de um certo tipo de cultura de colaboração, confiança

e credibilidade, que permita construir modelos mentais e vocabulários compartilhados que superem a linguagem setorial. A saúde tem o seu vocabulário, a educação tem o seu, e assim por diante. Mas, quando se deseja enfrentar um problema em toda a sua complexidade, é necessário buscar uma linguagem mais homogênea. Uma terceira dimensão refere-se à existência de estruturas compartilhadas, que permitem a todos trabalhar na direção do objetivo definido de antemão. Isso implica a existência de canais entre as estruturas, tanto horizontais como verticais. Caso contrário não haverá garantia de acesso aos recursos, não haverá accountability6.Outra questão importante diz respeito à capacidade de ref lexão e ajustes na rede, pois durante o seu ciclo de vida, ela tende a passar por momentos críticos. Na administração pública, é necessário ter clareza para perceber, entre outras coisas, que antes de se lançar a uma experiência intersetorial, deve-se constituir uma rede intragovernamental, para que o governo não busque o diálogo com as outras esferas de poder e com a sociedade sem uma boa preparação interna. Vários aspectos dificultam a realização do trabalho intersetorial.Primeiro, há o aspecto técnico: todo o conhecimento moderno foi organizado por setores e isso ref letiu na organização da administração pública. Em segundo lugar, há o aspecto político: as máquinas partidárias no Brasil organizam-se em função da patronagem estatal. Para atender a essa lógica, foi criada uma infinidade de cargos de confiança, em todas as esferas do poder, para servir de moeda de troca entre o governo e os partidos apoiadores. O impacto é enorme nos processos de decisão da coisa pública. Isso desmente a idéia de que tenhamos construído

6A c c o u n t a b i l i t y é u m t e r m o q u e v a i a l é m d a p r e s t a ç ã o d e c o n t a s , p u r a e s i m p l e s , p e l o s g e s t o r e s d a c o i s a p ú b l i c a . Ta l v e z a s u a t r a d u ç ã o a o p o r t u g u ê s e s t e j a à e s p e r a d a a d o ç ã o e i n c o r p o r a ç ã o d o s s e u s r e s p e c t i v o s c o n c e i t o s p o r p a r t e d a a d m i n i s t r a ç ã o p ú b l i c a b r a s i l e i r a . P a r a L A M O U N I E R (19 97 ) , a c c o u n t a b i l i t y d i z r e s p e i t o à s e n s i b i l i d a d e d a s a u t o r i d a d e s p ú b l i c a s e m r e l a ç ã o a o q u e o s c i d a d ã o s p e n s a m , à e x i s t ê n c i a d e m e c a n i s m o s i n s t i t u c i o n a i s e f e t i v o s , q u e p e r m i t a m c h a m á - l o s à f a l a q u a n d o n ã o c u m p r i r e m s u a s r e s p o n s a b i l i d a d e s b á s i c a s .

48

uma burocracia de tipo weberiana no Brasil, ou seja, aquela que prevê ações autônomas. Por outro lado, mostra que os partidos não são intermediadores entre as demandas da sociedade civil e o Estado, para viabilizar algum tipo de projeto societário. Nós não temos partidos como aqueles que foram construídos na modernidade das democracias, daquelas que mais avançaram. É uma lacuna do caso brasileiro. Na maioria dos casos, os partidos se transformam em instrumentos de realização de poder e, muitas vezes, de projetos de poder pessoal. Isso obriga o dirigente a negociar de tal maneira, que a administração é capturada por determinados grupos que a apóiam, e cada um deles introduz no jogo um projeto de poder.

Ricardo – Eu diria que o Bruno atendeu a solicitação feita pela coordenação de virar a mesa quando necessário e o fez muito bem. Existe essa tendência de loteamento de cargos como moeda política para construção de coalizões, mas é claro que há exceções, embora esse movimento venha se acentuando ainda mais no período recente. Eu não vejo muita perspectiva de saída a curto e médio prazo sem uma ampla mobilização da sociedade civil brasileira para que se faça a reforma política. Os partidos brasileiros ainda são máquinas amorfas que se remodelam conforme conjunturas específicas quase a cada semana, a cada nova votação na Câmara Federal.

Décio – O desafio de fazer política sem essa prática é muito maior do que eu imaginava. Assumi meu primeiro cargo público em 2000, quando iniciei o mandato de prefeito da quarta cidade do meu estado, uma cidade de peso, conhecida nacionalmente. A disputa política local é pesada. Durante o mandato, a relação com a Câmara de Vereadores foi muito difícil. O relacionamento com setores da sociedade foi muito mais fácil do que com a classe

política tradicional. Ao mesmo tempo, temos boas experiências, que são estimulantes. Penso que a reforma política é fundamental, para poder negociar com os partidos em outras bases. A negociação é legítima, desde que não implique em concessões que facilitem a corrupção. Atender interesses particulares é muito negativo na política. Tive muita dificuldade para aprovar projetos socialmente importantes, na Câmara de Vereadores de Criciúma. Mas a população acompanhou tudo isso muito de perto e deu uma resposta muito forte. Dos 21 vereadores, apenas três se reelegeram. Temos o desafio da nova política que estamos construindo e entendo que a parceria faz com que o poder público se abra, ganhando, com isso, a credibilidade de que necessita. Quando aderimos ao PPAC e à sua forma proposta de gestão – passamos a ser fiscalizados, questionados, e passamos a nos justificar com a sociedade, com os parceiros. Dessa forma, aquela velha política foi perdendo espaço.

Bruno Danie l – Eu propus alguns caminhos para viabil i za r o t rabalho intersetor ial dentro desse quadro rest r itivo e também f i z uma provocação. Eu acredito ser necessár io alia r a reforma política, aqui mencionada, com a reforma da burocracia do Estado. Não se t rata de eliminar completamente todos os cargos de confiança, mas, ao examinarmos outras exper iências de Estados democráticos, ver i f icamos que o número de cargos de confiança é muito menor. Na burocracia japonesa, por exemplo, contam-se centenas de cargos de confiança, enquanto aqui, na administração de uma cidade média, podem ser milhares. Isso demonstra a dimensão da diferença entre essas burocracias. Penso que é possível compatibilizar normas e rotinas administrativas e privilegiar os resultados e com isso aproximar a burocracia do padrão gerencial. A burocracia não é

49

incompatível com a participação, desde que pelos canais apropriados. Os gestores do Estado, quando em contato com a sociedade e preparados para ouvi-la, afinam sua compreensão da realidade.

Tema 4:

Gestão participativaLuiz Palma – Os conselhos deliberativos e paritários

representam, nas políticas sociais, um canal institucional criado para dar qualidade à gestão participativa. Seu caráter deliberativo, cuja expressão corresponde a um ato coletivo da democracia participativa tem sido, no entanto, uma questão controversa. Para os seus críticos, essa prerrogativa pode inter ferir nas esferas do poder

legislativo ou do executivo. Penso que os conselhos são mecanismos complementares de inclusão dos interesses de determinados segmentos na gestão das políticas sociais. Eles têm competência para analisar as diretrizes propostas pela administração confrontando-as com as demandas da realidade. E no desdobramento dessas competências, cabe aos conselheiros analisar os meios e os recursos previstos, fazer recomendações, resoluções e deliberações para incluir conteúdos e novos objetivos, sempre que necessário. A eles, cabe também encaminhar aprovações ou vetos e prosseguir de forma ativa no acompanhamento e na avaliação da implementação da política em questão.É desejável ter um conselheiro governamental com perfil adequado e que seja um legítimo representante de sua organização de origem. Quanto ao conselheiro

50

representante da sociedade, é fundamental que esteja compromissado com valores e necessidades de sua base. Nos municípios, quando examinados como processo de construção da gestão participativa, o modelo tem reagido em conformidade com as forças ou fraquezas de variáveis políticas, culturais, administrativas e até mesmo materiais presentes em cada realidade. E daí decorre sua maior ou menor eficácia. Ouvimos relatos de algumas experiências muito positivas de conselhos, com resoluções consensuais construtivas e empenho, mas nós sabemos das muitas dificuldades para o seu funcionamento. Por exemplo, há conselhos que vivem fechados em si mesmos, outros, sem foco nos objetivos centrais da política. Em alguns, predominam conselheiros descomprometidos ou manipulados por outros interesses. Há também conselhos incapazes de construir resoluções e deliberar sobre a política e, finalmente, conselhos sem suporte administrativo e outras situações restritivas. Uma questão que considero interessante para esse momento dos conselhos diz respeito àquilo que a gestão municipal – prefeito, secretários e equipes técnicas, poderia fazer para aprimorar esse modelo, uma vez que o executivo faz parte dele.

Décio – Em Criciúma, nós temos em torno de 30 conselhos criados e 26 conselhos em funcionamento. Alguns são frutos de mobilizações de interesses muito específicos. Com muita objetividade e respeito, buscamos as articulações do setor governamental com os representantes não-governamentais. Como prefeito, procuro não participar diretamente das reuniões para não inibir a autonomia dos conselhos. Acompanho pelas atas o que está sendo discutido, para não me surpreender com as deliberações. Criamos um departamento de conselhos populares, na prefeitura, com uma estrutura de apoio e suporte para facilitar o trabalho de quem vai prestar um serviço público voluntariamente. Esse é o ambiente que

construímos. Para contribuir com o aprimoramento do modelo, criamos uma escola de formação de conselheiros, junto com a Universidade Estadual de Santa Catarina. Quando o cidadão entra em um conselho, participa dessa formação para entender as atribuições do conselho, as funções que lhe cabem e as leis que regulam a política.

Ricardo – Em primeiro lugar quero dizer que a idéia dos conselhos, de uma maneira geral, está pautada por um conceito de expansão dos processos de participação e decisão. Isso é bastante consensual. Mas, geralmente, os mecanismos de escolha dos conselheiros acabam por reproduzir ou fortalecer a captura desse espaço de poder por interesses particulares. Os conselhos de assistência social, por exemplo, muitas vezes são ocupados por representantes de entidades que estão em busca de mais recursos para convênios de prestação de serviços. Essa situação certamente acontece em outros conselhos. Como enfrentar isso para que não se reproduza a privatização do espaço público também nos conselhos?

Décio – Nós entendemos que os conselhos atuantes, como o dos direitos da criança e do adolescente, da educação, da assistência social e da saúde, têm sido parceiros. Têm ajudado a fazer as regulamentações e a dialogar com a sociedade. Estão cumprindo a função que lhes cabe. Já enfrentamos problemas em que o excesso de demanda por suporte administrativo estava se sobrepondo aos objetivos da política social. Depois compreendemos que a razão daquela pressão era um fator político. Não é para isso que servem os conselhos.

Isa Guará – Estou impactada com a informação de que existem 26 conselhos em Criciúma. Eu acho que ao criar a possibilidade de participação talvez tenhamos exagerado na dose. Em algum momento

51

será preciso rever essa questão, porque um modelo com esse grau de excessos não pode ser efetivo. Quando o Conselho da Criança e do Adolescente foi concebido, foi pensado para um grupo etário, que é quase a metade da população brasileira. Não é um conselho temático. O Conselho de Direitos da Criança e do Adolescente é constituído por representantes de diversas secretarias (intersetorial) e da sociedade civil. A idéia era que fosse uma câmara de negociações, de discussão de projetos para a infância e a adolescência no município. O mesmo modelo está previsto para as demais políticas sociais e abriu-se como um mecanismo estruturante para as muitas causas e lutas da sociedade. Existe o Conselho da Assistência Social, da Saúde, da Educação, do Idoso, do Portador de Deficiência e outros cortes e recortes. Será que f ragmentamos totalmente a política social?

Roselene – Eu tenho uma longa história de participação em conselhos. Antes de integrar a administração pública, fui representante da sociedade civil no Conselho Municipal dos Direitos da Criança e do Adolescente, fui Conselheira Tutelar e participei do Condeca. Valorizo muito o papel dos conselhos na nossa sociedade, como espaço de discussão política, participativa e democrática. Mas enfatizo a questão da capacitação, tanto para os representantes da sociedade civil quanto para o segmento governamental. É importante considerar também a grande rotatividade de conselheiros, outro grande problema.O município de São Carlos investe muito na formação de conselheiros. Implantamos 21 conselhos na cidade porque valorizamos a participação. Pórem na administração pública há muitos profissionais que não valorizam essa política.

Luiz Palma – Politicamente, os conselhos são uma tentativa de equilibrar o poder da burocracia com as prioridades das políticas sociais. Vejo as disfunções mais associadas aos aspectos culturais do que às imprecisões de forma ou de modelo. Ouvimos, na Oficina, que disfunções de funcionamento e objetivos se expressam também no executivo, no legislativo, na omissão e na falta de celeridade do judiciário e de outras instituições. Penso que é preciso discutir muito, para avaliar alternativas aos conselhos. Acreditar que é preciso mudar tudo para que as coisas funcionem, traz o risco de cairmos no imobilismo. É evidente que tudo pode e deve ser aprimorado, sem cair na tentação de inovar só para mudar, não considerando os avanços e as transformações já alcançadas.

52

Renovar sempre o compromisso do Poder Público e tê-lo como animador do processo

Priorizar a infância e a juventude no município gera resultados surpreendentes a curto prazo

Articular as iniciativas locais com o poder Legislativo e o poder Judiciário, sempre que possível

Buscar interlocução entre os municípios, as demais esferas de governo e a sociedade

organizada para a construção de uma agenda comum

Reconhecer a importância da gestão planejada, participativa e integrada

Ter a intersetorialidade como eixo da gestão democrática e participativa

Investir no fortalecimento de parcerias e na permanente busca do trabalho em rede

Organizar campanhas sobre os direitos da criança e do adolescente como uma das

estratégias para evitar ou reverter situações de risco e abuso, ainda toleradas ou

negligenciadas pela sociedade, tais como o trabalho infantil, o trabalho degradante de

adolescentes, a prostituição e a violência sexual ou doméstica

As l ições aprendidas com a implementação do Programa Prefeito Amigo da Criança

53

Fazer monitoramento constante dos indicadores de percurso e resultado

Aprimorar constantemente a qualidade e a utilização das informações

Valorizar o controle social empreendido pelos conselhos e pela comunidade

Aceitar os limites dos parceiros e privilegiar o envolvimento cooperativo

Trabalhar, a partir dos valores democráticos, a conscientização dos diversos

segmentos da comunidade

Incentivar o protagonismo da população na proteção integral da criança e do adolescente

Perceber a escola como ambiente facilitador para o desenvolvimento da cidadania

Discutir permanentemente os resultados obtidos, o seu significado e a importância da

participação de todos

É preciso determinação e liderança para alcançar êxito: querer fazer

Persistir com rumo certo

55

PARTE I I

Contexto sociopolítico e gestão pública: ref lexões

56

Marco Aurélio Nogueira7

Ser parceiro é propor-se a atuar em condições de igualdade e semelhança, a agir em nome de interesses comuns, de metas compartilhadas e estabelecidas de comum acordo. É aprender a dividir responsabilidades, ônus, custos e vantagens. Supõe encadeamento de esforços tanto para otimizar recursos quanto para facilitar o alcance de determinados fins e resultados. Ainda que originária do mundo empresarial, onde conheceu grande fortuna na mesma medida em que os procedimentos de gestão e organização foram abandonando seu perfil tradicional e sendo substituídos por modalidades mais modernas e agressivas de racionalização e realização de lucros, a idéia de parceria encontrou ambiente extremamente favorável no setor público. Afinal, o mundo do Estado é, em si mesmo, pela sua própria natureza, não apenas o mundo do poder e da autoridade – o mundo do monopólio legítimo da força física, como disse Max Weber, mas é também o mundo da comunidade política, da cooperação, da articulação e da unificação.

Traduzida para a área social, para o terreno das políticas públicas, parceria implica a fixação de acordos e programas de ação que privilegiem a melhor utilização possível dos recursos públicos – humanos, políticos, técnicos e materiais, e o alcance, no menor tempo possível, de patamares mais consistentes e dignos de vida para um certo recorte populacional, para determinados segmentos sociais ou mesmo para a sociedade como um todo. Aqui, a parceria não é encarada como expediente para facilitar a expansão ou a economia de recursos financeiros, para maximizar lucros ou para aumentar a produtividade; é vista como procedimento para intervir na realidade social e transformá-la. Tanto para melhorar

a prestação de determinados serviços essenciais quanto para abrir caminhos de progresso social e emancipação.O Programa Prefeito Amigo da Criança, concebido pela Fundação Abrinq para funcionar como uma rede e mobilizar, comprometer e apoiar administrações municipais na implementação de políticas públicas de proteção integral à infância e à adolescência tem operado, nas cidades em que está presente, como um importante facilitador da ação

Articulação, redes e pa rceriasRecursos pa ra ag ir em uma sociedade desigua l e mutante

Na área social, a parceria não é encarada (como na área empresarial),

como expediente para facilitar a expansão ou a economia de recursos

fi nanceiros, maximizar lucros ou aumentar a produtividade; é vista

como procedimento para intervir na realidade social e transformá-la. Tanto para melhorar a prestação de serviços essenciais quanto para abrir caminhos

de progresso social e emancipação.

7 C i e n t i s t a P o l í t i c o , p r o f e s s o r l i v r e - d o c e n t e d a F C L d a U N E S P, C a m p u s d e A r a r a q u a r a – S P

57

intersetorial e como fortalecedor dos mecanismos de controle

social sobre as políticas e as ações específicas na área. Mediante campanhas de esclarecimento e de incentivo a parcerias, tem-se revelado uma experiência bem-sucedida em termos de fomento a uma gestão mais planejada e criativa. Integrando-se em rede, os municípios passam a poder compartilhar experiências, participar de iniciativas de capacitação, socializar resultados e trocar informações. A Fundação Abrinq, por sua vez, dá suporte e anima a rede, buscando aproximar gestores e sociedade civil, articular novos apoios institucionais, organizar bancos de dados e disseminar práticas referenciais. Trata-se de um programa de intenção estratégica, concentrado num terreno emblemático – o dos direitos e das condições de

vida de crianças e adolescentes, no qual, como sabemos, a fixação de prioridades e uma ação sistemática tendem a produzir resultados efetivos em um prazo relativamente curto. Mais até do que os preceitos legais (ECA e Constituição Federal), os ensinamentos práticos da vida nos mostram que o êxito nesse terreno é tanto maior e mais rápido quanto mais as políticas estão articuladas, de modo a integrar ações de diferentes órgãos públicos, de diferentes áreas e setores técnico-administrativos.Trata-se de um excelente exemplo da potencialidade da idéia de parceria.

Imposições da realidadeParceria, compartilhamento e redes institucionais tornaram-se idéias vitoriosas no mundo de hoje. Não deixa de ser

Integrando-se em rede, os municípios passam a poder

compartilhar experiências, participar de iniciativas de capacitação, socializar

resultados e trocar informações.

58

interessante nos indagarmos a respeito do porquê disso. É bem verdade que não foram apenas essas duas idéias que se mostraram pouco a pouco vencedoras. Várias outras, que antes estavam associadas a um marco doutrinário e teórico tipicamente democrático e de esquerda – participação, eliminação da desigualdade, ataque à pobreza, justiça social –, hoje estão assimiladas por todo o leque político e ideológico contemporâneo, dentro e fora do Brasil, ao menos como retórica e como recurso argumentativo. Trata-se de um processo no qual as próprias palavras mudam de significado, são ressignif icadas, como se costuma dizer, são extraídas de seus contextos semânticos originais e transfiguradas – numa dinâmica que expressa uma verdadeira luta ideológica. Mas trata-se também de uma imposição da realidade, um indicador de que, nas condições atuais, muito pouco se pode fazer de efetivo sem a incorporação ativa do social (sem participação), sem democracia, sem inovação intensiva, sem transparência e, sobretudo, sem cooperação, redes e compartilhamento, ou seja, sem parcerias.Por que será que a parceria se converteu numa via de passagem obrigatória, ao menos no plano da formulação, para os gestores públicos? Creio que a questão se associa muito à discussão das chamadas ferramentas de gestão,

do seu esgotamento, da sua crise, da necessidade que passamos a ter de encontrar um novo impulso de inovação gerencial e operacional. Redes e parcerias são ferramentas de gestão. Como tais, são recursos que precisam ser postos em contato com a realidade específica da vida. Princípios ou ferramentas de gestão

não valem por si. Não têm poderes para transformar o mundo. Se bem utilizados, podem ajudar a mudá-lo ou permitir que se ataque e se transforme a realidade, fornecendo maiores chances de êxito e obtenção de ganhos substantivos em termos de bem-estar, de qualidade de vida, eficácia, efetividade e eficiência. Se levarmos isso em conta e observarmos o modo de vida atual, podemos constatar que somos protagonistas de uma imponente e complicada transição. Estamos começando a viver de um modo diferente, a pensar a partir de novos critérios e parâmetros, a agir de maneira diversa. Pode-se argumentar que sempre foi assim, que a história é sempre mudança e novidade, mas parece-me pouco questionável que a nossa época, diferentemente de outras, caracteriza-se por uma extraordinária aceleração e radicalização da mudança. Mudamos mais depressa do que nunca, vemos a vida se refazer rapidamente, soterrando situações, pensamentos, estruturas, relacionamentos e práticas tidas até então como estáveis e vinculatórias. Afastamo-nos com grande radicalidade dos patamares existenciais anteriores, rompendo com eles ou simplesmente vendo-os se afastar, separando-nos deles como fontes de legitimação de procedimentos, como referências ou como paradigmas de explicação e orientação.Nesse contexto, não é de surpreender que certas ferramentas de gestão derrapem ou sejam neutralizadas pela realidade. Se as ferramentas procedem como se fossem modelos ou segundo fórmulas, a realidade simplesmente as atropela e as desmente. Não basta apenas

Redes e parcerias são ferramentas de gestão. Como tais, são recursos

que precisam ser postos em contato com a realidade específi ca da vida.

Princípios ou ferramentas de gestão não valem por si. Não têm poderes para transformar o mundo. Se bem

utilizados, podem ajudar a mudá-lo ou permitir que se ataque e se transforme

a realidade, fornecendo maiores chances de êxito e obtenção de ganhos substantivos em termos de bem-estar,

de qualidade de vida, de efi cácia, efetividade e efi ciência.

Se observarmos o modo de vida atual, podemos constatar que somos

protagonistas de uma imponente e complicada transição. Estamos começando a viver de um modo

diferente, a pensar a partir de novos critérios e parâmetros, a agir de

maneira diversa. (...) Mudamos mais depressa do que nunca, vemos a vida se refazer rapidamente, soterrando situações, pensamentos, estruturas, relacionamentos e práticas tidas até então como estáveis e vinculatórias.

59

agir em termos estratégicos e situacionais, para empregar a conhecida terminologia de Carlos Matus (1996). É preciso dinamizar ao extremo, sofisticar e refinar a abordagem do real e o delineamento dos passos práticos com que enfrentar os problemas reais. Hoje, o situacionalé extremamente dinâmico e f luído.Se não soubermos entender e explorar com competência esse quadro, correremos o risco de assistir progressivamente a uma espécie de derrota de todas as idéias, de todas as ferramentas. Ou à transformação delas em coisas inócuas, em grifes, em proposições retóricas, em simulacros, algo que já se insinua em nossa realidade. Quer dizer, quando falamos em gestão participativa, por exemplo, nem sempre vamos encontrar práticas efetivas e consistentes da mesma. Devemos de fato nos empenhar para que avancem os processos de gestão participativa. Mas na realidade em que vivemos, ao mesmo tempo que tudo parece pedir mais participação, faltam condições para que a participação se politize, ou seja, vá além do mero empenho para defender causas e questões particulares e para que se estruturem, portanto, processos efetivos e estáveis de gestão participativa. Como podemos qualificar e entender o modo de vida atual? O que quero dizer quando falo que estamos começando a ser protagonistas de uma transição complicada e grandiosa no modo como vivemos a vida? Do Pontal do Paranapanema ao vale do Ribeira e ao Amazonas, independentemente do IDH, do tamanho do município, do grau de pobreza, de educação, inclusão, exclusão e dos mais distintos indicadores, parece-me inegável que estamos alterando o modo como vivemos a vida. É um fenômeno de dimensão universal, que está penetrando os diversos espaços vitais e sociais de maneira diferenciada, conforme o grau de maturidade desses

espaços, o grau de informação e de conectividade que existe ali, e assim por diante. Nosso modo de vida está se tornando tendencialmente fragmentado, diferenciado, individualizador, dinâmico e conectado ao extremo, hipermercantilizado, ref lexivo, democrático e participativo. Ainda que parcialmente contraditórias e paradoxais, essas características estão juntas, abraçadas. O modo de vida está se revirando e se recompondo como um todo, reunindo traços que se mostram, num primeiro momento, pouco compatíveis, como se cada um negasse ou contradissesse o outro. Integrando-se como economia, conectando-se como sociedade, mas sem se constituir como Estado, o mundo

atual está se desterritorializando. Os territórios nacionais já não podem mais fornecer, às instituições e às populações que neles se enraízam, bases sólidas e estáveis de sustentação. Tornam-se porosos, f luídos, desprotegidos de fronteiras, sensíveis e expostos a todo tipo de f lutuação externa. Passa-se o mesmo, aliás, com todos os territórios, com todos os ambientes. Em decorrência, há uma efetiva perda de força dos centros, dos núcleos de direção e por extensão dos Estados-nação. As organizações, as instituições e dentre elas

particularmente aquelas de natureza estatal, estão sendo desconstruídas e operam com maior dificuldade. Hoje em dia, elevou-se muito a taxa daquilo que tenho chamado de sofrimento organizacional (NOGUEIRA, 2004), que faz com que a vida organizada tenha de despender grande energia para atingir suas finalidades ou simplesmente para funcionar com alguma estabilidade e eficiência, e isso sem conseguir eliminar o descontentamento, a apatia e a ansiedade que tomam conta de seus integrantes.Há mesmo um pensamento que se dedica a demolir instituições e que, ao ganhar foros de hegemonia, tem

Devemos nos empenhar para que avancem os processos de

gestão participativa. Na realidade em que vivemos, ao mesmo

tempo que tudo parece pedir mais participação, faltam condições para

que a participação se politize, ou seja, vá além do mero empenho para defender causas e questões

particulares e para que se estruturem, portanto, processos efetivos e

estáveis de gestão participativa.

60

se esmerado em fomentar uma cultura antiinstitucional particularmente contrária ao Estado, aos mecanismos da representação, à política e a seus sistemas (NOGUEIRA, 2001). Trata-se de um pensamento que explora e radicaliza certas tendências que estão coladas ao modo de vida, à reorganização estrutural das sociedades contemporâneas. Sob seu impulso, a crise e as dificuldades do Estado foram convertidas em motivos para uma verdadeira demonização do Estado, que considera que tudo aquilo que vem do público e do estatal é, por definição, tido como ruim, que parte do suposto de que o Estado não faz parte da solução mas sim do problema (NOGUEIRA, 1998) Tal processo de demonização não decorre apenas da vitória ideológica do neoliberalismo. É isso também, mas seu fundamento está na realidade dura dos fatos: a demonização do Estado, sua desconstrução e a diminuição de sua eficiência são produtos do novo modo de vida em que nos encontramos, que está comprometendo a força dos centros ou, se se

quiser, das autoridades. As estruturas de autoridade estão postas em xeque pelo modo de vida atual. Estão de tal modo comprometidas que não mais as tememos. Podemos aceitar suas ordens e seus comandos, que sabemos ser indispensáveis, mas não entregamos a elas nossas esperanças, não

as obedecemos cegamente ou passivamente, não lhes transferimos automaticamente nem legitimidade e nem consentimento. Vivemos em contextos nos quais existe um problema naquilo que durante séculos foi chamado, pelo pensamento político, de obrigação polít ica. Estamos em busca da comunidade

política, poderíamos dizer parafraseando Zigmunt Bauman (2000). Nossa desconfiança não atinge apenas os Estados, mas todos os centros de direção e todas as fontes de autoridade. Damo-nos até mesmo o direito de colocar em dúvida a questão da verdade. Todo mundo tem uma verdade e ninguém tem verdade alguma e, portanto, todos podemos correr o risco de ficar paralisados pela ausência de alguém que comande, que dirija, que coordene ou que tome decisões em nome de outras pessoas.Paralelamente a essa dificuldade de afirmação da autoridade, vivemos sempre mais em contextos nos quais as pessoas têm o que dizer, querem falar e precisam falar, são convidadas e impelidas a produzir informações, argumentos e contra-argumentos. Há um nivelamento democrático na sociedade. Não em termos sociais, como sabemos bem, mas em termos políticos e jurídicos, com todas as deficiências e imperfeições que nós sabemos existir. E isso, paradoxalmente, combina-se de modo meio caótico com as características mais desorganizacionais e depressivas do mundo atual: o fato, por exemplo, de que temos de conviver com baixas taxas de desenvolvimento e altas taxas de desemprego e de desigualdade, num quadro repleto de mudanças violentas nas formas do emprego e do trabalho. Creio que é por aí que se afirma a questão de saber porque as estruturas da representação estão tão debilitadas hoje em dia. A representação está em si mesma complicada por conta desse defeito nos processos de centralização, desse déficit em termos de centralização das decisões, das ordens e das organizações. A crise da representação é uma conseqüência das novas formas e estruturas do capitalismo turbinado, hipermoderno.

As estruturas de autoridade estão postas em xeque pelo modo de vida atual. Estão tão comprometidas que

não mais as tememos. Podemos aceitar suas ordens e seus comandos,

(...) mas não lhes transferimos automaticamente nem legitimidade e nem consentimento. (...) podemos

correr o risco de fi car paralisados pela ausência de alguém que comande,

que dirija, que coordene ou que tome decisões em nome de outras pessoas.

Os territórios nacionais já não podem mais fornecer, às instituições e às populações que neles se enraízam,

bases sólidas e estáveis de sustentação. (...) há uma efetiva perda de força

dos centros, dos núcleos de direção e por extensão dos Estados-nação. As organizações e as instituições,

particularmente aquelas de natureza estatal, estão sendo desconstruídas e

operam com maior difi culdade.

61

A outra conseqüência, que fica ainda mais grave quando posta diante dessa primeira, é que nesse modo de vida assistimos a uma explosão incontrolável de demandas e de reivindicações. Ou seja, a modernidade radicalizada é produtora incessante de muitas demandas, muitas carências, muitos direitos ou postulações de direitos e muitos problemas. Será, por isso, sempre mais desafiadora para os que estão à cata de soluções, como é o caso dos gestores, daqueles que trabalham direta ou indiretamente no campo da gestão em geral e da gestão pública em particular. O setor mesmo do governar está hoje oprimido por uma pressão que nasce espontaneamente do próprio modo como se vive. A instância governamental é pressionada a partir de diferentes caminhos. Há uma pressão que vem da explicitação incessante de demandas, de direitos, de reivindicações. O gestor resolve uma questão e imediatamente se depara com outra postulação pela frente. Apaga um incêndio e na hora em que vira as costas é alcançado pelas labaredas de um novo foco. Isso é assim em todos os lugares, em todos os municípios, com a especificidade de cada um. Como desdobramento lógico desse processo de aumento e diversificação da pressão, dá-se uma espécie de esgotamento dos fundos públicos. Ou eles são dilapidados pela pressão, ou têm de ser usados com grande rapidez e improvisação ou simplesmente não conseguem acompanhar o crescimento da demanda, o que dramatiza de modo extremo a máxima segundo a qual sempre gerenciamos em condições de escassez de recursos. No atual contexto, não é que faltem recursos; eles existem e chegam mesmo a crescer, mas não são suficientes e nem conseguem acompanhar as demandas, as pressões, os problemas. Uma terceira conseqüência é que esse contexto impõe aos

gestores uma exigência igualmente incessante e constante de criatividade no plano da formulação e implementação de políticas. Não dá simplesmente para repetir as mesmas políticas, empregá-las como um molde a ser aplicado

repetidamente nas mais diversas situações. Os gestores precisam criar o tempo todo, precisam aumentar sua capacidade, digamos assim, de inovação e de invenção. Tanto em termos de incorporação de tecnologia como, sobretudo, em termos de idéias. A inovação pela tecnologia, de certa maneira é fácil. Mas a inovação pela criatividade, pela produção de idéias e de novas formas de pensar e agir é bem mais difícil, porque depende de estudos e de muitos recursos que não estão no Windows ou no Linux. Não se

trata de uma questão de mais e melhores computadores. Além de criatividade, o contexto exige também f lexibilidade e agilidade, porque esse modo de vida é extremamente dinâmico e veloz. Ele muda com muita rapidez porque mudam rapidamente as informações que circulam dentro dele e o modo como essas informações são absorvidas, incorporadas, utilizadas pelas pessoas. Em decorrência, necessitamos sempre mais de agilidade, de f lexibilidade, de criatividade, de inovação, de capacidade de geração de recursos que compensem o enfraquecimento dos fundos públicos.

Além da grife e da retóricaTudo isso significa que o modo de vida atual apresenta características que incentivam expressivamente a busca de parcerias, de articulação, de redes, de inovação pela

(...) a modernidade radicalizada é produtora incessante de muitas

demandas, carências, muitos direitos ou postulações de direitos e muitos problemas. Será, por isso,

sempre mais desafiadora para os que estão à cata de soluções, como é o caso dos gestores, daqueles que trabalham direta ou indiretamente no campo da gestão em geral e da

gestão pública em particular.

(...) o contexto atual impõe aos gestores uma exigência igualmente incessante de criatividade no plano

da formulação e implementação de políticas. Não dá para repetir as

mesmas políticas, empregá-las como um molde a ser aplicado repetidamente

nas mais diversas situações.

62

participação. Separados e competindo uns com os outros, nos confundimos, desperdiçamos recursos e giramos em círculos; juntos e articulados, temos alguma chance de acertar e de avançar.Tal modo de vida praticamente proíbe a burocracia. Não dá para agir burocraticamente em um contexto marcado pela aceleração do tempo, pela complexidade e pela fragmentação. O mundo de hoje é rápido, errático e tormentoso; a burocracia é lenta, rotineira e calculista. É lenta e está em xeque-mate. Apesar disso, não está morta e nem deixa de fazer sentir sua voz. Está viva e ainda nos presta serviços. Não pode ser sumariamente eliminada, até mesmo porque ainda não sabemos agir sem ela. Podemos usar uma metáfora sugestiva: precisamos aprender a driblar a burocracia. Temos que saber ludibriaraquilo de que dependemos, mas que não nos é suficiente nem adequado como formato organizacional. Driblar não é inutilizar ou desconsiderar, até mesmo porque a burocracia também nos protege e nos auxilia: nos ajuda como ferramenta e como escudo, digamos assim. Sem ela, talvez fiquemos carentes de condições operacionais e com menos chances de fazer com que as atividades sejam organizadas e desenvolvidas. Os inconvenientes da burocracia, que são muitos e são trágicos, não se distribuem do mesmo modo pelos diversos espaços da gestão ou da organização político-administrativa de uma sociedade. Aquilo que atrapalha em Santo André ou em São Carlos, por exemplo, talvez seja algo ainda precioso em um pequeno município, porque em muitos pequenos municípios a densidade institucional é baixa, há pouca massa crítica de recursos humanos e são muito precárias as rotinas técnicas e administrativas. Nesses casos, a burocracia pode ser uma vantagem inquestionável, um valor, e até mesmo uma necessidade. O modo de vida atual também desmente a prepotência do gestor. Qualquer gestor que bater no peito e disser “Eu sei como fazer”, corre o risco de ser desmentido no dia seguinte, o que não significa que não se possa bater no peito e dizer “Eu sei”. Até porque isso é um recurso

de argumentação muitas vezes fundamental. Mas não há como levar esse recurso muito longe. Isso significa que todo gestor deve estar aberto à colaboração com outros entes, com outros setores, com outros gestores, com seus subordinados e seus superiores. Todo pólo de operação gerencial, na verdade, está mais ou menos magnetizado pela idéia da parceria, pela idéia da cooperação. Disso decorre que a assimilação da idéia de parceria não é apenas uma grife nem uma postulação doutrinária. É uma exigência da vida. Só que, como exigência da vida, ela ainda não foi inteiramente entendida nem utilizada em todo o seu potencial. De certo modo, ainda usamos a parceria de uma maneira mais retórica que efetiva. Ainda há muita timidez, muita falta de ousadia e muita imperfeição nos programas e ações que se orientam pela busca de parcerias. A idéia de parceria enfrenta hoje, em primeiro lugar, o desafio de construir uma cultura para si. Ainda não temos uma cultura como tal. O que quero dizer com uma cultura? Antes de tudo, refiro-me à constituição de um conjunto de valores, noções e conhecimentos que dêem forma a uma idéia e identifiquem uma comunidade, ou parte dela, em relação a tal ou qual bem, processo ou providência. Nesse sentido, uma cultura ref lete uma predisposição coletiva para agir em determinada direção comum, para atribuir valor a determinados procedimentos ou institutos, defendendo-os ou dando sustentação a eles. Podemos tanto falar em cultura política quanto em cultura governamental que sejam favoráveis à parceria. Com isso, designaremos a predisposição social e a predisposição governamental para agir em parceria e entender o valor e o significado das parcerias. Sem essa cultura, por exemplo, não

O modo de vida atual desmente a prepotência do gestor. (...) todo gestor deve estar aberto à colaboração com

outros entes, com outros setores, com outros gestores, com seus subordinados

e seus superiores. Todo pólo de operação gerencial, na verdade, está

mais ou menos magnetizado pela idéia da parceria, pela idéia da cooperação.

63

haverá porque os servidores de um dado órgão público aceitarem o trabalho cooperativo com outros órgãos ou com certos segmentos da sociedade, e vice-versa. Temos notícia de diferentes relatos que dão conta de prefeituras que conseguiram organizar parcerias muito bem-sucedidas com uma empresa, com uma igreja ou com uma universidade, mas que não conseguiram sensibilizar seus próprios órgãos internos a agir como parceiros uns dos outros e terminaram extenuadas pela competição interna. Ainda existem muitos setores, órgãos e secretarias de Estado que brigam entre si. É uma contradição: fazem-se parcerias para fora e não se conseguem fazer para dentro. Mas pode existir parceria para dentro? Será que não deveríamos reservar o conceito apenas para nos referir a relações entre o setor público e o que está fora do setor público? Independentemente da resposta ao problema, é fato que ainda carecemos de uma “cultura de parceria”, de cooperação, de aliança, de compartilhamento, de co-responsabilização, de divisão do risco. Porque parceria é dividir o risco, o ônus. Se uma ação compartilhada não dá certo, quem arca com o ônus? O prefeito que perde a eleição ou todos os parceiros? Não há como fazer parcerias sérias se não houver disposição para também compartilhar o risco de que elas não dêem certo. Outra coisa é a ética pública. A idéia de ética se tornou tão poderosa hoje em dia que suspeito que ela não esteja valendo para mais nada. Todo mundo agora é ético. E ninguém sabe exatamente o que quer dizer ser ético. Porque ética todos têm, até os piores malfeitores. Não vamos entrar nessa discussão. Mas há uma exigência hoje de se trabalhar também em direção da construção de uma ética pública efetivamente consistente. Que seja elaborada coletivamente, que esteja clara para todos,

que ajude a formar e que expresse um entendimento comum sobre as formas do viver e do conviver. Não é apenas uma questão de moral – roubar ou não roubar, ser ou não ser honesto – mas de perspectiva do que seja viver bem em comunidade. Terceiro ponto: determinação, conhecimento e liderança. Não dá para fazer parceria se não existir isso. A idéia de parceria sugere horizontalidade e

nivelamento. Os parceiros são iguais. Só que a igualdade da parceria não dispensa uma estrutura de autoridade, de liderança. Alguns parceiros lideram ou deveriam liderar. Isso significaria que precisamos repor, nessa discussão sobre parcerias, o valor estratégico do poder público. É uma hipótese bastante plausível que a idéia de parceria prolifere e frutifique quanto mais o poder público for capaz de se colocar como líder dos processos, como aquele que se coloca à frente e puxa os demais, que

sinaliza, que dá direções, que coordena. Podemos ler nos documentos que fundamentam o Programa Prefeito Amigo da Criança: “O sucesso na implantação de uma política de proteção integral está diretamente ligado à vontade política, à capacidade de articulação e de liderança do Executivo municipal”. É um reconhecimento explícito de que não se pode avançar apenas com boa vontade, espírito de luta e desprendimento da sociedade civil.Pensando nesses termos, abrimos a discussão para o fato de que as parcerias, se quiserem ser vividas intensivamente, requerem uma remodelação no plano do gestor: formação de quadros. Ninguém está automaticamente preparado para experimentar parcerias, particularmente no setor público. Temos de empreender um esforço de qualificação e de formação. Até mesmo para fazer com que as organizações dispostas a atuar

(...) a idéia de parceria não é apenas uma grife nem uma postulação

doutrinária. É uma exigência da vida. Só que, como exigência da vida, ela

ainda não foi inteiramente entendida nem utilizada em todo o seu potencial.

De certo modo, ainda usamos a parceria mais retórica que efetiva. Ainda há

muita timidez, muita falta de ousadia e imperfeição nos programas e ações que

se orientam pela busca de parcerias.

64

em parcerias incorporem vida inteligente no sentido de vida de idéias, que estejam o tempo todo ref letindo, repercutindo informações, trabalhando com cenários diferentes, assimilando e elaborando idéias.

Ainda o EstadoEstamos, em suma, perante um cenário desafiador e repleto de promessas. Há nele coisas paradoxais, interessantes, que nos deixam muitas vezes perplexos e sem resposta, mas que nos incentivam a criar e a inovar. Sem querer comprimir em demasia um assunto que requer muitas ref lexões e ponderações, gostaria de sugerir que teríamos muito a ganhar se conseguíssemos incrementar e ampliar as parcerias em três direções.

1. Levar a parceria para dentro do Estado: reforçar essa idéia. Promover transversalidade e intersetorialidade. As prefeituras, secretarias e setores técnico-administrativos precisam trabalhar juntos, estar coordenados, articulados, unificados. Nem sempre isso acontece. A administração pública brasileira tem uma longa história de guerra setorial.

2. Conquistar condições de sustentabilidade e de continuidade: parcerias precisam ser vividas em um quadro de continuidade. Não podem produzir efeitos se não se estenderem por um tempo longo. Como, aliás, todos os programas, todas as polít icas que pretendam ter alguma incidência forte na realidade. Se a cada troca de prefeito for tudo desmontado, então teremos trabalhado inutilmente, continuaremos do mesmo modo como sempre estivemos.

3. Ampliação: as parcerias não podem proliferar se f icarem limitadas à dupla universidade e igreja. Precisam ir mais longe. A idéia está avançando, incorporando empresas, sindicatos, associações que não são nem universidades nem ramificações das igrejas. Precisamos ser mais ambiciosos. Ampliar

também significa, sobretudo no plano municipal, que as parcerias precisam aparecer e se efetivar além dos muros locais. Trabalhar no sentido de se propiciar a formação de parcerias intermunicipais, de modo a privileg iar tanto o valor da reg ião – porque existem problemas que são maiores do que as fronteiras locais, que migram de um município para outro e que só podem ser enfrentados por meio de parcerias intermunicipais –, quanto a caminhar rumo a um certo movimento compensatório, no qual os municípios mais fortes ajudem os municípios mais fracos a lidar com problemas mais complexos ou que ultrapassam a envergadura municipal.

Pelos desafios e obstáculos com que nos defrontamos, bem como pelas inúmeras oportunidades de avanço que temos pela frente, não é possível que pensemos em redes e parcerias dando como favas contadas o esgotamento do Estado, seu fim ou sua impotência. Não podemos mais, evidentemente, esperar tudo do Estado e muito menos imaginar que ele possa voltar a ser o personagem monopolizador de antes, capacitado para submeter tudo a seu controle e à sua vontade a partir do domínio seguro que exercia sobre o território, sobre a economia nacional e sobre os povos. O Estado perdeu forças e tem menor capacidade de regulação e intervenção, mas de modo algum saiu de cena. Compartilha o espaço público – onde antes reinava como centro inconteste – com novos movimentos e com novos sujeitos individuais,

Creio mesmo que se pode dizer que estamos ingressando agora em

uma fase de efetiva reconstrução democrática do Estado. Quer dizer, não

estamos simplesmente deixando o Estado para trás em nome do mercado

ou da sociedade civil – o mercado pela direita e a sociedade civil pela

esquerda –, estamos na verdade recompondo e reinventando o Estado depois de termos experimentado uma fase de desconstrução acelerada e de

demolição institucional do Estado.

65

com empresas, associações e inúmeras iniciativas, o que dá à realidade atual grande dinamismo e altas doses de imprevisibilidade, além de ampliar bastante o próprio espaço público. Porém, ainda assim, o Estado continua a ser decisivo em qualquer tentativa de equacionar a vida comum e a questão social.Estamos assistindo a uma redução do peso relativo do Estado: ele ainda é inquestionavelmente forte, mas está mais fraco do que antes e mais incapaz, digamos assim, pelo menos no curto prazo, de dirigir soberana e “autoritariamente” a sociedade, o que foi seu papel histórico, qual seja, construir a nacionalidade e dar a ela um formato ético-político e institucional. Hoje em dia essa função estatal não dá para ser cumprida . Mas ainda vivemos em cenários nacionais e no interior de Estados nacionais. A própria economia ainda é dominantemente nacional. Não há qualquer perspectiva consistente que acene com uma forma de vida completamente alheia a isso, ou seja, inteiramente transnacional ou supra-estatal. Creio mesmo que se pode dizer que estamos ingressando agora em uma fase de efetiva reconstrução democrática do Estado. Quer dizer, não estamos simplesmente deixando o Estado para trás em nome do mercado ou da sociedade civil – o mercado pela direita e a sociedade civil pela esquerda –, estamos na verdade recompondo e reinventando o Estado depois de termos experimentado uma fase de desconstrução acelerada e de demolição institucional do Estado. Nesse movimento, o novo Estado que se anuncia não se apresenta como o outro da sociedade, dos movimentos sociais e dos sujeitos individuais, mas sim como uma espécie de encarnação viva daquele Estado ét ico que Gramsci (GRAMSCI, 2000) tomou emprestado do

filósofo Benedetto Croce e desenvolveu: um Estado que opera como parâmetro de sentido, educador e regulador de uma comunidade ativa que, de resto, está entranhado em suas estruturas e mesmo em seu modo de ser, de se organizar e de agir como Estado.Nessa transição para um novo Estado, cruzam-se inovações promissoras e iniciativas renovadoras bem-sucedidas – que expressam o Estado que está nascendo – e também problemas, falhas grosseiras e restos de demolição, que simbolizam o Estado que estamos

deixando para trás. Ao mesmo tempo em que assistimos, por exemplo, à disseminação de esforços de gestão participativa e de construção de redes e parcerias, somos afetados pela destruição de muitas estruturas estatais intermediárias e de muitos órgãos técnicos, pela reiteração de práticas corrompidas ou irresponsáveis. Mas não há outro jeito de avançar.No fundo, sempre necessitaremos de Estados – de ambientes ético-políticos que nos forneçam

parâmetros de sentido para a vida comum, e do Estado– de aparatos políticos e administrativos com que gerir a complexidade da vida. Não atravessaremos bem a presente transição sem Estados efetivos, democráticos, capazes de ter burocracias desburocratizadas e de auxiliar os povos a se encontrarem com formas mais sólidas e quem sabe definitivas de igualdade e justiça social. A idéia mesma de parceria e de redes interinstitucionais não proliferará, nem produzirá efeitos virtuosos, se enveredar por uma trilha de recusa do Estado, de adesão a uma perspectiva de esfera pública categoricamente não-estatal, quer dizer, sustentada exclusivamente pelo livre jogo dos interesses e pela reiteração de horizontes éticos mais ou menos abstratos.

A idéia mesma de parceria e de redes interinstitucionais não

proliferará, nem produzirá efeitos virtuosos, se enveredar por uma

trilha de recusa do Estado, de adesão a uma perspectiva de esfera pública categoricamente não-estatal, quer dizer, sustentada exclusivamente

pelo livre jogo dos interesses e pela reiteração de horizontes éticos mais

ou menos abstratos.

66

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICASABONG – Associação Brasileira de ONGs. Governo e sociedade civil. Um debate sobre espaços públicos democráticos. São Paulo: Fundação Peirópolis, 2003.

BAUMAN, Z. Em busca da política. Tradução de Marcus Penchel. Rio de Janeiro: Jorge Zahar Editor, 2000.

BECK, U. O que é globalização? Equívocos do globalismo, respostas à globalização. Tradução de André Carone. São Paulo: Paz e Terra, 1999.

BOBBIO, N. O futuro da democracia. Tradução de Marco Aurélio Nogueira. Sétima edição revista e ampliada. São Paulo: Paz e Terra, 2000.

CASTELLS, M. “Para o Estado-rede: globalização econômica e instituições políticas na era da informação.” In: BRESSER-PEREIRA, L. C.; SOLA, L. & WILHEIM, J. (Orgs.)Sociedade e Estado em transformação. São Paulo: Editora Unesp, 1999a, p. 147-171.

_____. A sociedade em rede. Tradução de Roneide Venâncio Majer. São Paulo: Paz e Terra, 1999b.

GRAMSCI, A. Cadernos do cárcere. Maquiavel. Notas sobre o Estado e a política. Vol. 3. Edição e tradução de Carlos Nelson Coutinho e Luiz Sérgio Henriques. Rio de Janeiro: Civilização Brasileira, 2000.

MATUS, C. Adeus, senhor presidente. Governantes governados. São Paulo: Fundap, 1996.

NOGUEIRA, M. A. As possibilidades da política. Idéias para uma reforma democrática do Estado. São Paulo: Paz e Terra, 1998.

_____. Em defesa da política, São Paulo: Editora Senac, 2001.

_____. Um Estado para a sociedade civil. Temas éticos e políticos da gestão democrática. São Paulo: Cortez, 2004.

SANTOS, B. S. (Org.) Democratizar a democracia. Os caminhos da democracia participativa. Rio de Janeiro: Civilização Brasileira, 2002.

68

Bruno José Daniel Filho8

Introdução

O Programa Prefeito Amigo da Criança supõe a integração das ações dos governos municipais. Propõe que as prefeituras, em conjunto com a sociedade, compreendam, em suas múltiplas dimensões, as questões relativas à situação de suas crianças e adolescentes e elaborem programas para garantir seus direitos9 .A despeito da adequada orientação do PPAC, que proporciona subsídios – conteúdo para o planejamento, indicadores secundários, registros administrativos, indicações de programas do governo federal destinados aos municípios, fontes de financiamentos, políticas e ações bem-sucedidas – tem sido modesta a resposta inicial dos prefeitos ao programa10.Supõe-se, aqui, que programas integrados não se referem apenas à justaposição de ações de diferentes atores. Cada área do Estado ou da sociedade tende a olhar o problema sob sua ótica específica. Sua explicação será mais rica se

contar com a colaboração de todos os que tiverem relação com ele. O mesmo ocorrerá com o desenho do programa e sua implementação: será mais bem elaborado e executado se puder contar com as contribuições dos atores nele envolvidos, tornando claras as atribuições de cada um, os recursos utilizados, os prazos, os meios de verificação, o sistema de tomada de decisões etc.Apesar de ser unânime o discurso em torno da prioridade relativa à criança e ao adolescente, bem como à integração, há obstáculos para sua concretização . Este artigo identifica o quadro (esquematizado) que dificulta a implementação de programas integrados. Discute, em seguida, alguns dos requisitos para a integração. O cotejo entre estes e o contexto permitirá entender, ainda que parcialmente, obstáculos a superar para que haja integração, bem como razões da pequena adesão inicial ao PPAC. Pretende, por último, apontar por onde caminhar, tanto no horizonte de uma gestão, como para um prazo mais longo, buscando adicionar novos elementos às orientações já existentes no PPAC.

Programas e ações integradas - Por onde caminha r

8 D o u t o r e m C i ê n c i a s S o c i a i s , p r o f e s s o r d a F a c u l d a d e d e E c o n o m i a e A d m i n i s t r a ç ã o d a P U C- S P e t é c n i c o d a F u n d a p .

9 O d o c u m e n t o “ M a p a d a C r i a n ç a e d o A d o l e s c e n t e – 2 0 01/ C a d e r n o 1” ( F U N D A Ç Ã O A B R I N Q , 2 0 0 2 a , p . 17- 4 8 ) , o r i e n t a c o m o f a z ê - l o . N e l e f i c a c l a r o q u e o e n f r e n t a m e n t o d e s e u s p r o b l e m a s d e m a n d a i n t e g r a ç ã o , n a m e d i d a e m q u e p a r a i s s o s ã o n e c e s s á r i a s a ç õ e s d e d i v e r s o s s e t o r e s n o s q u a i s n o r m a l m e n t e o e x e c u t i v o é o r g a n i z a d o (s a ú d e , e d u c a ç ã o , c u l t u r a , a s s i s t ê n c i a s o c i a l e t c . ) . A t í t u l o d e e x e m p l o , d i f i c i l m e n t e u m a l t o í n d i c e d e g r a v i d e z p r e c o c e p o d e r á s e r r e d u z i d o s u b s t a n c i a l m e n t e a p e n a s a p a r t i r d e a ç õ e s i s o l a d a s d a S e c r e t a r i a d e S a ú d e m u n i c i p a l . E x i g i r á a c o m p r e e n s ã o d e s u a s c a u s a s e a p a r t i c i p a ç ã o d e d i f e r e n t e s a t o r e s , p ú b l i c o s e p r i v a d o s , e m s u a s o l u ç ã o , c a d a u m d e l e s d e t e n t o r d e r e c u r s o s ( f i n a n c e i r o s , d e p o d e r, d e c o n h e c i m e n t o , o r g a n i z a c i o n a i s e t c . ) . P o d e - s e a m p l i a r a g o v e r n a b i l i d a d e s o b r e o p r o b l e m a s e s e p u d e r c o n t a r c o m a s c o n t r i b u i ç õ e s d e d i v e r s a s s e c r e t a r i a s , t a n t o d o e x e c u t i v o l o c a l , c o m o d e o u t r a s e s f e r a s d e g o v e r n o , d o p o d e r l e g i s l a t i v o , d o M i n i s t é r i o P ú b l i c o e d a s o c i e d a d e c i v i l . A s s i m , p o d e r ã o s e r n e c e s s á r i a s a ç õ e s e d u c a t i v a s e m p r e e n d i d a s n ã o s o m e n t e p e l a S e c r e t a r i a d e S a ú d e , a l é m d a s e s p e c í f i c a s a s u a á r e a ( r e c u r s o s c l í n i c o s p a r a s e e v i t a r a g r a v i -d e z ) , a m p l i a ç ã o d e o p ç õ e s d e l a z e r, c u l t u r a e e s p o r t e s p a r a a s c r i a n ç a s e o s a d o l e s c e n t e s , a ç õ e s p a r a a r e d u ç ã o d a v i o l ê n c i a f a m i l i a r e t c . A l i s t a d e a ç õ e s e a t o r e s p o d e s e r b a s t a n t e a b r a n g e n t e p a r a c a d a c a s o .

10 D o s 5 . 5 07 m u n i c í p i o s b r a s i l e i r o s ( a n o 2 0 0 0 ) , 6 6 8 e n v i a r a m m a p a s e p l a n o s d e a ç ã o à F u n d a ç ã o A b r i n q , i s t o é , 12 ,1% ( F U N D A Ç Ã O A B R I N Q , 2 0 0 2 b ) . O s d a d o s i n d i c a m q u e o s m u n i c í p i o s q u e m a i s a d e r e m a o P PA C s ã o m a i o r e s , m a i s u r b a n i z a d o s , m e t r o p o l i t a n o s , d a s r e g i õ e s S u d e s t e e S u l , e c o m m e l h o r e s c o n d i ç õ e s d e v i d a ( i d e m , p . 5) . É n e c e s s á r i o d e s t a c a r, n o e n t a n t o , a r e l e v â n c i a d o P PA C e m t e r m o s d e n ú m e r o s a b s o l u t o s , b e m c o m o o f a t o d e q u e a v i n c u l a ç ã o a e l e t e m c r e s c i d o s u b s t a n c i a l m e n t e .

69

Quadro restritivo para a implementação de programas integrados

Contexto11

A visão descrita a seguir busca identificar traços gerais da realidade brasileira. Tem caráter esquemático. Portanto, não pretende esgotar os aspectos dessa realidade. Por vezes, aponta-os de forma caricatural, para ressaltar suas características predominantes. Deve-se ressaltar, no entanto, que muito embora possa ser útil para explicar a fragmentação da ação governamental, não exclui a possibilidade da gestão intersetorial e integrada, que pode ser adotada por dirigentes que tenham espaço para superar obstáculos a ela indicados nessa contextualização.

Prevalência da setorialidadeO expressivo desenvolvimento científico e tecnológico da história recente acabou redundando na especialização e na organização do conhecimento por setores. Por seu turno, o setor público também se organiza por áreas de especialização. Prevalece, então, uma cultura unidisciplinar. O pensamento fica aprisionado setorialmente. A própria organização do setor público dificulta a interação entre especialistas, que acabam criando resistências ao trabalho interdisciplinar. É freqüente a existência de comunidades epistêmicas, conforme chama a atenção Martins (2004a). Pessoas que integram subsistemas de políticas públicas compartilham valores, crenças e opiniões em termos de formulação

11 P a r a a r e d a ç ã o d e s s e i t e m f o r a m u t i l i z a d a s , p a r c i a l m e n t e , i d é i a s m a n i f e s t a s e m o f i c i n a s d e p l a n e j a m e n t o o c o r r i d a s n a F u n d a p e m 2 0 0 4 , n o â m b i t o d e u m p r o j e t o d e s i s t e m a t i z a ç ã o d e m e t o d o l o g i a d e a ç õ e s i n t e r s e t o r i a i s e i n t e g r a d a s , q u e c o n t o u c o m a p a r t i c i p a ç ã o d e Ly d i a H . H i r a o , R o d r i g o L u n a , P a u l o M . G o m i d e , S a n d r a I n ê s B . G a n j a e L u i z A . P a l m a e S i l v a , a q u e m o a u t o r d e s t e a r t i g o , t a m b é m p r e s e n t e n a s o f i c i n a s , a g r a d e c e e e x i m e d e r e s p o n s a b i l i d a d e .

70

e implementação de programas de sua área especifica, e nem sempre é adequada à interlocução entre os que pertencem a áreas diferentes, o que

fragmenta a ação governamental.Por sua vez, não é generalizada a prática de enfrentar problemas12 , o que exige intersetorialidade. Em geral, cada setor do governo procura realizar um bom trabalho dentro de seu subsistema. Reivindicações da população

também ocorrem, com freqüência, baseadas em demandas isoladas – asfalto, creche, posto de saúde etc. Assim, quando se toma a decisão de enfrentar problemas, surgem barreiras no sentido de explicá-los de forma não unidimensional, desenhar programas adequados para resolvê-los, negociá-los intra e interinstitucionalmente e com a sociedade,

mobilizando recursos de diferentes naturezas, e implementá-los, monitorá-los e avaliá-los, como preconiza o PPAC (FUNDAÇÃO ABRINQ, 2002).O desafio é realizar maior aproximação entre especialistas intra ou interinstitucionalmente, vencendo eventuais resistências ao trabalho cooperativo.

Fragilidade da esfera pública13

Governos autoritários podem sustentar-se por meio do uso da força. Por sua vez,

“a democracia representa uma forma de dominação consentida, na qual as decisões necessitam ser permanentemente fundamentadas e justificadas, dependendo sempre da comunidade política para que possam ser implementadas. Nesse processo, cabe à esfera pública um lugar central: ela se torna a arena onde se dá o amálgama da vontade coletiva quanto à justificação das decisões políticas previamente acertadas” (COSTA, 2002, p.15).

Não se pode confundir o conceito de esfera pública com o âmbito da atuação do Estado. Ela “diz respeito (...) a um contexto de relações difuso, no qual se concretizam e condensam intercâmbios comunicativos gerados em diferentes campos da vida social” (idem, p.12).Ocorre que no Brasil ela é frágil, o que torna difícil a distinção entre o público e o privado. De modo geral, os diferentes interesses presentes na sociedade não são trazidos a uma esfera pública onde sejam confrontados. Costumam percorrer canais do próprio Estado, que, por processos não-universalistas, portanto variáveis e arbitrários, pondera e decide. Organizações da sociedade civil, como associações de

Em geral, cada setor do governo procura realizar um bom trabalho

dentro de seu subsistema. (...) O desafio é realizar maior

aproximação entre especialistas intra ou interinstitucionalmente,

vencendo eventuais resistências ao trabalho cooperativo.

Diante da fragmentação partidária própria do sistema político brasileiro,

alianças internas e externas se forjam, com freqüência, não em

função de disputas ideológicas, mas em torno do acesso a fatias do poder

governamental, objeto de um tipo de partilha que tende a dificultar a cooperação. Assim, diferentes

áreas do governo também tendem a tornar-se instrumentos de projetos

pessoais, criando dificuldades para o trabalho compartilhado, intersetorial

e interdisciplinar.

12 O s e n t i d o a t r i b u í d o a p r o b l e m a s a d o t a d o a q u i é o d e M a t u s (c o n f o r m e H U E R TA S , 19 9 6 ; F U N D A Ç Ã O A B R I N Q , 2 0 0 2 a ) .

13 A d i s c u s s ã o s o b r e a e s f e r a p ú b l i c a b a s e i a - s e e m C o s t a ( 2 0 0 2) .

Um núcleo restrito de dirigentes da confi ança do governante toma as decisões sobre a divisão de recursos

entre setores. Isso enfraquece a democracia no interior do próprio

governo. Decorre daí que suas diretrizes tendem a ser genéricas,

para acomodar interesses confl itantes. Entram no jogo decisório interesses por vezes presos ao calendário das

disputas eleitorais, desvalorizando-se os resultados das ações de longo prazo

e comprometendo o planejamento.

71

moradores, ou grupos de interesse – sindicatos, por exemplo –, procuram beneficiar-se de relacionamentos não transparentes com o Estado e o sistema político, estabelecendo acordos de cúpula que comprometem a relação de representação no seu interior. O sistema partidário brasileiro, por sua vez, estrutura-se em grande medida a partir de máquinas alimentadas pela patronagem estatal, que se utiliza, entre outros meios, do enorme número de cargos de confiança do setor público. Os partidos enfraquecem, então, sua função de intermediação entre a sociedade civil e o Estado. Confundem-se, muitas vezes, com o aparato estatal. Não atuam, então, como ordenadores das demandas da sociedade. Transformam-se, muitas vezes, em instrumentos de realização de projetos pessoais de poder. Dela se desenraizam. Conseqüentemente, esvaziam-se suas bases partidárias. Diante da fragmentação partidária própria do sistema político brasileiro, alianças internas e externas se forjam, com freqüência, não em função de disputas ideológicas, mas em torno do acesso a fatias do poder governamental, objeto de um tipo de partilha que tende a dificultar a cooperação. Assim, diferentes áreas do governo também tendem a tornar-se instrumentos de projetos pessoais, criando dificuldades para o trabalho compartilhado, intersetorial e interdisciplinar. Nesse quadro, empreendimentos conjuntos são obstaculizados, pois cada líder de determinado setor governamental disputa os recursos orçamentários para implementar programas de sua área, a fim de legitimar seu próprio projeto pessoal. Tal lógica reduz as possibilidades de trabalhar por problemas, intersetorialmente, interdisciplinarmente, intergovernalmente e em relação direta com a sociedade civil. Diante das circunstâncias, o chefe do executivo vê-se forçado a administrar disputas internas de

poder, em geral não referidas a projetos societários que redundariam na elaboração de propostas de solução de problemas complexos, mas sim em demandas por recursos para reforçar o poder deste ou daquele colaborador. Não se realiza, então, clara hierarquização

das ações governamentais, alicerçada em discussão política. Um núcleo restrito de dirigentes da confiança do governante toma as decisões sobre a divisão de recursos entre setores. Isso enfraquece a democracia no interior do próprio governo. Decorre daí que suas diretrizes tendem a ser genéricas, para acomodar interesses conf litantes. Entram no jogo decisório interesses por vezes presos ao calendário das disputas eleitorais, desvalorizando-se

os resultados das ações de longo prazo e comprometendo o planejamento.Os meios de comunicação de massa, por sua vez, transformaram-se em impérios poderosos, utilizados freqüentemente para a manipulação das preferências das massas, que, deseducadas e desprovidas de espaços de discussão de seus interesses, não conseguem tematizá-los publicamente. A simples abertura de espaços de participação, embora seja condição necessária, não é suficiente para que a sociedade os coloque na cena pública, como comprovam inúmeras experiências participativas. De modo geral, a sociedade não consegue, nesses espaços, interferir significativamente na agenda governamental, uma vez que sua própria agenda é empobrecida. Um importante estudo de Putnam (1996) sobre a descentralização do Estado italiano, demonstra que a existência de forte comunidade cívica permite que inovações desse tipo apresentem melhores resultados. A hipótese com que se trabalha aqui é que também a comunidade cívica no Brasil, em geral, é frágil, o que torna menos fértil o campo para as iniciativas horizontais e seus programas integrados.

A simples abertura de espaços de participação, embora seja condição

necessária, não é sufi ciente para que a sociedade os coloque na cena

pública, como comprovam inúmeras experiências participativas. De modo

geral, a sociedade não consegue, nesses espaços, interferir signifi cativamente na agenda governamental, uma vez

que sua própria agenda é empobrecida.

72

Burocracia pública disfuncionalAs tentativas de criar no Brasil uma burocracia pública com autonomia inserida fracassaram. Elementos da autonomia dependem da existência de meritocracia e de laços que se criam entre burocratas, os quais determinam a estruturação de um espírito de corpo. Ambos dão coerência a suas ações (EVANS, 1993, p.123-4). “A coerência burocrática interna deveria ser considerada como pré-condição essencial à efetiva participação do Estado em redes externas” (idem, p.124). O órgão do Estado é autônomo quando “é capaz de formular suas próprias metas de modo independente e de confiar que seus funcionários irão encarar a implementação de suas metas como importantes também para suas carreiras individuais” (idem, p.124-5). Por sua vez, a “inserção é necessária para informações e implementação, mas sem autonomia a inserção irá degenerar-se em um supercartel, voltado, como todos os cartéis, à proteção de seus membros contra mudanças no status quo” (idem, p.134). No Brasil é enorme o número de cargos cuja indicação é política, disso decorre a baixa institucionalização de procedimentos de recrutamento meritocrático.

“Enquanto os primeiros ministros japoneses indicam apenas dúzias de funcionários e os presidentes norte-americanos centenas, os presidentes brasileiros indicam milhares. (...) Considerando que quatro ou cinco escalões superiores da maioria das organizações são indicados de fora do próprio órgão, o compromisso de longo prazo com o órgão tem um retorno limitado, sendo dif ícil a construção de um ethos e de uma perícia organizacional polit icamente relevantes.” (idem, p.139-140)

A criação de alguns bolsões de eficiência, pilares do processo de industrialização, permite que Evans classifique o Estado brasileiro entre predatório e desenvolvimentista.Dessa forma os líderes governamentais, das três esferas de governo, ao disporem de gigantesco contingente de cargos de confiança, utilizam-nos para acomodar interesses partidários. Carecem, no geral, de formação em gestão pública e planejamento. A rotatividade do poder tende a apagar, assim, a memória da gestão que deixa o governo. Permanece, no entanto, nos aparatos administrativos,

o rito burocrático, que muitas vezes é utilizado para impor dificuldades aos cidadãos e vender, mediante expedientes escusos, facilidades. Os funcionários de carreira tendem a ser mal remunerados, despreparados e desmotivados. As ações governamentais tornam-se lentas, ineficientes e não transparentes. Os controles, quando existem, recaem preponderantemente sobre processos, não sobre resultados. Não há avaliação de desempenho.

Na ausência de diretrizes claras de governo e de uma máquina estruturada para a implementação das decisões governamentais, impera a urgência e a improvisação.

Fragilidade dos direitos

• Os direitos civisEnquanto nas democracias desenvolvidas emergiram e desenvolveram-se direitos de cidadania – os civis, predominantemente no século XVIII; os políticos, no século XIX; e os sociais, no século passado –, no Brasil é possível atestar sua enorme fragilidade. Para O’Donnell (1998), por exemplo, há enormes deficiências na América Latina no que se refere ao Estado de Direito. As exceções ficam por conta do Uruguai e da Costa Rica. Há falhas:

No Brasil é enorme o número de cargos cuja indicação é política, disso

decorre a baixa institucionalização de procedimentos de recrutamento

meritocrático. “Enquanto os primeiros ministros japoneses indicam dúzias de

funcionários e os presidentes norte-americanos centenas, os presidentes brasileiros indicam milhares” (EVANS,

1993, p.139-140)

73

na legislação (leis que discriminam); na aplicação da lei, que pode ser discricionária e excessivamente severa em relação aos fracos, constituindo-se freqüentemente, para eles, em meio de opressão, enquanto prevalece a impunidade aos privilegiados; nas

relações entre as burocracias do Estado e os cidadãos comuns, com enormes dificuldades para estes e acesso fácil aos serviços públicos por parte dos privilegiados; no acesso ao Judiciário e a processos justos, em que essa instituição mostra-se distante, embaraçosa, cara e lenta, de tal modo que desprivilegiados sequer tentam acioná-lo; na ilegalidade pura e simples, verificada pela existência de uma legalidade informal baixada por poderes privatizados – favelas, loteamentos clandestinos, toques de recolher, trabalho escravo.Talvez a fragilidade dos direitos civis seja a chave para explicar a persistência de enormes desigualdades prevalecentes no Brasil, na medida em que eles fornecem a base para lutar por outros direitos.

• Os direitos políticosNo que se refere aos direitos políticos, O’Donnell (1991) denomina as democracias da América Latina de delegativas. Nelas, o governante governa como acha conveniente. Portanto, o que faz pode não guardar relação com aquilo que prometeu em campanha. O Congresso, o Judiciário e outras instituições são vistos como incômodos: a idéia de prestar-lhes contas aparece como impedimento desnecessário à plena autoridade

que o dirigente máximo recebeu: a delegação para exercer. Portanto, não há idéia de controle e prestação de contas vertical, junto aos eleitores, nem horizontal (junto ao Congresso, ao Judiciário, aos partidos etc.). Na democracia delegativa, a decisão pode ser rápida, embora seja mais sujeita a erros, enquanto que na democracia representativa ela é lenta e incremental, mas menos sujeita a erros. A democracia delegativa é indiferente ao desenvolvimento institucional. A esse respeito, o federalismo no Brasil é não-cooperativo (ALMEIDA, 1996) e seu regime político é ultrapresidencialista nas três esferas de governo, o que torna deletérias as relações entre o executivo e o legislativo (ANDRADE, 1991; ABRUCIO & COUTO, 1995)14 . Por outro lado assiste-se, eleição após eleição, à captura do setor público pelo privado, decorrente de inadequados mecanismos de financiamento de campanhas, que dificultam, na seqüência, que o governo seja transparente e implemente o que prometeu. Não se coloca, nesse quadro, a possibilidade de controlar custos. Nesse caso, também não se tem priorizado, na agenda de mudanças, a adequação de mecanismos que evitem ou restrinjam ao máximo aquela captura. Da mesma forma, é tênue também a preocupação com a generalização de uma meritocracia no setor público que constitua base para um

(...) na aplicação da lei, que pode ser discricionária e excessivamente severa em relação aos fracos, constituindo-se freqüentemente, para eles, em meio

de opressão, enquanto que prevalece a impunidade aos privilegiados. (...)

Talvez, a fragilidade dos direitos civis seja a chave para explicar a

persistência de enormes desigualdades prevalecentes no Brasil, na medida em que eles fornecem a base para lutar por

outros direitos.

No que se refere aos direitos políticos, O’Donnell (1991) denomina

as democracias da América Latina de delegativas. Nelas, o governante

governa como acha conveniente. Portanto, o que faz pode não guardar relação com aquilo que prometeu em campanha. (...) apesar da existência

de direitos políticos formais e do sistema político brasileiro ser

ultrapresidencialista, ao votar, os eleitores não necessariamente têm

seus direitos respeitados, como atestam os inúmeros casos de

usurpação de poder ocorridos em eleições recentes no Brasil.

14 Ta i s r e l a ç õ e s d i f i c u l t a m o p l a n e j a m e n t o , e m f u n ç ã o d a u t i l i z a ç ã o , p o r p a r l a m e n t a r e s , d o p o d e r d e v o t o d e q u e g o z a s u a i n s t i t u i ç ã o . O e x e c u t i v o é l e v a d o a n e g o c i a r s u a p r o p o s t a . Vã o s e n d o i n t r o d u z i d a s n e l a a l t e r a ç õ e s p o n t u a i s i n t e r m i n á v e i s , q u e d e s f i g u r a m a c o n c e p ç ã o o r i g i n a l c o n t i d a n o p l a n o . O p r o b l e m a d e s s a s a l t e r a ç õ e s é q u e , e m g e r a l , n ã o e s t ã o r e f e r i d a s a p r o j e t o s s o c i e t á r i o s , a p a r t i r d e h i e r a r q u i z a ç ã o d e d e m a n d a s , m a s s i m a p r o j e t o s p o l í t i c o s p e s s o a i s d e p o d e r.

74

Estado desenvolvimentista.Sendo correta a hipótese de O’Donnell (apesar da existência de direitos políticos formais), e a caracterização do sistema político brasileiro de ultrapresidencialista, ao votar, os eleitores não necessariamente têm seus direitos respeitados, como atestam os inúmeros casos de usurpação de poder ocorridos em eleições recentes no Brasil.

• Os direitos sociaisNo que se refere aos direitos sociais, constituiu-se no Brasil um Estado de Bem-Estar Social caracterizado por Draibe (1990) como meritocrático-particularista, porém com tamanhas precariedades (FAGNANI, 1997 e 1999) que fazem com que o país piore de forma assustadora sua posição no Índice de Desenvolvimento

Humano: da 43ª posição em 1960 passou para a 62ª em 1995 (GARCIA, 2000) e para a 72ª em 2002 15.Em outras palavras, é restrito o acesso dos brasileiros à saúde e à cultura letrada. Têm pequeno significado o aumento das taxas de matrícula, a redução da evasão escolar, da repetência etc., na medida em que os

estudantes não adquirem habilidades mínimas quanto ao aprendizado de português e matemática, para não falar das demais disciplinas.Por outro lado, desenvolve-se no Brasil uma indústria cultural pobre, que impõe dificuldades para que

a população inove, crie, sonhe; às voltas com dificuldades para manipular informações e imersa em uma luta cotidiana pela simples sobrevivência. O encontro do governo com a sociedade civil terá, nessas condições, muitos limites: os do próprio Estado e os dos indivíduos e das organizações populares. Em síntese, não são pequenos os desa f ios para quem deseja enf rentar problemas integrada e intersetor ialmente; intragovernamentalmente; interpoderes e na relação direta com a sociedade. A decisão de fa zê-lo, no entanto, pode permiti r que os governos desempenhem com maior ef iciência, ef icácia e t ransparência seu papel na ampliação dos direitos da cidadania.

Requisitos para a implementação de programas integrados

Para Hopkins, Couture e Moore (2003) três são os fatores-chave para o sucesso de programas integrados:

1. Liderança que tenha inf luência para a formação de equipes em que seja possível definir um propósito comum e compartilhar a liderança, passando-a de pessoa para pessoa conforme o perfil de cada um em cada momento, que tenha capacidade para ouvir e estabelecer diálogos

2. Cultura de colaboração, confiança, credibilidade e modelos mentais e vocabulário compartilhados

3. Estruturas compartilhadas, isto é, contatos entre estruturas horizontais e verticais para que se viabilizem recursos, sistemas de controle e prestação de contas e autoridade

15 F o n t e : < h t t p : // w w w. u n d p . o r g > a c e s s a d o e m 2 0 / 0 3 / 2 0 0 5 . A p o s i ç ã o d o B r a s i l n o I D H e v o l u i u e m 2 0 0 3 , q u a n d o s u a c l a s s i f i c a ç ã o p a s s o u p a r a 6 5 ª . Ta m b é m é n e c e s s á r i o d e s t a c a r q u e e s s e í n d i c e t e m m e l h o r a d o . P a r a o c a s o b r a s i l e i r o , n o e n t a n t o , é p r e c i s o f a z e r r e f e r ê n c i a à b a i x í s s i m a q u a l i d a d e d e e n s i n o d o p a í s . E m f u n ç ã o d e l a o b s e r v a - s e a l t a i n c i d ê n c i a d e a n a l f a b e t i s m o f u n c i o n a l b e m c o m o p é s s i m o d e s e m p e n h o d e e s t u d a n t e s q u a n d o r e a l i z a d a s c o m p a r a ç õ e s i n t e r n a c i o n a i s . P o r t a n t o d e v e - s e r e l a t i v i z a r a u t i l i z a ç ã o d e s s e í n d i c e .

(...) desenvolve-se no Brasil uma indústria cultural pobre, que impõe difi culdades para que a população

inove, crie, sonhe; às voltas com difi culdades para manipular

informações e imersa em uma luta cotidiana pela simples sobrevivência.

O encontro do governo com a sociedade civil terá, nessas condições,

muitos limites: os do próprio Estado e os dos indivíduos e das

organizações populares.

75

Além deles, outros desafios são mencionados pelos autores. Devem ocorrer ref lexão e ajustes para manter o impulso inicial, dado que iniciativas horizontais têm ciclo de vida que se altera no tempo. Deve também haver equilíbrio entre o envolvimento precoce de atores relevantes – que pode dificultar a obtenção de consenso, se a rede se ampliar demais, ou tardio – que pode redundar em trabalho adicional desnecessário. Iniciativas horizontais implicam, ainda, na redefinição dos trabalhos das secretarias envolvidas, de tal modo que cada uma delas deve estar, às vezes, disposta a atuar subordinadamente, adaptando sistemas de apoio, como bancos de conhecimento, de dados, softwares,sistemas de gestão financeira, de auditoria e avaliação. A assimetria de relações, em função de os membros das redes terem capacidades diferenciadas, também deve ser objeto de gestão. Por sua vez, um plano de trabalho não deve ser percebido como uma imposição de algum líder, caso em que será rejeitado. Isso requer que haja paciência para que a clareza sobre ele se consolide gradualmente.Considera-se necessário adicionar, ainda, outros três fatores-chave, em geral não destacados na literatura internacional, até porque em maior ou menor grau eles já estão presentes nas democracias maduras:

• Em primeiro lugar, deve-se fazer referência ao sistema educacional brasileiro, cuja má qualidade é conhecida. Isso leva à carência de quadros, tanto para o Estado como para a sociedade civil, que tenham capacidade para produzir e manipular informações necessárias aos processos de tomada de decisões• Em segundo lugar, há que mencionar a precariedade de espaços de produção cultural no Brasil, fato que leva à insuficiência da criação, aqui também em todos os campos: pensar o novo e ousar sonhar são condições para o enfrentamento de problemas• Por últ imo, trata-se de voltar ao tema da

inexistência ou disfuncionalidade da burocracia, cuja autonomia inserida não foi viabilizada

Essas condições são importantes porque são pré-requisitos para a existência de capacidade propositiva, seja no âmbito do Estado ou da sociedade civil. No caso do Estado, representam base para reduzir as chances de captura do público pelo privado.

Balanço entre requisitos para o sucesso de programas integrados e contexto

Foram discutidas, no contexto, razões que fazem com que os líderes do Estado brasileiro tendam a operar com lógicas que dificultam o compartilhamento do poder, o estabelecimento de diálogos em que haja capacidade para ouvir e a estruturação de equipes intersetoriais que definam um propósito comum.Por sua vez, foram indicados, também, traços da realidade brasileira que determinam, na maior parte das vezes, o predomínio de uma cultura de desconfiança que contribui para acentuar a existência de comunidades epistêmicas, bem como para obstaculizar o compartilhamento de estruturas. Em decorrência da fragilidade da comunidade cívica, percebe-se pequena disposição para a cooperação Estado-sociedade civil. Em função de ser difícil a presença conjunta desses três fatores-chave, torna-se também restrita a possibilidade de superar os demais desafios e a ausência dos outros fatores apontados no item anterior. É provável que a precariedade do sistema educacional brasileiro, dos espaços de produção cultural e da burocracia, permitam explicar, em grande medida, a modesta adesão inicial dos municípios ao PPAC, bem como o fato dela ser maior nos municípios “maiores, mais urbanizados, metropolitanos, das regiões Sudeste e Sul e com melhores condições de vida”, onde seus déficits são menores.

76

Por onde caminhar

• Horizonte de médio e de longo prazoTransformações na institucionalidade que alterem as lógicas predominantes no interior dos partidos, dos meios de comunicação de massa, das relações entre o executivo, o legislativo, o judiciário, o Ministério Público e a sociedade civil, bem como um federalismo cooperativo, uma burocracia com autonomia inserida, outras regras para o financiamento de campanhas e a ampliação de direitos – civis, políticos e sociais – podem permitir o surg imento de lideranças com o perfil necessário às iniciativas horizontais 16 e uma cultura de colaboração e confiança interinstitucionais que levem ao compartilhamento de estruturas. A sugestão aqui é que esses temas passem a fazer parte da agenda daqueles que desejam construir uma sociedade onde haja liberdade e que seja solidária, justa e igualitária, em que programas integrados cumpram papel relevante na mudança e se tornem regra, não exceção.

• Horizonte de curto prazoA seguir raciocina-se em termos de curto prazo, entendido aqui como o período de uma gestão. Nesse caso é possível implementar ações que, se adotadas em seu início podem produzir frutos muito interessantes até seu final, podendo ser capitalizadas polit icamente. Elas não substituem a agenda de

médio e a de longo prazo, mas podem permitir superar, ainda que parcialmente, limites indicados no contexto. Representam apenas um roteiro, que pode e deve ser adaptado a cada caso. Sugere-se, em primeiro lugar, que o dirigente que deseja implementar programas integrados identif ique a composição do governo e lidere a organização de uma rede intragovernamental por adesão. Se as condições polít icas não estiverem dadas, talvez seja o caso de adiá-los e atuar apenas de forma setorial. No meio termo, pode-se pensar na estruturação de uma rede limitada, que não abarque todos os setores do governo envolvidos com o problema, mas apenas aqueles que aderem à sua implementação.

O segundo passo é construir, ainda em âmbito intragovernamental, uma visão sobre o problema que se deseja enfrentar a partir da contribuição das diferentes áreas do governo. Isso pode ser feito, por exemplo, utilizando-se o método proposto pela Fundação Abrinq17,em oficinas de 40 horas, articulando-se a ele técnicas que reduzam os atritos freqüentes existentes entre comunidades epistêmicas e grupos que gravitam em torno de diferentes lideranças18. Com isso pode-se olhar o problema sob múltiplos pontos de vista, estabelecendo-se entre grupos e comunidades diferentes um modelo mental compartilhado.É importante destacar que ao submeter a explicação aos diferentes dirigentes envolvidos estabelece-se a integração entre os técnicos e o nível de decisão político.

16 E l e m e n t o s d e s s e p e r f i l p o d e m s e r e n c o n t r a d o s , p o r e x e m p l o , e m H o p k i n s , C o u t u r e e M o o r e ( 2 0 0 3 ) .

17 S u g e r e - s e a q u i q u e a m o d e r a ç ã o r e a l i z a d a n o g r u p o u t i l i z e a s t é c n i c a s d o Z O P P, a p a r t i r d a s q u a i s t o d o s t ê m a o p o r t u n i d a d e d e e x p l i c i t a r s e u s p o n t o s d e v i s t a , e s t a b e l e c e n d o p a c t o s p a s s o a p a s s o . O Z O P P ( Z i e l O r i e n t i e r t P r o j e k t P l a n u n g ) [ P l a n e j a m e n t o d e P r o j e t o s O r i e n t a d o p o r O b j e t i v o s] , f o i d e s e n v o l v i d o p e l a D e u t s c h e G e s e l l s c h a f t f ü r Te c h n i s c h e Z u s a m m e n a r b e i t ( G T Z ) , e m p r e s a p ú b l i c a , s e m f i n s l u c r a t i v o s , d o g o v e r n o f e d e r a l d a A l e m a n h a , e x p e r i m e n t a d a e m a s s e s s o r i a d e p r o j e t o s d e c o o p e r a ç ã o t é c n i c a i n t e r n a c i o n a l .

18 P r o p õ e - s e c o n t e m p l a r a s s e g u i n t e s e t a p a s p a r a i s s o : a ) p r e p a r a ç ã o p a r a o e n v o l v i m e n t o ; b ) a n á l i s e d e e n v o l v i m e n t o ; c ) e x p l i c a ç ã o d o p r o b l e m a t a l q u a l e l e é p e r c e b i d o , p r i o r i z a n d o - s e , n e s s e m o m e n t o , d i m e n s õ e s e m o c i o n a i s p r e s e n t e s n o g r u p o ; d ) c o n s t r u ç ã o d o s d e s e j o s d e t r a n s f o r m a ç ã o , c o l o c a n d o - s e ê n f a s e a i n d a n a s d i m e n s õ e s e m o c i o n a i s . N a s e q ü ê n c i a p a s s a r i a m a s e r p r i o r i z a d o s o s a s p e c t o s l ó g i c o - r a c i o n a i s , e x p l i c a n d o - s e o p r o b l e m a a p a r t i r d e s u a s c a u s a s ( i m e d i a t a s , e s t r u t u r a i s e r e g r a s) , i n d i c a d o r e s e c o n s e q ü ê n c i a s ( F U N D A Ç Ã O A B R I N Q , 2 0 0 2) , i n d i c a n d o - s e s e u s n ó s c r í t i c o s . E m s e g u i d a e s s e t r a b a l h o d e v e s e r v a l i d a d o p e l o s d i r i g e n t e s . S u g e r e - s e q u e i s s o s e j a f e i t o e m u m a o f i c i n a d e m e i o p e r í o d o , p a r a c o n t e m p l a r n a e x p l i c a ç ã o e l e m e n t o s à s v e z e s s ó p e r c e b i d o s p o r e l e s e n ã o p e l o s t é c n i c o s . D e p o s s e d o s n ó s c r í t i c o s , p r o p õ e - s e q u e o s d i r i g e n t e s r e a l i z e m a s a r t i c u l a ç õ e s i n t r a g o v e r n a m e n t a i s e e m s e g u i d a c o m o l e g i s l a t i v o , a f i m d e i n s c r e v e r n a L e i d e D i r e t r i z e s O r ç a m e n t á r i a a s p r i o r i d a d e s d e l e s d e c o r r e n t e s . D e s s a f o r m a , u m a p a r t e r e l e v a n t e d o p r o g r a m a i n t e g r a d o s e l e g i t i m a n o i n t e r i o r d o g o v e r n o e j u n t o à C â m a r a M u n i c i p a l , e s t a b e l e c e n d o - s e a d e q u a d a s r e l a ç õ e s e n t r e e s t r u t u r a s h o r i z o n t a i s e v e r t i c a i s .

77

Uma vez realizada a explicação, a mesma equipe, de preferência, também em oficinas com duração em torno de 50 horas, deve desenhar o programa que vai enfrentar o problema. Pode-se, para isso, adotar o mesmo método indicado para explicá-lo19.Aprofunda-se, com esse procedimento, o modelo mental compartilhado. Novamente aqui, o desenho do programa, que pode se constituir na adaptação de programas já em curso, deve ser validado pelos dirigentes20, que deverão negociar intragovernamentalmente e posteriormente com a Câmara Municipal, sua incorporação no Plano Plurianual de Investimentos e na Lei Orçamentária Anual (PPA e LOA). Reforça-se, com esse procedimento, a institucionalidade do programa. A partir desse momento, o governo estará dotado de um poderoso instrumento para negociar sua posição, já coesa e madura, com atores relevantes da sociedade civil e com outras esferas de governo. No caso de municípios médios e grandes, poderá ser necessário territorializar o programa, devendo ser concretizado em função das especificidades de cada área geográfica21, caso em que se reexplica o problema e se redesenha o programa com os atores

relevantes do território levando-as em consideração.A etapa final é a da implantação, na qual aquilo que foi planejado deve ser monitorado e avaliado, estabelecendo-se as adaptações e cor reções de rumo necessárias22.A discussão empreendida na contextuali zação

apontou di f iculdades para a reali zação de programas integrados. Espera-se que, ao invés de desestimulá-los, se t rabalhe na perspectiva de superá-la s, para o que se propôs uma agenda de cur to pra zo e uma para médio e longo pra zos. A idéia é escapar de ideali zações, para tornar os programas viáveis, dentro das l imitações colocadas para cada município, pois considera-se que a s possibil idades para construir os direitos das cr ianças e dos adolescentes serão maiores caso programas integrados sejam implementados. Deseja-se, ainda, ter contr ibuído, par ticularmente com as sugestões relativas a cur to pra zo, para o apr imoramento do PPAC. O grande incremento de

sua adesão ao programa, que vem sendo empreendido pela Fundação Abrinq, poderá ser potenciali zado se a eles forem proporcionados inst rumentos que permitam quali f icar suas respostas.

Ações para implementar programas integrados de curto prazo:

– Identifi car a composição do governo e liderar a organização de uma rede intragovernamental por adesão

– Construir, no âmbito intragovernamental, uma visão sobre o problema que se deseja enfrentar a partir da contribuição de diferentes áreas do governo

– Desenhar o programa que vai enfrentar o problema, em ofi cinas realizadas com a equipe

– Implantar aquilo que foi planejado, monitorando, avaliando e estabelecendo-se as adaptações e correções de rumo necessárias

19 A s o f i c i n a s d e s t i n a d a s à e x p l i c a ç ã o e a o d e s e n h o d o P r o g r a m a d e v e m s e c o n s t i t u i r e m m o m e n t o s d e c a p a c i t a ç ã o a p l i c a d a , o q u e p o d e p e r m i t i r s u p e r a r e v e n t u a i s l a c u n a s d o c o r p o d e f u n c i o n á r i o s n o d o m í n i o d e t é c n i c a s d e p l a n e j a m e n t o , q u e r e v e l a r i a m d e f i c i ê n c i a s d a b u r o c r a c i a . C a s o h a j a d i f i c u l d a d e p a r a a e q u i p e e s c o l h i d a p a r a e x p l i c a r o p r o b l e m a , r e c o m e n d a - s e i n c o r p o r a r à o f i c i n a , e m c a r á t e r d e c o n s u l t o r i a , e s p e c i a l i s t a s d a á r e a o u á r e a s a e l e r e l a c i o n a d a s .

20 N o d e s e n h o d o p r o g r a m a , a l é m d o s e l e m e n t o s i n d i c a d o s p e l a F u n d a ç ã o A b r i n q ( 2 0 0 2) , p r o p õ e - s e q u e s e d e f i n a a f o r m a d e t o m a d a d e d e c i s õ e s : d e v e f i c a r c l a r o p a r a t o d o s c o m o m e m b r o s d e d i f e r e n t e s s e c r e t a r i a s s e o r g a n i z a r ã o p a r a i m p l e m e n t a r o q u e s e p l a n e j o u . E m a l g u m a s e x p e r i ê n c i a s f o r a m i d e a l i z a d a s r e f o r m a s n a e s t r u t u r a d a m á q u i n a a d m i n i s t r a t i v a p a r a v i a b i l i z a r a s a ç õ e s h o r i z o n t a i s ( v e r, p o r e x e m p l o , P R E F E I T U R A D E G O I Â N I A , 2 0 0 2) .

21 D e v e - s e r e l e m b r a r q u e c o n v é m a o g o v e r n o t e r h a b i l i d a d e s u f i c i e n t e p a r a e s t a r a b e r t o à s c o n t r i b u i ç õ e s d o s d e m a i s a t o r e s , a s s i m c o m o e v i t a r q u e e l e s a c h e m q u e o p l a n o e s t á s e n d o i m p o s t o , c a s o e m q u e s e r á r e c h a ç a d o .

22 O s m e c a n i s m o s d e m o n i t o r a m e n t o e a v a l i a ç ã o d e v e m c o n s t a r d o d e s e n h o d o p r o g r a m a . S ã o f u n d a m e n t a i s p a r a o a p e r f e i ç o a m e n t o d o c o n h e c i m e n t o d o p r o b l e m a e c o n s t i t u e m f e r r a m e n t a d e a p r e n d i z a d o s o b r e a s m e l h o r e s f o r m a s p a r a e n f r e n t á - l o .

78

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICASABRUCIO, F. L. & COUTO, C. G. Governando a cidade? A força e a fraqueza da Câmara Municipal. São Paulo em Perspectiva,São Paulo, 9(2), 1995, p.57-65.

ALMEIDA, M. H. T. De Federalismo e políticas sociais. In: AFFONSO, R. de B. A. & SILVA, P. L. B. (Orgs.) Descentralização e políticas sociais. São Paulo: Fundap, 1996.

ANDRADE, R. de C. A reforma institucional no Brasil. Lua Nova – Revista de Cultura e Política, n. 28/29, Marco Zero/Cedec, 1991.

BROSE, M. Introdução à moderação e ao método ZOPP. Recife: Deustche Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit, 1993.

COSTA, S. As cores de Ercília: esfera pública, democracia, configurações pós-nacionais. Belo Horizonte: Editora UFMG, 2002, p.220.

DRAIBE, S. M. As políticas sociais brasileiras: diagnóstico e perspectivas. In: Ipea/Iplan. Para a década de 90. Prioridades e perspectivas de políticas públicas, Brasília: Ipea/Iplan, 1990.

EVANS, P. O Estado como problema e solução. In: Lua Nova – Revista de Cultura e Política, n.28/29, Marco Zero/Cedec, 1993.

FAGNANI, E. Ajuste econômico e financeiro da política social brasileira: notas sobre o período 1993-1998. In: RICO, E. de M. & RAICHELIS, R. (Orgs.) Gestão Social: uma questão em debate. São Paulo: EDUC/IEE, 1999, p.141-171.

_____. Política social e pactos conservadores no Brasil:1964-92. In: Cadernos Fundap, n.21. São Paulo: Fundap, 1997, pp.59-102.

FUNDAÇÃO ABRINQ. Mapa da criança e do adolescente 2001-Caderno 1, São Paulo: Fundação Abrinq, 2002a.

_____. Programa Prefeito da Criança: roteiro para a leitura dos dados e indicadores dos municípios que entregaram os Mapas e Planos de Ação. Arquivo 1.1- PPAC-Geral, 30 de outubro. São Paulo, 2002b, mimeo.

FUNDAP. Estruturação de metodologia de governança integrada conjunta. In: Relatório final, nov., 2004, mimeo.

GARCIA, R. C. Subsídios para organizar avaliações da ação governamental. Brasília: Ipea, 2001 (Texto para discussão, n. 776).

_____. Iniqüidade Social: como estamos vendo e enfrentando este problema? Texto para Provocação n.1, mimeo. Brasília: Ipea, 2000.

HOPKINS, M; COUTURE, C. & MOORE, E. Do heróico ao cotidiano: lições aprendidas na condução de projetos horizontais; traduzido por Luiz M. B. L. de Vasconcelos. Cadernos ENAP, n. 24. Brasília: Enap, 2003.

HUERTAS, F. O método PES: entrevista com Matus. Tradução Giselda Barroso Sauveur. São Paulo: Fundap, 1996.

MARTINS, H. F. Fragmentação e intersetorialidade – em busca de uma agenda da integração. Paper apresentado no Programa Avançado em Gestão Pública Contemporânea. Fundap, 2004a, mimeo.

_____. Administração para o desenvolvimento – a relevância em busca da disciplina. Paper apresentado no Programa Avançado em Gestão Pública Contemporânea. Fundap, 2004b, mimeo.

O’ DONNELL, G. Democracia delegativa? Novos Estudos Cebrap, n. 31, out., pp.25-40. São Paulo: Cebrap, 1991.

_____. Poliarquias e a (in)efetividade lei na América Latina.Novos Estudos Cebrap, n.51, jul., p.37-61. São Paulo: Cebrap, 1998.

ONU. Índice de desenvolvimento humano. Disponível em URL: <http://www.undp.org>. Acessado em 20/03/2005.

POLLITT, C. Joined-up Government: A Survey. Political Studies Review. Vol. 1, 2003, p. 31-46.

PREFEITURA DE GOIÂNIA. Estratégias democráticas de planejamento. Revista Goiânia, n.1, 2002.

PUTNAM, R. D. Comunidade e democracia: a experiência da Itália moderna. Tradução Luiz Alberto Monjardim. Rio de Janeiro: Fundação Getúlio Vargas, 1996.

80

Luiz A. Palma e Silva 23

O Brasil realizou importantes mudanças na gestão das políticas públicas a partir da Constituição Federal de 1988 24. Elas foram fortemente inf luenciadas pela vontade de democracia e participação da sociedade e da classe política, dispostas naquele período de transição a acabar com o entulho autoritário e centralizador remanescente da ditadura. Desenhadas com base nas diretrizes da descentralização político-administrativa e da participação, abriram-se, pois, as possibilidades para que passassem a ser formuladas e avaliadas federativamente, ou seja, também com a concorrência dos níveis estaduais e municipais de governo e o ativismo regulado dos movimentos e organizações sociais. O mecanismo concebido resultou de uma marchetaria de peças da política e da tecnicalidade administrativa, o qual se denominou conselho paritário e deliberativo, idealizado como modelo e lugar para o desenvolvimento de uma prática de gestão pública com critérios de participação social. Quanto aos seus integrantes, definiu-se pela equivalência no número de representantes

de governo e da sociedade civil, com competência decisória restrita ao âmbito de cada política ou ainda às questões atinentes a segmentos da população, como é o caso, por exemplo, dos conselhos dos direitos da infância e da adolescência. As deliberações de cada conselho, observado o princípio federativo, deveriam produzir eficácia na sua esfera de inserção – se federal, estadual ou municipal. Para as grandes diretrizes, deve prevalecer a lógica espacial

e a hierarquia das leis – conselho nacional aprova a política para o país e, em alinhamento a ela, os estados subnacionais definem políticas para os seus limites geográficos. Embora entidades distintas, Estado democrático e sociedade civil mantêm um contínuo relacionamento. As ações reformadoras requerem um Estado ativo, compreendido como recurso técnico e

ético da reforma social e uma contraparte da sociedade com suas formas de mobilização, de associação e de organização que aspirem influenciar o poder político (NOGUEIRA, 2004, p.35). Isso posto, fica claro que nas políticas públicas suas melhores concepções técnicas estarão sempre sujeitas, no momento da validação política, às manifestações das forças e dos interesses em jogo.

Um desaf io compa rti l hado:planeja r e decidi r com os conselhos

23 M e s t r e e m P s i c o l o g i a S o c i a l p e l a P U C- S P. Té c n i c o d a F u n d a p . F o i d i r i g e n t e d a E s c o l a N a c i o n a l d e A d m i n i s t r a ç ã o P ú b l i c a e d a E s c o l a d e S o c i o l o g i a e P o l í t i c a d e S ã o P a u l o . E - m a i l : l u i p @ t e r r a . c o m . b r

24 C o m a p r o m u l g a ç ã o d a C o n s t i t u i ç ã o d e 19 8 8 e , m a i s r e c e n t e m e n t e , n o s a n o s 9 0 , c o m d i v e r s a s l e i s o r g â n i c a s r e g u l a m e n t a n d o d i s p o s i t i v o s c o n s t i t u c i o n a i s e i m p l i c a n d o s i g n i f i c a t i v a s a l t e r a ç õ e s i n s t i t u c i o n a i s – é q u e e f e t i v a m e n t e m u d a d e p e r f i l , p e l o m e n o s e m n í v e l l e g a l - i n s t i t u c i o n a l , a p o l í t i c a s o c i a l b r a s i l e i r a .

É possível ver os Conselhos como uma forma de organização da esfera pública, em que representantes do governo e da sociedade organizada

se encontram para confrontar necessidades e meios, na busca de

soluções para uma determinada dimensão da realidade.

81

Para reforçar ainda mais a localização institucional desse mecanismo de gestão participativa, é possível vê-lo como uma forma de organização da esfera pública em que representantes do governo e da sociedade organizada encontram-se para confrontar necessidades e meios na busca de soluções para uma determinada dimensão da realidade. A esfera pública pode ser compreendida como um espaço regido pelo princípio da transparência, de encontro e troca entre cidadãos, pautado idealmente por algumas características, tais como sua acessibilidade universal, seu foco em preocupações comuns e não privadas e sua consideração de todos como iguais.

Parece ser apropriada a incorporação desse lugar técnico-político na gestão municipal, tal como nas demais esferas de governo, para compor o jogo decisório de cada setor. Há algum tempo se observa que sua presença na cena político-administrativa tem influência na dinâmica dos processos

de planejamento e decisão, sobretudo nas políticas de grande expressão, tais como saúde, educação, assistência social e a política da infância e adolescência. É muito ilustrativa, nesse sentido, a decisão do Conselho Municipal de Saúde do Rio de Janeiro, de março de 2005, que votou, diante de um impasse na gestão do sistema, pela retirada da gestão plena de saúde da prefeitura daquele município25.

Há algum tempo se observa que a presença dos conselhos,

na cena político-administrativa, tem influência na dinâmica dos

processos de planejamento e decisão, sobretudo nas políticas de grande expressão, tais como saúde,

educação, assistência social e a política da infância e adolescência.

25 A c i t a ç ã o n o t e x t o q u e r a p e n a s i l u s t r a r a i m p o r t â n c i a d o “ a t o r ” c o n s e l h o n o p r o c e s s o d e c i s ó r i o e n ã o j u l g a r o m é r i t o d a d e c i s ã o . A s d e c i s õ e s m a i s p r o d u t i v a s n o g e r a l s ã o a l c a n ç a d a s p o r c o n s e n s o . I d e a l m e n t e , a u t i l i z a ç ã o d o v o t o d e v e s e r o ú l t i m o r e c u r s o d i a n t e d e u m i m p a s s e ( A N D R A D E S TA N I S C I , 19 9 6 p .119 ) . A c o m p o s i ç ã o d o c o n s e l h o a q u i c i t a d o f a z i a - s e p o r r e p r e s e n t a n t e s d e u s u á r i o s d o s i s t e m a m u n i c i p a l d e s a ú d e , d o s t r a b a l h a d o r e s , d e t é c n i c o s d a S e c r e t a r i a M u n i c i p a l d e S a ú d e e d e p r e s t a d o r e s d e s e r v i ç o s .

82

Situados nesses ângulos da política e com esse sentido de missão, os conselhos podem ser vistos como o lugar, por excelência, da gestão participativa – potencialmente favorecedores da incorporação das demandas sociais emergentes nas decisões governamentais e veículos de uma forma de controle societário. Ao centrarmos na política de atendimento dos direitos da criança e do adolescente, vamos ver que o ECA26 definiu, no artigo 88, como uma das diretrizes básicas (outra é a municipalização das ações) a criação dos conselhos dos direitos para todos os níveis de governo, em alinhamento aos preceitos constitucionais.

A torrente de mobilização nacional pelo direito à vida digna da população infanto-juvenil, que prosseguiu durante toda a década de 1990, impulsionou a ordenação no país desse extraordinário sistema de co-responsabilidade entre Estado e sociedade. Os conselhos dos direitos da criança e do adolescente formam hoje uma rede interinstitucional – sociedade, governos, comunidades –, cuja

trama envolve, guardada a autonomia de cada ente federativo, o nível central, o Distrito Federal, todos os estados subnacionais, e quase 4 mil municípios

brasileiros, de um total de 5.560 localidades, conforme o Conanda27. Porém, essa realidade auspiciosa por si só não garantiu ainda a tradução da doutrina da proteção integral em realizações compatíveis com todas as necessidades desse segmento da população brasileira. Essa doutrina tem por fundamento a compreensão de que crianças e adolescentes são pessoas em condição peculiar de desenvolvimento e, portanto, devem ser protegidas por suas famílias, pela sociedade e pelo Estado. A disparidade existente entre o avanço institucional e a realidade é em parte objeto das ref lexões contidas nesta publicação, ensejada pelo balanço avaliativo promovido pelo Programa Prefeito Amigo da Criança (PPAC), da Fundação Abrinq.Embora essa importante transformação de fundo tenha sido alcançada, outro desafio se impõe para que se logre praticar na administração pública uma forma de gestão que contemple a especificidade do campo social. Os processos de reforma do Estado nas democracias contemporâneas têm incentivado a produção não-lucrativa pela sociedade de bens ou serviços pelo chamado terceiro setor28, baseado no estabelecimento de alianças estratégicas em busca de melhores resultados para uma ação social ampliada. Nesse caminho, dentre outros valores reformistas de efeitos mais diretos sobre a administração pública,

Os conselhos dos direitos da criança e do adolescente formam hoje uma rede interinstitucional – sociedade,

governos e comunidades –, cuja trama envolve, guardada a autonomia de

cada ente federativo, o nível central, o Distrito Federal, todos os estados

subnacionais e quase quatro mil municípios brasileiros, de um total

de 5.560 localidades. (...) Porém, essa realidade auspiciosa, por si só, não

garantiu ainda a tradução da doutrina da proteção integral, em realizações

compatíveis com todas as necessidades desse segmento da população.

26 E s t a t u t o d a C r i a n ç a e d o A d o l e s c e n t e . L e i f e d e r a l n º 8 . 0 6 9 d e 13 d e j u l h o d e 19 9 0 .

27 I B G E – 2 0 01. F o n t e c i t a d a p e l o C o n a n d a .

28 “ S e o m e r c a d o , f o r t a l e c i d o p e l a e x p a n s ã o g l o b a l , e o E s t a d o , p r e m i d o p e l a c r í t i c a a o k e y n e s i a n i s m o , a p a r e c e m d e s i n t e r e s s a d o s o u i n c a p a z e s p a r a a b o r d a r, p r i n c i p a l m e n t e n a p e r i f e r i a d o c a p i t a l i s m o , a q u e s t ã o s o c i a l , é r a z o á v e l a f i r m a r q u e a r e v a l o r i z a ç ã o d a s a t i v i d a d e s d e f r o n t e i r a – o Te r c e i r o S e t o r – s u r g e c o m o d e s a g u a d o u r o d e e x p e c t a t i v a s s o c i a i s p a r a e n f r e n t á - l a . N ã o s e t r a t a , e v i d e n t e m e n t e , d e q u a l q u e r n o v a a t r i b u i ç ã o d o E s t a d o o u d e s c o b e r t a d e a l t e r n a t i v a s p a r a s u b s t i t u í -l o , m a s d a v a l o r i z a ç ã o d e a t i v i d a d e s s o c i a i s p r e e x i s t e n t e s q u e p a s s a m a t e r c e n t r a l i d a d e e m d e c o r r ê n c i a c o n j u n t u r a l , n a e x p r e s s ã o d e a n s e i o s s o c i a i s c o n t e m p o r â n e o s n a p r o d u ç ã o d e b e n s p ú b l i c o s .” ( C A B R A L , 2 0 0 4 , p . 6 4 )

(...) as evidências da dureza da realidade insistem em apontar para

o fato de que sustentabilidade e eqüidade estão ainda indisponíveis

pelos efeitos perversos resultantes da mesma onda de reformas dos anos 90, cuja força dominante foram os critérios fi scais e quantitativos em detrimento

das dimensões sociopolíticas (NOGUEIRA, 2005, p.42).

83

encontra-se o gerencialismo que acentuou na área social a permeabilidade às formas de gestão por projetos e o uso intensivo de ferramentas gerenciais. Em recortes de realidade, esses modelos de racionalidade associados a compromissos político-sociais, como preconizam e induzem programas como o PPAC, produzem resultados expressivos. Mas logo as evidências da dureza da realidade insistem em apontar para o fato de que sustentabilidade e eqüidade estão ainda indisponíveis pelos efeitos perversos resultantes da mesma onda de reformas dos anos 90, cuja força dominante foram os critérios fiscais e quantitativos em detrimento das dimensões sociopolíticas (NOGUEIRA, 2005, p.42). O conceito de desenvolvimento sustentável29 (SACHS, 2004, p. 14-5) baseia-se no duplo imperativo ético de solidariedade sincrônica com a geração atual e de solidariedade diacrônica com as gerações futuras.

O que fazer?Operando em ambiente de mudança er rática, como exigir práticas criativas e inovadoras do gestor público? Um caminho importante a percorrer, ao revés da opinião pública, tornou-se imperativo para o poder

executivo funcionar com maior capacidade. Trata-se de promover uma burocracia tecnicamente bem quali f icada e atualizada, profissionalmente motivada

para o exercício responsabilizado do poder estatal, capaz de atuar com autonomia diante de interesses particularistas, e disciplinada perante as autoridades eleitas (MARTINS, 1994, p.121). Os enfrentamentos substantivos adiados vão tornando as coisas mais difíceis. Reordenar um corpo administrativo de natureza republicana exigirá encarar valores de mercado que foram embaralhados com a noção de público pela força centrípeta da desconstrução do Estado no país. É emblemático do grau de conformismo a que chegamos encontrar em unidades de serviços públicos filas ordenadas por agentes privados de segurança e frases do tipo “O cliente tem sempre razão”. Ora, o usuário do serviço público é antes de tudo o cidadão – sujeito de direitos e deveres perante o Estado e a sociedade. Ele não está ali como o indivíduo da esfera mercantil30.No plano do aprimoramento organizacional ainda há caminhos. Modelos e experiências não nos faltam para desenvolver uma gestão inovadora assente em valores democráticos. Uma modalidade de gestão, denominada de gestão social31, estruturada por valores democráticos e conteúdos multidisciplinares tem alcançado resultados e

29 P a r a o a u t o r, o d e s e n v o l v i m e n t o s u s t e n t á v e l a s s e n t a - s e s o b r e c i n c o p i l a r e s . S o c i a l , t a n t o p e l o s m o t i v o s i n t r í n s e c o s q u a n t o i n s t r u m e n t a i s , q u e d e s c u r a d o s p o d e r i a m c o n d u z i r a u m a d i s r u p ç ã o s o c i a l g r a v e . A m b i e n t a l , c o m o s s i s t e m a s d e s u s t e n t a ç ã o d a v i d a – d e p r o v e d o r e s d e r e c u r s o s e d e r e c i p i e n t e s d e r e s í d u o s . Te r r i t o r i a l , c o n d i z e n t e c o m a d i s t r i b u i ç ã o e s p a c i a l d o s r e c u r s o s , d a s p o p u l a ç õ e s e d a s a t i v i d a d e s . E c o n ô m i c o , p o s t o q u e t r a t a - s e d a c o n d i ç ã o i n i c i a l p a r a q u e a s c o i s a s a c o n t e ç a m . E p o l í t i c o , t o m a n d o a g o v e r n a n ç a d e m o c r á t i c a c o m o v a l o r i n q u e s t i o n á v e l .

30 “ N e s s a e s f e r a p r e d o m i n a u m a e s p é c i e b e m d e t e r m i n a d a d e l i b e r d a d e e i g u a l d a d e , q u e s e r e f e r e ú n i c a e e x c l u s i v a m e n t e a v e n d e r o q u e s e q u e r – s u p o n d o q u e s e e n c o n t r e u m c o m p r a d o r, e c o m p r a r o q u e s e q u e r – s u p o n d o q u e s e p o s s a p a g a r.” K U R Z , R o b e r t . U m s o n h o d e l i b e r d a d e . F o l h a d e S . P a u l o , C a d e r n o M a i s , p . 8 . 16 / 01/ 2 0 0 5 .

31 C o n s t i t u i - s e e m u m c a m p o i n t e r d i s c i p l i n a r e i n t e r s e t o r i a l d e c o n h e c i m e n t o s e p r á t i c a s q u e d ã o s u p o r t e a o s p r o c e s s o s d e c i s ó r i o s e s t r a t é g i c o s e d e i m p l e m e n t a ç ã o d e a ç õ e s p ú b l i c a s d e s t i n a d a s à r e a l i z a ç ã o d o b e m - e s t a r s o c i a l ( C K A G N A Z A R O F F, 2 0 0 4 , p .12) .

Um caminho importante a percorrer (...) é promover uma burocracia tecnicamente bem qualifi cada

e atualizada, profi ssionalmente motivada para o exercício

responsabilizado do poder estatal, capaz de atuar com autonomia

diante de interesses particularistas, e disciplinada perante as autoridades

eleitas (MARTINS, 1994, p.121).

Uma modalidade de gestão, denominada gestão social, estruturada por valores democráticos e conteúdos

multidisciplinares tem alcançado resultados e despertado interesse

nas escolas de governo e em centros especializados de muitas universidades.

Seus pressupostos alinham-se ao espírito da gestão compartilhada dos

conselhos, por exemplo, quando requer do gestor social uma prática que se sustente pela ética do compromisso com os destinatários das políticas.

84

despertado interesse nas escolas de governo e em centros especializados de muitas universidades. Seus pressupostos alinham-se ao espírito da gestão compartilhada dos conselhos, por exemplo, quando requer do gestor social uma prática que se sustente pela ética do compromisso com os destinatários das políticas. Que lhe exige, como gestor social, a capacidade para decodificar os sinais indicativos de mudanças na realidade e preparo para orientar a articulação entre os atores em contradição ou potencialmente cooperantes. No plano dos recursos tecnológicos, tal como um auditor fazendário, esse agente público deveria idealmente estar atualizado e dispor de acesso ilimitado às ferramentas computacionais.

Conselhos dos direitosAo identificar a realidade institucional dos conselhos dos direitos como um fato consumado e reconhecer que experiências, pesquisas e formação32, capazes de impulsionar a gestão democrática encontram-se em curso, vamos entrecortar dados do PPAC com outras ref lexões e algumas proposições, de tal sorte que possamos ser úteis para aqueles que se encontram no ofício concreto da transformação social.Quando um representante governamental, bem preparado, ingressa no conselho e participa sistematicamente dele, traz para seu interior saberes de sua área que iluminam, para o conjunto dos membros, os problemas e questões que ali se apresentam. Agindo assim, contribui tecnicamente e com o compromisso governamental que ali representa, para encaminhar e deliberar sobre as alternativas e equações propostas. Em Betim (MG) uma parceria da Telemig para a capacitação de conselheiros fez com que o município fosse

considerado referência, naquele estado, para conselhos. Muitas experiências têm demonstrado que o conselheiro inteirado e com domínio sobre suas atribuições afasta-se da incômoda e inaceitável posição de justif icador das impossibilidades, fruto, via de regra, do descaso do poder municipal pelo conselho ou da própria apatia e descompromisso pessoal. Tem ficado cada vez mais evidente que a participação voluntariosa do técnico ou do gestor governamental faz dele muito mais um representante das disfunções da burocracia do que um agente de mudanças. A expectativa mais positiva para o conselheiro não-governamental é que ele pode trazer para a dinâmica do conselho a clareza das demandas do segmento que ali representa, assim como a ordem de urgência dessas necessidades. Mas ainda assim, para uma inserção diferenciada, com consciência e clareza do papel que lhe cabe, é indispensável o conhecimento específico das leis que regem o objeto da sua ação, além de vontade e motivação cidadã constantes, cuja fonte primária pode ser a associação que integra, envolvimento sistemático nos fóruns e nas conferências setoriais ou vínculos com movimentos sociais e partidos políticos33.Nesse embate de propósitos entre corpos de naturezas distintas, mas sob uma responsabilidade comum com a política que se quer mais eficaz, a possibilidade das trocas mútuas e dos desafios superados poderá

32 Ve r a p r o p ó s i t o o n º 8 d a S é r i e M í d i a e M o b i l i z a ç ã o S o c i a l : V I VA R TA , Ve e t . O u v i n d o c o n s e l h o s : d e m o c r a c i a p a r t i c i p a t i v a e d i r e i t o s d a i n f â n c i a n a p a u t a d a s r e d a ç õ e s b r a s i l e i r a s . S ã o P a u l o : C o r t e z , 2 0 0 5 .

33 N e s s a d i r e ç ã o e n c o n t r a - s e a E s c o l a d e C o n s e l h o s d e M a t o G r o s s o d o S u l , c o n c e b i d a e m 19 9 8 a p a r t i r d e u m P r o j e t o d e E x t e n s ã o d o D e p a r t a m e n t o d e C i ê n c i a H u m a n a s d a U n i v e r s i d a d e F e d e r a l d e M a t o G r o s s o d o S u l ( U F M S ) , c o m a f i n a l i d a d e d e d e s e n v o l v e r a t i v i d a d e s p e r m a n e n t e s d e i n t e g r a ç ã o e n t r e u n i v e r s i d a d e e s o c i e d a d e . O o b j e t i v o d a E s c o l a é o a p e r f e i ç o a m e n t o d a p a r t i c i p a ç ã o s o c i a l a t r a v é s d a f o r m a ç ã o t e ó r i c o - p r á t i c a d a s p e s s o a s q u e c o m p õ e m c o l e g i a d o s n a á r e a s o c i a l , c o m v i s t a s a u m a a t u a ç ã o c o n s e q ü e n t e q u a n d o e n v o l v i d a s n o s p r o c e s s o s d e e l a b o r a ç ã o , d e a c o m p a n h a m e n t o e c o n t r o l e d a s p o l í t i c a s p ú b l i c a s . A t u a l m e n t e d e s e n v o l v e o c u r s o A C o m u n i c a ç ã o C o m o E s t r a t é g i a P a r a o E n f r e n t a m e n t o d a V i o l ê n c i a S e x u a l c o n t r a C r i a n ç a s e A d o l e s c e n t e s , n o â m b i t o d o PA I R . A s a ç õ e s s ã o d e s e n v o l v i d a s e m C a m p i n a G r a n d e ( P B ) , C o r u m b á ( M S ) , F e i r a d e S a n t a n a ( B A ) , M a n a u s ( A M ) , P a c a r a i m a ( R R ) e R i o B r a n c o ( A C ) .

Quando um representante governamental, bem preparado, ingressa no conselho e participa sistematicamente dele, traz para seu interior saberes de sua área

que iluminam, para o conjunto dos membros, os problemas e questões que

ali se apresentam.

85

conduzir à formação de consensos que legitimam e agili zam as decisões 34. Parece fundada nesse propósito uma experiência revelada pelo PPAC: a Rede Câmara de Atendimento à Criança e Adolescente, criada em Camaragibe (PE) no ano de 1998 pelo conselho municipal dos direitos para responder às necessidades e aos desdobramentos programáticos requeridos pela realidade de crianças e adolescentes em situação de rua naquele município. A ampla articulação empreendida, além de reunir as organizações locais, incorporou algum tempo depois a Fundação Telefônica, a Faculdade de Odontologia de Pernambuco. A partir daí, com recursos do BNDES, um programa mais ousado aprovado e contrapartidas negociadas com a gestão local pôs em marcha projetos para construção de unidades de atendimento especializado, centro poliesportivo, reformas e adequações em núcleos sociais de atendimento, informatização das 28 ONGs que integram a rede e uma extensa agenda local de aprimoramento de recursos humanos. Sabidamente a distância entre legislação, formulação e implementação concreta das políticas sociais no Brasil é muito grande e os avanços que vão se concretizando ainda podem, paradoxalmente, sofrer paralisações ou retrocessos, decorrentes de um bem da democracia, que é a alternância política no poder. São fatores, dentre muitos outros, que apontam para a necessidade de uma prática corrente de reafirmação das conquistas, pela via das negociações e consensos, que funcione como pilar de sustentação para as coisas que deram certo. Nós podemos vislumbrar para os conselhos este papel adicional de convencimento e propulsão progressiva na direção da eqüidade social, sobretudo nos municípios.

O que pode fazer os indivíduos se interessarem pela participação comunitária?

Vamos voltar para a esfera pública – o espaço comum a todos –, e não mais pensar em indivíduos, mas em sujeitos sociais, para tentar encontrar esta motivação. Uma comunidade sempre desenvolve e sustenta os saberes sobre si. Esses saberes são denominados representações sociais35.Nessa perspectiva, o indivíduo passa a ser entendido como ator social e político que age de acordo com a predominância de uma identidade – pessoal, coletiva ou social em função do locus de sua ação. No espaço privado ou público, como indivíduo ou cidadão, organiza suas ações em relação a metas, tanto em termos de escolhas de ações como em termos dos significados atribuídos às mesmas. Isso compõe as bases para a motivação do comportamento político – processo dinâmico das ações de indivíduos e grupos dentro de cenários sociais e institucionais. E por que agir? Quem ousaria assumir riscos, manifestar uma opinião pessoal, associar-se com outros se não tivesse claramente um sinal de crédito, uma promessa de acordo? O exercício dessa capacidade cívica qualquer que seja a forma sob a qual ela venha a se manifestar – solidariedade,

34 A g r a v i d a d e d o s p r o b l e m a s s o c i a i s b r a s i l e i r o s e x i g e q u e o E s t a d o e s t i m u l e a s i n e r g i a e g e r e e s p a ç o s d e c o l a b o r a ç ã o , m o b i l i z a n d o r e c u r s o s p o t e n c i a l m e n t e e x i s t e n t e s n a s o c i e d a d e , t o r n a n d o i m p r e s c i n d í v e l c o n t a r c o m a s u a p a r t i c i p a ç ã o e m a ç õ e s i n t e g r a d a s , d e m o d o a m u l t i p l i c a r o s s e u s e f e i t o s e c h a n c e s d e s u c e s s o . D e s c o n h e c e r a c r e s c e n t e i m p o r t â n c i a d a a t u a ç ã o d a s o r g a n i z a ç õ e s d a s o c i e d a d e n a s p o l í t i c a s s o c i a i s é r e p r o d u z i r a l ó g i c a i n e f i c a z e i r r a c i o n a l d a f r a g m e n t a ç ã o , d e s c o o r d e n a ç ã o , s u p e r p o s i ç ã o e i s o l a m e n t o d a s a ç õ e s .” ( P O L Í T I C A N A C I O N A L D E A S S I S T Ê N C I A S O C I A L , 2 0 0 4 . p . 51)

35 A c o n s t r u ç ã o d a s i g n i f i c a ç ã o s i m b ó l i c a é , s i m u l t a n e a m e n t e , u m a t o d e c o n h e c i m e n t o e u m a t o a f e t i v o . Ta n t o a c o g n i ç ã o c o m o o s a f e t o s q u e e s t ã o p r e s e n t e s n a s r e p r e s e n t a ç õ e s s o c i a i s e n c o n t r a m a s u a b a s e n a r e a l i d a d e s o c i a l . O m o d o m e s m o d a s u a p r o d u ç ã o s e e n c o n t r a n a s i n s t i t u i ç õ e s , n a s r u a s , n o s m e i o s d e c o m u n i c a ç ã o s o c i a l , n o s m o v i m e n t o s s o c i a i s , n o s a t o s d e r e s i s t ê n c i a e e m u m a s é r i e i n f i n d á v e l d e l u g a r e s s o c i a i s .” ( J O V C H E LO V I T C H & G U A R E S C H I , 19 9 4 , p 2 0 )

A expectativa mais positiva para o conselheiro não-governamental é que

ele pode trazer para a dinâmica do conselho a clareza das demandas do segmento que ali representa, assim

como a ordem de urgência dessas necessidades. (...) para uma inserção

diferenciada, com consciência e clareza do papel que lhe cabe, é indispensável que o conselheiro tenha conhecimento específi co das leis que regem o objeto

da sua ação, além de vontade e motivação cidadã constantes.

86

participação política, ação voluntária social ou colegiados –, tem sua legitimação no consenso, o qual se configura como uma instituição capaz de ampliar adesões e forças

consistentes. Faz-se pela disposição de todos de esmiuçar as diferentes opiniões e possibilidades que estão em discussão, superar os conflitos e encaminhar-se para um entendimento coletivo. A legitimidade do conflito é a pedra de toque para a vida em democracia e indiscutivelmente uma condição para a criação de uma dinâmica produtiva nos conselhos. Sua sustentação como um ator da maturidade cívica dependerá da capacidade e do apreço de seus membros para conduzir processos de formação de consenso. Para identificar o sentido e a potencialidade do consenso, três pontos devem ser observados. Primeiro, nas situações sociais em que se processa o consenso, tem na origem sua escolha como valor e se apóia no pressuposto de que existe vontade associativa nos indivíduos. O segundo ponto é a constatação de que o consenso extrapola a adesão e o apoio e que a convergência dos indivíduos alimenta a confiança recíproca. E o terceiro ponto implica na ligação do consenso à prática e à cultura da razão – tudo pode ser posto em questão mediante atos e palavras, exceto a obrigação de chegar a conclusões comuns. É uma

instituição que nos proíbe de ficar indiferentes aos assuntos públicos e a nos afastarmos deles. O consenso como possibilidade de encaminhamento das decisões no interior dos conselhos, durante este ciclo de

experimentações e multiinterpretações sobre seu sentido e valor, torna-se absolutamente vital para que de fato esse mecanismo possa vir a ter a desejada legitimidade democrática e de fato fazer a diferença na gestão das políticas sociais.

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICASANDRADE STANISCI, S. Gestão pública democrática. Perspectivas apontadas pelos Conselhos dos Direitos da Criança e do Adolescente. Dissertação de Mestrado em Serviço Social. São Paulo: PUC, 1996.

CABRAL, E. H. S. Reptos para o terceiro setor: pertinência ao espaço público não estatal da perspectiva da gestão social. Doutorado em Ciências Sociais. São Paulo: PUC, 2004.

CKAGNAZAROFF, I. B. Ferramentas de gestão social. In: CARNEIRO, C. B. L. & COSTA, B. L. D. (Orgs.) Gestão social: o que há de novo?. Vol. 2.Belo Horizonte: Fundação João Pinheiro, 2004.

JOVCHELOVITCH, S. & GUARESCHI, P. Vivendo a vida com os outros: intersubjetividade, espaço público e representações sociais. Textos em representações sociais. Rio de Janeiro: Vozes, 1994.

MARTINS, C. E. O circuito do poder. São Paulo: Entrelinhas, 1994.

NOGUEIRA, M. A. Um Estado para a sociedade civil: temas éticos e políticos da gestão democrática. São Paulo: Cortez, 2004.

PALMA E SILVA, L. A. Gestão social de políticas públicas – a Dinâmica e o entendimento da participação nos Conselhos Deliberativos da Assistência

Social. Dissertação de Mestrado em Psicologia Social. São Paulo: PUC, 1999.

PNAS – Política Nacional de Assistência Social. São Paulo: Cortez, 2004.

SACHS, I. Desenvolvimento includente, sustentável, sustentado. Rio de Janeiro: Garamond, 2004.

Sabidamente a distância entre legislação, formulação e

implementação concreta das políticas sociais no Brasil é muito grande e os

avanços que vão se concretizando ainda podem, paradoxalmente,

sofrer paralisações ou retrocessos, decorrentes de um bem da democracia,

que é a alternância política no poder.

O consenso como possibilidade de encaminhamento das decisões no interior dos conselhos, durante

este ciclo de experimentações e multiinterpretações sobre seu sentido e valor, torna-se absolutamente vital

para que de fato esse mecanismo possa vir a ter a desejada legitimidade democrática e de fato fazer a diferença

na gestão das políticas sociais.

88

Laurindo Dias Minhoto36

Carlos Estevam Martins37

Este artigo tem por objetivo chamar a atenção do leitor para a relação entre o modelo de organização intersetorial e a implementação de uma política pública de proteção jurídica dos direitos das crianças e dos adolescentes que se pretenda minimamente eficaz no Brasil contemporâneo.Procura-se mostrar a apresentação da intersetorialidade como uma espécie de tradução institucional do modelo de política pública, contemplado pelo marco regulatório desse setor, que, como se sabe, consagra o objetivo de propiciar uma proteção integral a crianças e adolescentes, reconhecidos no seu caráter específico como pessoas em processo de formação da personalidade. Dessa perspectiva, a intersetorialidade se põe como contrapartida da adoção de uma lógica jurídica voltada à promoção e à proteção da singularidade de crianças e adolescentes que foram elevados à condição de sujeitos de direitos e deveres pelo novo desenho normativo.

Da infração à irregularidadeA evolução histórica do sistema jurídico de proteção de crianças e adolescentes revela que os avanços conquistados nessa área reportam-se sobretudo

ao progressivo reconhecimento pelo Direito da especificidade da condição de vida desse setor da população. O sentido dessa lenta e complexa evolução está, portanto, diretamente relacionado aos esforços destinados à construção de categorias jurídicas que, ao mesmo tempo que expressam e reforçam essa especificidade, criam as condições para o reconhecimento de crianças e adolescentes como sujeitos de direitos e deveres. Em outras palavras, trata-se de saber como, em termos estritamente jurídicos, essa categoria social, por definição hipossuficiente, pode ser concebida em termos de cidadania. Como alguém que não dispõe de liberdade plena para obrigar-se pode, não obstante, ser considerado titular de direitos e obrigações?O primeiro mecanismo de responsabilização de crianças e adolescentes consistiu na sua inclusão circunscrita ao campo do direito penal, no tempo da chamada doutrina

A intersetoria l idade na proteção dos d i reitos de crianças e adolescentes

36 D o u t o r e m F i l o s o f i a e Te o r i a G e r a l d o D i r e i t o p e l a U S P. P r o f e s s o r V i s i t a n t e d a F a c u l d a d e d e S a ú d e P ú b l i c a d a U S P.

37 P r o f e s s o r A s s o c i a d o d o D e p a r t a m e n t o d e C i ê n c i a P o l í t i c a d a U S P e d o I n s t i t u t o d e E c o n o m i a d a U n i c a m p .

No período da doutrina do direito penal do menor, crianças e adolescentes interessavam ao

Direito a partir do momento em que praticassem ou sofressem alguma ação

ou omissão passível de ser alcançada pela norma penal. Não se verifi cava

a existência de normas específi cas de proteção à infância e à adolescência. De

modo geral, predominava uma baixa diferenciação entre o direito penal de

adultos e crianças (SARAIVA, 2002).

89

do direito penal do menor. No Brasil, as Ordenações Filipinas já dispunham sobre as penas aplicáveis aos menores. Nesse período, crianças e adolescentes interessavam ao Direito fundamentalmente a partir do momento em que praticassem ou sofressem alguma ação ou omissão passível de ser alcançada pela norma penal. Não se verificava, portanto, a existência de normas específicas de proteção à infância e à adolescência. De modo geral, predominava uma baixa diferenciação entre o direito penal de adultos e crianças (SARAIVA, 2002, p.14).O segundo mecanismo de responsabilização alicerçou-se na consagrada doutrina da situação irregular. Aqui se verifica um avanço na produção de normas jurídicas especificamente voltadas a crianças e adolescentes. No Brasil, esse avanço se traduziu num esforço de codificação

do qual resultaram os Códigos de Menores de 1927 e 1979. O Código de Menores de 1927 consolidou toda a produção normativa sobre crianças até então emanada por Portugal, pelo Império e pela República. Segundo

uma análise bastante conhecida, o Código consagrou um sistema dual no atendimento à criança, na medida em que atuava especificamente sobre os chamados efeitos da ausência, que atribui ao Estado a tutela sobre o órfão, o abandonado e aquele com pais presumidos como ausentes, tornando disponíveis os seus direitos de pátrio poder. “Os chamados direitos civis, entendidos como os direitos pertinentes à criança inserida em uma família padrão, em moldes socialmente aceitáveis, continuou merecendo a proteção do Código Civil Brasileiro, sem alterações substanciais” (SILVA, 2001).Nos termos da doutrina da

O segundo mecanismo de responsabilização alicerçou-se na consagrada doutrina da situação

irregular. Aqui se verifi ca um avanço na produção de normas jurídicas

especifi camente voltadas a crianças e adolescentes.

O Código de Menores de 1927 (...) consagrou um sistema que

atuava especificamente sobre os chamados efeitos da ausência, que atribui ao Estado a tutela sobre o

órfão, o abandonado e aquele com pais presumidos como ausentes,

tornando disponíveis os seus direitos de pátrio poder.

90

situação ir regular, o fundamento da regulação jurídica especial de crianças e adolescentes repousa na idéia de patologia social (artigo 2º do Código de Menores de 1979). O tratamento jurídico específico

justifica-se sempre que a infância e a adolescência discreparem do padrão social dominante. O reconhecimento da ir regularidade poderia derivar tanto da conduta pessoal do agente, por exemplo, prática de atos infracionais ou desvio de conduta, quanto das ações e omissões da família – maus-tratos – e do próprio Estado – abandono. Um traço distintivo da doutrina da situação irregular reside na possibilidade de indiferenciação entre a irregularidade social produzida pelo próprio agente e a irregularidade social produzida pela família e pelo Estado. Não por acaso, nos grandes institutos desenhados para abrigar menores era comum encontrar-se misturados abandonados e infratores (SARAIVA, 2002, p.14). Com efeito, crianças e adolescentes que, na terminologia do Código de 1927, eram catalogados como expostos– menores de 7 anos –, abandonados, vadios, mendigose libertinos, na nova dicção do Código de 1979 passam todos a viver sob o guarda-chuva unificador da situação irregular (SILVA, 2001).O que se verifica, portanto, à medida que a doutrina da situação irregular vai se consolidando no país, é que a crescente diferenciação da proteção jurídica de crianças e adolescentes convive com uma boa dose de indiferenciação entre as diversas situações vividas por esses agentes. Na fina percepção de Silvia Andrade Stanisci, na medida em que a pobreza era entendida

como uma irregularidade, crianças e adolescentes nessa condição se constituíram como objeto de medidas de cunho assistencialista ou repressivo (STANISCI, 2000, p.34).

De objeto a sujeito de direitosA Constituição Federal de 1988 assinala o ponto de inf lexão na passagem da doutrina da situação irregular para o novo modelo da proteção integral de crianças e adolescentes. Com efeito, no marco do terceiro mecanismo de responsabilização aqui examinado, verifica-se o reconhecimento jurídico de crianças e adolescentes como sujeitos de direitos e deveres e, ao mesmo tempo, o reconhecimento jurídico da especificidade vivida por esses sujeitos. Assim é que o artigo 227 da Constituição Federal considera dever da família, da sociedade e do Estado assegurar à criança e ao adolescente os direitos ref lexos à vida, à saúde, à alimentação, à educação, ao lazer, à profissionalização, à cultura, à dignidade, ao respeito, à liberdade e à convivência familiar e comunitária, além de colocá-los a salvo de toda forma de negligência, discriminação, exploração, violência, crueldade e opressão.Tais direitos têm de ser levados em conta como direitos que se reportam a uma categoria específica de sujeito, cuja marca é dada pelo seu desenvolvimento incompleto, e que está a requerer por isso mesmo uma proteção especial. Não por acaso, os aspectos abrangidos por esse direito à proteção especial, consoante a terminologia constitucional, vêm arrolados no parágrafo 3º do artigo 227 da Constituição. E, entre os inúmeros aspectos, reconhece-se expressamente o da “obediência aos princípios de brevidade, excepcionalidade e respeito à condição peculiar de pessoa em desenvolvimento, quando da aplicação de qualquer medida privativa de liberdade” (inciso V)38.Na esteira do texto constitucional, o Estatuto da Criança e do Adolescente vem reconhecer

38 S o b r e o e s t a t u t o e s p e c í f i c o d a s m e d i d a s s o c i o e d u c a t i v a s , v e r G R A U & T E L L E S J R . , 2 0 0 3 , p . 3 2 , e S A R A I VA , 2 0 0 2 b , p . 47 e s e g s .

Um traço distintivo da doutrina da situação irregular reside na

possibilidade de indiferenciação entre a irregularidade social produzida pelo

próprio agente e a irregularidade social produzida pela família e pelo Estado. Não por acaso, nos grandes institutos desenhados para abrigar menores era comum encontrar-se

misturados abandonados e infratores (SARAIVA, 2002, p.14).

91

expressamente a natureza específica dessa proteção jurídica, ao assinalar que na interpretação dessa Lei levar-se-ão em conta os fins sociais a que ela se dirige, as exigências do bem comum, os direitos e deveres individuais e coletivos, e a condição peculiar da criança e

do adolescente como pessoas em desenvolvimento (artigo 6º).O reconhecimento jurídico da proteção integral de crianças e adolescentes só pode se dar quando pressupõe o caráter especial desse sujeito de direitos. A afirmação que crianças e adolescentes gozam de “todos os direitos fundamentais inerentes à pessoa humana” tem de ser compreendida no contexto maior do objetivo a ser propiciado por esse reconhecimento jurídico de direitos, a saber, lhes facultar o desenvolvimento físico, mental, moral, espiritual e social, em condições de liberdade e de dignidade (ECA, artigo 3º, in f ine).Crianças e adolescentes constituem, pois, sujeitos de direitos, uma vez reconhecida, aceita e promovida a sua condição jurídica peculiar de sujeitos titulares de direitos que devam propiciar condições favoráveis à complementação do processo de desenvolvimento de suas personalidades. Trata-se, noutras palavras, de sujeitos de direitos em processo de constituição do sujeito adulto, plenamente livre, responsável por seus atos e com capacidade de autodeterminação, e cujos direitos visam a garantir parâmetros mínimos que possam realizar

essa formação. Crianças e adolescentes são titulares de direitos que visam garantir que se possa completar o seu desenvolvimento como sujeitos39 .

Proteção integral e intersetorialidadeO reconhecimento jurídico da especificidade de crianças e adolescentes como sujeitos de direitos se expressa no sistema especial de proteção adotado pelo ECA. Nos moldes da proteção integral, a estrutura do ECA contempla três sistemas articulados de garantia: o sistema primário, que trata das políticas públicas de atendimento a crianças e adolescentes voltadas à efetivação dos direitos referidos na Constituição (artigos 4º e 87); o sistema secundário, que trata das medidas de proteção dirigidas a crianças e adolescentes em situação de risco pessoal ou social (artigos 98 e 101); e o sistema terciário, que trata das medidas socioeducativas aplicáveis a adolescentes em conf lito com a lei, ou seja, aos autores de atos infracionais (SARAIVA, 2002, p.16). A relação entre as políticas públicas e a efetivação dos direitos indica que a proteção integral de crianças e adolescentes requer um arranjo intersetorial capaz de efetivá-la.A pedra de toque do sistema de proteção integral reside na prioridade expressamente conferida pelo texto constitucional à efetivação dos direitos de crianças e adolescentes. O ECA especifica em que consiste essa prioridade nos seguintes termos:

O reconhecimento jurídico da proteção integral de crianças e

adolescentes só pode se dar na medida em que pressupõe o caráter especial desse sujeito de direitos. A afi rmação

que crianças e adolescentes gozam de “todos os direitos fundamentais inerentes à pessoa humana” tem de ser compreendida no contexto maior do objetivo a ser propiciado por esse

reconhecimento jurídico de direitos, a saber, lhes facultar o desenvolvimento

físico, mental, moral, espiritual e social, em condições de liberdade e dignidade.

(ECA, artigo 3º)

39 N o p l a n o i n t e r n a c i o n a l , o r e c o n h e c i m e n t o j u r í d i c o d a n a t u r e z a e s p e c i a l d a p r o t e ç ã o d e c r i a n ç a s e a d o l e s c e n t e s r e m o n t a à D e c l a r a ç ã o d e G e n e b r a d e 19 24 , q u e d e t e r m i n a a n e c e s s i d a d e d e p r o p o r c i o n a r à c r i a n ç a u m a p r o t e ç ã o e s p e c i a l , p a s s a p e l a D e c l a r a ç ã o U n i v e r s a l d o s D i r e i t o s H u m a n o s d a O N U , d e 19 4 8 , q u e a f i r m a o d i r e i t o a c u i d a d o s e a s s i s t ê n c i a e s p e c i a i s , e p e l a C o n v e n ç ã o A m e r i c a n a s o b r e D i r e i t o s H u m a n o s d e 19 6 9 , q u e e x p r e s s a m e n t e r e c o n h e c e q u e a s m e d i d a s d e p r o t e ç ã o d a c r i a n ç a d e v e m l e v a r e m c o n t a a s u a c o n d i ç ã o d e m e n o r ( S A R A I VA , 2 0 0 2 , p .17-18 ) .

(...) o artigo 227 da Constituição considera dever da família, da

sociedade e do Estado assegurar à criança e ao adolescente os direitos

à vida, à saúde, à alimentação, à educação, ao lazer, à profi ssionalização,

à cultura, à dignidade, ao respeito, à liberdade e à convivência familiar e comunitária, além de colocá-los a salvo de toda forma de negligência,

discriminação, exploração, violência, crueldade e opressão.

92

A garantia de prioridade compreende: a) Primazia de receber proteção e socorro em quaisquer circunstâncias

b) Precedência de atendimento nos serviços públicos ou de relevância pública

c) Preferência na formulação e na execução das polít icas sociais públicas

d) Destinação privileg iada de recursos públicos nas áreas relacionadas com a proteção à infância e à juventude (artigo 4º, parágrafo único)

Por força de dispositivo constitucional (artigo 207, parágrafo 7º), estendem-se à política pública da criança e do adolescente as diretrizes fixadas para a assistência

social, ou seja, a descentralização político-administrativa e a participação da população na elaboração da política e no controle das ações em todos os níveis (CF, artigo 204, I e II). O caráter articulado das ações de proteção de crianças e adolescentes vem expressamente reconhecido no ECA:“A política de atendimento dos direitos da criança e do

adolescente far-se-á por meio de um conjunto articulado de ações governamentais e não-governamentais, da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios” (artigo 86).No âmbito das diretrizes específicas de atendimento, o

mesmo diploma legal refere-se, em sintonia com os balizamentos traçados pela Constituição Federal, à municipalização do atendimento, à criação de conselhos nas diferentes instâncias federativas e à integração operacional de órgãos do Judiciário, Ministério Público, Defensoria, Segurança Pública e Assistência Social, preferencialmente em um mesmo local, para efeito de agilização do atendimento inicial ao adolescente a quem se atribua autoria de ato infracional, bem como mobilização da opinião pública no sentido da “indispensável participação dos diversos segmentos da sociedade” (artigo 88, incisos I, II, V e VI).O que se pode verificar do desenho normativo instituído pela Constituição Federal e pelo ECA para a política de proteção de crianças e adolescentes é que a articulação intersetorial de ações coordenadas se põe como uma espécie de efetivação institucional e organizacional da forma que essa proteção assume no ordenamento jurídico brasileiro.Na medida em que a política visa à integralidade, põe-se a questão da coordenação das ações voltadas à garantia das diferentes gerações de direitos da cidadania – direitos civis, sociais e políticos (por exemplo, o voto facultativo para os maiores de 16 anos), segundo a clássica classificação de T. H. Marshall; na medida em que a política visa à descentralização, põe-se a questão da coordenação das ações dos diferentes entes federados nela implicados; na medida em que a política visa à participação da comunidade, põe-se a questão da coordenação das ações dos setores público – estatal e não-estatal –, e privado.

O ECA especifi ca em que consiste a garantia de prioridade da criança e do

adolescente:

a) Primazia de receber proteção e socorro em quaisquer circunstâncias

b) Precedência de atendimento nos serviços públicos ou de relevância pública

c) Preferência na formulação e na execução das políticas sociais públicas

d) Destinação privilegiada de recursos públicos nas áreas relacionadas com a proteção à infância e à juventude (artigo 4º, parágrafo único)

(...) a organização intersetorial das ações de proteção à criança e ao

adolescente se insere numa tendência mais abrangente de adoção de

modelos institucionais em rede, como são as redes sociogovernamentais.

Na medida em que a turbulência caracteriza o ambiente de atuação das organizações contemporâneas,

e que os objetivos a serem alcançados revestem-se, não raro,

de alta complexidade e signifi cação, “difi cilmente tais organizações, consideradas individualmente,

estariam em condições de realizar suas metas por si sós”. (PALMA &

SILVA, 1997, p. 112.

93

4 0 N o â m b i t o d o P PA C , v e r i f i c a r, a p a r t i r d o s r e l a t o s a p r e s e n t a d o s n a O f i c i n a , c o m o s ã o i n ú m e r a s a s s i t u a ç õ e s - p r o b l e m a q u e r e q u e r e m e n f r e n t a m e n t o i n t e r s e t o r i a l ; p a r a o s p r o p ó s i t o s d e s t e a r t i g o , v a l e m e n c i o n a r e s p e c i f i c a m e n t e a s s e g u i n t e s e x p e r i ê n c i a s r e l a t a d a s :(1) A c o n s t r u ç ã o d o N A I ( N ú c l e o d e A t e n d i m e n t o I n t e g r a d o ) n o M u n i c í p i o d e S ã o C a r l o s ( S P ) q u e p r o c u r a d a r e f e t i v i d a d e a o d i s p o s i t i v o d o E C A q u e d e t e r m i n a a a r t i c u l a ç ã o d o s ó r g ã o s d o J u d i c i á r i o , M i n i s t é r i o P ú b l i c o , s e g u r a n ç a p ú b l i c a e a s s i s t ê n c i a s o c i a l , p a r a o a t e n d i m e n t o a o a d o l e s c e n t e a u t o r d e a t o i n f r a c i o n a l . R e s s a l t a - s e a i n t e g r a ç ã o d e a t i v i d a d e s e n t r e o s d i f e r e n t e s s e t o r e s :“ Q u a n d o u m a d o l e s c e n t e é a t e n d i d o p e l a A s s i s t ê n c i a S o c i a l e p r e c i s a s e r e n c a m i n h a d o p a r a a S a ú d e , p o r e x e m p l o , n ã o t e m q u e p a s s a r p e l o m e s m o p r o c e d i m e n t o n o v a m e n t e . H á u m a c o n t i n u i d a d e n o q u e e s t a v a s e n d o f e i t o . I s s o a c o n t e c e e m t o d a s a s á r e a s , a t é a r e c u p e r a ç ã o d o a d o l e s c e n t e ”. ( 2) O p r o g r a m a S e n t i n e l a d o M u n i c í p i o d e C r i c i ú m a ( S C ) q u e t r a t a d e a d o l e s c e n t e s v í t i m a s d e a t o s d e v i o l ê n c i a e s e u s f a m i l i a r e s :“ O s p r o c e d i m e n t o s p a r a q u a l q u e r c a s o d e v i o l ê n c i a s e x u a l o u d o m é s t i c a s ã o r e a l i z a d o s n o S e n t i n e l a , e v i t a n d o a e x p o s i ç ã o v e x a t ó r i a d a v í t i m a e d e s e u s f a m i l i a r e s n a s d e l e g a c i a s e n a P o l í c i a M i l i t a r ” .( 3 ) O p r o j e t o C a r a ( C e n t r o d e A t e n d i m e n t o e R e f e r ê n c i a d o A d o l e s c e n t e ) d o M u n i c í p i o d e B e t i m ( M G ) , e n v o l v e n d o a s a ç õ e s a r t i c u l a d a s e n t r e J u d i c i á r i o , P o l í c i a M i l i t a r e O N G s : “A P o l í c i a M i l i t a r f o i p r e p a r a d a p a r a f a z e r a a b o r d a g e m e h o j e n ã o t e m o s n e n h u m m e n i n o n a r u a . Q u a n d o a p a r e c e u m , a p o l í c i a l e v a o m e n i n o p a r a o p r o j e t o , q u e i n i c i a u m t r a b a l h o d e b u s c a e e n v o l v i m e n t o d a f a m í l i a e d e e n c a m i n h a m e n t o ”.

Numa outra direção, assinale-se que a organização intersetorial das ações de proteção à criança e ao adolescente se insere numa tendência mais abrangente de adoção de modelos institucionais em rede, como são as redes sociogovernamentais. Na medida em que a turbulência caracteriza o ambiente de atuação das organizações contemporâneas e que os objetivos a serem por elas alcançados revestem-se, não raro, de alta complexidade e significação, di ficilmente tais “organizações, consideradas individualmente, estariam em condições de realizar suas metas por si sós” (PALMA & SILVA, 1997, p.112). A existência de situações-problema de caráter complexo, como a da proteção jurídica da criança e do adolescente, requer a elaboração de estratégias de intervenção de natureza intersetorial ou interorganizacional (MINHOTO & MARTINS, 2002)4 0. Os desafios que hoje se apresentam à gestão intersetorial da política pública de proteção a crianças e adolescentes parecem se reportar ao r isco de crescente desacoplamento entre a intersetorialidade e as condições materiais em que se alicerça a definição dos objetivos específicos dessa política pública. O paradoxo, que não passou despercebido nas análises recentes da literatura especializada, consiste em que a manutenção da forma da intersetorialidade pode esconder o esvaziamento do seu conteúdo. Noutras palavras, a progressiva exaustão histórica do direito social, na esteira da crise do Estado de Bem-Estar, bem como, no caso brasileiro, o esmorecimento do processo de abertura política e o ar refecimento das lutas e reivindicações coletivas, constituem mudanças que acentuam o risco da intersetorialidade se tornar um instrumento

de gestão cada vez mais distanciado das condições históricas que lhe conferiram o alcance, o sentido e as condições efetivas de realização.

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICASANDRADE STANISCI, S. Direitos da criança e do adolescente e gestão participativa da política de atendimento. Anais do V Congresso Internacional do CLAD sobre Reforma do Estado e Administração Pública, 2000.

GRAU, E. R.; TELLES JR., G. da S. “A desnecessária e inconstitucional redução da maioridade penal.” In: BARROS LEAL, C. & PIEDADE JR., H. (Orgs.) Idade da responsabilidade penal. Belo Horizonte: Del Rey, 2003, pp. 27-32.

MINHOTO, L. D. & MARTINS, C. E. “As redes e o desenvolvimento social.” Cadernos Fundap, n. 22. São Paulo, 2002, pp. 81-101.

PALMA E SILVA, L. et al. “A assistência social constrói sua identidade.” Cadernos Fundap, n.21. São Paulo, 1997, pp. 103-155.

SARAIVA, J. B. C. Direito penal juvenil – adolescente e ato infracional. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2002.

_____. Desconstruindo o mito da impunidade. Brasília: Cededica, 2002.

SILVA, R. da “A construção do Estatuto da Criança e do Adolescente.” In: Âmbito Jurídico. Disponível em URL:<http://www.ambito-juridico.com.br/aj/eca0008.

94

Carlos Alberto Monteiro de Aguiar41

Fernando Assumpção Galvão42

A Fundação Abrinq, desde o seu estabelecimento, norteia suas ações no sentido de apoiar a consolidação do sistema de garantia dos direitos das crianças e dos adolescentes, para universalizar a cidadania plena. Foi com esse enfoque que desenhou e implementou o Programa Prefeito Amigo da Criança (PPAC), buscando oferecer subsídios para a execução das políticas sociais municipais e dar visibilidade às gestões que obtivessem êxito na melhoria dos indicadores relacionados à infância.A concepção do programa parte do princípio que a mudança que se almeja, não é tarefa passível de ser levada a cabo por um ou mesmo alguns atores sociais agindo isoladamente. É tarefa conjunta do Estado e da sociedade. Ambos precisam ser mobilizados, organizados e instrumentalizados para a difícil missão de traduzir essa aspiração coletiva, expressa na vertente jurídica e programática do Estatuto da Criança e do Adolescente e das políticas sociais setoriais, em ações concretas de mudança da realidade atual.O espaço dessa ação é o município e seu ator mais relevante o Prefeito que, se não pode sozinho reverter o quadro atual, é quem detém os recursos críticos necessários para liderar esse movimento. Dessa forma, foi importante comprometer os prefeitos com a causa

e a mudança. A Fundação buscou então mobilizar, compromissar e apoiar as administrações municipais na implementação de ações derivadas das Políticas Públicas de Proteção Integral às Crianças e Adolescentes. Essa estratégia, coerente com o processo de descentralização e priorização da ação local, teve abrangência e receptividade surpreendentes. Tendo como adesão inicial 1.542 municípios, 28% do universo no país, 668 credenciaram-se no programa, dos quais mais de 50% com população superior a 100 mil habitantes. Como parte da estratégia, era fundamental que os dirigentes motivados a participar do programa dispusessem de informações, orientações e instrumentos que lhes permitissem tornar essa questão prioritária, focá-la de forma consistente, analisar suas causas, desenhar e coordenar ações destinadas a combater os problemas, mobilizar e organizar recursos necessários à implementação de planos de ação, bem como monitorar a realidade de forma a poder avaliar os resultados alcançados. A Fundação Abrinq buscou, com o conjunto de documentos divulgados, incentivar os atores locais a formular e implementar seus próprios programas, disponibilizando orientações teóricas, divulgando a legislação pertinente e fornecendo subsídios para análise de temas e visualização das mais importantes dimensões da questão da infância e adolescência nos campos da

Planejamento estratégicoPPAC - uma experiência de compromisso societário

41 G r a d u a d o e P ó s - g r a d u a d o e m A d m i n i s t r a ç ã o P ú b l i c a p e l a F G V. Té c n i c o d a F u n d a p . F o i c o l a b o r a d o r d o P r o f º C a r l o s M a t u s p a r a o P E S .

42 A d m i n i s t r a d o r d e E m p r e s a p e l a F G V. Té c n i c o d a F u n d a p . F o i c o l a b o r a d o r d o P r o f º C a r l o s M a t u s p a r a o P E S .

95

educação e cultura, esporte e lazer, saúde e assistência social. O planejamento, instrumento imprescindível para orientar a ação governamental mereceu destaque naqueles documentos e em toda a seqüência dos acompanhamentos realizados pelo programa junto aos municípios participantes. A partir do final da década de 1990, a sociedade organizada passou a utilizar programas de incentivo como instrumento de indução à implementação de ações vinculadas às políticas públicas, junto a governos e instituições públicas e privadas trabalhando no campo social. Por exemplo, o Prêmio Bem Eficiente concebido e organizado pela Fundação Stephen Kanitz e o Programa Gestão Pública e Cidadania, da Fundação Getulio Vargas de São Paulo. O Prêmio Bem Eficiente tem como foco as instituições filantrópicas, buscando ressaltar gestões competentes e resgatar a imagem das entidades sérias que se constituíram, nos dizeres do Prof. Kanitz, com o fim de fazer o bem, ou seja, implementar ações de cunho social.Nessa mesma linha, o Programa de Gestão Pública e

Cidadania, apoiado pelo BNDES, visa “divulgar e premiar as iniciativas inovadoras de governos estaduais e municipais e de organizações próprias dos povos indígenas”. Busca ainda “estimular o debate e a ref lexão crítica sobre processos de transformação na gestão pública subnacional com ênfase

na articulação entre governo e sociedade civil”. Os resultados obtidos, destacados por seu diretor, Prof. Peter Spink, incentivaram a mesma instituição a criar, em 1998, o Projeto Práticas Públicas e Pobreza. A convicção

de que identificar, disseminar e premiar as iniciativas bem-sucedidas de gestão do poder público contribui para o fortalecimento da democracia, levou a Fundação Ford a apoiar Programas de Inovação em Governo, que “trabalham, cada um, com seu próprio conceito de inovação, a partir das características e prioridades locais”.Outras iniciativas têm surgido reforçando essa forma de indução. Ainda no mês de março de 2005, a direção da Assembléia Legislativa de São Paulo e a Unesco assinaram um protocolo de intenções com o objetivo de instituir um prêmio para os administradores municipais que alcançarem resultados positivos no Índice Paulista de Responsabilidade Social.

Planejamento como ferramenta de governoNas definições sobre o ato de governar do método do Planejamento Estratégico Situacional (PES), “governar é alterar uma realidade considerada insatisfatória para um ator social” ou ainda, “governar é enfrentar problemas de alto valor” (MATUS, 1996).A mudança de uma realidade só é possível quando se age de forma consciente, organizada e articulada no conjunto de suas causas. Essa operação consome uma quantidade substancial de recursos, não apenas econômicos e financeiros, mas, especialmente, políticos, institucionais, humanos, científicos e tecnológicos, todos eles por definição escassos, porque insuficientes isoladamente e em seu conjunto, para a produção de todas as mudanças demandadas pela sociedade e almejadas pelos governantes.É fundamental, portanto, o estabelecimento de prioridades, que permitirão ao governante concentrar esforços nas questões essenciais destacadas. Apenas dessa forma

(...) governar constitui um agir e um interagir com propósito transformador,

cuja ferramenta por excelência é o planejamento, capaz de permitir

a refl exão que precede e preside a ação. Da qualidade do planejamento

depende a potencialidade da ação transformadora. Não basta saber o que

se quer mudar. É fundamental saber como mudar e tomar as decisões que levarão à transformação almejada.

A mudança de uma realidade só é possível quando se age de forma

consciente, organizada e articulada no conjunto de suas causas. (...)

É fundamental, portanto, o estabelecimento de prioridades, que permitirão ao governante concentrar

esforços nas questões essenciais destacadas. Apenas dessa forma será

possível a organização de uma agenda e a alocação dos recursos necessários

96

será possível a organização de uma agenda e a alocação dos recursos necessários. Se o governante não tem claro o que precisa fazer e não estabelece seu próprio critério de como tratar as inúmeras e variadas questões que lhe chegam, está fadado a sucumbir ao cotidiano, limitando-se a apagar fogueiras, atender demandas de terceiros e administrar burocraticamente o dia-a-dia. A alternativa para aquele que não planeja é o improviso.O planejamento é um instrumento de autodeterminação para o dirigente porque o leva a direcionar conscientemente a transformação da realidade. Esse ato de vontade, carregado de ideologias, valores e propósitos, pode dar direção às mudanças, se vitorioso no confronto com outros interesses. Assim sendo, governar constitui um agir e um interagir com propósito transformador, cuja ferramenta por excelência é o planejamento, capaz de permitir a ref lexão que precede e preside a ação. Da qualidade do planejamento depende a potencialidade da ação transformadora. Não basta saber o que se quer mudar. É fundamental saber como mudar e tomar as decisões que levarão à transformação almejada. O planejamento se apresenta como essencial, pois trata-se de um processo de ref lexão organizado e sistematizado voltado fundamentalmente para orientar a tomada de decisão e possibilitar o aprendizado sobre a realidade e a dinâmica do jogo interativo entre atores sociais motivados por determinada questão.Em que pese a inegável sensibilidade que orienta a ação das boas lideranças políticas, há que se concordar que é impossível coordenar um processo de mudança, complexo como os requeridos pelas áreas sociais, que envolve os mais variados atores, dos três poderes – federal, estadual e municipal –, e da sociedade, bem como diferentes recursos, sem lançar mão de um método adequado de planejamento e gestão. É imperativo, portanto, adotar uma metodologia de planejamento calcada na explicitação de problemas, na ref lexão, na sistematização e nos

processos de decisão, na organização de recursos e na implementação de ações, sem descuidar do monitoramento e da avaliação de resultados.

Métodos de planejamento públicoEmbora existam inúmeros métodos de planejamento, é importante atentar para a sua adequação aos propósitos pretendidos, bem como à realidade na qual será utilizado. Alerta-se para o cuidado na escolha do método, diante de tantos modelos disponíveis, pois nem todos são adequados para a problemática político-social.Mesmo sem discutir as profundas diferenças entre as organizações privadas, voltadas para o mercado, e as organizações públicas voltadas para a ação governamental, é obrigatório perceber que apresentam lógicas distintas em seus processos decisórios. Enquanto as primeiras privilegiam a racionalidade econômica, as organizações públicas têm por essência a racionalidade política. Nesse sentido, embora os métodos e ferramentas possam ter sido desenvolvidos em função das necessidades públicas ou privadas, é importante utilizá-los de acordo com a lógica que predomina na instituição.

• Planejar na perspectiva da declaração de objetivosDuas abordagens orientam basicamente os métodos de planejamento na área pública: uma consiste em planejar na perspectiva da declaração de objetivos, a outra parte da análise de problemas da realidade. A primeira, mais utilizada porque mais conhecida, trabalha basicamente em duas vertentes: o planejamento institucional ou corporativo e o planejamento de programas ou projetos, podendo este segundo decorrer do primeiro ou ser trabalhado de forma independente.

Duas abordagens orientam basicamente os métodos do

planejamento na área pública: uma, consiste em planejar na perspectiva da declaração de objetivos e a outra, parte da análise de problemas da realidade.

97

O planejamento estratégico corporativo é ancorado na idéia de que o sucesso da formulação e implementação de planos estratégicos é condicionado ao conhecimento da realidade ambiental na qual a organização está inserida e na explicitação de objetivos. Assim, conduz sua análise fazendo um corte para o plano externo e interno da organização. Essa abordagem trabalha com a declaração da missão da organização, da sua visão de futuro, de diretrizes e objetivos estratégicos que vão orientar seus planos de ação. Para subsidiar essa ref lexão, analisa os pontos fortes e fracos da organização, potenciais ameaças e oportunidades.O planejamento de programas e projetos parte de amplos objetivos pré- estabelecidos para um desdobramento em objetivos de menor amplitude até a discriminação de atividades e ações. O planejamento de programas tem suas origens nos estudos de formulação e implementação de políticas públicas, enquanto o

planejamento de projetos decorreu da aplicação prática da administração por objetivos. Conforme o método utilizado incorpora maior ou menor detalhamento e dimensões trabalhadas que incluem em geral, escopo, etapas, pressupostos, cronograma, recursos e indicadores para acompanhamento de progressos. Boa parte das experiências indicadas pelos municípios, no âmbito do PPAC, apresenta características dessa abordagem.

• Planejar a partir da análise de problemas da realidadeA segunda abordagem, também apresenta duas vertentes: o planejamento do desenvolvimento econômico e social, ou planejamento tradicional, e o planejamento por problemas, cujo principal método é o Planejamento Estratégico Situacional.O planejamento do desenvolvimento econômico e social tem sua origem na experiência do planejamento centralizado da União Soviética, e deve sua expansão no ocidente ao planejamento francês do pós-Segunda Guerra Mundial. A base teórica que orienta sua aplicação vem, sobretudo, das disciplinas econômicas. Parte da necessidade de elaboração de um diagnóstico da realidade, o mais objetivo e científico possível, de onde retira seus fundamentos para a proposição de planos de ação. Foi muito utilizado no Brasil, da década de 1960 até a de 1980, para elaboração de planos nacionais e regionais de desenvolvimento. Sua aplicação foi paulatinamente reduzida em virtude de fortes críticas a seu exagerado determinismo, mas se mantém, particularmente quando voltada para o desenvolvimento econômico. O planejamento a partir de problemas, divulgado nos textos do PPAC e ainda pouco utilizado pelos prefeitos brasileiros, traz grande potencial para o aprimoramento da gestão pública. Ele parte da identificação e explicitação de situações-problema observadas numa dada realidade para posteriormente descrevê-las e

Experiências no âmbito do PPAC, planejadas na perspectiva da declaração de objetivos

Goiânia, GO – a gestão 2001-2004 defi niu diretrizes políticas gerais em torno de três eixos temáticos: inclusão social e universalização da cidadania; construção de uma gestão pública democrática e popular; e requalifi cação da cidade e desenvolvimento econômico urbano e rural. No eixo inclusão social e universalização da cidadania, o Programa Feliz Cidade prioriza a infância e a adolescência a partir de um conjunto de ações integradas para garantir uma ampla rede de atenção e proteção social voltada especialmente para grupos da população em situação de extrema pobreza e exclusão social.

Quatro Barras, PR – o Programa Tecendo essa Rede, confi gurado como trabalho integrado e multidisciplinar para crianças e jovens vítimas de violência doméstica, busca atingir políticas que garantam os direitos de crianças e adolescentes, baseada em estratégias públicas que enfatizam medidas intersetoriais e o fortalecimento de ações comunitárias.

98

explicá-las a partir de causas e conseqüências. Nesse sentido, baseia-se na teoria dos sistemas. Expande sua análise para a identificação e análise da motivação dos atores sociais envolvidos naquela realidade específica, partindo do pressuposto de que o papel desempenhado por esses atores, determina a dinâmica e o sentido da transformação da realidade. Ao descrever concretamente os fatos que revelam a existência e a intensidade do problema, torna claro aquilo que se espera mudar na realidade. Essa clareza ilumina e informa os conteúdos dos planos de ações e o que se espera deles ao longo do tempo. Pode ainda demonstrar que a direção da transformação depende também dos aspectos mais subjetivos, tais como valores, interesses

e intenções dos dirigentes e dos demais atores sociais envolvidos e também da dinâmica socioeconômica e cultural do contexto. Várias experiências indicadas pelos municípios, no âmbito do PPAC, apresentam características dessa abordagem.

A importância dos métodosAmbas as abordagens são de grande valia quando bem aplicadas. Em nossa cultura é senso comum que para construir uma obra física importante há que se fazer estudos técnicos e um planejamento bem-feito, mas para tratar questões sociais importantes, as técnicas de planejamento são pouco valorizadas e o próprio planejamento, muitas vezes, é percebido como um investimento desnecessário.Não se deve pura e simplesmente transpor idéias ou modelos sem compreender o que determinada realidade contém, daí a importância da adoção de métodos que ajudem no encaminhamento da transformação pretendida. A improvisação pode criar uma ilusão de facilidade, rapidez e f lexibilidade, mas, no geral, traz mais prejuízos do que soluções. Não se pode tratar de forma superficial questões complexas que perpassam campos tão amplos como o econômico, o social e o cultural. É importante ainda observar que, hoje, os métodos de planejamento não se restringem às recomendações de soluções na forma de planos estratégicos ou planos de ação. Não param aí, eles evoluíram para a efetiva construção de novas formas de gestão engendrando no planejamento estratégico as bases para a sua operacionalização e a montagem de sistemas de acompanhamento e monitoramento que permitem o seu gerenciamento. Associados às novas tecnologias de informação, alcançaram um aumento considerável na capacidade de gerenciar a implementação e acompanhar a dinâmica do contexto. Há ainda que se destacar algumas dificuldades que devem ser enfrentadas para que ações locais atinjam os objetivos desejados. Uma das maiores, senão a mais importante,

Experiências no âmbito do PPAC, planejadas a partir da análise de problemas da realidade

Maranguape, CE – a experiência apresentada pelo município nasceu de uma iniciativa da Secretaria de Saúde que identifi cava altos índices de mortalidade infantil por diarréia, mesmo após várias ações informativas e de distribuição do soro caseiro pelos agentes do Programa Saúde da Família. Identifi cado e explicitado o problema, a explicação foi encontrada no fato de que as mães levavam seus fi lhos aos rezadores da região e não ao posto de saúde. Para integrar saberes e solucionar o problema, o Programa Rezas, Raízes e Soros, passou a cadastrar, sensibilizar e capacitar rezadores da região a complementar suas práticas, ensinando a importância da administração do soro, do aleitamento materno e do atendimento médico na luta contra a mortalidade infantil.

Mogi Mirim, SP – em um encontro dos 25 municípios da região de São João da Boa Vista, em 1997, foi identifi cado como prioritário o enfrentamento do problema da drogadição e da gravidez precoce de adolescentes. A partir daí foi trabalhada a criação da Rede Adolescente Inter-Ações pela Vida, uma rede autônoma de compromisso social com ações nas áreas de saúde, educação, assistência social, esporte, lazer e cultura.

99

diz respeito à busca da superação das deficiências que caracterizam grande parte do setor público municipal brasileiro, em especial dos pequenos municípios que não contam com recursos humanos e capacidade institucional para planejar, processar problemas e implementar seus planos. Talvez a participação reduzida de municípios pequenos no PPAC, e mesmo em outros programas congêneres, ref lita essa realidade. Tal hipótese, longe de servir como fator de desestímulo aos prefeitos, deve, ao contrário, incentivá-los a buscar formas de suprir essas deficiências; por exemplo, trazendo técnicos de outras estruturas ou esferas de governo, inscrevendo seus quadros em programas de desenvolvimento profissional ou se integrando em programas já disponíveis como a Rede Prefeito Amigo da Criança, da Fundação Abrinq. Para dar uma noção da importância que a capacitação tem na formação de competências nas organizações, vale citar o exemplo das grandes instituições financeiras do país que despenderam mais de R$1.000,00 por empregado, no exercício fiscal de 2003, nessa modalidade. Esse desembolso mereceu destaque em seus balanços porque é valorizado pelos acionistas e pelo mercado. As organizações privadas investem mais de dez vezes o que o setor público gasta na capacitação de seus quadros.Por que no setor público não ocorre o mesmo? Será que é tão difícil perceber a correlação entre a qualidade dos recursos existentes e a capacidade de governar bem? Investir em recursos humanos tem se revelado um mecanismo de retorno seguro para a qualidade dos serviços, seja na gestão privada ou na administração pública. Trata-se, senão o único, no mínimo o mais econômico, rápido e eficaz mecanismo de incremento da qualidade do gasto público.

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICASBUARQUE, S. C. Metodologia de planejamento do desenvolvimento local e municipal sustentável. Projeto de Cooperação técnica Incra/IICA, 1999. (Material para orientação técnica e treinamento de multiplicadores e técnicos em planejamento local e municipal.) Disponível em URL: <http://www.iica.org.br/Docs/Publicacoes/PublicacoesIICA/SergioBuarque.pdf>. Acessado em 08/04/2005.

CHIAVENATO, I. & SAPIRO, A. Planejamento estratégico – fundamentos e aplicações. Rio de Janeiro: Elsevier, 2004.

COSTA, H. B. “Planejamento estratégico.” 2004 (Texto de apoio a videoconferência de 21 de outubro de 2004 do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão.) Disponível em URL: <http://www.planejamento.gov.br/arquivos_down/seges/eurobrasil/planejamento_estrategico_texto.pdf>. Acessado em 08/04/2005.

GTZ/SUDENE/IICA. Planejamento de projeto orientado por objetivos: método ZOPP. Recife, 1993.

HUERTAS, F. O Método PES: entrevista com Matus. São Paulo: Fundap, 1996.

LAFER, B. M. “O conceito de planejamento.” In: LAFER, B. M. Planejamento no Brasil. São Paulo: Perspectiva, 1975.

MATUS, C. Adeus, senhor presidente: governantes governados. São Paulo: Fundap, 1996.

MARCOVITCH, J. & RADOSEVICH, R. “Planejamento estratégico nas organizações estruturado por projeto.”In:Revista de Administração, vol. 13, n. 2. São Paulo: FEA/USP, 1978.

MOTTA, P. R. “Gerenciando o futuro: a conquista da visão estratégica.” In: Gestão Contemporânea: a ciência e a arte de ser dirigente. Rio de Janeiro: Record, 1991.

100

Rede Prefeito Amigo da Criança Gestão 2001-2004 do PPACAcesso a dados e a bons exemplos sobre municípios e programas:www.fundabrinq.org.br/redeprefeitocrianca

O Programa Prefeito Amigo da Criança divulga o conjunto de informações dos municípios que participaram da Gestão 2001-2004, sendo possível acessar o sistema por meio de link disponível na barra lateral direita do site do Programa, considerando que:

Em Cadastro estão disponíveis os principais órgãos públicos de cada município, os conselhos, nomes dos ocupantes dos cargos, endereços e telefones dos 1.542 municípios que se inscreveram no PPAC

Em Síntese Municipal é possível saber em quais etapas o município participou, desde a adesão até a premiação (gestões reconhecidas como Destaque) e as informações

obtidas por meio dos Mapas 2001 (de 668 municípios), 2002 (499 municípios), e 2003 (188 municípios). Essas informações foram agrupadas em um relatório síntese, que demonstra indicadores sociais da área de orçamento, educação, saúde e assistência social, com a situação encontrada no início de 2001 pelas administrações, os dez programas estruturantes implementados no período – com gestor, área de interferência, resultados qualitativos, até os resultados alcançados, com a atualização dos indicadores solicitados no diagnóstico de 2001

Em Programas Estruturantes estão disponíveis os dados agrupados por região, UF e área de atuação, dos 3.383 programas apresentados pelos 499 municípios que responderam o Mapa 2002Para exemplificar a qualidade e a variedade de programas que podem ser acessados pela Rede, apresentamos, a seguir, um conjunto de programas de sete municípios que receberam o Selo Prefeito Amigo da Criança na gestão 2001-2004.

ANEXO

M u n i c í p i o/ E s t a d o T i m o n – M A

P r o g ra m a Pro gr ama Le i te V ida

N a t u r e z a D esnutr ição in f ant i l e complementação de renda

Ví n c u l o Se cretar ia Munic ipa l de D esenvolv imento Econômico, A ss is tência So cia l e Tr abalho (SEMDE S)

D e s t i n a tá r i o s Cr ianças de 0 a 6 anos de f amí l ias de ba ixa renda das áreas urbana e rur a l

O b j e t i v o Melhor ar a condição nutr ic ional do grup o f ami l ia r, esp e cia lmente das cr ianças de 0 a 6 anos , com a pro dução de uma mé dia de 1,5 l i t ro de le i te de cabr a p or f amí l ia

A t i v i d a d e s b á s i c a s Famí l ias se le c ionadas e capaci tadas par a o manejo de capr inos e ov inos , ass im como par a a montagem do ambiente apropr iado par a a c r iação, re ceb em t rês cabr as e um repro dutor de a l ta l inhagem para atender as matr i zes . Té cnicos veter inár ios e agrônomos acompanham to das as etapas , da cr iação à ordenha e pro dução do le i te .

P r i n c i p a i s p a r ce r i a s Fundação B anco do Br as i l , Se cretar ia de Agr icul tur a , C impr a , F inep – Min is tér io da C iência e Te cnolo gia , Unesco.

Co n ta t o Semdes Rua Miguel S imão, 825 Te l (8 6) 212-2491 T imon – MA

Co m e n tá r i o s a d i c i o n a i sO pro gr ama tem car áter asso ciat iv is ta cu ja te cnolo gia se va leu das condiçõ es ge oambienta is do munic íp io, f avor áve is à c r iação de capr inos e ov inos . O es terco capr ino é aprovei tado nas hor tas comunitár ias que contr ibuem par a a d ivers i f icação a l imentar das f amí l ias . Os grup os f ami l ia res têm acompanhamento e ducac ional , de s aúde e inte gr ação f ami l ia r.

101

M u n i c í p i o/ E s t a d o C a m a r a g i b e – PE

P r o g ra m a Pro gr ama Agente Comunitár io de Educação (Pace)

N a t u r e z a Educação comuni tár ia

Ví n c u l o Co op er at iva E sco lar da E sco la Munic ipa l São José

D e s t i n a tá r i o s Alunos da 1ª sér ie do ensino f undamenta l

O b j e t i v o Combater o f r acasso esco lar de a lunos da 1ª sér ie do ensino f undamenta l p or meio do for ta le c imento do e lo esco la - f amí l ia - comunidade e da va lor i z ação das d imensõ es ét ica , es tét ica , lúdica e esp or t iva no pro cesso ensino -aprendiz agem.

A t i v i d a d e s b á s i c a s Grup os de até 25 a lunos com di f icu ldades de aprendiz agem e f a l ta de mot ivação s ão acompanhados dur ante t rês hor as d iár ias p or Agentes Comunitár ios de Educação. O pro gr ama or ienta par a as tare f as esco lares , le i tur a , re creação, esp or te, v is i tas a museus e espaços cul tur a is e h is tór icos da c idade. O Agente Comunitár io de Educação e os moni tores do pro gr ama des t inam uma hor a d iár ia de t r abalho par a acompanhar as f amí l ias , a esco la e a comunidade, p or meio de v is i tas domic i l ia res , reuniõ es com pais , professores e l ider anças comuni tár ias .

P r i n c i p a i s p a r ce r i a s Se cretar ia Munic ipa l de Educação, Fundação Abr inq , Natur a Cosmét icos , Unicef, Fóruns de Educação e C idadania .

Co n ta t o Co op er at iva E sco lar da E sco la Munic ipa l São JoséRua Sérgio Romero, s /n , Pau Fer ro . Te l (81) 3 459 -3727E-mai l : e ducacao @ camar agib e. p e.gov. brCamar agib e – PE

Co m e n tá r i o s a d i c i o n a i sO pro gr ama teve or igem em 1977 com uma e xp er iênc ia p i loto envo lvendo cr ianças com sucess ivas v ivências de reprovação e evas ão na 1ª sér ie do ensino f undamenta l . Ampl iado no ano se guinte par a to das as re giõ es do munic íp io, vem atendendo centenas de a lunos durante de z meses do ano. Os índices de aprovação dos a lunos matr icu lados no pro gr ama at ingem 8 0 % . Os Agentes Comuni tár ios de Educação e os moni tores do pro grama rea l i z am encontros semanais de p lanejamento e par t ic ipam re gularmente de capaci tação nas d i ferentes áreas de conhe cimento.

102

M u n i c í p i o/ E s t a d o G o i â n i a – G O

P r o g ra m a Fel iz C idade (Nascer Fe l iz – Crescer Fe l iz – V iver Fe l iz )

N a t u r e z a Re de de prote ção so cia l

Ví n c u l o Prefe i tur a Munic ipa l

D e s t i n a tá r i o s Pr ior i tar iamente, f amí l ias e seus membros em condiçõ es de vulner ab i l idade so c ia l e e conômica em di ferentes f ases de v ida . Para ges tantes , nut r i zes e c r ianças até 5 anos no Nascer Fe l iz . Par a cr ianças e jovens até 18 anos no Crescer Fe l iz . Par a jovens e adul tos no V iver Fe l i z .

O b j e t i v o Ar t icu lar um conjunto de pro jetos , ser v iços e açõ es governamenta is e de ONGs que prop orc ione acesso e p ermanência na esco la par a cr ianças e jovens; qual i f i cação prof iss ional e op or tunidades de t rabalho para jovens e adul tos ; a l imentação ade quada , atenção à s aúde e acesso a pro gr amas ass is tencia is , cu l tur a is e esp or t ivos par a f amí l ias em condiçõ es so c ia is e e conômicas vulner áveis .

A t i v i d a d e s b á s i c a s Sintet i z adas no ú l t imo quadro p or sub -pro gr ama

P r i n c i p a i s p a r ce r i a s Se cretar ia da Educação, da Saúde, da A ss is tênc ia So c ia l , de E sp or te e L a zer, de Cul tur a , de Habi tação, out ras ent idades governamenta is e não - governamenta is e ap oiadores internac ionais – Miss ão Cr iança , Unicef e o B anco Mundia l .

Co n ta t o Se cretar ia Munic ipa l de Educação Rua 226 , n º 749, Setor Les te Univers i tár io Te l (62) 524 - 8919E-mai l : e ducaçao @sme.goiania .go.gov. brG oiânia – GO

Co m e n tá r i o s a d i c i o n a i sO pro gr ama tem concep ção intersetor ia l que envo lve inúmeros pro gr amas de muitas se cretar ias , órgãos da adminis t r ação públ ica e ent idades que comp õ em uma ampla re de de atenção e prote ção so c ia l . N a s ce r Fe l i z : tem como objet ivo ident i f icar e pr ior i z ar ges tantes ado lescentes e de gr av ide z de r isco; d isp onib i l i z ar re cursos humanos e mater ia is par a o pré -nata l , v inculando as ges tantes às e quip es de s aúde, dando -lhes atendimento de forma inte gr a l e humaniz ada , com atenção ao re cém -nasc ido de r isco e à mãe adolescente com acompanhamento s is temát ico em cas a e nas Unidades de Saúde. Cr e s ce r Fe l i z : tem como objet ivo gar ant i r às c r ianças e aos ado lescentes em s i tuação de r isco p ermanência na esco la com or ientação esp e c ia l e ap oio prof iss ional , envo lvendo a f amí l ia e a comunidade. V i ve r Fe l i z : tem como objet ivo ofere cer ser v iços de or ientaç ão e moni toramento aos pr at icantes de at iv idades f ís icas ao ar l i v re . Ampl iar o atendimento domic i l ia r p or meio de e quip es de s aúde da f amí l ia . Dar pr ior idade às açõ es de prevenção e v ig i lânc ia de agr avos à s aúde. Implementar a promo ção da s aúde at r avés de açõ es intersetor ia is . Intensi f icar as ofer tas cu l tur a is descentra l i z adas . Manter e quip es de prof iss ionais da s aúde capac i tados par a atender mulheres e f amí l ias em s i tuação de v io lênc ia . A cada p er ío do de ava l iação os resul tados dos pro gr amas s ão anal is ados p e la Co ordenação de Planejamento Inte gr ado, apresentados e debat idos com a p opulação.

103

M u n i c í p i o/ E s t a d o Po r to A l e g r e - R S

P r o g ra m a Pro gr ama Munic ipa l de E xe cução das Me didas So c io e ducat ivas em Meio Ab er to (PEMSE)

N a t u r e z a Me didas So c io e ducat ivas

Ví n c u l o Fundação de A ss is tência So cia l e C idadania (Fasc)

D e s t i n a tá r i o s Cr ianças e ado lescentes v í t imas da v io lência se xual e suas f amí l ias

O b j e t i v o O fere cer pro gr amas intersetor ia is par a ado lescentes com me didas so c io e ducat ivas em meio ab er to .

A t i v i d a d e s b á s i c a s O pro gr ama é e xe cutado p or té cnicos da prefe i tur a com re cursos do orçamento munic ipa l , gar ant indo sua conso l idação e cont inuidade. Ap ós a def in ição da me dida p e lo ju iz , o ado lescente é encaminhado di retamente ao PEMSE .

P r i n c i p a i s p a r ce r i a s Se cretar ias e órgão do governo munic ipa l , conselhos tute lares , D epar tamento E s tadual da Cr iança e Adolescente, Ju iz ado da In f ânc ia e Juventude, CR AI – Hospi ta l Pres idente Vargas , asso ciaçõ es e movimentos so c io comunitár ios , Câmara Munic ipa l dos Vereadores , asso ciaçõ es de c lasse e de setores empres ar ia is .

Co n ta t o Fundação de A ss is tência So cia l e C idadania (Fasc)Av. B ento G onçalves , 255, ba i r ro A zenha . CEP 9 0 650 - 0 02 Te l (51) 3289 - 49 0 0 E-mai l : f asc@ f asc . pre f p oa .com. brPor to A le gre – R S

Co m e n tá r i o s a d i c i o n a i sO pro gr ama PEMSE es tá v inculado à Co ordenação da Re de B ás ica (CRB) da Fundação de A ss is tênc ia So c ia l e C idadania (Fasc) , tem uma co ordenação ger a l e é descentra l i z ada em o i to co ordenaçõ es re gionais , se guindo a re gional iz ação do Conselho Tute lar da c idade. Inova na cons t i tu ição de uma ins tânc ia de l ib er at iva que é o Conselho G es tor inte gr ado p ela Var a da In f ânc ia e Juventude, Min is tér io Públ ico, Fasc , Se cretar ias de G overno, de Educação, da Indús t r ia e Comérc io, de E sp or tes , da Saúde, dos D i re i tos Humanos e Se gur ança Públ ica , D efensor ia Públ ica , Fundação de Atendimento So cio e ducat ivo (Fase), se cretar ias es taduais , B r igada Mi l i tar, CMD C A , FMD C A , Conselhos setor ia is de Educação, Saúde e A ss is tênc ia So c ia l . Referendado p elos ju ízes de Por to A le gre quando entrev is tados p e lo PPAC, o pro gr ama PEMSE fo i indicado p elos mesmos como mo delo par a o país e pass íve l de d isseminação em f unção da meto dolo gia , intersetor ia l idade e ar t icu lação na re de das p o l í t icas so c ia is .

104

M u n i c í p i o/ E s t a d o U r u a r á – PA

P r o g ra m a Projeto de Inter ior iz ação do Ensino Fundamenta l de 5ª a 8ª sér ie

N a t u r e z a Educação

Ví n c u l o Se cretar ia Munic ipa l de Educação

D e s t i n a tá r i o s Alunos da zona rur a l que conclu í r am com ê x i to a 4ª sér ie do ensino f undamenta l

O b j e t i v o O fere cer ensino f undamenta l da 5ª a 8ª sér ie , p or etapas , par a f i lhos de agr icu l tores em esco las próx imas de sua propr ie dade

A t i v i d a d e s b á s i c a s Aulas presencia is fo rmadas p or b lo cos de conteúdos das d isc ip l inas re gulamentares de acordo com a es t rutur a cur r icu lar do ensino f undamenta l re gular. Na par te d ivers i f icada do cur r ícu lo deve inc lu i r-se a d isc ip l ina Prepar ação par a o Tr abalho com conteúdos de té cnicas agr íco las . Cada etapa cor resp onde a 4 0 d ias , p er ío do que e quiva le a um bimes t re .

P r i n c i p a i s p a r ce r i a s Se cretar ias munic ipa is de Saúde, A ss is tênc ia So c ia l , Agr icu l tur a e Ser v iço de Obr as . O pro jeto é uma e x tens ão do Ins t i tuto Educac ional de Uruar á , resp ons ável p e la organiz ação e co ordenação.

Co n ta t o Prefe i tur a Munic ipa l Av Per imetr a l Nor te, 526 Te l (93) 532-14 65 E-mai l : pmu. pre fe i to @urunet .com. br Uruar á – PA

Co m e n tá r i o s a d i c i o n a i sCada professor conduz sua d isc ip l ina dur ante os 4 0 d ias de sua etapa de t r abalho . A comunidade ap óia a es tadia dos professores de cada etapa e a juda na complementação da a l imentação dos a lunos com pro dutos da própr ia lavour a . Tamb ém disp onib i l i z a , sempre que p oss íve l , e quipamentos ne cess ár ios par a as aulas de té cnicas agr íco las . O projeto teve in íc io em fevere i ro de 20 0 4, com c lasses de 5ª sér ie , em de z comunidades d is t r ibuídas p e las zonas rur a is do munic íp io e prosse gui r á com ab er tur a de novas sér ies ano a ano.

105

M u n i c í p i o/ E s t a d o V i tó r i a d a Co n q u i s t a – BA

P r o g ra m a Re de de Atenção e D efes a da Cr iança e do Adolescente


Ví n c u l o Conselho Munic ipa l dos D i re i tos da Cr iança e do Adolescente (Condica)

D e s t i n a tá r i o s Cr ianças e ado lescentes em s i tuação de r isco p essoal e so c ia l

O b j e t i v o D efes a dos d i re i tos e atendimento à in f ância e à ado lescência

A t i v i d a d e s b á s i c a s Inte gr ar as ent idades de atendimento às cr ianças e ado lescentes em s i tuação de r isco; a r t icu lar açõ es de ent idades governamenta is e não - governamenta is do setor ; desenvolver at iv idades de captação e gerenciamento de re cursos ; dar formação esp e cí f ica e t re inamento gerencia l e té cnico aos quadros que atuam nos pro gr amas e ser v iços ; asse gur ar f lu xo de re cursos f inancei ros ao Fundo da Cr iança e do Adolescente; ava l ia r, moni torar e acompanhar as pres taçõ es de contas dos pro jetos f inanciados com re cursos captados p e la Re de; manter atua l i z ado um banco de dados informat iz ado.

P r i n c i p a i s p a r ce r i a s Se cretar ia Munic ipa l de D esenvolv imento So c ia l , BNDS, Fundação Te lefónica

Co n ta t o Condica Pr aça Tancre do Neves , 116 , Centro Te l (77) 424 - 8917V i tór ia da Conquis ta – BA

Co m e n tá r i o s a d i c i o n a i sA Re de fo i c r iada em 1999 e passou a f unc ionar no ano de 20 0 0 . Conta atua lmente com mais de uma de zena de ent idades lo ca is que atuam na defes a dos d i re i tos e no atendimento a cr ianças e ado lescentes . Tamb ém es tá v inculada a e la a Re de de In formação e a O f ic ina de Informát ica conduz ida com o ap oio do CPD da Prefe i tur a e Fundação Te le fónica para o desenvolv imento de so f t ware par a gerenciamento das ent idades e cursos de in ic iação, prof iss iona l iz ação e re cup er ação de hardware par a cr ianças , ado lescentes e f unc ionár ios das ent idades que inte gr am a Re de.

106

M u n i c í p i o/ E s t a d o Vo l t a R e d o n d a – R J

P r o g ra m a Or ientação cur r icu lar


Ví n c u l o Se cretar ia Munic ipa l de Educação

D e s t i n a tá r i o s Or ientadores , sup er v isores , do centes , adminis t r adores e a lunos das esco las da Re de Munic ipa l de Educação Inf ant i l , de Ensino Fundamenta l e Mé dio, de Educação E sp e c ia l e E JA

O b j e t i v o Tr abalhar com a concep ção de e ducação inc lus iva capa z de promover a p ermanência e a aprendiz agem do a luno na esco la . D e acordo com o Pro jeto Po l í t ico - Pe dagó gico de cada unidade esco lar, desenvolver no e ducando a capac idade de re f le xão e compre ens ão sobre o mundo que o cerca e de tomar de c isõ es que lhe p ermitam ser c r í t ico e compromet ido com va lores essencia is na conso l idação de uma so c ie dade jus ta e demo cr át ica .

A t i v i d a d e s b á s i c a s Organiz ação cur r icu lar com o conteúdo p or área de conhe cimento, d isc ip l ina , objeto de es tudo, objet ivos esp e cí f icos par a cada sér ie , gr au e mo dal idade de ensino . Inc luem a inda es t r até gias meto doló gicas de aulas e rote i ros par a ava l iação .

P r i n c i p a i s p a r ce r i a s Envolve to da a re de munic ipa l de ensino e setores l igados à e ducação e aos d i re i tos da Cr iança e do Adolescente.

Co n ta t o Se cretar ia Munic ipa l de Educação – D epar tamento Pe dagó gico Rua Santa Helena , 22 , ba i r ro Ni teró i Te ls (24) 33 4 6 3775/33 4 6 6 676 Vo l ta Re donda – R J

Co m e n tá r i o s a d i c i o n a i sA cons t rução da prop os ta envo lveu o quadro de or ientadores e sup er v isores p e dagó gicos , professores e grup os de to das as unidades esco lares , ass im como o se gmento a luno - f amí l ia - comunidade. Pesquis a es t r at i f icada p or amos tr agem de 10 % do públ ico -a lvo – pa is , a lunos , professores , e quip e té cnico -adminis t r at ivo -p e dagó gica e f unc ionár ios – , reve lou as e xp e c tat ivas sobre o sent ido da esco la p or meio das ques tõ es- chave : o quê é?, par a quê?, p or quê?, como? A f undamentação te ór ico -p e dagó gica de re ferência , que se convencionou chamar de e d u c a ç ã o p a ra a c i d a d a n i a é baseada em re conhe cidos autores da esco la .

coleção compromisso é ação, volume 3 - gestão política da infância e da adolescência no...

Documents