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UNIVERSIDADE FEDERAL DE MATO GROSSOFUNDAÇÃO ESCOLA SUPERIOR DO MINISTÉRIO PÚBLICO
VALMIR NASCIMENTO MILOMEM SANTOS
A EFETIVIDADE DA ATUAÇÃO DAS ORGANIZAÇÕES CIVIS NA PROTEÇÃO DO MEIO AMBIENTE NO BRASIL
CUIABÁ/MT2005
UNIVERSIDADE FEDERAL DE MATO GROSSOFUNDAÇÃO ESCOLA SUPERIOR DO MINISTÉRIO PÚBLICO
VALMIR NASCIMENTO MILOMEM SANTOS
A EFETIVIDADE DA ATUAÇÃO DAS ORGANIZAÇÕES CIVIS NA PROTEÇÃO DO MEIO AMBIENTE NO BRASIL
Monografia apresentada à Universidade Federal de Mato Grosso/Fundação Escola Superior do Ministério Público, como exigência parcial para obtenção do título de especialista em direito Agro-ambiental. Sob a orientação do Prof. Msc. Patryck de Araújo Ayala.
CUIABÁ/MT2005
APRECIAÇÃO
______________________________
______________________________
______________________________
______________________________
Agradeço ao Deus único e
incomparável, Criador soberano,
fonte de toda ciência e sabedoria;
pelo dom da vida e a dádiva da
inteligência.
Ao meu orientador, Prof. Patryck
Ayala, pelo incansável apoio na
condução e orientação dessa
pesquisa.
Dedico este trabalho à minha esposa
Carla Marcele Milomem Santos pela
compreensão e cooperação;
Ao meu filho Vinícius, cujos
primeiros dias de vida coincidiram
com as linhas finais desta pesquisa.
“Pois acontece muito não darmos ao
que temos o justo valor, enquanto o
temos; mas se o perdemos ou nos é
tirado, exageramos-lhe então o valor,
e só então descobrimos as qualidades
que aquilo não nos mostrava quando
era nosso”. Willian Shakespeare
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO.........................................................................................................10
CAPÍTULO I: A QUESTÃO AMBIENTAL.................................................13
1.1. A crise ecológica.................................................................................................14
1.2. O desenvolvimento sustentável e uma nova visão sobre a consideração do meio ambiente..........................................................................................................................15
1.3. Estado de direito ambiental.................................................................................18
1.4. Cidadania ambiental cosmopolita........................................................................21
1.5. Cidadania ambiental coletiva..............................................................................25
CAPITULO II: PROTEÇÃO JURÍDICA DO MEIO AMBIENTE NO BRASIL........................................................................................................................27
2.1. Tutela jurídica do ambiente: desafios aos Estados Nacionais e a realidade brasileira27
2.2. O meio ambiente na ordem constitucional..........................................................29
2.2.1. O direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado...........................29
2.2.2. Meio ambiente: bem de uso comum do povo............................................31
2.2.3. Divisão de responsabilidades entre o Poder público e a sociedade............35
2.2.4. O princípio da equidade intergeracional: preservação para as futuras gerações.........................................................................................................................................36
2.2.5. Função sócio-ambiental da propriedade.....................................................37
2.3. O meio ambiente na ordem infra-constitucional.................................................40
2.3.1. Lei federal - 6.938/81.................................................................................40
2.3.2. Lei federal - 8.159/91.................................................................................40
2.3.3. Lei federal - 9.795/99.................................................................................40
2.3.4. Lei federal - 9.985/00.................................................................................41
2.3.5. Decreto federal - 99.274/90.......................................................................41
2.3.6. Decreto federal - 3.834/01.........................................................................41
2.3.7. Lei federal - 9.433/97................................................................................41
2.3.8. Lei federal - 9.605/98................................................................................41
2.4. Os deveres do Poder Público na tutela do meio ambiente...................................41
2.4.1 A administração pública e o seu poder de policia......................................42
2.4.2. O papel do Ministério Público...................................................................43
CAPÍTULO III: A ORGANIZAÇÃO DA SOCIEDADE CIVIL NO BRASIL: CONTEXTO E REALIDADE NORMATIVA..........................46
3.2. O Terceiro Setor: conceito e controvérsias...........................................................48
3.3. Definições terminológicas das organizações civis................................................50
3.3.1. As organizações não-governamentais (ONGs).........................................51
3.3.2. As organizações sociais (OS)....................................................................52
3.3.3. As organizações da sociedade civil de interesse público (OSCIP)...........53
3.4. Natureza jurídica das organizações da sociedade civil no Brasil..........................55
CAPÍTULO IV: A EFETIVIDADE DA ATUAÇÃO DAS ORGANIZAÇÕES CIVIS NA PROTEÇÃO DO MEIO AMBIENTE 58
4.1. O principio da participação e a atuação das organizações ambientalistas.............58
4.2. Instrumentos e condições para a eficácia da atuação das organizações ambientalistas.........................................................................................................................................61
4.2.1. Informação ambiental................................................................................61
4.2.2. Educação ambiental...................................................................................63
4.2.3. Participação em órgãos de proteção ambiental.........................................64
4.2.4. Participação no âmbito administrativo......................................................66
4.2.5. Monitoramento e fiscalização....................................................................67
4.2.6. Envolvimento em projetos e pesquisas......................................................67
4.2.7. Denunciação..............................................................................................67
4.2.8. Assessoramento.........................................................................................68
4.2.9. Influência nas políticas públicas................................................................68
4.2.10. Atuação na esfera judicial.......................................................................68
4.4. Ministério Público x organizações civis: quem efetivamente atua na esfera judicial?.........................................................................................................................................71
CONSIDERAÇÕES FINAIS...............................................................................75
REFERÊNCIA BIBLIOGRÁFICAS................................................................78
INTRODUÇÃO
A questão ambiental tem merecido amplo destaque no contexto internacional,
partindo da constatação de que o desenvolvimento econômico e social, imprescindível à
civilização moderna, está sendo alcançado às custas de acelerada, e em alguns casos,
irreversível, degradação dos recursos naturais, gerando a perda da qualidade de vida e
colocando em risco a própria sobrevivência humana. Situações graves como a contaminação
das águas, o uso imoderado de agrotóxicos, a transformação de rios em corredores de esgotos
a céu aberto, chuvas ácidas, destruição da vegetação natural, contaminação das águas, a
desertificação de grandes regiões desmatadas, os altos índices de desemprego, o crescimento
da criminalidade, a exclusão, o aumento dos cinturões de miséria, a falta de acesso à educação
e à saúde, à fome, a banalização de mortes humanas, servem para dimensionar o problema, ao
mesmo tempo que evidenciam a quase total ineficácia dos mecanismos jurídicos,
principalmente aqueles destinados a evitar a degradação ambiental
A crise ecológica global, portanto, se converte num processo social na medida
em que os impactos de agressões ao meio ambiente repercutem de forma interdependente em
escala planetária. A consciência ambiental se amplia e com isto cresce a percepção da noção
de risco e o entendimento de que as transformações em curso estão se convertendo em
ameaças cada vez mais preocupantes para toda a sociedade.
Nesse contexto, as coalizões na sociedade civil estão se fortalecendo,
explicitando escolha de temas e questões a serem enfrentadas em nome da busca de objetivos
comuns, configurando a inflexão de uma dinâmica reativa para uma dinâmica propositiva, que
aproxima as organizações não-governamentais (ONGs) e movimentos da mídia e que centra
sua atuação nacoleta, sistematização e disseminação de informações.
Destarte, a sociedade civil coloca-se hoje como a consciência política do
mundo. Na medida em que se verifica a inaptidão e incapacidade dos Estados nacionais para
lidar com diversas temáticas sociais relevantes, a sociedade civil, passa a ocupar espaços
políticos cada vez mais importantes. Registra-se hoje a articulação de diversos movimentos
sociais e organizações não-governamentais em forma de rede e coalizão, possibilitando a
atuação conjunta de diversos atores sociais regionais e internacionais na defesa de uma causa
comum.
Nessa teia social mundial, o elo de ligação é a informação. Através das redes
de informação, possibilitadas principalmente pela Internet, as ONG’s e movimentos sociais
trocam informações e articulam com muito mais eficiência as suas ações políticas de forma
conjunta. A democratização e o acesso à informação configuram-se como as principais armas
à disposição da sociedade civil para exigir ações e motivar a responsabilização de Estados e
empresas privadas.
As organizações civis ambientalistas se fortalecem no plano político e
institucional, sendo cada vez mais reconhecidas pela sociedade e pelos governos, e
crescentemente solicitadas a participar dos processos decisórios. Têm estimulado parcerias
que potencializem ações que articulam o poder público local com associações de cidadãos
para pensar o desenvolvimento sócio-econômico sob bases democráticas.
Nos últimos anos diversas ONGs têm concentrado parte significativa das suas
atividades na coleta e sistematização de informações estratégicas sobre a função dos
ecossistemas a partir de levantamentos completos e detalhados sobre impactos dos processo
de devastação e desflorestamento. A sua capacidade de diagnosticar áreas de risco - que
vincula aspectos ambientais aos sócio-espaciais - possibilita uma influência crescente na
formulação de políticas públicas sustentadas na adoção de cautelas ambientais.
Nesse cenário, o objetivo geral deste estudo será, mediante um exame crítico
responder os seguintes questionamentos: Como se dá a atuação das organizações civis na
tutela do meio ambiente? E, até que ponto ela é efetiva?
Especificamente, pretende-se analisar a questão ambiental que, compreende a
valorização pelo homem, em nível internacional, da preservação ecológica para as presentes e
futuras gerações.
A importância da pesquisa repousa no aspecto social que apresenta o estudo,
uma vez que a degradação ecológica produz fenômenos sociais. Os indivíduos se organizam
em grupos buscando meios de conservação ecológica. O estudo também propõe análise
doutrinária e legislativa, objetivando investigar alguns aspectos jurídicos relevantes,
relacionados à tutela do meio ambiente pelo Poder Público e pelas organizações civis.
Para melhor compreensão do que está a discorrer, o desenvolvimento do
presente estudo nessa monografia divide-se em quatro partes principais.
11
Em primeiro lugar, será assentado o tema da questão ambiental. Discorrendo-se
acerca dos principais acontecimentos que motivaram maior preocupação do homem com a
preservação ecológica. Essa preocupação, de certa forma, permitiu a organização de um novo
modelo de Estado e de cidadania, o Estado de Direito ambiental, e a cidadania ambiental
cosmopolita. Nestes, a coletividade passa a atuar mais ativamente em prol da preservação do
meio ambiente.
Em seguida, no capítulo dois, será analisada a proteção jurídica do meio
ambiente no Brasil. Partindo-se da investigação das diretivas constitucionais de 1988 relativas
ao meio ambiente, bem como, dos princípios daí auferidos. Em seguida, uma rápida listagem
das principais leis que regem o direito ambiental nacional, culminando com a análise da
atuação do Poder Público frente ao problema ecológico.
No terceiro capítulo, será abordada a organização da sociedade civil no Brasil.
Faz-se, de início, uma rápida visão histórica no Brasil e, logo após, propõe-se a investigação
das referências mais utilizadas para a consideração das organizações civis de proteção ao
meio ambiente e, por fim, a análise da sua natureza jurídica.
Na última parte do estudo, será analisada a maneira como se dá atuação das
organizações civis na proteção do meio ambiente nas suas diversas frentes de trabalho,
finalizando com o levantando da atuação judicial em relação ao trabalho do Ministério
Público.
In fine, a conclusão do estudo estabelecerá entre os títulos propostos, o
resultado da presente pesquisa para, então, oferecer um entendimento completo e global do
assunto. Inferindo, então, os resultados que se visa atingir.
12
CAPÍTULO I
A QUESTÃO AMBIENTAL
A questão1 ambiental - o conjunto de temáticas relativas não só à proteção da
vida no planeta, mas também à melhoria do meio ambiente e da qualidade de vida das
comunidades -, compõe a lista dos temas de relevância internacional mais abordados
atualmente.
Segundo RAMONET2, a temática ambiental percebido outrora como uma
questão à parte, é cada vez mais apreendido como transversal a todos os campos. A proteção
do meio ambiente impõe-se como um imperativo comum ao conjunto das sociedades. A
convicção de que o planeta está em perigo aparece como uma das mais importantes tomadas
de consciência política deste final de século.
A proeminência da temática ambiental intensifica-se na medida em que o
homem percebe o perigo a que está exposto, ocasionado pelo cenário de constantes
degradações ambientais que se registram nas realidades local e global. A sociedade tem se
conscientizado do imenso valor que possui o meio ambiente, levando, por conseguinte a
adotar medidas que compreendam a proteção e o equilíbrio ecológico, tanto para a presente
quanto para as futuras gerações3.
Percebe-se que o grande chamariz para esse “retorno” da sociedade para a
preservação ecológica não é outro senão o medo. O receio do quadro de catástrofes,
destruição ambiental e desregramento ecológico tem impulsionado o homem a reavaliar a
1 “A questão ambiental constitui, nos últimos trinta anos, em uma das mais importantes dimensões de atenção e análise por parte dos múltiplos setores que compõem a sociedade contemporânea. Por diferentes motivações e necessidades, praticamente todo sujeito, individual ou coletivo, menciona o ambiente como aspecto indissociável da vida humana e mesmo para a possibilidade de vida na Terra”. LOUREIRO, Carlos Frederico B. Cidadania e globalização: contribuições para a educação ambiental. Disponível em: http://www.arvore.com.br/artigos/htm/ar2610_2.htm. Acesso em 05 de dezembro de 2004.2 RAMONET, Ignácio. Geopolítica do caos. Tradução de Guilherme João de Freitas Teixeira. 4 ed. Petrópolis, RJ: Vozes, 1998, p. 323 ALPHANDÉRY, Pierre; BITOUN, Pierre e DUPONT, Yves. O equívoco ecológico – Riscos Políticos. Brasiliense: São Paulo; p. 15.
13
importância da preservação ambiental. Tal conscientização tem como um de seus
fundamentos as crescentes catástrofes ecológicas; principalmente as de natureza química,
petrolífera e nuclear. Eventos como o caso de Chernobyl, devido à sua vasta amplitude e
gravidade, desempenharam um papel expressivo na modificação de consideração humana em
relação ao meio ambiente.
Sobre esse ponto explicam ALPHANDERY, BITOUN E DUPONT:
“Ao fim deste segundo milênio, a expressão mais manifesta da ecologia é o medo. Não um medo surdo, apático e com vergonha de si mesmo, mas um medo ostensinvo, que é dito e escrito, apregoado e filmado, e se oferece em um espetáculo nas dimensões da mundialização da comunicação. O medo ecológico é um grande medo planetário. “A Terra ameaçada”, “A Terra com a corda no pescoço”, “A Terra em perigo de morte”, “A Natureza na U.T.I, “Nós só temos um planeta”, dizem as manchetes dos jornais, as capas das revistas, os programa de televisão, construindo a ecologia espetáculo que incrédulos ou persuadidos, habituamo-nos agora a contemplar. Os fenômenos da moda, o gosto da mídia não são, no entanto, os únicos responsáveis. O grande medo ecológico cresce em terra fértil. Ele se alimenta da incessante descoberta de novos estragos do progresso, tanto em nossa porta quanto do doutro lado do mundo (...)”4
Esse cenário de constantes degradações ambientais que se registra
cotidianamente nas realidades local e global provocadas pela ação antrópica no meio natural,
colocou e coloca homens e mulheres contemporâneos diante de um desafio sem precedentes
na história.
1.1. A crise ecológica
O crescimento econômico mundial trouxe graves conseqüências ambientais.
MILARÉ define bem a crise ambiental na qual estamos vivendo:
“Tudo decorre de um fenômeno correntio, segundo o qual os homens, para satisfação de suas novas e múltiplas necessidades, que são ilimitadas, disputam os bens da natureza, por definição limitados. E é o fenômeno, tão simples quanto importante, que está na raiz de grande parte dos conflitos que se estabelecem no seio da comunidade. O homem, portanto, se depara com a finitude dos recursos ambientais, eis que sua preocupação sempre foi no sentido de procurar o máximo de benefício com o mínimo de investimento e no mais curto prazo possível”. 5
4 Idem5 MILARÉ. Edis. Direito do ambiente, op. cit, p. 39.
14
Os custos sociais e ambientais dessa busca do crescimento econômico eram e
ainda são ignorados no cômputo da produção. Em busca de produtos cada vez mais atraentes,
o homem degrada o meio ambiente, sem considerar as perdas ambientais ocasionadas pelo
uso indiscriminado dos recursos naturais. Essa atitude coloca em risco a própria existência do
ser humano. Os efeitos da utilização do meio ambiente de forma indiscriminada estão sendo
sentidos em todos os locais do planeta.
Some-se a isto o fato de que existem bases reais para uma preocupação séria
com a proteção ambiental, pois alguns problemas ecológicos começam a tornar-se dramáticos
e exigem um rápida resposta de toda a coletividade planetária.6
O fator preponderante, portanto, para que o homem alterasse seu modo de ver o
meio ambiente foi, sem dúvida nenhuma, a realidade da crise ambiental, que tem trazido
reflexo direto na vida do homem.
1.2. O Desenvolvimento Sustentável e uma nova visão sobre a consideração do meio ambiente
Já com essa preocupação em mente, em 1972, realizou-se em Estocolmo,
Suécia, a Conferência das Nações Unidas sobre o Ambiente Humano, que reuniu
representantes de 113 países. Foi considerado um marco na história ambiental mundial, visto
que colocou a dimensão do meio ambiente na agenda internacional. Nela discutiu-se a
degradação ambiental causada pelo homem, e a poluição que ultrapassa as fronteiras dos
países, aquela que não reconhece os limites políticos ou geográficos e afeta populações de
regiões distantes do local em que ocorreu o dano ambiental.
Esta Conferência gerou a Declaração sobre o Meio Ambiente Humano, que
contém princípios que devem servir de norte nas questões relativas ao meio ambiente e
afirmou a necessidade de reformulação do conceito de desenvolvimento.
Esta tarefa ficou a cargo de uma comissão, sob a responsabilidade da então
primeira ministra da Noruega Gro Brundtland, denominada Comissão Brundtland, a quem
competia avaliar também os resultados na Conferência de Estocolmo. Esta comissão elaborou
o Relatório Nosso Futuro Comum.
6 ANTUNES, Paulo de Bessa. Direito Ambiental. 6º edição. Rio de Janeiro: Lúmen Júris, 2002; p.12
15
Referido relatório, cuja conclusão ocorreu em 1987, traz como premissa, que o
problema ambiental é um desafio global e que, portanto, deve envolver todos os países
buscando minimizar os efeitos catastróficos dos problemas ambientais. Assim disposto:
“Até recentemente, o planeta era um grande mundo no qual as atividades humanas e seus efeitos estavam nitidamente confinados em nações, setores (energia, agricultura, comércio) e amplas áreas de interesse (ambiental, econômico, social). Esses compartimentos começaram a se diluir. Isto se aplica em particular às várias “crises” globais que preocupam a todos, sobretudo nos últimos 10 anos”.7
Essa visão seccionada, portanto, deve ser alterada eis que, é cada vez maior a
interligação e interdependência entre as nações na esfera econômica, e também deve existir
também no âmbito do meio ambiente.
O objetivo do desenvolvimento sustentável constante em referido relatório é o
seguinte: A humanidade é capaz de tornar o desenvolvimento sustentável - de garantir que ele
atenda as necessidades do presente sem comprometer a capacidade de as gerações futuras
atenderem também às suas.8
Pode-se inferir, portanto, que as autoridades políticas começaram a perceber
que nosso planeta possui recursos finitos e, a concepção que ainda vigora, deveria ser
modificada objetivando garantir a própria sobrevivência da humanidade.
Nota-se que desenvolvimento sustentável envolve a participação de toda
humanidade, ou seja, de cada um, buscando atender às nossas necessidades, sem, no entanto,
prejudicar as futuras gerações.
O desenvolvimento sustentável não pode ser entendido, como estado de
permanente harmonia, mas um processo de mudança na forma de exploração dos recursos
naturais, visando sua preservação, para as gerações atuais e as futuras.
Neste sentido parece de pouca valia a atitude de alguns países do primeiro
mundo que, visando a resolução do problema ambiental em seus países, têm migrado suas
indústrias de alto potencial poluidor para os países de Terceiro Mundo, permanecendo em
seus países apenas indústrias chamadas limpas, ou de baixo impacto transfronteiriço.
A prática do desenvolvimento sustentável passa necessariamente pela mudança
de atitudes, eis que as conseqüências dos danos ambientais, têm ultrapassado as fronteiras dos
países, causando impacto longe do lugar em que estes aconteceram.
7 Nosso futuro comum. O Relatório Brundtland. Rio de Janeiro: Editora da Fundação Getúlio Vargas, 1990. p. 48 Idem; p. 9.
16
Há só uma Terra, mas não um só mundo. Todos nós dependemos de uma
biosfera para conservarmos nossas vidas. Mesmo assim, cada comunidade, cada país luta pela
sobrevivência e pela prosperidade quase sem levar em consideração o impacto que causa
sobre os demais.9
O desenvolvimento, portanto, não pode estar desconectado do meio ambiente,
visto que ambos estão umbilicalmente ligados. O desenvolvimento necessita da existência dos
recursos naturais, estes devem interagir em busca de um equilíbrio.
O processo produtivo não precisa necessariamente prejudicar o meio ambiente,
visto que este está calcado no próprio ambiente natural, se o homem o destrói, de nada
adiantará o processo produtivo, eis que também a própria existência humana estará ameaçada.
No dizer de IGNACY SACHS:
“Estamos, portanto, na fronteira de um duplo imperativo ético: a solidariedade sincrônica com a geração atual e a solidariedade diacrônica com as gerações futuras. Alguns, como Kothari, adicionam uma terceira preocupação ética: o respeito pela inviolabilidade da natureza: ‘O respeito à diversidade da natureza e a responsabilidade de conservar essa diversidade definem o desenvolvimento sustentável como um ideal ético. A partir da ética do respeito à diversidade do fluxo da natureza, emana o respeito à diversidade do fluxo da natureza, emana o respeito à diversidade de culturas e de sustentação da vida, base não apenas da sustentabilidade, mas também da igualdade e justiça.’(Kothari, 1995:285)”10
A meta a ser alcançada com o desenvolvimento sustentável é buscar a aliança
entre o desenvolvimento econômico com o aproveitamento racional e ecologicamente
sustentável da natureza, preocupando-se em conservar a biodiversidade, sem que haja o
esgotamento dos recursos ambientais, garantindo ainda, uma condição mais digna aos
habitantes de nosso planeta, principalmente os que vivem em condições sub-humanas.
Várias empresas têm adotado esta meta, utilizando-se de recursos como a
reciclagem de produtos, que tem trazido como resultados econômicos, desde a diminuição de
despesas, até a geração de lucros.
A palavra ‘desenvolver’ significa dar origem a alguma coisa, desembrulhar,
desenrolar, libertar. Nesse sentido, podemos perceber, que o desenvolvimento ocorre sempre
de dentro para fora. “Ele é sempre o desabrochar natural de algo que já existia em gérmen ou
em embrião”.11
9 Nosso futuro comum; op. cit., p. 29.10 SACHS, Inacys. Caminhos para o desenvolvimento sustentável. 2ªed. Rio de Janeiro: Garamond. 2002. p. 6711 BRANCO, Samuel Murgel. O meio ambiente em debate. São Paulo: Moderna. 2002. p. 88.
17
Cumpre ressaltar ainda, que desenvolvimento não se confunde com
crescimento, pois neste último prioriza-se a acumulação de capital sobre os demais
componentes do processo, o que não acontece quando se fala em desenvolvimento, eis que
neste, há uma harmonia entre esses componentes. Deve-se, portanto, buscar um
desenvolvimento em que haja a preocupação com o meio ambiente.
1.3. Estado de Direito Ambiental
Até esse ponto da presente análise pode-se delinear as linhas mestras da
questão ambiental: a constatação da crise ambiental, ocasionada pela atuação devastadora do
homem no meio ambiente, num quadro de catástrofes e destruição sem precedentes; a
instauração da temática ambiental que alçou a questão ecológica às agendas internacionais; a
elevação do meio ambiente à condição de direito fundamental do homem e, finalmente, a
reorganização política dos estados nacionais rumo à uma nova estruturação política e jurídica
com vistas à gestão e defesa do meio ambiente.
De forma indireta, essa defesa é efetuada mediante a ação estatal, através dos
órgãos que as esferas de governo criam para este fim. Nos Estados de democracia
representativa, os governantes agem segundo a representação que lhes é outorgada pelos
cidadãos, pelo menos em tese. Assim, teoricamente, o Poder Público, ao agir, estará fazendo-o
em nome do povo, tornando legítima a atuação dos diversos órgãos encarregados da
normatização, da fiscalização e da sanção por atos lesivos.
Estaria, pois, resolvida a questão da responsabilidade pela preservação
ambiental com essa atuação do Estado, enquanto representante do povo? Seria o Poder
público o único ente responsável pela tutela do meio ambiente? Estaria cada cidadão
desobrigado da participação em prol da questão ambiental, à vista da atuação do Poder
Público?
Em um primeiro momento, diante da clássica concepção de estado
democrático12 de direito, as respostas a essas indagações poderiam ser um retórico – sim -,
dada a legitimidade dos representantes dos cidadãos investidos de poder e autoridade para
solucionar as mazelas sociais, inclusive aquelas atinentes à crise do meio ambiente.
Entretanto, inserido num contexto de profundas mudanças sociais e o estabelecimento de um
12 “Quando se diz que o Estado Constitucional é um Estado democrático, quer-se afirmar que o domínio político e o exercício do poder encontram sua base na soberania popular”. CANOTILHO, José Joaquim Gomes, Apud MEDEIROS, Flávia de Paiva Medeiros & GUIMARÃES, Flávio Romero: Direito, meio ambiente e cidadania: Uma abordagem interdisciplinar. Madras. São Paulo, 2004, p.92.
18
repensar ecológico, o paradigma da democracia acaba por sofrer grandes transformações em
suas bases, colocando o tema ambiental no núcleo das atenções e elevando o interesse dos
cidadãos no tocante ao desenvolvimento com responsabilidade, fazendo surgir, destarte, a
necessidade da construção de um novo Estado de direito, um Estado de Direito ambiental.13
Sobre a construção desse Estado de direito ambiental AYALA E MORATO
LEITE argumentam, inicialmente, que “em horizonte de inicio de milênio na reconfiguração
das forças políticas de um mundo marcado por desigualdades sociais, empobrecimento das
maiorias e degradação ambiental, em escala planetária, a construção de um Estado do
Ambiente parece uma utopia realista”.14
Mais adiante, porém, escritores trazem à baila a lição de BOAVENTURA DE
SOUZA SANTOS para desmistificam essa hipótese inicial, proposta nos seguintes termos:
“(...) no entanto, é uma utopia democrática ‘por que a transformação a que aspira a repolitização da realidade e o exercício radical da cidadania individual e coletiva, incluindo nela a carta dos direitos humanos da natureza. E mais, para a sua realização há necessidade de uma transformação global, não só nos modos de produção, ma também dos conhecimentos científicos, dos quadros de vida, das formas de sociabilidade e dos universos simbólicos e pressupõe, acima de tudo, uma nova relação paradigmática com a natureza, que substitua a relação paradigmática moderna”.15
Para a compreensão da construção desse novo Estado de direito ambiental, é
importante, à priori, verificar a necessidade da evolução do Estado democrático de direito.
FENSTERSEIFER inicia a investigação do tema lançando mão das lições do
constitucionalista português José Joaquim Gomes Canotilho:
“O Estado de Direito, conforme lição de Canotilho, apresenta as seguintes dimensões fundamentais: juridicidade, democracia, sociabilidade e sustentabilidade ambiental. A seqüência das dimensões apresentada pelo constitucionalista português traça a evolução civilizatória na conquista e reconhecimento dos seus valores e princípios fundamentais. Desde a sua forma primitiva, o Estado de Direito vem passando por um processo evolutivo contínuo, reconhecendo e agregando novas dimensões jurídicas: o Estado Constitucional, o Estado Democrático, o Estado Social e o Estado Ambiental. Da mesma forma que ocorre com a evolução dos direitos fundamentais, as dimensões do Estado de Direito se agregam e se somam para formar o
13
14 MORATO LEITE, José Rubens; AYALA, Patrick de Araújo. Direito Ambiental na Sociedade de Risco: Forense Universitária. 2º ed. Rio de Janeiro; 2004, pág. 30.15 SANTOS, Boaventura de Sousa, Apud MORATO LEITE, José Rubens; AYALA, Patrick de Araújo: Direito Ambiental na Sociedade de Risco: Forense Universitária, op. cit. p. 30.
19
arcabouço de princípios e valores, consagra os pela Humanidade em seu processo histórico contínuo.”16
FENSTERSEIFER argumenta que o conceito de democracia se recria a cada
nova tomada de consciência política e avanço civilizatório. Segundo ele, não se pode aceitar a
fórmula democrática vendida pela modernidade como a sua possibilidade última. A
democracia vai ser sempre a bandeira na luta contra a dominação e espoliação dos mais
favorecidos economicamente para com os desprovidos de poder econômico. E, na medida em
que enfrenta novas realidades políticas e sociais, a democracia vai se adaptando e
transformando, mas sem nunca perder o seu ideal emancipatório e libertário. Assim, ele aduz:
“Na nova fórmula democrática, evidenciado o seu caráter supranacional e extraterritorial, a defesa do meio ambiente projeta-se como um dos seus elementos mais importantes. A composição que se extrai entre política e meio ambiente diz respeito diretamente com o princípio democrático, pois está em contraposição à postura opressora e dominante que o poder econômico impõe à grande maioria dos habitantes mundiais”. 17
Essa conscientização da sociedade é a semente que construirá o Estado Direito
ambiental, o que segundo CAPELLA é definido como “a forma de Estado que se propõe a
aplicar o princípio da solidariedade econômica e social para alcançar um desenvolvimento
sustentável, orientado a buscar a igualdade substancial entre os cidadãos, mediante o controle
jurídico do uso racional do patrimônio natural”.18
Ou ainda, segundo a definição de PUREZA:
“O Estado ambiental é um quadro de mais sociedade, mais direitos e deveres individuais e mais direitos e deveres coletivos e menos Estado e menos mercantilização. Neste novo contexto, não é o prioritário o doseamento entre público e privado, mas sim o reforço da autonomia (logo, dos direitos e das responsabilidades) individual e social frente à mercantilização e à burocratização”.19
16 CANOTILHO, José Joaquim Gomes, Apud FENSTERSEIFER, Tiago: “Cidadania ambiental cosmopolita: um novo conceito em construção”. In Teses do 8º Congresso Internacional de Direito Ambiental: Fauna, políticas públicas e instrumentos legais. São Paulo 31 de maio a 03 de junho de 2004, pág. 741. Disponível em http://www.planetaverde.org/teses. Acesso em 29 de novembro de 2004.17 FENSTERSEIFER, Tiago, Idem.18 CAPELLA, Vicente Bellver, Apud, LEITE, José Rubens Morato; CAVALCANTI FERREIRA, Maria Leonor Paes: Estado de Direito Ambiental: O antropocentrismo alargado e o direito da fauna . Disponível em: http://www.dbjv.de/dbjv-high/mitteilungen/04-02/DBJV_Mitteilungen_02-2004.pdf. Acesso em: 05 de dezembro de 2004.19 PUREZA, José Manuel, Apud, MORATO LEITE, José Rubens; AYALA, Patrick de Araújo Direito Ambiental na Sociedade de Risco, op. cit. pág, 36.
20
Trata-se de um Estado no qual a noção restritiva de que os direitos
fundamentais serviriam unicamente à defesa do indivíduo contra o Estado foi substituída pelo
reconhecimento de direitos fundamentais que servem à proteção e materialização de bens
considerados importantes para a comunidade, dentre eles o bem ambiental.
Com tais considerações, há de se concluir que, embora o Estado de Direito
Ambiental tenha uma concepção teórica, seu valor está em servir como um ideal a ser
seguido. Obviamente, a otimização das características desse Estado não resolve os problemas
da crise ecológica, contudo serve como transição da irresponsabilidade organizada para uma
condição em que o Estado e a sociedade passam a influenciar nas situações de risco, tomando
conhecimento da verdadeira realidade ambiental e se municiando de aparatos jurídicos e
institucionais capazes de fornecer a mínima segurança necessária para que se garanta
qualidade de vida sob o aspecto ambiental.
1.4. Cidadania Ambiental Cosmopolita
Dentro do contexto desse novo Estado de Direito Ambiental, a atuação
participativa da sociedade na questão ecológica impulsionam, sobremaneira, uma nova
mentalidade, voltada para o desenvolvimento sustentável e para o uso racional dos recursos.
Essa participação dá, sem dúvida alguma, uma redefinição no conceito de cidadania.
O atual momento histórico não permite a inércia e a neutralidade de outros
tempos, mas exige cidadãos planetários, conscientes da realidade que os permeia e capazes de
agir em defesa da vida.
Nessa conjuntura, o direito, nas suas dimensões nacional e internacional,
insurge-se como um instrumento de luta e de resistência contra uma realidade que violenta os
valores máximos do Estado Democrático de Direito e da humanidade.
Toda e qualquer atividade lesiva ao meio ambiente, antes de ser efetivada, deve
ser subordinada a um processo decisório democrático, dando-se voz e vez a todos os
representantes dos grupos sociais interessados na questão. O livre acesso às informações
ambientais que as autoridades públicas dispõem é indispensável para a conscientização e
participação cidadã na política ambiental.
Nesses mesmos termos leciona FENSTERSEIFER:
“O conceito de cidadania emerge com uma nova roupagem no universo político e jurídico contemporâneo. As novas realidades enfrentadas pelos cidadãos atingem cada vez mais uma dimensão global, colocando os cidadãos
21
de diferentes e longínquos países diante dos mesmos problemas. Nesse contexto, a questão ambiental coloca-se como a pedra fundamental da construção política hodierna, impondo às nações e cidadãos mundiais uma aliança planetária na formulação e ação política internacional”.20
Na esteira desse entendimento, AGUIAR aduz:
“Hoje, a cidadania apresenta outra dimensão. A questão de seu exercício transcende a internacionalização e invade a planetarização. Isso se dá pelo fato de a produção apresentar efeitos destrutivos em todo o planeta, não mais se circunscrevendo aos parâmetros geopolíticos do internacionalismo, mas avançando para a questão da própria sobrevivência do planeta e da espécie humana. O que leva à necessidade do ser humano conceituar-se de modo diferente. Não mais um cidadão que domina a natureza para criar seu mundo, mas um ser da natureza que cria seu mundo convivendo com ela. Esse cidadão planetário tem na questão ambiental um dos problemas políticos e humanos mais sérios da contemporaneidade. O ser humano chegou ao ponto de poder se destruir enquanto espécie”.21
O ponto nodal a ser analisado dentro desse novo conceito de cidadania é
exatamente o meio ambiente; assim, idealiza-se o que a comunidade científica têm chamado
de cidadania ambiental, compreendida como aquela em que existe a atuação da sociedade no
tocante à defesa do meio ambiente.
Entretanto, deve-se observar que essa cidadania ambiental acompanha os
mesmo contornos da problemática ambiental internacional. Assim, não há que se falar numa
cidadania ambiental regional ou nacional; tal cidadania volta-se cada vez mais para uma
dimensão planetária, mundial, cosmopolita.
Os movimentos sociais contra a degradação do meio ambiente vêm se
articulando crescentemente através das lutas democráticas pela implantação de um novo
modelo de cidadania. A defesa dos direitos ambientais das populações unifica lutas sociais
com distintos objetivos específicos: o acesso a bens coletivos como a água e o ar puro, em
níveis e qualidade compatíveis com condições adequadas de existência; o acesso a recursos
naturais de uso comum necessário à existência de grupos sócio-culturais específicos como
seringueiros, apanhadores de castanha e comunidade indígenas; a garantia de uso público do
patrimônio natural constituído por áreas verdes, cursos d’água e nascentes, freqüentemente
degradados pelos uso privado incompatível com os interesses coletivos da sociedade.
20 FENSTERSEIFER, Tiago; op. cit, pág. 733.21 AGUIAR, Roberto Armando Ramos de. Direito do Meio Ambiente e participação popular. Brasília: Edições Ibama, 1998, p. 46.
22
A questão ambiental deve ser tratada de forma global, considerando que a
degradação ambiental é resultante de um processo social, determinado pelo modo como a
sociedade se apropria e utiliza os recursos naturais. Não é possível pretender resolver os
problemas ambientais de forma isolada. É necessário introduzir uma nova abordagem
decorrente da compreensão de que a existência de uma certa qualidade ambiental está
diretamente condicionada ao processo de desenvolvimento adotado pelas nações.
O advento da cidadania mundial não é mais mera hipótese, embora ainda
estejamos longe de alcançá-la. A cidadania estatal e a cidadania mundial formam um
continuum, cujos contornos, pelo menos, já se tornam visíveis22. Não se trata, evidentemente,
de romantizar a sociedade civil global emergente, que está longe de ser perfeita. Em alguns
contextos, forças sociais liberadas manifestam tendências religiosas e políticas regressivas,
como nos diversos casos de repulsa fascista aos estrangeiros, especialmente refugiados, de
apoio de importantes parcelas da sociedade à pena de morte e de limitações rígidas aos
direitos reprodutivos das mulheres. Mas, para impedir uma globalização catastrófica, o
principal caminho será a resistência e a perspectiva da sociedade civil global embrionária.23
A cidadania ambiental cosmopolita ou planetária pontifica que é necessária a
ação local do cidadão, mas sempre com uma visão voltada para os reflexos que a degradação
ambiental traz para todo o ecossistema planetário. Pode-se citar, por exemplo, a poluição
atmosférica gerada pelos países desenvolvidos, que tem reflexos diretos na qualidade
ambiental e condições de vida dos países em desenvolvimento. Dessa forma, é inevitável a
proposição de uma nova concepção de cidadania, reconhecendo-se o papel e a importância
que todos têm na defesa do Planeta Terra24; cidadania essa que deve se materializar com a
efetiva participação dos indivíduos.
A participação é uma das dimensões do princípio democrático. O
aperfeiçoamento dessa dimensão se faz com o exercício da cidadania, com o seu
aprofundamento na vida cotidiana. Nas sociedades atuais, os cidadãos se tornam cada vez
mais cúmplices como decorrência da existência de objetivos comuns.25
22 HABERMAS, Jurgen, Apud, LIZT, Vieira: Cidadania global e estado nacional. Disponível em: http://www.dhnet.org.br/direitos/direitosglobais/cidadaniaglobal/cidadania_global.html. Acesso em 02 de abril de 2005.23 FALK, Richard, Apud, LIZT, Vieira: op. cit.24 FENSTERSEIFER, Tiago; op. cit. pág. 733.25 MEDEIROS, Flávia de Paiva Medeiros & GUIMARÃES, Flávio Romero; op. cit. p.93.
23
Dada a relevância contida em seu bojo, essa necessidade da atuação da
sociedade foi elevada à condição de Principio quando da realização da Conferência das
Nações Unidas sobre meio ambiente e desenvolvimento, realizada em 1992.26
Assim preceitua o Princípio 10:
Princípio 10. A melhor maneira de tratar as questões ambientais é assegurar a participação, no nível apropriado, de todos os cidadãos interessados. No nível nacional, cada indivíduo terá acesso adequado às informações relativas ao meio ambiente de que disponham as autoridades públicas, inclusive informações acerca de materiais e atividades perigosas em suas comunidades, bem como a oportunidade de participar dos processos decisórios. Os Estados irão facilitar e estimular a conscientização e participação popular, colocando as informações à disposição de todos. Será proporcionado o acesso efetivo a mecanismos judiciais e administrativos, inclusive no que se refere à compensação e reparação de danos.27
Tal Princípio foi também relembrado na Agenda 21, durante a ECO/92, com os
seguintes termos:
“A Agenda 21 está voltada para os problemas prementes de hoje e tem o objetivo, ainda, de preparar o mundo para os desafios do próximo século. Reflete um consenso mundial e um compromisso político no nível mais alto no que diz respeito a desenvolvimento e cooperação ambiental. O êxito de sua execução é responsabilidade, antes de mais nada, dos Governos. Para concretizá-la, são cruciais as estratégias, os planos, as políticas e os processos nacionais. A cooperação internacional deverá apoiar e complementar tais esforços nacionais. Nesse contexto, o sistema das Nações Unidas tem um papel fundamental a desempenhar. Outras organizações internacionais, regionais e sub-regionais também são convidadas a contribuir para tal esforço. A mais ampla participação pública e o envolvimento ativo das organizações não-governamentais e de outros grupos também devem ser estimulados”.
A crise ecológica requer atuação participativa e colaborativa, onde a
cooperação e a solidariedade despontam como os melhores paradigmas para a solução dos
problemas ambientais. A individualização da responsabilidade pela tutela ambiental é, de fato,
um dos grandes óbices para o estabelecimento de uma cultura de desenvolvimento
sustentável.
26 Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento (CNUCED), realizada de 3 a 14 de junho de 1992. A reunião ficou conhecida como Rio-92, e a ela compareceram delegações nacionais de 175 países. Foi, ainda, a primeira reunião internacional de magnitude a se realizar após o fim da Guerra Fria.27 Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento. 3. ed. Brasília: Senado Federal, Subsecretaria de Edições Técnicas, 2001, p. 595.
24
Como remate, veja-se a notória afirmação de AYALA:
“A conjugação da falência do projeto democrático da representação política, a afirmação de uma democracia ambiental, autenticamente republicana, e, sobretudo, da reconstrução do conceito de cidadania, conduzindo-o à formação de um particular sentido de uma cidadania ambiental, republicana e pluralista em seu conteúdo: exprimem formas de atuação e comportamentos que não se satisfazem com a simples representação de interesses para a organização dos processos de decisão e também não satisfazem com a demonstração da regularidade do processo de composição dessa vontade, como pressuposto de um consenso legítimo, em um precário e formal regime procedimental. A nova racionalidade ambiental exige a participação efetiva dos sujeitos políticos potencialmente afetados pelas decisões, não só na fiscalização dos procedimento, mas na própria formação da vontade decisória”.28
Assim, pelo principio da participação, deve-se permitir a todos a possibilidade
de influenciar na tomada de decisões sobre as questões relativas ao meio ambiente.
1.5. Cidadania Ambiental Coletiva
Segundo AYALA, a cidadania ambiental deve ser exercida de forma dúplice,
individual e coletiva, mediante a ação das ONGs. O Estado de direito ambiental deve dar
preferência ao exercício da cidadania coletiva, pois só assim exercerá mais pressão e força nas
suas reivindicações.
A participação da sociedade civil demonstra-se completamente ineficaz quando
efetuada apenas individualmente pelos cidadãos. A amplitude do problema ecológico requer a
ação conjunta da sociedade, a união para a materialização da cidadania ambiental. Nesses
termos é a afirmação de JOSÉ MARIA GOMES:
“Pode-se dizer que já há um início de materialização de uma cidadania ativa global na emergência e na expansão de redes de atividades transnacionais, concebidas como projetos e realidades preliminares, abrangendo uma diversidade de movimentos sociais transnacionais, associações ou grupos de cidadãos, organizações internacionais não governamentais, etc. (por exemplo, Anistia Internacional, Greenpeace, Médecins sans Frontéres, movimentos de mulheres, ambientalistas, de defesa dos direitos humanos). Tal ativismo transnacional, ao construir espaços institucionais rudimentares de ação e lealdade desenvolvidos em e através dos Estados, produz novas orientações com relação à identidade e à comunidade política que estão na base de uma ‘sociedade civil global’ em gestação”.29
28 MORATO LEITE, José Rubens; AYALA, Patryck de Araujo. Op. Cit. pg. 311.29 GÓMEZ, José Maria. Política e democracia em tempos de globalização. Petrópolis/RJ: Vozes; Buenos Aires: CLACSO; Rio de Janeiro: LPP - Laboratório de Políticas Públicas, 2000, p. 72.
25
Destarte, a sociedade civil organizada surge como um grande agente em prol
da defesa do meio ambiente, na medida em que abriga vários indivíduos que comungam suas
idéias e forças para atuarem na preservação ecológica.
A sociedade civil coloca-se hoje como uma modalidade de consciência política
do mundo. Na medida em que se verifica a inaptidão e incapacidade dos Estados nacionais
para lidar com diversas temáticas sociais relevantes, a sociedade civil, passa a ocupar espaços
políticos cada vez mais importantes.
Registra-se hoje a articulação de diversos movimentos sociais e organizações
não-governamentais (ONGs) em forma de rede e coalizão, possibilitando a atuação conjunta
de diversos atores sociais regionais e internacionais na defesa de uma causa comum. Tal
articulação, que talvez tenha a sua representação máxima no Fórum Social Mundial,
possibilita unidade de atuação e força política para a sociedade civil, vivenciando o local e o
universal simultaneamente”.30
Importante frisar ainda que, no cenário internacional, destacam-se algumas
ONG’s ambientalistas com alcance e representatividade mundial: Amigos da Terra,
Greenpeace, WWF, entre outras. No exemplo do Greenpeace, suas campanhas ultrapassam
fronteiras locais e nacionais, buscando uma ação política integrada no plano internacional. A
projeção mundial das ONG’s reflete a necessidade de uma ação conjunta e integrada de
diversas sociedades mundiais na proteção ambiental”.
Conforme todo o exposto, vislumbramos a importância da preservação
ecológica, a entronização da temática ambiental, a instauração da criação de um Estado de
direito ambiental, bem como o surgimento da cidadania ambiental em nível internacional, o
qual tem impulsionado a sociedade civil a organizar-se em prol da defesa do meio ambiente.
No próximo capitulo será analisada a proteção jurídica do meio ambiente no
Brasil. Partindo-se da investigação das diretivas constitucionais de 1988 relativas ao meio
ambiente, bem como, dos princípios daí auferidos. Em seguida, uma rápida listagem das
principais leis que regem o direito ambiental nacional, culminando com a análise da atuação
do Poder Público frente ao problema ecológico.
30 FENSTERSEIFER, Tiago, op. cit, pág. 743.
26
CAPITULO II
PROTEÇÃO JURÍDICA DO MEIO AMBIENTE NO BRASIL
2.1.Tutela jurídica do ambiente: Desafios aos Estados Nacionais e a realidade brasileira
A problemática ocasionada pela crise ecológica e a conscientização ambiental
percebidas no capítulo inicial desta pesquisa, bem como a pressão internacional31 em favor da
proteção do meio ambiente, provocou nos Estados Nacionais a necessidade da elaboração de
um regime legal aplicável à relação sociedade-natureza, de forma a conjugar desenvolvimento
com qualidade ambiental, evolução tecnológica com ambiente ecologicamente equilibrado.
Com a instauração dessa ‘ética ambiental’, fez-se necessário repensar o regime
jurídico até então vigente, os quais encontravam-se sobremaneira despreparados para proteger
essa nova ordem de valores, com vistas a idealizar um novo estatuto jurídico que considerasse
o valor intrínseco do ambiente e seus elementos, chegando-se até às teorias que prevêem a
possibilidade de expansão do rol dos sujeitos de direito para além dos seres humanos.32
A criação de um arcabouço jurídico que vise tutelar o bem ambiental não se
mostra, porém, das tarefas mais fáceis. Uma das dificuldades para apresentar um estatuto
jurídico do meio ambiente está ligada à sua complexidade. Trata-se, pois, de um bem que
traduz a superposição em um mesmo espaço, de várias prerrogativas distintas relacionadas
com usos e titulares diferentes33. Essa variedade de usos proporcionada pelo meio ambiente,
enquanto macro e micro-bem, acaba relativizando as diferentes possibilidades de apropriação
31 BENJAMIN argumenta que “embora o movimento ambientalista venha se fortalecendo e se impondo enormemente nos últimos anos, multiplicando-se as entidades ambientais privadas, forçoso é reconhecer que boa parte da legislação promulgada da década de 80 é mais fruto de pressões internacionais no que propriamente resposta a uma mobilização nacional irresistível”. BENJAMIN, Antonio Herman V. A proteção do meio ambiente nos países menos desenvolvidos: o caso da América Latina; op. cit, pág. 412.32 CAVEDON, Fernanda de Sales. Considerações ético-jurídicas acerca do estatuto jurídico do animal: novos sujeitos de direitos?. In: Teses do 8º Congresso Internacional de Direito Ambiental. 33 BENATTI, José Heder. Direito de propriedade e proteção ambiental no Brasil: apropriação e o uso dos recursos naturas no imóvel rural. Tese de Doutorado. Belém, 2003, p. 219.
27
(pública e privada). Incidem no meio ambiente o interesse geral da sociedade, o interesse
privado, o interesse estatal (soberania) e o interesse internacional.34
Nos países menos desenvolvidos, como é o caso da América Latina, os óbices
à construção de um regimento jurídico protetivo ao ambiente demonstraram-se mais notórios.
A principal barreira, não diretamente relacionada com o sistema jurídico, é a pobreza. O
Relatório “Nosso Futuro Comum” reconhece que “a maioria dos países em desenvolvimento
tem agora renda per capita mais baixa do que no início da década. Pobreza e desemprego
crescentes aumentaram a pressão sobre os recursos ambientais, na medida em que um número
maior de pessoas tem sido forçado a depender mais diretamente deles. Muitos governos
reduziram seus esforços destinados a proteger o meio ambiente e a introduzir considerações
ecológicas no planejamento do desenvolvimento”.35
No aspecto jurídico, BENJAMIN36 apontou – naquele contexto - as seguintes
barreiras: a) apego exagerado a uma concepção individualista da propriedade; b) a inserção
dos problemas ambientais na esfera privada dos indivíduos; c) a ausência de tradição de
qualquer preocupação com a natureza; d) a consagração, ainda geral, do princípio da culpa na
responsabilidade civil; e) a percepção do Direito – e de sua implementação – como preventiva
de interesses e direitos individuais e, só excepcionalmente, coletivos; f) a visão de que o
Direito apenas indiretamente tem a função preventiva; g) a falta de consciência e educação da
população para a problemática ambiental.
Nos últimos anos, no entanto, essas barreiras têm sido uma a uma quebradas.
Iniciando pela disposição do meio ambiente nas Constituições Nacionais37, bem como com o
crescimento da legislação no plano infraconstitucional, manifestando-se a tutela ecológica
através de leis ambientais “gerais”, algumas até denominadas Códigos, dando um regramento
amplo à disciplina jurídica do meio ambiente.
Como explica COSTA NETO:
“São leis que prevêem, a um só tempo, dispositivos substantivos – criando novos direitos e obrigações – e procedimentais – estabelecendo instrumentos
34 Idem35 BENJAMIN, Antonio Herman V. A proteção do meio ambiente nos países menos desenvolvidos: o caso da América Latina; op.cit, p. 420.36 Idem37 “As Constituições modernas têm-se incumbido da tarefa de repercutir, no plano interno dos Estados, a generalização da convicção quanto à efetiva e fundamental proteção do meio ambiente. Apenas para exemplificar, destaquem-se: a Constituição da Espanha, de 1978 (art. 45); a Constituição da Suíça, de 1971 (art. 24); a Constituição de Portugal, de 1976 (art. 66); a Constituição da República Federativa do Brasil, de 1988 (art. 225); a Constituição da Argentina, de1994 (art. 41), e a Constituição do Paraguai de 1992 (art. 8º)”. COSTA NETO, Nicolao Dino de Castro e. Proteção Jurídica do Meio Ambiente: I - Florestas. Ed. Del Rey. Belo Horizonte, 2003, p.14.
28
adequados de implementação (sanções administrativas e penais, e mecanismos de facilitação do acesso à justiça)”.38
Nesse contexto, o Brasil também merece ênfase, especialmente através da
criação de modernos instrumentos normativos para a proteção ambiental. Alias, é um dos
países que mais dispõem sobre a tutela ambiental.
Nesse ponto, será verificada a atual situação normativa de proteção ambiental
no Brasil, iniciando-se pela ordem constitucional e, logo após, verificando a legislação
infraconstitucional.
2.2. O meio ambiente na ordem constitucional
A Constituição Federal de 1988 trouxe grandes inovações em referência à
tutela ambiental, sendo considerado por alguns como “Constituição Verde”. Ao contrário da
abordagem realizada pelas constituições anteriores, o constituinte de 1988 procurou dar
efetiva tutela ao meio ambiente, criando mecanismos para sua proteção e controle.
O artigo 225 é o texto áureo dessa inovação, trazida com a seguinte redação em
seu caput:
Art. 225. Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao poder público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações.
Analisa-se, a seguir, os pontos fundamentais contidos na norma constitucional
em alusão, bem como as principais diretivas contidas no mesmo documento.
2.2.1. O direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado
A primeira observação que deve ser realizada em relação ao dispositivo
constitucional em apreço, diz respeito à consagração do meio ambiente ecologicamente
equilibrado na condição de direito fundamental.
38 BENJAMIN, Antonio Herman V. A proteção do meio ambiente nos países menos desenvolvidos: o caso da América Latina. Op. cit. pág. 425.
29
Inspirada na Constituição Portuguesa39, a Carta Magna brasileira de 1988
elevou o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado a direito fundamental da
pessoa humana, traduzindo uma nova projeção do direito à vida40, uma vez que este direito
abrange a manutenção daquelas condições ambientais que são suportes da própria existência.
Tal direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado é um direito
fundamental insculpido inicialmente no Princípio 1º da Declaração de Estocolmo41, de 1972, e
reiterado no Princípio 1º da Declaração do Rio, proferida na Conferência das Nações Unidas
sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento, que se situa dentre os direitos fundamentais de
terceira geração, também denominados direitos de fraternidade ou de solidariedade, os quais
trazem como nota distintiva o fato de se desprenderem, em princípio, da figura do homem-
indivíduo como seu titular, destinado-os à proteção de grupos humanos (família, povo,
nação), e caracterizando-se conseqüentemente, como direitos de titularidade difusa coletiva.
Sob outro enfoque, os direitos da terceira geração têm por destinatário precípuo o “gênero”
humano mesmo, num momento expressivo de sua afirmação como valor supremo em termos
de existencialidade concreta.42
A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal tem afirmado que o direito ao
meio ambiente ecologicamente equilibrado é a consagração constitucional de um típico direito
de terceira geração43.
O surgimento do direito ao meio ambiente e os demais direitos de terceira
geração são explicados por BOBBIO como tendo sido:
“(...) uma passagem da consideração do individuo uti singulus, que foi o primeiro sujeito ao qual se atribuíam direitos naturais (ou morais) – em outras palavras, da ‘pessoa’ – para sujeitos diferentes do individuo, como a família, as minorias étnicas e religiosas, toda a humanidade em seu conjunto (como no atual debate, entre filósofos da moral, sobre o direito dos pósteros à sobrevivência); e, além dos indivíduos humanos considerados singularmente
39 STEIGLEDER, Annelise Monteiro. Discricionariedade administrativa e dever de proteção do meio ambiente. In: Revista IDAF – Informativo de Direito Administrativo e Responsabilidade Fiscal. Ano III, n.º 26, set/2003. p. 13740 “Ao ser promovida à categoria constitucional de direito fundamental, a proteção do meio ambiente tornou-se um elemento importante para assegurar a implementação do princípio fundamental da dignidade da pessoa humana”. BENATTI, José Heder. Op. cit. pág. 213.41 Princípio 1º, da Declaração de Estocolmo: “O homem tem o direito fundamental à liberdade, à igualdade, e ao desfrute de condições de vida adequadas em um meio cuja qualidade lhe permite levar uma vida digna e gozar de bem estar e tem a solene obrigação de protege e melhorar esse meio para as gerações presentes e futuras”.42 STEIGLEDER, Annelise Monteiro; op. cit., p. 137.43 RE nº 134297-8, SP, Relator Min. Celso de Mello, D.J.22.09.95.
30
ou nas diversas comunidades reais ou ideais que os representam, até mesmo para sujeitos diferentes os homens, como os animais”.44
Este direito, reivindicado pelos movimentos ecológicos, tornou-se um dos mais
importantes direitos fundamentais da pessoa humana, pois, como a proteção do meio
ambiente, resta salvaguardada não apenas a vida nas suas várias dimensões (individual,
coletiva e até das futuras gerações), mas as “próprias bases da vida, o suporte planetário que
viabiliza a existência da integralidade dos seres vivos”.45
Sobre a matéria, BITTENCOURT e MARCONDES lecionam o seguinte:
“(...) o reconhecimento do direito do homem ao meio ambiente harmônico e produtivo posicionou-se como bem jurídico fundamental à vida humana. Este status o insere ao lado do direito à vida, à igualdade, à liberdade, possuindo, contudo, um espectro bem mais amplo, de cunho social e histórico, e não meramente individual. Donde se extrai, como características desse direito, a sua indisponibilidade, oponibilidade a direitos individuais ou coletivos, bem como a sua imprescritibilidade e, ainda, a impossibilidade de haver direito adquirido sobre ou contra o meio ambiente”.46
2.2.2. Meio ambiente: bem de uso comum do povo
Ao tratar sobre meio ambiente na Constituição Federal, o art. 225 dispõe ser
este “bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida”. Como o constituinte
utilizou a expressão “bem de uso comum do povo”, prevista no Código Civil de 1916 e
replicada no de 2002, impõe-se verificar qual o regime jurídico desse tipo de bem naquele
primeiro diploma que estava em vigor à época da promulgação da Carta Magna.
Caio Mário da Silva Pereira47 ensina que os bens de uso comum do povo são
aqueles que, embora pertencentes a um ente público, estão franqueados a todos, tais como
mares, rios, estradas, ruas, praças, sendo inalienáveis e imprescritíveis. Por via de regra,
podem ser utilizados de forma franqueada, sem restrições e sem ônus, embora a realização de
pagamento não descaracterize essa natureza.
Da simples leitura do referido artigo percebe-se que a Constituição, quando
tratou do meio ambiente, atribuiu a titularidade a todos indiscriminadamente e a ninguém 44 BOBBIO, Norberto. A era dos direitos. Rio de Janeiro: Ed. Campus, 1992, p. 6945 BENJAMIN, Antônio Herman V. Responsabilidade Civil pelo dano ambiental. In: Revista do Direito Ambiental. Ed. RT, v.9, ano 3, jan/mar. 1998, p. 12.46 BITTENCOURT, Darlan Rodrigues e MARCONDES, Ricardo Kochinski. Lineamentos da responsabilidade civil ambiental. Revista dos Tribunais. Ed. RT, v. 740, 86º ano, jun, 1997, p.69.47 PEREIRA, Caio Mário da Silva. Instituições de direito civil. São Paulo: Forense, 1997. v. 1., p. 280.
31
particularmente, nem mesmo ao Poder Público e muito menos a qualquer pessoa física ou
jurídica de direito privado. Nem mesmo a coletividade deste momento histórico é proprietária
desse bem, sendo ela mera detentora em prol das presentes e futuras gerações.
Impõe-se, assim, tomar cautela para não fazer uma interpretação retrospectiva,
de forma a interpretar a Constituição com base nos conceitos previstos na legislação anterior,
inovando o mínimo possível, conforme adverte BARROSO48 ao mencionar que se deve “[...]
rejeitar uma das patologias crônicas da hermenêutica constitucional brasileira, que é a
interpretação retrospectiva, pela qual se procura interpretar o texto novo de maneira que ele
não inove nada, mas, ao revés, fique tão parecido quanto possível com o antigo [...]”
Portanto, parece-nos que pretender aplicar ao meio ambiente a visão privada do
Código Civil, seja o de 1916, seja de 2002, é um equívoco, pois esta não se coaduna com a
visão moderna da teoria dos direitos difusos, que ganhou força com a Constituição Federal de
1988.
É esta a lição de FIORILLO49:
“Dessa forma, em contraposição ao Estado e aos cidadãos, ao público e ao privado, iniciou-se no Brasil, com a Constituição Federal de 1988, uma nova categoria de bens: os bens de uso comum do povo e essenciais à sadia qualidade de vida. Esses bens não se confundem com os denominados bens públicos, tampouco com os denominados bens particulares (ou privados)”.
Esse enfoque é reproduzido pela Lei Federal n. 8.078, de 1990, que, além de
estabelecer nova concepção, vinculada aos direitos das relações de consumo, cria, a partir da
orientação estabelecida pela Carta Magna de 1988, a estrutura infraconstitucional que
fundamenta a natureza jurídica de um novo bem, que não é público e não é privado: o bem
difuso.
Criado no plano mais importante do sistema jurídico, como já aludido, pela
Constituição Federal de 1988, o direito difuso passou a ter clara definição legal, com evidente
reflexo na própria Carta Magna, configurando nova realidade para o intérprete do direito
positivo.
Aludido bem, definido como transindividual - tendo como titulares pessoas
indeterminadas - e ligadas por circunstâncias de fato (art. 81, parágrafo único, I, da Lei n.
8.078/90); pressupõe, sob a ótica normativa, a existência de um bem ‘de natureza indivisível’.
48 BARROSO, Luís Roberto. Interpretação e aplicação da Constituição. São Paulo: Saraiva, 1996, p. 66 e 67.49 FIORILLO, Celso Antônio Pacheco. Curso de direito ambiental brasileiro. São Paulo: Saraiva, 2003, p. 49-50.
32
Não se pode, dessa forma, atribuir ao bem difuso a qualidade de bem público
propriamente dito, pois este não está no patrimônio de qualquer ente público, ao contrário, é
pertencente a toda a coletividade, e não só das presentes, mas também das futuras gerações.
FIORILLO traça como critério diferenciador entre o bem público e o bem difuso a
titularidade, sendo que o primeiro tem como titular o Estado (ainda que deva geri-lo em
função e em nome da coletividade), ao passo que o de natureza difusa repousa a sua
titularidade no próprio povo, tanto que eventuais indenizações decorrentes de lesões a esses
bens têm natureza diversa: a indenização do bem público volta-se aos cofres do ente
prejudicado; a indenização do bem difuso, ao fundo de defesa dos direitos difusos (Lei n.
7.347/85, art. 13).
Em assim sendo, o primeiro elemento do regime jurídico do meio ambiente é
sua qualidade difusa. Outro elemento caracterizador desse regime jurídico é a
indisponibilidade do bem. Também característica do meio ambiente é sua insuscetibilidade de
apropriação, seja pelo próprio Estado, seja pelos particulares, fato este decorrente diretamente
do princípio da indisponibilidade. Em conclusão, o regime jurídico do meio ambiente como
bem autônomo – sem prejuízo de outras características a serem mais exploradas – é o de bem
difuso de uso comum do povo, incorpóreo, indisponível e insuscetível de apropriação.
Situação diversa é a que diz respeito ao regime jurídico dos recursos
ambientais, pois, nesse caso, cada um considerado individualmente pode ter um regulamento
próprio, não havendo necessariamente um regime jurídico único para todos eles, tendo como
único traço comum a impossibilidade de seu uso ser lesivo ao meio ambiente como bem
autônomo. Ocorre que os recursos ambientais individualmente considerados podem ter regime
inclusive de direito privado, como é o caso das árvores, que segundo o Código Civil (art. 79)
são consideradas bens móveis e, assim que removidas – com o devido licenciamento –,
podem ser objeto de comércio. De igual maneira, um prédio histórico ou com valor
arquitetônico relevante – ainda não tombado – não perde sua condição de propriedade
particular, podendo ser alienado, hipotecado, locado, usado, desde que isso não influencie em
sua característica histórica ou arquitetônica.
Ora, é possível afirmar-se que uma árvore, isoladamente, ou um conjunto
restrito delas ou, ainda, o prédio histórico mencionado são bens de uso comum do povo,
indisponíveis, insuscetíveis de apropriação etc.? A resposta é negativa, pois ambos – mesmo
considerados como recursos ambientais – têm regime de direito privado com titularidade
pertencente a uma pessoa – física ou jurídica – particular. Essencial, assim, a distinção entre
macro e micro-bem, pois somente o primeiro é difuso, de uso comum do povo, indisponível e
33
insuscetível de apropriação, e os demais seguem regime jurídico próprio a ser analisado caso a
caso.
Dessa maneira, alguns recursos ambientais são plenamente apropriáveis e
utilizáveis – desde que essa apropriação não leve à apropriação individual (exclusiva) do meio
ambiente –, como pode ser constatado na lição de MIRRA:
“Na mesma ordem de idéias, não podem os particulares pretender apropriar-se do meio ambiente como bem imaterial, ou seja, como conjunto de condições, relações e interdependências que condicionam, abrigam e regem a vida. O que pode eventualmente ser apropriado, o que pode eventualmente ser utilizado pelos particulares, sobretudo para fins econômicos, são determinados elementos corpóreos que compõem o meio ambiente e os bens ambientais (como as florestas, os solos, as águas, em certos casos os exemplares da fauna e da flora, determinados bens móveis e imóveis integrantes do patrimônio cultural) e, mesmo assim, como se verá a seguir, de acordo com condicionamentos, limitações e critérios previstos em lei e desde que essa apropriação ou utilização dos bens materiais não leve à apropriação individual (exclusiva) do meio ambiente como bem imaterial”.50
Nada obsta, portanto, a que certo recurso ambiental (p. ex., as árvores
existentes fora de áreas de preservação permanente e reserva legal ou o prédio de valor
histórico) tenha regime jurídico de direito privado e outros (p. ex., a caça) sejam regidos por
regime de direito público, em razão da titularidade.
Com base nessas assertivas é possível reconhecer que a indisponibilidade
existente no meio ambiente não é aplicável imediatamente ao caso dos recursos ambientais,
pois a estes pode ser aplicada indisponibilidade total (p. ex., em relação à impossibilidade de
apropriação do ar atmosférico ou à vedação à caça, com raras exceções), restrita (p. ex., em
relação à pesca, que é vedada em alguns períodos nos rios, bem como mediante certos
petrechos) e até mesmo nenhuma (p. ex., nos casos de florestas na propriedade fora da área de
preservação permanente e reserva legal, que pode ser suprimida mediante simples ato
administrativo autorizativo, ressalvadas as espécies protegidas).
Não se conclua, contudo, que em decorrência de alguns recursos ambientais
deterem essa condição de regime privado poderá o proprietário utilizar-se deles a seu juízo, de
forma irresponsável, pois além de ser imperioso o exercício da função social e ambiental da
propriedade, a utilização de tais recursos está limitada à atividade sustentável, de forma que
não prejudique o macrobem de que ele faz parte: o meio ambiente.
50 MIRRA, 2002, p. 38
34
Nesses casos, como bem adverte Mirra51, o regime jurídico do meio ambiente
adotado no Brasil, além de se direcionar aos recursos ambientais que pertencem a todos,
indivisível e indistintamente (p. ex., ar, praias etc.), incide igualmente sobre todos os
elementos corpóreos configuradores do seu substrato material, qualquer que seja a sua
titularidade, e em relação a todas as atividades ou práticas que de alguma forma estão
relacionadas com o meio ambiente e com os bens ambientais, para orientá-los e condicioná-
los – uns e outras – à preservação da qualidade ambiental propícia à vida. Esclarecendo-se
ainda mais, afirma-se, com certeza, que a limitação de utilização desses recursos ambientais
pelos seus titulares – sejam eles entes públicos ou privados – é justamente aquela pautada pela
legalidade e pela não influência negativa sobre o meio ambiente. O que permite concluir que é
vedada a utilização de recursos ambientais de forma que influencie negativamente no meio
ambiente como macrobem autônomo, por ser esse bem difuso, indisponível e insuscetível de
apropriação.
Justamente em razão dessas limitações que atingem indistintamente a todos os
recursos ambientais – de forma que sua utilização seja racional e não prejudique o bem maior,
meio ambiente –, a doutrina vem procurando configurar outra categoria de bens – os bens de
interesse público –, na qual estão inseridos tanto bens pertencentes a entidades públicas
quanto particulares. Ficam eles subordinados a um regime jurídico mais rígido em relação à
intervenção estatal e de tutela pública, surgindo aí duas categorias, os de circulação controlada
e os de uso controlado.
É esse aspecto que estabelece identidade no regime jurídico dos bens
ambientais, qual seja: eles podem ser utilizados por seus titulares – sejam particulares (solo,
árvores fora de áreas protegidas, prédio histórico etc.), públicos (área pública, recursos
minerais etc.) ou a coletividade (ar, praias etc.) – desde que essa utilização não se mostre
nociva ao meio ambiente como bem autônomo (macrobem).
2.2.3. Divisão de responsabilidades entre o Poder público e a sociedade
Outro ponto importante que deve ser observado acerca da disposição
constitucional em referência ao meio ambiente, diz respeito ao fato de o legislador não ter se
limitado a impor ao Poder Público, única e exclusivamente a condição de guardião e promotor
dos pressupostos de um modelo de desenvolvimento sustentável. Ao revés, procurou construir
uma noção próxima do conceito de cidadania ambiental: ao mesmo tempo em que a
51 MIRRA, 2002, p. 48
35
preservação ambiental é considerada como interesse de todos, conferindo-se à toda
coletividade o direito de exigir a manutenção do equilíbrio ecossistêmico indispensável à
sadia qualidade de vida. Essa mesma coletividade é convocada a defender e preservar as
condições ambientais como patrimônio comum.
O mesmo dispositivo constitucional (art. 225) que garante o direito ao meio
ambiente ecologicamente equilibrado e essencial à qualidade de vida é o mesmo que impõe ao
Poder público e à coletividade, o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras
gerações. Reúnem-se, portanto, no centro ou núcleo do direito fundamental ao meio ambiente
ecologicamente equilibrado uma atribuição subjetiva e transindividual de poder, um dever
objetivo e outro reflexo, projetados para o passado, para o presente e para o futuro na
perspectiva de um pacto entre gerações.
Nesse mesmo diapasão, AYALA52 argumenta que apesar do legislador ter
considerado o meio ambiente como res communes omnium, não atribuiu, exclusivamente, ao
Poder Público o dever de tutela jurisdicional civil, como interesse difuso. Ao fazê-lo,
distinguiu o meio ambiente da estrita visão de bem público; ao que tudo indica, situou o bem
ambiental como disciplina autônoma e a título jurídico autônomo.
Quando a Constituição define que cabe ao poder público e à coletividade o
dever de defendê-lo para as presentes e futuras gerações, estabelece como um dos princípios
constitucionais a responsabilidade ambiental, não somente pública, mas a responsabilidade
privada também.
Nesse cenário, tem-se o que se pode chamar de modelo compartilhado de
responsabilidades, na qual cada ente social é responsável por uma parcela da tutela do meio
ambiente. Destarte, passaremos a verificar, a seguir, como se dá os atuação dos diversos
atores na proteção ambiental no Brasil. Verificar-se-á, para tanto, a atuação do Poder Público
nas suas diversas esferas, incluindo-se aí a tarefa do Ministério Público e, por fim, a atuação
das organizações civis.
2.2.4. O princípio da equidade intergeracional: preservação para as futuras gerações
Depreende-se também do texto constitucional brasileiro, a preocupação do
legislador em preservar o meio ambiente, não somente para a presente mais também para as
futuras gerações. A matriz desse dispositivo enfoca que as presentes gerações não podem
deixar para as futuras gerações uma herança de déficits ambientais ou do estoque de recursos 52 LEITE, José Rubens Morato; AYALA, Patrick de Araújo. Direito Ambiental na Sociedade de Risco: Forense Universitária. 2º ed. Rio de Janeiro; 2004. pág. 59.
36
e benefícios inferiores ao que receberam das gerações passadas.53 Rompe com o padrão de
individualização da atuação dos atores sociais e proporciona o estabelecimento de vínculos de
coletivização das relações em torno de bens jurídicos e novos direitos substancialmente
distintos daqueles tutelados pelos sistemas privados ou mesmo pelos sistemas públicos
clássicos.54
Nesse bojo encontra-se o Princípio da Equidade Intergeracional, o qual
pondera a solidariedade entre os membros de diferentes gerações tendo como cerne a questão
ambiental. Nessa condição os “pais” sãos co-responsáveis pela qualidade ambiental que será
vivenciada pelos “filhos”, devendo a presente geração deixar de herança, no mínimo, a
natureza no atual estado em que se encontra, zelando pela qualidade ambiental em todos os
seus aspectos, com vistas às gerações vindouras.
Para AYALA a constituição da equidade intergeracional revela a formulação
de uma ética de alteridade intergeracional, reconhecendo finalmente que o homem também
possui obrigações, deveres e responsabilidades compartilhadas, em face do futuro.55
Evidencia-se a necessidade de integração do discurso ético do respeito à
alteridade, mas, sobretudo, da alteridade intergeracional constituído-se, pois, elemento de
revisão do moderno discurso ecológico, como elemento de revisão do moderno discurso de
inclusão do outro, propulsor de uma democracia ambiental, qualificada pelo novo Estado
democrático do ambiente.
A equidade intergeracional tem como essência, portanto, a comunitariedade e a
alteridade56, em que os direitos e relações só podem ser reconhecidos, a princípio, no coletivo.
Trata-se, pois, de um pacto de gerações tendo a preservação ambiental como objeto.
2.2.5. Função sócio-ambiental da propriedade
O direito ao ambiente ecologicamente equilibrado não foi, no entanto, tratado
exclusivamente no caput do artigo 225. Não se trata de uma norma isolada no corpo
constitucional. Pelo contrário, é um direito sintonizado e abordado vezes outras pelo
53 SAMPAIO, José Adércio Leite; WOLD, Chris; NARDY, Afrânio. Princípios de direito ambiental: na dimensão internacional e comparada. Belo Horizonte: Del Rey, pág. 53.54 WOLKMER, Antonio Carlos & LEITE, José Rubens Morato (orgs.). In: Os “novos” direitos no Brasil: natureza e perspectivas. São Paulo: Saraiva, 2003, p. 242.55 MORATO LEITE, José Rubens; AYALA, Patrick de Areújo; op. cit. p. 63.56 WOLKMER, Antonio Carlos & MORATTO LEITE, José Rubens (orgs.). op. cit. p. 242.
37
constituinte. Uma dessas abordagens refere-se à nova concepção atribuída à função social da
propriedade, adquirindo contornos de função sócio-ambiental da propriedade. 57
Nesse sentido a Constituição de 1988 é categórica ao definir, em seu artigo
186, que a função social58 é cumprida quando a propriedade rural atender simultaneamente,
segundo critérios e graus de exigências estabelecidos em lei, aos seguintes requisitos: a)
aproveitamento racional e adequado; b) utilização racional dos recursos naturais disponíveis e
preservação do meio ambiente; c) observância das disposições que regulam as relações de
trabalho; d) exploração que favoreça o bem-estar do proprietário e dos trabalhadores.
No referido dispositivo constitucional estão explicitados os três elementos
necessários para a efetivação da função social: o econômico, o social e o ambiental59. A
conciliação da utilidade privada (atividade agrária ou da função produtiva) e dos interesses
públicos ocorre quando a exploração econômica leva em consideração os aspectos social e
ambiental. O legislador constituinte asseverou esse mesmo entendimento também nos
princípios gerais da atividade econômica que determinam que a ordem econômica deve
observar os princípios da propriedade privada, a função social da propriedade e a defesa do
meio ambiente (art. 17060, incisos II, III e VI da CF, respectivamente).
O exercício do direito de propriedade sobre a terra, portanto, passa a levar em
consideração também a conservação do solo e a proteção da natureza. A compreensão restrita
de que a propriedade cumpre a sua função social quando produz alimentos, sem colimar
outros interesses, parece não ser suficiente para abranger as novas necessidades sociais e
ambientais surgidas nesse novo contexto.61
Para BENATTI62, na atual configuração constitucional brasileira, a função
social da propriedade agrária é composta por dois elementos: função produtiva e função
ecológica, as quais por sua vez estão reconfigurando a propriedade privada, vinculando as
57 BENJAMIN, Antônio Herman V. Introdução ao direito ambiental brasileiro. In: Direito do Ambiente e Redacção normativa: teoria e prática nos paises lusófonos. UICN, pág. 39. Disponível em http://www.iucn.org/themes/law/pdfdocuments/EPLP42PT.pdf. Acesso em 20 de dezembro de 2004.58 O Estatuto da Terra (Lei 4.504/1964), em seu art. 2º, § 1°, já prevê a função social da propriedade, afirmando que a propriedade da terra desempenha integralmente a sua função social quando, simultaneamente, a) favorece o bem-estar dos proprietários e dos trabalhadores que nela labutam, assim como de suas famílias, b) mantém níveis satisfatórios de produtividade, c) assegura a conservação dos recursos naturais, d) observa as disposições legais que regulam as justas relações de trabalho entre os que a possuem e a cultivam.59 BENATTI, José Heder. Op. Cit; Pág. 188.60 CF/88 Art. 170 - A ordem econômica, fundada na valorização do trabalho humano e na livre iniciativa, tem por fim assegurar a todos existência digna, conforme os ditames da justiça social, observados os seguintes princípios: II - propriedade privada; III - função social da propriedade; VI - defesa do meio ambiente, inclusive mediante tratamento diferenciado conforme o impacto ambiental dos produtos e serviços e de seus processos de elaboração e prestação.61 BENATTI, José Heder. Op. cit; pág. 188.62 Idem, pág. 190.
38
atividades desenvolvidas no imóvel rural aos cuidados com o meio ambiente. Essas
modificações introduzidas no conteúdo da propriedade, a função constitui limitações ad intra,
vão influir diretamente na concepção de utilidade privada e de utilidade social.
“A função ecológica vai exigir do proprietário um novo comportamento, já que não se trata de meras abstenções de atos, mas da necessidade de assumir uma postura positiva e ativa no exercício dos poderes do titular sobre a coisa, revelada na utilização responsável dos recursos naturais. Não se trata apenas de se abster de praticar certos atos para proteger o meio ambiente (postura positiva), mas de realizar uma exploração que assegure a utilização racional dos recursos naturais disponíveis (ação positiva)”.63
Além de mudar a atuação dos proprietários, a função ecológica propicia a
terceiros (não-proprietários) uma gama de novas possibilidades jurídicas que podem ser
aplicadas contra qualquer utilização lesiva ao meio ambiente ou aos bens ambientais.64
“A introdução do aspecto ambiental no direito de propriedade operou uma transformação no leque de interesses que a propriedade privada protegia. Protegem-se não somente os interesses do proprietário, mas também os dos não-proprietários. Portanto, a propriedade passa a ser assegurada como uma relação jurídica que se estabelece entre os homens e as coisas, e também entre os homens no que se refere ao uso das coisas”.65
Nesse contexto, BENATTI66 aduz que hoje o amparo jurídico do imóvel rural
está no binômio: uso tradicional agrário (atividade agrária) e proteção ambiental, o que nos
leva a classificar a propriedade rural como uma propriedade agroambiental.
“Em conseqüência, a propriedade agroambiental não tem somente a função de produzir, mas tem também a função pública da gestão ambiental, ou seja, deve gerir da melhor forma o espaço dentro do imóvel rural, pois a dúvida entre ter que produzir ou ter que proteger o meio ambiente só existe para a propriedade liberal, que privilegia mais o uso tradicional da terra do que outras formas de utilização do solo e dos recursos naturais renováveis. Na nova ótica, a atividade agrária assume um papel de destaque na gestão do espaço rural196, buscando integrar o aproveitamento da terra e a proteção do meio ambiente”.67
63 BENATTI, José Heder, op. cit; pág. 190.64 Idem65 Idem66 Idem, pág. 191.67 Idem
39
Portanto, de acordo com os preceitos constitucionais anteriormente descritos,
para que o conteúdo da propriedade seja a expressão de uma exploração socialmente útil da
terra e dos recursos naturais, precisa ser efetivado de tal forma que garanta a utilização
ecologicamente equilibrada.
2.3. O meio ambiente na ordem infra-constitucional
A legislação infraconstitucional brasileira é considerada uma das mais
avançadas e completas do mundo. Impulso prodigioso nesse campo ocorreu a partir da
promulgação da Constituição Federal de 1988, que, entre outros méritos, dedica capítulo
especial à matéria ambiental. Outro fato determinante para o aprimoramento do arcabouço
legal nessa área foi, sem dúvida, a ECO 92, Conferência Mundial para o Meio Ambiente e
Desenvolvimento.
Dentre as principais leis brasileiras que versam sobre o meio ambiente, pode-se
citar:
2.3.1. Lei Federal - 6.938/81
Dispõe sobre a Política Nacional do Meio Ambiente, seus fins, mecanismos de
formulação, aplicação e estrutura do SISNAMA.
2.3.2. Lei Federal - 8.159/91
Traça as linhas gerais sobre o direito à informação, ao instituir a Política
Nacional de Arquivos Públicos e Privados, impondo ao Estado os deveres de gestão
documental e de proteção especial de arquivos, considerados estes como instrumentos de
apoio à administração, à cultura e ao desenvolvimento científico, além de elementos de prova
e informação.
2.3.3. Lei Federal - 9.795/99
Dispõe sobre a educação ambiental, institui a Política Nacional de Educação
Ambiental e dá outras providências.
40
2.3.4. Lei Federal - 9.985/00
Regulamenta o artigo 225 da CFB e institui o Sistema Nacional de Unidades de
Conservação da Natureza – SNUC.
2.3.5. Decreto Federal - 99.274/90
Regulamenta as Leis Federais nºs 6.902/81 e 6.938/81, instituindo a estrutura
do SISNAMA – Sistema Nacional do Meio Ambiente, cria o CONAMA – Conselho Nacional
do Meio Ambiente, estabelece a obrigatoriedade do licenciamento ambiental e apresentação
de EIA/RIMA, quando necessário. Em sua 2ª parte, institui os procedimentos para
implantação das Estações Ecológicas e das Áreas de Proteção Ambiental (APA’s).
2.3.6. Decreto Federal - 3.834/01
Regulamenta o artigo 55, da Lei nº 9.895/00, estipulando que as unidades de
conservação e as áreas protegidas criadas em data anterior à Lei nº 9.985/00, e que não
pertençam às categorias nela previstas, serão reavaliadas pelo IBAMA, visando ajustá-las à
referida lei.
2.3.7. Lei Federal - 9.433/97
Institui a Política Nacional de Recursos Hídricos, que tem por escopo a
utilização racional e integrada dos Recursos Hídricos, com vistas ao desenvolvimento
sustentável. Cria o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos integrado pelos
Comitês de Bacias Hidrográficas, dentre outros, responsáveis pelo estabelecimento dos
mecanismos de cobrança pelo uso dos recursos hídricos.
2.3.8. Lei Federal - 9.605/98
Dispõe sobre as sanções penais e administrativas derivadas de condutas e
atividades lesivas ao meio ambiente, e dá outras providências.
2.4. Os deveres do Poder Público na tutela do meio ambiente
41
Como visto em tópico antecedente, com o advento da Constituição Federal de
1988, a Administração Pública e os cidadãos tornaram-se responsáveis diretos pelo zelo ao
meio ambiente.
Em primeiro lugar, o que se nota é que existe, expressamente consignado, o
dever imposto ao Poder Público de atuar na defesa do meio ambiente, seja no âmbito
legislativo, seja no âmbito executivo e até no âmbito jurisdicional. Para tanto, a Constituição
atribuiu ao Estado a incumbência de adotar uma série de ações e programas, que, no seu
conjunto, constituem a política ambiental do país (artigo 225, § 1º), disciplinada em norma
específica, a Lei n.6.938/81 (Lei da Política Nacional do Meio Ambiente), e influenciada por
documentos internacionais na matéria, especialmente as Declarações das Nações Unidas de
Estocolmo sobre o Meio Ambiente Humano, de 1972, e do Rio de Janeiro sobre Meio
Ambiente e Desenvolvimento, de 1992.
Observe-se que, a defesa do meio ambiente é um dever do Estado, sendo,
assim, a atividade dos órgãos estatais na sua promoção é compulsória. Com isso, torna-se
viável, em relação ao Poder Público, a exigência do exercício das competências ambientais,
com as regras e contornos constitucionalmente previstos.
2.4.1 A Administração Pública e o seu poder de policia
É através do poder de polícia ambiental que a Administração Pública protege o
meio ambiente fazendo uso da força do Estado, utilizando a coercibilidade materializada nas
sanções administrativas dos agentes competentes68. Esse poder de polícia é parte integrante da
Administração Pública que tem como objetivo limitar e disciplinar direito, interesse e
liberdade, regulando condutas para evitar abusos.
O poder de polícia ambiental administrativo é exercido pelos órgãos do
Sistema Nacional do Meio Ambiente - SISNAMA, previsto pelo art. 6°, da Lei 6.938/81,
compostos pelos Conselhos Ambientais ligados ao Ministério do Meio Ambiente, como:
Conselho Nacional do Meio Ambiente - CONAMA, Conselho Nacional da Amazônia Legal,
Conselho Nacional dos Recursos Hídricos e o Comitê do Fundo Nacional do Meio Ambiente,
que formam os órgãos consultivos e deliberativos; e o Conselho de Governo é o órgão
superior, presidido pelo Presidente da República. O Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e
dos Recursos Naturais Renováveis - IBAMA - é o órgão executor; órgãos colegiados
instituídos por alguns Estados, como o Conselho Estadual de Proteção ao Meio Ambiente -
68 MUKAI, Toshio. Op. cit. 55.
42
CEPRAM, Comissão de Política Ambiental - COPAM, Comissão Estadual de Controle
Estadual - CECA, entre outros, são órgãos seccionais. Os órgãos setoriais - órgãos ou
entidades Federais da Administração direta ou indireta encarregados de proteger o meio
ambiente; e os órgãos locais - órgãos ou entidades municipais ambientais concluem a relação
de órgãos e entidades integrantes do SISNAMA.
Existem também os órgãos ambientalistas divididos por regiões do País. Esses
órgãos ou entidades colegiadas que fazem parte do SISNAMA abrem para o cidadão que está
fora dos quadros oficiais, a condição de fazer valer suas propostas através dos mesmos. É
importante salientar o poder de polícia que alguns desses órgãos possuem, dando legitimidade
de coerção às infrações locais.
Grande parte dos atos de polícia, embora discricionários em certos casos, são
vinculados e auto-executórios, tratando-se sempre de aplicação de sanções. Todavia, deve ser
oportunizado o exercício da ampla defesa (art. 5, inciso XXXIV da CF), uma vez que as
sanções envolvem a multa, a interdição de atividade e de estabelecimento, demolições,
embargos de obras, proibição de fabricação, comércio de produtos, etc.
No entanto, a prática tem revelado inúmeras situações em que o Poder Público,
notadamente a Administração, deixa de agir, se omite no cumprimento do seu dever de adotar
as medidas necessárias à proteção ambiental, causando com isso diretamente danos ao meio
ambiente ou permitindo que degradações ambientais se concretizem.
2.4.2. O papel do Ministério Público
Declara a Constituição da República, em seu artigo 129, inciso III, ser função
institucional do Ministério Público promover o inquérito civil e a ação civil pública para a
proteção do meio ambiente. Também o artigo 103, inciso VIII, da Lei Orgânica do Ministério
Público a essa função se refere, mencionando não só a proteção, mas a prevenção e reparação
do dano ao meio ambiente.
O Ministério Público ocupa posição fundamental na defesa do meio ambiente,
também, por ser o único autorizado a promover o inquérito civil (CF, art. 129, III, c/c o art.
8°, § 1º da Lei 7.347/85) e com poderes de notificação e requisição (CF, art.129, VI e VIII).
Já o artigo 2°, § 3°, do Decreto 24.645 de 1934 atribui aos promotores de
justiça a obrigação de assistir os animais em juízo, por serem seus substitutos legais. Apesar
da impropriedade técnica dos termos utilizados, é incontroverso que a defesa dos animais em
juízo incumbe ao Ministério Público, e não só às entidades protetivas, que não podem realizar
43
as investigações necessárias, nem possuem legitimidade para firmar compromisso de
ajustamento de conduta.
Uma vez que compete privativamente ao Ministério Público promover a ação
penal pública, na forma da lei, como assevera o artigo 129, inciso I, da Constituição da
República, cabe aos seus representantes reprimir os procedimentos que incidem na norma
punitiva do artigo 32 da Lei 9.605/98, como os atos de abuso, maus-tratos, e extermínio em
massa de animais saudáveis, que não representam ofensa à saúde pública, praticados pela
Administração Pública, por meio do Centro de Controle de Zoonoses, sem que desse proceder
resulte qualquer valia para a controle epidemiológico ou da superpopulação de animais.
Há de se ressaltar, ainda, que a Lei Federal nº 8.429/92 (Lei de Improbidade
Administrativa), legitima o Ministério Publico para propor ação de improbidade contra
autoridades que praticam atos atentatórios aos princípios da administração pública. Nesse
passo, tendo em vista que a política pública de saúde adotada pelos centros de controle de
zoonoses, como já foi exposto, afronta os princípios administrativos que denotam a boa
administração da coisa pública, forçoso é concluir pelo cabimento da ação civil pública,
outrossim, com fundamento em ato de improbidade administrativa, com o objetivo de ser
atribuída as penas cabíveis as autoridades responsáveis.
Outro instrumento em que há participação do Ministério Público, seja como
fiscal da lei ou quando este assumir a titularidade ativa, em caso de abandono da ação pela
parte legitimada, que visa a tutela da fauna, é a Ação Popular.
A ação popular é disposta em lei especial (lei nº 4.717/65), sendo que seu
conceito e objetos foram ampliados com a promulgação da Constituição Federal de 1988. Na
Constituição, tal instrumento foi inserido no artigo 5º. Dispõe o respectivo inciso LXXIII:
Art. 5º- (...) omissis(...) omissisLXXIII - qualquer cidadão é parte legítima para propor ação popular que vise a anular ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade que o Estado participe, à moralidade administrativa, ao meio ambiente, e ao patrimônio histórico e cultural, ficando o autor, salvo comprovada má-fé, isento de custas judiciais e do ônus da sucumbência.
Importante destacar que a Ação Popular está inserida no artigo 5º da
Constituição, que se refere aos direitos e garantias fundamentais, sendo este artigo
considerado como cláusula pétrea, em razão do disposto no artigo 60, § 4º, IV da
Constituição Federal, que não permite que aquele seja abolido por emendas constitucionais.
44
Diante disso, para alterar o disposto neste artigo, seria necessário a um Poder Constituinte
Originário que elaborasse uma nova Carta Magna.
Em seguida será abordada a organização da sociedade civil no Brasil. Fazendo-
se, de início, uma rápida visão histórica no Brasil e, logo após, propõe-se a investigação das
referências mais utilizadas para a consideração das organizações civis de proteção ao meio
ambiente e, por fim, a análise da sua natureza jurídica.
45
CAPÍTULO III
A ORGANIZAÇÃO DA SOCIEDADE CIVIL NO BRASIL: CONTEXTO
E REALIDADE NORMATIVA
A noção de sociedade civil ressurgiu no cenário teórico e político nos anos 80.
Tal renascimento deve-se principalmente a três fatores:
a) o esgotamento das formas de organização política baseadas na tradição
marxista, com a conseqüente reavaliação da proposta marxista de fusão
entre sociedade civil, Estado e mercado;
b) o fortalecimento no ocidente da crítica ao estado de bem estar social pelo
reconhecimento de que as formas estatais de implementação de políticas
de bem estar não são neutras, e o surgimento dos chamados "novos
movimentos sociais" que centram sua estratégia não na demanda de ação
estatal, mas na proposição de que o Estado respeite a autonomia de
determinados setores sociais;
c) os processos de democratização da América Latina e Europa Oriental,
onde os atores sociais e políticos identificaram sua ação como parte da
reação da sociedade civil ao Estado.69
O conceito de sociedade civil se encontra no cerne dos processos que levaram à
constituição da modernidade ocidental, que se revelou incapaz de produzir formas de
solidariedade a partir de estruturas de coordenação impessoal de ação. Boa parte da filosofia
política e da sociologia no século XIX esteve voltada para a questão de como produzir formas
não particularistas de ação em sociedades onde as formas comunitárias de solidariedade não
mais operam, e onde o mercado não é solução satisfatória para a geração de formas de
69 AVRITZER, Leonardo. Além da Dicotomia Estado-Mercado. Novos Estudos, nº 36.São Paulo, 1993, 121.
46
igualdade e solidariedade. Daí a ligação entre a necessidade de se produzir formas modernas
de solidariedade e o conceito de sociedade civil
Sociedade civil, enquanto conceito é amplo e certamente passível de análise
sob muitos enfoques. Essa expressão, como lembra FERNANDES 70, representa o muito que
pode ser feito para o social nas esferas não-governamentais. Ela começou a fazer parte do
vocabulário dos ativistas sociais latino-americanos no final dos anos 70. Tanto ela como suas
antecessoras dos anos 70 - “comunidade”, e “movimentos sociais” - ou dos anos 80 -
“cidadania”, e “sem fins lucrativos” - e outras expressões utilizadas nos dias atuais - como
“organizações do terceiro setor” e “organizações não-governamentais” - expressam mais do
que conceitos objetivos, o potencial articulador da sociedade.
No contexto social SALAMON71 aponta uma virtual revolução associativa
fazendo emergir um expressivo terceiro setor composto por organizações estruturadas,
localizadas fora do aparato formal do Estado, que não distribuem lucros resultantes de suas
atividades, entre seus diretores e acionistas, autogovernadas e com significativo esforço
voluntário.
É um movimento crescente, organizado e independente. Mobiliza a
participação voluntária das pessoas da sociedade. Todavia, sua emergência é de tal relevância
que, como bem registra Fernandes, implica em mudanças gerais no modo de agir e pensar.
A participação e a importância desse emergente setor no Brasil e em outros
países foram analisadas por SALAMON e ANHEIRS72. Nesse estudo os referidos autores
encontraram que grande quantidade dessas organizações convivia com outras atuando nas
áreas de ensino particular, saúde com grandes hospitais particulares e associações
profissionais e outras defendendo o interesse de grupos específicos. Os referidos autores
relatam a existência, no Brasil, em 1990, de cerca de 200.000 organizações conforme os
registros do Imposto de Renda, sendo 11.076 fundações, e 179.010 associações. Uma em cada
quatro delas localizava-se em São Paulo ou Rio de Janeiro. Encontraram que as áreas de
atuação dessas organizações eram principalmente as seguintes:73
a) 29% trabalhando principalmente nas áreas de saúde e serviços sociais
b) 23% representa grupos recreativos e esportivos
70 FERNANDEZ, Rubem Cezar. “Privado, porém, público - o terceiro setor na América Latina”. Rio de Janeiro: Relume-Dumara, 1994, 34.
71 SALAMON, Lester M. e Helmut K. Anheir - “The emerging nonprofit sector - an overview” - Manchester, UK: Manchester University Press, 1996, p. 15.
72 Idem.73 SALAMON, Lester M. e Helmut K. Anheir - “The emerging nonprofit sector - an overview” - Manchester,
UK: Manchester University Press, 1996, p. 15.
47
c) 19% atua com serviços culturais e educacionais
d) 9% é de associações profissionais e de empresários
e) 20% apresenta múltiplas atividades
Esses mesmos autores identificaram em outras fontes a existência de
organizações que não visam lucro entre estabelecimentos de saúde (38.000), bibliotecas (20%
delas), museus (33%), universidades (28) e uma imensa rede de escolas de primeiro e segundo
grau. Registram ainda um enorme crescimento dessas organizações em anos seguintes.
Relatam eles um estudo em que foi estimada a abertura de cerca de 9.000 organizações por
ano.74
3.2. O Terceiro Setor: Conceito e controvérsias
Para se referir à sociedade civil a literatura tem utilizado o termo “Terceiro
Setor” que na realidade é um conceito, uma expressão de linguagem entre outras. Existe,
portanto, no âmbito do discurso e na medida em que as pessoas reconheçam o seu sentido
num texto ou numa conversação. É uma expressão ainda pouco utilizada no Brasil. Foi
traduzido do inglês Third Sector e faz parte do vocabulário sociológico corrente nos Estados
Unidos. No Brasil, começa a ser usada com naturalidade por alguns círculos ainda restritos.
Segundo Rubem César Fernandes “além do Estado e do mercado, há um
‘terceiro setor’. ‘Não-governamental’ e ‘não-lucrativo’, é, no entanto, organizado,
independente, e mobiliza particularmente a dimensão voluntária do comportamento das
pessoas”75. Mais especificamente, o conceito de Terceiro Setor “denota um conjunto de
organizações e iniciativas privadas que visam à produção de bens e serviços públicos”76.
Segundo FERNANDEZ:
“Este é o sentido positivo da expressão. ‘Bens e serviços públicos’, neste caso, implicam uma dupla qualificação: não geram lucros e respondem a necessidades coletivas. Eventuais benefícios auferidos pela circulação destes bens não podem ser apropriados enquanto tais pelos seus produtores e não podem, em conseqüência, gerar um patrimônio particular”.77
Assim, para essa corrente o primeiro setor é o governo, que é responsável pelas
questões sociais. O segundo setor é o privado, responsável pelas questões individuais. Com a
74 Idem75 FERNANDES, Rubem César; op. cit, p. 19,20.76 Idem, p. 21.77 FERNANDES, Rubem César; op. cit,
48
falência do Estado, o setor privado começou a ajudar nas questões sociais, através das
inúmeras instituições que compõem o chamado terceiro setor. Ou seja, o terceiro setor é
constituído por organizações sem fins lucrativos e não governamentais, que tem como
objetivo gerar serviços de caráter público.
A utilização do termo Terceiro Setor não é, porém, de todo pacífico na
doutrina. Em seu livro “Terceiro Setor e Questão Social”, Carlos Montaño enfrenta
teoricamente uma das principais artimanhas ideológicas do pensamento neoliberal: a tentativa
de substituir o conceito gramsciano de “sociedade civil”, enquanto arena privilegiada da luta
de classes e momento constitutivo do Estado ampliado, pela vaga noção de “terceiro setor”,
concebido como algo pretensamente situado para além do Estado e do mercado. Ele não se
limita a mostrar o equívoco teórico deste ambíguo conceito de “terceiro setor”, mas aponta
também para as suas perigosas implicações políticas.78
Segundo MONTAÑO, o uso predominante do conceito de “terceiro setor”
expressa uma noção claramente diferenciada do que entendemos que realmente esteja em
questão. A perspectiva de análise hegemônica parte de traços superficiais, epidérmicos do
fenômeno, o mistificaram e o tornaram ideológico. A perspectiva hegemônica, em clara
inspiração pluralista, estruturalista ou neopositivista, isola os supostos “setores” um dos
outros e concentra-se em estudar (de forma desarticulada da totalidade social) o que entende
que constitui o “terceiro setor”: estudam-se as ONGs, as fundações, as associações
comunitárias, os movimentos sociais, etc., porém desconsideram-se processos tais como a
reestruturação produtiva, a reforma do Estado, enfim, descartam-se as transformações do
capital promovidas segundo os postulados neoliberais.79
MONTAÑO aduz:
“Assim, o termo pe construído a partir de um recorte do social em esferas: o Estado (“primeiro setor”), o mercado (“segundo setor”) e a “sociedade civil” (“terceiro setor”). Recorte este, como mencionamos, claramente neopositivista, estruturalista, funcionalista ou liberal, que isola e autonomiza a dinâmica de cada um deles, que, portanto, desistoriciza a realidade social. Como se o “político” pertencesse à esfera estatal, o “econômico” ao âmbito do mercado e o “social” remetesse apenas à sociedade civil, num conceito reducionista”.80
Segundo MONTAÑO:
78 Palavras do prefaciador Carlos Nelson Coutinho sobre a obra de Montaño.79 MONTAÑO, Carlos. Terceiro Setor e Questão Social – crítica ao padrão emergente de intervenção social: Cortez Editora. 2º edição. São Paulo: 2003, p. 51.80 MONTAÑO, Carlos.; op. cit., p. 53
49
“[...]a primeira debilidade teórica do termo: “terceiro” ou “primeiro” setor? Supostamente, o “terceiro setor” teria vindo para “resolver” um problema de dicotomia entre público e privado. O público identificado sumariamente como o Estado e o privado considerado como o mercado – consideração claramente de inspiração liberal”.
MONTAÑO ainda completa:
“Se o Estado está em crise e o mercado tem uma lógica lucrativa, nem um nem outro poderiam dar resposta às demandas sociais. O terceiro setor seria a articulação/intersecção materializada entre ambos os setores: o “público porém privado”, a atividade pública desenvolvida pelo setor provado”.81
[...]
“Já temos aqui a primeira grande debilidade conceitual. Quando os teóricos do “terceiro setor” entendem este conceito como superador da dicotomia público/privado, este é verdadeiramente o “terceiro” setor., após o Estado e o mercado, primeiro e segundo, respectivamente; o desenvolvimento de um “novo” setor que viria dar as respostas que supostamente o estado já não pode dar e que o mercado não procura dar. Porem, ao considerar o ‘terceiro setor” como a sociedade civil, historicamente ele deveria aparecer como o ‘primeiro”. Esta falta de rigor só é desimportante (sic) para quem não tiver a história como parâmetro da teoria”.82
Portanto, segundo a análise de MONTAÑO, o termo “terceiro setor” não reúne
um mínimo consenso sobre sua origem nem sobre sua composição ou suas características. Tal
dissenso é clara expressão de um conceito ideológico que não dimana da realidade social, mas
tem como ponto de partida elementos formais e uma apreensão da realidade apenas no nível
fenomênico. Sem a realidade como interlocutora, como referência, acaba-se por ter diversos
conceitos diferentes.83
3.3. Definições terminológicas das organizações civis
A existência de uma pluralidade de terminologias para se referir à sociedade
civil organizada apresenta-se como um verdadeiro desafio na escolha do termo a ser
empregado como nomeação a tais instituições, dentre as quais pode-se citar: ONG
(Organização não-Governamental), OSCIP (Organizações da Sociedade Civil de Interesse
Público), ou OS (Organizações Sociais).
81 Idem, p. 5482 Idem, p. 5583 Idem, p. 58, 59.
50
Algumas desses termos trazem no seu conteúdo, por vezes, qualidades políticas
e poucas vezes são destacadas pela sua classificação conforme a personalidade jurídica
constante no rol do Código Civil.84 Assim, convém nesse passo, analisá-los individualmente
para ao final optar por aquele que configure a realidade das organizações de proteção
ambiental. Afinal, a determinação das nomenclaturas, seguindo os critérios jurídicos, pode
auxiliar, na melhor entendimento das personalidades jurídicas capacitadas para interagirem
em prol do meio ambiente como um todo.85
3.3.1. As organizações não-governamentais (ONGs)
ONG (Organização não-governamental) é o termo mais utilizado86 para se
referir às Organizações Civis para a proteção do meio ambiente. Seja pelas próprias
instituições quanto pela mídia em geral tal sigla tornou-se comum para mencionar a atuação
da sociedade civil em causas ecológicas, na qual não existe a participação do Estado, mas que
tem atitudes de realizar atos para a sociedade em substituição aos deveres do Poder Público,
com caráter eminentemente paraestatal e não partidário.87
LANDIM88 assenta inicialmente que, organização não-governamental é
expressão que traz a marca da polissemia, movendo-se num campo que se presta a várias
apropriações ideológicas ou discursivas, possibilitando usos diversificados por diferentes
atores – e, portanto, podendo constituir-se em objeto de polêmica e luta em torno desses usos.
Assim ela leciona:
“Suas conotações e definições sociais podem, portanto, também variar com o tempo. No entanto, apesar da polissemia, da mera definição literal por negação, no contexto brasileiro (e não só) durante as duas últimas décadas o nome tem sido predominantemente usado para designar um conjunto determinado de organizações cuja pré-história remonta ainda aos anos 1970 e cuja história foi-se compondo ao longo dos 1980. Nas transformações e deslocamentos entre fronteiras de conjuntos variados de organizações da sociedade civil dedicadas à ação social, neste final de década, torna-se razoável pensar que o destino do termo seja incerto”.89
84 KRAVUTSCHKE, Angelita Czezacki: Oscip e as Organizações Ambientalistas. In teses do 8º Congresso Internacional do Meio Ambiente, pág. 145.85 Idem, pág. 145.86 Nesse trabalho de pesquisa, por exemplo, a maioria dos autores utilizam o termo ONGs de maneira generalizada, englobando qualquer tipo de instituição sem fins lucrativos e fora da esfera governamental.87 Idem, pág. 146.88 LANDIM, Leilah. Experiência Militante: histórias das assim chamadas ONGs. Disponível em : http://www.lusotopie.sciencespobordeaux.fr/resu2002-1-14.html. Acesso em 01/03/2005. Pág. 215.89 LANDIM, Leilah. Experiência Militante: histórias das assim chamadas ONGs. Op. cit. pág. 215.
51
Nesse mesmo sentido KRAVUTSCHKE argumenta que “[...] a sigla ONG é
um símbolo que carrega em si variadas formas de reação emocional, pois, sempre esteve
ligado a ideologias que geram cargas de paixão”. Mas antes de despertar sentimentalismo, o
que inicialmente representa é a simplificação de sua abrangência delimitada em ações de
interesse da coletividade.
“Essa sigla tem sido usada, muitas vezes, em discursos para variados interlocutores, os quais, não percebendo a finalidade e característica dessa pessoa jurídica, criam situações de fato das mais variadas implicações. Em geral, quando se faz menção às Organizações Não-Governamentais (ONG), enfatiza-se o seu caráter “não-governamental”, em alguns momentos até “antigovernamental”90.
Assim, em resumo, em mais uma tentativa de definição, ONG seria um grupo
social organizado, sem fins lucrativos, constituído formal e autonomamente, caracterizado por
ações de solidariedade no campo das políticas públicas e pelo legítimo exercício de pressões
políticas em proveito de populações excluídas das condições da cidadania.
3.3.2. As organizações sociais (OS)
Para explicitar o que é uma Organização Social necessário se faz recorrer à Lei
Federal n.º 9.637 de 15 de maio de 1998. Esta lei dispõe sobre a qualificação de entidades
como OS cria o Programa Nacional de Publicização. Podem qualificar-se como OS quaisquer
pessoas jurídicas de direito privado, sem fins lucrativos, que desenvolvam atividades nas
áreas de ensino, pesquisa cientifica, desenvolvimento tecnológico, proteção e preservação do
meio ambiente, cultura e saúde, além de atenderem aos requisitos postos na lei.
Como requisitos específicos para que uma pessoa jurídica de direito privado,
sem fins lucrativos, seja qualificada como OS, temo: a necessidade de comprovação de que
seu ato constitutivo, esteja disposto: a) a natureza social dos objetivos da entidade relativos à
respectiva área de atuação; b) a sua finalidade não lucrativa, com a obrigatoriedade de
investimento em seus excedentes financeiros no desenvolvimento das próprias atividades; c) a
previsão expressa de ter, como órgão de deliberação superior e de direção, um conselho de
administração e uma diretoria definidos nos termos de seu estatuto; d) a previsão de
90 MENDONÇA e GÓIS argumentam que “em sua gênese, as ONGs tiveram o papel de contestar as ações do Estado, colaborando para o debate e cobrança para e com a sociedade brasileira”. MENDONÇA, Joselaine; GÓIS, Zélia. Aonde vai a ONGs?. BAHIA ANÁLISE & DADOS Salvador, v. 12, n. 3, p. 211, dez. 2002
52
participação, no órgão colegiado de deliberação superior, de representantes do Poder Público
e de membros da comunidade; e) composição e atribuições da diretoria; f) obrigatoriedade de
publicação anual, no Diário Oficial da União, dos relatórios financeiros e do relatório de
execução do contrato de gestão; g) no caso de associação, a aceitação de novos associados; h)
a proibição de distribuição de bens ou parcela do patrimônio liquido em qualquer hipótese; (9)
a previsão de incorporação integral do patrimônio, dos legados e doações que lhe foram
destinados, bem como dos excedentes financeiros decorrentes de suas atividades, em caso de
extinção ou desqualificação, ao patrimônio de outra organização social qualificada no âmbito
da União, da mesma área de atuação, ou ao patrimônio da União, dos Estados, do Distrito
Federal ou dos Municípios, na proporção dos recursos dos bens por estes alocados.
Atendendo a esses requisitos, a qualificação da entidade dependerá de haver
aprovação, quanto à sua conveniência e oportunidade, do Ministro ou titular do órgão superior
ou regulador da área de atividade correspondente ao seu objeto social e do Ministro do
Planejamento, Orçamento e Gestão.
Para sacramentar a parceria entre o Estado e a OS, foi criada a figura do
Contrato de Gestão. A Lei Federal 9.637/98 afirma que ele é instrumento firmado entre o
Poder Público e a entidade qualificada como OS, com vistas à formação de parceria entre as
partes para o fomento e execução de atividades relativas às áreas expostas anteriormente e que
se encontram definidas no art. 1º. Ele deverá ser elaborado de comum acordo entre órgão ou
entidade supervisora da OS e discriminará as atribuições, responsabilidades e obrigações do
Estado e da Organização Social na consecução dos seus objetivos.
A elaboração do Contrato de Gestão deve ser feita tendo por base os princípios
da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da publicidade e da economicidade. Ele
deverá apresentar especificação do programa de trabalho proposto pela OS, a estipulação de
metas a serem atingidas e os respectivos prazos de execução, bem como previsão expressa
dos critérios objetivos de avaliação de desempenho a serem utilizados, mediante indicadores
de qualidade e produtividade, além da estipulação de limites e critérios para despesas como
remuneração e vantagens de qualquer natureza a serem percebidas pelos dirigentes das OS´s.
3.3.3. As organizações da sociedade civil de interesse público (OSCIP)
Com o evidente crescimento da sociedade civil no Brasil, surgiu a necessidade
de valorização das entidades que realmente buscavam fins públicos, e representam grandes
segmentos da sociedade civil, e não somente pequenos grupos. Surgiu então, a partir de uma
53
consulta do Conselho da Comunidade Solidária, um projeto de lei (n 4.690/98, de 28/07/98),
que mais tarde deu origem à lei 9.790, de 23/03/99, que dispõe sobre a qualificação de
entidades como Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público.
Esta lei, regulamentada em 30/06/99 (decreto nº 3.100), transforma tais
entidades em parceiras dos órgãos governamentais, aptas a realizarem Termos de Parceria91,
prestando contas com grande transparência e publicidade, mantendo a agilidade e efetividade
características do Terceiro Setor.
Diferente dos títulos de utilidade pública, a qualificação como OSCIP é um
direito da pessoa jurídica, desde que a mesma cumpra os rigorosos requisitos do Ministério da
Justiça, e esteja apta a dar publicidade à sua movimentação financeira.
Não há obrigatoriedade no cadastramento em OSCIP e é também importante
mencionar que em uma OSCIP, os benefícios não são os mesmos que para entidades
filantrópicas, de utilidade pública e ONG 's (àquelas inscritas no CNEA). Se a entidade
remunerar seus dirigentes poderá perder isenção de impostos e não ter mais direito a alguns
benefícios como imunidade tributária e isenção do imposto de renda.
A criação das OSCIPs é uma maneira de tornar a parceira entre Estado e
sociedade civil organizada mais simples, de tal forma que o Estado possa acordar com estas
entidades para que elas executem certas políticas públicas, aproveitando toda a experiência
que já possuem atuando junto à sociedade, visando assim a efetividade na execução das
políticas públicas. Optou-se por criar essa nova figura jurídica, ao invés de se reformular o
emaranhado de leis, decretos e resoluções existentes, justamente pela complexidade de tal
reformulação, ou seja, tomou-se o caminho mais curto para que o Estado pudesse pactuar com
o Terceiro Setor92.
Destarte, as Organizações Sociais e as Organizações da Sociedade Civil de
Interesse Público são pessoas jurídicas de direito privado, sem fins lucrativos, que ao
atenderem aos requisitos de suas respectivas leis instituidoras, recebem a titulação almejada.
São entidades que, conforme já mencionado, surgem para absorver atividades que não são
exclusivas do Estado. Elas guardam certas semelhanças entre si, mas surgem de processos
diferentes, que marcam as peculiaridades de cada um.
91 Termo de Parceira é um instrumento passível de ser firmado entre o Poder Público e as entidades qualificadas como OSCIP com o objetivo de se formar vínculo de cooperação entre as partes para o fomento e a execução de atividades de interesse público previstas no artigo 3º da lei 9790/99. 92 FERRAREZI, Elisabete. Novo Marco Legal do Terceiro Setor no Brasil. In: Encuentro de la Red Latinoamericana y Del Caribe de la Sociedad Internacional de Investigacio Del Tercer Sector – Perspectivas Latinoamericanas sobre el Terce Sector, III, 2001, Buenos Aires. Anais.
54
Conforme todo o exposto, pode-se constatar, de maneira articulada que: o
termo Terceiro Setor é uma expressão que engloba todos os tipos de organizações da
sociedade civil. ONGs (Organizações não governamentais) é a sigla mais utilizada que possui
uma conotação mais ideológica, derivada dos movimentos sociais; OS (Organizações Sociais)
e OSCIP (Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público) Estas, são, na realidade,
qualificações e/ou titulação atribuídas por suas leis de regência, capazes de possibilitar a
assinatura do Contrato de Gestão e o Termo de Parceria, que são instrumentos de
formalização da cooperação entre o Poder Público e as organizações da sociedade civil.
3.4. Natureza jurídica das organizações da sociedade civil no Brasil
No Brasil, existem apenas duas formas jurídicas para instituições não
lucrativas: associação civil e fundação. Ambas são classificadas como pessoas jurídicas de
direito privado; contudo, suas naturezas são bastante distintas. O Novo Código Civil (assim
como o de 1916) dispõe acerca das principais características e critérios para a criação e
funcionamento de cada uma.
Associação Civil é uma pessoa jurídica de direito privado, criada a partir da
união de pessoas em torno de uma finalidade não lucrativa. Embora este conceito não
constasse do texto do Código Civil de 1916, é assim que a doutrina, a jurisprudência e outros
diplomas legais definiam uma associação: por sua característica não lucrativa. O
Novo Código Civil traz uma nova definição expressa, conforme veremos adiante. Lembramos
que a Constituição Federal de 1988 consagra a liberdade de associação para fins lícitos,
vedando a interferência estatal em seu funcionamento.
Fundação privada, por sua vez, é uma pessoa jurídica constituída a partir de um
patrimônio destinado por uma pessoa (física ou jurídica) para a realização de um fim social e
determinado. Ou seja, é criada por iniciativa de seu instituidor, necessariamente por escritura
pública ou testamento. A atuação e o patrimônio das fundações estão sujeitos à fiscalização do
respectivo Ministério Público de cada Estado93, que tem a atribuição legal de zelar pelo
interesse público nessas organizações, assegurando a efetiva utilização do patrimônio para o
cumprimento de sua finalidade.
Destarte, as organizações civis deverão se enquadrar ou como Associação ou
como Fundação de natureza jurídica privada.
93 No caso do Distrito Federal e Territórios, o art. 66 do novo Código Civil prevê que o encargo caberá ao Ministério Público Federal; o Projeto de Lei nº 6960/2002 (referido no próximo trecho do artigo) propõe alterar esta disposição de modo que o Ministério Público do Distrito Federal fiscalize as fundações desta circunscrição.
55
Mister se faz trazer à baila as conclusões articuladas de ANGELITA
CZEZACKI KRAVUTSCHKE94 ao analisar o tema:
“7.4 OSC Organização da Sociedade Civil é uma determinação genérica usada internacionalmente e pouco reconhecida pelas próprias instituições pesquisadas, que pode ser utilizada para qualquer organização de pessoas podendo ser a terminologia genérica para as Instituições que trabalham com Meio Ambiente tanto na fiscalização como na parceira e implantação da política pública vigente.7.5 OSCIP é a OSC com Interesse Público. Representa um título de qualificação destinado para Instituições que terão controle estatal mais direto e mais facilidade no manuseio de recursos públicos e destinação direta de parte dos tributos das empresas. Regulamentada pela lei 9790/99 é chamada de A Lei do Terceiro Setor ou estAtuto do Terceiro Setor.7.6 Fundação, Sociedade Civil e Associação são tipos institucionais previstos no Código Civil para pessoa jurídica de direito privado e que não tem impedimento para serem tituladas OSCIP.7.7 A Associação é uma das modalidades de pessoa jurídica prevista no Código civil, de fácil constituição, que pode ter titulação OSCIP e que para atuação preventivo frente o meio ambiente, tem nos Termos de Parceria, com governos municipal, estadual e federal, uma ferramenta útil.7.8 A Associação OSCIP mantém sua qualidade ser formada por pessoas em um ideal comum de construção da qualidade ambiental e mantém sua atribuição fiscalizadora do primeiro e segundo setor se não atuarem conforma as leis ambientais e os princípios norteadores do direito ambiental. Para essa atividade ganhar credibilidade pública possível com o Título OSCIP, requer que a mesma esteja devidamente correta em sua constituição, contabilidade e atuação, pois de tempo em tempo, poderá ser fiscalizada para a manutenção da titulação OSCIP.[...]7.10 Os novos grupos de pessoas que estejam interessadas em atuar em causas ambientalistas ou instituições de fato, não ordenadas em nenhum modelo de pessoa jurídica reconhecida pelo direito, devem seguir esse modelo institucional proposto.7.11 Assim as ORGANIZAÇÕES AMBIENTALISTAS COM PERSONALIDADE JURÍDICA NO MODELO ASSOCIAÇÕES E TITULAÇÃO OSCIP representa o formato jurídico de maior poder de gerência e independência em prol do Meio ambiente saudável para atual e futuras gerações”.
Conforme todo o exposto, a melhor expressão a ser empregada para se referir
às organizações civis que militam na causa ambientalista é Organização Ambientalista,
levando-se em consideração a sua natureza jurídica (Associação ou Fundação) e a sua
titulação (OSC ou OSCIP).
94 KRAVUTSCHKE, Angelita Czezacki; op. cit., pág. 164, 165.
56
57
CAPÍTULO IV
A EFETIVIDADE DA ATUAÇÃO DAS ORGANIZAÇÕES CIVIS NA
PROTEÇÃO DO MEIO AMBIENTE
4.1. O principio da participação e a atuação das organizações ambientalistas
A crise ecológica relatada no capítulo primeiro dessa pesquisa bem como
motivou e continua a motivar a participação da sociedade civil na preservação do meio
ambiente.
Em matéria ambiental, a participação popular na construção de uma sociedade
justa e igualitária e na manutenção da qualidade ambiental, como pressuposto à melhoria da
qualidade de vida humana, ganha especial importância, face à própria natureza difusa do
objeto juridicamente tutelado. Com efeito, o desfrute e a proteção do meio em que estamos
inseridos e do qual somos parte integrante e indissociável, constituem direito e dever de toda a
coletividade, presente e futura, segundo o mandamento insculpido no artigo 225 da
Constituição Federal.
Porquanto constitua um dos princípios do Direito Ambiental, a participação
tem as suas raízes na sociologia política e reflete, resumidamente, a idéia de atuação da
sociedade civil, que adota comportamentos desejados pelo legislador, cumprindo-os
espontaneamente e exigindo a atuação sobre as decisões políticas do Estado (democracia), de
modo a fazer com que o Poder Público assuma uma postura ética, social e comprometida com
as valores e as funções que deve respeitar e realizar.
Isso representa dizer que cada cidadão deve fazer a sua parte em relação aos
bens e valores ambientais, e mais do que isso, exigir que todos façam a sua parte. Esse último
matriz é que dá o sentido do princípio da participação ambiental, na exata medida em que,
vivendo-se em um Estado Democrático de Direito, sob os princípios e objetivos referidos
anteriormente, espera-se da sociedade justamente uma tomada de posição, altiva, altruísta,
58
ética e participativa, mormente quando estamos diante de valores sagrados e essenciais à
preservação da vida.”95
O exercício da cidadania, como reflexo da aplicação do princípio da
participação popular, empresta legitimidade, transparência e segurança aos processos
decisórios, e pode manifestar-se das seguintes formas: organização jurídica das comunidades
(em associações de bairro, por exemplo); participação popular no processo legislativo, desde a
fase de discussões até a aprovação final do projeto, e através dos mecanismos constitucionais
de democracia direta (referendo, plebiscito e iniciativa popular)96; pressão e controle sobre as
autoridades públicas e busca pela efetividade das orientações e decisões políticas emanadas
dos órgãos ambientais; participação direta na gestão ambiental por meio de tais organismos,
sejam de caráter consultivo ou deliberativo, federais, estaduais, distritais ou municipais; e,
finalmente, utilização séria e em massa de instrumentos jurídico-processuais de tutela do
ambiente.
Por sua vez, o acesso à informação ambiental interliga Direito e Cidadania e
prepara os caminhos que serão trilhados pela sociedade civil consciente de suas prerrogativas
e obrigações. Isto porque a população passiva permite que o Direito seja utilizado como
instrumento de dominação, quando deveria refletir as relações e os conflitos estabelecidos no
seio da sociedade e as necessidades daqueles que são, ao mesmo tempo, criadores e
destinatários do ordenamento jurídico. Afinal, como propugna a Carta de 1988, “todo o Poder
emana do povo”.
Neste contexto, o movimento por justiça ambiental e as entidades
ambientalistas surgem como sujeitos coletivos de direitos, que atuam junto aos órgãos
públicos ambientais, provocam o Poder Judiciário, exigem atuação ambiental e socialmente
responsável por parte do setor empresarial e, afinal, lutam pela efetividade e pelo
aperfeiçoamento das normas de tutela ambiental.
Segundo LEME MACHADO, “[...] as ONG’s não têm por fim o
enfraquecimento da Democracia representativa (...) não são – e não devem ser concorrentes
dos Poderes Executivo e Legislativo, mas intervêm de forma complementar, contribuindo
para instaurar e manter o Estado Ecológico de Direito”.97
95 KLEIN Joann. O papel da cidadania na formulação de políticas ambientais. Em Conflitos jurídicos, econômicos e ambientais. Paulo Roberto Pereira de Souza e Jon Mills (coords.). Maringá-PR: Universidade Estadual de Maringá – UEM, 1995, p.101-119.96 MILARÉ, Édis; op. cit., p. 97 MACHADO, Paulo Affonso Leme; op. cit., p. 82.
59
No sentido de fomentar a atuação das Organizações Civis, a Agenda 21
elaborou dispositivo exclusivo para o assunto, com o escopo de promover “a mais ampla
participação pública e o envolvimento ativo das organizações não-governamentais e de outros
grupos também devem ser estimulados”98. Ainda em seu capítulo 27 que tem como titulo
“FORTALECIMENTO DO PAPEL DAS ORGANIZAÇÕES NÃO-GOVERNAMENTAIS:
PARCEIROS PARA UM DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVE”, que tem como objetivo
fomentar a atuação das organizações não-governamentais em prol da causa ambiental,
conforme se vê no item 27.1 do referido documento:
“27.1. As organizações não-governamentais desempenham um papel fundamental na modelagem e implementação da democracia participativa. A credibilidade delas repousa sobre o papel responsável e construtivo que desempenham na sociedade. As organizações formais e informais, bem como os movimentos populares, devem ser reconhecidos como parceiros na implementação da Agenda 21. A natureza do papel independente desempenhado pelas organizações não-governamentais exige uma participação genuína; portanto, a independência é um atributo essencial dessas organizações e constitui condição prévia para a participação genuína”.
Acertado tem sido o incentivo à participação da sociedade civil em prol da
tutela ambiental. As ONGs exercem um influente papel no cenário ambiental internacional,
face ao seu caráter ordenador dos debates. Os relatórios apresentados pelas ONGs nos fóruns
internacionais de meio ambiente são de extremo relevo, na proporção que vêm a endossar as
preocupações da opinião pública internacional, auxiliando, sobremaneira, no processo de
flexibilização das soberanias estatais clássico-liberais.99
No âmbito internacional, as Instituições de maior relevo na esfera ambiental se
apresentam como sendo o Instituit de Droit Internacional e a Internacional Law Association,
ambas com importantes resoluções já expedidas sobre a temática ambiental, mas, o papel “da
hora” que haverá de ser desempenhado pelas ONGs se destina a uniformizar a doutrina
internacional como fonte de interpretação e solução dos conflitos internacionais, dotando o
processo de autocomposição de conflitos internacionais, em especial, aqueles relativos a
atuação das empresas internacionais e a transferência de tecnologia entre o norte e o sul do
98 Agenda 21. A Agenda 21 foi elaborada na Conferência sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, no Rio de Janeiro em 1992, tendo por base o conceito de desenvolvimento sustentável, tendo contribuído para a sua elaboração instituições governamentais e da sociedade civil de 179 países, os quais a aprovaram na citada conferência. Disponível em: http://www.aultimaarcadenoe.com/agenprin.htm. Acesso em 02/03/2005.99 OLIVEIRA, Frederico Antonio Lima de. Regulação Social do Ambiente e o Novo Papel das Organizações Não-governamentais no Direito Ambiental Internacional. In: Teses do 8º Congresso Internacional de Direito Ambiental: Fauna, políticas públicas e instrumentos legais. São Paulo 31 de maio a 03 de junho de 2004. Disponível em http://www.planetaverde.org/teses. Acesso em 29 de novembro de 2004.Pg. 370.
60
globo, atribuindo também uma maior legitimidade na obtenção de resultados mais desejados
e, conseqüentemente, mais eqüânimes.100
4.2. Instrumentos e condições para a eficácia da atuação das Organizações Ambientalistas
Discorre-se a seguir acerca da forma que as organizações ambientalistas
executam suas atividades no seio da sociedade em prol da preservação do meio ambiente.
4.2.1. Informação Ambiental
Uma das principais atividades desempenhadas pelas organizações
ambientalistas, diz respeito à sua atuação na publicidade da questão ambiental.
A base da participação comunitária e da cooperação está na manutenção e
crescente amplificação dos mecanismos de informação da coletividade. Com efeito, sem o
acesso à informação, ficaria inviabilizada, por exemplo, a participação da comunidade nas
audiências públicas referentes à discussão de estudos prévios de impacto ambiental, reduzindo
a dimensão participativa a um aspecto meramente formal. Impossibilitado restaria, também, o
manejo do instrumento da ação popular ambiental, através do qual o cidadão exercita o direito
de buscar em juízo a prevenção/correção de um dano ao meio ambiente.101
Conforme ensina BESSA ANTUNES, “[...]o Direito Ambiental é um direito
que tem uma das vertentes de sua origem nos movimentos reivindicatórios dos cidadãos e,
como tal, é essencialmente democrático. O princípio democrático materializa-se através dos
direitos à informação e à participação” e “é aquele que assegura aos cidadãos o direito pleno
de participar na elaboração das políticas públicas ambientais”102.
O direito à informação é, portanto, um dos instrumentos de efetivação do
princípio da participação e, ao mesmo tempo, de controle social do Poder, permitindo a
atuação consciente e eficaz da sociedade, no desenvolvimento e na implementação das
políticas públicas direcionadas à área ambiental.
Segundo MILARÉ, o direito à informação:
100 OLIVEIRA, Frederico Antonio Lima; op. cit., p. 370.101 COSTA NETO, Nicolao Dino de Castro .op.cit. p.75, 76102 ANTUNES, Paulo de Bessa. Op. cit., p. 31 e 32.
61
“ (...) surge como significativa conquista da cidadania para a participação ativa na defesa de nosso rico patrimônio ambiental. Aliás, o direito à informação é um dos postulados básicos do regime democrático, essencial ao processo de participação da comunidade no debate e nas deliberações de assuntos de seu interesse direto. (...) De fato, o cidadão bem informado dispõe de valiosa ferramenta de controle social do Poder. Isto porque, ao se deparar com a informação e compreender o real significado da Questão Ambiental, o ser humano é resgatado de sua condição de alienação e passividade. E, assim, conquista sua cidadania, tornando-se apto para envolver-se ativamente na condução de processos decisórios que hão de decidir o futuro da humanidade sobre a Terra”.103
Sem o conhecimento dos assuntos relativos ao meio ambiente, incogitável será,
de igual sorte, a realização das metas ligadas à educação ambiental e à conscientização
publica para a preservação do meio ambiente, nos termos cogitados na Constituição Federal
(art. 225, $ 1º, inciso VI).
No plano global, foi a Declaração Universal dos Direitos Humanos,
proclamada pela Resolução 217-A (III) da Assembléia Geral das Nações Unidas, de
10.12.1948, e assinada pelo Brasil na mesma data, o documento que, há anos atrás, lançou as
bases para a consolidação do direito à informação. Conforme dispôs a Declaração, “toda
pessoa tem direito à liberdade de opinião e expressão; este direito inclui a liberdade de, sem
interferências, ter opiniões e de procurar, receber e transmitir informações e idéias por
quaisquer meios, independentemente de fronteiras”.104
Por seu turno, a Declaração de Estocolmo, que resultou da Conferência das
Nações Unidas sobre o Meio Ambiente Humano, de 1972, consignou a importância da
educação e da divulgação de informações para fundamentar as bases de uma opinião pública
consciente de suas responsabilidades sociais e ambientais, especialmente através dos meios de
comunicação de massa; ressaltou, além disso, a necessidade de se fomentar a pesquisa e o
desenvolvimento científicos, bem como o livre intercâmbio de experiências e de informação
atualizada, especialmente para garantir o acesso dos países em desenvolvimento às chamadas
tecnologias limpas.105
Em 1992, a Declaração do Rio, formalizada durante a Conferência das Nações
Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, tratou das obrigações recíprocas entre os
Estados relativas à notificação em casos de desastres naturais ou outras emergências, cujos
efeitos possam ultrapassar suas fronteiras; e de informação sobre atividades potencial ou
103 MILARÉ, Edis; op. cit. p. 342, 343.104 Declaração Universal dos Direitos Humanos. Disponível em http://www.direitoshumanos.usp.br/. Acesso em 01/04/2005.105 Declaração de Estocolmo. Disponível em http://www.direitoshumanos.usp.br/
62
efetivamente causadoras de considerável impacto ambiental transfronteiriço negativo. Faz
referência, ao direito à informação perante as autoridades públicas, inclusive quanto a
materiais e atividades perigosas nas comunidades, e declara o dever dos Estados de
disponibilizar informações para a coletividade, visando facilitar e estimular a conscientização
pública e a participação democrática.106
A Agenda 21, que também surgiu no âmbito da Conferência conhecida como
Rio-92, reconhece que cada pessoa é usuária e provedora de informação em sentido amplo
(dados, informações, experiências e conhecimentos) e que a necessidade de informação surge
em todos os níveis, desde o de tomada de decisões superiores, nos planos nacional e
internacional, ao comunitário e individual. Neste sentido, em seu Capítulo 40, institui duas
metas fundamentais: a redução das diferenças em matéria de dados e a melhoria da
disponibilidade da informação.
Destarte, uma das atuações marcantes das organizações ambientalistas é
exatamente a efetivação da informação ambiental aos cidadãos. Exemplo recente foi o caso
dos organismos geneticamente modificados, em que várias organizações civis protetoras da
natureza, veicularam diversos anúncios que alertavam a população sobre os possíveis perigos
dos transgênicos.
4.2.2. Educação Ambiental
As organizações ambientalistas têm desempenhado uma importante função no
campo da educação ambiental no Brasil, assim como em países da Europa. As organizações
se dedicam aos aspectos ligados à inter-relação da espécie humana com seu ambiente natural,
com a preocupação de conservar os recursos biológicos para estas e para as próximas
gerações. Poderiam ainda ser subdivididas entre as ativistas e as técnicas, ambas importantes
para o avanço das questões maiores. É necessário distinguir entidades que desempenham
atividades concretas ligadas à conservação da biodiversidade e aquelas de cunho social ou
desenvolvimentista que reconhecem em si mesmas uma missão conservacionista.
Muitas das organizações iniciam suas atividades de educação ambiental com o
objetivo de induzir um comportamento positivo com relação ao meio ambiente. Outras se
envolvem neste campo, visando encorajar vítimas de problemas ambientais a tomar atitudes
contra aqueles que causaram estes problemas. No entanto, pelo próprio processo da educação
ambiental no Brasil, há uma tendência à execução de trabalhos isolados, sem interação e
106 Disponível em http://www.mma.gov.br
63
cooperação entre instituições (governamentais, empresas, universidades e ONGs),
aumentando riscos de duplicação. Desta maneira, interessantes experiências de algumas
instituições, que poderiam ser utilizadas por outras, são freqüentemente ignoradas.107
Iniciativas de educação ambiental para a proteção de espécies de primatas e
aves ameaçadas de extinção no Brasil, por exemplo, são idéias geradas no seio de ONGs
conservacionistas de cunho técnico.
A evolução da educação ambiental no Brasil é ainda tímida. A maioria das
iniciativas positivas na área de meio ambiente num contexto isolado. Entretanto, projetos para
a proteção de espécies ameaçadas, por exemplo, tem demonstrado ser uma grande
oportunidade para estimular a mudança de atitude, não somente com relação a preservação de
uma única espécie, mas do ecossistema como um todo. A contribuição para comunidade local
é significante, especialmente em locais de baixa renda onde se identifica a carência na área de
alimentação, educação, saúde, etc. por outro lado, projetos urbanos que lidam com os
principais problemas ambientais das cidades, se constituem no ponto de partida para uma
discussão mais ampla sobre esta realidade visível e gritante.
4.2.3. Participação em órgãos de proteção ambiental
Outro importante setor em que a legislação prevê o envolvimento ativo das
ORGANIZAÇÕES CIVIS é a participação em órgãos de controle ambiental, tal como o CONAMA –
Conselho Nacional de Meio Ambiente, que integra o SISNAMA – Sistema Nacional de Meio
Ambiente, e de recursos naturais renováveis, a exemplo do CNRH – Conselho Nacional de
Recursos Hídricos, que compõem o SINGREH – Sistema Nacional de Gerenciamento de
Recursos Hídricos.
Ilustrativamente, vejamos a composição desses Conselhos. O CONAMA foi
criado pela Lei 6.938/81 e suas atividades regulamentadas pelo Decreto 99.274, de
06.06.1990, que, em seu artigo 5º, estabeleceu:
Art. 5o. Integram o Plenário do CONAMA:I – o Ministro de Estado do Meio Ambiente, que o presidirá;II – o Secretário-Executivo do Ministério do Meio Ambiente (...);III – um representante do IBAMA;IV – um representante da Agência Nacional de Águas – ANA;
107 CARVALHO, Cristina Alves de: As ONGs e a educação ambiental no Brasil. Disponível em: http://www.arvore.com.br/artigos/htm/ar1811_2.htm. Acesso em 01/03/05.
64
V – um representante de cada um dos Ministérios, das Secretarias da Presidência da República e dos Comandos Militares do Ministério da Defesa (...);VI – um representante de cada um dos Governos Estaduais e do Distrito Federal (...);VII – oito representantes dos Governos Municipais (...), sendo: a) um representante de cada região geográfica do País; b) um representante da Associação Nacional de Municípios e Meio Ambiente – ANAMMA; c) dois representantes de entidades municipalistas de âmbito nacional; VIII – vinte e um representantes de entidades de trabalhadores e da sociedade civil, sendo: a) dois representantes de entidades ambientalistas de cada uma das Regiões Geográficas do País; b) um representante de entidade ambientalista de âmbito nacional; c) três representantes de associações legalmente constituídas para a defesa dos recursos naturais e do combate à poluição, de livre escolha do Presidente da República;d) um representante de entidades profissionais, de âmbito nacional, com atuação na área ambiental e de saneamento, (...); e) um representante de trabalhadores (...); f) um representante de trabalhadores da área rural (...); g) um representante de populações tradicionais (...); h) um representante da comunidade indígena (...); i) um representante da comunidade científica (...); j) um representante do Conselho Nacional de Comandantes Gerais das Polícias Militares e Corpos de Bombeiros Militares – CNCG; l) um representante da Fundação Brasileira para a Conservação da Natureza – FBCN;IX – oito representantes de entidades empresariais; eX – um membro honorário indicado pelo Plenário.
Por sua vez, o CNRH foi instituído pela Lei 9.433, de 08.01.1997,
regulamentada pelo Decreto 4.613, de 11.03.2003, que, em seu artigo 2º, estabeleceu a sua
composição:
Art. 2º. O Conselho Nacional de Recursos Hídricos será presidido pelo Ministro de Estado do Meio Ambiente e terá a seguinte composição:I – um representante de cada um dos seguintes Ministérios: a) da Fazenda; b) do Planejamento, Orçamento e Gestão; c) das Relações Exteriores; d) dos Transportes; e) da Educação; f) da Justiça; g) da Saúde; h) da Cultura; i) do Desenvolvimento Agrário; j) do Turismo; e l) das Cidades.II – dois representantes de cada um dos seguintes Ministérios: a) da Integração Nacional; b) da Defesa; c) do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior; d) da Agricultura, Pecuária e Abastecimento; e e) da Ciência e Tecnologia;III – três representantes de cada um dos seguintes Ministérios: a) do Meio Ambiente; e b) de Minas e Energia;IV – um representante de cada uma das seguintes Secretarias Especiais da Presidência da República: a) de Aqüicultura e Pesca; e b) de Políticas para as Mulheres;V – dez representantes dos Conselhos Estaduais de Recursos Hídricos;VI – doze representantes de usuários de recursos hídricos; eVII – seis representantes de organizações civis de recursos hídricos.
65
Fácil, portanto, em ambos os casos, perceber a desproporcionalidade na
composição desses Conselhos, onde salta aos olhos a maioria esmagadora da representação do
Governo, nos níveis federal, estadual, distrital e municipal. Em seguida, vem o setor
empresarial (usuários), reservando-se ao “terceiro setor” uma representatividade mínima, se
confrontada com a sua importância.
Daí a pertinência análise de LEME MACHADO:
“[...] em alguns órgãos colegiados, a participação do público é numericamente ínfima, não dando às associações a menor chance de influir no processo decisório. Nesse caso as associações passam a ter o papel mais de fiscal do processo decisório do que de participantes da tomada de decisão, evitando, pelo menos, que esse processo fique fechado pelo segredo”.108
4.2.4. Participação no âmbito administrativo
A Lei 9.784, de 29.01.199, que regula o processo administrativo no âmbito da
Administração Pública Federal, ao estabelecer os legitimados como interessados para intervir
nesses processos, contemplou os entes intermediários:
“Art. 9º. São legitimados como interessados no processo administrativo:I – pessoas físicas ou jurídicas que o iniciem como titulares de direitos ou interesses individuais ou no exercício do direito de representação;II – aqueles que, sem terem iniciado o processo, têm direitos ou interesses que possam ser afetados pela decisão a ser adotada;III – as organizações e associações representativas, no tocante a direitos e interesses coletivos;IV – as pessoas ou as associações legalmente constituídas quanto a direitos ou interesses difusos.”
Isso significa que as associações ambientalistas têm legitimidade para interpor
recursos administrativos perante o IBAMA – Instituto Brasileiro de Meio Ambiente e dos
Recursos Naturais Renováveis, por exemplo, de decisões concessivas de licenças ambientais.
Tal fato, aliado à possibilidade de ajuizamento de ação civil pública, fecha o cerco ao redor de
maus empreendedores e de decisões mal-informadas.
De forma mais específica, a Lei 7.802, de 11.07.1989, que dispõe sobre a
pesquisa, a experimentação, a produção, a embalagem e rotulagem, o transporte, o
armazenamento, a comercialização, a propaganda comercial, a utilização, a importação, a
108 MACHADO, Paulo Affonso Leme. op cit, p. 83.
66
exportação, o destino final dos resíduos e embalagens, o registro, a classificação, o controle, a
inspeção e a fiscalização de agrotóxicos, seus componentes e afins, determina o seguinte:
“Art. 5º. Possuem legitimidade para requerer o cancelamento ou a impugnação, em nome próprio, doregistro de agrotóxicos e afins, argüindo prejuízos ao meio ambiente, à saúde humana e dos animais:I – entidades de classe, representativas de profissões ligadas ao setor;II – partidos políticos, com representação no Congresso Nacional;III – entidades legalmente constituídas para defesa dos interesses difusos relacionados à proteção do consumidor, do meio ambiente e dos recursos naturais.(...)”
Em mais essa oportunidade, a legislação pátria municia a sociedade civil para
que, uma vez organizada, exerça perante a Administração Pública a defesa tempestiva e eficaz
dos interesses difusos e coletivos em jogo.
4.2.5. Monitoramento e fiscalização
De forma complementar à atividade dos órgãos de controle integrantes do
SISNAMA, mas, é claro, sem a possibilidade de imposição de sanções e obrigações, por faltar-
lhes as prerrogativas inerentes ao Poder de Polícia administrativa, de que é titular exclusiva a
Administração Pública; o comparecimento de entidades ambientalistas a audiências públicas
convocadas em licenciamentos ambientais, por exemplo, não deixa de ser uma forma de
controle social (e não administrativo) de atividades potencialmente poluidoras. Ou ainda o
acompanhamento do cumprimento do Termo de Ajustamento de Conduta.
4.2.6. Envolvimento em projetos e pesquisas
Para averiguação do estado do Planeta e da eficiência das técnicas de gestão
ambiental e das tecnologias de controle da poluição, através da utilização de recursos próprios
ou do estabelecimento de parcerias com pesquisadores e universidades.
4.2.7. Denunciação
Denúncia de fatos e problemas, aliadas à cobrança junto ao Poder Público, às
polícia ambiental e aos órgãos ministeriais para a adoção das medidas cabíveis, com o apoio
de cientistas e outros estudiosos.
67
4.2.8. Assessoramento
Assessoria, disseminação, multiplicação e intercâmbio de idéias e práticas:
através da atuação em redes e coalizões e da realização de encontros e eventos, por exemplo;
além disso, muitas ONG’s vêm atuando em parceria com Prefeituras, órgãos públicos e
empresas, além de assessorar em diversos níveis organismos internacionais que compõem a
estrutura das Nações Unidas.
4.2.9. Influência nas Políticas Públicas
Através da “pressão” junto aos Poderes Executivo e Legislativo ou ainda, as
organizações civis ambientais exercem influente atuação no direcionamento das políticas
publicas, com vistas à preservação ambiental.
4.2.10. Atuação na esfera judicial
A Carta Constitucional de 1988 visando a atender às necessidades de uma
moderna sociedade de massa, contemplou diversos instrumentos jurídico-processuais capazes
de garantir a proteção de interesses transindividuais (difusos, coletivos e individuais
homogêneos), dentro da assertiva de que a todo direito corresponde um dever jurídico e uma
ferramenta processual eficaz destinada a implementá-lo.
Nesse sentido, a natureza difusa do meio ambiente, enquanto direito de todos,
demanda a criação de uma tutela processual adequada, ágil e eficiente; que garanta ao
indivíduo o acesso ao Poder Judiciário, no exercício da cidadania, bem como aos grupos
sociais intermediários legitimados para tanto, na forma da lei.
Assim sendo, o artigo 5º, LXXIII, da Constituição Federal dispõe que qualquer
cidadão, na posição de fiscal do bem comum, “é parte legítima para propor ação popular que
vise a anular ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, à
moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural, ficando o
autor, salvo comprovada má-fé, isento de custas judiciais e do ônus de sucumbência”.
Mas para que a cidadania perante o Poder Judiciário também pudesse ser
exercida pela sociedade civil organizada, o Constituinte previu, no inciso LXX do mesmo
artigo 5º, o mandado de segurança coletivo, que pode ser impetrado: a) por partido político
com representação no Congresso Nacional; b) e por organização sindical, entidade de classe
68
ou associação legalmente constituída e em funcionamento há pelo menos um ano, em defesa
dos interesses de seus membros ou associados. Cumpre notar que esse instituto não serve
apenas à tutela dos interesses coletivos; destina-se também a proteger aquela categoria de
interesses ligados à qualidade de vida, a que se dá o nome de difusos, dentre os quais o
ambiente é um dos exemplos mais expressivos.
Finalmente, o artigo 129, III, da Constituição, ao dispor sobre as funções
institucionais do Ministério Público, inseriu entre elas a promoção do inquérito civil e da ação
civil pública, para a proteção do patrimônio público e social, do meio ambiente e de outros
interesses difusos e coletivos. Entretanto, conforme ressalvado no § 1º do mesmo artigo, a
legitimação do órgão ministerial para essas ações é concorrente e disjuntiva, isto é, não
impede a de terceiros, nas mesmas hipóteses, na forma da lei, que podem agir em conjunto ou
isoladamente, sem que seja necessária a anuência dos demais.
Estes dois instrumentos processuais, ao serem atribuídos a pessoas jurídicas
para a tutela de interesses de terceiros, de natureza coletiva e difusa, rompem com um
tradicional princípio jurídico, segundo o qual a ação seria definida como um direito subjetivo
de agir em juízo em defesa de interesses próprios. De fato, na ação civil pública e no
mandado de segurança coletivo a lei autoriza alguém a litigar em nome próprio, sobre direito
alheio, excetuando a regra geral insculpida no artigo 6º do Código de Processo Civil. Não há,
portanto, coincidência entre o titular do bem lesado (= coletividade), integrante da relação
jurídico-material controvertida, e o sujeito do processo.
Especificamente a ação civil pública está disciplinada na Lei 7.347, de
24.07.1985, e, nesse campo, o envolvimento das organizações não-governamentais ganha
especial importância, uma vez que se tornou impraticável ao Estado assumir, de forma
solitária, esse pesado e relevantíssmo encargo, na dura missão de assegurar, eficaz e
tempestivamente, o controle judicial das atividades de risco e, quando necessária, a integral
reparação de danos causados ao meio e a seus componentes naturais, culturais ou artificiais.
Por tudo isso, a Lei 7.347/85 significou uma revolução na ordem jurídica
brasileira, já que o processo judicial deixou de ser visto como mero instrumento de defesa de
interesses individuais, para servir de efetivo mecanismo de participação da sociedade na busca
de solução daqueles conflitos que envolvam interesses meta-individuais.
Assim é que, por força do artigo 5º desta Lei, é parte legítima para propor ação
civil pública, além do Ministério Público e demais co-legitimados, a associação que: “I –
esteja constituída há pelo menos um ano, nos termos da lei civil; II – inclua, entre suas
69
finalidades institucionais, a proteção ao meio ambiente, ao consumidor, à ordem econômica, à
livre concorrência, ou ao patrimônio artístico, estético, histórico, turístico ou paisagístico”.
Portanto, as associações civis já com um ano regular de existência, que tenham
entre suas finalidades estatutárias a defesa do patrimônio ambiental, poderão agir em juízo por
meio da espécie de ação coletiva em estudo.
Note-se que a intenção do legislador, no citado inciso I, foi assegurar a
legitimação somente àquelas organizações com um mínimo de representatividade, de modo a
evitar manobras políticas, destituídas de qualquer motivação ambientalista. De qualquer
modo, o juiz terá certa margem de discricionariedade na apreciação deste requisito, de modo a
evitar o perecimento do direito, com amparo no § 4º do artigo 5º da Lei em comento. De fato,
tal condição poderá ser dispensada quando, no caso concreto, transparecer manifesto interesse
social, em face da dimensão e das características do dano ou do empreendimento ou em
função da relevância ambiental do bem jurídico tutelado. Sob o mesmo argumento, alguns
autores sustentam a possibilidade de legitimação de grupos de fato, não-personificados, face à
relevância do interesse tutelado, que se difunde pela sociedade.109
Ademais, para os fins da Lei da Ação Civil Pública, não há necessidade de
previsão estatutária explícita quanto ao objeto social voltado à tutela do ambiente, bastando
que tal finalidade possa ser inferida dos valores expressos no ato constitutivo da entidade.
Nesse sentido já entendeu Superior Tribunal de Justiça, verbis:
“A ação civil pública pode ser ajuizada tanto pelas associações exclusivamente constituídas para a defesa do meio ambiente, quanto por aquelas que, formadas por moradores de bairro, visam ao bem-estar coletivo, incluída evidentemente nessa cláusula a qualidade de vida, só preservada enquanto favorecida pelo meio ambiente”.110
É exatamente a partir desses instrumentos que as organizações civis ambientais
têm atuando na esfera judicial, porém, é claro, de maneira muito tímida, como será a seguir
analisado.
4.4. Ministério Público x Organizações Civis: Quem efetivamente atua na esfera judicial?
109 CONCEIÇÃO, Maria Collares F. O papel das Ongs na defesa do meio ambiente: o exercício da cidadania . In: Direito ambiental em evolução. Vladimir Passos de Freitas (coord.). Curitiba: Juruá, 2002, n2., p.239.110 RESp 31.150/SP, 2º Turma, j. 20.05.1996, Rel. Min. Ari Pargendler
70
Diante do vasto arcabouço jurídico ambiental e das considerações feitas acima,
cumpre-nos questionar a não muito expressiva atuação jurídica das associações ambientalistas
no que diz respeito à proposição de ação civil pública.
O Parquet é, sem dúvida, o maior proponente de ACPs, situação que acaba por
atenuar as críticas feitas à sua atuação. O papel de somente exigir pode se revelar muito
cômodo vez que não se encontra embaraço legal a uma atuação própria.
Em caso, veja-se o exemplo do Estado do Rio de Janeiro. FUKS tece alguns
comentários a esse respeito, baseado nos números de ações propostas (Figura 1), acerca da
atuação do Ministério público e da sociedade civil no âmbito judicial.
“(...) a participação da sociedade civil na proteção judicial do meio ambiente caracteriza-se pela passividade, restringindo-se ao encaminhamento de denúncias e outros procedimentos secundários. Há uma espécie de "renúncia", por parte da sociedade civil, de fazer uso dos "novos direitos", o que nos força a repensar a associação que vem sendo feita entre a questão ambiental e o conceito de cidadania. O discurso jurídico, campo por excelência da definição de direitos e deveres, endossa essa associação, promovendo o mundo natural à condição de "Patrimônio Público", de "bem de uso comum", e criando instrumentos judiciais capazes de colocar a proteção do meio ambiente ao alcance de diversos setores da sociedade. No entanto, se levarmos em conta que a sociedade civil litigou, em defesa do meio ambiente, em apenas oito conflitos judiciais no estado do Rio de Janeiro e em duas ações no município, fica claro o hiato entre "novos direitos" e a mobilização da sociedade em sua defesa. Estariam os instrumentos jurídicos disponíveis "a frente" da sociedade que os produziu, esperando por um ator que os legitime na prática? Parece que, no que concerne o caso brasileiro, os instrumentos processuais relativos à proteção ambiental antecedem a sua virtual demanda social. Nesse contexto, ocorre o contrário do que se poderia supor: valores sociais emergentes, portanto, com "baixo poder de pressão social" (Bastos 1992 : 165) — como aqueles relativos à incorporação jurídica de interesses e direitos associados ao meio ambiente — tornam-se normas”.111
Eis o quadro da pesquisa:
111 FUKS, Mario (1996), Do discurso ao recurso: uma análise da proteção judicial ao meio ambiente do Rio de Janeiro. In: Leila da Costa Ferreira e Eduardo Viola (orgs.), Incertezas de sustentabilidade na globalização. São Paulo: Unicamp. Disponível em http://www.humanas.ufpr.br/departamentos/deciso/pessoal/mario/english.htm. Acesso em 07/04/2005.
71
Figura 1112
Apesar de a legislação brasileira minimizar os custos das despesas processuais
das associações, o fato é que a ação judicial em defesa do meio ambiente pressupõe não
apenas a participação de um profissional do campo jurídico (advogado), mas também,
freqüentemente, a de profissionais dotados de conhecimento técnico-científico na área
ambiental. Ocorre que, no movimento ambientalista brasileiro, apesar da crescente
consciência da necessidade de profissionalização, ainda prevalecem estruturas não-
profissionais.
Certamente, a descrença quanto à eficácia dos procedimentos judiciais é um
fator que contribui para o distanciamento da sociedade civil organizada desse campo de
atuação. Além disso, como já foi observado, o longo percurso do ritual que vai da abertura do
inquérito até a sentença final, somado à morosidade característica do judiciário brasileiro,
inibe até mesmo os espíritos mais arrojados. No entanto, esses constrangimentos do sistema
judiciário não retiram a força da primeira conclusão de nossa análise: o discurso que supõe ser
a própria coletividade, enquanto protadora do "interesse público primário", o sujeito
interessado na proteção do meio ambiente torna-se vulnerável quando confrontado com a
observação empírica.
O que os dados revelam é que, nos casos em que ela ocorre, a participação da
"coletividade" nos litígios ambientais tem se restringido ao papel menor de encaminhar
denúncias ao Ministério Público (ver figura 2). Difícil não associar esse ritual à tradição
assistencialista da relação entre Estado e sociedade no Brasil. O que pode estar ocorrendo aqui
é a utilização de instâncias públicas, como o Ministério Público, como compensação para a
112 Fonte: Arquivo da Equipe de Proteção ao Meio Ambiente e ao Patrimônio Comunitário da Procuradoria da Justiça do Rio de Janeiro.
72
ausência de recursos humanos especializados e atuantes na área ambiental no âmbito da
sociedade civil organizada. Nesse caso, o Estado assistencialista aparece sob a forma de um
Ministério Público hiperativo, ao qual são encaminhados solicitações de solução de
problemas.
Figura 2113
No entanto, há outro aspecto a ser observado. Inúmeras ONGs ainda não
dispõem de estrutura para a realização de mais essa atividade, que é dispendiosa. Diante do
conhecimento de uma ameaça ou um dano efetivo ao meio ambiente, se limitam a enviar ao
Ministério Público as denúncias que lhe são feitas exigindo uma atuação do órgão, que
também enfrenta grandes limitações pelos poucos recursos de que dispõe e, em decorrência
disso, tem sérias dificuldades de averiguação dos fatos comprometendo o Inquérito Civil e,
conseqüentemente, a Ação Civil Pública a ser proposta.
A verificação de ameaças de danos é muito difícil. As dimensões de nosso país
somadas ao desinteresse da administração e a forte pressão política exercida grupos que visam
resguardar interesses milionários são uma forte barreira perante estes instrumentos de tutela.
A análise da realidade da fauna revela situação ainda mais preocupante, visto a
possibilidade maior de omissão dos danos por ela sofridos com ações degradantes. Somente
tomamos conhecimentos de degradações quando estas atingem o ápice do que se tem por
alarmante, ou seja, quando o dano já está efetivado. Estudos sobre como os organismos
animais estão reagindo ao contato diário com agentes tóxicos e seus efeitos nas teias
113 Fonte: arquivo da Equipe de Proteção ao Meio Ambiente e ao Patrimônio Comunitário da Procuradoria da Justiça do Rio de Janeiro.
73
alimentares são pouquíssimos divulgados pela mídia, os efeitos da pesca predatória não são
conhecidos empiricamente, além de há um parco incentivo à pesquisa pelo Poder Público.
Desta feita, faz-se imprescindível a atuação das ONGs também no que diz
respeito à invocação da defesa do direito perante o Estado-juiz com vista a buscar a
efetividade de leis ambientais que, não raro, foram inseridas no ordenamento jurídico pela luta
destas mesmas instituições.
Assim sendo, entendemos que seriam necessários ajustes na legislação vigente
para que fosse juridicamente possível estender seus efeitos a pessoas jurídicas, em especial a
organizações da sociedade sem fins lucrativos que dele necessitassem para comparecer em
juízo, em defesa da qualidade do meio ambiente.
74
CONSIDERAÇÕES FINAIS
A ocorrência da crise ambiental, percebida por meio do grande número de
catástrofes ambientais serviu para demonstrar a importância do meio ambiente para a
humanidade.
Ciente dessa devastação ecológica, a sociedade começa, então, a entronizar a
“questão ambiental” - o conjunto de temáticas relativas não só à proteção da vida no planeta,
mas também à melhoria do meio ambiente e da qualidade de vida das comunidades.
Nesse contexto, surge o assim chamado “Estado de Direito Ambiental”, a
forma de Estado que se propõe a aplicar o princípio da solidariedade econômica e social para
alcançar um desenvolvimento sustentável, orientado a buscar a igualdade substancial entre os
cidadãos, mediante o controle jurídico do uso racional do patrimônio natural.
Dentro desse novo conceito de Estado de Direito, a atuação participativa da
sociedade nas questões ecológicas impulsionam sobremaneira uma nova mentalidade, voltada
para o desenvolvimento sustentável e para o uso racional dos recursos. Essa participação
impõe, sem dúvida alguma, uma redefinição no conceito de cidadania, que adquire contornos
de uma “cidadania ambiental”, baseada na atuação participativa e colaborativa, onde a
cooperação e a solidariedade despontam como os melhores paradigmas para a solução dos
problemas ambientais.
A participação da sociedade civil, porém, demonstra-se ineficaz quando
efetuada individualmente pelos cidadãos. A amplitude do problema ecológico requer a ação
conjunta da sociedade, a união para a materialização da cidadania ambiental. Destarte, a
sociedade civil organizada surge como um grande agente em prol da defesa do meio
ambiente, na medida em que abriga vários indivíduos que comungam suas idéias e forças para
atuarem na preservação ecológica.
Assim, a sociedade civil coloca-se hoje como a consciência política do mundo.
Na medida em que se verifica a inaptidão e incapacidade dos Estados nacionais para lidar com
diversas temáticas sociais relevantes, a sociedade civil, geralmente em sua forma organizada,
passa a ocupar espaços políticos cada vez mais importantes.
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No Brasil, o constituinte de 1988, ciente da necessidade da união de forças em
prol da defesa do meio ambiente, faz constar o principio da divisão de responsabilidade entre
o Poder Público e a sociedade na tutela do meio ambiente.
Nesse diapasão, ao Poder Público compete, por meio da Administração, o
trabalho do poder de polícia, que consiste no uso da força do Estado, utilizando a
coercibilidade materializada nas sanções administrativas dos agentes competentes, cujo
objetivo é limitar e disciplinar direito, interesse e liberdade, regulando condutas para evitar
abusos. E ainda o Ministério Público, instituição que posição fundamental na defesa do meio
ambiente, por ser o único autorizado a promover o inquérito civil (CF, art. 129, III, c/c o art.
8°, § 1º da Lei 7.347/85) e com poderes de notificação e requisição (CF, art.129, VI e VIII);
bem como competência para promover a Ação Penal Pública e Ação Civil pública para a
Proteção do meio ambiente.
Assim sendo, resta às organizações civis o trabalho de concorrência à atuação
do Poder Público na tutela do meio ambiente, na medida em que agem tanto nas esferas
administrativas quanto judiciais;
A atuação das organizações civis ambientais torna efetivos alguns dos
princípios do Direito Ambiental, especificamente os Princípios da Participação Pública,
Informação e Educação Ambiental;
Sua atuação estende-se ainda a fiscalização, envolvimento em projetos e
pesquisas, denúncia de degradações ambientais e influência nas políticas públicas;
Na esfera judicial, as Organizações Civis também sãos partes legítimas para
proporem a Ação Civil Pública e o Mandado de Segurança Coletivo para a tutela jurídica do
meio ambiente. Na prática, porém, a atuação da sociedade civil nesse ramo demonstra-se
inexpressiva devido à necessidade de um aparato jurídico que demanda a necessidade de
recursos financeiros, algo que poucas organizações ambientalistas brasileiras dispõem.
Realidade essa que tornam necessários ajustes na legislação vigente para que fosse
juridicamente possível estender seus efeitos a pessoas jurídicas, em especial a organizações da
sociedade sem fins lucrativos que dele necessitassem para comparecer em juízo, em defesa da
qualidade do meio ambiente.
Em síntese, pode-se concluir, que as organizações civis Ambientalistas
possuem fundamental importância na proteção do meio ambiente, através da união de
cidadãos em prol da defesa do meio ambiente, cuja atuação engloba tanto a prevenção quanto
a repressão.
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Tais organizações exercem um papel inovador na medida em que, através de
sua capacidade de exercer pressão política, amplificar a escala de denúncias, captar recursos,
mobilizar e sensibilizar setores da mídia internacional, e acima de tudo da sua capacidade de
produzir e disseminar informações convertem-se em atores relevantes que potencializam a
capacidade de influenciar e pressionar comportamentos de governos nacionais, organismos
internacionais e demais agências bilaterais e multilaterais. A sua atuação é pautada pela sua
legitimidade e transparência. O ativismo que transcende fronteiras assume um papel
estratégico na medida em que mobilizam informação para criar novos temas e categorias para
persuadir, pressionar e ganhar relevância face a organizações poderosas e governos
espaço
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