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CENTRO DE ENSINO SUPERIOR DO CEARÁ
FACULDADE CEARENSE – FAC
CURSO DE ESPECIALIZAÇÃO EM AUDITORIA E CONTROLADORIA
JOSÉ BENTO ALEXANDRE NETO
A EVOLUÇÃO DA CONTROLADORIA NA PREFEITURA NO MUNICÍPIO DE
FORTALEZA
FORTALEZA
2013
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JOSÉ BENTO ALEXANDRE NETO
A EVOLUÇÃO DA CONTROLADORIA NA PREFEITURA NO MUNICÍPIO DE
FORTALEZA
Monografia apresentada como exigência parcial para a obtenção do grau de Especialista em Auditoria e Controladoria da Faculdade Cearense, sob a orientação metodológica da Professora Dra. Márcia Maria Machado Freitas.
Fortaleza – CE 2013
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JOSÉ BENTO ALEXANDRE NETO
A EVOLUÇÃO DA CONTROLADORIANA PREFEITURA NO MUNICÍPIO DE
FORTALEZA
Monografia apresentada como exigência parcial para a obtenção do grau de Especialista em Auditoria e Controladoria da Faculdade Cearense, tendo sido aprovada pela banca examinadora composta pelos professores.
Data da aprovação: ____/____/____
Banca Examinadora:
___________________________________________________ Profa. Dra. Márcia Maria Machado Freitas
Orientadora
___________________________________________________ Profa. Ms. Liana Marcia Costa Vieira Marinho
Membro 1
___________________________________________________ Prof. Esp. Humberto Correia Lima Filho
Membro 2
4
A minha MÃE (Edna Maria dos Santos Bento), que muito me ensinou com
seu exemplo, pois se hoje cheguei aqui, foi porque ela me ajudou a Caminhar. E a
Minha Namorada (Ana Kécia Paes da Silva) pelas palavras sábias de incentivo e
pela compreensão.
Disse-lhe Jesus: Eu sou o
Caminho a Verdade e a Vida;
ninguém vem ao Pai senão por
Mim.
João 14, 06
5
AGRADECIMENTOS Agradeço a Deus, por estar presente em todos os momentos da minha vida e pelas
oportunidades que me foram dadas.
A minha Família, em especial minha Mãe, por tudo que fez e faz por mim e por todos
os seus ensinamentos de Vida Pessoal e Profissional, Minha Eterna Mestra.
A minha Namorada, pelo Amor, Apoio, Compreensão e Colaboração na minha Vida.
A minha orientadora ProfessoraDra. Márcia Maria Machado Freitas, pela paciência e
dedicação de me ajudar nesse trabalho.
A todos os professores pelos seus ensinamentos e meus colegas de sala, meu
muito obrigado.
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RESUMO
A pesquisa procurou demonstrar como o Poder Executivo Municipal da Cidade de Fortaleza implantou a Controladoria Geral do Município (CGM) e suas alterações. Apontou como estão sendo desenvolvidas as atividades atualmente na área governamental de acordo com as leis e decretos Municipais, e que mudanças trouxeram para administração pública. Observou se este órgão tem autonomia para realizar o trabalho proposto de Controladoria Pública. O objetivo Geral do trabalho foi analisar a implementação da Controladoria no município de Fortaleza, podendo afirmar que o mesmo foi atingido e no que refere aos objetivos específicos, às perguntas também foram todas respondidas. A escassez dos recursos públicos obriga cada vez mais o gestor aplicar os recursos de uma forma eficiente e eficaz garantindo assim uma boa gestão. A metodologia utilizada foi uma pesquisa bibliográfica, documental e entrevistas sobre a implantação da Controladoria e como está sua atuação. A pesquisa também relatou dois questionários respondidos pelos secretários da controladoria. Em uma entrevista feita com os mesmos foi possível adquirir mais conhecimentos sobre a CGM e a SECOT. Durante as entrevistas foram relatado às alterações sofridas no decorrer dos 12 anos de sua existência dentro do município de Fortaleza e como estão aproveitando seu trabalho para as tomadas de decisões, pois somente agora a Controladoria está assumindo realmente seu papel, executando seu trabalho e participando ativamente da administração, ajudando as demais secretarias/órgãos municipais. Palavras chave: Controladoria, Controladoria Pública, Transparência.
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ABSTRACT
The research sought to demonstrate how the Municipal Executive of the City of
Fortaleza implemented the Comptroller General of the Municipality (CGM) and its
amendments. Highlighted how activities are currently being developed in the
government district in accordance with the Municipal laws and decrees, and that
changes brought to public administration. Observed this body is empowered to carry
out the proposed work Comptroller of Public. The general objective of this study was
to analyze the implementation of the Comptroller in Fortaleza and can say that it was
achieved and in what regards the specific objectives, all questions were also
answered. The scarcity of public resources requires increasing the manager to apply
resources in an efficient and effective manner ensuring good management. The
methodology used was a bibliographical, documentary and interviews about the
implementation of the Comptroller research and how is its performance. The survey
also reported two questionnaires answered by secretaries of controllership. In an
interview with them was possible to acquire more knowledge about the CGM and
SECOT. During the interviews were reported to the changes incurred during 12 years
of its existence in the city of Fortaleza and how they are enjoying their work to
decision making, as the Comptroller is only now really taking his role, performing his
work and actively participating management, helping other departments / municipal
agencies .
Key word: Comptroller, Comptroller Public, Transparency.
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LISTA DE QUADROS
Quadro 01 -Principais diferenças entre a Auditoria Externa e Auditoria Interna........29
Quadro 02 - Nova estrutura da SECOT.....................................................................44
LISTA DE SIGLAS
SEPLA – Secretaria de Planejamento do Município.
PGM – Procuradoria Geral do Município.
CGM – Controladoria Geral do Município.
SDE – Secretaria de Desenvolvimento Econômico.
SEINF – Secretaria de Infraestrutura.
SEMAM – Secretaria de Meio Ambiente.
SMS – Secretaria Municipal de Saúde.
SEDAS – Secretaria de Assistência Social.
SEFIN – Secretaria de Finanças.
SAM – Secretaria de Administração do Município.
SER – Secretaria Executiva Regional.
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SUMÁRIO
1. INTRODUÇÃO.................................................................................................10
1.1 Temática e Problematização...........................................................................11
1.2 Objetivos..........................................................................................................11
1.2.1 Objetivos Gerais............................................................................................11
1.2.2 Objetivos Específicos....................................................................................11
1.3 Relevância do tema e justificativa...................................................................12
1.4 Metodologia.....................................................................................................13
2. A IMPORTÂNCIA DA CONTROLADORIA.....................................................14
2.1 A Controladoria e o Processo de Gestão.......................................................16
2.2 Controladoria e o Planejamento.....................................................................16
2.3 A Importância do Controller nas organizações...............................................17
2.4 Controladoria Governamental..........................................................................19
2.5 Controladoria nas Organizações Públicas.....................................................20
2.6 Controle Interno..............................................................................................21
2.6.1 Objetivos do Controle Interno.....................................................................23
2.6.2 Objetivos macros do Controle Interno........................................................23
2.6.3 Formas de Controle Interno.......................................................................24
2.6.4 Princípios de Controle Interno.....................................................................25
2.7 Auditoria nas Organizações............................................................................26
2.7.1 Auditoria Externa.........................................................................................27
2.7.2 Auditoria Interna.........................................................................................28
2.7.3 Auditoria Governamental............................................................................30
2.8 Relaçãoentre Controladoria, Controle Interno e auditoria Interna.................33
3. METODOLOGIA .............................................................................................34
4. A CONTROLADORIA NA PREFEITURA DE FORTALEZA............................37
5. CONCLUSÃO ...................................................................................................46
6. REFERÊNCIAS................................................................................................48
Anexos
Anexo I.................................................................................................................53
Anexo II................................................................................................................55
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1.INTRODUÇÃO
Com a escassez dos recursos, a Administração Pública procura gerenciar
de forma eficaz e eficiente seus recursos. Com isso a Prefeitura Municipal de
Fortaleza (PMF) na administração do Prefeito Juraci Vieira de Magalhães começou a
discutir um mecanismo que pudesse melhorar o controle das contas municipais, pois
só existia apenas uma equipe na Secretaria de Finanças (SEFIN) voltada a fazer
fluxogramas de caixa e os auditores analisavam os empenhos.
A controladoria Municipal começou a ser pensada em 1998, quando
surgiu a primeira necessidade de ter o controle das contas municipais, mas só em
26 de dezembro de 2001 com a lei nº 8.608 foi criada a Controladoria Geral do
Município de Fortaleza, sendo um órgão de assessoramento do Prefeito.
Esse órgão da administração direta, tem por finalidade a coordenação,
execução e avaliação de auditorias de gestão e de sistemas; dos controles
contábeis; do controle de preços; do controle e prestação de contas de convênios e
contratos e do sistema de informática, em consonância com as políticas e diretrizes
formuladas pela administração municipal.
Com a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), com os Tribunais de Contas
cada vez mais atuantes e o Poder Legislativo (Câmaras) fiscalizando os poderes
executivos, os gestores públicos começaram a ter mais cuidado com os gastos e a
se preocupar com transparências das contas públicas,a Controladoria Geral do
Município auxilia o gestor público na tomada de decisão.
O Prefeito Roberto Cláudio Rodrigues Bezerra assumiu seu mandando
em 01 de janeiro de 2013 e seu primeiro ato foi organizar administrativamente a
Prefeitura Municipal de Fortaleza criando a Lei Complementar nº 0.137 de 08 de
janeiro de 2013 que relata essa organização, dentre elas a Controladoria Geral do
Município, que passa a ser denominadaSecretaria da Controladoria e Transparência
(SECOT).
A Controladoria veio para ser um órgão de controle e auxiliaro Prefeito na
tomada de decisão, ou seja, aplicando de uma forma adequada esses recursos.
Vale salientar também que atualmente a população de Fortaleza, o
Tribunal de Contas do Município (TCM) e a Câmara Municipal de Fortaleza
(CMFOR), acompanham as despesas da Prefeitura, através da mídia, do Portal da
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Transparência e outros meios de comunicação. Com isso o gestor público passou a
se preocupar em como gastar esses recursos e maximizar os seus resultados.
1.1 TEMÁTICA E PROBLEMATIZAÇÃO
Com as dificuldades econômicas as organizações precisam se organizar
para alcançar seus objetivos, o mesmo acontece no setor público, pois os recursos
públicos estão cada vez mais escassos, então a Prefeitura de Fortaleza visando
melhorar e otimizar o resultado, para atender as necessidades da população
fortalezense criou a Controladoria Geral do Municipal (CGM).
A lei nº 8.608 de 26 de dezembro de 2001, que cria a Controladoria Geral
do Município de Fortaleza, relata como sendo um órgão de assessoramento do
Prefeito, ou seja, um órgão da administração direta que tem por finalidade a
coordenação, execução e avaliação de auditorias de gestão e de sistemas; dos
controles contábeis; do controle de preços; do controle e prestação de contas de
convênios e contratos e do sistema de informática, em consonância com as políticas
e diretrizes formuladas pela administração municipal. A Controladoria Geral do
Município foi criada visando ter um bom controle interno.
Diante do exposto tem-se o seguinte questionamento: Como a
Controladoria auxilia na gestão eficiente e eficaz dos recursos?
1.2 OBJETIVOS
1.2.1 OBJETIVOS GERAIS
O objetivo geral desse trabalho é analisar a implantação da Controladoria
no município de Fortaleza.
1.2.2 OBJETIVOS ESPECÍFICOS
Analisar o controle interno no processo de tomada de decisão;
Analisar a interveniência da Controladorianas secretarias municipais.
Analisar se os profissionais estão capacitados para execução do serviço;
Analisar a Controladoria do Município de Fortaleza.
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1.3 RELEVÂNCIA DO TEMA E JUSTIFICATIVA
A escassez dos recursos públicos obriga cada vez mais o gestor aplicar
os recursos de uma forma eficiente e eficaz garantindo assim uma boa gestão.
Slomski (2003) define a controladoria no município como o órgão administrativo que
gerencia todo o sistema de informações econômico-físico-financeiras, a fim de
instrumentalizar os gestores das atividades-fim e das atividades-meio, para a correta
mensuração de resultados econômicos.
A Controladoria Geral do Município foi criada para executar um bom
Controle Interno, pois atualmente esse controle é fundamental, onde através dele
são aplicados os recursos de forma adequada e satisfatória para sociedade e para o
Prefeito.
A administração pública municipal vem convivendo com inúmeras
mudanças nos últimos anos, porém precisa adaptar-se para conciliar às estratégias
observadas no ambiente de atendimento a necessidade da população nos serviços
públicos.
Segundo Perez Junior e Silva (2007) a controladoria pode ser entendida
como o departamento responsável pelo projeto, elaboração, implantação e
manutenção dos sistemas integrados de informações operacionais, financeiras e
contábeis de uma determinada entidade com ou sem finalidade lucrativa, sendo
considerada por muitos autores como o atual estágio evolutivo da contabilidade.
A atuação da Controladoria na administração pública municipal está
atrelada: ao planejamento e ao orçamento com o intuito de verificar se o que foi
planejado inicialmente esta sendo executado, observando as discrepâncias; às
finanças e contabilidade no sentido de dispor de informações sobre o desempenho
econômico; à administração, uma vez que é função de controle auxiliar na formação
e organização das atividades; e ao chefe do Poder Executivo, principal usuário das
informações emitidas pela Controladoria. A correição representa que a controladoria
também e responsável por sugerir e recomendar medidas corretivas, quando
verificadas inconsistências na administração (PETER; MACHADO, 2009 ).
A presente pesquisa analisa se a Controladoria está apta a desenvolver
um bom gerenciamento dos recursos visando atender ao Prefeito e suprir as
necessidades da população de Fortaleza, pois através da sua implantação foram
verificadas diversas dificuldades, dentre elas: Antipatia; falta de espaço físico; e
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problemas políticos. Logo a pesquisa pretende verificar se esses problemas foram
resolvidos e quais as dificuldades existem para um bom desempenho da
Controladoria.
1.4 METODOLOGIA
A metodologia adotada neste trabalho é uma pesquisa bibliográfica,
documental (consultas a leis, decretos e portarias), utilizando a técnica de
entrevistas sobre a implantação da Controladoria Geral do Município – CGM e como
está sua atuação.
Relata também um estudo de caso prático de como a Secretaria da
Controladoria e Transparência – SECOT (antiga CGM) está executando seus
trabalhos e se seus resultados estão sendo satisfatório para o Prefeito.
O trabalho está dividido em cinco capítulos, dos quais visam uma
orientação ao leitor sobre as informações necessárias para o seu entendimento. No
primeiro capítulo será abordada a introdução, definição temática e problematização,
objetivos gerais, justificativa e a metodologia. No segundo capítulo, está o referencial
teórico, que define os temas relativos à Controladoria e Controladoria
Governamental. No terceiro capítulo será abordada a metodologia utilizada para
desenvolver este trabalho. No quarto capítulo tratará do estudo de caso referente à
observação da evoluçãoda Controladoria Municipal. No quinto capítulo relata a
conclusão do trabalho.
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2. A IMPORTÂNCIA DA CONTROLADORIA
A controladoria surgiu no inicio do século XX nas grandes corporações
norte americanas com a finalidade de realizar um rígido controle de todos os
negócios das empresas relacionadas, subsidiarias e/ou filias, pois devido à
revolução industrial um número significativo de empresas concorrentes começaram
a se fundir no século XIX originado grandes empresas (Schmidit, 2002).
A controladoria pode ser vista de duas maneiras: primeiro como um órgão
administrativo que fornece a informação; segundo como a área que busca a
integração do processo de decisão de cada área de acordo com o objetivo da
empresa.
Segundo Mossimann e Fisch (2008), controladoria consiste em corpo de
doutrinas e conhecimentos relativos à gestão econômica. Pode ser visualizada sob
dois enfoques:
a) Como órgão administrativo com uma missão, função e princípios norteadores definidos no modelo de gestão do sistema empresa; b) Como uma área do conhecimento humano com fundamentos, conhecimentos, princípios e métodos oriundos de outras ciências.
Oliveira (2009) o órgão administrativo controladoria tem por finalidade
garantir informações adequadas ao processo decisório, colaborando com os
gestores em seus esforços de obtenção da eficácia de suas áreas quanto aos
aspectos econômicos e assegurar a eficácia empresarial, do ponto de vista
econômico por meio da coordenação dos esforços do gestor da área.
De acordo com Figueiredo e Cagciano (2006) controladoria é um órgão
administrativo que tem por finalidade garantir informações adequadas ao processo
decisório, colaborando com os gestores na busca da eficácia gerencial.
Os referidos autores relatam a controladoria com sendo um órgão
administrativo, que fornece a informação para a tomada das decisões.
Já para Oliveira, Perez Junior e Silva (2008) a controladoria pode ser
entendida como o departamento responsável pelo projeto, elaboração, implantação
e manutenção dos sistemas integrados de informações operacionais, financeiras e
contábeis de uma determinada entidade com ou sem finalidade lucrativa, sendo
considerada por alguns autores como o atual estágio evolutivo da contabilidade.
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Para Catelli (2001)
A controladoria não pode ser vista como um método, voltado ao como fazer. Para uma correta compreensão do todo, devemos cindi-la em dois vértices: o primeiro como ramo do conhecimento responsável pelo estabelecimento de toda base conceitual, e o segundo como órgão administrativo respondendo pela disseminação de conhecimento, modelagem e implantação de sistemas de informações.
Pode-se definir que a controladoria é um órgão administrativo que visa
uma gestão econômica, auxilia nas tomadas de decisão das organizações
otimizando o resultado através da informação e visa à continuidade da empresa.
Conforme Catelli (2001) a missão da controladoria será: assegurar a
otimização do resultado econômico da organização. Já para Oliveira (2011) é
otimizar os resultados econômico da empresa por meio de um modelo de
informações baseado no modelo de gestão, ou seja,conforme os autores acima
citados a controladoria visa a otimização dos resultados econômicos da empresa.
Figueiredo e Cagciano (2006) falam que a missão da Controladoria é
zelar pela continuidade da empresa, assegurando a otimização do resultado global.
Para Oliveira (2009) a controladoria tem como missão a otimizar o
resultado econômico de uma organização.
Segundo os autores citados, define-se que controladoria tem como
missão a otimização dos resultados econômicos da empresa ou organização.
Mossimann e Fisch (2008) a missão da controladoria é otimizar os
resultados econômicos da empresa, para garantir sua continuidade, por meio da
integração dos esforços das diversas áreas, ou seja, o autor relata que;
A controladoria, assim como todas as áreas de responsabilidade de uma empresa, deve esforçar-se para garantir o cumprimento da missão e a continuidade da organização. Seu papel fundamental nesse sentido consiste em coordenar os esforços para conseguir um resultado global sinérgico, isto é, superior à soma dos resultados de cada área.
A missão da controladoria é melhorar os resultados econômicos
garantindo assim a continuidade da empresa.
Como objetivo de atingir a missão, a controladoria definiu o modelo de
gestão para alcançar os resultados planejados onde esse modelo de gestão
determina o processo de gestão da empresa definindo a forma como deve ser
operacionalizado nas suas fases de Planejamento, Execução e Controle.
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2.1 A CONTROLADORIA E O PROCESSO DE GESTÃO
Está estruturado de acordo com a missão, crença e valores da empresa,
podendo assumir diversos formatos dependendo da realidade de cada empresa. O
processo de gestão serve de suporte para o processo de tomada das decisões e
realiza-se a partir das fases de planejamento, execução e controle.
Segundo Oliveira (2009) o processo de gestão é um controle
organizacional que tem por objetivo garantir a eficácia da empresa. Nesse processo,
são tomados decisões em vários momentos. Trata-se de um processo organizado
de Planejamento, Execução e Controle.
Já Catelli (2001) rela que:
Na gestão das diversas atividades, os gestores devem planejar cuidadosamente suas ações, implementar planos adequados e proceder a uma avaliação sistemática do desempenho realizado ante os planos idealizado. Para tanto, o desempenho de suas funções será em conformidade com um processo de gestão estruturado, que analiticamente compõe-se das seguintes etapas: Planejamento estratégico, operacional e programação; Execução e Controle.
O processo de Gestão segundo Mossimann e Fisch (2008) é também
denominado processo decisório, definido como um processo de planejamento e
controle. Esse processo é influenciado pela filosofia da empresa, por seu modelo de
gestão e pelas variáveis ambientais que exercem influencia sobre ela, composta
pelas etapas: Planejamento, Execução e Controle.
Pode-se concluir que o processo de gestão serve de suporte para tomada
de decisão e se realiza a partir do Planejamento, execução e controle.
2.2 A CONTROLADORIAE O PLANEJAMENTO
Figueiredo e Cagciano (2006) discorre que o planejamento é a mais
básica de todas as funções gerencias e a habilidade com que esta função está
sendo desempenhada determina o sucesso de todas as operações e é no
planejamento que estabelece e mantém um plano integrado para as operações
consistente com os objetivos e metas da empresa a curto e longo prazo, que
devemser analisados e revisados constantemente.
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Oliveira (2008) define o planejamento como o processo desenvolvido para
o alcance de uma situação futura desejada, de um modo mais eficiente, eficaz e
efetivo com a melhor concentração de esforços e recursos da empresa.
Planejar é decidir antecipadamente, é conhecer a realidade e agir de
acordo com o conhecimento para conseguir o que almeja, ou seja, é a mais básica
de todas as funções gerencias.
Mossimann e Fisch (2008) discorrem que a execução é a etapa do
processo de gestão na qual as coisas acontecem, as ações emergem e que essas
ações devem estar em consonância com o que foi planejado.
Catelli (2001) diz que é na execução que procura alcançar os objetivos e
metas estabelecidas no planejamento de forma a otimizar cada negocio ou evento.
A execução é a fase onde as ações são implementadas, os recursos são
consumidos e os produtos são gerados. Essa fase pode exigir algumas alterações e
ajustes no programa.
Controle é necessário para manter a empresa no caminho correto,
visando alcançar seus objetivos. O processo de controle compreende a comparação
entre os resultados realizados e os planejados.
Catelli (2001) o controle visa assegura por meio de correção de “rumos”,
que os resultados planejados sejam efetivamente realizados, apoiando-se na
avaliação de resultados e desempenhos.
Mossimann e Fisch (2008) relatam que o controle compara o que foi
planejado como que foi realizado, nos aspectos econômicos - financeiros de forma a
conduzir á eficácia empresarial.
Define-se que o controle mantém as operações da empresa dentro dos
padrões para que o mesmo alcance seus objetivos da melhor forma possível.
2.3 A IMPORTÂNCIA DO CONTROLLER NAS ORGANIZAÇÕES
Para Oliveira, Perez Junior e Silva (2008) o controller deve ser um
profissional de alto nível da empresa e que no exercício de sua função deve ter uma
visão proativa permanentemente dirigida para o futuro.
Mossimann e Fisch (2008) relatam que Garrison define que o controller
faz parte da cúpula administrativa e participa ativamente nos processos de
planejamento e no controle empresarial.
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Pode se afirmar que após o presidente da empesa o Controllertem a visão
mais generalista da empresa que trabalha, pois como gestor exercer o controle por
meio do relato e da interpretação dos dados necessários á tomada de decisões,
fornecidas pelos sistemas de informações.
Para Oliveira (2009) Controller é o executivo líder da controladoria que
tem como tarefas: controlar ou verificar as contas da empresa, desenvolver
atividades que envolvem planejamento, execução e controle do desempenho dos
gestores, e atendera demanda crescente de mais eficiência e na utilização do capital
investido.
Portanto o Controller é um profissional de alto nível, que faz parte da
cúpula da administrativa da empresa e está bastante envolvido no planejamento da
mesma.
Figueiredo (2008) define que o controller com sendo:
O gestor encarregado do departamento de controladoria; seu papel é, por meio do gerenciamento de um eficiente sistema de informação, zelar pela continuidade da empresa, visando às sinergias existentes, fazendo com que as atividades desenvolvidas conjuntamente alcancem resultados superiores aos que alcançariam se trabalhassem independentemente e que tem a função de ter um bom conhecimento do ramo de atividade ao qual a empresa faz parte, como problemas e vantagens que afetam ao setor; conhecimento da história da empresa e uma identificação com seus objetivos, metas e políticas, assim como problemas básicos e suas possibilidades estratégicas; habilidade para analisar dados contábeis e estratégicos que são a base direcionadora de sua ação e conhecimento de informática suficiente para propor modelos de aglutinação e simulação das diversas combinações de dados; habilidade de bem expressar-se oralmente e pro escrito e profundo conhecimento dos princípios contábeis e das implicações fiscais que afetam o resultado empresarial.
Heckert e Willson (conforme Mossimann e Fisch 2008) o trabalho do
controller deve ser norteados pelos seguintes princípios: iniciativa, visão econômica,
comunicação racional, síntese, visão para futuro, oportunidade, persistência,
cooperação, imparcialidade, persuasão, consciência das limitações, cultura geral,
liderança e ética.
Pode-se definir quecontroller é o responsável pela controladoria, que
participa da alta administração e deve ser um profissional multifuncional, ou seja,
conhecedor das áreas administrativas, financeiras e contábeis, que busca alcançar o
resultado diante das metas estabelecidas.
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2.4 CONTROLADORIA GOVERNAMENTAL
Devido à escassez dos recursos, a Administração Pública procura
gerenciar de forma eficaz e eficiente seus recursos, com isso a mesma utiliza a
Controladoria para alcançar seus resultados, pois a controladoria da informação
necessária para tomada de decisão para os gestores.
Slomski (2003) define a controladoria no município como o órgão
administrativo que gerencia todo o sistema de informações econômico-físico-
financeiras, a fim de instrumentalizar os gestores das atividades-fim e das
atividades-meio, para a correta mensuração de resultados econômicos.
Segundo Silva (2008) atribui para a Controladoria as seguintes funções:
comando único da Contabilidade e Auditoria; aperfeiçoar os sistemas de
planejamento e programação financeira; integrar o sistema de controle ao sistema
geral de informações para dar maior veracidade e fidedignidade aos dados e
registros dos relatórios e demonstrações contábeis; e atender aos princípios da Lei
de Responsabilidade Fiscal – LRF nos quatros eixos de sua sustentação:
Planejamento, transparência, controle e responsabilidade.
A controladoria é a busca pelo atingimento do ótimo, pode-se dizer que a
controladoria governamental é um órgão administrativo de assessoramento do
gestor que visa uma boa utilização do recurso público para atender a sociedade.
Oliveira (2010) discorre que a controladoria estará sempre voltada para os
aspectos relacionados ao controle econômico do negócio. Independentemente do
tipo de organização pública ou não, pois todas essas organizações precisam ser
eficientes e eficazes.
Segundo Santos, Pessoa e Maciel (2009) a controladoria no setor público
objetiva expandir caminhos em busca e alcançar o compromisso com a ética e a
total transparência dos gastos públicos; combate à corrupção e à improbidade
administrativa; combinação dos controles institucionais e controle social,
contribuindo para a efetiva participação do cidadão no controle da aplicação do
recursos públicos.
Pode-se afirmar que a Controladoria Governamental é um órgão de
assessoramento com a finalidade de fornecer informações para auxiliar o gestor na
tomada das decisões, ou seja, é responsável pela realização do controle interno.
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Segundo Oliveira (2010) a controladoria possui o papel de contribuir para
otimização do resultado econômico, buscando otimizar a utilização dos recursos
para sociedade como um todo.
De acordo com a lei nº 8.608 Controladoria Geral do Município de
Fortaleza tem por finalidade a coordenação, execução e avaliação de auditorias de
gestão e de sistemas; dos controles contábeis; do controle de preços; do controle e
prestação de contas de convênios e contratos e do sistema de informática, em
consonância com as políticas e diretrizes formuladas pela administração municipal.
Conforme a lei nº 0.137 a Secretaria de Controladoria e Transparência -
SECOT é um órgão da administração direta cuja finalidade é ser um instrumento de
informação gerencial, controle da legalidade e transparência da administração,
visando à efetividade, controle interno e social das ações do município de Fortaleza.
A missão da controladoria governamental é a busca da otimização dos
resultados através das informações geradas pelos seus controles internos
alcançando assim seus objetivos. Vale salientar que o chefe da controladoria
governamental é o Controller, e o mesmo têm por finalidade zelar pela boa aplicação
dos recursos públicos.
2.5CONTROLLER NAS ORGANIZAÇÕES PÚBLICAS
Slomski (2007) relata que o controller, no ente público, deve ter em mente
que a administração pública é milenar e deste os primórdios os gestores vêm
buscando o ótimo em seus resultados, embora nem sempre voltados aoatendimento
das necessidades da sociedade, porém sempre buscando controlar, administrar e
registrar as receitas e as despesas do ente público.
Ainda segundo Slomski (2007) os recursos públicos compõem-se do tripé
recursos humanos, recursos financeiros e recursos físicos e o controller: não poderá
de maneira alguma fazer dissociação entre esses recursos ao avaliar a gestão da
coisa publica; esse mesmo controller estimule os gestores públicos a implementarem
sistemas de custos nas entidades publicas; melhorar o resultado econômico nas
entidades, pois não basta saber quanto arrecadou e como gastou, e necessário
evidenciar para o povo o resultado econômico produzido pelo gasto; elaborar o
contracheque econômico que evidencia a distribuição da renda econômica
produzida.
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O Controller é aquele que visa a melhor aplicabilidade dos recursos
públicos através dos seus controles internos existente na controladoria
governamental, pois é através dessa melhor aplicação de recurso que o gestor
poderá atender melhor as necessidades da cidade e da população.
2.6 CONTROLE INTERNO
É o processo planejado, implementado e mantido pelos responsáveis da
administração para forneceram seguranças razoáveis quanto a realização dos
objetivos da entidade no que se refere à confiabilidade dos relatórios financeiros,
efetividade e eficiência das operações e conformidade com a leis.
Oliveira, Perez Junior e Silva (2008) define o Controle interno como:
O controle interno é composto pelos planos de organização e pela coordenação dos métodos e medidas implantadas pela empresa para proteger seu patrimônio, seus recursos líquidos e operacionais, por meio de atividades de fiscalização e verificação da fidedignidade dos administradores e da exatidão dos processos de manipulação de dados contábeis, promovendo, desta forma, a eficiência operacional e adesão às políticas e estratégias traçadas pela alta gestão.
A lei nº 4.320/64 relata os fundamentos do controle interno, pois o Poder
Executivo exercerá seus controles sem prejuízo das atribuições do tribunal de
contas ou órgão equivalente. A Constituição Federal de 1998 reforçou de forma clara
o controle interno em seu artigo 74:
Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão de forma integrada, sistema de controle interno com a finalidade de: I – avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execução dos programas de governo e dos orçamentos da união; II – comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e eficiência, da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da administração federal, bem como da aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado; III – exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem como dos direitos e haveres da união; IV – apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional. § 1º Os responsáveis pelo controle interno, ao tomarem conhecimento de qualquer irregularidade ou ilegalidade, dela darão ciência ao Tribunal de Contas da União, sob pena de responsabilidade solidária. § 2º Qualquer cidadão, partido politico, associação ou sindicato é parte legitima para, na forma da lei, denunciar irregularidades ou ilegalidades perante o Tribunal de Contas da União.
Peter e Machado (2003) define que o controle interno é o conjunto de
atividades, planos, métodos e procedimentos interligados utilizando com vistas a
assegurar que os objetivos dos órgãos ou entidades da administração pública sejam
22
alcançados, de forma confiável e concreta, evidenciando eventuais desvios ao da
gestão.
O controle interno é exercido pelo órgão integrante da administração
pública subordinado ao poder controlado, visando evitar o abuso de poder e cometer
erros, fraudes, e desperdícios.
Boynton, Johnson e Kell (2002) relatam que:
Os controles internos são um processo operado pelo conselho de administração, pela administração e outras pessoas, desenhado para fornecer segurança razoável quanto à consecução de objetivos nas seguintes categorias:
Confiabilidade de informação financeira;
Obediência às leis e regulamentos aplicáveis;
Eficácia e eficiência de operações.
O controle interno na administração pública verifica a conformidade da
atuação da administração pública a um padrão, possibilitando ao agente controlador
adoção de medida ou proposta em decorrência do juízo formado (Botelho, 2006).
Na esfera municipal os controles estão ligados diretamente a sua
atuação, pois o controle externo é exercido pelos órgãos auxiliares (como Tribunal
de Contas), enquanto que o controle interno é exercido pelos órgãos da própria
administração municipal.
No âmbito governamental o controle é um princípio constitucional, que é
exercido no âmbito de cada poder (interno) ou por instâncias externas ao poder sob
ação do controle (externo). A lei define que o poder executivo é responsável pelo
controle interno enquanto que o controle externo e de responsabilidade do poder
legislativo (Pinho, 2011), pode-se afirmar que o controle externo e o controle interno
atuam de forma integrada, mas não possuem subordinação hierárquica, ou seja,
considerando que não existe a obrigatoriedade de o Tribunal de Contas acatar o
relatório do sistema de controle interno do município (Botelho, 2006).
Vale ressaltar que o controle interno é exercido pelos órgãos integrantes
ao poder controlados (Sistema de controle interno, Controladoria municipal), são
orientados para realizarem auto avaliação, abrange preocupações de ordem
gerencial, programáticas e administrativas, ou seja, o controle interno é desenvolvido
para alcançar os objetivos, os fins da organização através da eficiência e eficácia.
Entretanto, no setor público existe a preocupação com o fortalecimento
dos controles internos, que vem se constituindo em permanente interesse dos
gestores, tendo assim seus objetivos alcançados.
23
2.6.1 OBJETIVOS DO CONTROLE INTERNO
O controle interno na Administração Pública possui atribuição de
acompanhamento, vigilância, verificação, orientação e correção dentro da sua
própria atuação.
Peter e Machado (2003) o objetivo geral do controle interno é assegurar
que não ocorram erros potenciais, através do controle de suas causas, destacando-
se entre os objetivos específicos, a serem atingidos, os seguintes:
Assegurar o cumprimento das leis, regimentos e diretrizes da organização;
Assegurar, nas informações contábeis, financeiras, administrativas e operacionais, sua exatidão, confiabilidade, integridade e oportunidade;
Antecipar-se, preventivamente, ao cometimento de erros, desperdícios, abusos, práticas antieconômicas e fraudes;
Propiciar informações oportunas e confiáveis, inclusive de caráter administrativo/operacional, sobre os resultados e efeitos atingidos;
Salvaguarda os ativos financeiros e físicos quanto a sua boa regular utilização e assegurar a legitimidade do passivo;
Permitir a implementação de programas, projetos, atividades, sistemas e operações, visando à eficácia, eficiência e economicidades dos recursos;
Assegurar aderência às diretrizes, planos, normas e procedimentos do órgão/entidade.
O objetivo geral do controle interno é assegurar a conformidade da
atividade a determinadas regras ou normas.
2.6.2 OBJETIVOS MACROS DO CONTROLE INTERNO
O objetivo específico está relacionado diretamente com as metas que se
quer alcançar num determinado intervalo de tempo, pois além do que já foi exposto,
faz necessário destacar que se encontram entre os objetivos macros do controle
interno:
Assegurar a legitimidade dos passivos: os passivos da entidade geralmente nunca são questionados, principalmente no que se refere à legalidade, gerando demonstrações contábeis irreais tendo em vista o período prescricional.
Preservar os ativos: destacado a atribuição de responsabilidade aos servidores pela guarda dos bens, disciplinando a apresentação periódica de relatórios indicando o uso e destino dos bens do ativo.
Eficiência operacional: é o acompanhamento da execução dos serviços, avaliando se os resultados obtidos encontram-se em conformidade com a norma do controle interno.
Politicas internas: a necessidade de instituição do controle interno deve ter a conscientização e ser de iniciativa dos administradores, e deverá agir de acordo com a lei. (Botelho,2006)
24
Observa-se que o controle interno possui como função o auxílio aos
gestores no cumprimento da missão de colocar os serviços públicos à disposição da
comunidade, tendo em vista a necessidade de conhecer a realidade do estado,
nãode forma empírica, baseada somente na experiência e sem nenhum conteúdo
científico, mas sim por meio de técnicas modernas de administração, em nível de
planejamento e gestão.
Os atos de gestão dos Agentes Públicos que receberam delegação para
tal cargo devem ser guiados pela legalidade, impessoalidade, moralidade, em
obediências as diretrizes traçadas e aprovadas nos instrumentos orçamentários,
bem como terem uma ampla publicidade, a fim de se tornarem transparentes aos
olhos da sociedade, que é a real proprietária dos recursos gerenciados por eles.
2.6.3 FORMAS DE CONTROLE INTERNO
Segundo Botelho (2006) o controle interno pode se manifestar em
diversas formas: preventiva, sucessivo, corretivo, político e financeiro.
Controle político é aquele que aprecia as decisões administrativas
relacionadas à oportunidade e a conveniência do ato frente ao interesse público.
Controle financeiro examina as informações contábeis da administração
sobre as operações que produzem efeitos sobre o fluxo de caixa e sobre o
patrimônio municipal.
Prévio ou preventivo é quando antecede a conclusão ou operatividade do
ato é exercido pela projeção dos resultados que se quer alcançar (autorização da
saída do veículo oficial).
Concomitante ou sucessivo quando acompanha a realização do ato para
verificar a regularidade e evitar o cometimento de falha, desvios ou fraudes (conferir
a mercadoria com o empenho e a nota fiscal no ato que receber a mercadoria).
Subsequente ou corretivos é o controle que se efetiva após a conclusão
do ato controlado visando corrigir eventuais defeitos, declarar sua nulidade, dar-lhe
eficácia (conciliação bancária).
Justa (apostila de Controle Interno na administração pública, sem o
ano)relata que várias são as formas de controle interno e cada uma delas possuem
25
aspectos relevantes e específicos e que nenhuma delas pode ser entendida como
suficiente por si só e sim fazendo parte de um todo para poder entender. São elas:
Autorização é a ordem emanada da autoridade competente para que se possa executar determinado ato;
Comparação é a constatação de um determinado procedimento levando em consideração outro procedimento já praticado anteriormente devidamente controlado e tido com legitimado e legal;
Numeração sequencial é a maneira de precaver contra as perdas e desvios, ou seja, cuida da numeração sequencial das transações, garantindo a ordem cronológica das ocorrências.
Anotações são as lista de verificações dos requisitos legais ou contratuais, datas e outras informações possivelmente existentes no cumprimento das obrigações pactuadas;
Dupla verificação consiste na repetição da atividade de controle, deve ser verificada preferencialmente por outra pessoa diferente daquela que realizou o trabalho inicial;
Acesso restrito está ligado à salvaguarda de bens e valores por pessoas competentes;
Supervisão é a verificação do cumprimento das funções e deveres estabelecido para cada pessoa, garantindo assim o controle hierárquico;
Segregação de tarefas conhecida também como Controle Disciplinado é a observância do conjunto de regras estabelecidas para realização das atividades especificas de cada agente ou setor;
Controle de totais busca medir concomitantemente o processamento dos valore que envolvem as transações ocorridas, bem com a totalização segura das metas;
Operações pendentes elaborar uma relação das atividades planejadas, eliminando as já efetuadas e deixando em abertas aquelas por praticar, possibilitando assim um controle das ações praticadas;
Auditoria interna verifica e avalia os procedimentos adotados buscando sempre minimizar os erros ou desvios cometidos, sugerindo recomendações a alta direção de medidas que possam auxiliar nas tomadas de decisões.
Essas formas de controle interno envolvem uma imensa gama de
procedimentos e praticas que possibilitam controlar a empresa.
2.6.4 PRINCÍPIOS DE CONTROLE INTERNO
Na constituição federal em seu art. 37 relata os princípios constitucionais
que regem toda a administração pública que são: Legalidade, Impessoalidade,
Moralidade, Publicidade e Eficiência. Diante da nova realidade da administração
pública surgiram novos princípios que deverão ser considerados na atuação do
Controle Interno, são eles:
26
Princípio do interesse público: toda e qualquer despesa na administração deverá observa o interesse da coletividade, ou seja, ointeresse público deverá prevalecer sobre o interesse privado.
Princípio da economicidade: visa a redução de custos nos serviços públicos, é quando a administração pública adota procedimento para oferece serviços públicos de qualidade por menor custo.
Princípio da celeridade: reduzir o tempo nos procedimentos administrativos, tornando assim a administração pública mais ágil e eficiente no decorrer do tempo, evitando o travamento da máquina.
Principio da razoabilidade: visa as tomadas de decisões ponderadas, visando ao melhor resultado, buscando a razão, as compensações e benefícios para municipalidade (Botelho, 2006).
Princípio da proporcionalidade: as decisões devem ser tomadas de forma equilibrada e todos devem receber o mesmo tratamento, pois a administração pública deve manter a imparcialidade.
Principio da isonomia: estabelece a desigualdades entre os naturalmente desiguais, ou seja, busca obter a igualdade formal.
Princípio da probidade administrativa: está relacionado com a moralidade, pois impõe que o administrador seja honesto.
Esses princípios são um conjunto de regras básicas do controle interno que
busca atender a administração pública e correspondem a medidas que devem ser
adotas em termos políticos, sistemas e organização.
2.7 A AUDITORIA NAS ORGANIZAÇÕES
A auditoria surgiu da necessidade de se garantir a veracidade das
informações derivadas dos registros contábeis (Ribeiro, 2011), ou seja, auditoria
surgiu em decorrência da evolução da contabilidade, e sua origem se perde no
tempo, pois segundo alguns historiadores no Egito antigo autoridades
providenciavam verificações independentes nos registros de arrecadação de
impostos; na Grécia eram realizadas inspeções nas contas de funcionários públicos;
os Romanos comprovavam gastos com autorizações de pagamento; e os nobres de
castelos medievais ingleses indicavam auditores que revisavam os registros
contábeis e relatórios preparados pelos criados, (Boynton, Johnson e Kell, 2002).
Auditoria é o processo sistêmico de obtenção e avaliação objetiva de
evidencias sobre afirmações a respeito de ações e eventos econômicos, para
aperfeiçoamento do grau de correspondência entre a afirmação e critérios
estabelecidos e de comunicação dos resultados a usuários interessados (Boynton,
Johnson e Kell, 2002).
Auditoria é uma técnica contábil que surgiu para garantir a veracidade das
informações derivadas dos registros contábeis, ou seja, surgiu da necessidade
social de proteção à posse.
27
A auditoria é uma especialização contábil voltada a testar a eficiência e
eficácia do controle patrimonial como objetivo de expressar uma opinião sobre
determinado dado (Attie, 1998).
De acordo com Ribeiro (2011) define que:
Auditoria é uma técnica contábil que consiste na verificaçãoda exatidão e fidedignidade dos dados contidos nas demonstrações contábeis, por meio do exame minucioso dos registros de contabilidades e dos documentos que deram origens a eles.
O termo Auditor provém da palavra inglesa toAuditque quer dizer
examinar, ajustar, corrigir, certificar em português é de origem latina que quer dizer
aquele que ouve, o ouvinte (Franco e Marra, 2007), logo pode-se definir que o
auditor é aquele responsável por examinar ou certificar algo e que seja um bom
ouvinte. Vale lembrar que o termo auditor não é exclusivo do ramo contábil, pois
também existe em diferentes atividades o auditor.
O auditor deve possuir conhecimentos técnicos das diversas áreas
relacionadas com as atividades auditadas e atualizar-se quanto ao avanço das
normas técnicas e procedimentos aplicáveis a auditoria, deve ser absolutamente
independente e imparcial na interpretação de tudo que lhe for apresentado,
atestando a cada dado um pronunciamento conclusivo.
Nessa pesquisa venho relatar sobre a auditoria externa, auditoria interna
e auditoria governamental.
2.7.1 AUDITORIA EXTERNA
Conforme Almeida (2003) auditoria externa ou auditoria independente
surgiu na evolução do sistema capitalista, pois com a expansão do mercado e
oacirramento da concorrência surgiu à necessidade das empresas ampliarem suas
instalações fabris e administrativas, com isso era obrigada a investir no
desenvolvimento tecnológico e aprimorar os controles e procedimentos internos,
principalmente a redução dos custos tornando assim seus produtos mais
competitivos no mercado.
Para as empresas realizarem essas mudanças era necessário que as
captassem recursos junto a terceiros, com isso faziam empréstimos bancários ao
longo prazo e abria seu capital para novos acionistas, mas para que isso
acontecesse era necessário conhecer a situação patrimonial e financeira da
28
empresa, pois era necessário averiguara veracidade das informações, ou seja,
examinar as demonstrações contábeis da empresa.
As demonstrações contábeis passaram a ter mais importância, com isso
era necessário que um profissional verificasse se essas demonstrações foram feito
de maneira correra e se demonstrava realmente a realidade da empresa, pois
verificava a veracidade da informação. O profissional que realiza esse trabalho é o
contador, pois era o entendia de contabilidade e começaram a chamar de auditor
externo, ou seja, ele não ia elaborar as demonstrações ia somente verifica e emite
sua opinião sobre as mesmas.
Segundo Ribeiro (2011) a auditoria externa é uma técnica que consiste na
verificação da exatidão e fidedignidade dos dados contidos nas demonstrações
contábeis, através de exame minucioso dos registros contábeis e documentos que
deram origem a eles.
De acordo com Boynton, Johnson e Kell (2002) os auditores externos
devem ser aprovados em exames específicos, ter experiência prática em auditoria e
são remunerados com base no serviço prestado.
O auditor externo é um profissional que não possui nenhum vínculo
empregatício com a empresa auditada e tem com objetivo emitir um parecer sobre
as demonstrações contábeis, no sentido de verificar se estão refletindo a
adequadamente a realidade e se foram elaboradas obedecendo todos os princípios
contábeis.
2.7.2 AUDITORIA INTERNA
A auditoria interna surgiu com a necessidade de o administrador dar
maior ênfase aos procedimentos internos, pois o mesmo não poderia supervisionar
pessoalmente todas as atividades da empresa.
Almeida (2003) a auditoria interna verifica se as normas internas estão
sendo seguidas e avalia a necessidade de novas normas internas ou de modificação
das existentes, pois não adiante implantar um excelente sistema de controle interno
sem que verifique periodicamente se estão cumprindo o que foi determinado pelo
sistema.
Boynton, Johnson e Kell (2002) define auditoria interna como sendo:
29
Auditoria interna é uma atividade independente, de fornecimento de segurança objetiva e de consultoria que visa acrescentar valor a uma organização e melhorar suas operações. Trazendo para a organização uma abordagem sistêmica e disciplinada para avaliação e melhora da eficácia de seus processos de gerenciamento de riscos, controle e governança, ajuda-a a atingir seus objetivos.
A auditoria interna é uma atividade independente, tem como função a
avaliação e monitoramento da adequação e efetividade do controle interno, possui
caráter mais preventivo do que repressivo e está ligada a alta cúpula da empresa ou
organização.
Vale ressaltar que a independência da auditoria interna esta ligada em
relação à autonomia e objetivada do trabalho a ser realizado, pois o auditor interno e
um empregado da empresa.
O auditor interno surgiu como uma ramificação da profissão de auditor
externo (Almeida, 2003), pois o auditor externo não é funcionário da empresa,
passava um período de tempo curto na empresa e emitia relatórios no qual
apresentava sugestões para solucionar os problemas encontrados, então foi criado o
auditor interno que é um empregado da empresa que são subordinados a alta
administração, visto que eles precisam de autônima para realização do seu trabalho,
ou seja, o auditor interno é uma pessoa de confiança da alta administração, que está
vinculado à empresa por contrato trabalhista. Além disso, o auditor interno não deve
desenvolver atividades que possa futuramente examinar e sua principal função é
auxiliar a organização a alcançar seus objetivos.
QUADRO 1: Principais diferenças entre a Auditoria Externa e Auditoria Interna
Auditoria Externa Auditoria Interna
Profissional Um prestador de serviço. É um funcionário da empresa.
Ações e Objetivo Exame das Demonstrações
contábeis
Exame dos processos operacionais
contábeis e sistêmicos.
Finalidade Opinar sobre as demonstrações
contábeis.
Assegura a proteção do patrimonial
da empresa melhorando os controles.
Grau de independência Mais amplo
Menos amplo
Interessados no trabalho A empresa e público A empresa
Numero de áreas cobertas pelo
exame durante um período
Maior Menor
Intensidade dos trabalhos em
cada áreas
Menor
Maior
Continuidade do trabalho Periódico Contínuo
Fonte: Adaptado Ribeiro,2011
30
Depois de demonstrar as principais diferenças da auditoria interna e
auditoria externa iremos agora estudar sobre a auditoria governamental.
2.7.3 AUDITORIA GOVERNAMENTAL
A auditoria governamental está voltada para Administração Pública,
compreende a auditoria interna e externa envolvendo o patrimônio e o interesse
público.
Peter e Machado (2003) relatam que a existe duas vertentes da auditoria
governamental:
Auditoria Tributaria/fiscal: realizada pelo governo sobre o patrimônio privado com finalidade de identificar e corrigir as atividades contributivas, principalmente nas áreas dos imposto, taxas e contribuições (INSS, FGTS IR e etc); Auditoria de gestão publica: realizada pelo estado visando ao controle da gestão, observando, além dos princípios de auditoria geral, aqueles que norteiam a Administração Pública: moralidade, publicidade, impessoalidade, economicidade e eficiência.
A Auditoria Governamental tem como objetivo analisar a regularidade e
avaliar a eficiência da gestão e dos resultados alcançados, apresentar subsídios
para aprimoramento dos procedimentos administrativos e controle interno das
unidades da administração.
A finalidade da Auditoria governamental é comprovar a legalidade,
legitimidade e avaliar os resultados, quanto à economicidade, eficiência e eficácia da
gestão orçamentária, financeira e patrimonial nas unidades da administração.
Conforme Peter e Machado (2003) os tipos de auditoria governamental
são: Auditoria de Gestão; auditoria de programas; auditoria operacional, auditoria
contábil, auditoria de sistemas, auditoria especial, auditoria de qualidade e auditoria
integral.
Peter e Machado (2003) relata que Auditoria de Gestão tem como objetivo
emitir opinião com vistas a certificar a regularidade das contas, verificar a execução
de contratos, convênios, acordos ou ajustes, a probidade na aplicação dos dinheiros
públicos e na guarda ou administração de valores e outros bens, compreendendo,
entre outros, os seguintes aspectos:
exame das peças que instruem os processos de tornada ou prestação de
contas;
exame da documentação comprobatória dos atos e fatos administrativos;
31
verificação da existência física de bens e outros valores;
verificação da eficiência dos sistemas de controles administrativo e contábi1;
verificação do cumprimento da legislação pertinente.
Ainda segundo Peter e Machado (2003) a auditoria de Programas
acompanha, examina e avalia a execução de programas e projetos governamentais
específicos, como também a aplicação de recursos descentralizados,
compreendendo, entre outros, os seguintes aspectos:
análise da realização físico-financeira em face dos objetivos e metas
estabelecidos;
análise dos demonstrativos e dos relatórios de acompanhamento produzidos
com vistas à avaliação dos resultados alcançados e à eficiência gerencial;
verificação da documentação instrutiva e comprobatória, quanto à
propriedade dos gastos realizados;
análise da adequação dos instrumentos de gestão - contratos, convênios,
acordos, ajustes e outros congêneres - para consecução dos planos,
programas, projetos e atividades desenvolvidas pelo gestor, inclusive quanto
à legalidade e diretrizes estabelecidas.
Para Peter e Machado (2003) a auditoria contábil é a técnica que utiliza
no exame dos registros e documentos e na coleta de informações e confirmações,
mediante procedimentos específicos, pertinentes ao controle do patrimônio de um
órgão ou entidade, tem como objetivo de obter elementos comprobatórios suficientes
que permitam opinar se os registros contábeis foram efetuados de acordo com os
princípios fundamentais de contabilidade e se as demonstrações deles originárias
refletem a situação econômico-financeira do patrimônio, os resultados do período
administrativo examinado e as demais situações nelas demonstradas.
Auditoria operacional avalia as ações gerenciais e os procedimentos
relacionados ao processo operacional, dos Órgãos ou Entidades da Administração
Pública, programas de governo, atividades, com a finalidade de emitir opinião sobre
a gestão (Peter e Machado, 2003).
Atua nas áreas inter-relacionadas do órgão/entidade, avaliando a eficácia
de seus resultados em relação aos recursos materiais, humanos e tecnológicos
disponíveis, bem como a economicidade, eficiência, efetividade e qualidade dos
controles internos existentes para gestão dos recursos públicos. Aborda os fatos é
32
de apoio, procura auxiliar a administração na gerência e nos resultados, por meio de
recomendações que visem aprimorar procedimentos, melhorar os controles e
aumentar a responsabilidade gerencial.
Principais objetivos da Auditoria operacional segundo Peter e Machado
(2003).
comprovar a conformidade às diretrizes, políticas, estratégias e ao universo normativo;
avaliar os controles internos;
identificar procedimentos desnecessários ou em duplicidade e recomendar sua correção;
identificar as áreas críticas e riscos potenciais, proporcionando as bases para sua eliminação ou redução;
melhorar o desempenho e aumentar o êxito das organizações por meio de recomendações oportunas e factíveis;
avaliar as medidas adota das para a preservação dos ativos e do patrimônio para evitar o desperdício de recursos;
aferir a confiabilidade, segurança, fidedignidade e consistência dos sistemas administrativos, gerenciais e de informação;
avaliar o alcance dos objetivos e metas identificando as causas dos desvios, quando houver;
identificar áreas que concorrem para aumento e/ou diminuição de custos e/ou receitas;
recomendar e assessorar a implantação de mudanças
Auditoria de sistemas objetiva assegurar a adequação, privacidade dos
dados e informações oriundas dos sistemas eletrônicos de processamento de
dados, observando as diretrizes estabelecidas e a legislação específica.
Auditoria especial visa examinar os fatos ou situações consideradas
relevantes, de natureza incomum ou extraordinária, sendo realizadas para atender a
determinação do Presidente da República, Ministros de Estado ou por solicitação de
outras autoridades.
Auditoria da qualidade busca permitir a formação de uma opinião mais
concreta sobre o desempenho gerencial dos administradores públicos, servindo
como estímulo a adoção de uma cultura gerencial voltada para conquista de
resultados dentro dos princípios da qualidade, identificando os pontos fortes e fracos
da organização.
Utiliza-se de alguns critérios sob a ótica dos quais busca avaliar a
organização, quais sejam: liderança, planejamento estratégico, foco no cliente e no
cidadão, informações e análise, gestão e desenvolvimento de pessoas, gestão de
processo e resultados institucionais.
Peter e Machado (2003) auditoria integral envolve o exame dos controles,
processos e sistemas utilizados para gerenciar os recursos da organização, quais
33
sejam: dinheiro, pessoas, ativos físicos e informações, fundamentando-se em dois
princípios de gestão pública.
O primeiro a gestão deve ser conduzida de forma que as decisões
resultem no melhor uso dos recursos públicos, consequentemente em serviços
públicos econômicos, eficientes e efetivos. O segundo as pessoas que conduzem a
gestão devem ser responsabilizadas pelo gerenciamento prudente e efetivo dos
recursos delegados.
A auditoria governamental comprova a legalidade e legitimidade, avalia os
resultados quanto à economicidade, eficiência e eficácia da gestão orçamentária,
financeira e patrimonial nas unidades da administração direta e entidades
supervisionadas da administração, bem como a aplicação de recursos públicos por
entidades de direito privado (Peter e Machado, 2003).
2.8 RELAÇÃO ENTRE CONTROLADORIA, CONTROLE INTERNO E AUDITORIA
INTERNA.
No âmbito da administração pública a Controladoria é o órgão da
administração que é responsável pela realização e acompanhamento do Controle
Interno, visando dar mais transparência aos gastos públicos, ou seja, age de uma
forma continua, sempre com caráter de antecipação do controle externo na
verificação de falhas e recomendando soluções para sua correção quando
necessário.
Controle Interno é o conjunto de atividades, métodos, procedimentos e
planos interligados que visa assegurar de uma forma confiável e concreta os
objetivos do órgão e entidades da administração pública sejam alcançados,
evidenciando eventuais desvios ao longo da gestão.
A auditoria interna consiste em comprovar a legalidade e legitimidade e
avalia os resultados, quanto à eficiência, eficácia e economicidade da gestão
orçamentaria, financeira e patrimonial da administração, normalmente agem em
cima de atos e fatos que já ocorreram, ou seja, do passado, salvo em caso de
auditoria preventiva.
Depois se estudar os conceitos de controladoria e controladoria
governamental, controle interno e auditoria, se verá no próximo capítulo a
metodologia utilizada para realizar a pesquisa.
34
3. METODOLOGIA
Os autores Marconi e Lakatos (2008) relatam em seu livro várias
definições de diversos autores sobre métodos, dentre elas as seguintes:
Método é o caminho pelo qual se chega a um determinado resultado, ainda que esse caminho não tenha sido fixado de antemão de modo refletido e deliberado (Hegenberg, 1976). Método é a ordem que se deve impor aos diferentes processos necessários para atingir um fim dado (...) é o caminho a seguir para chegar a verdade nas ciências (Jolivet,1979).
Segundo Oliveira (2002) Metodologia vem do grego Método, Meta = ao
longo de: hodósvia, caminho, organização do pensamento, ou seja, estuda os meios
ou métodos de investigação do pensamento correto e do pensamento verdadeiro
que visa delimitar um determinado problema, analisar e desenvolver observações
criticá-los e interpretá-los a partir das relações de causa e efeito.
Pode se definir então que o método deriva da metodologia e trata do
conjunto de processo pelos quais se torna possível conhecer uma determinada
realidade, ou seja, é a forma de se pensar para chegar a um determinado problema,
para explicá-lo ou para estuda-lo.
A metodologia adotada é uma pesquisa bibliográfica, documental
(consultas a leis e decretos municipais) e entrevistas sobre a implantação da
Controladoria Geral do Município (CGM) e como está sua atuação.
Tendo em vista que o objetivo proposto da pesquisa foi analisar a
implantação da Controladoria no município de Fortaleza, este trabalho se caracteriza
como uma pesquisa exploratória, visando conhecer as atividades da Controladoria
no município de Fortaleza evidenciando o papel da mesma (no período de 2001 a
2012) / Secretaria da Controladoria e Transparência (a partir de janeiro de 2013)
para a efetividade da gestão administrativa do município. Segundo Gil (2002) a
pesquisa exploratória tem como objetivo proporcionar maior familiaridade com o
problema, tornando mais explicito.
A opção pelo estudo do tema se dá devido a Secretaria de Controladoria
e Transparência ser uma secretaria (de quase 12 anos) possui um papel
fundamental na gestão pública do município de Fortaleza, pois tem a finalidade de
ser um instrumento de informação gerencial, controle da legalidade e transparência
da administração, visando à efetividade, controle interno e social das ações do
município.
35
A pesquisa bibliográfica é desenvolvida com base em material já
elaborado, constituído principalmente de livros e artigos. As pesquisas exploratórias
podem ser definidas como pesquisas bibliográficas (Gil, 2002).
Quanto aos procedimentos utilizados esse trabalho pode ser classificado
como pesquisa bibliográfica, pois para atingir o objetivo geral utiliza-se nesse
trabalho a pesquisa a partir de material já elaborado, constituído principalmente de
livros, artigos científicos e monografias.
Segundo Cervo, Bervian e Da Silva (2007),
A pesquisa documental é a investigação dos documentos com propósito de descrever e comparar usos e costumes, tendências, diferenças e outras características. As bases documentais permitem estudar a realidade presente como o passado com a pesquisa histórica.
Com relação aos meios, a pesquisa pode ser enquadrada nas seguintes
classificações:
Documental, pois foram utilizadas de documentos oficiais (as leis
municipais, os decretos municipais e portarias) sobre a criação da secretaria,
a competência e sua finalidade.
Pesquisa de Campo / entrevista, informações coletadas
diretamente na secretaria, com o Controlador, servidores e eis servidores.
Vale salientar que a pesquisa documental se assemelha muito com a
pesquisa bibliográfica, pois a única diferença entre elas está na natureza das fontes.
Enquanto que a pesquisa bibliográfica se utiliza fundamentalmente das contribuições
dos diversos autores sobre um determinado assunto, a pesquisa documental vale-se
de materiais que não receberam ainda tratamento analítico, portanto ainda podem
ser reelaborados de acordo com os objetivos da pesquisa. (GIL, 2002)
Com relação à coleta dos dados, ou à aquisição das informações
necessárias ao respectivo estudo, adotou-se como instrumentos de coleta de dados
a entrevista, pois a entrevista é uma conversa orientada para um determinado
objetivo, ou seja, por meio de um interrogatório do informante recolhe dados para
pesquisa (CERVO, BERVIAN E DA SILVA, 2007).
Primeiramente em marco de 2004 fez-se contato com o controlador chefe
da Controladoria Geral do Munícipio de Fortaleza, solicitando uma entrevista para
explicar sobre a criação e implementação da Controladoria Municipal de Fortaleza,
explicando assim a origem, os objetivos e o método de trabalho, através da
legislação vigente da controladoria municipal.
36
Em julho de 2013 fez-se contado com o Secretário da Controladoria,
solicitando uma entrevista para explicar a atuação da controladoria e os métodos de
trabalho utilizado para executar seus objetivos.
Pode-se ressaltar que consideram os sujeitos da entrevista o antigo
secretário da Controladoria Geral do Município e o secretário da Secretaria de
Controladoria e Transparência, vale ressaltar que o quadro da secretaria atualmente
é formado por 01 (um) Secretário e 53 (cinquenta e três) comissionados, pois na
controladoria não possui nenhum servidor de carreira, ou seja, não existem
servidores de carreira na Grade da Controladoria, porem existe servidores de outros
órgãos na mesma.
37
4. A CONTROLADORIA NA PREFEITURA DE FORTALEZA
Em 1998 a Prefeitura de Fortaleza começou a discutir a necessidade de
criar a Controladoria Municipal, pois precisava melhorar o controle das contas
municipais. Pode-se afirmar que antes da controladoria, o que existia era uma
equipe na Secretaria de Finanças do Município (SEFIN) voltada para fazer
fluxogramas de caixas. E já os auditores estavam voltados para analisar empenhos.
Foi perguntado ao senhor Mayrink, Chefe da Controladoria Geral do
Município de Fortaleza conforme consta no questionário no anexo I: O que motivou a
criação da Controladoria, como resposta o secretário relata que a motivação da
controladoria se deu devido à necessidade do município ter um controle interno.
Então em 26 de dezembro de 2001 o Prefeito Juraci Vieira de Magalhães
instituiu a Controladoria Geral do Município (CGM), através da lei nº 8.608. O
organograma da Prefeitura Municipal de Fortaleza demonstra estrutura da criação
da CGM.
Organograma da Prefeitura de Fortaleza
Fonte: Lei 8.608 de 26 de dezembro de 2001
Pode-se verificar no organograma que a Controladoria Geral está bem
próxima do Prefeito, e por ela ser um órgão de assessoramento passou a funcionar
no mesmo local do Gabinete do Prefeito, facilitando assim a interação para a tomada
de decisão.
PREFEITO
VICE- PREFEITO
SEPLA
PGM
GABINETE
CGM
SDE
SEINF
SEMAM
SMS
SEDAS
SEFIN
SAM
SER I
SER II
SER III
SER IV
SER V
SER VI
38
O art.20 da lei nº 8.608 relata que:
A controladoria Geral do Município – CGM, órgão de assessoramento do prefeito, tem por finalidade a coordenação, execução e avaliação de auditorias de gestão e de sistemas; dos controles contábeis; do Controle de Preço; do controle e prestação de contas de convênios e contratos e do sistema de informática, em consonância com as políticas e diretrizes formuladas pela administração municipal.
A criação da Controladoria Geral do Município (CGM) foi bastante
significativa para o município de Fortaleza, pois passou a ter um controle interno
municipal, e deu uma transparência dos recursos e dos bens públicos para a
sociedade.
Dentre as perguntas contidas no questionário, foi perguntado também ao
senhor Mayrink quais as dificuldades encontradas no processo de implementação da
Controladoria Geral do Município, como resposta o secretário relata que não foi fácil
implantar a Controladoria, pois tiveram bastante dificuldade, dentre elas as principais
foram: a falta de espaço físico, antipatias e problemas políticos.
Conforme a lei 8.608 a Controladoria Geral do Município é um órgão
integrante da administração direta do município de Fortaleza, que assessora o
Prefeito, dando-lhe informações que possibilitam mensurar os resultados
econômicos e financeiros, ajudando a gerir os recursos públicos para obter os
resultados.
Vale salientar que a CGM não objetiva controlar os órgãos públicos
municipais, pois cada secretário tem autonomia para gerir sua secretaria, visto que,
os mesmos são ordenadores de despesas. Mas a Controladoria Geral do Município
presta assessoria no controle interno de cada órgão auxiliando cada gestor na
tomada de decisão. Com isso, busca evitar que os gestores causem desperdícios
e/ou desvios do erário, promovendo o interesse comum.
O art. 21 relata sobre a competência da CGM. São elas:
I - elaborar normas e instruções e definir procedimentos necessários à execução, acompanhamento e controle das atividades referentes aos sistemas de responsabilidade da CGM; II - realizar auditoria em projetos de investimentos do município; III - emitir relatórios conclusivos de auditorias e controladoria para o gestor maior do município, secretarias e órgãos interessados; IV - elaborar, em coordenação com a Secretaria de Planejamento do Município (SEPLA), a proposta orçamentaria e coordenar a aplicação dos recursos inerentes aos sistemas de responsabilidades da CGM, constantes do Plano Plurianual e do Orçamento Anual do Município; V - contratar, quando julgar necessário, estudos e pesquisas para subsidiar as atividades referentes aos sistemas administrativos pela CGM; VI - instituir convênios e contratos com empresas prestadoras de serviços e consultorias relacionadas com as atividades cometidas à CGM;
39
VII - coordenar, executar e avaliar as atividades de auditorias de sistemas nos diversos softwares do município; VIII - acompanhar e controlar a qualidade das informações constantes do site da prefeitura, oferecendo o necessário suporte à Secretaria de Planejamento e Orçamento-SEPLA, para atualização; IX - Avaliar sistematicamente os resultados obtidos pela implementação de politicas nos sistemas a cargo da CGM; X - participar do planejamento em articulação com a Secretaria de Planejamento-SEPLA; XI - apoiar tecnicamente e orientar as Secretarias Executivas Regionais em assuntos da alçada da CGM; XII - estabelecer controles e promover o acompanhamento necessário ao cumprimento da Lei Complementar Federal nº 101, de 04 de maio de 2000, que dispõe sobre a responsabilidade de auditorias nos órgãos da administração pública municipal; XIII - Subsidiar o Conselho de Orientação Politico-Administrativo do Município de Fortaleza (COPAM) no desempenho das atividades cometidas à Controladoria Geral do Município; XIV - desempenhar outras atividades correlatas.
Ainda na gestão do prefeito Juraci Magalhães, o decreto nº 11.271 de 24
de outubro de 2002, vem dispor sobre a finalidade, estrutura-organizacional e
distribuição de cargos comissionados da Controladoria Geral do Município e das
providências, ou seja, vem efetivar a ação do governo em manter os sistemas de
auditoria e de controle interno do município de forma centralizada em uma única
unidade administrativa.
O Art. 1º define a Controladoria Geral do Município como um órgão
integrante da administração direta do município e sua finalidade, já o Art. 2º relata
sobre a competência e no Art. 3º vem relatar a estrutura da controladoria que são:
01 assessor Chefe; 01 Coordenador de auditoria; 01 gerente da célula de auditoria
de gestão; 07 auditores administrativos; 01 gerente da célula de contratos e
convênios; 01 chefe da unidade administrativa financeira, conforme demonstrado no
Organograma da Controladoria Geral do Município.
Através dessa estrutura na Controladoria Geral do Município, passou a
existir em cada Secretaria Executiva Regional (SER) um auditor que assessora o
secretário, e esses auditores ficam em um período (meses) em cada secretaria,
depois a Controladoria faz um rodízio para que os mesmos não se acomodem e
minimizem as oportunidades de corrupção dentro das regionais.
40
Fonte: Decreto nº 11.271 de 24 de outubro de 2002.
Semanalmente ocorrem reuniões na CGM com os auditores onde serão
discutidos os problemas e soluções, gerando assim uma interação entre os órgãos e
os próprios auditores.
Foi perguntado ao Secretário da CGM se já existem resultados
alcançados com a implementação da controladoria e o mesmo respondeu que esta
tendo mais respeito pelo controle financeiro e melhorou a aplicação dos recursos.
Em 29 de dezembro de 2010 a Prefeita Luizianne de Oliveira Lins
sanciona a Lei Complementar de nº 0.082, que relata algumas alterações na
Controladoria Geral do Município, dentre elas o aumento dos cargos na
competência.
art.6º relata sobre as criação de cargos para compor a nova estrutura organizacional da controladoria: I – 1 (um) secretario executivo; II – 1 (um) corrdenador; III – 4 (quatro) assessores técnicos; IV – 4 (quatro) assistente técnicos; V – 14 (quatorze) auditores; VI – 3 (três) auxiliares técnicos; VII – 3 (três) encarregados de atividades técnicas.
Com isso a controladoria passa ter a seguinte estrutura:01 Controlador
Geral do Município;01 Assessor Especial;02 Assessores Técnico I;02 Assessores
Técnico II;22 Assessores Técnico III;04 Assessores Administrativo I;04
Gabinete do
Assessor-Chefe
Unidade Administrativo
Financeiro (UAF)
Coordenadoria de Auditoria (COAUD)
Célula de Auditoria de
Gestão
Célula de Contratos e Convênios
Assessoria
Técnica (ASTEC)
41
AssessoresAdministrativo II;03 Assessores Administrativo III;03 Apoios
Administrativos I, totalizando assim 42 (quarenta e dois) cargos.
Ainda na gestão da prefeita Luizianne, foram criados esses cargos para a
controladoria desenvolver seus trabalhos. Após uma conversa com alguns auditores
da CGM foi possível perceber que os mesmos estavam voltados para melhoraria do
controle interno com técnicos qualificados e capacitados.
Eles participaram de bastantes cursos de capacitação, mas mesmo assim
na maioria das vezes esses servidores não conseguiam realizar seus trabalhos, pois
devidos a problemas políticos a CGM era impedida de realiza-los em determinados
órgãos.
Não era aceita a “interferência” da Controladoria, isto é, para eles a CGM
estava presente para atrapalhar os seus trabalhos, e não para melhorar, mas
existiam alguns órgãos em que a CGM fazia auditoria preventiva, auditoria de
Gestão e apuração de denuncias.
Foram implantados dentro da Prefeitura alguns sistemas de Controle
como: Sistema de Controle Físico e Financeiro (SAFF) onde se faz o desdobramento
dos projetos e a programação financeira; Sistema de Protocolo Único-SPU que é o
acompanhamento dos processos por todas as secretarias da prefeitura; E-Compras
que gerencia as aquisições e processos licitatórios da Prefeitura Municipal de
Fortaleza. Vale salientar que esses programas não são integrados e a Controladoria
não opinava nesses sistemas.
O Prefeito Roberto Cláudio Rodrigues Bezerra assumiu seu mandando
em 01 de janeiro de 2013 e organiza administrativamente a Prefeitura Municipal de
Fortaleza, ou seja, a Lei Complementar nº 0.137 de 08 de janeiro de 2013 relata
toda essa organização dentre elas a Controladoria Geral do Município passa a ser
Secretaria Municipal da Controladoria e Transparência (SECOT).
O Art. 12 da lei Complementar nº 0.137, relata que:
À Secretaria Municipal da Controladoria e transparência compete: Elaborar normas e instruções e definir procedimentos necessários à execução de suas responsabilidades; realizar auditoria em projetos de investimentos amparados por contratos e convênios, onde o Município seja parte; emitir relatórios conclusivos de auditoria e controladoria para o gestor maior do município, secretarias e órgãos interessados; acompanhar e controlar a qualidade das informações constantes do portal da transparência da Prefeitura Municipal de Fortaleza; apoiar tecnicamente e orientar os órgãos da administração direta e indireta em assuntos de sua alçada; estabelecer controles e promover o acompanhamento necessário ao cumprimento da Lei Complementar Federal nº 101, de 04 de maio de 2000.
42
Na entrevista com o Secretário da Secretaria da Controladoria e
Transparência (SECOT) Marlon Cambraia conforme consta no questionário no
anexo II, foi perguntado: que a CGM foi criada em 2001 visando ter um bom controle
interno e podemos realmente afirmar que se tem esse controle? Segundo o
secretário Marlon o controle interno e o controle social são muito precários então a
nova secretaria da controladoria tem o papel de reverter essa situação. Existia uma
barreia para controladoria realizar seu trabalho e atualmente essa barreira está
acabando, pois os atuais secretários e ordenadores de despesas estão indo buscar
a ajuda da SECOT.
É possível relatar que está havendo um grande avanço para a
controladoria no município de Fortaleza, entretanto no dia 05 de março de 2013 o
prefeito de Fortaleza publicou o decreto 13.087 que dispõe sobre a criação do
Comitê Municipal de Gestão por Resultado e Gestão Fiscal de Fortaleza
(COGERFFOR).
Art.1º Fica criado o Comitê Municipal de Gestão por Resultados e Gestão
Fiscal de Fortaleza (COGERFFOR) com o propósito de assessorar o Prefeito
Municipal de Fortaleza, definir as diretrizes e estabelecer medidas a serem seguidas
pelos órgãos que integram a administração municipal visando:
I – garantir o equilíbrio financeiro sustentável do Tesouro Municipal, o cumprimento de metas fiscais de resultado primário e compromissos legais e constitucionais; II – implantar um modelo de gestão baseado em resultados; III – elevar a eficiência, a eficácia e a efetividade da administração municipal; IV – contribuir para a preservação dos interesses contidos nas políticas públicas do Município de Fortaleza.
O COGERFFOR reúne-se de forma ordinária semanalmente,
preferencialmente às terças-feiras, onde planeja, coordena, supervisiona, executa,
controla e avalia as atividades financeiras do município, por meio da politica fiscal
nas suas vertentes tributárias e orçamentarias.
Fazem parte do COGEFOR 06 (seis) secretarias. Dentre elas, está o
secretário da Secretaria de Controladoria e Transparência, pois é um dos membros
do comitê, ou seja, a controladoria passa a ser uma secretaria que participa
ativamente da gestão, ajudando assim nas tomada das decisões.
Foi verificado que o prefeito está bastante preocupado em ter um bom
controle interno, com isso estão integrando os sistemas existentes SAFF, E-compras
e SIOF. O SIOF é um Sistema Integrado de Orçamento e Finanças que tem por
43
objetivo, administrar a receita do município, bem como controlar e acompanhar suas
despesas desde o seu compromisso (empenho) até sua efetiva liquidação, gerando
automaticamente os lançamentos contábeis necessários para atualizações do Plano
de Contas e emissão dos balancetes e relatórios afins.
Foi criado o sistema de Monitoramento de Ações e Projetos Prioritários-
MAPPFFOR que é um sistema de programação e monitoramento dos projetos da
prefeitura, em que prioriza os investimentos e se realiza o monitoramento estratégico
dos mesmos, detalhando operacionalmente programas e ações do Plano Plurianual
(PPA) e esse sistema também está sendo integrado com o SIOF.
Atualmente a controladoria acompanha a integração dos sistemas tendo
acesso para acompanhamento dos controles e auxiliando ao COGEFOR.
Em 29 de abril de 2013, o decerto nº 13.117, vem dispor sobre a estrutura
organizacional, a distribuição e a denominação dos cargos em comissão da
Secretaria da Controladoria e Transparência – SECOT, e dá outras providências.
Art. 1º Fica aprovado à estrutura organizacional da Secretaria da Controladoria e Transparência, definida em seus níveis de hierarquia, que será a seguinte: I – Direção Superior – Secretário da Controladoria e Transparência e Secretário executivo da Controladoria e Transparência. II – Órgãos de assessoramento: 1. Assessoria jurídica. 2. Assessoria de planejamento e desenvolvimento institucional. III – Órgão de execução programática: 3. Coordenadoria de controladoria. 3.1. Célula de gestão de regularidade. 3.2. Célula de gestão de estatística e desempenho. 3.3. Célula de gestão de ações preventivas. 3.4. Célula de gestão de contratos e convênios. 3.5. Célula de gestão de auditorias especiais. 4. Coordenadoria de transparência. 4.1. Célula de gestão de atendimento a resposta. 4.2. Célula de gestão de desenvolvimento e acompanhamento de informações. IV – Órgão de execução instrumental: 5.Coordenadoria administrativa-financeira. 5.1. Célula de gestão administrativa. 5.2. Célula de gestão financeira. 6. Célula de gestão de tecnologia da informação. Art. 2º Ficam distribuídos e inseridos na estrutura organizacional da Secretaria de controladoria e Transparência 54 (cinquenta e quatro) cargos, sendo 01(um) símbolo de S-1, 01 (um) símbolo S-2, 01 (um) símbolo DG-1, 04 (quatro) símbolos DNS-1, 11 (onze) símbolos DNS-2, 24 (vinte e quatro) símbolos DNS-3, 03 (três) símbolos DAS-1, 06 (seis) símbolos DAS-2 e 03 (três ) símbolos DNI-1, sem prejuízo da criação de novos cargos que se fizerem necessários. Art. 3º Obedecida a legislação própria e os parâmetros estabelecidos neste decreto, as competências das unidades orgânicas integrantes da estrutura da Secretaria de Controladoria e Transparência serão fixadas em regulamentos a ser aprovado por decreto do Poder Executivo no prazo de até 90 (noventa) dias a partir da publicação deste decreto. Art.4º Os cargos constante deste decreto são o Anexo I, com símbolos, denominações e qualificações ali previstas. Art.5º O organograma representativo da estrutura organizacional da Secretaria de Controladoria e Transparência é o constante do anexo II deste decreto. Art. 6º Este decreto entra em vigor a partir de 01 de maio de 2013.
44
Com a lei complementar nº 137 foram criados novos cargos e, contudo a
SECOT além de ser responsável pelo controle interno se responsabilizara pela
transparência havendo a necessidade de mais cargos.
Vale ressaltar também que a Secretaria de Controladoria e Transparência
esta tendo mais autonomia para executar seus trabalhos em todos os órgãos da
administração.
No Quadro 02 pode-se observar a estrutura de todos os cargos da secretaria.
Quadro 02: Nova estrutura da SECOT
DENOMINAÇÃO DOS CARGOS SÍMBOLO QUANTIDADE
Secretário S-1 01
Secretário Executivo S-2 01
Assessor Especial I / Coordenador Especial DG-1 01
Assessor Especial II / Coordenador DNS-1 04
Assessor Técnico / Gerente DNS-2 11
Articulador / Assistente Técnico – Administrativo I DNS-3 24
Assistente Técnico – Administrativo II DAS-1 03
Assistente Técnico – Administrativo III DAS-2 06
Suporte de atividades técnicas DNI-1 03
TOTAL 54
Fonte: Dereto Nº 13.117/2013
Com a reorganização e o aumento dos cargos foi necessária uma
mudança estrutural, onde antes a secretaria funcionava em uma casa “precária”,
então foi necessário ir para um local maior e mais bem aparelhado.
Dentre as perguntas contidas no questionário tem-se: o que gerou a
necessidade de aumentar o quadro de cargos da SECOT? Conforme o secretário da
SECOT o aumento dos cargos ocorreu devido à controladoria assumir a
coordenadoria de transparência da prefeitura e ainda no ano de 2013 irá assumir
também a ouvidoria municipal.
Foi publicado no diário oficial do município do dia 08 de agosto de 2013
duas Portarias da SECOT.A primeira portaria 008/2013 em que o Secretário da
Secretaria da Controladoria e Transparência do Município normatiza a
documentação necessária para exercer os cargos na secretaria e a segunda portaria
009/2013 regulamenta a carga horária dos servidores da SECOT.
Diante dessas portarias vale ressaltar a preocupação que o secretário da
SECOT Marlon Cambraia está tendo em formar uma equipe de servidores
45
qualificados, de bom caráter, e com ficha limpa, para que possam executar um bom
trabalho na secretaria.
Durante a entrevista com o secretário da SECOT, foi relatado sua
preocupação em ter profissionais qualificados. O mesmo vai adotar uma postura de
incentivar os servidores a fazerem cursos, e quem sabe até serem reconhecidos
dentro do órgão pelo seu trabalho, como poderemos ver no questionário em anexo
II.
Vale salientar também que o secretario da SECOT não está só
preocupado com o número de auditorias que será feita pela secretaria, mas também
na qualidade e no retorno dessas auditorias, para ser avaliado se o trabalho da
secretaria esta gerando um bom resultado.
46
5. CONCLUSÃO
O estudo realizado buscou analisar a implantação da Controladoria no
município de Fortaleza, e constatou que a controladoria começou a ser discutida em
1998, mas somente em 2001 foi criada através da lei nº 8.608.
Verificou-se que a estrutura administrativa da Prefeitura Municipal de
Fortaleza está bem dividida, pois a antiga Controladoria Geral do Município - CGM
foi criada para ser um órgão de assessoramento do Prefeito, ou seja, ligado
diretamente ao gestor municipal.
A CGM não possuía autonomia para realizar seu trabalho para o qual foi
criada, devido aos problemas políticos, e somente com a mudança de Gestão, que a
Secretaria de Controladoria e Transparência – SECOT passou a ter autonomia e
reconhecimento. A SECOT está sendo procuradapelos demais órgãos para realizar
auditorias e auxiliar na tomada de decisão.
No que refere à pergunta de partida, a mesma foi respondida, pois foi
observado que o controle interno era muito precário, e com isso, não tinha uma boa
informação para ajudar ao Prefeito de Fortaleza a aplicar os recursos de uma
maneira eficiente e eficaz.
O atual secretário visando melhorar esse controle em seis meses quebrou
as barreias politicas existentes na CGM, dando assim autonomia para a SECOT.
Além disso, melhorou a estrutura física, aumentando o quadro de pessoal e está
implantando tecnologia para ajudar a realizar os trabalhos com mais efetividade.
Em relação ao objetivo Geral deste trabalho que foi analisar a
implementação da Controladoria no município de Fortaleza, pode-se afirmar que foi
atingido à medida que foi apresentando as lei de criação e suas alterações, assim
como os objetivos foram alcançados.
De acordo com o decreto nº 11.271 /2002 a Controladoria tinha apenas 12
(doze) cargos. Já com a lei nº 0.082 de 2012 a controladoria passa a ter 42
(quarenta e dois) cargos, ou seja, tem um acréscimo de 250% (duzentos e cinquenta
por cento). Com o decreto nº 13.117 de 2013 a controladoria passa a ter em seu
quadro 54 (cinquenta e quatro) cargos e com isso tem um aumento de 28,57% (vinte
e oito e cinquenta e sete por cento).
47
Foi possível notar que o Secretário Marlon Cambraia após assumir a
Controladoria se preocupou em ter uma equipe capacitada, onde manteve os
Funcionários da Prefeitura e criou mais alguns cargos devido à demanda e ao
objetivo da Secretaria da Controladoria e Transparência. Além de ser responsável
pelo controle interno e pela Transparência em breve a SECOT assumirá também a
Ouvidoria Municipal.
A controladoria no município de Fortaleza existe há doze anos, mas
somente agora ela está assumindo realmente seu papel, executando seu trabalho
sem interferência política, participando ativamente da administração, ajudando as
demais secretarias/órgãos, e está realmente buscando administrar de uma melhor
forma os recursos públicos.
48
6. REFERÊNCIAS
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Comitê Municipal de Gestão por Resultados e Gestão Fiscal de Fortaleza –
COGERFFOR, e dá outras providências.
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49
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em maio de 2013.
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públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal e dá outras providências.
_______. Lei nº 8.608 de 26 de dezembro de 2001. Dispõe sobre a organização
administrativa da Prefeitura Municipal de Fortaleza, e dá outras providencias.
_______. Lei Complementar nº 0.082 de 29 de dezembro de 2010. Altera as
competências instituídas pela lei municipal nº 8.608 de 26 de dezembro de 2001, e
dispõe sobre a estrutura organizacional, a distribuição dos cargos da Controladoria
Geral do Município e dá outras providências.
_______. Lei Complementar nº 0.137 de 08 de janeiro de 2013. Dispõe sobre a
organização administrativa da Prefeitura Municipal de Fortaleza e dá outras
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52
ANEXOS
53
ANEXO I
Entrevista com José Martins Mayrink Secretário Chefe da Controladoria Geral do
Município de Fortaleza em Março de 2004.
1ª O que motivou a criação da Controladoria Geral do Município?
A necessidade de um controle Interno.
2ª A lei de responsabilidade fiscal influenciou de que maneira a criação da
CGM?
Não influenciou, pois a instalação da Controladoria foi precedida a lei de responsabilidade fiscal, antes da lei de responsabilidade fiscal já estava sendo organizada a controladoria do Município.
3ª Quais eram os controles antes da CGM?
A secretária de Finanças estava voltada para fazer os fluxogramas de caixa e os auditores estavam voltados para analisar os empenhos.
4ª Os controles existentes não eram suficientes?
Não, pois pode se dizer que quase não existia controle, daí a necessidade da Controladoria Geral do Município.
5ª Quando começou o processo de discussão para implantação da CGM?
Em 1998, pois foi identificada a primeira necessidade de ter uma controladoria, ou seja, um melhor controle das contas do município.
6ª Existe um cronograma planejado das atividades para implementação da
CGM?
Tem um projeto original, mais ainda não foi totalmente implantado, por falta de recurso e verba orçamentária.
7ª Qual o modelo de gestão adotado para CGM?
O Modelo é circunstancial, vai modificando direto, pois o modelo que era adotado a
dois anos atrás é diferente de hoje e os profissionais estão sempre se atualizando.
54
8ª Quais as dificuldades encontradas no processo de implementação da CGM?
Varias dificuldades, entre elas falta de espaço físico, antipatias, problemas políticos,
entre outros.
9ª Quais os resultados esperados com a implementação da CGM?
Um bom controle interno.
10ª Já existem resultados esperados com a implementação da CGM? Quais?
Maior respeito pelo controle financeiro e melhor aplicação dos recursos.
11ª Qual o custo estimado de implementação da CGM?
Não da pra informar porque ainda estamos implantando.
55
ANEXO II
Entrevista com Marlon Carvalho Cambraia Secretário da Secretaria da
Controladoria e Transparência em junho de 2013.
1ª O senhor quando foi vice-prefeito no período de 1997 a 2000 participou de
algum debate para criação da controladoria?
Não foi me dado nenhum trabalho executivo, pois o meu papel de vice-prefeito na
época era para se dedicar as questões política dentro da prefeitura e substituir o
prefeito em eventuais ausências.
2ª A Controladoria Geral do Município foi criada em 2001 visando ter um bom
controle interno e hoje podemos realmente afirmar que se tem esse controle?
O controle interno e controle social no âmbito da administração pública municipal
são precários, mas tem melhorado muito no curto espaço de tempo que dispomos, a
estrutura física está sendo melhorada, a parte de pessoal incrementando de 42
(quarenta e dois) para 54 (cinquenta e quatro) e vamos aumentar ainda mais esse
quantitativo através do concurso, pois não pode fazer um bom controle se não tiver
gente especializa para atender a demanda.
3ª Qual o modelo de gestão adotado pela SECOT?
Com a nova restruturação, não vamos ter auditores específicos para trabalhar na
educação ou na saúde, todos os auditores vão poder desenvolver o trabalho
independente do órgão ou secretaria, ou seja, auditores que trabalham com
educação pode trabalhar na saúde ou nas regionais, obvio que vai haver algumas
particularidades nomeei um Engenheiro Civil que é Funcionário Público do Município
para acompanhar e fiscalizar as obras da prefeitura. E vamos acompanhar se a
auditoria teve resultado ou não, ou seja, se essa auditoria teve produtividade para
administração.
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4ª Ainda existe barreira para CONTROLADORIA realizar seu trabalho com as
demais secretarias? Como está sendo visto esse trabalho (interferência) da
SECOT pelas outras secretarias?
Não temos o papel de puxar a orelha de ninguém e às vezes de uma forma até
pejorativa a controladoria é tida e havida como um órgão policialesco e não é nosso
papel e eu afasto com toda veemência essa função, agora de fato como temos uma
função fiscalizatória, as auditorias acontecem independentemente da vontade do
gestor e devem acontecer, quando destinamos um grupo de auditor para realizar
uma determina fiscalização encaminhamos um ofício informando ao gestor do órgão
e comunicando que o grupo está indo para desenvolver um trabalho e pedimos
apoio e total disponibilização de informações, dados e dos documentos. E posso
assegurar que nessa gestão não existiu nenhuma oposição, pois os gestores estão
nos procurando para que possamos auditar os contratos existentes da gestão
passada, e as auditorias que partiram direto da Secretaria de Controladoria e
Transparência-SECOT não teve oposição pelo contrario foi bastante aceita pelos
secretários, isso quem estão falando são os próprios auditores.
5ª A SECOT tem como finalidade ser um instrumento de informação gerencial,
controle da legalidade e transparência da administração, visando à efetividade,
controle interno e social das ações do município: como ela pretende alcançar
esse objetivo e em quanto tempo levar para isso acontecer?
O controle da legalidade tem que ser observado por todos os gestores, pois eles
respondem perante as cortes de contas, respondem junto ao Ministério Público por
eventuais desvios então o controle da legalidade da administração ele é feito e
precisa ser feito por todos aqueles que são ordenadores de despesas/gestores, nós
como controle interno e controle social precisamos estar atento e próximo desses
gestores para que não haja desvio de conduta precisamos maximizar os recursos
que já são escassos.
6ª Como está à estrutura física da SECOT?
Antes funcionava numa casa precária e pequena, que não comportava nem o 42
(quarentas e dois) funcionários existente, em seis meses de gestão conseguimos
praticamente triplicar o espaço físico e as condições de trabalho, estamos
melhorando e muito a infraestrutura reaparelhando inclusive buscando a tecnologia
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de informação para dar uma dinâmica maior a controladoria, até porque hoje não é
só a controladoria, tem a transparência e em breve estarem trazendo a ouvidoria, ou
seja, será incorporada a Controladoria.
7ª Tem alguns incentivos para funcionários da SECOT (como curso ou
capacitações)?
Foi detectado que no quadro da CGM os auditores eram oriundos de cargos
comissionados, não foram escolhido através de concurso, pois o cargo de auditor de
controle interno é fundamental e tem que ter estabilidades para que o órgão tenha
uma memória, não fique acéfalo, diante dessa deficiência provavelmente até
meados de 2014 terá concurso público para auditor e analista de controle interno.
Entrevistei os que aqui estavam e selecionei de preferências os servidores de
carreira da prefeitura que já tinham cursos junto a Controladoria Geral da União-
CGU, curso de controladoria junto aos órgãos da própria prefeitura como o Instituto
Municipal de Pesquisa Administração e Recursos Humanos-IMPHAR, ou seja,
pessoas com alguma formação para ser útil. De acordo com acompanhamento da
auditoria, vamos adotar uma politica de resultados e de produtividade e que essa
produtividade seja contemplada com alguns benéficos da administração, ou seja, a
equipe que trabalhou de uma forma mais produtiva ela tenha um reconhecimento da
administração, vou tentar implantar para que os nossos servidores possam ser
estimulados no seu trabalho. Será criada uma Biblioteca Física e virtual para
atualizar os servidores.
8ª A controladoria como um órgão de assessoramento ela realmente participa
das decisões da administração do prefeito Roberto Claudio?
Eu asseguro que sim, pois de acordo com a Lei de Responsabilidade Fiscal todas as
contas de todos os gestores precisam passar pelo crivo da controladoria, a
participação é direta a lei determina que o Controlador/Secretário aponha sua
rubrica e chancele as contas de gestão de todos os órgãos da administração e eu
não vou assinar nada se entes submeter ao um estudo técnico e contábil para saber
se está tudo em ordem. Foi criado em Maio de 2013 o COGERFFOR – Comitê
Municipal de Gestão por Resultados e Gestão Fiscal de Fortaleza esse comitê é
formado por seis secretarias: Secretaria de Finanças; Procuradoria Geral do
Município; Secretaria de Governo; Secretaria de Planejamento e Gestão; Secretaria
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de Controladoria e Transparência e Instituto de Planejamento de Fortaleza e através
desse comitê que todas as contas financeiras da administração são aprovadas e
destinadas.
9ª O que gerou a necessidade de aumentar o quadro de cargos da SECOT.
Primeiro porque foi criada uma coordenadoria de transparência, em breve estaremos
assumindo a Ouvidoria.
10ª Existe algum regimento interno da SECOT?
Existe um antigo regimento da antiga Controladoria Geral do Município, mas
estaremos criando um novo regimento que será adaptado da SECOT.