charles mathusalem soares evangelista diretor – semag 21 de maio de 2009
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Charles Mathusalem Soares Evangelista Diretor – SEMAG
21 de Maio de 2009
A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial
da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à
legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação de subvenções e
renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante
controle externo, e pelo controle interno de cada Poder. (Art. 70)
Prestará contas qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada,
que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens
e valores públicos ou pelos quais a União responda, ou que, em
nome desta, assuma obrigações de natureza pecuniária. (Parágrafo Único
Art. 70)
No julgamento de contas e na fiscalização que lhe compete, o
Tribunal decidirá sobre a legalidade, a legitimidade e a
economicidade dos atos de gestão e das despesas deles
decorrentes, bem como sobre a aplicação de subvenções e a
renúncia de receitas. (Art. 1º, § 1º)
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A fiscalização pelo Tribunal da renúncia de receitas será feita,
preferentemente, mediante auditorias, inspeções ou acompanhamentos nos
órgãos supervisores, bancos operadores e fundos que tenham atribuição
administrativa de conceder, gerenciar ou utilizar os recursos decorrentes das
aludidas renúncias, sem prejuízo do julgamento das tomadas e prestações de
contas apresentadas pelo referidos órgãos, entidades e fundos, quando couber,
na forma estabelecida em ato normativo.
A fiscalização terá como objetivos, dentre outros, verificar a eficiência, eficácia
e economicidade das ações dos órgãos e entidades mencionados no caput
deste artigo, bem como o real benefício socioeconômico dessas renúncias.
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Realizar a fiscalização contábil, financeira, orçamentária e
patrimonial sobre o processo de realização das renúncias a
cargo dos órgãos e entidades da administração direta, indireta e
fundacional dos Poderes da União, bem como dos fundos e
demais instituições sob sua jurisdição, quanto aos aspectos de
legalidade, legitimidade, eficiência, eficácia, economicidade e
efetividade.
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MATRIZ DE RISCO: selecionar, sob o ponto-de-vista do risco, relevância e materialidade, o objeto de fiscalização.
LEVANTAMENTO DE AUDITORIA: conhecer a organização, o funcionamento de sistemas, programas e projetos.
INSPEÇÕES: suprir a falta de informações processuais e apurar denúncias ou representações.
AUDITORIAS: examinar a legalidade dos atos de gestão dos responsáveis, quanto ao aspecto contábil, financeiro, orçamentário e patrimonial, ou avaliar o desempenho operacional (economicidade, eficiência, eficácia e efetividade) de órgãos, sistemas, programas, projetos e atividades governamentais jurisdicionados.
ACOMPANHAMENTOS: examinar, ao longo de um período determinado, a legalidade da gestão ou o desempenho operacional dos órgãos, sistemas, programas, projetos e atividades governamentais jurisdicionados.
MONITORAMENTOS: verificar o cumprimento de deliberações e resultados alcançados.
• Demonstrativo Regionalizado do efeito, sobre as receitas e despesas,
decorrentes de benefícios de natureza financeira, tributária e creditícia (Art.
165, § 6º CF).
• Concessão de subsídio e benefício tributário só mediante lei específica
federal, estadual ou municipal (Art. 150, § 6º CF).
• Lei de Responsabilidade Fiscal (Art. 5º, II e Art. 14, I e II).
• Lei Complementar nº 24/75 – Convênio entre Estados e o DF para
concessão de benefícios fiscais do ICMS.
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Renúncia de receitas compreende os seguintes institutos legais: anistia;
remissão; subsídio; crédito presumido; concessão de isenção em caráter
não geral; alteração de alíquota / modificação de base de cálculo que
implique redução discriminada de tributos e outros benefícios que
correspondam a tratamento diferenciado.
(Art. 14, § 1º)
O projeto de lei orçamentária anual (LOA) será acompanhado de
documento a que se refere o § 6.º do art. 165 da Constituição Federal, bem
como das medidas de compensação a renúncias de receita.
(Inciso II do art. 5º)
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ConceituaçãoBenefícios Financeiros: Desembolsos efetivos realizados por
meio das equalizações de juros e preços, bem como assunção
das dívidas pelo Tesouro, cujos valores constam do Orçamento
da União – Portaria/MF 379/2006 .
Benefícios Creditícios: Gastos decorrentes de programas
oficiais de crédito, operacionalizados por meio de fundos ou
programas, a taxa de juros inferior ao custo de captação do
Governo Federal - Portaria/MF 379/2006 .
Fonte: SRFB / MF e SPE / MF (1) O total inclui R$ 2,79 bilhões não classificados por região
(em R$ milhões)
Evolução dos Gastos TributáriosEvolução dos Gastos Tributários
Fonte: Demonstrativos dos Gastos Tributários – DGT / SRFB
Evolução dos Gastos TributáriosEvolução dos Gastos Tributários
Fonte: SRFB / MF
Evolução dos Gastos TributáriosEvolução dos Gastos Tributários
Fontes: SRFB / MF e IBGE
Evolução dos Gastos TributáriosEvolução dos Gastos Tributários
Fontes: SRFB / MF e IBGE
Evolução dos Gastos TributáriosEvolução dos Gastos Tributários
Fontes: SRFB / MF e IBGE
Evolução dos Gastos TributáriosEvolução dos Gastos Tributários
Fonte: SRFB / MF
CONCEITUAÇÃO: Benefício ou Gasto Tributário?CONCEITUAÇÃO: Benefício ou Gasto Tributário?
• O Demonstrativo Regionalizado dos efeitos da receita e despesa refere-se ao benefício tributário (Art. 165,§ 6º CF).
• A concessão de benefício tributário da qual decorra renúncia de receita deverá observar os mecanismos de controle constantes do caput, incisos I e II do art. 14 da Lei de Responsabilidade Fiscal.
• Os benefícios de natureza tributária para fins da LDO são considerados gastos governamentais indiretos decorrente do sistema tributário vigente que visem atender ao desenvolvimento social e econômico. (LDO nº 11.768/2008)
• Doutrina tributária classifica os benefícios tributários no campo da extrafiscalidade, com finalidade de promover o desenvolvimento econômico e social, e não para arrecadar recursos para os cofres públicos (Roque Antonio Carrazza)
• Literatura Internacional classifica o gasto tributário como modalidade de alocação de recursos públicos para custear despesas comparáveis a de programas orçamentários, podendo substituir gastos diretos do governo.
• Efeitos:
– imprecisão conceitual do que seja gasto tributário na LDO causa
distorções por faltar critério objetivo na identificação do instituto
tributário que, sob o ponto de vista exclusivamente orçamentário, é
passível de substituição por gasto direto vinculado a programa do
governo.
– Indefinição proporciona demonstrativos anuais com valores
subestimados por falta de determinada modalidade de renúncia em
virtude de enquadramento como benefício tributário.
CONCEITUAÇÃO: Benefício ou Gasto Tributário?CONCEITUAÇÃO: Benefício ou Gasto Tributário?
• Dimensionamento assimétrico da apuração da renúncia a partir do
financiamento de gastos governamentais, fruto da desoneração tributária.
– Impostos sobre a venda (EUA e Irlanda)
– Impostos sobre a venda e valor agregado (Canadá e Austrália)
– Impostos e Contribuições (Brasil)
• Prestação de informações sobre as renúncias por meio do orçamento e
classificadas por tributos, região e função orçamentária (Brasil,
Alemanha, EUA, França e outros).
Demonstrativo Regionalizado Demonstrativo Regionalizado
• Demonstrativo regionalizado de que trata o art. 165, § 6º da
Constituição tem sido apresentado pelo Executivo ao Congresso
Nacional apenas com os efeitos sobre a receita.
• Ausência no Anexo ao Projeto de Lei do Orçamento de quadro
comparativo entre o montante da renúncia efetiva (ou estimada) e da
despesa realizada (prevista) por função orçamentária em cada região
geográfica.
Metodologia de PrevisãoMetodologia de Previsão
Fonte: Demonstrativos dos Gastos Tributários – DGT / SRFB
Registro Contábil da RenúnciaRegistro Contábil da Renúncia
• Há contabilização no Siafi apenas dos recursos que transitam pela Conta
Única – Dedução da Receita Bruta (Finor, Finam, Funres).
• Falta registrar os recursos de projetos, que transitam em contas
específicas nas instituições financeiras federais, provenientes de
beneficiários de renúncia (Ex: Lei Rouanet).
• Ausência de registro dos recursos que as empresas beneficiárias de
renúncias deixam de recolher ao Tesouro Nacional (Ex: Lei de
Informática).
Avaliação de Impacto das RenúnciasAvaliação de Impacto das Renúncias
Dimensionamento dos elementos de análise quantitativa e qualitativa necessários para avaliar
os programas financiados com renúncias, visando um gerenciamento de metas e indicadores
para alcançar resultados, para responder questões como as seguintes:
• Há concentração de investimentos por área, estados federativos, regiões?
• O impacto dos investimentos no meio ambiente ocasionou desmatamento e poluição?
• Houve indução potencial de projetos nos setores da cadeia produtiva regional?
• Foi capaz de gerar benefícios sociais (empregos diretos e indiretos)?
• Em que medida houve maturação do programa logo após a perda de recursos
beneficiados?
• O programa possibilitou o retorno tributário aos entes subnacionais?
Promoção de fiscalização de conformidade e de natureza operacional com objetivo de examinar
os aspectos de legalidade, legitimidade, economicidade, eficiência, eficácia e efetividade dos
programas financiados com benefícios tributários.
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Eficiência relaciona-se ao custo do insumo ao produto ofertado;
Eficácia é medida pelo resultado da oferta de bens e serviços com os
objetivos e metas sob a responsabilidade do gestor;
Efetividade é a medição do grau de atingimento dos resultados
(impactos) pretendidos, buscando uma relação causal entre as ações
do programa e os efeitos observados – Modelo Experimental Clássico
(o que ocorreria se o programa não existisse?)
Avaliação de Impacto das RenúnciasAvaliação de Impacto das Renúncias
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ACÓRDÃO 1.718/2005 - TCU
• Relação dos valores efetivos relativos às modalidades de benefícios
financeiros e creditícios;
• Metodologia de avaliação quanto aos aspectos da eficiência, eficácia e
efetividade dos programas e projetos, cronograma e periodicidade de
execução;
• Regulamentação do conteúdo do Demonstrativo Regionalizado de
Benefícios Financeiros e Creditícios (conceituação, fundamentação legal
e metodologia de cálculo) – Portarias/MF 379/2006 e 276/2007;
• Acompanhamento da SEMAG-TCU nas Contas Anuais do Governo.;
Mecanismos de ControleMecanismos de Controle
Na elaboração da Lei Orçamentária Anual:– Demonstrativo Regionalizado dos Benefícios ou Gastos Tributários com todos os efeitos
sobre as Receitas e Despesas (Art. 5º, II, LRF) – Medidas de Compensação da Receita (Art. 5º, II, LRF)
No decorrer do exercício financeiro:Acompanhamento das condições para concessão da Renúncia pelo Executivo ou Legislativo. (Art. 14, caput, I e II, da LRF)• Estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício atual e nos dois seguintes;• Observar as disposições da LDO, principalmente, se a renúncia não afetará as metas fiscais
previstas para fins de concessão do benefício;• A renúncia foi considerada na estimativa da receita da lei orçamentária;• A concessão está acompanhada de medidas de compensação (aumento de receita por
elevação de alíquotas, base de cálculo ou criação de tributos)
Mecanismos de ControleMecanismos de Controle
As Renúncias no Relatório de Gestão e Prestação de Contas – DN TCU
n° 93 e 94/2008:
– Identificação da renúncia e respectivos gestores;
– Acompanhamento da execução dos valores renunciados;
– Prestação de contas dos projetos financiados;
– Avaliação dos impactos sócioeconômicos.
Mecanismos de ControleMecanismos de Controle
RELATÓRIO DE GESTÃO – UNIDADES JURISDICIONADAS GESTORAS DE RENÚNCIA
Ministério Órgão/Entidade do Ministério
Desenv. Social e Combate à Fome Secretaria de Articulação Institucional – SAIP (contas consolidadas pela SE - MDS)
Minas e EnergiaGabinete do Ministro (contas consolidadas pela SE - MME)
ANP
Trabalho e Emprego Secretaria de Inspeção do Trabalho - SIT
Ciência e Tecnologia
Secretaria de Política de Informática - SEPIN
Secretaria de Desenvolvimento Tecnológico e Inovação – SETEC (contas consolidadas pela SE – MCT)
Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico - CNPQ
Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior
Secretaria de Comércio Exterior (Secex)
Secretaria do Desenvolvimento da Produção
Suframa
Fórum Permanente das Micro empresas e Empresas de Pequeno Porte (contas consolidadas pela Secretaria de Desenvolvimento da Produção - SDP)
Esporte Secretaria Executiva
Turismo Fundo Geral de Turismo (FUNGETur)
Integração Nacional
Sudene e Sudam (nas suas respectivas áreas de atuação)
Secretaria Executiva
Fundo de Recuperação Econômica do Estado do Espírito Santo (FUNRES)
EducaçãoSecretaria de Educação Superior - SESU
Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior - CAPES
SaúdeAgência Nacional de Saúde Suplementar - ANS
Agência Nacional de Vigilância Sanitária - ANVISA
CulturaSecretaria do Audiovisual (SAV)/ Secretaria de Incentivo e Fomento à Cultura (SEFIC)
Agência Nacional do Cinema
Relatório de Gestão da RenúnciaRelatório de Gestão da Renúncia
Identificação da Renúncia
Quadro II.A.5 - Demonstrativo de identificação da renúncia de receitas
Natureza da Renúncia
(LRF, art. 14, §1º)
<Legislação>
Objetivos Sócio-Econômicos
CONTRAPARTIDA EXIGIDA
RENÚNCIA TRIBUTÁRIA
TributoTributo Legislação
Relatório de Gestão da RenúnciaRelatório de Gestão da Renúncia
Acompanhamento da Execução Anual
Quadro II.A.7 – Demonstrativo regionalizado dos beneficiários diretos da renúncia
Qtde.Valor
RenunciadoQtde.
Valor Renunciado
AC
AL
...
TO
Total
UFPessoas Físicas Pessoas Jurídicas
Relatório de Gestão da RenúnciaRelatório de Gestão da Renúncia
Acompanhamento da Execução
Quadro II.A.8 – Demonstrativo regionalizado dos beneficiários indiretos da renúncia
Qtde.Valor
RenunciadoQtde.
Valor Renunciado
AC
AL
...
TO
Total
UFPessoas Físicas Pessoas Jurídicas
Relatório de Gestão da RenúnciaRelatório de Gestão da Renúncia
Acompanhamento da Execução
Quadro II.A.9 – Demonstrativo regionalizado dos beneficiários indiretos da renúncia
Recursos Liberados Recursos Orçamentários Executados (Liquidados)
Exercício n Exercício n
<NOME><Legislação>
Renúncia Aplicação
Relatório de Gestão da RenúnciaRelatório de Gestão da Renúncia
Prestação de Contas
Quadro II.A.10 – Demonstrativo da evolução de análises das prestações de contas
SITUAÇÃOExercício n-2 Exercício n-1 Exercício n
Quantidade Valor Quantidade Valor Quantidade Valor
PC Não Apresentadas
PC Aguardando Análise
PC Em Análise
PC Não Aprovada
PC Aprovada
Relatório de Gestão da RenúnciaRelatório de Gestão da Renúncia
Avaliação de Impacto Sócio-Econômico (Indicadores)
Quadro II.A.11 – Demonstrativo dos indicadores de gestão da renúncia
Descrição Indicador Previstas Realizada Regional Nacional Diretos Indiretos
Exercício n-2
Exercício n-1
Exercício n
EXERCÍCIOMETAS RENÚNCIA/PIB (%)
GERAÇÃO DE EMPREGOS
Perspectivas• Harmonização do conceito de gasto e benefício tributário a luz da
Constituição;• Aperfeiçoamento da metodologia de estimação dos benefícios tributários;• Explicitação da regionalização dos efeitos das renúncias de receitas em
conjunto com os da despesa no Anexo do Projeto de Lei Orçamentária;• Sistemática de acompanhamento da concessão de renúncias de acordo
com o art. 14 da LRF;• Transparência dos objetivos, prazos, metas e indicadores das Políticas
Públicas financiadas com renúncias tributárias;• Incorporação de dados da administração das renúncias tributárias aos
Relatórios de Gestão nas Contas Anuais.