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AS METAMORFOSES DO SEMIPRESIDENCIALISMO

PORTUGUES

Professor Dourer Carlos Blanco de Morais

Nota Previa

o presente estudo constitui uma reproducao quase integral do capitulo"Le Metamorfosi del Semipresidenzialismo Portoghese" presente na obracolectiva "Semipresidenzialismi", dirigida por Lucio Pegoraro e AngeloRinella -Pad ova -1997.

Sem qualquer pretensao a corporizar uma investigacao exaustiva, aslinhas que se seguem assumern-se essencialrnente como urn cornentario dedivulgacao do sistema semipresidencialista portugues na orbita do DireitoComparado.

Tendo em vista coadunar 0 texto publicado em Italia com a RevisaoConstitucional de 1997, inseriram-se algumas renurneracoes no articuladoque e citado em alguns passos do excurso, sendo feitas rarnbem algumasalusoes necessarias as alteracoes experimentadas pela C.R.P, na sequencia

da mesma Revisao.Uma rnencao devera ser feita ao dr. Mario Joao Fernandes, nosso assisten-

te de Direito Coristitucional II, pela insistencia que manifestou no sentido deprocedermos a publicacao em portugues e com actualizacoes, destas brevesnotas,

SUMAruO

1. Semipresidencialismo e sistema de governo.2. Atributos fundamentals do sistema semipresidencialista consagrado na

constituicao portuguesa.3. Fontes cognitivas intemas e extern as do semipresidencialismo portugues,4. 0 semipresidencialismo portugues na orbita do direito constitucional com-

parado.5. Dinamica evolutiva do sistema de governo semipresidencialista na Republica

Porruguesa.

6. Balance e perspectivas.

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L Semipresidencialismo e sistema de governo

1.1. Rernontando, segundo largos sectores doutrinarios (1 ) a Constituicao deWeimar (1919), 0 semipresidencialismo so ganhou uma rnais expressivaaut onorn ia dog rnati ca , como categoria tfpica de sistema politico estadual,por forca da conso lidacao e evolucao do modele de organizacao inst itucionalda Constituicao Francesa de 1958.

Sem prejuizo de existirern constituicoes rnais antigas,entre outras afinlandesa (1919) e a austriaca (1920), que adoptararn uma estruturaanaloga de forma de governo, acabou por ser a discussao doutrinaria travadaem torno da Lei Fundamental cia v a Republica, que densificou com maisacuidade, as traves mestras do sistema politico em epfgrafe.

Prevalece na doutrina portuguesa a caracteriologia sistematica que con-

verte a sernipresidencialismo nurn dos tip as de sistema de governo nos quaisse desdobram os regimes politicos dernocrattco-r epre.sen ta-tivos CZ ) .o regime politico consiste no modele doutrinario ou ideol6gico onde

repousam os valores essenciais da organizacao politica e social do Estado-Colectivfdade, bern como as fundamentos CIa l egitimidade dos respectivosorgaos de poder soberano.

Urn regime politico diz-se materialmente democratico, quando alegitimidade do poder dos govern antes deriva do livre consentimento dosgovernados. Ele reveste, ao inves, natureza auto crattca, quando umaestrutura rnonista ou concentrada do poder pol itic o e sta dual se legitimanuma represenracao purarnente "sernantica" ou "existencial" C} dos cida-daos, ou se funda nurn processo de intervencao do corpo eleitoral pautadopelo seu caracter nao competitive au mesmo semi-competitive (4).

No regime democratico, 0 consentimento dos cidadaos no processo dedesigriacao dos ritulares das suas instituicoes representativas imp6e a

culminar de urn conjunto de condicoes materiais de genuinidade e garantia,tais como a existencia de urn processo eleitoral pluralista, igualitario e

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(!) Vide em especial, as posicoes de M. Duverger (Echec au Roi, Paris -1978- p. 10-17);"(;.Morbidelli - L. Pegoraro - A .Reposo . M. Volpi ("Diritto Costiruzionale Italiano e Com para to -Bologna- 1995 - p. 334-335 e 349 e se g.) q ueadmitem, aind a assim , ahipotese de 0 mesmo sistemapoder assurnir caracter parlamentar racioualizado; Jorge Miranda "Manual de Direiro Constitu-clonal - I -Coimbra - 1996 p. 201 e 398 (que refere que a articulacao do poder pol itico naquelaconstituicao, seria em si nao distinto dos acruais sistemas sernipresidenciais): Marcelo Rebelo deSousa "Direito Constitucional"- Coirnbra - 1979- p.335.

(2) A nomenclatura conceptual aqui utilizada nao coincide com a que e avancada por KarlLoewenstein ("Teoria de la Constirucion" - Barcelona- 1979 p. 30 e seg.) que distingue "sistemapolitico e form a de governo e po r J. Ferrando Badia (Intrcducao I I obra colectiva "RegirnenesPoliticos A ctu ales" -Madrid 1985 - p. 54 e seg.) que d esign a p or"sistema" aquilo que supra ,qual iflcarnos como "regime" e vice-versa.A nossa o pcfio val pOl' conceber 0 regime com um quadro juddico-politico amplo,que pressup5e a exisrencl a de vari os sistemas de organiz acao das instituic;5es depoder. Vide num sent ido rnais ou menos proximo, M. Duverger "Institutions Poliriques er DroitConstitlltionnel" Paris -1971;Morbidelli - P ego ra ro- R epose- Volpi- "D iritto C cstiruzion ale ( ... )"op. cit. p.317; e Marcelo Rebelo de Sousa "Direito Consritucional (. .. ) "cit. p. 318 e seg.; (e domesmo autor "0 Sistema de Governo Porrugues" Lisboa- 1992 - p. 8 e seg.).

(3) A ideia de "represenracho semantica'' bcbe na nocao mas arnpla de "Constiruicfiosernantica" de Loewenstein (op. cit. p.218 e seg.) e consistira na ritualizaclio forma de urnarepresentacfio aparente da sociedade, em beneficia de urn circulo clausurado de poder. A nocfiode "representacao existencia!" retira-se de elaboracao de Voeglin (The New Science of Politics-Chicago - 1952- 31 e seg e 50) que se refere a liderancas nfio electivas cujos aetas sao imputados,

po r delegacao tacita, atoda a sociedade, Sobre a nocf io de eleicoes cornpet it ivas , serni-competi -tivas e nfio competirivas, vide Dieter Nohlen "Sistemas Electorates del Mundo" Madrid - 1981 -p. 22 e seg. .

(4) Sobre a presence de alguns desses atributos rnaceriais na Constituicfio Porruguesa, videJ.G.Canotilho "Dire ito Constitutional" - Coirnbra - 1993 pA6S e seg,

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o que pode ou nao evoluir, na moldura geral definida por esses atributos,e a componente dominante do semipresidencialismo, a qual podeser presidencial, parlarnentar ou governamental, em razao da maior proemi-nencia de uma dada in st itu ic ao sober an a, no decurso de urn determinadoperiodc.

5.2. 0 primeiro pressuposto da evolucao da com ponente dom inantedo sistemade governo, reveste natureza jurfdico-positiva, e consiste nas alteracoesque por via de revisao foram sendo feitas ao texto ccnsrltucio-nal. Alteracoes que, incidentes num quadro de distribuicao de cornpetencias,

reduzem ou ampliam os pocleres detidos pelas cliversas insrituicoes sobera-nas que integrarn a relacao triangular do semipresidencialismo.

5.3.0 sistema parti darto (que e por seu torno condicionado pelo sistemaeleitoral para 0 parlarnento) constitui 0 segundo factor de determi-riacao do pendor do semipresidencialismo (38).

Fases de maior atornisacao pluripartidaria na representacao parlarnentar,geram "maiorias consociativas", um a maior precariedade e depend en-cia polftica dos governos e um acrescimo do papel interventivo e arbitral doPresidente da Republica (39).

Inversamente, fases caracrerizadas por tendencies bipolarizadoras naconfiguracao da representacao dos particlos no Parlamento, geram a estabi-lizacao dos govern os e 0 recuo do papel rnoderador do Chefe de Esrado, parauma funcao protocolar, arbitral, Oll de meio controlo politico (40).

5.4. 0 terceiro factor de influencia na dinamica da cornponente dorninante dosemipresidencialismo e dada pela homologia entre a maio ria parIa-mental' e a maioria p res idencial (41).

Quando 0 sentido da logica eleitoral e politica respeirante a maio riaparlarnentar que apoie urn dado Governo e 0 da maioria que elege 0Presidente da Republica sao distintas, ger ar n- se c enar io s de "coabita-

cao", as quais podem, em conjunturas de maior distonia, potenciar fenornenosde conflitualldade e de "guerrilha" instituciorial, da qual pode surgir comovitoriosa, tanto a componente parlamentar como a presidencial.No caso diverse de existir uma coincidencia entre a logica politica dasmaiorias eleitorais inerentes as referidas instituicoes, falar-se-a, ao inves, em"confl uencia" (42).

Neste ultimo case podern fluir dais cenarios: - ou 0 Presidentee 0 lidernatural da rnaioria parlamentar e 0 sistema sernipresidencialista passa aassumir uma maior vertente presidencial; ou 0 presidente e urn notavel depeso politico secundario na mesma maioria, passando a pender do sistema

a ancorar no chefe de Governo.

(38) Cfr, Marcelo Rebelo de Sousa "Os Panidos Politicos no Direito Consrirucional Portu-gues" Braga - 1983 p. 121 e seg., 516 e seg. E 650 e seg,

(39) Como se vera, foi 0 caso do perfodo siruado entre 1976 e 1979.(40) Case do pedodo siruado entre 1979 e 1982; 0 periodo de 19831985; eo perfodo 1987-

1995. . .(41) Vide, em gerai, Marcelo Rebelo de Sousa "ACoabitacao Polltica em Portugal" . Lisboa-

1987 p, 9 e seg.; e Maurice Duverger "Breviaire de la Cohabitation" -Pans- 19'86 CObra colecrlva).(4.2) Marcelo Rebelo de Sousa ult, loco cit.


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Ainda assirn, existem precedentes historicos de Direito Comparado,exemplificadores da existencia de disputas no seio da mesma maioriaidcologica, entre 0 Primeiro Ministro e 0 Presidente, os quais despontamcomo contend ores a respectiva lideranca (43).

Entre 1976 e 19960 sernipresidencialismo portugues atravessou quatroesradios evolutivos, marcados nao apenas pelas mutacoes experimenta-das pelo quadro parridario, mas tambern por algumas revisoes constitucio-

nais que alterararn 0 balance de cornpetencias entre os orgaos soberanos.Passemos ao seu exame.

1 0 0 semipresidencialismo de equilibrio de poderes (l976~M1982)

5.5. Tratou-se de urna fase rnarcada por uma debilidade das componentesparlamentar e governativa do sistema e por urn mere protoganismo presiden-cial, apoiado par urn poder rnilitar autonorno e transitorio,

No plano da organizacao do poder politico vivia-se uma face detransicao constitucional para uma clemocracia plena, em que 0 processopolitico corresponclente era tutelado Oll vigiado por llITIaS forcas armadasornnipresentes man "Conselho da Revolucao", orgao que legislava emmateria militar, exercia lima fiscalizacao politica concentrada sobre aconstitucionalidade clas normas e accionava varies mecanismos de controlopolitico sobre outros orgaos de pocler (44).

o Presidente cia Republica (Eanes), lim militar eleito originariamente porsufragio universal com apoio do arco partidario nao comunista, presicliu aoConselho de Revolucao, exercendo curnulativarnente ate 1980, 0 cargo de

Chefe de Estado Maior General das Forcas Armadas (45).No plano da relacao entre 0 sistema eleitoral e 0 partidario, verificou-se

que a adopcao de llma forma de escrutinio proporcional, segundo 0 metododa media rnais alta de Hond't (46) e a alta conflitualiclacle entre as diversasformacoes polfticas, geraram um multiparttdartsrno fragrnentario departido Iiderante (na altura, 0 Partido Socialista, 0 qual foi 0 rnaisvotado,ernbora com maioria relativa).

(43) Veja-se no caso do semipresidencialismo frances, os estados de "confluencia" quepontificaram nos ccnsulados de De Gaulle e Pornpidou ; na primeira merade dos dois mandatesde Miterrand; e ainda no curse do mandato de Chime, depots de 1995. Observe-se ainda assim,a existencia de cenarios de "confluencia conf li rua l"dentro de uma mes rn a maio ria (prcsidcnciade Giscard D'Esraing), e de coabitacao na segunda fase dos septanatos de Mitterrand.

Cfr. Duverger, Breviaire (. .. ) cit.; e Christiane Goaud "Le Conseil de Ministres Sous la VRepublique" Revue du Droit Public - 2 - 1989 p. 469 e seg.

(44) 0 poder militar do Conselho da Revolucao, virtualmente imposto pelo "Movirnento dasForcas Armadas" aos partidos, atraves do II Pacto, constiruiu urn enclave autocratico no regimede dernocracia vigiada presente n? texto originario de 1976. Sobre a legitirnidade do Conselho daRevolucao vide a analise de Giuseppe de Vergottini "Diritto Cosriruzionale Compararo" cit. p, 932e seg. e "Le Origine della Seconda Rcppublica Portoghese" - Milano 1977. Mais do que uma JuntaMili tar c lassica, com poderes de conrrolo poli tico, 0 Conse1ho era utnDireet6riode militares de altae media patente, que, preexistindo ao processo constituinte, pretenderam oligarquicamenteassegurar 0 poder castrense, nurna Iase de micro-rransicao constitucional, na qual protagonizamlima forma de prctorianismo arbitral. Os comunistas forarn 0 unico partido que s e o pe s, n a re vi sa oconstitutional de 1982, a exrincao do orgao,

(45) 0 general Eanes era em 1975, urn tenente-coronel "operacional'' do exercito queencabecou 0 esm ag am en to m ilitarde um a tentativa de golpe de Estado, proragonizado pe!oscornunisras e pela extrema esquerda ~JIl Novembro daquele auo. ElIC


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5.6. A formacao de urna "maioria consociativa" (47) na Assembleia da Republica

amparou a formacao de governos cornpromissorios, obrigados a negociarpermanenternente com os outros partidos, e com as corporacces sindicais e

parronais, a sua sobrevivencia, bern como a tornada de algumas decis6eslegislativas fundamentais.

5.7. No decurso do periodo situado entre 1976 e 1978,0 Parlamento cornecou porsustentar dois govern os, nos quais pontificou 01.1dominou 0 Partido Socialis-

ta (48), sendo as mesrnos executives chefiados por Mario Soares.A fragilidade e 0 excesso de deperidencia parlamentar dos mesmos .

governos criou, a partir de 1978, uma fase de intervencao presidencial,iniciada com urn decrero de dernissao do II governo constirucional e

continuada atraves da constituicao de tres executives de iniciativapresidencial chefiados por tecnocratas, os quais sofreram uma forte erosaoparlamentar (49).

Seguiu-se um terceiro estadio caracterizado pela coabitacao entre 0Presidente cia Republica (reeleito em 1980 com apoio de uma maioria deesquerda) e urna coligacao de centro direita, a "Alianca Dernocratica",vitoriosa nas eleicoes parlamentares de 1979 e 1980 ( S O ) .

o caracter maiorirario e politicamente hornogeneo da coligacao levou aque no periodo de 1979-1982, 0 poder interventivo do Presidente daRepublica se atenuasse a expensas do binornio governo-parlarnento (St).

A debil lideranca do Primeiro Ministro Balsernao (que se seguiu a mortede Sa Carneiro, 0 carisrnatico hder originario da Alianca Democratica), 0despontar de friccoes entre os partidos da coligacao e 0 projecto politicopessoal do Presidente Eanes, exogeno ao arco partidario, conduziram a uruarecuperacao da iniciativa e da intervencao presidencial, entre Iinais de 1982e Abril de 1983 (52),

5.8. Embora alguns autores classifiquem esta prime ira fase comourn estadio de

semipresidencialismo de perrdor presidencial (53) preferinamosqualifica-la de semipresidencialismo de equilibrio de poderes (54).

Isto nao so porque as cornpetencias de Chefe de Estado portuguesmosrravam ser bem menos expressivas do que as do Presidente francestcujo

(47) Sob re a com poslcao de parlarnentos vocacionados para a negociacaopermanente corno s e xe cu rl vo s, v id eAntonio la S pina "L a D ecisio ne L eg islativ a" M ilan o- 1 98 9 p. 3 81 )qu e aborda,a e sre propos it o, a n oc ao d e " rn aio ria c on so cia ti va ",

(4 8) E ntre 1 97 6 e 1 97 7 d om ino u um go vern o rn in orirario d o P artid o S ocialista,0 q ua l c aiu p elanao aprovacao de um a m ocao de confianca. Entre 1977 e 1978 ponnficou um a coligacao (naoassurm da form alm ente) entre os socialistas e aCentro Democdtico Social (CDS), formacaodernocrara crista, tendo 0 Governo sido d ern irid o p elo P resid en te, v olv id a a ru pru ra d o aco rd oentre as dais parridos.

(49) as referidos governos tiveram urna curta duracao. Os dots primeiros cafrarn noP arla rn en to ( on de o s p rin cip als p artid os c on tes rav arn a in ic ia tiv a p re sid en cia l)eo t er ce ir o l evouate ac on vo ca ca o d e e le ic oe s.

(50) Coligacao fo rm ad a p elo P artid o S oc ia l D emoc ra ta(PSD), a C en tro D emoc ra tic o S oc ia l(CDS), e a Partido Popular M onarquico (PPM ) .

. ( 51 ) A co lig nca oentre 1 979 e finals de 1 980 foi dom inada pela Iideranca forte e populista dolfd er d o P artid o S ocial D erno crata, FranciscoS aCarneiro qu e afro nro u, sim ultan eam en te, o sso cialistas, a P resid ente E an es e o s m ilitares do C on selh o d a R ev olu cao ,

(52) Depois da d em issao d e B alsem ao, co ntesrad o den tro d o P SD ,0 P re sid en te E an esreCLlSOUa fcrrnacao de n ov o g ov ern o cia Alianca Dernocratica, cujo "elan" ja s e e nc on tra va e sg ota do .Aseleicoes foram antecipadas pelo Che fe d e E sra do .

(53) M arcelo R eb elo de Sousa, "0Sistema ( . .. )" op. cit. p. 73.(54) Fase qu e 0 a uro r refe rid o n a n ota a nte rio r p re fe re faz er c oin cid irCom 0 que designarnos

como de pend or parlarnenrar simples. . ., ..


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protagonismo marca 0 tipico modele sernipresidencial de pendor presiden-cial), mas tarnbem porque existirarn proerninencias institucionais de carac-tel' pendular: em 1976-77 verificou-se urna ascendencia parlamentar, sebern que conflitual; em 1977 e 1979 urna saliencia presidencial; entre 1979e 1982 uma proerninericia parlamentar estabilizadora: e de novo entre 1982e 1983 um maior intervencionismo do Chefe de Estado.

2 a 0 semipresidencialismo de pend or parlamentar simples(1983-1987)

5.9. A Revis ao constitucional de 1982 e a nova configuracao do sistemap artid ari o, gerado pelas eleicoes de 1983 e 1985, al tera rarn avertente domin ante do semipresidencialismo.

No que concerne a modificacao da lei fundamental de 1982,adopraram-se diversas alteracoes que robusteceram a componente parla-rnentar. Entre elas, destacaremos apenas as seguintes (55):

- Extincao do controverso Conselho da Revolucao (passando os milita-res a subordinarem-se ao poder civil e deslocando-se a essencia dacornpetencia legiferante do orgao extinto, para 0 Parlamento);

- Criacao de um Tribunal Constitucional com 13 Juizes, sendo 10eleitos pela Assembleia da Republica e os restantes cooptados;

- Fixacao de limites ao poder de dernissao do Governo pelo Presidenteda Republica (56);

- Exigencia de urna unica mocao de censura, aprovada por maio ria

qualificada dos deputados efectivos, para gerar a dernissao do Governo.o Presidente viu, ainda assim, alargados alguns dos seus poderes, como

o de dissolucao parlamentar (57), assirn como 0 aumento do elenco de leissujeitas ao seu veto qualificado (58).

5.10. No que concerne ao sistema partidarlo, a vitoria do Partido Socialista em1983, com maioria relativa, e a necessidade da adopcao de medidas de rigor /econornico por largo consenso, geraram urn governo de coligacao desta"formacao com 0 seu velho rival, 0 PSD, formando 0 charnaclo "Bloco Central",chefiado por Mario Soares (59).

ofacto de dispor de cerca de 2/3 dos deputados no Parlamento levou a

.que semelhante governo de coligacao heterogeneo, fizesse recuar 0protagonismo do Presidente da Republica, 0 qual passou a exercer, essenci-almente, poderes protocolares e arbitrais limitados,

o colapso interne da coligacao em 1985 e a antecipacao de eleicoes,conduziu, nesse ano, tanto a vito ria clara do Partido Social Democrata queforrnou um governo minoritario chefiado pelo lider carismatico Anfbal

(55) Outras alteracoes reforcararn 0 poder do Parlarnento. Sem preocupacao de exausrao epossfvcl referir: -alargamento da impossibilidade de recandidatura do Chefe de Estado; lirniracoesparlamentares a ausencia presidencial do territorio nacional; interdicao do veto de bolso;ampliacfio das reserves absoluta e relativa de cornpetencia lcgislativa parlarncntar.

(56) 0 Presidente, que podia demitir livremente a Governo passa apenas a poder Iaze-lo para

assegurar a "regular funcionarnenta das instituicccs dernocraricas".(57) Que antes se enconrrava condicionado por lima audicfio do Conselho cia Revolucao,(58) Cfr. sabre a nocao de veto qualificado, nota 22.(59) Tratou-se de uma coligacao dos dois rnaiorcs parridos.

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Cavaco Silva, como a ernergencia do PRD, urn partido de centro-esquerda,de apoiantes do presidente Eanes (60).

o facto de 0 Preside me da Repub lic a se encontrar em final de mandato(nao podendo dissolver 0 Parlarnento nos ultimos seis meses do seu mandateenos primeiros seis meses de mandate parlamentar) fez prosseguir 0

apagamento da funcao presidencial e 0 reforco do Parlamento. Foi, alias, nasequencia da aprovacao de uma mocao de censura parlam entar, apoiadapelos partidos de oposicao de esquerda (61) que 0 Govemo de Cavaco Silvacaiu em 1987 no Parlamento, tendo 0 recern eleito Presidents da Republica,o sccialista Mario Soares, dissolvido a Assernbleia da Republica e convocadonovas eleicoes,

5.11. Em suma, 0 periodo 1983-1987, pautou-se pelo pendor p arl amerrtarsimples do sistema sernipresidencial, com 0 reforco do eixo de dependenciado Governo em face da Asse rn bleia d a R ep ub lica .

30 a semip re sidencialisrno de pendor de Gabinete ou dePrimeiro-Ministro (1987-1995)

5.12. As eleicoes de 1987 alterararn 0 sistema partidario, punindo os partidos deesquerda que tinharn protagonizado uma accao obstrucionista ao governominoritario de Cavaco Silva. 0 partido do prirneiro-rninistro cessante, 0 PSD,

foi reconduzido no poder com maioria absolura dos votos e dos mandates,gerando-se urn quadro maio ritar-io de partido do rninante.o eleitorado substitui deste modo, uma maioria "consociariva'' par uma

maioria "decisionista" monopartidaria, a qual substantivou uma proeminen-.cia do Governo, e em especial, do Primeiro Ministro no sistema politico, factoque levou a doutrina a qualifica-Io como semipresidencialismo dependor Prtme.lro-Mintstro (62) au de p errdor de Gabinete (63), dad asas suas sernelhancas, relativas, com 0 sistema britanico.

o Prirneiro-Ministro aliava, na verdade, uma chefia do partido no poder,a uma lideranca dita "monocratica" (64) do Governo, e a urn forte controlo damaioria parlarnentar, atraves de chefes de bancada obedientes, transforrnan-do virtualrnente 0 Parlamento nurna assembleia "carimbante" (RubbingStamp Parlement) das orienracces politicas e impulses legislativos oriundosdo Governo.

(60) 0 caracter alierugeno do Presidente em relacao ao quadro partidario vigente e a sualegtrirnacao consecutiva em dois acres eleitorais tenrararn-no, ante a impossibilidade constituci-erial de concorrer a urn terceiro mandate, favorecer a constituicao de urn partido des seusapo iant es , E st a f ormacao ,a PR D que se afirrnou como u rn a esp ec ie d e "ch ap eu d e c hu va " d e arn ig osdo p re si dent e, ex-m il it ar es e d is si dent esdos res tan te s p artid os, re ve u rn efem ero ex iro n as eleic oe sde 1985, capturando eleitorado ao Partido Socialisra. .

(61) Foi 0 PR D que ap resen rou a m ocaode ce nsu ra , s en do por esse facta p en aliz ad o p elo

eleitcrado em 1987 e 1991, desaparecendo, virtualmenre, no periodo subsequente.(62) Marcelo Rebelo de Sousa "0 Sistema ( ... )" op: cit. p. 85 e 103 e seg.(63) Carlos Blanco de Morais "Sernipresidencialismo de Gabinere" -Diario de Nottcias-TS Out.

1991.(64) Fala-se de uma llderanca monocr atica nos Govemos, quando II colegialidade do

Conselho de Ministros, consagrada expressa ou implicirarnenre na Constituicac, ~conrrariada porurna prat ica pol itics geradora de urn proragonisrno do Primeiro Minisrro, que para alem dos seuspoderes de orientacao e suprernacia sabre as dernais rninisrros, nao coloca as questoes fund amen-tais it votacao, orientando e impondo, ao inves, decisoes rornadas por unanirnidade.

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5.13. Quanto a fisiologia da interaccao entre 0 bin6mio Governo-Parlarnento, deum laclo, e 0 Presidente cia Republica, cle outro, ela caracterizou-se, semprejuizo do apagamento da funcao presidencial, por duas fases distintas.

A primeira, entre 1987 e 1991, pautou-se por urna clara preponderanciado Governo, e uma ritualizacao protocolar, notarial e arbitral do Presidentesocialista Mario Soares, que encarnou uma "coabitacao colaborante" com 0

executive social democrata, eleito por urna maioria eleitoral distinta, de

centro direita.A revisao constitucional de 19B9 nao alterou sensivelrnente os

traces do sistema politico fixaclos na revisao de 1982, tendo a introducao doreferenda politico nacional, criado UIn limite relative a dernocracia represen-tativa, atraves cia criacao de urn institute democratico semi-directo. 0 factode 0 Presidente da Republica poder convocar 0 referenda, apenas sobproposta do Governo ou do Parlarnento, exprimiu urn clare balanceamentoinstitucional quanta ao accionamento virtual do institute referendario,

Ja no que respeita a segunda fase da coabitacao (1991-1995) estacaracterizou-se pela reeleicao, em 1991, do Presidents Mario Soares etambern pela reedicao da maioria absoluta parlamentar do PSD em eleicoeslegislativas, sendo Cavaco Silva reconduzido como Primeiro-Ministro). Anova coexistencia entre Governo e Presidente passou a assurnir urn caracteraltarnente conflitual, ja que 0 Presidente procurou, por todos os meios,auxiliar a erosao de urn Governo atingido gradualmente pela crise econorni-ca, apoiando 0 seu partido de origem, 0 Partido Socialista, num processo derecuperacao do poder .

Ainda assirn, 0 referido conflito gerou-se de uma forma larvar, a qual naoprejudicou a preponderancia do Governo no sistema politico.o Presidente, tendo multiplicado mensagens, vetos politicos e fiscaliza-

coes da constitucionalidade das leis, nao ousou afrontar "in extremis" amaioria parlamentar absoluta, dernitindc 0 Governo, au dissolvendo aParlarnento (65). A recusa de norneacao de urn Vice Primeiro Ministroproposto pelo Chefe do Govemo, constituiu a expressao maxima do atritoentre as dois orgaos,

Quante a revisao constitucional de 1992, esta limitou-se a adaptaro orclenamento ao tratado da Unifio Europeia, confirmando 0 protagonismogovernamental e parlarnentar respectivamente, no processo de decis ao .E:! .c le /acompanhamento dos actos relatives a integracao comunitaria (66).

4 0 semipresidencialismo de pendor parlamentar mitigado(1995)

5.14. Em finais de 1995, 0 eleitorado deu a vitoria ao Partido Socialista lideradopor Antonio Guterres, 0 qual obteve urna confortavel maioria parlamentar,com caracter relative.

A repericao da vitoria socialists Bas eleicoes presidenciais de 1996, asquais deram 0 triunfo a Jorge Sampaio, rnarcararn 0 fim da coabitacao eo aparecimento de urn fenomeno de confluencia inedito na historiapolitico-institucional da III Republica, traduzido na formacao de uma triplice

(65) lsto, sem embargo de nos anos de 1993, 1994 e 1995, a hipotese de urna dissolucaoparlarnentar tel'sido brandida frequente [lor "circulos proxlmos'' do Presidente.(66) Cfr. Jorge Miranda "Manual (. . . )" op. cit. p. 389 e seg.

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maioria dotada da mesma rnatriz ideologies e partidaria: - u m Governo,uma posicao parlame ntar liderante e urn Presidente.Urn factor de potenciacao do peso do Governo foi dado pelo apagamento dafuncao presidencial.

o Presidente Sampaio e de facto um notavel do Partido Socialista mas naoo .seu lider natural, nao tendo a prazo aparentes condicoes pessoais e

poliricas para disputar ao Prirneiro Ministro Guterres, 0 respective poder dechefia (67). Esta circunstancia parece favorecer uma presidencia essencial-

mente prorocolar e residualmente arbitral, marcada pela colaboracao com a

Governo.

S oque este factor de robustecimento do executive acaba par ser forternen-te descompensado pelo acrescimo da dependencia polftica do Governo emrelacao ao Parlamenro, dado que, sem maioria abscluta, a bancada socialistave-se obrigada a bus car consenso nos partidos da oposicfio de clireita (68) ede esquerda (69), para fazer aprovar leis.

'Muitos actos da sua iniciativa tem sido, todavia, bloqueados, e, se e umfacto que a oposicao nao e suficientemente forte para se por de acordo nosentido de derrubar 0 Governo, ela logra, ainda assim, cbriga-lo a urnanegociacao continua que 0 pode por vezes debilitar, sem prejuizo desteconsensualismo real no processo de decisac ser favorecido por urna genuinafilosofia consociativa, imprirnida pelo Primeiro-Ministro.

5.15. Regressa-se, assim, a urn semipresidencialismo de pendor p arla-rnentar, se bem que este mesmo pender ostente urn caracter rnitigado ouatenuado, em razao do protagonismo relative assurnido pelo Governo, 0qual resulta da pratica gerada no periodo antecedente.

Importa sublinhar que a Revis ao Constitucional de 1997 seguin dealgum modo a tendericia descrita, mantendo os poderes presidenciais ealarg an do os pode res parlamentares, nomeadamente atraves de:

- Urn acrescirno das materias da reserva absoluta ei-~lativa de cornpe-tencia legislariva da Assernbleia da Republica CO )e a outorga a este ultimoorgao de uma reserva cle aprovacao de Tratados (71);

- Urn aumento das marerias sujeitas a discipline de leis reforcadas peloprocedimento, facto que reduz 0 poder da bancada parlarnentar que apoiao Governo e transfere para 0 seio do Parlamento a genese de certos actoslegislativos de conteudo qualificado, atraves de consensos alargados CZ);

\\

(67) Existern velhas rivalidades entre 0 Primeiro Ministro e 0 Presidente.ja que os rnesmos sedefrontaram hi! alguns anos arras, numa luta pela lideranca do Partido Socialista . 0 PresideureSarnpaio poderia ter, segundo alguns politologos, a renracac de presidencializnr 0 sistema degoverno, favorecido a substituicao do Prirneiro Minisrro Gurerres por alguern da sua confianca,num memento de crise governativa.

o reduzido carisma do Chefe de Estado na o parecernfavoreccr, por ora , sernelhante rendencia ,que a ocorrer fora de urn conrexro dirado por circunsrancias verdadeiramente excepcionais,.poderia dividir irrerncdiavelrnenre 0 Partido Social is ta e por rermo asua permanencia no Governo.

(68) 0 governo sccialista fez passar a lei do orcamenro gra


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revista juridica2 2

- Um reforco do controlo p arla rn en ta r so bre0 processo de concretizacaodos fins inerentes a Uniao Europeia.

Ainda assim, a Revisao Constitucional de 1997 criou os pressupostos para

um ulterior fortalecimenta do Governo ,e para 0 tempero corrector dadernocracia representativa pela dernocracia serni-directa, ja que:

- Se determinou na esfera dos tratados a alargamento do objectomaterial do refererido nacional e se admitiu, ernbora limitadamente,a figura do referendo por iniciativa popular;

- Se diferiu para lei tanto a possibilidade de urna rcducao expressi-va do nurnero de deputados como a criacao de urn sistemaeleirornl rrristo a alerna (3), pautado p ela c omb in aca o e estreitainterpenetiacao entre urn sub-sistema de escrutinio maiorttario aruvel de circulos locais e um sub-sistema proporcional a niv el de drculonacional, facilitando

acornbinacao destes doisfactores 0 reforco dos

grandes partidos e a formacao de maiarias absolutas monoparridarias, asquais tendem, como ja observamos, a consolidar 0 protagonismo doGoverno.

Ainda assim, a possibilidade destas ultimas reformas poderem ultrapassaro limbo da mera eventualidade, para passarem a acto, depende, sobretudono que respeita ao mirnero de deputados e sistema elei toral, daobtencao de urn largo consenso entre os dois grandes partidos, ja que asdisposicoes das leis organicas que se destinam a consagrar essas reformasrevestern valor reforcado em razao das maiorias hiperagravadas que aConstituicao passou a estipular para a sua genese (74).

Daf que, vincada atenuadamente a componente pariamentardo sistema semipresidencialista,se verifica que as sementes lancadaspara urn ulterior fortalecimento c ia componente governativa ficaram por oraencerradas na rnasrnorra de uma categoria absurclamente superlativa ehiper-rlgida de leis reforcadas pelo procedimento.Leis que nominalizamindesejavelmente a perceptividade da Constituicao no dominic institucionale criarn 0$ pressupostos de uma clemocracia adiada ou bloqueacla pelahiperbolizacao do compromisso.

6. Balance e perspectivas

Concluir-se-a esta inrroducao ao semipresidencialismo portugues, comuma referenda a tres consideracoes que convira, talvez, reter.

10 0 semipresidencialismo portugues ostenta urna sensrvel ductilidade,ja que, sem prejuizo da configuracao estarutaria objectiva e tipica, que afixidez constitucional confere ao sistema politico adoptado, 0 seu pendorvaria em razac da preponderancia que 0 Presidente, 0 Parlamento e 0

Governo vao ganhando, em diversos momentos hist6ricos.

o sistema de particlos e a sua representacao parlarnentar, bern .como aexistencia de quadros de colaboracao, confluencia ou de coabitacao entre

(73) Respectivarnenre, artigos 148" e 149.(74) Ou seja, n05 termos do n? 6 do Art? 168C.R.P., exige-se uma maioria de aprovacao

proxima a adoptada para a rramitacdo de Leis de Revisao Constitucional.

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Governo e Presidents, constituern os dais pressupostos que tem ditado as

metamorfoses sofridas pela forma de governo semipresidencial.2 Sem prejuizo de a estrutura articular do semipresidencialisrno ter

evoluido para urn quadro pautadopar uma maior p reporrder'ancia dobinornio Pai-lamento-Governo a expensas do Presidente, tal nfiosignifica que se tenha assistido a urna parlamentarizacao do sistema,encarada no seu sentido 'proprio.o peso da Jegitimidade eleitoral directa do Presidente e 0 facto de a pratica

politica dernonstrar que a mesmo nao se collie de exercer os seus poderes"rnoderadores" de dissolucao, veto e controlo cia constitucionalidade, dife-renciam a forma de governo portugues clas forrnas parlarnenrares racionali-

zaclas.3 A evolucao futur a do sistema institucional nao sera estranha a

prarica polftica que for sendo consolidacla nos prcxirnos anos. Com a maiorprobabilidade, 0 pender cia forma de governo passara a fluruar, entre umsernipresidencialismo com pendor de primeiro ministro (no caso de aevolucao do sistema eleiroral associada a alteracao do numero de deputadosvir a favorecer a existencia de uma maioria absoluta hornogenea no parla-menro) , e urn semipresidencialismo de pendor parlamentar (maisou menos mitigado, em razao da extensao da maioria relativa do partidodominante au lideranre).

Nada exclui, contudo, a hiporese, embora remota, de urn fortalecimen-to da componente presidencial caso se viesse a germ urna confluenciasingular entre 0 Chefe de Estado e a Maioria Parlarnentar (75).

(75) Para tal bastaria que 0 rriunfo do Iider "historico" ou "natural" de urn dos do is partidosdominances vencesse a s p roximas presidenciais e Fos seantecedida OU secundada por uma v ir or iado partido re spec tive nas eleicoes legislariva s.Verifica r-se-Ia, nesse case, urn rnaior proragonisrno do Chefe de Estadoe expensas de urn PrirneiroMinisrro secunda rio e de uma bancada parlameurar servical. Figuras public as como Cavaco Silva(PSD) au Mario Soares (PS) poderiam protagonizar essa evenrualidade. 0 Chefe de Esrado sematingir a dirnensao concentrada de poderes do modelo frances, disporia sernpre dus faculdades

jurfdicas de rornar mais efectiva a sua preponderfincia sobre 0 Governo, passando a presidir comm ais frequencia eso b convite do P rir ne ir o M i nis rr o, a oConselho de Min istro s; a c on fe rir u rnmalors en ri do o ri en rado r a ssuus mensagens; a controlar rnais efecrivarnente 0 processo de norneaciio edemlssao dos rninistros propo sros pe lo P rirneiro M inisrro: e a da r um a m aier enfasea scompeten-cias no plano da politica exterria (norneacao de ernbaixadores, assinarura de acordosinternacionais, cornparencla em cimelras), de dcfesa (norneacao do Alto Comando Militar emensagens as Forcas Armadas de que e Chefe Supremo) e de control o regional (norneacao dosMinisrros da Republica e garantia da sua maier dependencia politica relativarnente ao Chefe de8~~). .

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c._blanco_de_morais_-_metamorfoses_do_semipresidencialismo[1]

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