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CÂMARA MUNICIPAL DE SÃO PAULO
ESCOLA DO PARLAMENTO
PÓS-GRADUAÇÃO LATO SENSU
“LEGISLATIVO E DEMOCRACIA NO BRASIL”
André Guilherme Medeiros Abibe
PRESTAÇÃO DE CONTAS, UMA ANÁLISE DO PROAC-ICMS
São Paulo
2015
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015
CÂMARA MUNICIPAL DE SÃO PAULO
ESCOLA DO PARLAMENTO
PÓS-GRADUAÇÃO LATO SENSU
“LEGISLATIVO E DEMOCRACIA NO BRASIL”
André Guilherme Medeiros Abibe
PRESTAÇÃO DE CONTAS, UMA ANÁLISE DO PROAC-ICMS
Monografia apresentada à Escola do
Parlamento da Câmara Municipal de
São Paulo como requisito parcial para
aprovação no curso de Pós-Graduação
Lato Sensu “Legislativo e Democracia
no Brasil”
Orientador: Marcello Gollo Ribeiro
São Paulo
2015
CÂMARA MUNICIPAL DE SÃO PAULO
ESCOLA DO PARLAMENTO
PÓS-GRADUAÇÃO LATO SENSU
“LEGISLATIVO E DEMOCRACIA NO BRASIL”
André Guilherme Medeiros Abibe
PRESTAÇÃO DE CONTAS, UMA ANÁLISE DO PROAC-ICMS
Média da avaliação da banca examinadora.
Nota Final: .................................................
São Paulo, ..... de ...................... de 2015.
___________________________________________
ORIENTADOR: Marcello Gollo Ribeiro
Dedico este trabalho a minha honrada e digna família. A essa
grande mulher guerreira Regina de Almeida Medeiros, ao meu
grande irmão Daniel Gustavo e ao meu grande pai José Roberto
Abibe.
Dedico também à outra mulher guerreira, mais parecida com um
anjo, que o destino me presenteou com sua companhia em
minha vida, Nayara Bazzolli.
Por fim, em tempos que, inacreditavelmente, vozes se levantam
contra a democracia e se remetem a períodos obscuros de nosso
pais, dedico este trabalho e minha participação em um Curso de
Democracia, à todos aqueles que lutaram, lutam e lutarão pela
democracia Brasileira.
AGRADECIMENTOS
Agradeço a Prefeitura da Cidade de São Paulo pela oportunidade de mais um aprendizado em
minha vida e mais uma etapa da minha formação acadêmica.
Agradeço a todos os funcionários da Escola do Parlamento, da Câmera Municipal de São
Paulo, bem como a todos os professores com os quais aprendi muito.
Agradeço em especial ao Professor Marcelo Gollo Ribeiro, pela orientação, pela paciência,
pelo respeito, e pela forma sempre prestativa de responder as minhas infinitas indagações.
Agradeço imensamente algumas pessoas que sem as quais eu não teria feito e terminado o
curso. Primeiramente agradeço o amigo de longa data, Allan Souza Santos, que me avisou
sobre o edital, e que, como sempre, se mostrou um grande amigo ao longo do curso. Agradeço
a Nayara Bazzoli por toda ajuda e paciência. Agradeço a grande amiga/irmã Stella la la Vieira
por toda ajuda e paciência.
Agradeço a todos os colegas de curso, que já viraram amigos, pelos bons momentos, pelo
conhecimento que eles me transmitiram, e por todo auxílio.
Agradeço a todos os colegas e amigos de serviço, em especial a Rogério Cunha, por todos
ensinamentos sobre Prestação de Contas.
RESUMO
O acesso à cultura é tido como sendo fundamental no mundo atual. O presente trabalho
buscou demonstrar brevemente a importância do Estado investir em políticas culturais, e
como o modelo de financiamento a projetos culturais via renúncia fiscal se tornou o principal
meio de incentivo à cultura no País. Esta análise será focada na legislação do Programa de
Ação Cultural do Estado de São Paulo (PROAC), na modalidade ICMS (PROAC/ICMS),
apontando os principais artigos que se relacionam diretamente com a Prestação de Contas.
Para tanto, foi realizada revisão bibliográfica das principais teorias de “Accountability” e de
Controle na administração pública. Tais teorias serviram como base para verificar se o
programa possui meios de controlar, fiscalizar e responsabilizar, garantindo que os recursos
públicos repassados aos projetos culturais sejam bem geridos pelos proponentes. De fato, com
base na literatura pesquisada, foi possível verificar que o PROAC/ICMS possui legislação que
garante o controle, exige responsabilização e pode punir os maus gestores. Todavia, o
presente trabalho constatou que existem desafios a serem vencidos no que tange a ferramentas
que possibilitem o que a literatura chama de “controle social e accountability vertical”.
Palavras-chave: Prestação de Contas. Accountability. Teoria de Controle na Administração
Publica. Programa de Ação Cultural - PROAC
ABSTRACT
Currently, access to culture is essential. This study sought to briefly demonstrate the
importance of the state to invest in cultural policy, and as the model of funding for cultural
projects via renounces tax has become the primary means to encourage culture in the country.
This analysis will focus on the Cultural Action Program legislation the State of São Paulo
(PROAC) in ICMS mode (PROAC/ICMS), pointing out the main items that relate directly to
the accountability. For this purpose, literature review of the main theories of Accountability
and control in public administration was held. Such theories have served as a basis to see if
the program has the means to control, monitor and responsibility, ensuring that public
resources allocated to cultural projects are well managed by the proponents. In fact, based on
the literature, we found that the PROAC / ICMS has legislation that ensures control requires
accountability and can punish bad managers. However, this study found that there are
challenges to be overcome when it comes to tools that enable what the literature calls "social
control and vertical accountability".
Keywords: Renounces tax; Accountability; PROAC/ICMS;
DECLARAÇÃO DE AUTENTICIDADE AUTORAL E AUTORIZAÇÃO DE
PUBLICAÇÃO.
Eu, André Guilherme Medeiros Abibe, declaro ser o autor desta Monografia
apresentada à Escola do Parlamento da Câmara Municipal de São Paulo para o Curso de Pós-
Graduação “Legislativo e Democracia no Brasil” e que qualquer assistência recebida em sua
preparação está divulgada no interior da mesma. Declaro também que citei todas as fontes das
quais obtive dados, ideias ou palavras, usando diretamente aspas (“ “) ou parafraseando,
sejam quais forem os meios empregados: eletrônicos, mecânicos, fotográficos, gravações ou
quaisquer outros tipos. Declaro por fim, que este trabalho poderá ser publicado por órgãos de
interesse público. Declaro que o presente trabalho está de acordo com a Lei 5988 de
14/12/1973, Lei de proteção intelectual, e que recebi da Instituição, bem como de seus
professores, a orientação correta para assim proceder. Em ambos os casos responsabilizo-me
exclusivamente por quaisquer irregularidades.
São Paulo, ..... de ...................... de 2015.
___________________________________
André Guilherme Medeiros Abibe
Sumário
1 Introdução............................................................................................................................ 8
2 Justificativa........................................................................................................................ 10
3 Incentivo à Cultura ............................................................................................................ 11
4 Teoria de Controle da Administração Pública .................................................................. 18
5 Accountability: Prestação de Contas e Transparência ...................................................... 21
6 Prestação de Contas: PROAC-ICMS ................................................................................ 25
7 Discussão e desafios .......................................................................................................... 31
8 Conclusões ........................................................................................................................ 34
9 Bibliografia........................................................................................................................ 36
8
1 Introdução
A realização de projetos cultuais no Brasil está condicionada ao suporte de
diversos setores, públicos e privados. Neste cenário, a implementação de leis de incentivo
fiscal tornou-se favorável para que, mesmo em situações de falta de condição de
financiamentos diretos do governo, haja patrocínio privado. A opção pelo financiamento
público-privado, no qual o recurso público provindo da renúncia fiscal complementa os
recursos orçamentários tradicionais do governo, é um vetor de incentivo não só aos projetos
culturais, mas também ao chamado “marketing cultural” das empresas.
O Estado de São Paulo possui o programa de incentivo à cultura através de
renúncia fiscal. Instituído pela lei 12.268 de 2006, o PROAC, na sua modalidade ICMS
(PROAC/ICMS), possibilita que empresas redirecionem de 0,1 a 3,0% do valor do imposto de
ICMS para projetos culturais aprovados pela Secretaria de Estado da Cultura. Uma vez que os
proponentes de projetos culturais consigam captar recursos advindos de renúncia fiscal das
empresas para realizarem seus projetos, passa a ser dever do Estado exigir e obrigação por
parte do proponente Prestar Contas, visto que, em plena democracia, o cidadão tem direito de
exercer controle sobre os gastos públicos e ajudar no desenvolvimento das políticas.
A prestação de Contas se interliga com o conceito de “Accountability”,
imprescindível para a administração pública, o qual exige responsabilização dos agentes e dos
órgãos públicos quanto a eficiência e resultados das políticas públicas, uma vez que,
disponíveis os dados para a população, consequentemente há maior responsabilização com o
uso dos recursos públicos.
Este trabalho tem como objetivo principal apresentar e analisar a legislação do
Programa de Ação Cultural (PROAC), na modalidade de renúncia fiscal, sob a luz do
conceito de Accountability e da teoria de controle na administração pública, para verificar
9
como o programa exige prestação de contas por parte dos proponentes que captam recursos
públicos para execução de seus projetos culturais. Soma-se a isso a discussão de novos
desafios, especialmente a publicização de dados que possibilizem controle por parte da
sociedade. Para tanto, a importância do investimento em políticas culturais por parte do
Estado será abordada brevemente, assim como o fato de atualmente no Brasil as políticas de
renúncia fiscal terem se tornado um dos principais mecanismos de apoio à cultura. Vale
ressaltar que não será objetivo deste trabalho aprofundar-se nos resultados das políticas
culturais e de incentivo à cultura, nem ao menos analisar se PROAC/ICMS cumpre ou não
seus objetivos culturais.
A hipótese levantada é que a legislação do programa e os documentos exigidos na
prestação de contas dos projetos possam garantir meios de controle que fiscalizem a utilização
dos recursos públicos advindos da renúncia fiscal e se esta foi de fato bem gerida, e se for o
caso punir aqueles que não administraram da forma correta.
10
2 Justificativa
Considerando que as leis de incentivo fiscal são realidade atual no Brasil para o
financiamento da Cultura, torna-se fundamental o estudo dos mecanismos de prestação de
contas por parte dos proponentes dos projetos contemplados para com o governo e a
sociedade. Sendo assim, o presente trabalho justifica-se por estudar o caso específico da
legislação do PROAC/ICMS, órgão pertencente ao governo estadual de São Paulo, à luz dos
conceitos apresentados nos capítulos que se sucedem a esta justificativa. A discussão que se
seguirá a apresentação dos conceitos é importante ao passo que um grande montante de
recursos é destinado para os projetos culturais. Menciona-se a escassez de estudos: não foram
encontrados estudos analisando especificamente o tópico “prestação de contas de leis de
incentivo à cultura no PROAC/ICMS”.
11
3 Incentivo à Cultura
A cultura é, como entendida em sentido amplo, questão-chave nas reflexões
sociais no mundo atual. Neste sentido, o conjunto de significados foi definido pela Declaração
mexicana sobre políticas culturais:
A cultura, entendida em sentido amplo, como um conjunto de ações
espirituais, materiais, intelectuais e afetivas que caracterizam a sociedade a
um grupo, engloba artes, as letras e os modos de vida, é considerada
essencial para o desenvolvimento do indivíduo e da sociedade... É um dos
caminhos para se alcançar a colaboração entre as nações, o respeito ao
direito dos outros, as liberdades do homem e dos povos, e um importante
passo para a paz 2.” (Declaração mexicana sobre políticas culturais –
conferência mundial 26/07/1982, tradução nossa).
Nos últimos anos, a cultura tem se tornado elemento fundamental na estruturação
dos planos de desenvolvimento econômico e social dos povos, à partir da compreensão da
sociedade sobre a articulação entre desenvolvimento e cultura. Este fato tornou a cultura
agente comum nas discussões sobre o desenvolvimento de políticas sociais. Sobre isso, a
Declaração mexicana sobre políticas culturais cita:
O artigo 27 (vinte e sete) da declaração dos direitos humanos estabelece que
toda pessoa tem o direito de tornar-se parte da vida cultural da comunidade,
a gozar das artes e participar do processo cientifico e dos benefícios que
destes resultem. Os Estados devem tomar medidas necessárias para alcançar
necessárias para alcançar esse objetivo 3. (Declaração mexicana sobre
políticas culturais – Conferencia mundial 26/07/1982 apud constituição de la
UNESCO. tradução nossa)
No Brasil, a garantia do exercício dos direitos culturais é citada na Constituição
Federal de 1988, que assegura no Artigo 215 o fato de que o Estado deve garantir, além do
exercício dos direitos culturais, o acesso a manifestações culturais, bem como apoiar e
incentivar a valorização e a difusão das fontes de cultura nacional. Haja vista o Artigo 216 em
que é citado o Sistema Nacional de Cultura, no intuito de um regime de colaboração, de forma
12
descentralizada e participativa, que institui o processo de gestão conjunta de políticas públicas
democráticas e permanentes entre os entes da federação. O artigo 216-A, em seu paragrafo
quarto (incluído pela ementa constitucional nº 71, de 2012), menciona que os estados, distrito
federal e os municípios organizarão seus respectivos sistemas de cultura. A Constituição do
Estado de São Paulo corrobora os direitos a cultura, ao passo que assegura o acesso à cultura,
e demonstra a obrigação do Estado em incentiva-la (Constituição do Estado de São Paulo,
artigo 259).
O fato de a cultura ter passado a ser vista como pilar de desenvolvimento
ocasionou a multiplicação da demanda de políticas culturais. Lia Calabre, em sua obra
“Política Cultural do Brasil: Um histórico”, define o termo Política Pública cultural como
sendo “conjunto ordenado e coerente de preceitos e objetivos que orientam linhas de ações
públicas mais imediatas no campo da cultura” (CALABRE, 2005. p.2).
A despeito do fato de o objetivo do presente estudo não ser analisar as políticas
culturais do Brasil, é fundamental a menção a alguns notáveis momentos destas políticas. Este
ponto será balizado pela obra da autora Lia Calabre (CALABRE, 2005. p.2).
1937: Criação do Serviço do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional
(SPHAN), do Instituto Nacional do Livro (INL); do Serviço Nacional de Teatro
(SNT) e do Instituto Nacional de Cinema Educativo (INCE);
1938: Criação do Conselho Nacional de Cultura;
1969: Criação da Empresa Brasileira de Filmes (EMBRAFILME);
1973: Lançamento do programa de Cidades Histórica (PCH), do Plano de Ação
Cultural (PAC) e criação do Conselho Nacional de Direito Autoral (CNDA);
1975: Lançamento do Plano Nacional da Cultural (PNC), da Campanha
Nacional do Folclore. Criação do Centro Nacional de Referência Cultural
(CNRC) e da Fundação Nacional de Arte (FUNARTE);
13
1978: Criação da Secretaria do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional
(SPHAN) e da Fundação Nacional Pró-Memória (Pró-Memória);
1985: Criação do Ministério da Cultura;
1986: Promulgação da Lei 7.505 Lei Sarney;
1987: Criação da Fundação Nacional Pró-Leitura (Pró-Leitura) e da Fundação
Nacional de Artes Cênicas (FUNDACEN);
1990: Extinção da FUNARTE, do Pró-Memória, da Fundação Nacional de
Artes Cênicas (FUNDACEN), Fundação do Cinema Brasileiro (FCB), Fundação
Nacional Pró-Leitura (Pró-Leitura) e EMBRAFILME e reformulação do SPHAN;
1991: Promulgação da Lei 8.313 que criou o Programa Nacional de Apoio À
Cultura (PRONAC) Lei Rouanet.
De acordo com a mesma autora, os diferentes períodos do governo no Brasil
trouxeram consigo diferentes posturas quanto as políticas públicas culturais. Enquanto no
período Vargas nota-se a primeira formalização, o governo militar renovou o papel da ação
pública no campo cultural. O governo Collor, por sua vez, teve ação devastadora neste
aspecto. O período após a redemocratização destaca-se, segundo Pablo Ortellado, pelo
aprimoramento das leis de incentivo, especialmente no governo FHC. Já o governo Lula
trouxe consigo novas ações, com prioridade notável em relação ao Plano Nacional de Cultura
e o Sistema Nacional de Cultura. Os frutos gerados estão atuantes no momento com a gestão
de Dilma Rousseff, com a cultura possuindo papel de gerador de riquezas não só culturais,
mas econômicas e sociais (ORTELLADO, 2015).
O cenário acima descrito se deu, de acordo com Isaura Botelho (BOTELHO,
2001), pelo financiamento de projetos através das leis de incentivo fiscal. As leis de incentivo
são, segundo a autora, maneira encontrada pelo governo para solucionar a falta de recursos
14
recorrendo ao patrocínio privado, dispondo de mais verba para a cultura mesmo quando há
cortes de gastos nas áreas de políticas sociais e de cultura.
Participar da lei de incentivo fiscal é manobra benéfica não só para os proponentes
de projetos. Atualmente, a estratégia de incentivar a produção cultural no Brasil é “uma
conjunção de interesses que proporciona benefícios também para o mundo empresarial, ao
passo que o desenvolvimento de ações sociais é marketing para a imagem da empresa, além
de proporcionar economia fiscal importante” (BARBOSA & OLIVEIRA. 2004. p.).
Esta estratégia não extingue, porém, a responsabilidade do Estado em regular as
ações do setor privado, uma vez que o recurso empregado é público (renúncia fiscal). Soma-
se a isso o fato de que as empresas tendem, de acordo com Botelho (BOTELHO, 2001),
influenciar a produção de arte e cultura.
Os fatos acima citados norteiam as atuais Leis de Incentivo à Cultura no Brasil,
que são implementadas em todas as esferas: federal, estadual e municipal. Dentre estas,
destaque-se a Lei Rouanet (8313/91), que substituiu a Lei nº 7505 de 22 de julho de 1986,
conhecida como Lei Sarney, considerada pioneira das leis de incentivo.
(...) Tem como princípio fundamental a permissão, a pessoas físicas e
jurídicas, de desconto no imposto de renda de investimento, (doações e
patrocínios) em projetos culturais. Tais projetos devem ser previamente
cadastrados e aprovados pelo Ministério da Cultura, de acordo com critérios
estabelecidos pela referida lei. O programa Nacional de Apoio à Cultura
(PRONAC FOI CRIADO PELA Lei nº8313/91 a fim de desenvolver a
atividade cultural e dar prioridade a produção da cultura nacional.
(BARBOSA & OLIVEIRA. 2004. p.95).
Menciona-se a particularidade na prestação de contas pelos proponentes. Os
projetos aprovados devem apresentar a prestação de contas apenas ao final da execução do
mesmo, conforme portaria nº 86 de 26 de agosto de 2014 (atual), que rege os procedimentos
de análise de prestação de contas do programa (PRONAC).
15
No município de São Paulo, a lei nº10923 chamada de “Lei Mendonça”
determinou os valores do benefício fiscal para as empresas incentivadoras: “Dedução do valor
de 70% do valor investido no projeto, até o limite de 20% do total devido de ISS (imposto
sobre serviço) e IPTU (imposto predial e territorial urbano) (BARBOSA, & OLIVEIRA, C.
2004. p.103). Atualmente, a Lei Mendonça não é mais implementada. No estado de São
Paulo, aplica-se o Programa de Ação Cultural – PROAC/ICMS. Lei 12268/2006. O histórico
da regulamentação da lei de incentivo do Estado de São Paulo é descrito brevemente por
Queiroz (2015):
“No ano de 1996, o Estado de São Paulo regulamentou sua primeira a lei
estadual de incentivo à cultura, lei 8.819/94, também conhecida como LINC
(Lei de Incentivo à Cultura). Apesar de um início crescente, a lei teve um
decrescimento de investimentos governamentais ao longo dos primeiros anos
e no ano de 1999, a lei foi engavetada e nenhuma ação cultural pode utilizar
seus benefícios. Até que, em 2006, após a mobilização de produtores locais,
aconteceu a regulamentação de uma nova lei estadual de incentivo à cultura.
Sob a batuta do então Secretário Estadual de Cultura o cineasta João Batista
de Andrade foi lançado o programa de incentivo à cultura do Estado de São
Paulo, o PAC (Programa de Ação Cultural), regulamentado pela lei
12.268/2006, que utiliza os benefícios fiscais do ICMS para o incentivo à
cultura no Estado. O programa foi chamado a partir do ano de 2007 de
PROAC para que não houvesse coincidência com o programa de economia
federal, com sigla homônima, lançado pouco tempo depois. A lei do ICMS
de São Paulo prevê a utilização de dedução fiscal para as empresas
patrocinadoras que podem deduzir parte devida do ICMS (Imposto sobre
Operações Relativas à Circulação de Mercadorias e sobre Prestação de
Serviços de Transporte Interestadual). Os patrocínios das empresas são
baseados em percentuais aplicáveis ao valor do saldo devedor do ICMS
apurado pelo contribuinte, devendo esses percentuais variar de 0,01% a 3,0
% do valor devido de acordo com escalonamento por faixas de saldo
devedor anual. (LEI 12.268/2006, p. 2).”
O Programa de Ação Cultural -PROAC tem como objetivos: I -) Apoiar e
patrocinar a renovação, o intercambio, a divulgação e a produção artística no Estado; II -)
Preservar e difundir o patrimônio cultural material e imaterial do Estado; III -) Apoiar
pesquisas e projetos de formação cultural, bem como a diversidade cultural; IV -) Apoiar e
16
patrocinar a preservação e a expansão dos espaços de circulação da produção cultural (Artigo
2º Lei 12268/2006).
O Programa é divido em duas modalidades – PROAC – EDITAIS (que não será
objeto de estudo deste trabalho), e o PROAC/ICMS, que tem como fonte os recursos de
incentivo fiscal. Apenas para um breve resumo, a modalidade de EDITAIS consiste na
elaboração de concurso de projetos através de editais específicos para diversos segmentos
culturais. Os recursos desta modalidade são diretos da fonte da Secretaria de Estado da
Cultura. Os projetos são analisados por uma comissão avaliadora que faz uma seleção de
projetos premiados. Os proponentes de projetos aprovados assinam contratos com o Estado, e
no ato da assinatura recebem 70% do valor do projeto, os outros 30% somente são repassados
ao proponente após a entrega do relatório final de execução do projeto.
Já o PROAC/ICMS, modalidade de incentivo fiscal, atualmente regido pela
Resolução SC- 96 de 22 de Novembro de 2011. Nesta modalidade, as empresas jurídicas
devidamente cadastradas e regularizadas junto a Secretaria da Fazenda poderão redirecionar
até 3,0% do seu valor mensal de arrecadação do imposto ICMS (Artigo 6º – Lei 12268/2006)
para projetos aprovados pela Secretaria de Estado da Cultura. Os projetos são analisados pela
Comissão de Análise de Projetos (CAP) (Art 20 – Lei 12268/2006), que verificará se o
projeto atende os requisitos do artigo 9º da Resolução 96 de 22/11/2011, que trata do interesse
público, artístico, contabilidade de custos, capacidade técnica e artística do proponente, e
atendimento a legislação do PROAC.
Poderão apresentar projetos pessoas físicas e jurídicas, de que tenham dois
anos no mínimo residente no Estado de São Paulo, que não tenham problema com o fisco
(Art.6º, parágrafo.3º da Lei.12.268 de 20/02/2006), e comprove atividade principal na área da
cultura, neste caso, para pessoas jurídica (Artigos 8º e 15º da lei 12268/2006) podendo
cadastrar projetos em um dos 23 segmentos culturais disponíveis, de acordo com artigo 4º da
17
mesma lei. Uma vez aprovado o projeto, o proponente terá até o ano subsequente (Artigo 21º
Decreto 54275/2009) para captar recursos junto as empresas contribuintes do ICMS.
Em breve resumo, o ciclo de um projeto nesta modalidade é: (1) Cadastro do
proponente via sistema; (2) Envio da documentação de proponente e projeto, via sistema e
fisicamente; (3) aprovação ou não dos documentos e direcionamento para comissão de
analise, que analisará o projeto e poderá aprovar, reprovar ou pedir complemento de
informação (Artigo 10º Decreto 54275/2009); (4) em caso de aprovação o proponente
assinará um termo de compromisso e abrirá contas especificas para o projeto, (Artigos. 19 e
20 do Decreto 54275/2009), realizará o projeto e (5) prestará contas (Artigo 25 Decreto N°
54275/209).
Caso o proponente entregue todos os documentos listados (Artigo 29º Resolução
SC 96 de 22/11/2011), poderá cadastrar novos projetos. A não entrega de prestação acarretará
sanções e punições previstas (Artigos 33º e 34º da Resolução 96), A prestação de contas
apresentada poderá ser aprovada, aprovada com ressalva ou reprovada. No caso de
reprovação, o proponente não poderá mais celebrar contrato com o Estado. Desta forma, a
prestação de contas é parte fundamental na funcionalidade do PROAC/ICMS. Os pormenores
deste fato serão elucidados no capítulo subsequente.
18
4 Teoria de Controle na Administração Pública
A ideia de controle, para alguns autores, é muito antiga, sinal natural da evolução
do ser humano, que buscou poder controlar os fenômenos e acontecimentos para evitar
resultados que prejudicassem seu bem-estar e seus propósitos (SILVA, 2010). Nesta mesma
linha, o autor (RIBEIRO, 2002) destaca que pensadores clássicos como Hobbes e Maquiavel
já apontavam da necessidade do homem poder ter sua natureza controlada. Para o mesmo
autor existe uma forma de controle desde o início das organizações de trabalho, pois sempre
se pretendeu estabelecer controle sobre trabalho e produção.
Esta ideia esteve presente nos principais teóricos da Administração e Economia,
como Bobbaage , que propôs divisão do trabalho, e Fayol, que já relacionava o controle como
função administrativa essencial. (RIBEIRO, 2002).
Em relação ao seu papel na Administração, o controle é uma das cinco
ferramentas essenciais, ao lado de prever, organizar, comandar, coordenar. Sendo que o
controle se relaciona com todas as demais funções. (SILVA, 2010). Controle dentro da
Administração está sempre relacionado como ferramenta que permite verificar se os objetivos
desejados ou desejáveis foram cumpridos (RIBEIRO, 2002).
A definição de controle segue a mesma linha por outros autores. Para (Meggson
1981 Apud SILVA, 2002, p.3), controle é o processo que garante que os objetivos
organizacionais e gerenciais serão cumpridos. Para ( ALBANASE 1986 Apud SILVA, 2010,
p.3) é o processo que assegura que as ações estejam de acordo com o resultado desejado.
Aliado a verificação de resultados e objetivos, controle também prevê ações corretivas quando
necessárias (SILVA, 2010).
O Autor Ribeiro (2002) destaca que além do controle administrativo existe o
controle político, o controle jurisdicional e o controle social, sendo que o controle político é o
19
exercido pelos representantes do povo sobre os atos administrativos públicos, exercida pelo
Poder Legislativo, associado a ideia de controle externo. Já o controle Jurídico é exercido pelo
poder judiciário, com intuito de proteger o indivíduo e o patrimônio público. O controle
Social prevê ampla participação da sociedade como controladora das atividades do Estado.
Neste controle, o autor destaca a possibilidade de aumento de accountability, importante para
o momento em que o limite orçamentário e pessoal do Estado em criar mecanismos de
controle se reduzir (RIBEIRO, 2002). Uma divisão clássica em relação aos tipos de controle é
a definição de controle interno e controle externo:
A tradicional classificação entre o controle externo e interno está relacionada
à inserção ou não dos órgãos de controle administrativa a ser controlada. O
controle Interno é organicamente inserido na estrutura administrativa que
está sendo controlada, manda a boa pratica e a teoria de controle que ele
esteja diretamente subordinado ao dirigente maior do órgão em que está
inserido. O controle Externo é subordinado ou compõe outro poder,
tradicionalmente o Poder Legislativo, mas há casos de fazer parte do Poder
Judiciário. (RIBEIRO, 2002, p. 6).
Há de se destacar o processo histórico do controle interno no Brasil. A criação do
Departamento Administrativo do Serviço Público (DASP), em 1936, é considerado o grande
marco inicial, onde buscou-se a racionalização, padronização e aquisição racional de matérias.
Neste período o concurso virou foram de ingresso na carreira da administração pública
(SILVA., 2010). Para o mesmo autor existe algumas leis que fundamentam o controle interno
no Brasil, ressalta:
O Fundamento do controle interno na Administração Pública Brasileira está
no Artigo 76 da Lei 4.320/64, o qual estabelece que o Poder Executivo
exercerá os três tipos de controlada execução orçamentária: 1)legalidade dos
atos que resultem arrecadação da receita ou realização da despesa, o
nascimento ou extinção de direitos e obrigações ; 2) a fidelidade funcional
dos agentes da administração responsáveis por bens e valores públicos; e 3)
o cumprimento do programa de trabalho expresso em termos monetários e
em termos de realização de obras e prestação de serviços... Decreto-lei n°
200/67, estabeleceu que as atividades da Administração obedeceriam aos
princípios fundamentais do planejamento, coordenação, descentralização,
20
delegação de competência e controle (Art. 6). Quanto ao controle, seria
exercido em todos os níveis e em todos os órgãos, compreendendo o controle
pela chefia competente, pelos órgãos próprios de cada sistema e pelos órgãos
de contabilidade e auditoria (Art 13). (SILVA, 2010, p. 7).
O autor também menciona que a Constituição Federal de 1988 trouxe com mais
clareza o escopo do controle interno e destaca:
Art. 70ª fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e
patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta,
quanto á legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções
e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante
controle externo e pelo sistema de controle interno de cada poder. Art. 74 Os
poderes Legislativos, Executivos e Judiciário manterão, de forma integrada,
sistema de controle interno com a finalidade de: I-Avaliar o cumprimento
das metas previstas no plano plurianual, a execução dos programas de
governo e dos orçamentos da união; II – comprovar a legalidade e avaliar os
resultados quanto à eficácia e eficiência da gestão orçamentaria, financeira e
patrimonial nos órgãos e entidades da administração federal bem como da
aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado; III-exercer o
controle das operações de credito, avais e garantias, bem como dos direitos e
deveres da União; IV-apoiar o controle externo no exercício de sua missão
institucional. Parágrafo 1º Os responsáveis pelo controle interno, ao
tomarem conhecimento de qualquer irregularidade ou ilegalidade, dela darão
ciência ao tribunal de Contas da União, sob pena de responsabilização
solidaria. (SILVA, 2010, p. 8).
21
5 Accountability: Prestação de Contas e Transparência
A administração pública brasileira, que a vinte anos passou por uma reforma do
aparelho estatal, busca aplicar os fundamentos da “Nova Gestão Pública”, onde o foco está
nos resultados das políticas públicas e no cidadão, que passa ser visto como cliente.
A busca pela eficiência e produtividade, ou seja, buscar alcançar os melhores
resultados possíveis com o recurso disponível é fundamental (PETERS & PIERRE.2011, p.
480); assim como a busca por um governo honesto e justo (HOOD,1991, apud, PETERS &
PIERRE, 2011, p 480). Os autores destacam que neste cenário, a ação coletiva para decisão da
formulação de políticas públicas, o “accountability” é essencial..
A definição de conceito da accountability ainda não possui, na língua portuguesa,
tradução exata, o que gera possibilidades de interpretações. O estudo de José Antônio Pinho e
Ana Maria Sacramento de 2009 traz à tona, novamente, um outro estudo sobre o mesmo tema,
no caso, da autora Anna Maria Campos, que trata justamente sobre a ausência deste conceito
no Brasil. Ao se buscar na língua inglesa a definição:
A ideia contida na palavra “accountability” traz implicitamente a
responsabilidade pessoal pelos atos praticados e explicitamente a exigente
prontidão para Prestação de Contas, seja no âmbito público ou no privado
(PINHO & SACRAMENTO, 2009, p. 1347)
Os autores Pinho & Sacramento (2009) ainda indicam para a ideia de
responsabilização frente à alguma coisa, sujeito a prestar contas, podendo entender que
“accountable” é algo que seja responsável, explicável e justificável. Os autores, novamente
destaca os estudos de Campos (1990), que afirma:
Accountability é sinônimo de responsabilidade objetiva, Isto é, trata-se da
responsabilidade de uma pessoa ou organização perante a outra, fora de si
mesma. Tal responsabilidade tem consequências, implicando em prêmios
pelo seu cumprimento e castigo quando o inverso for verificado (Campos
2009, apud PINHO & SACRAMENTO, 2009, p 1348).
22
Os autores fazem referência ao estudo de Schedlen (1999), que aponta para três
questões identificadas como necessária para a eficácia da accountability. São elas:
informação, justificativas e punição.
Resumidamente podemos afirmar ainda que accountability nasce com
assunção por parte de uma pessoa da responsabilidade delegada por outra, da
qual exige prestação de contas, sendo que a análise dessas contas podem
levar a responsabilização” Em um esquema simples “A” delega
responsabilidade para “B”, “B” ao assumir responsabilidade deve prestar
contas para “A”. “A” analisa os atos de “B”, feita análise premia ou castiga
(PINHO & SACRAMENTO,2009, p.1350).
Os estudos de O’Donnel (1991 e 1998) apontam duas arenas de aplicação do
accountability. “Nesta clássica diferenciação: horizontal, na qual um órgão público presta
contas a outro, e vertical, em que o estado presta contas à sociedade” (Angélico, F., 2012, p.
13). O estudo de Pinho e Sacramento (2009), também aborda esses dois campos teorizados
por O’Donnel: o campo vertical é uma relação entre desiguais, por exemplo nas eleições,
onde a sociedade avalia a gestão de um representado, e depois com o voto pune com a não
eleição ou premia com a reeleição. Já no caso da Vertical, entre iguais, está subentendido, a
relação check and balances entre os poderes constituídos, no caso, Executivo, Legislativo e
Judiciário (PINHO & SACRAMENTO, 2009).
Outra ideia que podemos entender que está embutida no tema de accountability é
o “controle”. Percebe-se que em ambas as dimensões de O’Donnel, os órgãos públicos
poderão e deverão ser controlados, ou pela sociedade, ou pelas instituições legislativas e
judiciaras, quanto por órgãos públicos criados para exercer controle e fiscalização. Menciona-
se como exemplos a Controladoria Geral da União e o Tribunal de Contas da União.
Vale ressaltar que as tipologias de controle no Brasil são denominadas: “Controle
Interno”, quando inserido na estrutura administrativa que está sendo controlada e o “controle
23
externo” quando é subordinado a outro poder. Por exemplo, subordinação ao legislativo e às
vezes pelo judiciário (RIBEIRO, 2002).
Um fato importante que os estudos apontam, é que o accountability pressupõe
democracia. Em governos ditatoriais o controle e a fiscalização são impensáveis. Quanto mais
democrático é o país, maior é possibilidade de fiscalização e de obrigatoriedade de
responsabilização (CAMPOS 1990 apud PINHO & SACRAMENTO 2009).
O Brasil vive hoje o Estado democrático de Direito, onde a possibilidade de
controle e accountability vertical é cada vez maior. É pressuposto da Nova Gestão Publica o
controle social, não só para eleições, mas também para fiscalização das políticas públicas.
A Constituição Federal Brasileira garante em seu artigo 5º inciso XXXIII, que
todos têm o direito de receber dos órgãos públicos informações de seu interesse particular ou
coletivo, que serão prestados no prazo da lei, sob penalidade, ressalvo aquelas que estão sob
sigilo seja imprescindível que possam afetar a segurança da sociedade ou do Estado).
Em 2011 foi aprovada a importante Lei de acesso à informação (12527 de
18/11/2011), na qual é garantido ao cidadão acesso a informações dos órgãos governamentais
sobre a execução das políticas públicas e dos recursos públicos. Essas informações devem ser
fornecidas de forma espontânea pelo órgão (transparência ativa) e fornecida pelo órgão
sempre que solicitado (transparência passiva). Acresça-se que deverão ser claras e de fácil
entendimento.
Esta lei, dentro da administração pública, mas especificamente da Nova Gestão
Pública, que busca resultado e que tem foco no cidadão, é fundamental para que a população
exerça melhor a accountability vertical, e possa não só fiscalizar, mais ajudar na condução das
políticas públicas.
24
Em suma pode-se dizer que, ao se falar de prestação de contas, falamos de
Accountability, que por sua vez só consegue ser enraizada em solo onde a democracia é
exercida e, peça chave para a Nova Gestão pública, uma vez que ajudará no controle da
eficiência e na qualidade dos serviços prestados ao cidadão e no combate direto a corrupção.
25
6 Prestação de Contas PROAC/ICMS
Como já apontado nos tópicos anteriores, à administração pública necessita de
mecanismos de controle. O controle está embutido em accountability, associado à ideia de
responsabilização e de prestação de contas.
Tanto na lei quanto no decreto e resolução existem artigos que se relacionam
diretamente com a fiscalização da aplicação dos recursos públicos, direcionados aos projetos
aprovados pela Secretaria da Cultura. Um primeiro ponto a ser destacado é que só pode
patrocinar projetos empresas que não tenham problema com o fisco (Art.6º, parágrafo.3º da
Lei.12.268 de 20/02/2006).
Uma vez apto a se tornar proponente, o projeto só é aprovado se provar interesse
público e sua planilha orçamentária não ferir o princípio da razoabilidade e economicidade
que rege a Administração Pública (Artigo 10 Decreto e Artigo 9 da Resolução 96).
No PROAC-ICMS, a prestação de contas é obrigatória para todos os projetos
incentivados, tendo o proponente que apresentar os documentos em até trinta dias após a
execução de seu projeto (Artigo 25º, Decreto nº 54275 de abril de 2009).
O Manual de Prestação de Contas (p. 5) disponível na página do Programa alerta:
“por se tratar de recursos públicos, é necessário a aplicação de procedimentos de controle e
fiscalização que garantam a correta aplicação do recurso”. Esta obrigatoriedade vai ao
encontro da teoria de accountability, e se torna uma forma de controle por parte do Órgão
Secretaria de Estado da Cultura, através da Legislação do PROAC, garantir o bom
gerenciamento dos recursos e que o cumprimento do objetivo proposto pelo proponente, o que
nos remete a teoria de controle da administração pública, principalmente no que tange o
controle como forma de eficácia, metas atingidas e efetividade.
26
Entre os documentos exigidos pela legislação do PROAC-ICMS (Artigos
22,24,25), pode-se citar:
Relatório de Atividades e Metas: onde é detalhada a execução do projeto e
possíveis dificuldades enfrentadas, neste ponto é possível análise de resultados e
efetividade;
Envio de todas as notas fiscais: É obrigatório conforme artigo 25 da resolução
SC 96, que rege que as notas fiscais pagas com recurso público, deverão estar em
bom estado, em primeira via, detalhar serviços, serem emitidas no prazo de
vigência do projeto (não é permitida notas emitidas antes do primeiro aporte na
conta movimento. Artigo 18 Resolução SC 96) e com informações do fornecedor
como endereço e CNPJ, ou seja todas as informações que garantam a
possibilidade de consulta, inclusive das atividades que a empresa pode prestar de
acordo com seu objeto social. As notas deverão ser acompanhadas dos respectivos
comprovantes de pagamento. Só poderá ser efetuado pagamento através de cheque
nominal, e transferência eletrônica (artigo 16 Resolução SC 96). Esta exigência de
pagamento identificado torna possível o rastreamento do dinheiro público (artigo
32 resolução 96). Nos casos de projetos que recolheram impostos, também é
obrigatória a apresentação das guias geradas e dos respectivos comprovantes de
pagamento. (Artigo 25 resolução 96). Vale mencionar que pela legislação do
PROAC/ICMS, no caso de pagamento a pessoa física, é permitida a emissão de
recibo simples 9 artigo 25 resolução SC 96). Desde que apresente cópia do RG,
CPF e comprovante de residência.
Extratos completos das contas abertas especificamente para o projeto: A
obrigatoriedade da apresentação dos extratos e das notas fiscais nos remete a
27
teoria do controle da administração, que aponta para a importância do controle da
movimentação financeira. Para (SILVA,2011):
A fiscalização contábil diz respeito aos procedimentos necessários para a
avaliação e certificação de que a contabilidade do órgão/entidade registra
adequada e fidedigna (...) sendo a contabilidade a espinha dorsal do sistema
de informações econômico-financeira, constitui instrumento indispensável
em todos os enfoques de controle (SILVA, 2011,p. 8).
Neste ponto é importante destacar, a exigência contida nos artigos 19 e 20 do
Decreto 54275/2009 que obriga ao proponente movimentar os recursos por contas abertas
especificamente para cada projeto e controladas pelo PROAC-ICMS. Sendo obrigatória a
apresentação dos extratos das contas, o que torna possível analisar entradas e saídas de
dinheiro e compará-las com as notas fiscais. Desta forma é possível perceber que as contas
sempre estarão sempre aos olhos do programa.
Anexos: relacionam pagamentos com notas fiscais e rubrica aprovada, com
base no preenchimento desses anexos é possível averiguar se o proponente
movimentou recursos dentro do programado e aprovado pelo programa. Vale
mencionar que todos os anexos precisam obrigatoriamente serem assinados pelo
proponente e também por um contador regularizado. Tal medida é importante para
gerar mais responsabilidade ainda sobre os números apresentados.
Materiais de Divulgação e prova de realização: é obrigatório o envio de fotos,
notícias de jornais cartazes, banners, tudo que foi usado para divulgação e
comprovação da realização do projeto. Com base nesses documentos é possível
verificar se o projeto foi executado conforme aprovado, nos locais, horários e
preços previamente combinado. Este é outro ponto que pode-se relacionar
diretamente com a teoria de controle e de accountability, no que tange ao controle
como forma de atingimento de metas, efetividade, informações coletadas que
garantem o cumprimento do objeto. Neste momento também é analisado se os
28
logos institucionais foram divulgados, conforme previsto no artigo 18 da lei
12.268 de 2006. Uma vez que recursos públicos são destinados é dever do
proponente deixar nítida a população o apoio financeiro do Governo, desta forma
dar ciência do fato a população, que inclusive pode buscar maiores informações
sobre o projeto e exigir averiguação das contas. Aos olhos da teoria da
administração pública, a população poderia inclusive exercer o controle social e
accountability vertical. Pela legislação do programa a falta da logo marca do
Governo e do PROAC/ICMS, é passível de enquadramento em inadimplência e
punição, conforme artigos 33 e 34 da Resolução SC 96 de 22/11/2011.
Contrapartidas: Item obrigatório para todos os projetos, conforme artigo 17 do
decreto 54275de 2009, O PROAC/ICMS possui a Resolução 48 de 2012 que trata
do assunto. O proponente deverá apresentar fotos, declarações, listas, borderôs,
tudo que possa a comprovar como realizou o projeto. O PROAC/ICMS poderá
solicitar qualquer informação ou documento que julgar necessário para
comprovação deste item, na verdade, sobre qualquer item, conforme artigo 28 da
resolução SC 96.
Produto final: O proponente deve apresentar o produto realizado graças aos
recursos públicos, no caso, apresentar o CD, DVD, livro, etc. Lembrando que
todos os produtos deverão constar os logos institucionais, passiveis de sanção aos
proponentes que não divulgarem o apoio do governo do Estado e logo do
programa.
No caso da não entrega dos documentos, o proponente sofrerá suspensão de
qualquer outro projeto que esteja em andamento; o fato será comunicado à Secretaria da
Fazenda e a Procuradoria Geral do Estado. Tem ainda seu CPF ou CNPJ cadastrado no
CADIN ESTADUAL; terá que devolver o valor integral; será aberto um processo perante o
29
Tribunal de Contas do Estado e, não poderá cadastrar projetos por 5 anos no PROAC/ICMS,
como regem os Artigos 33 e 34 da Resolução de 22/11/2011, que substituem os Artigos 21 e
22 da Resolução 22 de 2009.
Uma vez entregues todos os documentos preenchidos corretamente e de forma
legível, como prevê a legislação, o PROAC/ICMS tem o dever de analisar a prestação de
contas, tanto da parte do objeto quanto da Prova financeira (Artigo 23 Resolução 96 de
22/11/11), e emitir um relatório (artigo 26 decreto 54.275/09). Na Resolução SC-96 de
22/11/2011, nos artigos 29 e 30, apontam para que o PROAC/ICMS, poderá solicitar
esclarecimentos a qualquer momento ao proponente, e que casos omissos na legislação a
Unidade de Fomento e Difusão de Produção Cultural será responsável pela decisão.
Na literatura pesquisada, tanto de accountability quanto de teoria de controle, a
ideia de premiação para os bons gestores e punição quando ocorre o inverso, é muito
recorrente. No texto de Silva (2010), menciona-se que uma das fases do controle é a ação
corretiva, quando necessárias. O Estudo de Ribeiro (2002), aponta para o poder coercitivo que
o modelo do tribunal de contas possui. No caso do PROAC/ICMS a análise da prestação de
contas é feita a posteriori, e a legislação do programa, como demonstrado, gera punição aos
proponentes que não apresentarem a prestação de contas, não cumprirem o projeto conforme
aprovado, gerirem mal os recursos ou não divulgarem o logo institucional do governo e do
programa. Nestes casos o proponente poderá sofrer sanções de até cinco anos sem poder
cadastrar novos projetos, ter sua prestação de contas reprovadas e obrigação de devolver os
recursos integralmente ou parcialmente, ser cadastrado no Cadastro Informativo dos Créditos
não Quitados de Órgãos e Entidades Estaduais (CADIN-Estadual); e ainda estará sujeito a
instauração de processo perante o Tribunal de Contas do Estado. Neste sentido, a forma de
controle social, daria oportunidade de fiscalização e execução do andamento do projeto,
30
também pela população, podendo auxiliar em medidas preventivas, para que não ocorra o
problema para depois ser punido.
Cabe destacar que pela teoria de controle o próprio programa está sujeito a controle,
inclusive o externo, podendo ser solicitado provas de objetivos e resultados de eficiência,
eficácia e efetividade, bem como sua gestão financeira.
31
7 Análise e Discussão
A legislação do PROAC-ICMS, como demonstrado, exige que os proponentes de
projetos passem por uma verdadeira maratona de comprovação de documentos, tanto da parte
financeira quanto da execução do projeto. Essas exigências tornam o processo transparente e
passível de fiscalização e controle, inclusive externo, o que faz com que os proponentes e os
gestores do programa tenham maior responsabilização accountability dos atos.
Como já falado em tópico anterior, a prestação de contas pressupõe que, quando
alguém, ou um órgão, delega responsabilidade a outros, este precisa prestar contas dos seus
atos, podendo inclusive punir, caso necessário. A legislação do PROAC/ICMS, garante este
controle e indica que efetuará punições se preciso.
Todavia, o presente estudo verifica que ainda existem desafios para o
fortalecimento da accountability vertical, que possibilite o controle por parte da sociedade.
Entre eles, buscar dispor de maiores informações em seu site sobre a execução de projetos em
andamento e sobre resultados de prestação de contas, como explicito no Artigo 7º item b, da
lei de acesso à informação, onde dispõe que o órgão público precisa divulgar o resultado de
inspeções, auditorias, prestação de contas realizadas pelos órgãos de controles interno e
externo, incluindo prestação de contas relativas a exercícios anteriores.
A publicidade é um preceito da lei de acesso à informação, que exige a divulgação
de informações de interesses públicos, independente de solicitação. É dever do órgão
disponibilizar dados, planilhas, relatórios, e sempre com uma linguagem de fácil
compreensão. A lei pressupõe que se incentive a pratica de transparência, e que se utilizem
todas as ferramentas possíveis da tecnologia da informação para fazer chegar aos cidadãos
informações sobre o andamento da política pública.
32
No site do PROAC/ICMS, verifica-se que alguns dados já são disponibilizados,
como a lista de empresas patrocinadoras, porém ainda não é possível saber qual projeto cada
empresa está patrocinando e quanto é o repasse de cada empresa. Também é disponibilizado
um link de consulta pública, onde o cidadão deverá fazer busca por nome de proponente,
nome de projeto, e cidade do proponente. No entanto, quando localizado um projeto se tem
apenas a proposta completa, não há como saber se o projeto foi aprovado com a planilha
inicial, e se houve alguma mudança.
Ao se publicizar seus dados, planilhas e relatórios, a tendência é que o
PROAC/ICMS seja auxiliado pela população, inclusive para efeito de prestação de contas dos
projetos, uma vez que só é apresentada pelo proponente os documentos de prestação de contas
ao final do projeto, ou seja, não existe um acompanhamento durante a execução. A população
poderia dispor de informações e de instrumentos que permitisse relatar ao PROAC/ICMS se o
projeto está acontecendo nos locais indicados quando da inscrição, se os preços cobrados ao
público não estão diferentes, e se os logos institucionais obrigatórios estão sendo divulgados.
Com base na literatura pesquisada, o PROAC/ICMS somente teria a ganhar
abertura de dados relativos aos projetos incentivados. A população ajudaria de forma
participativa na fiscalização, com isso ajudaria, inclusive, a prevenir mal uso do recurso
público por parte dos proponentes, o que desobrigaria a medidas coercitivas por parte do
PROAC/ICMS.
Uma vez, que o cenário é de análise a posteriori, a publicização de relatórios,
planilhas e também da prestação de contas dos projetos, fariam com que os proponentes
tivessem seus documentos apresentados a disposição para consulta de qualquer pessoa, o que
já traria uma responsabilidade ainda maior, principalmente quando da execução financeira.
Esta pratica poderia ajudar a inibir pratica não corretas de gestão dos recursos públicos. O
33
único entrave aqui é que alguns documentos podem ser considerados sigilosos. Mas não
existe ainda uma relação de qual documento do Programa é considerado ameaça a segurança.
Outro fator que podemos encarar como desafio ao PROAC/ICMS é poder utilizar
da tecnologia da informação, não só para ir de acordo com a teoria da administração pública,
que indica para a necessidade tecnológica, que facilitaria o controle social, mas como também
para que o proponente faça prestação de contas toda via sistema, o que daria uma maior
facilidade na gestão para o proponente, uma maior confiabilidade em relação aos dados
apresentados.
Não se pode deixar de colocar como desafio a interlocução política, entre os
programas de nível federal (PRONAC) e o de nível Estadual (PROAC/ICMS), uma vez que
se fosse possível cruzar os dados, haveria a possibilidade de se verificar se os projetos
patrocinados pelo recurso público do Estado também estão sendo financiado pelo recurso
federal.
Desta forma, seria possível ainda averiguar se o que o proponente já solicitou a
um dos órgãos, e não permitir a solicitação ao outro. Em outras palavras, isso evitaria, por
exemplo, que uma nota fiscal fosse apresentada tanto no PRONAC quanto no PROAC/ICMS.
34
8 Conclusão
O presente trabalho ao analisar a legislação do PROAC-ICMS, verificou que o
programa exige de prestação de contas dos proponentes para com o Governo, uma vez que o
Estado repassou verbas públicas a serem geridas pelo proponente durante a execução do
projeto.
Verifica-se, também, que os projetos poderão ser auditados por órgãos externos, o
que é mencionado na teoria do controle da administração pública, e na própria lei (Artigo 32º
Resolução 96) indica que os processos estarão à disposição de auditoria dos órgãos de
controle estaduais, entre outros.
Verifica-se que é possível analisar toda movimentação financeira ao se exigir a
apresentação dos extratos bancários, e relaciona-la com cada despesa com a nota fiscal e
rubrica. Além disso, existe a exigência de que o proponente apresente o comprovante de
pagamento, sendo desta forma, verificar se o emitente de uma nota fiscal é quem de fato
recebeu, com isso até mesmo a receita federal poderá cruzar dados, e sendo possível o
rastreamento do dinheiro.
Verifica-se que o proponente é exigido de apresentar documentações
comprobatórias em relação à execução do projeto, onde precisa apresentar fotos, banners,
declarações assinadas dos locai, e notícias jornalísticas, o que vai ao encontro da teoria de
controle da administração publica, no que tange a preocupação com o cumprimento do
objetivo e efetividade.
O presente pesquisa verificou que existem desafios, principalmente em relação a
publicização de dados, garantindo assim uma accountability vertical, com maior participação
do controle social sobre o programa.
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Foi verificado que a legislação do PROAC/ICMS garante forma de premiar os
proponentes que executaram bem o projeto, dando-lhes oportunidades de cadastrar novos
projetos, como também de puni-los em caso da má utilização dos recursos, o que vai ao
encontro da literatura estudada da teoria de controle da administração pública e de
accountability. Conclui-se que hipótese apresentada se faz verdadeira, uma vez que legislação
do programa “PROAC/ICMS” – exige Prestação de contas e possui meios de analisa-la, e
garante que o processo administrativo estará sujeito a controle, ou seja, existe preocupação
com a forma que foi gerida os recursos públicos.
Em tempos em que a sociedade cada vez mais exige dos órgãos públicos o bom
gerenciamento dos recursos públicos, maior responsabilidade, transparência e meios que
possibilite fiscalização, a expectativa é que o presente trabalho tenha demonstrado que o
Programa de Ação Cultural do Estado de São Paulo possui uma legislação atenta para a
prestação de contas, mas que também busque evoluir cada vez mais em meios que garantam o
controle vertical social.
36
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