cargos de confianÇa no governo estadual do … · 2015-01-23 · ... de maneira geral e,...
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CARGOS DE CONFIANÇA NO GOVERNO ESTADUAL DO
PARANÁ
Thiago Hinojosa Belmar1
RESUMO: O artigo coloca em debate o funcionamento da burocracia nos estados brasileiros, especificamente, o caso do Paraná. O objetivo é mostrar como é composta a administração do Estado, quais e quantas são as secretarias e outros órgãos da administração e que tipos de cargos existem, em quais quantidades e quantos são compostos por funcionários concursados e quantos por funcionários indicados pelo poder executivo, mas que não necessariamente não são concursados, e avaliar se a burocracia paranaense pode ser considerada de perfil profissional ou político. PALAVRAS-CHAVE: burocracia, Paraná, cargos de confiança. INTRODUÇÃO
As pesquisas na área de ciência política, de maneira geral e, especificamente
no Brasil, realizaram, até o momento, contribuições de elevada relevância nos estudos
sobre os sistemas políticos, levando em consideração a dinâmica dos processos
eleitorais e as relações institucionais, em outras palavras, como os atores políticos se
comportam, tanto em esferas de mesmo âmbito, por exemplo, de que maneira se dão
as relações em determinada casa legislativa, quanto relações envolvendo esferas
diferentes, como a interação entre poder Executivo e poder Legislativo.
Fora o campo de estudo sobre eleições e sobre dinâmica institucional
Executivo-Legislativo, outras áreas e outros atores cumprem papéis importantes no
processo político, como as burocracias e seus funcionários. A referência clássica
sobre o tema é a contribuição de Weber (1982), que caracteriza uma burocracia ideal,
profissionalizada, concursada, de carreira, com rotatividade e livre de influências
políticas. Em países como os Estados Unidos, já é possível encontrar vasta literatura
abordando o tema (Wilson, 1887; Moe, 1985 e 1995; Lewis, 2007, 2008 e 2009, e
outros). No caso do Brasil, existem obras de grande importância (Geddes, 1994;
Schneider, 1994; Evans, 1993; Pacheco, 2011; Praça, Freitas e Hoepers, 2012, entre
outros). Porém, tais textos dizem respeito à burocracia no nível federal.
Como este artigo se surgiu como parte de um projeto temático que trata de
estudos sobre os governos estaduais, veio à tona a indagação de saber como
funcionaria a burocracia no Brasil no nível dos estados. As perguntas a serem
1 Universidade de São Paulo, [email protected], mestrando em ciência política no programa de pós-graduação do Departamento de Ciência Política – USP.
respondidas são: quais são as regras para os estados? São elas semelhantes ou
diferentes às encontradas no nível federal? Se diferem, de que maneira? Qual a lógica
para o preenchimento dos cargos, profissional ou política? O objetivo aqui é contribuir
para o desenvolvimento dos estudos sobre burocracia nos estados brasileiros,
utilizando o Estado do Paraná como objeto de pesquisa.
Primeiramente, será apresentada uma revisão de literatura sobre burocracia.
Em seguida, será apresentado o estudo realizado sobre a administração estadual do
Paraná, como ela é composta, quais são as regras, que órgãos e secretarias existem
e quantos são e de que tipo são os cargos existentes em tal administração. Após esta
análise, é feita uma conclusão, avaliando os resultados encontrados, mostrando que
há semelhanças e diferenças com o padrão da burocracia federal, mas que o caráter
profissional, ao que tudo indica, assim como no Executivo federal, é a marca da
burocracia no Estado paranaense.
REVISÃO DE LITERATURA
Um dos textos mais clássicos da literatura sobre administração pública é o
capítulo denominado Burocracia, inserido na obra Ensaios de Sociologia, de Max
Weber (1982). O autor escreve sobre um modelo de sociedade – a moderna,
capitalista – em detrimento de um antigo modelo, de exacerbada centralização política
em um único ator, considerado déspota. Nesse antigo modelo, dada a centralização, a
burocracia se encontra dominada por tal poder político, sendo feito dela o que o
déspota bem entender. A abordagem proposta por Weber é uma defesa da
racionalização e da eficiência. A burocracia deve ser organizada em torno de
jurisdições específicas e de uma hierarquia. Os funcionários devem ser recrutados
através de concursos, apresentando certas competências para algumas funções
específicas. Para isso, devem passar por um treinamento especializado e, a seguir,
ocupar o cargo como uma profissão, não por nomeação política.
A diferenciação entre funcionários nomeados e os funcionários “de carreira” é
clara na argumentação de Weber. Outras características dos funcionários devem ser:
a estabilidade, a possibilidade de promoção e a adoção de salário fixo, determinado
pela posição na hierarquia, não pelo tipo de trabalho feito e independente de forças
externas, como as forças políticas, o que traz menos pressão e mais estabilidade a
estes funcionários. A burocracia deve, por fim, funcionar com precisão – o burocrata é
funcionário do governo, mas tem mais informações do que ele -, com velocidade e
com clareza. Portanto, quanto menos interpretáveis forem as regras, menor a chance
de existir corrupção e, pelo contrário, quanto mais detalhado for o conjunto de normas,
menos autônomo é o burocrata, o que prejudica a eficiência do trabalho público.
A obra de Max Weber influenciou grande parte da literatura sobre burocracia,
inclusive aquela que se refere ao processo burocrático brasileiro. Os textos mais
clássicos e mais importantes, nesse sentido, são os de Schneider (1994), Evans
(1993) e Geddes (1994), os quais tendem a colocar a burocracia brasileira como
pouco profissionalizada e mais marcada por clientelismo, corrupção e falta de
organização. Os capítulos de Schneider, Estudando o Estado brasileiro e Burocratas
móveis e instituições fracas argumentam, em primeiro lugar, que o Estado no Brasil é
o indutor da política industrial nacional. Em seguida, que a burocracia brasileira é
marcada pela falta de treinamento, pelo excesso de rotatividade, pelo excesso de
agências e de cargos, resultando em baixa institucionalização, fragmentação
organizacional – que pode levar a conflitos jurisdicionais, que podem ser fatores
complicadores, mas também auxiliadores, se houver negociações e colaboração entre
as agências -, corrupção, incompetência e em grande influência do personalismo.
Schneider ainda questiona se a burocracia weberiana seria uma condição necessária
para o desenvolvimento do país. Nesse ponto, o autor utiliza o argumento sobre as
“ilhas de excelência” de Geddes (1994). Para esses dois autores, o presidente da
república é obrigado a negociar com três atores diferentes: a população, os grupos de
interesse e os partidos políticos. Nesse processo de ouvir todas as forças, por vezes o
Executivo acaba agradando determinado setor, mas desagradando outro. Para que se
possa agradar a tantas forças distintas, pode ocorrer de deixar algumas agências
burocráticas sob o controle de burocratas capacitados, e outras, nas mãos de grupos
de interesse, ou ainda, de partidos políticos.
Levando em conta as argumentações apresentadas na literatura clássica sobre
burocracia, nos indagamos sobre como se encaixaria a burocracia brasileira em tal
debate. Os autores clássicos abordaram o caso do Brasil. Evans (1993) coloca o Brasil
como exemplo de um Estado de tipo intermediário, entre o predatório e o
desenvolvimentista, o qual utilizaria critérios políticos e pessoais, compensados pelas
ilhas de excelência e Schneider considera a burocracia brasileira pouco
institucionalizada, marcada pelo personalismo e por soluções informais para preencher
as lacunas deixadas pelo vazio institucional. No entanto, há estudos mais novos sobre
a burocracia brasileira. É o caso da obra A elite dirigente do governo Lula (2009), de
Maria Celina D’Araújo. A autora analisa como são criados os cargos de confiança no
país, através do estudo da legislação, bem como que tipos de cargos existem, qual o
perfil dos funcionários ocupantes de tais cargos e qual a importância de cada cargo. A
ênfase é dada aos “cargos de direção e assessoramento superior”, considerados
cargos de confiança do poder Executivo, de hierarquia mais elevada (DAS-5 e DAS-6),
além dos denominados “NES” (cargos de natureza especial, ocupados
majoritariamente pelos secretários-executivos dos ministérios).
A questão com que se depara a autora é se, como afirmam parte da literatura e
o senso comum, esses cargos são indicações estritamente políticas ou se há
funcionários concursados, com caráter mais profissional do que político – como na
caracterização weberiana de burocracia. Ainda é feito um questionamento com
respeito ao pensamento comum difundido de que, necessariamente, cargos de
indicação política devem ser considerados de forma negativa. A autora desconstrói tal
argumento e, além disso, mostra que grande parte destes cargos é ocupada por
experts de carreira. Trata-se da dinâmica do jogo político, de os governantes
possuírem suas preferências nos momentos de decisão por determinadas políticas
públicas. Em algumas destas áreas acabam se tornando, de certa maneira,
necessárias as ações políticas. O que não exclui o funcionalismo profissional, que se
mostra muito presente. Pacheco (2011) também argumenta na linha de que a
burocracia brasileira é muito mais profissionalizada do que política, mostrando que a
administração Lula privilegiou os funcionários de carreira.
Um estudo importante e recente na literatura brasileira é o de Praça, Freitas e
Hoepers (2012). O argumento principal do artigo é de que a mudança de governo e
não os escândalos de corrupção explicam as possíveis alternâncias nas taxas de
rotatividade – funcionários permanecerem ou saírem dos cargos de confiança. Os
cargos que têm maior acesso às informações governamentais e que têm maiores
salários – DAS-4 a DAS-6 – são os geralmente mais ocupados por funcionários de
confiança do governo, por vezes, escolhidos por critérios partidários. Mas não se trata
de uma regra ou de uma compensação por apoio partidário, como defendem alguns
argumentos. A porcentagem de filiados a partidos é mais baixa do que o esperado. Os
autores argumentam que a presença de partidos nos altos cargos de confiança do
poder executivo pode contrariar a tese de que a importância dos partidos no que diz
respeito à formulação de políticas públicas vem se tornando cada vez menor. E,
contrariando a tese da falta de profissionalização, mostram que, por lei, 75% dos
cargos DAS de nível 1 a 3 e 50% dos DAS de nível 4 devem ser ocupados por
servidores de carreira.
Eles mostram as vantagens da rotatividade na burocracia oferecidas pela
literatura, como a circulação de novas ideias dentro dos órgãos de decisão, a
prevenção contra relações de lobby e a segurança por parte do Executivo de que
funcionários que ocupam esses cargos não irão realizar grandes desvios no rumo das
políticas propostas pelo governo. Os efeitos negativos seriam todos associados a um
resultado que levasse ao mau desempenho do serviço público. Os resultados da
pesquisa mostram que mudança de comando nos ministérios não implica mudança
nos funcionários dos mesmos, por vezes para não haver uma transição conturbada,
mantendo os especialistas presentes em suas áreas. Além disso, as mudanças se dão
com mais ênfase nos cargos de policy making, visto que os ministérios são
implementadores de leis. Outro ponto é que as taxas de permanência são altas em
órgãos ligados à presidência, especialmente a Casa Civil. Quanto à questão da
corrupção, encontram taxas relativamente altas de permanência de funcionários de
cargos de confiança, exceto para os DAS-6, nos quais há bastante rotatividade. As
mudanças se dão muito mais por dinâmicas próprias dos ministérios do que por
escândalos de corrupção, levando em conta a vontade dos ministérios de ganharem
funcionários experts. Esse argumento tem elevado poder explicativo quando são
apresentados dados de permanência de burocratas experts, de níveis elevados de
carreira, ligados a partidos de oposição ao governo. Todos os dados e explicações
apresentadas pelos autores caminham na direção de uma explicação no sentido de
que há renovação, profissionalismo e andamento de políticas públicas na burocracia
do poder executivo no nível federal.
Este artigo pretende dialogar com essa literatura, que trouxe a indagação sobre
qual seria o aprofundamento das questões referentes à burocracia no Brasil. Um dos
temas - tratado aqui - é como operaria a administração do Estado no nível estadual.
Quais seriam as regras, que tipos de cargos existem, qual a autonomia do Executivo
sobre a burocracia, prevalece a dinâmica política ou a técnica-profissional? A
burocracia estadual tem as características daquela apresentada por Weber,
profissionalizada, concursada, com estabilidade e possibilidade de promoção nas
carreiras? Ou é marcadamente política? Ou ainda, uma mistura, como argumentou
Evans (1993), de profissionalismo e política? Pode-se perguntar, ainda, se é válido o
modelo proposto por Schneider. O caso brasileiro é mesmo um caso de falta de
institucionalização? Os dilemas burocráticos são resolvidos de maneira informal?
Por outro lado, podemos nos perguntar se a burocracia estadual segue a
lógica apresentada nos argumentos de Araújo (2009), de Pacheco (2011) e de Praça,
Freitas e Hoepers (2012), sobre a burocracia no nível federal, contrariando as visões
clássicas de que a burocracia brasileira seria marcada pela corrupção, pelo excesso
de politização e partidarização e que, necessariamente, empregar filiados a partidos
em cargos de alta importância para as políticas governamentais deveria carregar um
sentido negativo, trazendo maus resultados às políticas públicas, argumento que
desconsidera a possibilidade dos governantes atuarem de tal forma para buscarem
resultados condizentes com as finalidades de suas políticas. Deve-se fazer a ressalva
de que responder tais perguntas no nível estadual é tarefa para uma pesquisa longa –
provavelmente de mestrado ou doutorado. O foco aqui, se é menos ambicioso por
tratar apenas dos cargos de confiança em um único estado, faz parte de uma agenda
de pesquisa maior.
É possível avaliar se a dinâmica segue a praticada no nível federal, abordada
no texto de Araújo e de Praça, Freitas e Hoepers, se existem cargos de confiança,
quais são, quantos são, se se sobressaem em relação aos cargos concursados. O
caso estudado aqui é o do estado do Paraná, importante estado brasileiro, com
economia dinâmica e renda estadual elevada2, além de forças políticas relevantes no
país, como o atualmente senador Álvaro Dias, Roberto Requião, entre outros.
A expectativa, portanto, é mostrar como funciona a burocracia paranaense, se
é semelhante à do nível federal, quais são os cargos, quantos são, o que fazem, quais
são os mais importantes, em quais áreas, avaliar qual o peso de cada área da
burocracia no orçamento e na política do estado, e dentro delas, qual a importância
dos cargos concursados e dos cargos comissionados, ligados à escolha do poder
executivo. É dessa maneira que se pretende contribuir para o estudo das burocracias
estaduais. Será mostrado como é composta a administração do estado paranaense,
qual sua estrutura, de acordo com a sua legislação. Posteriormente, será realizada
uma análise dos cargos da administração estadual do Paraná, através da sua
legislação e dos dados fornecidos pelo site do portal do servidor3, mostrando quais
tipos de cargos existem, quantos são e se prevalecem os cargos concursados ou os
comissionados. Por fim, uma conclusão, analisando o que os dados apresentaram e
relacionando as informações encontradas com os aspectos considerados
anteriormente pela literatura citada.
ADMINISTRAÇÃO DO ESTADO
A administração do governo do Estado do Paraná apresenta as formas direta e
indireta. A forma direta compreende o poder executivo, auxiliado pelo vice-governador
e pelos secretários de Estado, os quais são auxiliados pelos diretores gerais das
secretarias4. A administração direta desempenha funções relacionadas a atividades
desenvolvidas pelo governador, pelas secretarias de estado, as quais são entidades
2 Valor do rendimento nominal médio mensal per capita dos domicílios particulares permanentes: R$1.013,64. Para efeito comparativo, São Paulo, o Estado mais rico do país, para a mesma categoria, apresenta valor de R$1.259,96. Fonte: IBGE, Censo Demográfico 2010. 3 www.portaldoservidor.pr.gov.br 4 Lei nº 8485, 3 de junho de 1987.
ligadas à administração direta e representam órgãos de primeiro nível hierárquico no
planejamento de políticas do estado, e pelos órgãos de regime especial, que foram
criados com o objetivo de descentralizar algumas tarefas administrativas realizadas
pelas secretarias.
A administração indireta tem como função limitar, aperfeiçoar e expandir ações
da administração direta, sendo que detém determinada independência funcional, mas
controlada. As unidades que compõem tal administração são as autarquias, que são
organizadas pelo poder executivo e ligadas às secretarias de Estado, porém, com
gestão autônoma. Elas desenvolvem atividades de administração pública não
relacionadas a resultados comerciais e industriais; as empresas públicas, que têm
patrimônio próprio e desempenham atividades econômicas atípicas da administração
pública, como reservas e reinvestimentos; sociedades de economia mista, as quais
também possuem patrimônio próprio, mas com ações de maioria pertencentes ao
Estado e com fins lucrativos; e, por fim, as fundações, que possuem capacidade de
captar e reter recursos privados no montante mínimo de um terço de suas despesas
correntes. As entidades da administração indireta vinculam-se às Secretarias de
Estado, sujeitando-se à fiscalização e ao controle organizados, que avaliam o
comportamento econômico e financeiro desenvolvido por tais entidades, além da
análise dos resultados que elas trazem, se são compatíveis com os objetivos das
políticas do governo.
As cinco categorias - autarquias, empresas públicas, sociedades de economia
mista, representação do Estado e serviço social autônomo – das entidades da
administração indireta são apresentadas na Tabela 4, que também mostra todas as
entidades e órgãos de cada categoria, bem como o número de funcionários e quantos
de cada tipo de cargo cada entidade ou órgão possui.
Tabela 4 5 – Entidades e órgãos da administração indireta no Paraná
5 APPA: Administração dos Portos de Paranaguá e Antonina, ADAPAR: Agência de Defesa Agropecuária do Paraná, CCTG: Centro Cultural Teatro Guaíra, CPRA: Centro Paranaense de Referência em Agroecologia, COMEC: Coordenação da Região Metropolitana de Curitiba, DER: Departamento de Estradas de Rodagem, DIOE: Departamento de Imprensa Oficial do Estado, DETRAN: Departamento de Trânsito do Paraná, EMBAP: Escola de Música e Belas Artes do Paraná, FAP: Faculdade de Artes do Paraná, FACILCAM: Faculdade de Ciências e Letras de Campo Mourão, FECEA: Faculdade Estadual de Ciências Econômicas de Apucarana, FAFIPA: Faculdade Estadual de Educação, Ciência e Letras de Paranavaí, FAFIUVA: Faculdade Estadual de Filosofia, Ciências e Letras de União da Vitória, FAFIPAR: Faculdade Estadual de Filosofia, Ciência e Letras de Paranaguá, IAPAR: Instituto Agronômico do Paraná, ÁGUASPR: Instituto das Águas do Paraná, IAP: Instituto Ambiental do Paraná, IPEM: Instituto de Pesos e Medidas do Paraná, ITCG: Instituto de Terras, Cartografia e Geociência, EMATER: Instituto Paranaense de Assistência Técnica e Extensão Rural, IPARDES: Instituto Paranaense de Desenvolvimento Econômico e Social, JUCEPAR: Junta Comercial do Paraná, PRTUR: Paraná Turismo, RTVE: Rádio e Televisão Educativa do
Categ
orias Entidades e Órgãos
Funci
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os*
Funci
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APPA, ADAPAR, CCTG, CPRA, COMEC, DER, DIOE,
DETRAN, EMBAP, FAP, FACILCAM, FECEA, FAFIPA,
FAFIUVA, FAFIPAR, IAPAR, AGUASPR, IAP, IPEM,
ITCG, EMATER, IPARDES, JUCEPAR, PRTUR, RTVE,
UEL, UEM, UEPG, UNICENTRO, UENP e UNIOESTE
6644 1010 765
4
Empr
esas
Públic
as
CLASPAR e TECPAR 0*** 68 68
Socie
dades
de
Econo
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Mista
Agência de Fomento do Paraná S/A, Ambiental Paraná
Florestas S/A, BADEP, CEASA, Centro de Convenções
de Curitiba S/A, CODAPAR, COHAPAR, CELEPAR,
SANEPAR, COPEL, COMPAGÁS, FERROESTE e
MINEROPAR
0 1398 139
8
Repre
senta
ção
do
Estad
o
BRDE e CEXPAR 0 0 0
Paraná, UEL: Universidade Estadual de Londrina, UEM: Universidade Estadual de Maringá, UEPG: Universidade Estadual de Ponta Grossa, UNICENTRO: Universidade Estadual do Centro-Oeste, UENP: Universidade Estadual do Norte do Paraná e UNIOESTE: Universidade Estadual do Oeste do Paraná; CLASPAR: Empresa Paranaense de Classificação de Produtos e TECPAR: Instituto de Tecnologia do Paraná; BADEP: Banco de Desenvolvimento do Paraná S/A, CEASA/PR: Centrais de Abastecimento do Paraná S/A, CODAPAR: Companhia de Desenvolvimento Agropecuário do Paraná, COHAPAR: Companhia de Habitação do Paraná, CELEPAR: Companhia de Informática do Paraná, SANEPAR: Companhia de Saneamento do Paraná, COPEL: Companhia Paranaense de Energia, COMPAGÁS: Companhia Paranaense de Gás, FERROESTE: Estrada de Ferro Paraná Oeste S/A e MINEROPAR: Minerais do Paraná S/A; BRDE: Banco Regional de Desenvolvimento do Extremo Sul e CEXPAR: Instituto de Comércio Exterior do Paraná; e TECPAR: Paraná Tecnologia.
Serviç
o
Social
Autôn
omo
Ecoparaná, TECPAR, Paranacidade, Paranaprevidência
e Paranaeducação
0 81 81
*Servidores concursados: servidores ativos; **Servidores comissionados: servidores
escolhidos por iniciativa do Executivo (inclui cargos em comissão e cargos de direção,
assessoramento e gerência); ***Autarquias com a ressalva de que os dados não
aparecem no site, não foram encontradas nos dados dos cargos de Direção,
Assessoramento e Gerência. Mas vão aparecer nos dados dos Servidores Ativos.
Portanto, serão tratadas mais a frente. Algumas realmente não aparecem nem nestes
últimos dados, como o BRDE, o CEXPAR, a Paraná Esportes e a Paranaprevidência.
SECRETARIAS
A estrutura organizacional básica de cada uma das Secretarias de Estado6
compreende, em primeiro lugar, o nível de direção superior, representado pelo
Secretário de Estado, com funções relativas à liderança e articulação institucional
relativas à área da secretaria; em segundo lugar, o nível de gerência, representado
pelo Diretor Geral da Secretaria, com funções relativas à liderança técnica do
processo de implantação, controle e gerência de programas e projetos; em terceiro, o
nível de assessoramento, relativo às funções de apoio ao Secretário de Estado; em
quarto, o nível de atuação instrumental, representado por grupos setoriais que
auxiliam no planejamento e na prestação de serviços das secretarias; em quinto lugar,
o nível de execução programática, representado por unidades encarregadas das
funções típicas da Secretaria, trabalhando em programas e projetos de caráter
permanente; e, por último, nível de atuação desconcentrada, representado por órgãos
de regime especial.
Há um total de dezenove secretarias vinculadas ao Governo do Estado do
Paraná. E a algumas delas, há órgãos da administração indireta vinculados. Além
disso, o governador tem a prerrogativa de criar mais seis secretarias, de caráter
temporário, que não possuem dotação orçamentária e têm os funcionários oriundos da
Casa Civil. Na gestão atual, do governador Beto Richa (PSDB), estas secretarias –
denominadas “especiais”- são sete: Secretaria para Assuntos da Copa do Mundo
2014; Secretaria da Chefia de Gabinete do Governador; Secretaria de Controle
6 Artigo 10, Título III, Capítulo I, da Lei 8485, de 3 de junho de 1987.
Interno; Secretaria de Corregedoria e Ouvidoria Geral; Secretaria de Relações com a
Comunidade; Secretaria de Assuntos Estratégicos; e Secretaria de Representação do
Paraná.
Os serviços dependentes que integram a administração direta referem-se
a: Governadoria – que envolve toda espécie de apoio às atividades, programas e
projetos ligados ao poder executivo e suas secretarias; Secretarias de Estado de
natureza instrumental, que centralizam e provêm os meios administrativos necessários
à ação do Governo; e Secretarias de Estado de natureza substantiva representadas
por órgãos e entidades de orientação técnica especializada e de execução.
A estrutura organizacional básica do Poder Executivo compreende as
seguintes unidades, as quais têm secretarias ligadas a elas: Governadoria, chefiada
pelo Governador do Estado, sob a qual estão vinculados Casa Civil, Casa Militar,
Gabinete do Governador, Conselho de Desenvolvimento Econômico e Social,
Assessor Especial de Governo, Procuradoria Geral do Estado, Procuradoria Geral de
Justiça, Secretaria de Estado do Planejamento e Coordenação Geral, Secretaria de
Estado da Comunicação Social e Secretários Especiais; Vice-Governador do Estado,
em que reside o gabinete do vice-governador; Secretarias de Estado de Natureza
Instrumental, caso da Secretaria de Estado da Administração e da Secretaria de
Estado da Fazenda; e Secretarias de Estado de Natureza Substantiva, que são as
secretarias de Estado da Agricultura e do Abastecimento, da Cultura, do
Desenvolvimento Urbano e do Meio Ambiente, da Educação, da Indústria e do
Comércio, da Justiça, da Saúde, da Segurança Pública e do Trabalho e da Ação
Social.
As secretarias especiais têm como secretários: Mario Celso Puglielli da Cunha
(PSB), secretário para Assuntos da Copa do Mundo 2014 (Orçamento de
R$47.300.000,00), com cargo A1; Deonilson Roldo, secretário da Chefia de Gabinete
do Governador (Orçamento de R$1.497.290,00), com cargo A1; Carlos Eduardo de
Moura, secretário de Controle Interno (Orçamento de R$756.710,00), com cargo AE-
17; Reinaldo de Almeida Cesar, secretário de Corregedoria e Ouvidoria Geral8
(Orçamento de R$601.800,00); Rene Pereira Costa, secretário de Relações com a
Comunidade (Orçamento de R$724.730,00), de cargo A1; e Edson Luiz Casagrande
(DEM), secretário para Assuntos Estratégicos (Orçamento de R$2.130.530,00), de
cargo A1.
Para alguns secretários, foi encontrada filiação partidária e presença em
eleições para alguns cargos. Em sua maioria, esses secretários que possuem filiação
7 AE-1: espécie de A1, só que para secretários especiais. 8 Dados não encontrados no site do governo, nem no do Portal do Servidor.
partidária, são de partidos pertencentes à base aliada do governo. No entanto, a maior
parte das secretarias não são ocupadas por representantes de partidos. Duas
secretarias são ocupadas por integrantes da família do governador Beto Richa, a
saber, a Secretaria da Família e Desenvolvimento Social, ocupada pela secretária
Fernanda Bernardi Vieira Richa, esposa de Beto Rica e a Secretaria de Infraestrutura
e Logística, ocupada pelo secretário José Richa Filho (PSDB).
Tendo em mente o tema da burocracia profissionalizada, debatida por grande
parte da literatura da área e também os avanços alcançados pela literatura posterior,
mais recente, no sentido de contestar que a administração do Estado brasileiro não
seja profissionalizada e seja caracterizada pela informalidade ou por relações de
patronagem, clientelismo, partidarismo e corrupção e, ainda se, necessariamente, não
profissionalizar os burocratas significa maus resultados políticos, foi realizada uma
análise dos cargos existentes no âmbito das secretarias de estado paranaenses. As
dezenove secretarias foram divididas em onze policy areas, foram pesquisados os
orçamentos para todas as secretarias, bem como os cargos presentes em cada uma
delas. Os dados estão apresentados na Tabela 6, na qual se pode notar que existe
maioria absoluta de cargos concursados, em detrimento dos cargos comissionados.
As secretarias de policy areas com orçamentos mais elevados possuem maioria de
funcionários com cargos concursados – com exceção da área da educação, mas
deve-se considerar que os dados dos funcionários concursados da Secretaria de
Estado da Educação não puderam ser baixados. No total, 94,57% dos cargos9 nas
secretarias são ocupados por funcionários que passaram por concurso público, o que
caracteriza uma burocracia de caráter profissional. E apenas 6,01% dos funcionários
das secretarias ocupam cargos em comissão, fortalecendo a caracterização de uma
burocracia profissionalizada, e sinalizando para uma interpretação relacionada a da
literatura recente no Brasil sobre burocracia, ao argumentar contra a visão de que o
serviço público brasileiro é marcado pela excessiva politização e falta de
institucionalização.
Tabela 6 – Secretarias por policy areas e quantidade de cargos concursados e
comissionados
Policy Area Orçamento
Secretarias
*
Cargos
Concursado
s
Cargos
Comissionad
os
9 A explicação pormenorizada sobre os cargos da administração do Estado será abordada no tópico seguinte.
Administração do
Estado
R$
3.729.134.220,00
SEAP e
SEPL 456 273
Agricultura R$ 469.170.140 SEAB 962 101
Cultura R$ 92.981.400 SEEC 100 56
Economia R$ 646.083.220
SEFA,
SEIM e
SETS 236 198
Educação R$ 6.301.447.400
SEED e
SETI 24 293
Esportes R$ 43.317.370 SEES 0 45
Infraestrutura R$ 1.401.260.060
SEDU,
SEIL e
SEMA 120 159
Justiça R$ 373.269.810 SEJU 3948 166
Segurança R$ 2.228.289.270 SESP 24168 320
Social R$ 3.249.069.990
SEDS e
SESA
(FUNSAUD
E) 10660 914
Turismo R$ 16.457.630 SETU 8 15
Outros R$ 52.128.310 SECS 58 50
% sobre o total de
funcionários 94,57% 6,01%
*Siglas detalhadas na Tabela 5.
CARGOS10
Pela legislação (Lei 6174, de 16 de novembro de 1970), os cargos públicos são
providos por nomeação, promoção, acesso, transferência, readmissão, reintegração,
aproveitamento, reversão e readaptação. A primeira investidura em cargo de
provimento efetivo dependerá de habilitação em concurso público de provas ou de
10 Há alguns problemas. Por exemplo, para o período de setembro de 2012, não foi possível baixar os dados da Secretaria de Estado da Educação, devido a erros no site, que se repetira ao longo da pesquisa. Outra coisa a ser levada em conta é que no site, há a seguinte informação: “* 592 nomes foram retirados por força de ordem judicial pelo mandado de segurança número 681.534-1 * 471 nomes foram retirados por força de ordem judicial pelo mandado de segurança número 655.461-0”.
provas e títulos, asseguradas as mesmas oportunidades para todos, observados os
casos previstos em lei, em que a investidura dependa também de habilitação em curso
mantido por instituição oficial do Estado.
Para que ocorra nomeação em caráter efetivo para algum cargo público, há a
exigência de aprovação prévia em concurso público, através de provas ou provas e
títulos. Sempre que houver interesse por parte da Administração, poderá o chefe do
poder Executivo dispensar os requisitos relativos à habilitação profissional indicada em
cada caso, exceto em casos que a legislação exigir nível técnico científico.
Para os casos dos cargos em comissão, a escolha dos ocupantes poderá ser
ou não por funcionários do Estado. Tais cargos são destinados a atender encargos de
direção, de chefia, de consulta ou de assessoramento. A escolha dos encarregados
destes cargos é livre pelo chefe do Executivo, que pode optar por aqueles que ele
acredite reunirem as condições necessárias à investidura no serviço público e que
tenham competência profissional, algo semelhante ao que ocorre no nível federal com
os cargos DAS-5 e DAS-6, além dos cargos de natureza especial. Com relação a cada
tipo de função exercida, a lei fala em “série de classes”, que é o conjunto de classes
da mesma natureza de trabalho, dispostas hierarquicamente, de acordo com o grau de
complexidade ou dificuldade das atribuições e com o nível de responsabilidade,
formando uma linha de promoção dos funcionários. Para ilustrar tão afirmação: de 1C
a 15C, cada um é uma classe e há uma hierarquia entre eles. “C” seria a classe e os
números que o acompanham seriam os níveis. A primeira ideia que vem à cabeça é
de que a hierarquia é na ordem crescente. No entanto, analisando as funções que
cumprem cada um deles, a probabilidade é maior que a hierarquia seja decrescente.
Em outras palavras, dentro dessa categoria, 1C seria o mais importante e 15 C o
menos. Vale ressaltar que esta é uma interpretação. A lei apenas diz que há uma
hierarquia, mas não informa em qual sentido. Dessa maneira, “A”, “AE”, “DA” e “DAS”
seriam classes e seus números seriam os níveis. Também levando em conta os
dados, para as classes “DA” e “DAS”, a hierarquia seria decrescente, sendo 1 mais
importante11, exercendo uma função mais complexa, e 4, no caso de “DA” e 5, no
caso de “DAS”, menos importantes, ou que exercem funções menos complexas.
Os cargos da administração do governo do Estado do Paraná estão divididos
em: Servidores ativos, que são os cargos concursados, de provimento efetivo; cargos
em comissão, que são cargos de livre indicação do poder executivo – o que não
11 Diretores gerais de secretarias, por exemplo, possuem cargos DAS-1.
significa que não possam existir funcionários concursados ocupando tais cargos12,
como é praxe em várias agências do governo federal; e cargos de direção,
assessoramento e gerência, também cargos de livre indicação do Executivo – o que
também não impede que existam funcionários concursados. Existem, no total, 56.557
funcionários, dos quais 49.722 concursados13, 4.221 em cargos em comissão e 2.614
cargos de direção, assessoramento e gerência, somando-se 6.835 cargos de livre
escolha do Executivo. Portanto, há 49.722 funcionários de cargos concursados, 87,9%
do total de funcionários, e 6.835 funcionários de cargos comissionados, 12,1 % do
total de funcionários.
No que se refere aos cargos concursados (servidores ativos), são 51 órgãos –
secretarias e autarquias (tratadas na tabela 3). E dentro destes órgãos, há diferentes
tipos de cargos, apresentados na Tabela 7.
Tabela 7 – Funcionários concursados (servidores ati vos)
Órgãos e
Secretarias* Tipos de cargos
Número de
funcionários
APPA, ADAPAR,
CCTG, CPRA,
COMEC, DER,
DIOE, DETRAN,
EMBAP, FAP,
FACILCAM,
FECEA, FAFIPA,
FAFIUVA,
FAFIPAR,
IAPAR,
AGUASPR, IAP,
IPEM, ITCG,
EMATER,
Agente de apoio, agente profissional, agente de execução,
advogado, agente educacional I, agente educacional II,
professor, professor enquadrado, auditor fiscal, agente de
assistência e extensão, professor ensino superior, agente
universitário, agente de aviação, agente político, pesquisador,
procurador, agente penitenciário, soldado 1ª classe, soldado 2ª
classe, 1º sargento, 2º sargento, 3º sargento, cabo, aspirante a
oficial, agente auxiliar da perícia oficial, investigador de polícia,
major, 1º tenente, escrivão de polícia, subtenente, aluno de 1º
ano, aluno de 2º ano, aluno de 3º ano, capitão, papiloscopista,
perito oficial, coronel, delegado de polícia, agente de operações
policiais e tenente coronel
49.722
12 Art. 107. (Lei 6174, 16 de novembro de 1970) O servidor regido por regime jurídico diverso do Estatuto dos Servidores Civis, poderá ser comissionado para o exercício de funções de chefia, direção e assessoramento, sem perder o vínculo empregatício.
Art.12, § 2º. A escolha dos ocupantes de cargos em comissão poderá recair, ou não, em funcionários do Estado.
13 Descontando os dados dos servidores concursados da Secretaria de Estado da Educação, os quais não foram possíveis baixar do site do portal do servidor.
IPARDES,
JUCEPAR,
PRTUR, RTVE,
UEL, UEM,
UEPG,
UNICENTRO,
UENP,
UNIOESTE,
FUNSAUDE,
SEAB, SEAP,
SEDS, SECS,
SEDU, SEEC,
SEED, SEES,
SEFA, SEIL,
SEIM, SEJU,
SEMA, SEPL,
SESP, SETI,
SETS e SETU
*Para alguns órgãos ou secretarias, não foram encontrados os dados sobre os
funcionários no portal do servidor. Um exemplo importante é o da Secretaria de Estado
da Educação.
Quanto aos cargos em comissão, foram encontrados oito tipos de cargos. O
primeiro tipo, dividido em 15 cargos (01-C até 15-C). Os outros tipos são: A1; AE-1; B;
C; D; DA (dividido em DA-1 a DA-4); e DAS (dividido em DAS-1 a DAS-5). Para os
dados de setembro de 2012, foram encontrados no site do portal do servidor 4.221
funcionários comissionados, alocados nos órgãos, tipos de cargos e funções
apresentados na Tabela 8. A Tabela 9 mostra a quantidade de funcionários
encontrados para cada tipo de cargo.
Tabela 8 – Funcionários comissionados (Cargos em co missão)
Órgãos 14 Tipos de cargos Funções Número de
14 APPA: Administração dos Portos de Paranaguá e Antonina, ADAPAR: Agência de Defesa Agropecuária do Estado do Paraná, BPP: Biblioteca Pública do Paraná, CCTG: Centro Cultural Teatro Guaíra, CPRA: Centro Paranaense de Referência em Agroecologia, COMEC: Coordenação da Região Metropolitana de Curitiba, CRE: Coordenação da Receita do Estado, DER: Departamento de Estradas e Rodagem do Estado do Paraná, DIOE: Departamento de Imprensa Oficial do Estado do Paraná, DETRAN: Departamento de Trânsito do Paraná, EMBAP: Escola de Músicas Belas Artes do Paraná, FAP: Faculdade de Artes do Paraná, FACILCAM: Faculdade Estadual de Ciência e Letras de Campo Mourão, FECEA: Faculdade
funcionários
APPA, ADAPAR, BPP,
CCTG, CPRA, COMEC,
CRE, DER, DIOE,
DETRAN, EMBAP,
FAP, FACILCAM,
FECEA, FAFIPA,
FAFIUVA, FAFIPAR,
GOVERNADORIA,
IAPAR, AGUASPR, IAP,
IPEM, ITCG, EMATER,
IPARDES, JUCEPAR,
PRTUR, RTVE, UEL,
UEM, UEPG,
UNESPAR,
UNICENTRO, UENP,
UNIOESTE,
FUNSAUDE, PGE,
SEAB, SEAP, SEDS,
SECS, SEDU, SEEC,
01-C, 02-C, 03-C,
04-C, 05-C, 06-C,
07-C, 08-C, 09-C,
10-C, 11-C, 12-C,
13-C, 14-C, 15-C,
A1, AE-1, B, C, D,
DA-1, DA-2, DA-3,
DA-4, DAS-1, DAS-
2, DAS-3, DAS-4 e
DAS-5
Agentes
administrativos,
analistas, assessores,
assistentes,
auxiliares, chefes,
consultores,
coordenadores,
corregedores,
delegados, diretores,
gerentes, inspetores,
oficiais de gabinete,
ouvidores,
presidentes,
procuradores, pró-
reitores, reitores,
secretários,
superintendentes,
técnicos e vice-
diretores
4.221
Estadual de Ciências Econômicas de Apucarana, FAFIPA: Faculdade Estadual de Educação, Ciências e Letras de Paranavaí, FAFIUVA: Faculdade Estadual de Filosofia, Ciências e Letras de União da Vitória, FAFIPAR: Faculdade Estadual de Filosofia, Ciências e Letras de Paranaguá, IAPAR: Instituto Agronômico do Paraná, AGUASPR: Instituto das Águas do Paraná, IAP: Instituto Ambiental do Paraná, IPEM: Instituto de Pesos e Medidas do Estado do Paraná, ITCG: Instituto de Terras, Cartografia e Geociências, EMATER: Instituto Paranaense de Assistência Técnica e Extensão Rural, IPARDES: Instituto Paranaense de Desenvolvimento Econômico e Social, JUCEPAR: Junta Comercial do Paraná, PRTUR: Paraná Turismo, RTVE: Rádio e Televisão Educativa do Paraná, UEL: Universidade Estadual do Paraná, UEM: Universidade Estadual de Maringá, UEPG: Universidade Estadual de Ponta Grossa, UNESPAR: Universidade Estadual do Paraná, UNICENTRO: Universidade Estadual do Centro-Oeste, UENP: Universidade Estadual do Norte do Paraná, UNIOESTE: Universidade Estadual do Oeste do Paraná, FUNSAUDE: Fundo Estadual de Saúde do Paraná, PGE: Procuradoria Geral do Estado, SEAB: Secretaria de Estado da Agricultura e Abastecimento, SEAP: Secretaria de Estado da Administração e da Previdência, SEDS: Secretaria de Estado da Família e Desenvolvimento Social, SECS: Secretaria de Estado da Comunicação Social, SEDU: Secretaria de Estado do Desenvolvimento Urbano, SEEC: Secretaria de Estado da Cultura, SEED:, SEES: Secretaria de Estado do Esporte, SEFA: Secretaria de Estado da Fazenda, SEIL: Secretaria de Estado de Infraestrutura e Logística, SEIM: Secretaria de Estado da Indústria, do Comércio e Assuntos do Mercosul, SEJU: Secretaria de Estado da Justiça, Cidadania e Direitos Humanos , SEMA: Secretaria de Estado do Meio Ambiente e Recursos Hídricos, SEPL: Secretaria de Estado do Planejamento e Coordenação Geral, SESP: Secretaria de Estado da Segurança Pública, SETI: Secretaria de Estado da Ciência, Tecnologia e Ensino Superior, SETS: Secretaria de Estado do Trabalho, Emprego e Economia Solidária e SETU: Secretaria de Estado do Turismo.
SEED, SEES, SEFA,
SEIL, SEIM, SEJU,
SEMA, SEPL, SESP,
SETI, SETS e SETU
Tabela 9 – Quantidade de funcionários por tipo de c argo em comissão
Tipos de cargos Quantidade de funcionários
01-C 1016
02-C 494
03-C 141
04-C 241
05-C 314
06-C 72
07-C 163
08-C 33
09-C 285
10-C 46
11-C 18
12-C 1
13-C 11
14-C 9
15-C 45
A1 22
AE-1 9
B 10
C 43
D 36
DA-1 12
DA-2 12
DA-3 40
DA-4 14
DAS-1 69
DAS-2 108
DAS-3 134
DAS-4 171
DAS-5 652
Quanto à categoria “Cargos de Direção, Assessoramento e Gerência”, para o
período de setembro de 2012, foram encontrados 2614 funcionários, os quais ocupam
cargos de livre indicação do poder executivo. Esta categoria reúne muitos tipos de
cargos, diversos deles com poucos funcionários. É importante ressaltar que a
quantidade existente de cargos desse tipo representa 4,6% do total de funcionários da
burocracia paranaense.
Outras informações foram obtidas por entrevista – via email – com Belmiro
Castor. O entrevistado esclarece, como é previsto na lei citada, que existem cargos de
provimento efetivo e cargos comissionados. Quanto às funções exercidas nos cargos,
ele esclarece que a função “agente” tem uma nomenclatura padrão, utilizada de forma
genérica, seguida da respectiva área de atuação - por exemplo, de aviação, artístico,
etc -, de forma a tentar ajustar os cargos às respectivas legislações profissionais, já
que cada um possui um determinado regime de trabalho. Algumas nomenclaturas
genéricas, como “agente de apoio”, definem funções burocráticas e operacionais não
definidas. Quanto às nomenclaturas dos cargos em comissão, ele explica que são
resultados de políticas sucessivas que atribuíram novas vantagens a determinados
ocupantes de funções de direção e assessoramento. Originalmente (décadas de 60 e
70) eram apenas os cargos “1C, 2C, 3C, etc” que se aplicavam a todas as situações.
Na década de 70, o Executivo optou por diferenciar algumas autarquias mais
importantes e criou uma nomenclatura própria para esses casos. Depois, na esteira do
governo federal, criou os cargos “DAS”. O Estado passou, então, a tratar as chefias
mais importantes com esta nomenclatura, deixando os antigos “1C, 2C, 3C, etc” para
os órgãos e posições de importância menor.
CONCLUSÃO
Considerando todos os dados encontrados nos tópicos anteriores, a avaliação
que pode ser feita sobre a burocracia paranaense é a de que provavelmente se trata
de um exemplo muito mais próximo de uma burocracia profissionalizada, ao contrário
do que afirmava Schneider (1994) sobre o serviço público brasileiro, que seria
marcado pela falta de institucionalização derivada do excesso de rotatividade, de
agências e de cargos e por mecanismos informais de compensação desta falta, como
corrupção, incompetência e personalismo, também contrariando o argumento de
Evans (1993) de que, no Brasil, os cargos são preenchidos por critérios pessoais ou
político-partidários, erro que teria de ser compensado pelas agências insuladas, as
ilhas de excelência. O caso do Paraná não condiz com a descrição dessa literatura.
Em primeiro lugar, por que a própria lei sobre os cargos públicos do estado
prevê que a entrada no serviço público requer passagem por concurso. Não se pode
negar, no entanto, que a mesma lei prevê exceções, nas quais o Executivo tem a
atribuição de alguns cargos de sua livre escolha. O que, por outro lado, não implica
dizer que se trata de uma ação, por si só, corrupta ou personalista. Mesmo por que
não necessariamente a escolha do executivo recai sobre alguém que não tenha
passado por concurso público. E, mesmo que seja partidária, não resulta
necessariamente em maus resultados políticos. Trata-se apenas de uma escolha
realizada pelo governo para que possa possuir maior garantia de uma taxa elevada de
sucesso de suas políticas.
Em segundo lugar, os números encontrados apontam para um alto índice de
funcionários ocupando cargos concursados, tanto levando em conta somente as
secretarias, como levando em conta todos os funcionários da administração pública
paranaense, conforme demonstrado na Tabela 6 e no tópico “Cargos”. Essa afirmação
não é verdadeira para áreas como Economia, Infraestrutura e outras, as quais contam
com proporções parecidas de funcionários concursados e de funcionários
comissionados. Algumas possuem proporções muito próximas, como a área da
economia. Pode-se olhar os dados desagregados por secretaria para entender melhor
essa porcentagem dissidente do quadro geral. A Secretaria de Estado da Fazenda
apresenta proporção de 131 concursados para 88 comissionados, o que pode ser
considerado compatível com a média geral. No entanto, as secretarias de Estado da
Indústria, do Comércio e Assuntos do Mercosul e a do Trabalho, Emprego e Economia
Solidária contam com números diferentes. A primeira tem mais funcionários
comissionados do que concursados – 18 a 5 -, apesar do baixo número total de
funcionários. Enquanto que a segunda tem quantidades muito próximas das duas
categorias de funcionários – 100 concursados para 92 comissionados. No caso da
área da infraestrutura, as secretarias de Estado do Desenvolvimento Urbano e a da
Infraestrutura e Logística contam com mais funcionários comissionados do que
concursados – 47 a 24 na primeira e 71 a 50 na segunda -, enquanto que a Secretaria
de Estado do Meio Ambiente e Recursos Hídricos apresenta números parecidos – 46
funcionários concursados e 41 comissionados.
Pode-se, portanto, aproximar o estudo sobre os cargos burocráticos do estado
do Paraná muito mais da literatura brasileira mais recente (Araújo, 2009, Pacheco,
2011 e Praça, Freitas e Hoepers, 2012) do que da literatura tradicional sobre o tema
(Schneider, 1994, Evans, 1993 e Geddes, 1994). A administração estadual
paranaense conta com servidores concursados e servidores comissionados, que
podem ser considerados como os cargos de confiança do poder executivo no nível
federal. A diferença é que estes cargos de confiança, no Paraná, estão divididos nos
chamados “cargos em comissão” e nos “cargos de direção, assessoramento e
gerência”. Mas ambos representam o alto escalão do funcionalismo estadual. Outra
diferença é que, enquanto no nível federal o índice de cargos de confiança foi de 4%
(Praça, Freitas e Hoepers, 2012), enquanto que no estado do Paraná o índice foi de
12,1%. Ainda que seja uma porcentagem maior, continua sendo pequena em relação
à quantidade de funcionários em cargos concursados.
É plausível supor, consequentemente, que a burocracia paranaense seja
caracterizada como profissionalizada e pouco partidarizada – apesar de não ter sido
possível contar com os dados de filiação dos funcionários, apenas dos secretários de
Estado, mas o que já um bom indicativo. Trata-se, no entanto, de uma suposição
baseada nos dados encontrados, os quais não necessariamente podem ser suficientes
para tirar tal conclusão, que pode ser testada em uma pesquisa mais aprofundada e
com um período maior de estudos, já que os dados aqui utilizados dizem respeito aos
fornecidos pelo portal do servidor para setembro de 2012. Há a possibilidade de
pesquisar dados anteriores e também dados mais atualizados, a fim de verificar como
opera a rotatividade nos cargos ao longo dos anos. Outra limitação é que parte das
funções e da hierarquização dos cargos são interpretações do autor do artigo,
baseadas nas leis encontradas referentes à administração pública do Paraná. Ainda
pode ser explorado em futuras pesquisas justamente se há presença de filiados
políticos nos funcionários, cruzando os dados de filiação do TSE com os nomes dos
funcionários tanto concursados quanto comissionados e uma possível análise dos
perfis pessoais dos ocupantes dos cargos, em especial os dos cargos comissionados,
procurando avaliar se são funcionários que vieram de cargos que exigiam concurso
público ou se vieram de fora.
BIBLIOGRAFIA
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