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CADERNOS IPPURPublicação semestral do Instituto de Pesquisa e PlanejamentoUrbano e Regional da Universidade Federal do Rio de Janeiro

O CADERNOS IPPUR é um periódicosemestral, editado desde 1986 pelo Institutode Pesquisa e Planejamento Urbano e Regio-nal da UFRJ. Dirige-se ao público acadêmicointerdisciplinar formado por professores,pesquisadores e estudantes interessados nacompreensão dos objetos, escalas, atores epráticas da intervenção pública nas dimen-sões espaciais, territoriais e ambientais dodesenvolvimento econômico-social. É dirigi-do por um Conselho Editorial composto porprofessores do IPPUR e tem como instânciade consultação um Conselho Científico inte-grado por destacadas personalidades da pes-quisa urbana e regional do Brasil. Acolhe eseleciona artigos escritos por membros dacomunidade científica em geral, baseando-se em pareceres solicitados a dois consulto-res, um deles obrigatoriamente externo aocorpo docente do IPPUR. Os artigos assina-dos são de responsabilidade dos autores, nãoexpressando necessariamente a opinião docorpo de professores do IPPUR.

Edi torPedro Abramo

Conselho EditorialAna Clara Torres RibeiroFania FridmanHermes Magalhães TavaresPedro AbramoRosélia Perissé Piquet

Conselho Cientí ficoAldo Paviani (UNB)Bertha Becker (UFRJ)Celso Lamparelli (USP)Inaiá Carvalho (UFBA)Leonardo Guimarães (FIJN)Lícia do Prado Valladares (IUPERJ)Maria Brandão (UFBA)Maurício de Almeida Abreu (UFRJ)Milton Santos (USP) in memoriamNeide Patarra (UNICAMP)Roberto Smith (UFCE)Tânia Bacelar de Araújo (UFPE)Wrana Maria Panizzi (UFRGS)

IPPUR / UFRJPrédio da Reitoria, Sala 543

Cidade Universitária / Ilha do Fundão21941-590 Rio de Janeiro RJ

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CADERNOS IPPURAno XVIII, Nos 1 e 2

Jan-Dez 2004

Cadernos IPPUR/UFRJ/Instituto de Pesquisa e Planeja-mento Urbano e Regional da Universidade Federaldo Rio de Janeiro. – ano 1, n.1 (jan./abr. 1986) –Rio de Janeiro : UFRJ/IPPUR, 1986 –

Irregular.Continuação de: Cadernos PUR/UFRJISSN 0103-1988

1. Planejamento urbano – Periódicos. 2. Planejamen-to regional – Periódicos. I. Universidade Federal do Riode Janeiro. Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbanoe Regional.

Indexado na Library of Congress (E.U.A.)e no Índice de Ciências Sociais do IUPERJ.

Apoio

CADERNOS IPPUR

SUMÁRIOAno XVIII, Nos 1 e 2Jan-Dez 2004 In memoriam Mario Lungo, 5

Mario Lungo, 7Globalización, grandes proyectos yprivatización de la gestión urbana

In memoriam Isaac Joseph , 33Isaac Joseph, 35Belém: paisagem, coisa pública

Novas perspectivas do debateregional, 91Kevin Morgan, 93Ciudades-región en Europa: innovación,aprendizaje y la nueva gobernanza territorialMikel Zurbano Irizar, 117Las regiones como sujetos de la economíaglobal. Euskadi en la gobernanzamultidimensional

Rede ibero-americana sobreglobalização e território , 159Maria Cristina Ortigão SampaioSchiller, 161Regulação dos territórios e dinâmicasinstitucionais da proximidadeCarlos Alberto Abaleron, 181El impacto de la caída de la convertibilidaden la movilidade transfronteriza depersonas y bienes. Región de los Lagos,Patagonia Norte, ArgentinaRosario RogelEduardo Aguado, 209Las indefiniciones de la descentralizaciónsectorial, el caso del sistema educativomexicano

Balanço dos desafios latino-americanos, 249Alfonso Iracheta Cenecorta, 251La situación del suelo urbano y la viviendapopular en México

SECRETÁRIO

João Carlos de Paula Freire

PROJETO GRÁFICO E REVISÃO

Claudio Cesar Santoro

CAPA

André DorigoLícia Rubinstein

ILUSTRAÇÃO DA CAPA

Foto da direita: “Casablanca desde unglobo cautivo, hacia 1907”. ESPUCHE,Albert Garcia. (Org.). Ciudades: delglobo al satélite. Barcelona: Centre dela Cultura Contemporània deBarcelona, 1994. p. 102.Foto da esquerda: vista aérea dacomunidade do Jacarezinho, abril de2004 (Andrea Pulici).

COLABORARAM NESTE NÚMERO

Ana Clara Torres RibeiroAna Lúcia Ferreira GonçalvesAndrea Paulo da Cunha PuliciArantxa RodríguezJorge NatalHermes Magalhães TavaresMaria Luíza Cavalcanti JardimEloá JacobinaCarlos VainerPatrícia Fuentes

In memoriamMario Lungo

Cadernos IPPUR, Rio de Janeiro, Ano XVIII, Nos 1-2, 2004, p. 7-32

Apresentação

Saudações Mario,

Da última vez em que estivemos juntos, você me perguntou como se abraça osamigos. Isto foi em 2004, durante o Seminário da Rede Iberoamericana de Investi-gadores sobre Globalização e Território, no salão Pedro Calmon da UniversidadeFederal do Rio de Janeiro. Nessa pergunta, estava a sua síntese espiritual. Certamente,este abraço, o dos amigos, é simples, espontâneo e muito forte. Como poderia serdiferente? Para esse Seminário, você trouxe, mais uma vez, El Salvador e a AméricaCentral, vendo, nesta América, a possibilidade de uma outra globalização, aquelaque pode unificar os pequenos países.

Como pensar o pequeno de forma grandiosa? Compreendendo a grandeza desua história, de sua paisagem e das lutas do seu povo. Mais uma vez, como poderiaser diferente? Com a sua leitura libertária da América do meio, da América Central,você nos convidou, implicitamente, a refletir sobre o outro lado da moeda, isto é, asnumerosas vezes em que pensamos o grande de forma mesquinha, logo, sem gran-deza. Sim, Mario, você pratica uma pedagogia que é, ao mesmo tempo, irônica,impaciente e visceralmente comprometida. Com discursos rápidos e gestos expres-sivos, ensina a ver e a experimentar a insubordinação diante dos donos do mundo,que querem monopolizar todas as oportunidades.

Entre esses gestos rápidos e incisivos, recordo a fotografia de San Salvador quevocê me deu no último dia da reunião do Grupo de Trabalho Desenvolvimento

8 Globalización, grandes proyectos y privatización de la gestión urbana

Urbano do Conselho Latino-americano de Ciências Sociais, ocorrida em 2003 nobelo campus da Universidad Centroamericana “José Simeón Cañas”. Nesse campus,que preserva a memória dos assassinados pela repressão crua e nua que destrói ainteligência na América, você me mostrou os jovens que hoje fazem o futuro edefendeu, mesmo sem dizê-lo, a lucidez e o afeto como diretrizes maiores da reflexãodo espaço. A sua oferta de uma imagem que me permitisse recordar San Salvadorcontinha uma lição, sem dúvida. Para planejar generosamente o espaço, é precisoamar o lugar e compreendê-lo. Mais uma vez, como poderia ser diferente?

Sem este amor, sem esta adesão incondicional ao lugar, impera o pensamentoabstrato, aquele que é incapaz de sentir o cheiro da terra, o sabor dos frutos e aforça do relevo. Com este pensamento, é impossível aprender com o espaço herdadoe criar arquiteturas que conversem com as árvores e os pássaros. Você, com suapedagogia gestual e rápida, resiste aos comandos deste pensamento, tão ao gostodos dominantes, e dialoga com a paisagem, rindo com a sua beleza. Este diálogotransparece nas paredes da sua casa, tão colorida, aberta e amorosa. Nesta casa,você disse que a sua maior alegria era estar entre amigos, bebendo e conversandode peito aberto e à larga. Mais uma vez, como poderia ser diferente?

Foi a explosão desta alegria que vi brilhar em seus olhos no Fórum Social Mundialde 2003. Ao convidá-lo para lá estar, senti o pulso de sua adesão imediata. Não sepreocupe, Ana Clara, nem com a hospedagem e nem com nada. Lá estarei! A suavitalidade mesclou-se à energia coletiva criada por tantos outros libertários, rebeldese resistentes. Os seus gestos e a rapidez de sua fala construíram, naquele momento,a síntese esperançosa que só pode ser feita pelos que se abrem para o mundo e que,portanto, estão para além das cansativas burocracias da existência. Como vocêensina, é na ciranda da vida que o futuro se faz. Mais uma vez, como poderia serdiferente?

A sua maneira especial de sorver a vida e de viver, muito enraizada e tambémaberta para cada oferta de esperança de não importa qual outro lugar, ilumina, ameu ver, o seu pensamento. Conhecendo o jogo dos poderosos, você joga, commuita sagacidade, em favor do pequeno, do singular e do único. Foi esta lição quevocê trouxe para a reunião do Grupo de Trabalho Desenvolvimento do CLACSO,que organizei no Rio de Janeiro em 2000. Aí nos conhecemos. Nessa ocasião, vocêcomeçou a me ensinar sobre a América Central, a América de todas as mediações,onde para sobreviver é necessário saber negociar, mas sem transigir na rigidez dosprincípios. Mais uma vez, como poderia ser diferente?

Bem, Mario, deixo você agora, envolto na paisagem do seu lugar, com suasflores, cores e amores. Em minha última mensagem, que você deve ter recebido,comparei as suas montanhas ao mar de Neruda. Tenho a certeza de que você com-preendeu. A poesia está no mundo para os que transcendem o imediato. Aliás, tudo

9Mario Lungo

nos ultrapassa, não? Nos muros que nos cercam e protegem, operam as forças dosmateriais de que são feitos e que, por serem forças, diariamente os corroem e dis-solvem. Mais uma vez amigo, como poderia ser diferente? Torço para que os cristaise as tempestades das montanhas de El Salvador preservem a sua energia. Assim atransitoriedade da vida transforma-se em eternidade.

Ana Clara Torres RibeiroProfessora do IPPUR/UFRJ

Globalización, grandes proyectos yprivatización de la gestión urbana

Mario Lungo †

Introducción

El presente artículo tiene por objetivocontribuir a discutir si los grandes proyec-tos urbanos, o grandes intervencionesurbanas, que se han convertido en uninstrumento clave de la planificación delas ciudades en Europa en las últimasdos décadas, y comienza a ser incorpo-rado en la planificación de las ciudadeslatinoamericanas recientemente, consti-tuye una vía para impulsar la privatiza-ción de la gestión urbana en nuestrospaíses y adecuarla al enfoque neolibe-ral de las políticas públicas hoy predo-minante.

Esta reflexión nace de la preocupa-ción por la crisis de la planificación ur-bana y de los intentos de privatización

de la gestión urbana en general que seobserva desde hace algunos años, peroa la vez del análisis de la ejecución degrandes proyectos urbanos en AméricaLatina que muestra tendencias y efectoscontradictorios, lo que exige una posi-ción cuidadosa al respecto 1.

Desde finales de la década de los 80se planteó que se estaba operando unatransformación en la administración delas ciudades, pasándose de una modali-dad de gerenciamiento a otra dondepredominaba una visión empresarial(Harvey, 1996). Este autor parte de quea partir de los años 70 parece hacerseestablecido, en los países del capitalis-mo avanzado, un consenso sobre los

† Último texto escrito por Mario Lungo.1 Esta reflexión se apoya en las discusiones realizadas en el marco de los cursos latinoamericanos

sobre Grandes Proyectos Urbanos, organizados por el Lincoln Institute of Land Policy, deCambridge, Massachusetts en los años 2002, 2003 y 2004.


beneficios positivos se obtendrían si lasciudades asumían un comportamientoempresarial en relación al desarrollo eco-nómico, que esta visión tenía que ver conla declinación del poder de los estadosnacionales para controlar los flujos mo-netarios internacionales y que, en el fon-do, expresaba la dinámica general de latransformación del modelo de acumu-lación fordista-keynesiano hacia un ré-gimen de acumulación flexible.

Señala que una de los instrumentoscentrales de la gestión urbana empresa-rial son las asociaciones público-priva-das, que tienen una base esencialmenteespeculativa, mientras su foco de aten-ción se orienta más a la economía localque al territorio. Para la gestión urbanaempresarial existen cuatro condicionesbásicas: la exploración de las ventajasespecíficas para la producción de bie-nes y servicios; aumentar la competitivi-dad a partir de la división espacial delconsumo; el control de las operacionesfinancieras de mayor importancia; y lacompetencia por el excedente del gobier-no central.

Lo anterior conduce a una situacióncontradictoria: existen límites a la gestiónurbana empresarial debido a la genera-ción de una intensa competencia entrelas ciudades que tiende acentuar el desa-rrollo territorial desigual, al interior decada ciudad y entre ellas. Sin embargoHarvey sostiene que debe analizarse supotencial para transformarse en un cor-porativismo urbano progresista capaz deconstruir alianzas para mitigar e inclusodesafiar a la dinámica hegemónica dela acumulación capitalista.

En un trabajo escrito a principios delos años 90 (Lungo, 1992), planteába-mos que en estrecha asociación con elmodelo de desarrollo basado en la susti-tución de importaciones y la ampliacióndel aparato estatal y sus políticas que seimpulso a mediados del siglo XX, la pla-nificación urbana tenía dos rasgos esen-ciales: su carácter altamente reguladory su cobertura global, bajo las que su-byacía un sentido de redistribución dela riqueza. Esto marca decisivamente elenfoque de sus objetivos y la búsquedade un “modelo de ciudad ideal” haciael cual se pretendía llegar, y lo que esmás importante, los instrumentos y la for-mación del personal para alcanzar lameta buscada. Casi totalmente apoyadaen la intervención de la tecnocracia delgobierno central, el papel de los gobier-nos locales es prácticamente ignorado yla participación popular, cuando seplantea, es una participación tutelada.

Bastante tiempo antes que la crisisde finales de los años 70 mostrara el ago-tamiento del modelo de sustitución deimportaciones, esta concepción deplanificación del desarrollo urbano habíaperdido casi toda su vigencia abriéndoseun período de incertidumbre en torno acómo manejar los problemas generadospor el continuado crecimiento de las ciu-dades. Nos vamos a encontrar, sin em-bargo, un claro debate al respecto. Laextrema complejidad de los procesos yproblemas urbanos impide pensar en untotal abandono del papel del Estado, porlo que, globalmente, no se da una con-frontación entre planificación urbanaestatal y mercado, sino que podemosobservar una cambiante relación entre

13Mario Lungo

ellos, relación que sigue en cada país unparticular movimiento.

En términos generales podemos ob-servar un giro a mediados de los años70, cuando se pasa de la planificaciónurbana, centrada especial aunque noexclusivamente, en las ciudades y la totali-dad de sus procesos, a pensar en planifi-cación en términos de componentes dela estructura física y socio-económica ur-bana directa y casi exclusivamente rela-cionadas con la población de menoresingresos. Este giro, podríamos plantear,constituye un paso intermedio hacia laconfiguración de un modelo de gestiónurbana en que el papel del mercado y ladesregulación son las características cen-trales.

Encontramos la expresión de estecambio en un importante documento dela Naciones Unidas, publicado la siguien-te década y que sistematiza la expe-riencia de 10 años en el impulso de estanueva visión de abordar los problemasurbanos. (ONU-Hábitat, 1997). Consta-tando las limitaciones de la planificaciónconvencional frente a los cambios opera-dos en el ámbito urbano que mostrabannumerosos estudios, en los que proble-mas como la migración rural-urbana, lapobreza y la informalización de la econo-mía dejan de verse sólo en sus aspectosnegativos, se comienzan a visualizar losasentamientos precarios urbanos tam-bién por la contribución económica desus habitantes en tanto fuerza de trabajo,consumidores y productores de infraes-tructura física y vivienda, además del altonivel de su integración social, cultural ypolítica.

La planificación ya no de la ciudaden su totalidad sino de estos asentamien-tos precarios pasa a convertirse en el ejede una nueva forma de ver la planifica-ción urbana en que el resto de procesosy problemas deja de ser sujeto privilegia-do de la intervención estatal aunque ellano desaparezca. Inmersa en un contextode crisis fiscal, esta nueva visión de laplanificación urbana orientará sus accio-nes a cuestiones antes no totalmenteatendidas como los programas de man-tenimiento y rehabilitación de infraes-tructura física urbana y a repensar elfinanciamiento, dentro del cual se co-mienza a cuestionar cada día más la inver-sión pública, promoviendo la recolecciónde fondos por parte de los gobiernos lo-cales y nuevas formas de movilización delahorro privado.

Las intervenciones se sectorializanmientras van adecuándose a las condi-ciones económicas y políticas imperan-tes; así por ejemplo, se plantean nuevasintervenciones en torno a la tierra urba-na, unas a través de reformas jurídicas yotras a través del reordenamiento en suutilización: redefinición del uso de la tie-rra urbana, modernización del catastroy del registro, cambios en la legislación,modificación en los mecanismos de in-tervención pública, utilización de la tierraurbana pública, etc. Esta última (en elsentido de su venta), y la modernizacióncatastral serán las acciones privilegiadas.

Sin embargo, frente al énfasis exce-sivo de los trámites burocráticos, las pro-puestas hacia la formulación de unanueva manera de enfrentarse a los pro-blemas urbanos priorizarán la concesión


a los grupos de base la mayor autono-mía posible para resolverlos, en un dis-curso ligado a la democratización, alreforzamiento de los gobiernos locales yal papel de la sociedad civil. Esta pre-senta dos grandes limitaciones: por unlado, la ejecución de innumerables ac-ciones aisladas sin un plan de desarrolloglobal que las oriente; por otro lado, laatomización de las reivindicaciones delos sectores populares urbanos mientrasel resto de los procesos urbanos son cadadía menos regulados. La acentuación decontradicciones urbanas, viejas y nuevas,se dejan así en manos del mercado cadadía más, modificándose las condicionesen la relación público-privado en torno aaspectos como los servicios urbanos.

La participación del Estado cambiaasí radicalmente. Se trata ahora de unafunción de apoyo y no de regulación oinversión. Se trata de organizar la infor-mación y la comunicación, de dar entre-namiento, de reforzar las organizacionesde base, de apoyar el papel de lasONG’s, etc., dentro de un esquema deflexibilidad en la planificación y la imple-mentación de programas. La planifi-cación, ya no de la ciudad, sino de losasentamientos humanos es parte así delas nuevas concepciones del crecimientoeconómico y del desarrollo sostenible,dentro de las cuales se estaría configu-rando una nueva forma de gestión urba-na que se asocia al modelo económiconeoliberal predominante.

El Banco Mundial insistió muchohasta finales de los 90 en el carácter tem-poral de los efectos negativos de los pro-gramas de ajuste estructural sobre los

sectores pobres, por lo que sus accionesen las áreas urbanas han tenido un en-foque focalizante de otros programassociales. Hoy reconoce esta instituciónla persistencia de estos efectos negati-vos pero continua impulsando la opciónde desregulación y privatización de losprogramas y servicios sociales urbanos,siendo esta tendencia uno de los pilaresmás importante en la configuración deuna nueva manera de enfrentarse a losproblemas del desarrollo de nuestras ciu-dades (Banco Mundial, 1999 y 2000).

Subyace en esta visión el supuesto,no totalmente erróneo, de que las gran-des ciudades no son tanto un problemasino una fuente de producción de riquezay que lo que se debe hacer es incremen-tar la “productividad urbana” (nociónpor otra parte llena de enorme ambigüe-dad), venciendo los obstáculos siguien-tes: las deficiencias de la infraestructuraurbana; la existencia de regulaciones ina-propiadas; la debilidad de las finanzasmunicipales; y la debilidad de los siste-mas financieros nacionales para movi-lizar recursos para el desarrollo urbano.

Una idea quisiéramos destacar entorno a esta nueva forma de gestión ur-bana: dentro de ella una cuestión clavesigue siendo el suelo urbano; por ello, lavisión neoliberal de la gestión urbanatiene, a través de la estructuración delmercado de tierra urbana, una de susprincipales vías de acción.

Plantear la construcción de una pro-puesta alternativa de desarrollo de lasciudades que se oponga a esta concep-ción neoliberal de la gestión urbana exi-

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ge superar el dilema siguiente: ¿Dentrode qué modelo de desarrollo económi-co social y dentro de qué visión de laciudad por construir se insertaría estapropuesta alternativa de gestión urba-na? Creemos que no es posible, que esademás erróneo, pretender tener unavisión acabada de la sociedad y de laciudad que se pretende construir. Sinnegar la necesidad y la validez de lasutopías, sostenemos que la construcciónde una nueva sociedad de una nuevaciudad, es un proceso permanente ycontradictorio de construcción ininte-rrumpida que asume formas especificasen cada caso concreto.

¿Cuál sería la estrategia a seguir parair construyendo una forma alternativa degestión de nuestra ciudades que se opon-ga a la desregulación y privatizaciónindiscriminadas, y también a la atomiza-ción de las acciones puntuales? Pensa-mos que ella debería incorporar accionesde cuatro tipos:

— primero, es necesario destacar y co-nocer cuáles son los procesos clavesde la estructuración urbana en la faseactual. Aquí aparece la necesidad dedar un nuevo impulso a la investiga-ción urbana, en el sentido de refor-mulación y profundización teórica yuna mayor articulación con la infor-mación empírica;

— segundo, conociendo las caracterís-ticas de la nueva estructura socialurbana, se debe buscar el estableci-miento de alianzas y consensos conlos distintos sectores en torno a laciudad que se busca construir y laforma de irlo logrando. Debe supe-

rarse la visión errada que piensa sóloen los pobres, obviando el hecho dela complejidad social de la ciudad yque una legítima opción de desarrollourbano que favorezca a los sectorespopulares y busque la construcciónde una ciudad más justa no puedeolvidar la multiplicidad de interesesque se expresan en ella;

— tercero, se deben construir espaciosde participación y decisión políticospermanentes a través de los cualeslos sectores populares puedan arti-cular sus múltiples reivindicaciones,evitar su dispersión y superposición,y potenciar su poder de decisión;

— cuarto, estos espacios de poder cons-truidos deben ser la base para ir im-pulsando las medidas irreversiblesque permitan ir construyendo la ciu-dad democrática que se busca.

Porque si es cierto que la forma degestión urbana prevaleciente durante lasdécadas anteriores estaba prácticamenteagotada a finales de los años 80 y sevislumbran “horizontes críticos” en tornoa numerosos problema urbanos (Prefei-tura de São Paulo, 1991), la construcciónde una propuesta alternativa a una con-cepción neoliberal de la gestión urbanapasa por superar el esquematismo de po-siciones “de principio” en torno al pro-blema de la privatización de los serviciosurbanos, por ejemplo. Sólo una conduc-ción pública del desarrollo de la ciudadparticipativa y articulada estratégicamen-te alrededor de los procesos urbanos fun-damentales, y que asuma flexiblementela relación entre o público y lo privado,podrá oponerse a la opción de gestiónurbana neoliberal.


Los grandes proyectos urbanos y su papel en lagestión urbana

En esta lucha aparece una modalidadde construcción de la ciudad que es im-portante discutir: la planificación urba-na apoyada en la ejecución de grandesproyectos urbanos. Al hablar de éstosestamos ante una noción ambigua ycontradictoria, y por esta razón elusiva(Lungo, 2002 y 2004). No se pretendeaquí elaborar un concepto definitivo,únicamente abrir la discusión acerca delo que se entiende, desde diferentes vi-siones, por estas grandes intervencionesen las ciudades.

Estas comprenden no sólo las gran-des obras emblemáticas, sino tambiéngrandes operaciones urbanas que asu-men, en muchos casos, la forma de pro-gramas de intervención a través de unconjunto acciones urbanas de nivel in-termedio que por su integración tienenun profundo impacto en el desarrollo deuna ciudad. La importancia del estudiode los grandes proyectos u operacionesurbanas en el momento actual deriva dela profunda transformación que estágenerando el proceso de globalización,redefiniendo las funciones de las ciuda-des y colocando la cuestión de la com-petitividad de las mismas, con todo loproblemático y discutible que significala aplicación de este concepto econó-mico para el desarrollo urbano, en unprimer plano en la planificación del de-sarrollo de las ciudades.

Aunque a lo largo de las últimas dé-cadas en las ciudades latinoamericanas

encontramos numerosos proyectos uoperaciones de gran envergadura, no seha elaborado, ni en los estudios urba-nos ni en planificación urbana tradicio-nal, una conceptualización específicasobre éstos. Es hasta en los últimos años,con la introducción del enfoque de laplanificación estratégica, cuando éstospasan a ocupar una posición privilegia-da como acciones claves para impulsarel desarrollo de las ciudades, que se co-mienza a elaborarse su conceptualiza-ción. Existe, no obstante, un obstáculoa considerar: la enorme diversidad deeste tipo de proyectos, lo que planteaun importante desafío analítico.

Estos proyectos pueden ser la recupe-ración de centros históricos; la construc-ción de sistemas de transporte públicomasivos, la reutilización de antiguaszonas industriales, militares, ferroviarias,portuarias, aeroportuarias, etc.; la reha-bilitación de grandes áreas de viviendadegradada (Prefeitura da Cidade do Riode Janeiro, 1999); la construcción denuevas zonas turísticas o recreativas; etc.A esta diversidad se agregan los pro-blemas de la definición de la escala y lamultiplicidad de actores presentes quecaracterizan a este tipo de proyectos ur-banos. Aquí encontramos una diferenciadel contenido de esta temática en Amé-rica Latina con relación a los EstadosUnidos y Europa. En la primera se in-cluyen intervenciones urbanas de muydistinto tipo y con diferentes objetivoscomo los mencionados antes, mientras

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que en Los Estados Unidos prevalecenlas grandes construcciones de infraes-tructura urbana y en Europa la discusiónse orienta los grandes proyectos urbanosde corte emblemático.

En esta diversidad encontramos fac-tores determinantes y lógicas de actua-ción muy diferentes que obedecen a lacompleja heterogeneidad de los intere-ses presentes, dificultando la conceptua-lización de los llamados genéricamentegrandes proyectos urbanos.

La noción de proyecto urbano surgeen Europa en los años 70, asociada a lacontradicciones existentes entre los pro-yectos arquitectónicos de gran dimensióny los planes urbanos. Posteriormente elproyecto urbano pasa a ser entendidocomo una actuación pública sobre un seg-mento de la ciudad pero articulada a unavisión global de la misma y a los pro-blemas económicos y sociales. Con estecambio la noción de proyecto urbanocompite con la de plan urbano al ser másatractiva para los inversionistas privadosal precisar las propuestas espaciales e in-cluir, además de aspectos económicosclaves, objetivos sociales, culturales y am-bientales, y exigir el acuerdo de múltiplesactores, entre ellos los privados. A partirde este cambio en la noción de proyectourbano esté se impone en el urbanismoeuropeo desde los años 80, generandodiferentes propuestas analíticas (Ingallina,2001).

Consideramos que la clave para elanálisis de este tipo de intervencionesestá en su complejidad económica y so-cial y no sólo en la escala espacial, aun-

que ésta sea una condición necesaria,lo que introduce mayores problemaspara construir una tipología de grandesproyectos urbanos o indicadores espe-cíficos para el análisis de éstos.

El gran proyecto urbano es entoncesuna noción polisémica, pero se puedeentender como el hecho de articular unaestrategia fuerte alrededor de apuestasurbanas y socioeconómicas de grandimensión y larga duración que incidenen el desarrollo de una ciudad construi-do socialmente, cuando ésta exista. Nodebe, sin embargo, limitarse a una ac-ción urbana específica como un proyectoarquitectónico de gran dimensión, niconfundirse con el proyecto de ciudad.

Los grandes proyectos urbanos cons-tituyen uno de los rasgos claves del ur-banismo europeo de finales del siglo XX,aunque la intervención sobre partesenteras de una ciudad no es un hechonuevo. Lo novedoso es que los grandesproyectos urbanos de última generaciónson pensados como elementos mediado-res entre las exigencias espaciales de lasinversiones económicas en las grandesmetrópolis y su propia transformaciónurbana, lo que cuestiona la planificacióntradicional por las siguientes razones:realizarse en una temporalidad prologa-da; ser una obra pública, aunque existainversión privada; tener orígenes diver-sos pero estar guiados por una voluntade idea compartida por los principales ac-tores urbanos (Ezquiaga, 2001).

Este autor hace una clasificación delos grandes proyectos urbanos así:


Los de la primera generación que secaracterizan por tener como objeto laconstrucción de infraestructuras o servi-cios urbanos, recuperando y ampliandoel concepto de “obra pública”; estar ba-sados en el protagonismo público e in-tervención directa de gobierno central omunicipal; ser concebidos como moto-res de la transformación urbana y recu-peración del medio ambiente; brindaratención prioritaria al espacio público.

Los de la segunda generación se di-ferencian por diversificar sus los objetosde intervención (conformación de nue-vas centralidades, mejoramiento dezonas pobres, etc); romper los límitesgeográficos de las intervenciones urba-nísticas tradicionales llegando incluso ala periferia; introducir criterios de renta-bilidad económica incorporando al sec-tor privado en la gestión.

Los de la tercera generación, muchosde ellos grandes proyectos metropolita-nos, se singularizan por ser concebidoscomo motores de desarrollo del espaciometropolitano; promover la recupera-ción integral de los centros históricos, nosolo del patrimonio histórico; contribuira la transformación la periferia internacreando nuevas centralidades.

La trayectoria de los grandes proyec-tos urbanos en los Estados Unidos mues-tra sensibles diferencias con la europea.Las ciudades norteamericanas han sidoextraordinariamente independientes delos gobiernos estatales y federal, pero al-tamente dependientes de las decisionesde inversión federales y del sector priva-do y con escasa participación ciudadana.

Simultáneamente, han hecho énfasis enla competencia entre ellas para captarinversiones privadas. Los instrumentosque tienen las ciudades para conseguirestos objetivos son de dos tipos: incen-tivos (cambios en la regulación, disminu-ción de impuestos e intereses, etc.); o laconstrucción de grandes infraestructurasde gran costo, construidas por el sectorpúblico, especialmente el Gobierno Fe-deral. Aquí se ubican los llamados mega-proyectos en la literatura norteamericana(Altshuler y Luberoff, 2003).

La cuestión de la participación ciu-dadana nos conduce a la concepción degrandes proyectos urbanos prevalecienteen Europa. Uno de los ejemplos paradig-máticos de los mismos son las diferentesintervenciones realizadas en la ciudad deBarcelona, especialmente durante los años90. Al respecto se ha sostenido (Borja,1995), que no se deben hacer plantea-mientos aislados o sectoriales ya que estasintervenciones tienen un carácter poliva-lente y estratégico. El efecto global noviene dado por la suma de un conjuntode actuaciones sectoriales sino la de unaprogramación y gestión combinadas quecomienzan con la participación ciuda-dana, continua con la polivalencia de lasactuaciones y progresa cuando estimulalas intervenciones públicas y privadas, pa-sando del proyecto urbano al proyectode ciudad. Se insiste en que no debe pen-sarse que cada proyecto o intervenciónva a resolver un solo problema, sino quecada uno debe resolver varios problemas,a distintas escalas y con varias funciones(Borja, 2001). En varias ciudades latinoa-mericanas podemos encontrar grandesproyectos urbanos que cumplen con esta

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característica, entre ellos el Transmilenioconstruido en Bogotá.

Un gran proyecto urbano o una granoperación urbana no constituyen solointervenciones únicas en la ciudad degran dimensión; también pueden estarintegrados por un conjunto de pequeñasy medianas intervenciones que siguenuna misma lógica, y en algunos casoscorresponde a una pieza sola urbana(Garay, 2004). La construcción de másde quinientos pequeños espacios públi-cos en la ciudad de Nueva York pudieraser un ejemplo (Kayden, 2000).

Sin embargo muchos grandes pro-yectos urbanos de ellos han contribuidoa una mayor segregación socio-espacialen las ciudades y al desplazamiento depoblación pobre (procesos de elitiza-ción); provocado impactos ambientalesnegativos; canalizado el uso de recursospúblicos para intervenciones privadas;y sobre todo, creado condiciones parala apropiación individual de la valoriza-ción de la tierra urbana, por lo que hansido fuertemente criticados.

Así, los grandes proyectos urbanoshan sido ante todo, para varios investi-gadores, construcciones monumentales,impulsadas en la mayoría de casos poriniciativa gubernamental, destinados acanalizar hacia la empresa privada losbeneficios de la recuperación del entor-no urbano donde se construyen estosproyectos. Una especie de “show cases”con una gran función mediática parafacilitar el consenso de los actores. Esta-ríamos en el punto límite en que se sos-tiene que estos proyectos constituyen un

instrumento que contribuiría a crear unpensamiento único sobre las ciudades,en que se articulan los intereses econó-micos con la cultura para competir porel financiamiento internacional (Arantes,2001), en que las estrategias culturalessirven al crecimiento económico y alcontrol social (Zukin, 1997). Estas críti-cas podrían acompañar a otras hechasal nivel del urbanismo actual (Ellin, 1996;Smith, 2000).

Incorporados en los planes estraté-gicos con el objetivo de incrementar lacompetitividad de las ciudades, tiendena generar procesos de elitización social,valorización de los capitales privados yespeculación de la tierra. Es una formade que el sector público comparta losriesgos de la iniciativa privada, tal comose señalado en una investigación sobrevarios proyectos en Europa, que desmis-tifica los pretendidos efectos multiplica-dores en la economía de los grandesproyectos urbanos y que ha concluidoque: primero, estos proyectos han servi-do para obviar las orientaciones y nor-mas de planificación existentes; segundo,los mecanismos de participación son amenudo formales; tercero, los proyec-tos están en su mayoría pobremente in-tegrados al desarrollo de la ciudad;cuarto, acentúan la polarización socio-económica; y quinto, están asociados amodificaciones en la forma de goberna-bilidad urbana (Moulaert et al., 2003).

Uno de los mayores desafíos es en-tonces convertir la concepción de estosgrandes proyectos u operaciones en unhecho participativo permanente quevaya construyendo una visión del desa-


rrollo de la ciudad compartido, en unaparte integrante de los imaginarios ur-banos colectivos construidos por acto-res múltiples. El hecho de que esténmarcados por la incertidumbre y el lar-go plazo para su ejecución debe, por elcontrario, ser aprovechado en sentidopositivo y discutir si en lugar de la dico-tomía entre partir del proyecto urbanopara construir ciudad o a la inversa, noes mejor plantear que se trata de utilizarlos dos caminos simultáneamente.

Por otra parte, los grandes proyectosurbanos actuales se deben analizar en elmarco del actual proceso de globaliza-ción, los cambios en la economía, la so-ciedad y el Estado, y las contradiccionesque genera (Sassen, 1998), consideran-do las profundas mutaciones que estánocurriendo en las principales ciudades,y las transformaciones en la cultura ur-bana, en la arquitectura y en el diseñourbano, donde las visiones postmoder-nistas promueven la construcción de “ar-tefactos urbanos” en oposición a losplanes urbanos impulsados por el pensa-miento modernista, como se había se-ñalado ya hace algún tiempo (Harvey,1989).

Los grandes proyectos urbanos enel período actual se desarrollan en elcontexto de profundas mutaciones ur-banas. La metropolización y la globali-zación producen un doble efecto: lahomogenización y la diferenciación; laprimera, que tiende a generar procesosy actores económicos y políticos comu-nes para todos los países y ciudades; lasegunda porque estos actores son másexitosos si son capaces de adaptarse a

las circunstancias particulares del lugary del momento. Por esta última razón laglobalización estimula también, para-dójicamente, el desarrollo local.

Entre las innumerables reflexionessobre estas transformaciones urbanasdestaquemos una que señala la evolu-ción reciente de las ciudades y de la vidaurbana en torno a cuatro rasgos impor-tantes relacionados con los grandesproyectos urbanos (Ascher, 2001): eldesarrollo de los medios de transporte ycomunicación; la metropolización; laautonomía creciente de los individuospero dentro de sistemas cada vez mássocializados y complejos; y el desarrollode una sociedad reflexiva marcada porla omnipresencia de la noción de riesgo.

La metropolización y la globalizaciónaparecen así como los ejes centrales delas profundas mutaciones urbanas encurso alrededor de los cuales deben ana-lizarse los grandes proyectos u operacio-nes urbanas en sus múltiples aspectos, ydiscutir el papel que se les pretende atri-buir como motores del desarrollo deciudades y regiones al margen del desa-rrollo de los países, y la dea de que cons-tituyen, por sí mismos, nuevos espaciosde participación y construcción de ciuda-danía, especialmente en el caso de lasciudades donde predomina la pobreza.

Pero la planificación urbana tradicio-nal no ha desarrollado mecanismos einstrumentos para este fin, ni se ha de-sarrollado una cultura institucional en elsector público que impulsara la búsque-da de nuevas formas de participación y/o asociación con el sector privado, ni éste

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último ha modificado su concepción dela tierra como un bien intocable.

Al respecto de lo último podemosplantear la hipótesis que ha existido,hasta el momento, un doble obstáculopara pensar nuevas formas para la ges-tión de la tierra en grandes proyectosurbanos:

— la primera, y más importante, es elacentuado sentido de propiedad pri-vada de este bien, interiorizado encasi todos los grupos sociales sin dis-tinción de su nivel de ingresos;

— la segunda, que ha comenzado aperder peso en los años recientes, esla alta proporción de la tierra urba-na en manos del Estado, en muchospaíses. En base a esta propiedad seformularon y ejecutaron proyectosurbanos en los que los que el papeldel Estado ha sido fundamental enla medida en que poseía el controlde la tierra. No obstante, por la de-bilidad de la intervención del sectorpúblico en el desarrollo general delas ciudades y la concepción de latierra como un bien privado quepermite su utilización a discreciónpor sus propietarios, plasmada en lamayor parte de las legislaciones delos países de América Latina, no esposible encontrar muchos ejemplosinnovadores en la gestión de la tie-rra en proyectos de envergadura lle-vados a cabo.

En el esquema de planificación tra-dicional de la ciudad, los grandes pro-yectos urbanos se ejecutaron siguiendocasi siempre las normas que establecen

los marcos regulatorios prevalecientes,sin desarrollarse esquemas de regulacióninnovadores para este tipo de interven-ciones. La mayoría de estos marcos re-gulatorios se caracterizan por dos rasgosfundamentales: primero, un alto gradode generalidad que no corresponde a ladiversidad del desarrollo que caracteri-za a toda la ciudad; segundo, una nor-mativa excesivamente detallada y rígidasobre el uso del suelo que no permiteadaptarse a las dinámicas de cambiourbanas. Lo anterior explica la continuatransgresión de las normativas urbanasvigente en la mayoría de ciudades y esuna de las fuentes reconocidas de co-rrupción. Contribuye, también, a crearmuchas dificultades cuando se trata deplantear formas de gestión de la tierraflexibles y adecuadas a objetivos espe-cíficos. Los grandes proyectos urbanosse ven enfrentados así a regulaciones degran generalidad y rigidez que se con-vierten, muchas veces, en obstáculosinsalvables que impiden el cumplimien-to de objetivos trazados.

Para solucionar este problema se hanideado varias alternativas: crear regíme-nes regulatorios especiales, eliminar re-quisitos vigentes en el marco normativogeneral, autorizar usos de suelo no per-mitidos, etc. Estas acciones sin embar-go, al adoptarse exclusivamente paraestos proyectos, pocas veces se articu-lan a la regulación vigente para el restode la ciudad, acentuando las desigual-dades urbanas existentes y generandonuevas. Este es uno de los mayores de-safíos que enfrenta la gestión de estosproyectos, especialmente si en su ejecu-ción existen diferentes dominios sobre


la tierra urbana en que participan distin-tos actores públicos y privados. La pla-nificación no ha podido, aún, dar unarespuesta coherente y sostenible a esteproblema, especialmente porque operaen un contexto donde se tiende a desre-gularizar los procesos urbanos y a privati-zar la gestión del desarrollo de la ciudad.

Por otra parte, los beneficios busca-dos con la ejecución de un gran proyec-to urbano pueden verse reducidos oanulados por la privatización de servi-cios urbanos que podría modificar lascondiciones de cobertura o elevar loscostos; por el abandono del manteni-miento o la construcción de infraestruc-tura antes a cargo de entidades públicas;o por la generación de nuevas institu-ciones responsables de regulaciones sec-toriales sin vinculación entre ellas.También la descentralización, con todoslos beneficios que conlleva y sea nece-sario impulsar, puede dar origen al sur-gimiento de marcos de regulaciónterritorial fragmentados que puedenafectar los objetivos que se fijan al mo-mento de diseñar una operación urba-na de gran envergadura. Hay querecordar que toda descentralización exi-ge el reforzamiento cualitativo de las ins-tituciones centrales.

Es en este contexto que irrumpe laplanificación estratégica modificando lasituación prevaleciente hacia varias dé-cadas. Este giro no ha tenido, sin em-bargo, solo connotaciones positivas enla gestión de grandes proyectos urbanos.La razón se explica por las contradicto-rias consecuencias de algunos de susplanteamientos que han sido llevados a

posiciones extremas, entre ellos el rol deeste tipo de proyectos en el desarrollode las ciudades.

Lo que interesa destacar aquí es unode los puntos críticos de la planificaciónestratégica en torno a esta problemáti-ca: en la medida en que los grandesproyectos urbanos no se articulen a unaestrategia para el conjunto de la ciudad,se pueden generar consecuencias nega-tivas de distinta índole, e introducirmayores distorsiones en el siempre con-tradictorio funcionamiento del mercadode tierra urbana al nivel general.

La planificación estratégica no halogrado tampoco dar respuesta a losdesafíos de crear un nuevo marco regu-latorio que apoye el desarrollo urbanointegral e incorpore los grandes proyec-tos urbanos al mismo. Al observarse loscasos más exitosos en que se ha utiliza-do este enfoque es posible identificar doscondiciones que lo han permitido: uno,la existencia de un marco regulatoriomoderno, flexible pero con una voca-ción integral, que trasciende los límitesterritoriales de la ciudad; dos, la inver-sión pública en componentes claves deestos proyectos.

El éxito de estos casos, debido a laexistencia de condiciones particularesfavorables, no ha traducido sin embargosiempre en tendencias de cambio positi-vas para impulsar una nueva regulaciónpara el conjunto de la ciudad. En estasituación influye, también, el hecho deque los procesos de reforma del Estadohan priorizado la privatización sobre ladescentralización; las dificultades de ésta

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debido a su aplicación general sobre unamúltiple variedad de condiciones particu-lares; y el impulso a una desregulación aultranza sin explorar la posibilidad y nece-sidad de crear nuevos modelos de regula-ción para el desarrollo territorial y urbano.

Todo lo anterior, sumado a las exi-gencias que va imponiendo el procesode globalización actual, requiere de unarenovación de los marcos legales y delos instrumentos normativos de la plani-ficación urbana en general y de los gran-des proyectos urbanos en particular.Obviar esta cuestión fundamental soloconduce a fomentar los hábitos de trans-gresión de la ley y la corrupción tan fre-cuente en América Latina. Aquí se abreun importante debate que debe incorpo-rar las nuevas regulaciones transnaciona-les que está produciendo la integracióny liberalización creciente de los procesoseconómicos pero también político-admi-nistrativos. Se trata de pasar de la simplesociedad administrativa nacional a socie-dades de derecho con fuertes implicacio-nes transnacionales, donde el enfoquede la negociación tenga un papel central.

Es evidente que los factores de es-cala y complejidad exigen una mayor,más moderna pero también más decisi-va intervención del Estado, lo que con-tradice a quienes sostienen que el papelde éste último debe limitarse a “facili-tar” el desarrollo urbano por parte delmercado. Los grandes proyectos urba-nos constituyen así un espacio privilegia-do para reflexionar sobre la escala y lacomplejidad. El crecimiento de la pobla-ción urbana y su diferenciación social,exigen planes de escala amplia para la

construcción de nuevas comunidades yno sólo de edificaciones o conjuntos aisla-dos de gran dimensión. Aquí es útil recor-dar la antigua crítica a la planificación engran escala (Lee, 1973), per explorar losimpactos territoriales de las grandes in-tervenciones en la ciudad (Ferrán, 2001).

Mientras que en el enfoque de la pla-nificación tradicional el papel del sectorpúblico es predominante, ocupando unrol rector en la formulación y ejecuciónde los proyectos urbanos, esta posicióntiende a cambiar en la planificación es-tratégica. En ésta la intervención públi-ca se desplaza de ente ejecutor hacia unpapel de facilitador de la gestión de losproyectos. Así, en varios países el pre-dominio del gobierno central ha cedidoel puesto al incremento del poder de lascolectividades locales y a las organizacio-nes de ciudadano. La descentralizacióncomplejiza más esta situación al introdu-cir nuevos actores y reglas, generandonuevos desafíos: multiplicación de acto-res e intereses; atomización de los pode-res; incertidumbre en la gestión urbanapor la larga duración de algunos proyec-tos; inadaptación de los mecanismos fi-nancieros y económicos tradicionales alas nuevas condiciones que produce ladesregulación y la privatización. Lo an-terior invalida la pretendida función “fa-cilitadora” del Estado.

Es esta compleja dinámica el marcode las negociaciones en torno a los gran-des proyectos urbanos, donde participanen muchos casos actores multinaciona-les, nacionales y locales, es un contextode grandes dificultades pero a la vez depotencialidades para coordinar los inte-


reses y las formas de actuación de unconjunto complejo de actores. Las gran-des intervenciones urbanas son por esen-cia públicas y requieren siempre de lainversión del Estado, lo que marca loslímites de acción de las asociacionespúblico-privadas.

Existen otros puntos que es indispen-sable discutir alrededor de los grandesproyectos urbanos y la participación so-cial, además de la necesidad de teneruna visión integral de la ciudad:

— primero, para evitar contribuir a latendencia hacia la fragmentación dela gestión urbana imperante estosdías se deben impulsar procesos deestablecimiento de consensos yacuerdos en torno al desarrollo dela ciudad en su conjunto y no soloal nivel de proyectos aislados;

— segundo, este papel de promotordeben hacerlo tanto el gobierno cen-tral, el gobierno estatal y los gobiernoslocales articuladamente. Debe evitar-se un efecto perverso de la descentra-lización no buscado: la atomizaciónde las responsabilidades públicas;

— tercero, las organizaciones de la so-ciedad civil, y particularmente losgremios empresariales, no debensustituir al sector público en la con-ducción de la gestión urbana. Hayque evitar la privatización de la mis-ma ya que el mercado no puedecumplir esta función;

— cuarto, la gestión urbana, además dela conducción pública, requiere de

la recuperación de la inversión deeste sector, así sea en componentesestratégicos, para poder orientar sudesarrollo.

¿Cómo ha planteado el financia-miento de los grandes proyectos urbanosla planificación tradicional y la planifica-ción estratégica?

Para la primera es evidente que elpeso mayor de la inversión en este tipode proyectos, por su escala, recae en elsector público, sea a través del aportede la tierra, sea a través de este aportemás la inversión en construcción/rea-decuación de la infraestructura y losequipamientos urbanos. Esta última op-ción ha prevalecido, por ejemplo, en losEstados Unidos. En América Latinacontribuyó en buena medida al endeu-damiento externo de muchos países alsolicitar préstamos a los organismos fi-nancieros multilaterales para realizargrandes intervenciones urbana (Pre-feitura da Cidade do Rio de Janeiro,1999).

Agotada en mucho casos esta posi-bilidad, o se cesó de promover este tipode proyectos o se comenzó a buscar lainversión privada, nacional o extranje-ra. Hay que señalar además que, paramuchas ciudades, los montos de las in-versiones económicas a invertir en estosproyectos excedía sus capacidades finan-cieras. A lo anterior hay que sumar ladebilidad de captación tributaria de losgobiernos locales en muchos países.

Lo anterior fue configurando unacreciente incapacidad de gestión de

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proyectos de gran dimensión en muchasciudades latinoamericanas, particular-mente en las décadas de los años 80 ylos años 90, reduciéndose la funciónpública al control, cada vez más inefi-ciente del desarrollo de las ciudades, almantenimiento sin mayores inversionesni modernización de los servicios públi-cos, y a la ejecución de proyectos pun-tuales.

Surgen así la asociaciones público-privadas para impulsar grandes proyec-tos urbanos. Existe una amplia gama deasociaciones público-privadas. Existeuna gama de situaciones intermedias enlas que los sectores público y privado seinvolucran más profundamente en lasociedad y contribuyen con financia-miento, capacidad de gestión y de coor-dinación con otras entidades públicas.En este tipo de sociedades, los aportesde recursos privados son de riesgo, yaque no están garantizados ni asegura-dos por el sector público. Entre esas so-ciedades figuran empresas de capitalmixto, fideicomisos y corporaciones parael desarrollo urbano (Rojas, 2004).

Este modelo de asociación respon-de bien a las necesidades de la recupe-ración de áreas urbanas centrales dadoque combinan eficazmente capacidadestanto del sector público como del sectorprivado para emprender tareas tan varia-das como: consolidar suelo por mediode compras e intercambios de parcelas;

captar para fines públicos los aumentosdel valor del suelo resultantes de las ac-ciones de recuperación; construir o reha-bilitar espacio para usos residenciales, deservicios, comerciales y productivos, yluego comercializarlo y administrarlo; yasegurar la participación de la comuni-dad en las decisiones y beneficios de losprocesos de recuperación (Sandroni,2004).

Pero el caso de la corporación parael desarrollo de Bilbao Metropolitano,RIA 2000, es un ejemplo de resultadoscontradictorios a pesar de su innegableéxito. Creada como una firma privadapor iniciativa del gobierno central, operaen la práctica como una agencia cuasipública, cuyo objetivo es manejar unaserie de operaciones de renovación ur-bana en el Area Metropolitana de Bilbao,contando con un considerable poderpara manejar tierras y fondos públicos,que se arriesgan para impulsar proyectosque propician una mayor valorizaciónde las tierras y el capital privado. No obs-tante su potencial como agencia ejecu-tiva y de coordinación entre diferentesactores, su estatus como empresa priva-da ha generado crítica por papel en laprivatización de la planificación urbana,la falta de responsabilidad política, su én-fasis en el desarrollo de sitios de elevadopotencial comercial y alto retorno finan-ciero, así como en la priorización de losaspectos físicos de la renovación urbana(Rodríguez, 1995 y 2002).


Tendencias actuales hacia la privatización de lagestión urbana

Queremos concluir este trabajo partien-do de esta afirmación: la concepciónacrítica que mira a los grandes proyec-tos urbanos conducidos por el sectorprivado a través de asociaciones públi-co-privadas, como el elemento motor deldesarrollo de las ciudades, es una de lasexpresiones más importantes de la visiónneoliberal de la gestión urbana, en lacual el papel de la institucionalidad pú-blica y el interés general tienden a des-vanecerse en función de los interesesprivados bajo el manto de la necesidadde incrementar la competitividad de lasciudades exigida por la globalización. Loanterior no invalida la necesidad de pen-sar, dada la creciente complejidad de losfenómenos urbanos, en impulsar inter-venciones urbanas de gran dimensión dedistinto tipo, pero que efectivamentegeneren ciudades más justas y equitati-vas. Este es uno de los desafíos centra-les de la gestión urbana en el momentoactual.

Pero los impulsos hacia la privatiza-ción de la gestión urbana van más alláde las grandes intervenciones. Estas secombinan con cambios en los procesosde planificación, regulación, administra-ción e inversión en las ciudades. Exami-nemos lo anterior.

Respecto a la planificación, su conti-nuo debilitamiento que responde a laspolíticas neoliberales es general al nivelde la toda la ciudad, sigue siendo sustitui-da por la sumatoria de acciones atomiza-

das en todas las escalas, desde los gran-des hasta los pequeños proyectos. Lasustitución de los antiguos marcos regu-latorios urbanos a través de normativasespecíficas, especialmente las dedicadaspara los grandes proyectos, justificadapor la obsolescencia y carácter excesiva-mente general y normativo de los prime-ros, está conduciendo a la fragmentaciónde esta función pública clave del desa-rrollo de las ciudades, tendencia que seacentúa por el desmantelamiento de losaparatos estatales, lo que, a su vez, con-tribuye a debilitar la administración pú-blica urbana. Respecto a la inversión, lareducción drástica de las inversiones pú-blicas en las ciudades deja cada vez másespacio al predominio de las inversionesprivadas.

Este es el panorama que predominaen el ámbito urbano de la mayoría depaíses latinoamericanos, reforzando latendencia a la privatización de gestiónurbana. Podría plantearse, y existencasos exitosos, de una adecuada combi-nación de inversiones públicas y priva-das. Sostenemos, sin embargo, que éstastienen como requisitos indispensables lossiguientes:

— primero, aunque deba modernizarsey flexibilizarse, la planificación urba-na debe mantener un papel impor-tante en el desarrollo de las ciudades;

— segundo, debe evitarse la regulaciónurbanística caso por caso y la discre-

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sionalidad en la aplicación de lasnormas; aunque están deban ser re-pensadas radicalmente, hay quemantener su carácter genérico;

— tercero, la administración del desa-rrollo de las ciudades debe ser unafunción exclusivamente pública, loque no excluye la consulta de las de-cisiones con el sector privado;

— cuarto, hay que recuperar la impor-tancia de las inversiones públicas enel desarrollo urbano; aun cuando lasrestricciones económicas imponenserias limitaciones, estas deben man-tenerse en los sectores y serviciosestratégicos.

Se trata, entonces, de transformar ymodernizar las formas tradicionales degestión urbana pero evitando su privatiza-ción. El Estado no debe ser simplementeun facilitador de las intervenciones e in-versiones privadas, aunque deba cumpliresta función. Debe conducir, dirigir el de-sarrollo de las ciudades para garantizarniveles mínimos de equidad y sostenibi-lidad. En este proceso de conducción unaspecto fundamental es la contribucióna la construcción de un proyecto de ciu-

dad, otro requisito indispensable para quelas grandes intervenciones urbanas ad-quieran sentido.

Hay una última cuestión que es im-portante discutir: las escalas de la gestiónurbana. En momentos en que le luchapor la descentralización y el desarrollolocal, hay que evitar la atomización dela gestión urbana, lo que contribuye, asísea indirecta e involuntariamente a suprivatización. Muchos procesos urbanos,especialmente algunos de los principalescomo por el ejemplo el transporte, res-ponden a escalas que no es posible seg-mentar, por lo que la atomización de sugestión a escalas inferiores torna su ges-tión ineficiente, dando fuerza a quienespropugnan por la privatización de estafunción. Evidentemente hay procesos ur-banos locales y la clave está en identifi-carlos y diferenciarlos de los procesosmayores.

Los grandes proyectos urbanos, preci-samente por sus características principa-les: su complejidad y su escala, puedencontribuir tanto a la privatización como ala recuperación de la esencia pública dela gestión urbana. Pensarlos aisladamenterefuerza la primera y negativa tendencia.

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Mario Lungo foi professor/investigador da Universidad Centroamericana “JoséSimeón Cañas”, São Salvador, e professor associado do Lincoln Institute of LandPolicy, Cambridge, Massachusetts

Recebido em novembro de 2004. Aprovado para publicação em dezembro de 2004


Libros, capítulos de libros, artículos o ponenciasescritos por Mario Lungo *

* Identificados por Silvia Garcia.

Libros

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2000La tierra urbana. San Salvador: UCA Editores.

1995Desarrollo local y Asentamientos Humanos en las Zonas Exconflictivas en El Salvador.(Junto a Alicia Rivero y Nidia Umaña). San Salvador: Libros de FUNDASAL.

Capítulos o artículos en libros

2004Grandes Proyectos Urbanos. Una visión general. In: LUNGO, Mario. (Comp.). GrandesProyectos Urbanos. San Salvador: UCA Editores; Lincoln Institute of Land Policy.

Expansión urbana y regulación de la tierra en Centroamérica: antiguos problemas,nuevos desafíos. In: TORRES RIBEIRO, Ana Clara. (Comp.). El rostro urbano de Amé-rica Latina. Buenos Aires: CLACSO. Disponible en: http://www.clacso.org/wwwclacso/espanol/html/grupos/fgrupos.html.

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2004La Planificación Urbana del Área Metropolitana de San Salvador. Un rompecabezaspor completar. Trabajo presentado en el Foro Inaugural de la Maestría en Planifica-ción y Gestión Urbana de la URL, Ciudad de Guatemala, febrero.


2003Gestión metropolitana y gobernabilidad democrática. Desafíos analíticos, importanciapolítica. Trabajo elaborado para el seminario “Gestión metropolitana y gobernabi-lidad democrática en Centroamérica”, San Salvador: CLACSO / UCA, julio.

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Sin referencia completa

Los desafíos de la gestión Metropolitana. Disponible en: http://www.eg.fjp.gov.br/gestaourbana/arquivos/modulo01/losdesafios.ppt.

In memoriamIsaac Joseph


Apresentação

Em abril do ano passado, Lícia Valadares entrou em contato comigo para dizer queiria participar, em Paris, de uma homenagem póstuma a Isaac Joseph. Pedia-meum depoimento sobre meu contato com ele, que se somaria aos de outros colegas,para compor uma visão das suas relações com o Brasil. Naquela ocasião, e semqualquer pretensão, escrevi este pequeno texto. Quando convidado pelo editor dosCadernos IPPUR a fazer a apresentação do texto de Isaac, julguei que aquele queeu escrevera poderia atender à solicitação.

O texto de Isaac, inédito, que ora vem a público por iniciativa dos CadernosIPPUR, resultou de um trabalho que desenvolvemos juntos, mas do qual participa-ram intensamente, de forma decisiva, Carole e Fernanda.

Espero que, além de homenagear meu querido amigo, a carta enviada a LíciaValadares ajude os leitores a saber quem era Isaac Joseph, autor desta admirávelexposição sobre Belém, cidade que visitou apenas uma vez.

*****

Querida Lícia,

Você me pediu para falar da minha experiência com o Isaac. Pois vamos lá.Conheci Isaac num encontro em Salvador, em 1996 ou 1997, não me recordo

bem, organizado pela Tânia Fischer, sobre gestão urbana. Eu estava começando

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a trabalhar criticamente sobre os modelos do chamado planejamento estratégicourbano – modelo catalão, a partir do conhecimento da experiência do Rio de Janei-ro e da consultoria dada por Jordi Borja ao processo de elaboração do Plano Estra-tégico do Rio de Janeiro. Isaac lá estava – tinha relações com a Tânia – e apresentoualgo sobre espaços públicos e, se não me engano, sobre estações de trem.

Pois bem, numa noite, os participantes do encontro saímos para jantar numdaqueles restaurantes típicos. Por coincidência, eu e Isaac acabamos sentando frentea frente na mesa. Instalou-se a conversação, livre, solta. Ele, um ex-maoísta umtanto ou quanto cínico a respeito da esquerda, provocador; eu, de meu lado, gozandoo pós-marxismo e o empreendedorismo ilustrado que alguns dos organizadores eparticipantes pretendiam expressar. Em suma, nos conhecemos assim: um gozandoo outro, provocando.

Sua inteligência e humor, assim como sua erudição, confesso, me atraíram. Apesarde um antimarxismo de escola que fazia questão de “afficher”, uma pessoa quevalia a pena escutar. E simpatizei com ele desde esse momento. Acho que da partedele aconteceu mais ou menos o mesmo: simpatia, interesse. Mas ficamos nisso.

Algum tempo depois, penso que no ano seguinte, recebo uma mensagem dele.Foi, aliás, através de você, Lícia, que ele havia conseguido meu endereço eletrôni-co. Informava-me que estava vindo ao Rio e gostaria de me encontrar. Pois bem,nos encontramos. Num bar da Avenida Atlântica, perto do hotel onde estava hos-pedado. No entretempo eu havia lido algumas de suas coisas. Nesse encontro asimpatia apenas aumentou. Conversamos sobre tudo: França, Brasil, universidade,sociologia, esquerda, direita. Fui, aos poucos, localizando melhor sua posição dianteda cidade: um liberal radical. Ora, embora de origem marxista e com um compro-misso continuado com essa tradição, sempre fui atraído pelo liberal radical norte-americano que Isaac encarnava – um francês “pied-noir” judeu liberal americano.

Um outro ponto de contato intelectual foi a Escola de Chicago. Por meus pró-prios e precários meios, decidira, havia algum tempo, reler os principais autores daEscola. Isso começou numa disciplina para o doutorado do IPPUR – Sociedade eTerritório – oferecida junto com Ana Clara. Nessa releitura, livre das influências dojovem Castells, um enorme prazer. Aí houve o convite para participar de um coló-quio em São Paulo sobre tolerância – comemorava-se algo assim como o dia inter-nacional da tolerância, tratado sobre tolerância, não me lembro bem. Havia gentede todas as áreas disciplinares, da física à antropologia, da literatura ao planeja-mento. Preparei uma comunicação com base nas leituras dos autores de Chicago.Pois bem, no encontro com Isaac no bar da Avenida Atlântica, comentei meu inte-resse nos autores de Chicago e falei de meu texto. Perguntei-lhe se se disporia a lere a criticar meu trabalho, pois reputava-o um conhecedor profundo da Escola. Eleaceitou de bom grado.

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Passado algum tempo, sou informado de que meu texto seria publicado emAnnales de la Recherche Urbaine. Não é que Issac havia gostado do trabalho edecidido encaminhá-lo a Ann Quérien para submetê-lo à publicação? Evidente-mente, fiquei felicíssimo: era como se houvesse passado num exame sobre a Escolade Chicago. Isso também contribuiu para aumentar minha simpatia e, já a essaaltura, uma nascente amizade com Isaac.

Outras viagens dele ao Brasil – tinha, como você deve saber, um Capes-Cofecubcom o pessoal da UFF. Nessas ocasiões nos encontrávamos. Levei-o para palestrasno IPPUR – acho que por 2 ou 3 vezes. Sempre muito inteligente e instigante. Estaseram sua marca. Sua leitura da Escola de Chicago realmente era original e, sobre-tudo, enriquecedora. Nesse caminho houve um colóquio em Cerizy, para o qual fuiconvidado. Você também havia sido convidada, mas acabou não indo. No seminá-rio apresentei alguma coisa com críticas ao modelo catalão de planejamento estra-tégico, cidade competitiva e marketing urbano. Ele gostou muito, como tambémvárias das pessoas que circulavam em torno a ele e estavam no colóquio.

Em resumo: do encontro casual e da simpatia evoluímos progressivamente parauma relação mais intelectual e, também, pessoal. Confesso que me surpreendiacomigo mesmo pela evolução da relação com Isaac. Sou um cara bastante fechado,não é do meu estilo fazer novas amizades, falar de coisas pessoais. Com o Isaac,porém, isso fluiu normalmente. E isso apesar de que fôssemos politicamente muitodiferentes e que nossas referências intelectuais predominantes também fossem di-versas – ele nunca teve grande simpatia, embora respeitasse, pela produção deBourdieu.

Numa dessas viagens falei-lhe de um pequeno projeto de pesquisa, no âmbitode convênio de cooperação com a Prefeitura de Belém e apoio do Lincoln Instituteof Land Policy. Dentre as questões que me interessavam, estava em primeiro lugarcomparar as intervenções da Prefeitura e do Governo do Estado na cidade de Belém,no que já chamei de a Batalha das Águas – intervenções na orla, na beira-rio,voltadas para abrir, como eles dizem lá, “janelas para o rio”. Na conversa ficouclaro o interesse de Isaac por Belém, quando lhe contei da extraordinária experiên-cia de democratização da administração do governo petista de Edmilson Rodrigues.Foi então que lhe perguntei se não gostaria de envolver-se com o projeto de pesquisa.

Estávamos no projeto eu e Fernanda Sánchez e prevíamos uma estadia de uns10 dias para completar nosso trabalho de comparação de dois projetos: o Ver-o-Rio, da Prefeitura, e a Estação das Docas, do Governo do Estado. Ele adorou aidéia. Disse que Carole adoraria viajar para Belém e ficamos combinados: eu, istoé, nosso projetinho financiaria a viagem dele (passagens e estadia) e ele viria comCarole. Passaríamos os nossos 10 dias juntos em Belém – eu, ele, Fernanda e Carole.Em troca, ele se comprometia a escrever um texto sobre o que visse.


Nossa estadia em Belém foi realmente deliciosa. Trabalhamos muito, entrevista-mos muitas pessoas, inclusive o Prefeito e o Secretário de Cultura do Estado, PauloChaves, responsável pelo projeto da Estação das Docas. Uma das coisas que mehavia incitado a propor-lhe este projeto conjunto era minha vontade de vê-lo traba-lhando. Queria saber de seu método, sua abordagem do objeto de investigação.Nas entrevistas, nas visitas a vários dos pontos da cidade, pudemos trocar isso. Issactinha uma extraordinária capacidade de observação e percepção. Ele não apenasestudava os espaços públicos e as cidades, ele os amava profundamente.

Às cinco horas da manhã lá estávamos nós no burburinho do Ver-o-Peso. Vía-mos, registrávamos, conversávamos. Confesso minha inveja: ele via muito maiscoisas que eu, percebia o que me escapava. Olhar treinado, sensível, como tenhovisto poucos.

Ele produziu o texto prometido – “Belém: Paysage urbain, chose publique”. APrefeitura de Belém ia publicá-lo, junto com o texto produzido por mim e Fernanda.Demoraram, atrasaram, e, infelizmente, ele morreu antes de sair a publicação. Agoraesta publicação ganha nova importância. O texto dele é uma beleza. Sua descriçãode Belém retoma a tradição dos textos de viajantes – é realmente inspiradíssimo.Sua comparação dos dois projetos que eram o alvo de nossa pesquisa também émuito interessante, embora, confesso, discorde de alguns de seus comentários. Minhaintenção, agora, é publicar o texto nos Cadernos IPPUR.

Aprendi bastante com Isaac, apesar de nossas repetidas discussões opondo-mea um liberal de espírito aberto e progressista, mas profundamente resistente aosprojetos políticos que apostassem mais abertamente em algo que fosse além dademocracia institucional burguesa. Aprendi a olhar de maneira nova o espaço pú-blico, a questão da acessibilidade – que ele formulava de maneira particularmenterica e complexa. Também me interessei muito pela sua abordagem dos serviçospúblicos, na lógica do que ele chamava de “relações de serviço”. Acho que eletambém aprendeu alguma coisa por aqui, se não comigo, pelo menos com Belém.Lembro-me de sua resistência a priori a tudo que pudesse evocar um urbanismo deesquerda – lembranças do urbanismo soviético, do dogmatismo dos comunistasfranceses, do sectarismo dos gauchistes. A entrevista que tivemos com o Edmilsonfoi, desse ponto de vista, admirável. Isaac, de início, foi claramente interpelador,propondo questões que deveriam colocar o prefeito em situação difícil, constrange-dora. Mas a verdade é que, aos poucos, Edmilson o conquistou, com sua franqueza,com sua reflexão sobre a cidade de Belém (Edmilson é arquiteto) e sobre os desafiosimpostos ao urbanismo periférico. Era interessante ver o Isaac sendo obrigado areconhecer que aquela esquerda, apesar de uma retórica muitas vezes velhusca,estava fazendo uma coisa realmente nova, aberta, procurando inventar uma novacidade e uma nova prática urbana.

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Enfim, Lícia, isso aqui já está grande demais. Só posso dizer que a morte doIsaac é para mim uma perda grande. É a perda de uma relação em que amizade,troca intelectual e discussão político-ideológica estiveram entrelaçadas estreitamente.Só lamento que nos dois últimos anos, em virtude de inúmeros compromissos,acabei tendo pouquíssimo contato com ele. Se soubesse...

Abraços,

Carlos

Carlos VainerDiretor do IPPUR/UFRJ

Belém: paisagem, coisa pública*

Isaac Joseph

O PROJETO INICIAL: ESPAÇOS PÚBLICOS E SERVIÇOS PÚBLICOS EM BELÉM

* Este relatório contou com a colaboração de Carole Saturno.Tradução de Eloá Jacobina.

Objetivo

A missão de pesquisa realizada em agosto de 2004, em colaboração com CarlosVainer e sua equipe, tinha por objetivo explorar as possibilidades de uma contri-buição sociológica para o trabalho empreendido pela prefeitura de Belém sobrediferentes espaços públicos da cidade, dentro da política de gestão municipal de-mocrática.

Contexto

A missão devia apoiar-se em três tipos de trabalho:

— os trabalhos existentes sobre a gestão dos espaços públicos e a construção daurbanidade democrática desenvolvidos a partir do fim dos anos 80, na Europa,notadamente na França, e também no Brasil. Nesses trabalhos, destacaremos ointeresse pela participação do usuário e as interações com os dispositivos insta-lados no que se refere aos serviços dirigidos ao público;


— os estudos de pesquisadores brasileiros sobre a cidade de Belém, não só trabalhosexistentes no banco de dados da Urbandata como os que se dedicam à rees-truturação dos espaços públicos centrais (Ver-o-Rio, Estação das Docas, Ver-o-Peso), e estudos antropológicos sobre a festa do Círio de Nazaré (Isidoro Alves,Carnaval Devoto, 1980).

— o trabalho da equipe do IPPUR, coordenado por Carlos Vainer, sobre a avalia-ção econômica e política dos projetos de “frente do mar” e a adequação desseenfoque no caso de Belém.

Trata-se portanto de uma pesquisa-ação realizada em cooperação com os serviçosda Prefeitura de Belém, além de uma contribuição pontual a um projeto pluridisciplinarmais amplo que, futuramente, pretende estudar as condições de uma reestruturaçãodos espaços públicos da cidade numa perspectiva democrática e participativa.

Problemática

Os diversos locais e assuntos que foram objeto da pesquisa contribuem para a ima-gem da cidade, tanto em relação aos moradores como aos visitantes de fora. Esseslocais recebem diferentes pessoas movidas a freqüentá-los e ali se encontrarem.Enfim, têm tudo a ver com a construção de uma paisagem urbana como bem públi-co comum para aqueles que os freqüentam. Antes de tomar conhecimento dasproposições dos serviços municipais concernentes, havíamos destacado cinco es-paços públicos que têm vocação de centralidade e cujas funções complementaresparticipam da definição da urbanidade de Belém:

— o Mercado Ver-o-Peso, conhecido como um dos maiores da América Latina.Em plena restauração, esse mercado popular é ao mesmo tempo um patrimô-nio arquitetônico e um verdadeiro bairro de atração. A densidade e a misturadas populações que o freqüentam tornam este mercado um centro, ou, segundouma fórmula utilizada na França para definir as estações de trem e os bairros emque se encontram, um lugar de movimento da cidade;

— a “frente do mar” e o projeto “Ver-o-Rio”. É um espaço público no sentido maisrigoroso, inserido num programa de revitalização do centro que pretende resti-tuir a visibilidade da paisagem aos moradores e aos visitantes da cidade. Aadministração municipal deste sítio, quer se trate das barracas confiadas a umacooperativa popular ou do gerenciamento da fiscalização, merecia ser estudadacomo um projeto de desenvolvimento social;

— o centro comercial da Estação das Docas. Esse espaço público da cidade, conce-bido a partir de uma recuperação das antigas docas desativadas, é sintomático

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das políticas urbanísticas que consistem em “fazer a cidade sobre a cidade”.Espaço fechado e vigiado por seguranças de empresas privadas, agrupa lojas deartesanato e restaurantes com terraços de onde se descortina o rio. A questãoda acessibilidade e seu modo de regulação mereciam um estudo particular;

— a estação rodoviária (Praça do Operário) e o porto. São espaços públicos demobilidade que constituem pontos de entroncamentos importantes para seremestudados segundo critérios de acessibilidade e oferta de serviços;

— a festa do Círio de Nazaré e o Carnaval Devoto. Trata-se menos de um local quede um percurso e um momento ritual da cidade. Pelos trabalhos dos historiado-res das cidades, notadamente dos italianos (J. Heers, por exemplo), sabemosque os primeiros espaços públicos foram geralmente os espaços de procissão eos rituais que a acompanham são significativos da maneira como a cidade serevela aos habitantes e a todos os que aí acorrem para este evento. A própriafesta é a organização de um espaço de reunião cujo estudo é sempre fecundocomo manifestação popular e identitária.

As temáticas da enquete

Concentrada no estudo da gestão dos espaços públicos e na construção de umaurbanidade democrática, a enquete devia dispor de uma grade de análise para aqual propusemos uma série de temas:

— a questão dos usos e dos rituais de acesso aos espaços públicos. Somente aobservação minuciosa da freqüência aos diferentes espaços permite avaliar aoferta de serviço proposta e a adequação das políticas de organização;

— os quadros da participação dos diferentes tipos de população. Se a participaçãoda população de Belém na apropriação desses espaços da cidade é um objetivocentral da municipalidade, seria preciso distinguir as circunstâncias exatas, oscontextos e os dispositivos que facilitam ou obstruem essa participação;

— as fronteiras do privado e do público. Um espaço público é sempre um espaçocontestado pelas diferentes categorias de usuários que o freqüentam. A obser-vação devia mostrar quais são as fronteiras constitutivas dos espaços estudados,como são exercidas a fiscalização e a regulação, quais as normas de uso implí-citas na obra etc.;

— a construção social da paisagem. Um espaço público é um espaço de visibilidademútua e, muitas vezes, também um lugar em que se constrói uma perspectiva,uma visão da paisagem urbana. Por esse lado, os pontos de onde se descortinauma paisagem guardam uma história local, participam do imaginário da cidade,de seus clichês, das vistas dos cartões postais etc. Assim, a memória dos espaços


públicos é organizada nos traços, documentados ou não, que os moradores e osvisitantes gostam de encontrar como marcas de identidade da cidade;

— a problemática da acessibilidade. Esta problemática está no cerne da políticaurbana enquanto política democrática. As controvérsias sobre a acessibilidaderelativa de um lugar da cidade são sempre o pano de fundo das expectativas dapopulação porque acusam concretamente o que há de segregação no acessoaos espaços urbanos e também porque estão no centro dos debates sobre ocivismo dos citadinos. Desenvolver e tornar transparente o acesso aos equipa-mentos, aos serviços e aos diferentes espaços da cidade é considerá-los comoum bem comum e a principal condição de uma educação cívica;

— a hospitalidade urbana. O desenvolvimento da infra-estrutura e dos serviços dacidade de Belém, e o trabalho assumido pela municipalidade em questões sanitá-rias e de segurança dos espaços estão inseridos numa política de hospitalidadeurbana. Essa política pressupõe que os habitantes disponham de um direito àcidade que lhes dê o sentimento de “estar em casa na cidade”, em seus deslo-camentos cotidianos bem como nos lazeres; mas pressupõe também um direitode visita que permita aos turistas sentirem-se acolhidos e circularem nos espaçospúblicos confortavelmente e sem atropelos.

ACESSIBILIDADE OU INVERSÃO DAS PRIORIDADES

O arquiteto Rayol, ex-secretário de urbanismo quando da criação do projeto e presi-dente da sociedade dos transportes urbanos, recebeu-nos sem ilusões. Ele sabe queé injusta a comparação que nos interessa entre Ver-o-Rio e a Estação das Docas. Deum lado, um projeto de um milhão de reais, do outro, um projeto trinta vezes maiscaro. Ver-o-Rio fora concebido como um projeto de inserção voltado para as popu-lações desfavorecidas da cidade, com o apoio das cooperativas e financiado peloBanco do Povo. A Estação das Docas mobilizou todas as grandes empresas daregião e, segundo ele, resultou na exclusão das camadas desfavorecidas. Rayol é orepresentante de uma política preocupada com a acessibilidade dos citadinos aosespaços públicos da cidade e essa acessibilidade não pode ser concebida apenasem termos físicos. Ele seria o primeiro de uma série de interlocutores a insistir sobrea necessidade de uma inversão de prioridades. Para nos fazer compreender o con-texto geral dessa política municipal, ele lembrou a história da Ilha de Mosqueiro,ilha de vilegiatura na época em que Belém extraía sua riqueza da exploração daborracha amazônica. Ali, a burguesia da cidade – dizem que ela dava as costas aopaís e à região a ponto de enviar suas roupas para serem lavadas na Europa –construíra casas de férias a que só se tinha acesso de barco e transformara a ilha em

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uma espécie de clube fechado. Nos anos 80, a construção de uma ponte ligando ailha ao continente mudou a situação. O ócio dourado da burguesia local foi pro-gressivamente invadido pelos indígenas e pela população vinda da Ilha de Marajó.Tem início um debate com o Estado, que, considerando-se em seu direito, impõeum pedágio para salvaguardar o caráter “protegido”, sob a alegação de que aslinhas de transporte para a ilha são da alçada de uma autoridade intermunicipal.Com isso, o transporte passou a ser municipal, e o custo, dividido por quatro.

Vê-se que a questão da acessibilidade, no sentido atribuído pelos geógrafos eengenheiros de transporte – capacidade de qualquer ponto da cidade ou de umterritório interagir com outros pontos –, não é uma palavra vã. No Brasil, como deresto no continente americano, a gestão dos serviços de transporte é aposta primor-dial da democratização da cidade e da sociedade urbana. O problema está longe dese limitar às práticas de lazer (o acesso às praias da zona Sul do Rio, por exemplo).É muito mais que isso; trata-se de uma visão claramente dualista da ecologia urba-na, da qual Robert Park dizia corresponder a uma verdadeira cegueira “a certablindness of human beings”, para retomar o título de uma conferência de WilliamJames que o marcara e que descrevia a riqueza – socializadora, cultural e moral –dos encontros que os deslocamentos proporcionam em uma metrópole não-segre-gada. Basta ver que no Rio como em Baltimore, isto é, no coração da open societyamericana, o habitante de certos bairros relegados que vá trabalhar no centro dacidade ou nos bairros residenciais vai gastar em transporte o equivalente ao salárioque poderá receber, para compreender o estado de abandono em que se achamconsideráveis partes da cidade e da população urbana pobre e o caráter central daquestão dos transportes e da acessibilidade urbana nas políticas democráticas. Tam-bém é evidente que qualquer iniciativa de dessegregação urbana torna-se um desa-fio aos administradores da cidade. Assegurar às camadas pobres a acessibilidadeque lhe era negada à Ilha de Mosqueiro é confrontar-se inevitavelmente com pro-blemas de fluxo de “invasão” (o vocabulário usado no Brasil é de uma crueza explí-cita). Concretamente, significa que as praias da cidade ficam mais sujas e precisamser equipadas de sanitários. Do mesmo modo, os gestores da RATP 1, em Paris,tiveram de instalar sanitários no metrô: do ponto de vista deles, lutar contra a per-manência de sem-teto nas estações do metrô seria presumir que as estações nãosão “confortáveis”. Mas, a partir do momento em que a presença dos sem-teto noespaço público das grandes cidades torna-se um problema de sociedade, por outrolado, é normal que se garanta a higiene desses espaços, sem falar que esse tipo deequipamento não se destina exclusivamente a eles, mas pode ser um elemento deconforto mínimo para qualquer passageiro. Criado como marca de diferenciação

1 Régie Autonome des Transports Parisiens (Gerência Autônoma dos Transportes Parisienses).Administra os sistemas de Metrô, ônibus de Paris e arredores, e algumas linhas de trem. (N. da T.)


para o consumidor que pode pagar, isso, que se chama “Serviço Extra” na lingua-gem comercial dos serviços urbanos, é muito freqüentemente uma política de curtoalcance preocupada em seduzir os emergentes. Uma política democrática de desen-volvimento urbano segue exatamente o caminho inverso, ou seja, expressa as dife-renças em distância e tenta reduzi-las reavaliando os padrões de conforto mínimo.Trata-se de generalizar o modelo da política adotada para os deficientes físicos oude mobilidade reduzida. Do ponto de vista cínico, rebaixar uma calçada é tambématravancar o espaço de circulação com os que têm dificuldade de locomoção ouprejudicam a rapidez do fluxo; mas é também romper com uma certa cegueira –essas pessoas existem realmente, e muitas vezes sua diferença não é identitária oude condição e sim uma diferença de situação – e tornar a vida mais agradável paraos que passeiam com bebês em carrinhos.

O exemplo da Ilha de Mosqueiro com sua dificuldade de acesso é interessantepor dois motivos: 1) primeiro, porque dimensiona o problema da acessibilidade emescala da aglomeração como um todo e não em um só bairro, seja residencial oucentral. Os espaços que íamos analisar eram públicos e centrais. Aliás, seríamosinsistentemente lembrados que uma grande parte da cidade ainda não possuía sis-tema de esgoto e que os atrasos dos equipamentos em causa exigem grandes in-vestimentos e uma política resoluta de longo prazo, uma verdadeira inversão deprioridades, diziam-nos. Mas quando se trata de espaços públicos, esse vocabulárionão convém: não é admissível pensar em uma equilibração dos investimentos queseriam destinados a uma determinada categoria da população com exclusão deoutra, sem cair nos desvios de uma política missionária, para não dizer ditatorial. Atão famosa “ditadura do proletariado” não tem cabimento quando se trata de ges-tão urbana, porque uma cidade é, por definição, um universo pluralista de encon-tros e contigüidades espaciais e sociais. Na Ilha de Mosqueiro é preciso que se leveem conta o novo status de lugar de lazer de massa, que esse status se torne visívelpor meio de equipamentos sanitários e uma política de higiene à altura dessa novaacessibilidade; trata-se de uma padronização para cima, mais do que uma inversãode prioridades. 2) O exemplo da Ilha de Mosqueiro é interessante também porquefoge ao problema da estética do projeto arquitetônico que depois tomaria conta demuitas de nossas conversas. A beleza do local está na paisagem natural, exatamentecomo a vista para o rio em que Ver-o-Rio e Estação das Docas se rivalizam nocentro da cidade. A expressão inversão de prioridades, estruturada na ideologia danova municipalidade, leva alguns de nossos interlocutores a utilizarem fórmulasmordazes e a denunciarem uma “cultura ditatorial da estética” na política do Esta-do. É claro que a estética de um projeto de arquitetura às vezes abriga um conserva-dorismo no que se refere ao uso ou à acessibilidade. Desse ponto de vista, algunsarquitetos franceses ficaram famosos por propostas segregacionistas mal veladas.

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Mas, não é preciso cair na armadilha das irritações ou do convencionalismo dessesprofissionais da arquitetura para defender uma estética popular como se defendiaantes uma “ciência proletária”. De resto, a experiência totalitária, em seus primór-dios, foi igualmente marcada por um certo vanguardismo e, mais tarde – o quemuitas vezes esquecemos –, por uma opção muito carregada de simbolismo repara-dor de oferecer ao povo o que havia de mais belo (basta pensar no metrô de Moscou,por exemplo).

Na realidade, em matéria de estética urbanística ou arquitetônica, nossa enque-te nos fez perceber não um antagonismo entre duas posições, e, sim, um debateentre três opções estéticas: a opção modernista de uma estética globalizada, poucopreocupada em preservar o caráter local dos projetos. Esta é claramente a opção daobra realizada na Estação das Docas, cujo modelo é visto nos EUA, no Píer 17, emNova York, ou em Harbor Place, em Baltimore. A segunda opção, infelizmente amais pobre do ponto de vista estético, foi construída em oposição à primeira comouma réplica apressada, mais política que urbanística, às iniciativas do Estado. Osprojetos recentes da Prefeitura, da Praça dos Pescadores a Ver-o-Rio, carecem nãosomente de ambição como do que se poderia chamar de “investimentos de forma”.Concebidos com parcos recursos, foram realizados a duras penas por uma munici-palidade que ainda não conseguira parcerias privadas locais, nacionais ou estran-geiras. E, finalmente, uma terceira opção, por enquanto pouco desenvolvida,nitidamente mais patrimonial no sentido em que se reporta à cultura regional e àsua própria riqueza. A esta altura, basta imaginar a localização de Belém não sócomo uma paisagem visível de um único ponto de vista, mas como um local deentrada ao mundo amazônico, para compreender que o futuro turístico da cidadereside numa cultura da mobilidade e, por conseguinte, no tratamento de seus espa-ços públicos centrais.

A comparação com o modelo Baltimore das “recuperações” de porto esclarecebem esse ponto de vista. Há uns 15 anos, Harbor Place é sem dúvida um sucessourbanístico: o retorno dos investimentos, a implantação de equipamentos culturais(aquário, museu, livrarias), de uma galeria comercial, a abertura de grandes hotéistestemunham o sucesso econômico e comercial do projeto. Mas Harbor Place é umpoint, é a confluência de uma rede de ruas do centro da cidade. Nada a ver com ocaso de Belém: a cidade se concentra no Mercado de Ver-o-Peso, enquanto a redeportuária é muito dispersa e corresponde a uma fragmentação das atividades decomércio que se estendem ao longo dos rios. A recuperação turística dos diferentesportos, em andamento há alguns anos, é caracterizada por uma série de iniciativasprivadas – restaurantes, hotéis, equipamentos culturais e de lazer – que oferecemnem tanto um ponto de vista da paisagem, no sentido clássico e restrito do termo,mas uma proximidade com o elemento vital da cultura amazonense, que é a água.


É só passar algumas horas na floresta muito próxima para compreender que todomundo circula em um território que se pode dizer ao mesmo tempo urbano e flu-vial. Os que moram na floresta freqüentam – alguns diariamente, com certeza – asruas e os centros comerciais da cidade; o mesmo acontece com os pescadores queabastecem o Mercado de Ver-o-Peso.

Em outras palavras, o tecido urbano e a mobilidade dos habitantes estão estru-turalmente ligados a este elemento de paisagem única no mundo que é o Rio Ama-zonas. Assim sendo, a disposição de um ponto de vista para o rio, como oferta parao turista, não pode deixar de ser a porta de entrada, o primeiro e necessário contatopara que ele possa compreender a majestade dos elementos que deseja conhecer.Uma vez que o desenvolvimento do turismo ainda se acha nas primeiras fases; umavez que, provavelmente por muito tempo, uma boa parte desse turismo é e seránacional; e uma vez, enfim, que as políticas municipais e regionais são também, esobretudo, políticas de desenvolvimento social, a população de Belém é a primeirainteressada nessa requalificação da relação com o rio. Ora, desse ponto de vista, éo caso de dizer que o passeio instalado ao longo da Estação das Docas funcionacomo um clichê. Para os habitantes da cidade, é a oportunidade de fazer como sefaz em outros lugares, ou seja, de reconstruir sua relação com o rio reaproximando-o do imaginário turístico do paseo, de reencontrar o imaginário da “frente-do-mar”,dali ou de qualquer lugar. Mas a frente do rio em Belém tem uma particularidade,ela está em toda parte, ela circunda a cidade e não está em lugar nenhum porqueestá ocupada. A frente do rio é um sistema de atividades às vezes abandonado, masdificilmente podemos imaginar Belém como uma “cornija” comparável às das la-goas do Rio e de Salvador. Como dizia Mario de Andrade ao avistar Belém pelaprimeiro vez:

Belém, 19 de maio [1927]A foz do Amazonas é tão ingente que blefa a grandeza (...) Mas quando Belémprincipia diminuindo a vista larga a boniteza surge outra vez. Chegamos lá antes dachuva e o calor era tanto que vinha dos mercados um cheiro de carne-seca. Osbarcos veleiros sentados no cais do Ver-o-peso sacudiam as velas roseadas azuisnegras se abanando com lerdeza.(...) Foz do Amazonas. E é de manhã, manhã sublime. Algumas velas coloridas,água terrosa, uns verdes de horizonte. Não se vê nada! A foz do amazonas só égrandiosa no mapa; vendo, tudo é tamanho que não se pode ver. Algumas velas,água terrosa e uns verdes ralos no horizonte. Só. (Mario de Andrade, O TuristaAprendiz, “Viagens pelo Amazonas até o Peru, pelo Rio Madeira até a Bolívia,passando por Marajó até dizer chega, 1927.”) 2

2 Obras de Mario de Andrade, v. 20, p. 60-61. Edição Comemorativa dos 80 anos da Semanade Arte Moderna, Editora Itatiaia, Belo Horizonte, 2002. (N. da T.)

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Não se poderia dar melhor conta da experiência visual do viajante que desco-bre Belém pelo centro. Por um lado, o ângulo de visão que se retrai (e a beleza querecobra superfície), por outro, a ausência de enquadramento, o cartão-postal im-possível. A retração do ângulo de visão quando se descobre o porto e o mercadotem algo de espantoso. As pessoas acham que uma vez mais os guias as enganaramsobre a mercadoria... “É duas vezes menor que o velho porto de Marselha! Comoacreditar que ali está o maior mercado de peixes de América Latina?” E, ao mesmotempo, quando nos aproximamos das margens, de fato não se vê mais nada ouquase nada. Nem a sensação do horizonte como diante do mar, nem a percepçãodas duas margens de um rio... A água como entorno, como meio e bordas, comoelemento que vem de todo canto, como invasão. Seria preciso sobrevoar essa pai-sagem, ou mensurá-la para o enquadramento, jogar com aproximações e afasta-mentos.

O fato é que ali existe realmente uma atração paisagística, muito rara no Brasil,o pôr do sol. O Mercado de Ver-o-Peso, a Estação das Docas e Ver-o-Rio, todos trêssão orientados para o oeste e pelo menos apresentam este cartão-postal aos habi-tantes da cidade e aos turistas brasileiros. A oferta de paisagem que o projeto Esta-ção das Docas propõe funciona como um dispositivo de padronização do imagináriodo habitante. Nós, que descobrimos Belém, ficamos muito mais surpreendidos eemocionados pela visão de um velho índio tomando a fresca na varanda de casaconstruída sobre palafitas à beira de um dos milhares de rios tentaculares (igarapés).A floresta era o pano de fundo e a perspectiva, o outro lado da rua e a vizinhançaimediata, próxima e distante, o espaço do percurso, do trabalho e o da imaginaçãomais que o do visível, o mundo habitado irremediavelmente plano e esburacadopor todo canto. A varanda de casa era sua janela, sua veduta particular, seu alcanceda paisagem, seu ancoradouro limitado no universo do visível. Ele era o proprietá-rio do barco que nos foi sugerido para uma excursão turística pela floresta comouma antevisão do entrelaçamento da vegetação e do rio. “Que vida boa”, gritava-lhe o guia com uma risada. À sua maneira, ele cultiva seu jardim, tranqüilamente,decerto muito consciente de que a paisagem estava em toda parte e em lugar ne-nhum, fora de alcance para os turistas de passagem porque sua presença era muitomais pesada e invasora que a de um lugar que a gente vai ver como quem visita umamigo.

Rayol tem outros encontros marcados e nos leva a um dos projetos recentementerealizados pela Prefeitura: a Praça dos Pescadores. Chegamos lá ao meio-dia comsol a pino e fomos recebidos pela equipe dos trabalhos sociais que estava de saídapara o almoço. A praça está deserta, os bancos e os quiosques parecem despertarcom a boca seca de depois de festa. Mas não houve festa. É o próprio lugar e ohotel ao lado que parecem natimortos, iniciados e logo abandonados ou desertados,


testemunhas de iniciativas abortadas ou secretas, com certeza fruto de negociatasda municipalidade com as associações ou cooperativas locais, triste exemplo – comose vê em qualquer lugar – dos fracassos da “participação habitante” no sentidoliteral. Tínhamos com o que saciar nossa curiosidade em matéria de democraciasocial e nos lembrar das indigestões formais e dos marasmos que resultam daspolíticas reparadoras. O que devemos avaliar são os traços e os gestos da boa vontademunicipal e o que encontramos são os restos de uma política programática, osresquícios de uma refeição consumida às pressas entre um plano de desenvolvimentoe as reivindicações de grupos de pressão localistas. Nem feito, nem por fazer.

CORPOS COMUNS: O VER-O-PESO E O RAKATÃO

Sete horas da manhã, já faz calor nos cais do mercado Ver-o-Peso. Os pescadores,vindos em pequenos barcos à vela, estão lá há horas. Embarcações pesqueiras demaior porte enfileiram-se no canal estreito, provocando grande movimentação nomundo de gente que quer estar nas primeiras barracas do cais, assim que o peixefor descarregado. É fácil ficar para trás diante da agitação atabalhoada dos rapazesque carregam pesadas caixas de madeira na cabeça... Eles embarafustam por entrea multidão de pequenos comerciantes, por entre as balanças, gritam pedindo umabrecha para passar ou, quando a carga é pesada demais, para depositá-la no chão.A multidão se comprime, ninguém quer atrapalhar. Entretanto, é preciso chegar àbeira para conseguir avistar a enseada e tentar compreender o que acontece portrás das fileiras de curiosos, comerciantes atacadistas e varejistas, donos de restau-rantes e moradores que vêm fazer compras e apreciar o espetáculo. Não chegasequer a ser um porto, apenas um ancoradouro; as embarcações se revezam paradescarregar toneladas de peixes de rio, cujos nomes ecoam como fórmulas mágicaspara os neófitos: pirarucu, tambaqui, tucunaré, filhote, piranha... Esses espécimesenormes (alguns chegam a 2m) fazem hoje a fama da cozinha paraense e represen-tam um dos raros recursos econômicos de uma cidade ainda pobre. Rentes ao cais,caminhões refrigerados com destino ao Sul do país (Minas Gerais, São Paulo) aguar-dam o carregamento de toneladas de peixes despejados ali e apenas lavados.

Enriquecida graças ao ciclo da borracha, como Manaus, sua coirmã, Belém, viusua riqueza derreter como neve ao sol, no início do século XX quando a héveaasiática inundou o mercado mundial. É do período áureo a construção Art Nouveaudesse mercado junto ao cais. A alguns passos dali, o mercado de carnes tambémlembra esse passado glorioso: incrustado no canto de um cruzamento de ruas comer-ciais, expõe miúdos, aves e carnes vermelhas, tendo como cenário uma arquiteturametálica verde garrafa que se diria inspirada diretamente em Eiffel. Ao lado, uma

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fileira de tabuleiros, todos a cargo de mulheres, oferecem polpas de frutas que,diluídas com água filtrada, vão virar sucos nos bares e restaurantes da cidade.

O sol vai alto no céu e agora outro espetáculo se apresenta em volta do mercado.A multidão foi embora, a maré baixou e os urubus se atiram sobre o lixo que bóiana enseada. O cheiro é quase intolerável. No mercado de peixes, está tudo calmo:uma luz suave banha os balcões onde o peixe foi lavado e, nas laterais, vendedoresambulantes, carregando cestos de caranguejos, tomam lugar à sombra. Aí, pratica-mente só se vende a varejo. Na entrada, sob o olhar de uma virgem, a balançaoficial ocupa o lugar de honra... Esse prédio, ponto nevrálgico do Ver-o-Peso, é umaverdadeira cidade dentro da cidade que se estende por cerca de 500 m à beira-rio:do Forte do Castelo (antigo forte português na cidade velha) à Estação das Docas,luxuoso centro comercial, inaugurado em 2000, nas antigas docas reaproveitadas.

Quem vem do porto, no norte da cidade, atravessa estandes de roupas, uniformesou calções de futebol nas cores dos times brasileiros (Flamengo, ou Fluminense, doRio, Corinthians, de São Paulo) ou da seleção nacional. Em fila cerrada, seguem-sebiroscas onde se come peixe frito acompanhado de um indefectível prato de arroze feijão preto; ou alguns pratos regionais como o tacacá, sopa viscosa que misturacamarões secos, goma de tapioca e jambu, uma erva local de gosto muito forte, umpouco ácida, ligeiramente anestesiante, que adormece os lábios e a língua... Nessaparte do mercado, vende-se ainda uma série de ingredientes necessários à preparaçãodessas especialidades: folhas de mandioca para a maniçoba (feijoada local semfeijão, mas preparada com as mesmas carnes, tripas de porco, lingüiças, pés deporco...) são moídas diante do freguês. Depois, terão de ser cozidas durante umasemana, pelo menos, antes de se tornarem comestíveis. Também se encontramcamarões de todos os tamanhos e peixes secos. Algumas barracas vendem pimentasminúsculas amarelas ou vermelhas que, misturadas com azeite, deixam os pratospicantes. Garrafas de tucupi guarnecem os tabuleiros: molho à base de suco demandioca e pimenta, usado na elaboração do “pato no tucupi”. Incrível mandioca:da raiz à folha, tudo é utilizado! De cada lado das biroscas, outros barracões demadeira disputam a estreita calçada: cerâmicas e cestaria cabocla (em Belém, cabo-clo, de maneira geral, designa quem não mora na mata, não necessariamente mestiçode índio e branco) e, sobretudo, uma enfiada de remédios milagrosos, loções contramau-olhado, amuletos e afrodisíacos concentrados. Na loja “Ponta das ervas”, numaruazinha transversal ao mercado de carnes, cartazetes declinam para os céticos osefeitos benéficos de todas as plantas regionais. Há também guaraná em todas asformas – inteiro para socar, em pó e em bastão para ralar (mais concentrado ainda) –,velas de andiroba contra mosquitos, sabonetes de calêndula para acabar com asrugas, óleos bronzeadores de urucum (fruto cujos grãos vermelhos os índios utilizamna pintura corporal ritualística), liana para amaciar a pele... Um pouco adiante,


chega-se ao mercado de peixes. Defronte à entrada principal, antes do cais, ficamos tabuleiros de frutas e legumes. De novo, o exotismo estonteante: as cenourasrivalizam com a mandioca e os quiabos, é verdade... mas o que dizer dessas frutasde pronúncia estranha: bacuri, cupuaçu, taperebá, pupunha, acerola e, sobretudo,o caju do qual só conhecemos as castanhas sem saber que não passam de apêndicesde uma fruta parecida com um pequeno pimentão vermelho-alaranjado e cujo gostotem qualquer coisa de manga ainda verde! O mesmo acontece com a castanha doPará que conhecemos na Europa como “noz do Brasil”: imaginávamos que nasciamcomo as nozes de Grenoble, cada amêndoa protegida por uma casca... Na verdade,o castanheiro do Pará é uma árvore majestosa, imensa, muito alta, cujos frutosaparentes têm o tamanho de um coco. Uma vez retirada a primeira casca grossa, épreciso serrar a segunda: no interior, há umas vinte castanhas. Dizem que uma sódelas equivale (em proteínas) a uma omelete! Em Belém, esse exotismo provocadopela demasia e pela constante novidade é recorrente. Na beira do cais, diante domercado, estão as barracas de laranjas, cocos, abacaxis e abacates (que no Brasil secome com açúcar, como sobremesa). Por todo canto, camelôs vendem chicletes,cigarros, isqueiros, revistas ou quadrinhos.

A última parte do mercado fica bem no fim desse percurso, perto do antigo fortemilitar: ali, a feira do açaí – fruto quase negro, do tamanho de uma pequena cereja –vai até as dez horas da manhã. Difícil extrair a carne desse fruto ingrato cujo caroçoocupa no mínimo três quartos da polpa! No entanto, é uma espécie de ouro negroda região, exportado para o Rio de Janeiro onde é consumido em quase todo lugar,com açúcar, tapioca ou cereais, até com guaraná, e tem fama de bebida energética.Fruto de uma palmeira de caule muito fino, o açaí nasce em cachos (meio como astâmaras) e é repleto de vitaminas e ferro. Plantado em todo canto nas margens dorio, ele constitui o único recurso de uma boa parte dos caboclos da região. Nomercado, paneiros de 25 kg são descarregados dos barcos que vêm de Marajó oude outras ilhas vizinhas. Os carregadores em calções de banho, pés dentro da água,competem em força e levam, cada um por sua vez, três, quatro, mesmo cinco pa-neiros na cabeça! Quanto ao gosto, o açaí lembra a azeitona, um pouco amargoapesar da adição de açúcar. Mario de Andrade, autor da epopéia de Macunaíma,visitou Belém em 1927 e relata suas impressões sobre o açaí em O Turista aprendiz,testemunho sensual e colorido de sua viagem ao Amazonas e ao Nordeste:

(...) em Belém fica divertido tomar açaí. É dessas comidas “locais” que, mesmoquando não são gostosas, participam de tal forma da alma local que fica um murona frente a gente não provar. E é indelicadeza não gostar. O açaí não chega a serruim... Pousa macio na boca da gente, é um gosto de mato pisado, não gosto defruta, de folha. E logo vira moleza, quentinho na boca, levemente saudoso, umamarguinho longínquo que não chega a ser amargo e agrada. Bebida encorpada

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que, por mais gelo que se ponha, é de um quentezinho amável, humilde, prestimoso.É um encanto bem curioso o do açaí. A gente principia gostando por amabilidadee depois continua gostando porque tem dó dele. Isso, falo de nós, gente que nãoprecisa se alimentar com açaí, leite dos pobres, e o bebe para encher tempo nospasseios por aí. O açaí não chega a ser ruim, longe disso, mas está longe de serbom, como é bom o pato no tucupi, um casquinho de caranguejo e quatorze outroscomes e bebes destas amazonas. E dá psicologia pra gente. Me sinto intensamentelocal, bem localizado, tomando um sorvete de açaí. 3

Depois do meio-dia, a história já não é a mesma. O mercado continua animadoaté as 16 h, mas a clientela é outra, mais distraída, uns raros turistas... Os vendedo-res de frutas que se levantaram cedo dormem deitados nos balcões, indiferentes aosodores cada vez mais fortes e nauseabundos à medida que a maré baixa e o caloraumenta, indiferentes aos urubus que rondam. Podia-se dizer que esperam a chuva.É quase uma lenda, a chuva em Belém. Mês de agosto, estação seca, 38ºC... e, noentanto, nos prometeram uma chuva por dia, por volta das 14h, tanto que marca-mos encontro antes ou depois da chuva. Chegam a dizer que em Belém há duasestações: a que chove todo dia e a que chove o dia todo!

Nos cais, do outro lado da enseada, uma música sobe do Rakatão, um bar defachada recém-pintada de um vermelho e branco de chamar atenção. Em cima deum estrado, uma pequena orquestra (um trombone, trompetes, uma clarineta, tam-bores) faz todo mundo que está no mercado dançar em ritmo de mambo, de samba.Pescadores, estivadores, camelôs e inúmeras “piranhas” reúnem-se em volta deuma Cerpa gelada, cerveja de Belém que dizem ser a melhor do Brasil. Algunspares se levantam; podem rir, falar alto, beber muito... mas, para dançar, é precisoestar sério. Colados, agarrados, gingando, eles não hesitam, conhecem os passos,deslizam com sensualidade. Nos dias em que não há orquestra, um painel acústicodifunde a “brega” (literalmente “estufado”) cujas letras e ritmo estonteantes res-soam pelas ruas.

Repetem insistentemente aos turistas (pouco numerosos, aliás) que evitem osarredores do mercado durante a tarde, pois correm o risco de lhes roubarem relógioe dinheiro... É o momento de aproveitar a sombra do museu de arte sacra, a algunspassos dali, na cidade velha. Situado na antiga arquidiocese, possui uma fabulosacoleção de arte barroca herdada dos jesuítas. Restaurado pelo governo do Pará(instância regional em conflito com a municipalidade, de outro partido político), opalácio perdeu a função religiosa e serve também de espaço cultural. Aliás, atual-mente toda a área em volta, do forte militar à Catedral, é objeto de uma reabilita-ção dentro de um projeto, “Feliz Lusitânia”, conduzido pelo governo.

3 Ibid., p. 164. (N. da T.)


É uma hora aprazível também para conhecer as praças, os jardins botânicos ezoológicos da cidade, ocasião de ver de perto antas, macacos, papagaios e tartarugasenormes. O Museu Emílio Goeldi, nome do naturalista suíço que o fundou no fimdo século XIX, compreende ao mesmo tempo um jardim, um aquário, um museu,um laboratório, uma biblioteca, enquanto o Bosque Rodrigues Alves é, por si só,uma pequena reserva natural que, em 16 hectares, abriga a maioria das espéciesvegetais da Amazônia. Duas praças, a da República e a Batista Campos, lembrampor sua vez a cidade do tempo do ciclo da borracha: coretos em ferro forjado,fontes, cascatas e pequenos lagos. Ali, idosos e casais de namorados encontram-seà sombra das mangueiras. Mais que centenárias, essas árvores emblemáticas dacidade lançam suas copas frondosas por sobre as avenidas e ruas principais. Mariode Andrade, de novo, em 1927:

Passeamos o dia todo e já me acamaradei com tudo. Estou lustroso de felicidade.Belém é a capital da Polinésia. Mandaram vir uma imigração de malaios e no vãodas mangueiras nasceu Belém do Pará. Engraçado é que a gente a todo momentoimagina que vive no Brasil mas é fantástica a sensação de estar no Cairo que setem. Não posso atinar por quê... Mangueiras, o Cairo não possui mangueiras eva-porando das ruas... 4

Para o escritor modernista, as mangueiras lembram o Cairo, e nós, diante dasbiroscas do Ver-o-Peso, pensamos na Praça Jemaa-el-Fina de Marrakech; no entan-to, Belém é singular. É precisamente a proximidade do rio que lhe confere essasingularidade. A cidade parece toda pousada em palafitas. Hesitante entre a imen-sidão das águas e a do céu. Ela acaba justamente de descobrir essa janela para ohorizonte. Uma vez que toda a “frente do rio” fora privatizada, desmembrada emvárias cooperativas, tanto a municipalidade como o governo do Estado empreen-deram reconquistar esses espaços para os habitantes da cidade. A Estação da Do-cas, já mencionada, é um exemplo... mas não é aberta a todos. As antigas docasforam luxuosamente decoradas e os restaurantes ali instalados não praticam preçospopulares. Em resposta a esse projeto estadual que considera elitista, a municipali-dade, chefiada por uma ala radical do PT, abriu um novo mirante para o rio, “Ver-o-Rio”, onde alguns quiosques servem bebida. A praça se anima às 18h, e crianças,famílias, casais de namorados aglomeram-se junto à balaustrada para assistir aopôr do sol, coisa rara no Brasil. Em Belém, todo o centro histórico está voltado parao oeste, e, a cada anoitecer, o rio engole o sol.

Essa janela sobre o rio convida a entrar no delta do Amazonas, no mínimo parauma incursão pelo Rio Guamá, que banha Belém. Das margens, não se imagina aenormidade do delta: 360 km de largura entre Macapá e Belém! Do barco, não se

4 Ibid., p. 62. (N. da T.)

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avista nada a não ser a água amarelo-limão e o verde suave das margens. Contudo,basta uma pouco mais de meia hora para convencer qualquer um de que o Amazo-nas não é um deserto. Aproximando-se das bordas, percebe-se que são habitadas(pequenas casas de madeira sobre palafitas, muitas vezes cobertas de telhas quesubstituíram os telhados mais frágeis de folhas de palmeira). Depois de uma paradaem uma ilha que dá as costas a Belém, e um passeio de algumas horas pela floresta,a gente se sente arrebatado como quem vê neve pela primeira vez. As surpresas sesucedem, e irrompe a deslumbrante vegetação. Na beira do caminho, a mimosapudica se fecha assim que a tocamos; mais adiante, mostram-nos diferentes espé-cies de palmeiras, todas úteis, de um modo ou de outro (a madeira, o fruto). Falam-nos da “palmeira pioneira”, que é a primeira a brotar depois de um incêndio, porexemplo, ou quando se abre espaço para que possa crescer. Assim, a semente enter-rada pode esperar cerca de 500 anos para germinar! Nos troncos e galhos maisaltos de outras árvores, as bromélias ou as orquídeas vivem em simbiose com suahospedeira, alimentando-se da seiva do córtex e das partículas aéreas. Uma tisanade certa planta curaria o diabetes, o suco de certa flor espremido na orelha dosbebês haveria de adormecê-los em poucos minutos, banho de assento preparadocom certo córtex retrairia a vagina das jovens que querem parecer ainda virgens...Essa biodiversidade é um tanto estonteante, sobretudo quando se pensa que a re-gião é classificada como “completamente desflorestada ou muito degradada”. Comoimaginar as regiões ainda preservadas?

Quando a noite cai em Belém, a animação se desloca da beira rio para osbairros populares, geralmente “baixadas” (termo local para favelas) sobre palafitas.As pessoas colocam algumas cadeiras de plástico, aumentam o volume da “brega”e bebem Cerpa até o dia raiar. Está fechado o círculo: no cais do Ver-o-Peso, desdeos primeiros raios de sol os barcos pesqueiros acostam e descarregam suas tonela-das de peixe.

Recentemente, um arquiteto urbanista brasileiro, Flávio Sidrim Nassar, tornou-se o centro das discussões locais por causa de um artigo intitulado: Re-Ver-o-Peso.Em conclusão de suas análises, dizia ele que um dia o mercado deverá mudar.Afirmar essa necessidade de mudança é provocar uma série de reações apaixonadas,porque, para a cidade e para a região, o mercado é muito mais que uma feira, éuma verdadeira religião, o cartão postal, o emblema cultural da cidade. Para oautor, o mercado com suas barracas “proliferantes” na verdade só começou a existira partir de 1950. Sobretudo, ele considera exagero fazer do mercado o grandemediador local entre a cidade e o rio. A grande maioria do que é comercializadonos balcões do Ver-o-Peso é produzido segundo as regras da indústria capitalista.Alguns produtos vêm da China ou da Malásia em contêineres que transitam peloParaguai. O mesmo acontece com o peixe, que, longe de ser pescado de maneira


artesanal e vendido no mercado diretamente ao cliente, percorre um circuito complexoque envolve pescadores assalariados e intermediários de toda sorte. “O mercadoVer-o-Peso, em Belém, é o que foram os Halles em Paris, o Covent Garden emLondres, o Mercado Modelo em Salvador. Ele terá de mudar a função para sobreviverou para não matar a cidade ou o trecho da cidade em que está inserido”, concluiele. E acrescenta mais adiante: “Essa transformação está em curso. É preciso pensaro mercado, o centro histórico, o centro comercial dentro de uma transformaçãoconjunta. Não basta restaurar. O espaço só será revitalizado se for requalificado, selhe atribuirmos novas funções e novos usos, se formos capazes de reinventá-lo.”

Essa reinvenção do mercado estava em curso por ocasião de nossa enquete.Dentre as orientações apresentadas pela municipalidade, notadamente as que fazemparte de um projeto de regulação interna datado do mês de agosto, podemos destacare analisar as seguintes:

— a des-densificação do mercado – dos 2.500 pontos de comércio existentes, aPrefeitura deseja manter somente 1.700. A dificuldade de circulação nas calça-das atravancadas de tabuleiros torna-se de fato insuportável, não só para ofreguês potencial como para as pessoas que ali trabalham;

— a recusa em permitir o desenvolvimento do Ver-o-Peso como mercado de ata-cado – novamente são considerações elementares de acessibilidade que defen-dem a conservação do caráter urbano e central do mercado;

— a requalificação das imediações da feira por via de trabalhos de infra-estruturae abertura de um estacionamento para trazer a classe média de volta ao mercado;

— o tratamento dos problemas sociais associados ao mercado – no entender dealguns de nossos entrevistados, o mercado tornou-se “uma reunião de favela-dos”, com todos os problemas que lhes são associados: prostituição infantil,mendicância, drogas;

— uma higienização conjunta do mercado no que se refere à embalagem dos produ-tos (que hoje é feita com jornais), à utilização dos balcões (que hoje servem decama para os feirantes), ao modo de expor e manipular os produtos (em geral,diretamente no chão e sem qualquer vitrine protetora), à filtragem da água, aosmodos de conservação, ao uniforme dos feirantes, à limpeza do mercado...

Em suma, a invenção de um novo mercado não é somente a reorganização deum centro ou um de novo emblema no simbólico da cidade. Muito concretamente,é nos corpos dos moradores de Belém, pescadores, comerciantes e fregueses, quese inventam uma nova biopolítica e uma redefinição dos arredores do mercado, dascondições físicas de trabalho, da privatização do espaço público pelos que não têmteto.

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Na filosofia de Michel Foucault, o fundamento da biopolítica já existia no séculoXVIII, no pensamento que vê a população como riqueza das nações. Muito antesdas teorias eugenistas e racistas do século XIX, que pretendiam construir, proteger epurificar as raças e as nações como realidades biológicas, a biopolítica da medicinasocial, da filantropia e dos higienistas já estava em condições de prevenir os efeitosperversos da densificação urbana e das epidemias, instituindo uma série de “tecnolo-gias do corpo” destinadas a disciplinar seu uso como força de trabalho, como forçade reprodução ou como força militar. Toda transição social ou urbana é acompa-nhada de uma observação dos “híbridos” que produz, dos ilegalismos ou incivilidadesencontrados em relação a uma nova linguagem normativa. A ideologia social consis-tiria em ignorar os problemas de toda sorte que surgem em relação aos cientistas ouadministradores, a pretexto de que concernem principalmente às camadas popularesou são construídos com base em normas de vida e de conduta que não são asdelas. Historicamente, no entanto, a democratização da biopolítica adquiriu formaspopulares (medicina dos pobres, campanhas de vacinação) que bem demonstramjustamente que nem todo saber é, inevitavelmente, uma forma de poder – o queuma leitura simplista e sofisticada de Foucault poderia levar a pensar – e, como tal,redutível à lógica de dominação. Recuperar o Ver-o-Peso não é, pois, declarar guerraa um modo de vida ou a uma camada particular da população, é tornar metodica-mente possível um acesso eqüitativo aos equipamentos e aos serviços do mercadoe, por isso mesmo, tornar efetivo o direito de visita e de circulação, que é a condiçãomínima de uma urbanidade democrática.

É, pois, um novo corpo comum que o mercado deve expressar por meio de suamodernização. O que acontecerá com o Rakatão e a “brega”, a violência sonora eo corpo-a-corpo dos dançarinos que freqüentam o bar? De que canseiras descansarãoeles nesse novo curso das coisas e dos homens? Como se dará a transição do mercadode hoje, com seus odores às vezes pestilentos à tarde, na maré baixa, hora em queos urubus às dezenas estão patinhando ali, no lodo do canal, para o mercado deamanhã, renovado e com todo o conforto, seguindo as normas de higiene alimentare da acessibilidade indiferenciada? Perguntas que cabem à Prefeitura responder pormeio de uma composição de parcerias mais complexa do que a que está acostumadaa manter no nível local dos bairros e num espaço de debate em que as imagensturística e nostálgica do mercado são igualmente fortes.

OS FALSOS AMIGOS DA ESTÉTICA E DA IDEOLOGIA

As discussões que tivemos com os promotores dos projetos Estação das Docas eVer-o-Peso inserem-se num debate que há anos desperta o interesse local e da esfe-


ra municipal. Vimos que esses dois projetos não podem ser comparados em termosfinanceiros. Constatamos igualmente que tanto a localização na cidade como o usoque deles fazem os habitantes dificilmente permitiriam colocá-los no mesmo plano.Estação das Docas é, ao mesmo tempo, um centro comercial que concentra artesa-nato regional, alguns restaurantes “típicos” de nível turístico, uma sorveteria queconvida a saborear todas as frutas da Amazônia e um centro cultural. A animação,a iluminação, a qualidade dos materiais utilizados fazem da Estação um lugar chi-que para os turistas e a clientela jovem das classes médias da cidade. Ver-o-Rio émuito mais descentralizado. Só depois de percorrer os armazéns do porto por quaseum quilômetro, chega-se a uma reentrância na frente do rio, onde se encontramalguns quiosques geridos por beneficiários da Bolsa Escola, algumas mesas, o tre-cho de uma pista de pedestre cujo prolongamento é previsto para breve. O ambien-te é bem mais popular, a música está presente e o pôr do sol é esplêndido... quandonão está coberto por um cargueiro atracado ao longo do cais.

Os dois projetos testemunham a mesma vontade de reconquistar as margens dorio e abrir a cidade para sua paisagem natural. É provável que os habitantes deBelém sejam inteiramente capazes de tirar partido de ambos os sítios sem ver qualquercontradição entre eles. Afinal, pode-se beber alguma coisa ao pôr do sol no Ver-o-Rio e jantar num fim de semana ou numa ocasião especial na Estação das Docas.Mas o fato é que o confronto entre os defensores de cada projeto tem um alcanceque não se pode negligenciar nem reduzir ao antagonismo ideológico entre doispartidos. Ver-o-Rio é um projeto modesto, como não poderia deixar de ser, e nãopretende esconder sua modéstia. A Estação das Docas, ao contrário, não poderiadeixar de se dar ares de grandeza e pretende reivindicar essa imagem. Expliquemos.

Ver-o-Rio é um projeto local. Foi pensado como uma costura entre dois bairrosem vias de degradação e como marca da vontade municipal de requalificar umpedaço da cidade. O bairro que confina com Ver-o-Rio fora de fato estigmatizadopelas invasões subseqüentes à desativação de um certo número de armazéns doporto. Desse ponto de vista, Ver-o-Rio é um núcleo de resistência local à degradaçãoe, ao mesmo tempo, um lugar de acesso a outros bairros. É a tentativa de criar umponto de centralidade em um tecido urbano ligeiramente descentralizado (a umadistância de quase dois quilômetros de Ver-o-Peso) e de torná-lo atraente a umacamada popular. Em sua concepção, é também um projeto politicamente transparentepara a municipalidade, uma vez que se insere muito nitidamente na lógica dosorçamentos participativos. O prefeito da cidade, Edmilson Rodrigues, foi claro quan-do nos explicou as necessidades que esse tipo de projeto pretendia suprir. No estadode insuficiência da infra-estrutura da maioria dos bairros da cidade e na relativapobreza do orçamento municipal, os projetos de espaço público parecem um luxo amuitos habitantes que, já que não podem conseguir um emprego na Prefeitura,

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desejariam ao menos que o orçamento municipal melhorasse o trivial – isto é, ascondições sanitárias e das ruas – em seus bairros. Toda retirada de um orçamentocentral, mormente quando ambiciona uma estética patrimonial, parece-lhes alheiaem pretensões, em todo caso, não prioritária. Ver-o-Rio é um projeto negociadosocialmente e democraticamente nesse contexto. Pouco dispendioso, local e poten-cialmente central (praça da cidade e não apenas praça de bairro), o projeto empregapessoas oriundas dos meios populares para trabalhar nas cooperativas e tem porfunção e principal qualidade ser visível no âmbito de um programa de ação municipalque arroga um método de gestão participativa. Enfim, e ainda pelo ângulo da visibi-lidade, Ver-o-Rio é um “ato inaugural”: sinaliza que em breve a população vai poderse apropriar de 27 km da orla e acompanhar, assim, não só um trabalho de recon-quista da paisagem, como de uma extensão da cidade à medida do rio. Ver-o-Rioinaugura modestamente um caminho por onde a cidade pretende se afastar dovelho centro.

É significativo que o prefeito nos tenha expressado claramente sua desconfiançaem relação ao que ele chama de projetos icônicos. É fácil perceber a alusão àEstação das Docas. O fato é que, assim como Ver-o-Rio não pode ser avaliadounicamente segundo os critérios da estética urbana, também seria injusto caracterizara Estação das Docas relacionando-a à ideologia de uma “estética anti-social”. Naverdade, é preciso ir além da oposição entre dois protagonistas (personalidadesconhecidas, ou coletividades) para compreender as limitações e os recursos de cadaum, e a maneira como mobilizam sua inteligência criativa ou competência profissionalpara resolver um problema de arquitetura ou de urbanismo. A Estação das Docas éuma “recuperação” e não apenas uma iniciativa ou a manifestação de uma intençãopolítica. É a recuperação de um edifício existente, majestoso, ainda que abandonado,como se pode perceber pelas fotos amarelecidas tiradas antes da restauração. É umelemento do patrimônio industrial da cidade, o traço de um sistema de atividadeseconômicas do tempo em que Belém era um grande porto. O tratamento dado aesse sítio não podia deixar de respeitar seu passado. É até positivo que a cidade e aregião tenham se recusado a virar as costas a esse passado e demonstrado a deter-minação de salvar e tratar com respeito seu patrimônio. Ora, uma vez que o valordesse patrimônio é usado com argumento, ele entra na linguagem da arquitetura edo urbanismo, que tem suas próprias normas e sua própria concepção normativaou “moral”. Fazer a cidade sobre a cidade – como dizem hoje os arquitetos-urbanistasque trabalham na revalorização de certos tecidos urbanos –, recompor uma memóriaurbana é necessariamente tratar os edifícios com o devido respeito, não negligenciaros “investimentos de forma” que fizeram a cidade de ontem, as catedrais, os palácios,praças e mercados. Daí a tentação para o político – e ele nem sempre sai vencedor,o que é um desvio da ideologia populista – de considerar “autoritário” o tratamento


de um edifício. Os debates entre o arquiteto e o príncipe para o qual trabalha (prefeitoou câmara municipal) são comuns neste conflito entre prioridades ou autoridade.No caso, o arquiteto Paulo Chavez é visto como representante de um modo particularde fixação das convicções: a tenacidade. Mas não é necessariamente a marca deum autoritarismo, é a tradução de um engajamento assumido em relação às formase aos materiais, ao ambiente em que trabalha e à solidez que pretende dar a seuprojeto.

O projeto da Estação das Docas tem sua lógica. Edifício industrial, expõe aestrutura original e a valoriza sem falso pudor. Lugar de lazer e centro cultural abertopara a paisagem, ele brinca, tanto quanto possível, com a transparência, abre acidade para o rio a despeito de seu volume. Adjacente ao centro, isto é, ao Ver-o-Peso e ao ex-Café Chic – ambos locais em vias de requalificação que, por enquanto,não oferecem segurança –, o edifício tinha de ser cercado de grades e vigiado. Oresultado pode ser sentido como uma coabitação forçada, demarcada por umafronteira, mas cabe à cidade e a seus habitantes tratar do problema progressivamentee restabelecer o direito de circulação para todos. À população de Belém cabe tambémmanifestar sua opinião freqüentando ou não o local. Da mesma maneira que outrosequipamentos do mesmo gênero, em qualquer lugar do mundo, o projeto certamentese submete à lógica do centro comercial, como admite o próprio Paulo Chavez, masoferece aos usuários uma escapada à multidão das ruas próximas, ao barulho e aocalor da “verdadeira cidade”. Desse ponto de vista, ele é sem dúvida o símbolo deum outro “corpo comum” diferente do que conhecemos, pertinho dali, na turba domercado. Mas teria sido estranho e, afinal, politicamente indefensável, que os habi-tantes de Belém pudessem passar a noite de sábado à beira-rio, nos terraços de umgrande hotel privado, e a cidade não oferecesse um espaço central de reunião, deperambulação e de consumo aberto a todos. Um espaço de co-presença.

ANEXOS

Nos três anexos que se seguem, reunimos textos redigidos em outras ocasiões esobre outros campos de pesquisa, mas que abordam a questão da gestão democrá-tica dos problemas urbanos e as temáticas que desenvolvemos no corpo do relato.

O Anexo 1 segue as linhas principais (sumário e vocabulário da ação) de umapesquisa empreendida em 1998, em colaboração com o arquiteto Louis-Pierre Gros-bois, sobre o problema de uma política de acessibilidade em relação a habitação,transportes e equipamentos culturais. A pesquisa questiona a noção de cidadaniaconstruída com base nessa problemática, quando é generalizada para tratar, além

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dos deficientes físicos, das populações cuja mobilidade é reduzida de maneira cir-cunstancial ou permanente.

O Anexo 2 reproduz o texto de uma comunicação feita durante o colóquio deCerizy-la-Salle, em 1999, organizado por geógrafos, sob a direção de Jacques Lévye Michel Lussault (Esprit des lieux, Logique des liens [Espírito dos lugares, Lógicados elos]. Paris: Belin, 2000). Explora as diferentes linguagens de descrição do espaçourbano e da urbanidade, notadamente as da ecologia e da cenografia.

O Anexo 3 é o texto de minha contribuição aos trabalhos da Comissão Intermi-nisterial sobre a Política da Cidade, realizada em 1998, sob a direção de Jean-PierreSueur. Propõe a reunião das orientações de pesquisa e de ação desenvolvidas nosúltimos anos, na França, principalmente sobre os serviços e espaços urbanos, natentativa de definir politicamente o que incentiva a intenção democrática em matériade bem público, corpo comum ou espaço-providência.

ANEXO 1HABITAR UMA CIDADE ACESSÍVEL: DOS USOS À CONCEPÇÃO

Este estudo, destinado a cruzar as linguagens do arquiteto e do sociólogo referentesà documentação sobre a cidade acessível, toma o partido de interrogar a concep-ção de moradias, equipamentos coletivos e transportes públicos, com base no usoparticular que deles fazem as pessoas com deficiência de qualquer natureza (físicaou sensorial) e as modalidades (regular ou de situação) da deficiência. Define aces-sibilidade segundo as duas linguagens como experiência social e internacional ecomo qualidade integradora de um espaço ou de um equipamento.

Paralelamente à elaboração de uma série de monografias dedicadas a algunsmuseus (a Cidade das Ciências e da Indústria de La Villette e a Grande Galeria doMuseu de História Natural), a alguns sistemas de transporte (o metrô de Lille e otramway de Grenoble) e ao do habitat (uma residência para pessoas idosas integradaa um prédio de habitação em Toulouse), a equipe procedeu a uma série de entrevistascom os que concebem e com os que gerenciam equipamentos, e organizou umseminário (três sessões) que reuniu expertos na área, executivos e pesquisadores.

Essas diferentes abordagens levam-nos a fazer proposições com o propósito dedar um conteúdo concreto à cidadania que o modelo de uma cidade acessívelpressupõe. A condição de cidadão decorre primeiro do vocabulário que diz o direitoà cidade: é preciso falar dos incapacitados de um uso ou dos recursos e do equipa-mento a que recorrem quando participam do sistema da cidade? É preciso multiplicaras categorias ou oferecer meios de tratar casos particulares? Em oposição a qualquer


discriminação negativa ou positiva, todo mundo concorda em denunciar a “reservade espaços” para privilegiar o princípio da simultaneidade dos usos. A deficiêncianos informa sobre a natureza das comodidades capazes de acolher toda sorte deusos, que é esperada por todos os que participam do corpo comum da cidade.

A cidade acessível tem de “cidadã” o fato de ser ao mesmo tempo habitável evisitável. Hoje, o corpo comum da cidade não é tanto o resultado de procedimentosnormativos ainda dispersos e pontuais, mas a reunião de pedaços da cidade onde apossibilidade de as pessoas se encontrarem, serem visitadas ou fazerem visitas, sejaorganizada. Esses pedaços da cidade que foram conquistados para a coabitaçãopor uma vontade política firme e reiterada durante o acompanhamento do projeto,ou por tomarem um partido urbanístico inteligente, seja pela obstinação de gruposmilitantes, seja pela posição menos contrária dos grupos de pressão de usuários emcertos setores, constituem uma cultura objetiva de acessibilidade.

Baseada de agora em diante no código da construção, essa cultura torna-seuma cultura técnica. A vigilância do movimento associativo, desigual e marcadapela herança institucional do campo da inadaptação, não teria sido bastante paraque ela se desenvolvesse e se consolidasse. A argumentação da acessibilidade foitécnica e próxima dos saberes da inovação no domínio dos transportes e dos equi-pamentos públicos. E hoje é da ordem mercantil, no contexto concorrencial resul-tante das normas européias.

Se a acessibilidade de nossas cidades é uma aposta prospectiva, ela supõe umasérie de investimentos: na formação inicial dos criadores, arquitetos e engenheiros,na programação e no acompanhamento da construção, na inovação industrial, namanutenção dos equipamentos e seu ajustamento à lógica de serviço; enfim, nacomunicação referente ao acesso ao conforto na diversidade dos usos.

QUESTÕES DE VOCABULÁRIO

Incapacidades ou participação

A classificação de Wood propunha distinguir deficiências, incapacidades, handicaps(desvantagens). Os Estados Unidos propuseram recentemente uma nova classificaçãoque distingue deficiências, atividades e participação. O abandono do conceito deincapacidade tem o propósito de rejeitar a noção de indenização e deve ser com-preendido como uma vontade de romper com a percepção da desvantagem como“estado de uma pessoa”, para substituí-la por uma descrição dos “recursos de umcidadão”. O cidadão, considerado em situação e em atividade, dispõe de recursospassíveis de serem valorizados por uma oferta modulável de serviços.

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Esse abandono não deixou de levantar controvérsias, e uma parte do meioprofissional considerou-o capaz de ocasionar riscos e efeitos perversos. Num artigorecente (Ao longo dos dias, dezembro de 1997), Georges-Ray Jabalot observa que,na França, as pessoas deficientes obtiveram auxílio pelo fato do direito à indenização,enquanto poderosas companhias de seguro americanas fazem pressão para limitaras perdas e danos colossais atribuídas aos acidentados. Por se aproximar de umaclassificação “universal”, que engloba as pessoas “em desvantagem” e as outras,faria as capacidades prevalecerem sobre as incapacidades. “Haveria tendência aindenizar menos uma pessoa que pode usar os braços para mover a cadeira derodas do que a que não pode mais andar; e se a pessoa não pode tomar o metrô, éculpa da sociedade, não da companhia de seguros.”

Categorias ou casos

O debate sobre as indenizações põe em evidência o conhecido corte entre duasconcepções da democracia e dos mecanismos democráticos de integração: de umlado, uma concepção “social” do direito em que indenização e integração vão depar; do outro, uma concepção “cívica” ou “universalizadora” do direito, preocupadaem abolir qualquer forma de discriminação baseada num “estado” da pessoa quedenuncia os estigmas que acompanham a redução da pessoa a uma categoria insti-tucionalmente construída. Do ponto de vista operatório, seria possível dizer que aconcepção “social” do direito tende a “desmultiplicar” as categorias dos que têmdireito ou os “compartimentos” administrativos, ao passo que a concepção “cívica”do direito pretende tratar de casos particulares segundo uma lógica clínica.

Equipamento ou serviço

A experiência dos museus revela a que ponto a noção de equipamento lucraria coma aproximação da noção, a um tempo mais ativa e mais concreta, de serviço e como fato de levar em conta a dimensão “interacional” de qualquer uso. O que de fatodever ser equipado: o próprio espaço e os objetos que se supõem acessíveis ou opróprio usuário? A função de disponibilização (ou de guiamento) que um equipamen-to pressupõe é necessariamente relacional e remete a duas espécies de inovaçõesde ambas as partes do serviço: de um lado, inovações formais e técnicas – trata-sede dispositivos que servem de modelos de utilização, ou de sua articulação geralcom o entorno corporal do uso –, de outro, pedagógicas e assistenciais – trata-seagora das disposições físicas e sensoriais do usuário, das modalidades de ajusta-mento requeridas para que sejam eficazes.


Do espaço reservado ao direito à cidade

A idéia de “reservação” ligada aos debates dos anos 60 sobre habitações adaptadasexpressava uma conscientização do problema e uma certa concepção da pessoa“em desvantagem”. Mas o direito a escolher seu modo de vida (o direito de habitarum andar elevado e não ficar restringido ao térreo, por exemplo) está em totalcontradição com a idéia de reservação.

Quando se trata de um equipamento público, a própria idéia de reservação nãocorresponde a qualquer funcionalidade, pois, por definição, uma escola acolhe pro-fessores e alunos de todas as idades, um hospital recebe pacientes e visitantes, e ummuseu, pessoas de todas as idades. Pelo contrário, uma vez que uma cidade acolhedo-ra é um sistema de atividades suscetíveis de se combinarem entre si ou de se suce-derem umas às outras, é o fato de diferentes populações poderem partilharsimultaneamente um espaço que constitui o critério de sua acessibilidade.

Locomoção e percepção

A distinção entre deficiências físicas e sensoriais implica um risco nada desprezívelpara a compreensão da experiência concreta e corporal do usuário de mobilidadereduzida. O plano dos T2 adaptáveis da residência de Toulouse com seu mecanismode divisórias móveis ou fixas que visam a ajustar a moradia à evolução funcional doresidente mostra por que a acessibilidade deve ser concebida não só em termos decirculação como de percepção e visibilidade. Para uma pessoa que se locomovecom dificuldade, o acesso aos objetos domésticos – more ela sozinha ou tenha assis-tência – é o acesso pela percepção que primeiro lhe permite organizar suas locomoçõescom economia, indicar, ocasionalmente, sem muita dificuldade, o caminho a seguir àpessoa que a assiste, controlar as idas e vindas de visitantes dentro desse espaço etc.

Em outras palavras, o caráter “tranqüilizador” ou confortável de um espaçoprivado é resultado do controle que a pessoa seja capaz de exercer sobre seu entornovisual ou sonoro: tratando-se de visão, a pessoa deficiente ou apenas envelhecidadeve reconstruir a relação entre o lugar das coisas ou o deslocamento das coisas edas pessoas, de um lado, e, do outro, sua própria localização ou deslocamento;quando se trata de espaço sonoro, o controle do quadro perceptivo – o que se passaou o que se diz em torno dela – é uma condição importante para seu confortopsicológico, ou seja, para sua participação nas atividades comuns, quando ela nãovive só, para definição dos acontecimentos sonoros normais ou alarmantes.

A noção de visibilidade que os italianos utilizam parece bastante interessante,por indicar uma dupla ligação entre a moradia e o lado de fora, uma possível duplacirculação da pessoa deficiente e da que a visita.

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O campo perceptivo controlável é, portanto, uma condição de acessibilidadepsíquica. Vivemos no meio das coisas, no meio de acontecimentos visuais ou sonorosque ora constituem recursos para nossa atividade, ora provações, transtornos, ouobstáculos ao conforto de qualquer pessoa, deficiente ou não, uma vez que adefinimos como ser de locomoção, isto é, de percepção e de ação ao mesmo tempo.

A experiência específica de acessibilização dos museus reafirma esse princípio.De fato, ela não pode ser reduzida ao problema de acesso a esses lugares – problemajá resolvido, quanto ao essencial, nos dois museus que foram objeto de nossa pes-quisa – e supõe que seja tratado o problema de acesso aos conhecimentos expostosou conservados nesses lugares.

Dependência, autonomia, assistência

Se as pessoas deficientes não estão destinadas a permanecer sujeitos abstratos deum direito à autonomia, é preciso ainda que tenham a possibilidade, mais modestae mais concreta, de administrar sua dependência. Isso pressupõe que, antes de en-trarem em atividade, elas disponham de informações sobre as condições em quetranscorrerá a atividade e possam recorrer, durante a ação, à assistência necessária.Atualmente, a menor mudança de função implica uma espécie de penalizaçãocognitiva, visto que exige que a pessoa deficiente disponha de uma descrição completade sua atividade, de um itinerário detalhado e do registro dos obstáculos do percurso.

Banalizar a questão da deficiência é devolver a suas vítimas um direito ao con-forto cognitivo, ou seja, direito à distração.

PROCEDIMENTOS NORMATIVOS – PROCEDIMENTOS INICIATIVOS

A norma, o programa, o projeto

Os arquitetos – talvez por serem sensíveis à inflação das normas, à sua sedimentaçãoadministrativa nunca revista, enquanto os preços da construção pouco se modificam –desconfiam da banalização dos usos e das formas que pressuporiam a generalizaçãode normas de acessibilidade. A equipe encarregada da renovação do Museu deHistória Natural (no entanto inteiramente acessível às pessoas de mobilidadereduzida) resmunga à idéia de uma regulamentação mais rigorosa, uma legislaçãoque não se refira a projetos e sim a normas. A cenografia da Grande Galeria, realizadaem colaboração com René Allio, incide não sobre um espaço, mas sobre um programaconcebido em concerto com acadêmicos. As exigências destes, em matéria de expo-sição, de combinação de luz e movimento levaram os arquitetos a inovar e a utilizar


uma fibra óptica oriental que entra na qualidade visual do espaço de exposição. Emoutras palavras, o que os arquitetos não aceitam bem é a imposição de uma normaexterna ao contexto de um programa ou de um projeto avaliados por peritos econcertados.

Controle e conselho

A cultura da acessibilidade progrediu desde a lei de 1975, principalmente por causada pressão legislativa e regulamentar. Se após essa lei nossa legislação é coerente,assim como todos os decretos de 1978 a 1983, ela está inegavelmente presente nasresidências, nas instalações e nos espaços de transporte. A partir de 1991, a legisla-ção sobre edifícios públicos foi reforçada porque lhe acrescentaram a noção decontrole. Quando há um controle, há conselho, e os construtores vêm em primeiroplano. É um elemento essencial e um avanço decisivo no momento da concepção.Bem como na distinção entre edifícios existentes e edifícios novos. Para os equipa-mentos ou sistemas de transportes, exigia-se o estabelecimento de planos de adap-tação com prazo mais longo de vida, e a distinção estava clara.

Os decretos de 1994 modificam a legislação e especificam que a permissão deconstruir não diz respeito apenas aos edifícios novos mas a qualquer transformação.Em compensação, quanto aos sistemas de transporte, eles desassociam o veículo ea plataforma de desembarque, quando todo mundo sabe que a acessibilidade de-pende de um tratamento coerente do conjunto.

Para as residências, a legislação é mais complexa do que para os equipamentospúblicos porque a noção de adaptabilidade “pelo menor custo” é difícil de interpre-tar na falta de qualquer procedimento de controle/conselho. Além do mais, quantoaos edifícios de habitação coletiva, há que se fazer uma distinção segundo depen-dam de um financiamento público – caso em que é possível examinar planos deacessibilidade e adaptabilidade, e, se o projeto for coerente, pode-se pedir financia-mentos complementares por meio de um sistema chamado “Qualitel” – ou depen-dam de financiamento privado – caso em que se aguarda a vistoria para verificarque a acessibilidade não foi levada em conta. Uma vez que, nos dias de hoje, apressão exercida sobre os sistemas de transporte se dá na linguagem da concorrên-cia e das partes do mercado, é possível imaginar que, em matéria de acessibilidade,a lição venha dos recentes debates sobre poluição. Assim, o dispositivo instigadorcaliforniano que funciona sobre o princípio dos títulos negociáveis no mercado dapoluição poderia inspirar uma política virtuosa de inovações e investimentos emmatéria de acessibilização.

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GRUPOS DE PRESSÃO

Reivindicações específicas e interesse geral

Nos últimos anos, as associações perderam o poder de lobby porque estão divididassobre o assunto e se dispersaram. Cada um considera que o problema da acessi-bilidade é problema seu. A irritação das associações tem a ver com o fato de se terpassado de um extremo a outro: do deficiente em cadeira de rodas à pessoa demobilidade reduzida, e desta ao deficiente de circunstância. Dessa maneira, talvezse tenha ganhado em generalidade, mas se chegou a uma situação paradoxal oumoralmente incorreta: encobre-se assim o fato de não se querer fazer coisa algumapor uma categoria particular de pessoas. Com base, por exemplo, em uma reivindi-cação dos usuários de cadeira de rodas, chegou-se a baixar o piso dos ônibus paratorná-los acessíveis a todo mundo, mas com risco de serem dispostos de tal maneiraque não serão acessíveis aos primeiros interessados. Cuidamos do problema dadeficiência de situação, mas não mudamos a situação do deficiente. Aí está umdebate político, ou melhor, ético. Falta-nos, pois, segurar as duas pontas da corrente:estar atentos à especificidade das reivindicações e ao interesse geral.

Nível de mobilização, nível de sensibilização

A implementação de uma regulamentação exige que se mobilize a alta cúpula doEstado, mas nesse nível de responsabilidade, a percepção da agudeza de um pro-blema e da necessidade de encontrar respostas concretas desempenham um papelimportante. É bem possível conseguir unanimidade na Assembléia Nacional e atéencontrar certos parlamentares que reivindicarão mais do que as associações reivin-dicam, enquanto alguns alegarão a inconstitucionalidade da lei no que se refere àdocumentação de controle prévio das autorizações para construir, e outros dirão:“Estou de acordo. Encontrem a solução.” Afinal, mais do que a sensibilidade políti-ca, o que pesa são a experiência pessoal e a personalidade dos decididores.

O social e o direito: competências técnicas e recursos logísticos

Compete às associações fazerem o trabalho de sensibilização. Na França, a questãoda discriminação vem agora à tona, muito depois de ter surgido em outros países.Já não se trata de praticar ação social, mas de respeitar os direitos. Para as associações,é uma mudança capital. Nos Estados Unidos e na Alemanha há um movimento queafirma que só as pessoas deficientes estão habilitadas a falar em nome dos deficientes.É uma guinada, talvez, mas é preciso não esquecer certas manifestações a favor dos


deficientes... com a quase total ausência de deficientes. O mesmo acontece emrelação às comissões a que são convidados: além da formação mínima necessáriaa uma participação eficaz, falta simplesmente a logística que simplesmente a tornepossível. Quem tem assento nessas comissões? Sejam bombeiros ou administra-dores, os participantes comparecem dentro do horário de trabalho, ao passo queas pessoas deficientes têm de arcar com as despesas de locomoção. Não é de es-pantar que participem menos ou que só o façam se não tiverem dificuldade de selocomover.

Seria o caso de afirmar que somente as pessoas com deficiências possam defenderseus interesses? Não é a nossa experiência, na França, onde muitos expertos eexecutivos têm dificuldades. As personalidades que têm uma experiência associativaou um conhecimento das administrações só se expressam em um determinado con-texto e sob a pressão de movimentos sociais. A experiência do trabalho em umacidade nova como Evry bem demonstra que há uma interação entre a cultura daacessibilidade e a presença efetiva, no campo de ação, de pessoas deficientes.

O acesso de pessoas com certas deficiências a cargos de responsabilidade causaum efeito considerável na imagem de competência de um grupo. A pessoa emdesvantagem torna-se não só um cidadão como qualquer outro, com direitos edeveres, mas um ator e um decididor, alguém que tem uma profissão e pode dirigiroutras pessoas a despeito de sua incapacidade. Já não se pode confundir a incapa-cidade de uma pessoa com o fato de ela ser incapaz.

A relação de forças entre grupos de pressão

A evolução da regulamentação e da legislação mostra que não são apenas as asso-ciações que constituem grupos de pressão. A percepção do problema da acessibi-lidade resulta da relação de forças entre dois grupos de pressão: o das associações eo dos agenciadores, dos construtores e dos financistas. A acessibilidade é uma apostaeconômica que tem incidentes nada negligenciáveis no campo financeiro. A partirde 1975, a pressão das associações no setor de moradia, depois no dos edifíciospúblicos, esteve sempre em confronto com a dos construtores. E a resistência destesúltimos só foi atenuada com o tempo, porque surgiu um outro grupo de pressão, odos usuários, no sentido amplo. A qualidade das habitações em termos de área, porexemplo, ou a generalização do rebaixamento do chassi, no caso dos ônibus, estãona categoria de novas reivindicações, a do conforto. Na Suécia, o nível de conforto –a área das moradias, previsão de elevadores para os edifícios de apartamentos commais de dois andares – permite que não haja necessidade de regulamentação. NaFrança, foi preciso uma pressão particular para se chegar a esse grau de conforto.

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Um poder desigual conforme os setores

Os grupos de pressão não funcionaram da mesma maneira em relação aos trans-portes e ao habitat. Dizer que a legislação é recente e o movimento reivindicadoré jovem não basta para explicar o que aconteceu. Paradoxalmente, o sucesso dealgumas lutas no setor de habitat redundou no recuo de um grande número demilitantes do movimento associativo. Algumas associações atualmente têm pro-blemas de recrutamento e deserção de jovens. Por isso mesmo, são grupos quenão possuem muita autonomia: seja pelo peso das deficiências físicas dos mem-bros, seja pela ausência de autonomia psicológica. Nas associações ativas atuais,encontram-se pessoas que reivindicam assistência e segurança, que requerem umquadro de pessoal. É um problema capital no setor de transportes, em que asempresas realmente querem tomar iniciativas em benefício dos deficientes masnão admitem prestar assistência. É preciso saber o que se quer: a integração ou acaridade. É preciso se interrogar sobre as competências disponíveis no meio asso-ciativo.

Acresce que as associações são especializadas de forma curiosa. Há um ditadoque diz que as associações de cegos não podem se ver e as associações de surdosnão podem se ouvir. No entanto, isso não acontece com as associações anglo-saxônicas, pelo menos desde os anos 80: tornaram-se federadas a respeito de algunsassuntos, como a acessibilidade ao transporte, por exemplo. Cada associação mantémsua especificidade, sua identidade política e religiosa, mas juntas têm um maiorpoder de intervenção.

Os grupos de pressão de usuários dos transportes coletivos nunca terão a força,a união que podem alcançar no setor de habitat. O carro particular representa, naFrança, 80% dos deslocamentos contra 20% do transporte coletivo. Não é de admirar,pois, que as associações de usuários dos transportes coletivos sejam fracas. Emmatéria de locomoção, a cultura dominante é a cultura do automóvel. Paralela-mente, é no setor de transporte que a regulamentação é mais fraca e é nele que elaincide com mais força.

Uma herança institucional

A propensão francesa para pensar em termos de instituições é fato não só em relaçãoaos deficientes como às crianças e ao social como um todo. As soluções assim saemmais onerosas e causam incidentes que não podem ser desprezados, pois haverátendência a negociar mais com os representantes das instituições do que com osusuários. Uma mulher que cuide sozinha de uma criança deficiente nem sempretem tempo de ir bater às portas para defender seus direitos, ao passo que uma


instituição tem um ambiente médico organizado e um representante. Manter emdomicílio impede os agrupamentos e aumenta ainda mais a dispersão dos usuários.

As primeiras mobilizações a favor dos deficientes não foram obra das associações,mas de comitês de luta pelos deficientes, inspirados no movimento de 68 (“Capen-gamente seu” 5, por exemplo). Durante os anos de 1970 a 72, esses comitês reivin-dicavam que os deficientes pudessem sair dos centros médicos para se integrar nascidades e ter acesso aos transportes. Ao mesmo tempo, as associações criaram centrosmédicos, centros de ajuda para o trabalho, a fim de que os deficientes tivessem todoum círculo de vida paralela.

Enfim, as primeiras mobilizações abrangeram apenas a deficiência motora. Issocontribuiu para o enfraquecimento do movimento reivindicatório: os que vêem malou os que ouvem mal não participavam. Nas associações, chegavam a lhes perguntaraté que ponto as reivindicações lhes diziam respeito e até que ponto eram usuárioscomo os outros. As divisões permanecem até hoje.

PROJETO E PROGRAMA

Um programa exemplar: a CSI

Concebido como parte de um projeto urbano de envergadura e de uma vontadepolítica claramente expressa por Paul Delouvrier (“A vocação da Cidade é respon-der às expectativas de um público de diversas culturas e de diversas idades”) em1981, o Museu de La Villette soube aproveitar os efeitos pragmáticos do urbanis-mo, enumerando todos os argumentos arquitetônicos, sociais e técnicos da noçãode acessibilidade. É especialmente notável o cuidado dispensado às interfaces daaprendizagem em uma instituição de vocação pedagógica. A Cidade das Ciênciassoube organizar as condições de acesso – excepcionais ou regulares, aos equipa-mentos ou aos serviços –, levando em conta a população urbana em sua grandediversidade. O “método” do núcleo acessibilidade no decurso da concepção, talcomo aparece na prática e no discurso de seus membros, comporta vários princí-pios:

— PRINCÍPIO DE SIMULTANEIDADE

Consiste em considerar normais situações mais complexas em matéria de gestãode espaços de reunião, a saber, aquelas em que todos os usuários desejam teracesso ao mesmo lugar ao mesmo tempo. Este princípio resulta em não se reser-

5 No original, “Bancalement vôtre”, parodiando antiga fórmula de despedida “Amicalementvôtre” (“Cordialmente seu”) usada em cartas. (N. da T.)

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varem espaço nem tempo específicos ou “dirigidos” para uma categoria particularde usuários.

— PRINCÍPIO DE SIMULAÇÃO

Consiste em proceder à avaliação prévia das qualidades funcionais de um equi-pamento, medindo a pertinência de uma atividade situada. Este princípio, jámencionado em outro contexto (o tramway de Grenoble), é essencial quandose adota uma posição que os anglo-saxões chamam de user oriented. Implicauma definição de uso como “solução de problemas” que só podem ser descri-tos em situações específicas.

— PRINCÍPIO DE TRADUÇÃO

Numa instituição que associa diversos tipos de profissões, as recomendaçõesgerais devem ser transformadas em fichas técnicas tão operacionais quantopossível. O cuidado dispensado aos procedimentos de implementação é a con-dição para que diferentes competências técnicas possam cooperar em um mes-mo programa de ação. Na seqüência das operações, é essencial a identificaçãodo instrumento – ficha, diagrama, esquema – que permite operacionalizar umainovação ou uma opção de concepção.

Além dessa competência de tradução interna, há uma competência dirigida aopúblico: o fato de os diversos membros do núcleo acessibilidade terem aprendido aLSF (língua francesa de sinais) tem conseqüências particulares para o público comdeficiência auditiva, que afirma se sentir “à vontade” na Cidade das Ciências. Aequipe de La Villette desejaria que esse público fosse munido de uma espécie debipe com vibrador, ligado a um comprimento de onda comum a todos os museus,o que permitiria transmitir informações aos que ouvem mal. Trata-se de uma inova-ção técnica indispensável a esse público (há muitos caminhos inexplorados paracompensar visualmente a deficiência auditiva), ainda que não seja um aparelhodestinado exclusivamente aos surdos, e pode-se imaginar que outros usuários gos-tariam de dispor de um equipamento que tem o mérito de não se dirigir ao públicoindiferenciado, mas a um usuário equipado.

TRADIÇÕES PROFISSIONAIS E ARGUMENTOS TÉCNICOS

A história ilustrativa do ônibus

As escolhas em matéria de acessibilização fazem parte de uma história das tecnolo-gias e das inovações tecnológicas que tem sua própria temporalidade. Nos anos de1974 a 75, quando Renault e Berliet examinaram o projeto de “ônibus do futuro”,


as duas empresas estavam em plena reestruturação. Esse projeto provoca uma ver-dadeira quebra de braços entre decididores e transportadoras. Naquela época, oônibus era um peso-pesado. Tinha o chassi de um caminhão. O ônibus urbano eraherdeiro do ônibus de estrada de rodagem, o motor e a caixa de câmbio eramcomo os de um caminhão, e os motoristas resistiam às mudanças automáticas portemerem o fim da profissão. O ônibus que substituiria o PR 100 era portanto alto,sobre rodas pequenas e poluidor. Foi como se os exploradores dissessem ao cons-trutor que havia uma outra possibilidade para o objeto.

Os construtores usaram diversos argumentos. O primeiro consistiu em dizer quenão havia mercado para esse ônibus. Por outro lado, não queriam rodas pequenas,não conseguiriam frear um ônibus com rodas pequenas. Sempre a idéia de que umônibus é um caminhão, impossível imaginar que seja um ônibus climatizado, quedeva ser lavado a jato. No tocante ao mercado, balançamos as cifras: já não setratava de duas cadeiras de rodas em mil, mas de 11 a 12% da população incomo-dados com a plataforma de 35cm de altura, Quanto às rodas, nossos argumentosforam mais tecnicistas: observamos que os carros dos romanos tinham rodas grandese chassi baixo.

As resistências aos investimentos só mudariam mais tarde, quando nossos argu-mentos se tornaram argumentos de marketing, para Transexcel, por exemplo, e setratava de dourar a imagem dos transportes coletivos. Quanto aos custos da explo-ração, os cálculos raramente se baseiam na rapidez do acesso que o chassi baixopermite. Desse ponto de vista, a experiência do tramway de Grenoble foi eloqüente.

Foram examinadas alternativas técnicas: o rebaixamento do ônibus experimen-tado aqui e ali sai 10% mais caro, o sistema de paletas ainda é um resquício daterminologia de caminhão – é pesado e atravanca, o que confirma que a acessibili-dade é um elemento acessório das funcionalidades do ônibus.

No início dos anos 80, Heulliez inventou um ônibus totalmente acessível. Ésignificativo que esse construtor tenha sido obrigado a esconder seu ônibus no salão.O R 312 tinha então o caminho livre, com uma plataforma plana, se não baixa. Ademanda atual de ônibus acessíveis só poderá ser atendida com muita demora,devido à diminuição das cadeias de fabricação.

Os dispositivos de acompanhamento

São a maior garantia da continuidade e do cumprimento de uma política de acessibi-lização. As equipes encarregadas de executar essas políticas no âmbito de uma loca-lidade ou de um equipamento não são simples delegados dos deficientes, sãoobservadores privilegiados da continuidade do uso e da coerência do serviço propos-to. Quanto aos próprios equipamentos encarregados de assegurar a acessibilização

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de um espaço ou de um prédio, sua manutenção regular é a condição indispensávelpara que não ocorra a ruptura da cadeia da acessibilidade. Aqui será o caso dedescrever algumas experiências em que equipes e equipamentos funcionam de ma-neira integrada e “natural”.

A comunicação em matéria de acessibilidade

É um problema central para o grupo de trabalho. Já mencionamos a que ponto asmedidas tomadas para acessibilizar um local ou um edifício público (a TGB ou aestação TGV de Roissy) podem ser ignoradas pela imprensa especializada. Por outrolado, antes que os serviços concernentes de uma cidade ou de uma rede de transporteelaborem as instruções de uso, é fundamental pensar nos registros de informaçãomais adequados – mapas, planos de acesso, signalética –, na estética apropriada enas formas de informação destinadas ao usuário “normal”.

ANEXO 2DESCREVER O ESPAÇO DAS INTERAÇÕES

A se acreditar nos organizadores, todos eles geógrafos, esse encontro teria sidorealizado sob o signo de uma dupla ambição: epistemológica, por um lado, vistoque a geografia, reputada como demasiado descritiva, foi convidada a dialogarcom as disciplinas “epistemologicamente mais ambiciosas”; e reflexiva, por outrolado, pois a missão científica e os desafios da disciplina eram levar-nos a compreendero planeta em que vivemos. Sendo normal que a abertura de um diálogo comececom atos de deferência, é também normal que lhe repliquemos com cumprimentosou encorajamentos. Neste caso, gostaria de observar a nossos colegas geógrafosque as ciências da linguagem, há várias décadas reputadas como pioneiras em cor-rentes de pensamento tão diversas como o estruturalismo e o interacionismo, têmpor programa serem rigorosamente descritivas. Donde, a primeira pergunta: o queé a descrição rigorosa para os geógrafos? E qual seriam suas especificidades quandocomparada à “densa” descrição dos antropólogos (Gertz, 1988) ou à descriçãoseqüencial dos conservacionistas? Quanto a compreender o planeta em que vivemos,tenho excelente lembrança da obra coletiva intitulada Le Monde: espaces et systèmes(O Mundo: espaços e sistemas), livro de geógrafos que se emancipavam da geopolíticapara pensar ao mesmo tempo a idéia reguladora de uma hospitalidade universal ea autonomia real de um extrato de fenômenos sociais definido como “sociedadecivil mundial”. Essa maneira de pensar por extratos permite suprimir um obstáculo


epistemológico de um novo tipo, observável hoje na preguiçosa invocação à noçãode fenômeno social total, muito distante das descrições antropológicas de Mauss.Permite também isolar vocabulários descritivos sem pretender esconder de uma vezalguma coisa que seria a “mundialização” e cuja causalidade estrutural seria parasempre econômica. Permite, enfim, proporcionar à sociologia um quadro dos modosde vida ou da vida cotidiana. Não nos esqueçamos do embaraço de Goffman, que,instado a classificar as práticas que estudava, respondeu bruscamente que se tratavaquer de maneiras de ser das classes médias dos países ocidentais, quer da vidapública definida como esfera da visibilidade mútua. Em outras palavras, para osgeógrafos, a ambição mais preciosa e mais legítima talvez seja permitir que as ciênciassociais superem as escalas entre o micro e o macro nos estudos das civilidades queconjuguem os saberes fundados na análise do debate com os saberes da comunicaçãonão restrita ou da esfera midiática. Quando se trata, por exemplo, de descreverrigorosamente uma estação como lugar de reunião ordenada, é claro que é precisolevar em conta tanto os dados observáveis na ordem das interações como apluralidade dos usos e das convenções de uso decorrentes das diferentes escalas demobilidade em que está inserida. Inversamente, é preciso aliar a pluralidade dasescalas do lugar com as outras pluralidades para compreender as civilidades daestação.

Se quisermos, pois, que o geógrafo se interesse pelas práticas cotidianas de umindivíduo nas microescalas da vida cotidiana, não é apenas com escalas que deve-mos nos preocupar. Se um indivíduo anda para lá e para cá numa plataforma dometrô, ou anda em círculos em sua sala de estar, às três horas da manhã, porquesofre de insônia, ou se mede a calçada a passos largos à espera da namorada, o queessas práticas têm em comum é serem o fato de um corpo em movimento numespaço físico e sensível, mais ou menos exposto aos olhares de um público, numespaço mais ou menos congestionado ou mais ou menos equipado, para ocupar otempo de espera. Ou seja, essas maneiras de lidar com o espaço, esses exercícioscorporais não sentem falta de explicação porque não teríamos levado em contadimensões subjetivas. O espaço em questão não é o espaço de expressão ou deconquista de um desejo subjetivo, é um espaço de possibilidades, um espaço explo-rado metodicamente, ainda que os métodos nada tenham de conscientes. Trata-sede descrever rigorosamente essas explorações metódicas corriqueiras, o espaço maisou menos rotineiro do curso da ação ou da atividade que consiste em se deslocarou andar de e para cá.

Aí está uma abordagem pragmática dos usos do espaço que pressupõe que adeambulação seja um ato de conhecimento do espaço e que todo ato de conheci-mento seja, em si mesmo, uma deambulação no universo das coisas. Certamentenão se pode desassociar essa abordagem de um certo naturalismo mais preocupado

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com as propriedades do exterior, do dehors, do out there, do extimus mais que dointimus. A verdade é que o pesquisador não pode deixar de atribuir intenções a essasexplorações. Mesmo assim, ele o faz sem ceder às tentações do corte epistemológico:quero dizer que a atribuição de intenções não é privilégio do pesquisador ou dointérprete, é uma competência amplamente partilhada, observada pelos etologistasnas condutas das sociedades animais. Podemos responder à pergunta “De que espaçoestamos falando?”, propondo três vocabulários descritivos usados pelos pesquisadoresde ciências sociais, vocabulários complementares ou concorrentes, inspirados respecti-vamente na ecologia, na dramaturgia (ou na cenografia) e na pragmática.

Para começar, vocabulário da ecologia. Como se sabe, a sociologia de Chicagoé apresentada como ecologia urbana. Por que o termo ecologia? Trata-se de umasimples metáfora? É preciso lembrar que a abordagem ecológica é antes de tudouma resposta e uma alternativa à literatura eugenista e urbanófoba que ganhouterreno na virada do século, quer para tratar dos problemas sociais levantados pelaimigração maciça, quer como conclusão precipitadamente deduzida do darwinismo.A compreensão dos fenômenos de delinqüência nesse contexto territorial, por exem-plo, é apresentada como uma decorrência materialista e reformista do cientismodenunciador do eugenismo.

É importante lembrar essa formulação do projeto científico no debate públicode uma época dominada pelas teorias racistas. Em outras palavras, é uma formulaçãopolêmica no bom sentido, no sentido em que Gaston Bachelar falava das polêmicasda razão: uma abordagem ecológica dos fenômenos de desvio e delinqüência (deinsegurança, diríamos hoje) exige que levemos em conta os contextos em que sãoobservadas as desordens da coabitação ou as formas de dissocialização. É preciso,portanto, compreender a referência à ecologia como um convite materialista ouvitalista ao estudo das cidades segundo lógicas de recomposição e transformaçãoconstantes. A apresentação de Robert Park e Roderick Mc Kenzie para o primeirocurso de ecologia urbana, em 1924, esclarece que não se trata de estudar a relaçãoentre uma população e seu território, mas a relação recíproca entre duas populações,no mesmo território. Conseqüentemente, a ecologia urbana foi conduzida para vera cidade não só como mosaico de territórios, mas como um ajustamento de popu-lações de origens diferentes em um mesmo ambiente e num mesmo sistema deatividades. Ganha sentido, sobretudo, o conceito de competição pelo espaço para acompreensão tanto da economia da mobilidade residencial como dos problemassociais de coabitação residencial ou de co-presença num espaço público. O fato depensar o espaço urbano como espaço de disputas e contestações está no cerne dostrabalhos da microecologia de Goffman, em que as situações de encontro constituemo campo de análise dos julgamentos de urbanidade e das formas do acordo sobre aurbanidade de um lugar.


Isso não deixa de ter conseqüências sobre a maneira de compreender o espaçode que falam os sociólogos da cidade. A abordagem ecológica, seja qual for – a daecologia urbana dos primórdios, a dos trabalhos de Aaron Cicourel sobre a ecolo-gia das atividades em um contexto de trabalho, ou a da ecologia da percepção deJ.J. Gibson –, define o espaço de maneira particular. Para simplificar, digamos queo espaço não é um invólucro nem o vazio no interior do qual se desenrola umdrama ou uma ação. É um ambiente cheio onde a atividade de adaptação e decooperação dos indivíduos ou dos coletivos encontra seus recursos. Do conceitotradicional de “cultura objetiva”, como foi utilizado no começo do século XX, aoconceito de “affordance” como funciona na ecologia da percepção de Gibson, amesma idéia subjacente: a idéia de que toda atividade encontra “tomadas” no seuentorno. Daí, a atenção ao tratamento qualitativo e sensível dos espaços urbanos,garantia de um sentido e de uma adequação aos usos que os citadinos lhes dão, etambém a atenção aos espaços de trabalho cuja ergonomia não pode se limitar ao“posto de trabalho” mas engloba os objetos e os equipamentos que funcionamcomo depósitos de inteligência coletiva, possíveis de serem ativados ou solicitadosno curso da ação.

Enfim, a ecologia foi, desde a origem, uma ecologia da mobilidade. Ou seja,habitar uma cidade não é somente morar nela, mas trocar de residência, passar deuma residência a outra, de um lugar a outro, de um território a outro. Robert Parklembrava freqüentemente que passara muito tempo percorrendo as grandes metró-poles antes de assumir o cargo na Universidade de Chicago. O citadino é um homemde locomoção, e o movimento está no centro de sua atividade. Isso não significasomente que a mobilidade mede as relações sociais e o grau de socialização de umaou outra população urbana, mas também que a urbanidade só se define pela capa-cidade de compor regiões morais diferentes. Park propunha definir segregação comoo cativeiro em um território, a impossibilidade de freqüentar outros. Daí a importânciada temática da acessibilidade urbana na sociologia dos espaços públicos e a impor-tância dos “lugares-movimentos da cidade” (estações ferroviárias e rodoviárias, esta-ções de metrô, aeroportos etc.). Pensar a cidade não é se ater à apropriação ou aosentimento de pertencimento de uma população em relação a seu bairro, mas estudaros dispositivos urbanísticos, os equipamentos e os serviços capazes de permitir aocitadino superar a “estraneidade” em um território não-familiar, orientar-se em um“universo de estrangeiros” (Lynn Lofland).

Eu não insistiria tanto na metáfora teatral, bastante explorada na obra de Goff-man, se ela não merecesse alguns comentários e algumas precisões. Encenar oespaço urbano certamente não é prepará-lo para um espetáculo ou para que setorne impressionante, é organizá-lo pelo menos para um relato ou um possível per-curso. Em outras palavras, trata-se de um espaço preparado, modalizado segundo

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roteiros de usos, que tenha realizado um ou dois ensaios. Por outro lado, sabemosque desde a dramaturgia clássica o lugar da representação teatral é uma antecâmara,uma praça ou um chão, isto é, um espaço aberto a outros espaços, lugar de espera,bem como de reunião, que permite passar de uma cena a outra sem perder a unidadede ação. Esse ponto é importante quando nos interrogamos sobre as qualidades decontinuidade ou de descontinuidade de um tecido urbano. Afinal, nada seria maisredutor que pensar a metáfora teatral como a fórmula de um universo social conce-bido como um jogo de aparências. A pertinência da abordagem dramatúrgica paradescrever o universo dos encontros e seus rituais de exposição ou de evitamentoestá em não negligenciar tudo o que um encontro supõe de ajustamentos, de coor-denação dos movimentos e das linguagens corporais nas situações de visibilidademútua. Ou melhor, o universo dos encontros é um mundo de aparências concertadas,é antes uma coreografia do que um desfile de simulacros celibatários. Portanto, aqualidade da observalidade do quadro teatral não deve ser compreendida apenasdo ponto de vista do espectador, mas como uma condição da ação teatral: os própriosatores são observadores. Convém lembrar ainda que os espectadores não são passi-vos, eles assistem ao espetáculo tanto quanto o assistem, como diz Peter Brook;quer dizer que, à sua maneira, eles interagem com os atores, sustentam e regulam arepresentação, em suma, participam dela. O espaço vazio do quadro teatral – emoposição ao espaço cheio das análises ecológicas – é portanto um quadro participativoentre outros. Notemos que a noção de quadro (frame) elaborada pela ecologiadentro do espírito de Bateson é tratada como uma extensão das noções de cena oude situação, uma generalização da “sociologia das circunstâncias” que ele pretendefundar. Um quadro é dispositivo cognitivo e prático de organização da experiênciaque não exclui as dimensões espaciais, não por englobar a experiência corporal dassituações, mas porque não se resume a isso. Um quadro é antes de tudo uma lingua-gem social e espacial de inteligibilidade e, portanto, de descritibilidade da experiênciapara os atores. Responde mais à pergunta: “o que acontece?” do que apenas a:“onde acontece?”. Podemos encontrar a mesma polissemia nas noções de território,de contexto ou mesmo de “local”, desde que se leve a sério as conclusões do linguistturn nas ciências sociais: um território é também uma região de significações, umcontexto não é o invólucro de uma atividade, mas o que ela constrói em sua realizaçãoe nas formulações que lhes atribuem os atores, e inevitavelmente uma abordagemlocalizada deve combinar escalas de pertinência. O fato de admitir que um lugarseja “preparado” para uma representação, como sugerem a metáfora teatral e atensão palco/coxia que ela implica, supõe que se tenha direito ao vocabulário emato no qual ele se manifesta e se descreve metodicamente para os atores. E não hámotivo algum para inventar um “espacialismo” qualquer a fim de afirmar esse cuidadocom a descrição. O que é preparado em uma ação é tanto seu lugar como seu


momento, e uma atividade social é situada tanto por sua temporalidade quanto porsua inserção espacial: ela constrói sua narratividade e a dramatiza, enquanto seudesenvolvimento num espaço constrói sua exposição e sua encenação.

Essa dupla dimensão espacial e temporal da descrição, encenação de uma situa-ção em um contexto e dramatização de uma seqüência em uma narrativa, já nosapontam que os vocabulários descritivos utilizados nas ciências sociais, desde avirada lingüística, testemunham um retorno da ação, depois do tão famoso retornodo ator. No meu entender, as observações empíricas mais rigorosas da atividadesituada, as que se preocupam igualmente com a ação, com o julgamento na ação ecom a percepção do espaço da ação (ver Raisons Pratiques n° 10: “La logique dessituations”, Editions da EHESS, 1999), descrevem formas de participação e envolvi-mentos, maneiras de cooperar com outros participantes ou com objetos e equi-pamentos, modalidades de organização das perspectivas, dos dispositivos práticose dos ajustamentos de condutas, das atribuições de intenções e suas conseqüênciasnum decurso de ação. Em outras palavras, elas abandonam a logística do atorestratégico em benefício das lógicas da ação conjunta, inserindo-se assim na herançapragmatista, tal como a resumiu William James em uma fórmula polêmica, incisiva:“Não cuido de saber se há ou não agentes ou se as ações de um homem sãoexatamente as dele ou não.” No paradigma pragmático de um “universo pluralista”,o espaço da ação só pode ser descrito como um espaço problemático, feito deexplorações e transações, de justificações e reparações. Nesse espaço, as caracterís-ticas do ator individual são: dividir-se segundo os “subuniversos” em que se envolvepela atividade que exerce e ser uma categoria do público, uma posição no espaçopúblico. Tratar o lugar onde a ação é realizada como um espaço público é comcerteza cruzar os trabalhos de Habermas sobre o agir “comunicacional”, mas todosos trabalhos empíricos sobre a atividade situada – quer se trate do deslocamentoem um espaço de circulação ou da cooperação em um espaço de trabalho – tendema se afastar da noção de espaço público da esfera da opinião e do espaço de debateque o organiza abstratamente como conflito de argumentos (visual, sonoro) e numaconfiguração local e sensível do reencontro ou da co-presença. Com as noçõespragmáticas de subuniversos e de situação problemática, o espaço corporal volta àesfera do julgamento, mas em proveito das emoções reais e das qualidades sensíveisque A Fenomenologia da percepção de Merleau-Ponty introduzia no cerne do estar-no-mundo.

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ANEXO 3POLÍTICA DA CIDADE: O BEM COMUM DAS CIDADES

Nesta primeira seqüência, que se propõe a abrir as perspectivas de reflexão e deação sobre a cidade de hoje, há quinze anos considerada “com problemas”, seria ocaso de imaginar as condições de uma cidade que, amanhã, não passasse de bairros.Notemos, de imediato, que a perspectiva vergonhosa consistiria em dar as costasaos problemas e aos bairros para pensar a cidade “emergente” sem considerar que,se esta cidade – orla urbana ou primeira periferia, cidade das “entradas de cidade”ou cidade deslocalizada – está se constituindo justamente no emaranhado de auto-estradas e centros comerciais, ela não terá êxito. Notemos também que de nadaadianta dar as costas aos problemas que emergem por conta própria nos desvios daatualidade, nem aos excluídos que estão no centro do espaço de visibilidade, nometrô, expondo-se diariamente aos olhos do “Senhor todo mundo”.

Romper com políticas que deram prioridade aos territórios e ao local é levar emconta a abertura de um bairro à sua aglomeração e a suas funções nos “movimentosde urbanidade”, sejam econômicos ou culturais, da cidade de ontem ou de amanhã.Quer se trate de patrimônio ou de arquitetura, as cidades sempre têm composiçõesfeitas de espaçamentos e de limiares, de continuidades e de rupturas, de distânciase de proximidades. São, pois, as interfaces da cidade e da metropolização, os impulsosou os bloqueios desses “movimentos de urbanidade” que precisam ser levados emconsideração.

O fato da mobilidade e a generalização de um modo de vida que combinadiversidade e acessibilidade são o atributo da cidade e da urbanidade em geral.Esses traços definem a cidade qualquer, a “cidade sem qualidades”. São observá-veis na dimensão local onde constituem um aspecto dos “problemas da cidade”(coabitação vizinhança, relações de tráfico) e se desenvolvem na dimensão de uma“sociedade civil mundial” como espaço de circulação e de comunicação generaliza-dos. As pesquisas recentes apontaram diferentes maneiras com que o direito públi-co, que institui a mobilidade dos citadinos dentro e fora de sua cidade, refere-se aum princípio de hospitalidade universal, evidenciado por Emmanuel Kant em 1798em um opúsculo intitulado Projeto para a Paz Perpétua. Trata-se de um direito “cos-mopolita” de co-presença, um direito de visita e de passagem, se não de um direitode acolhida. É o espaço de mobilidade que a política dos bairros negligenciarammuito, chegando a estimular um sentimento de pertencimento e de práticas de apro-priação que acabam por se mostrar contraproducentes e constituir “zonas de não-direito”, isto é, territórios de direito costumeiro que estão na contramão dosmovimentos de urbanidade ou do ideal de acessibilidade com que as cidades semantêm. Citemos Yves Grafineyer:


A lógica do recorte pode alimentar uma representação ilusória da cidade comojustaposição de bairros, mas é forçoso constatar que certos espaços não são maisque “pedaços de cidade” que não se distinguem particularmente pela evidência deseus limites, nem pela intensidade das sociabilidades locais, nem pelas instituiçõese os símbolos de uma identidade partilhada, nem pelas ações coletivas que mobilizamuma parte significativa da população. Esses territórios não são menos típicos da “ci-tadinidade”, se admitirmos que habitar uma cidade não é a mesma coisa que habitarum de seus bairros e, muito menos, que habitar esse bairro é habitar uma cidade.(Habiter Lyon, Éditions du CNRS-Presses Universitaires de Lyon, 1991, p. 23).

O bem comum das cidades, a coisa pública que é responsabilidade dos políticosda cidade não está no domínio do próprio ou do apropriável. É este indubitavel-mente o erro que os políticos da cidade e os discursos do urbanismo cometem naFrança, há mais de quinze anos: discursos de ordenação que desprezam a rua noque ela tem de comum e de corriqueiro, discursos do direito à cidade presos àquestão da moradia, discursos da solidariedade que retomam o que haviam expul-sado: as famílias, as famílias “pesadas” ou famílias “de risco”, enfim, famílias “cul-páveis”.

O esquecimento da rua vai de par com o esquecimento do pedestre. Contudo,é notável que o pedestre volte ao centro dos debates atuais. Ele é a figura concretae simbólica da densidade metropolitana, bem como dos espaços de proximidade.O pedestre é local e global ao mesmo tempo, “glocal”, para usar o acrônimo atual.É que o citadino, como ser de locomoção, às vezes é uma “unidade veicular” (Goff-man) equipada de uma bicicleta ou de um carro, mas sempre um pedestre. A essetítulo, é primeiro um corpo exposto aos acidentes de circulação por falta de calçadassuficientemente largas como em Choisy-le Roy, exposto à poluição, em Paris ou LaRochelle, Estrasburgo ou Lyon, exposto a uma profusão de obstáculos quando setrata de uma pessoa com mobilidade reduzida. O corpo dos citadinos é o capitalmais precioso do urbanismo.

Amsterdã, 1631: comodidades e laicidade

Em 1631, René Descartes gabava os méritos de Amsterdã destacando as váriasqualidades das grandes metrópoles ou das “cidades-mundo”: a solidão confortável,a que é garantida pelas “comodidades da vida”; as relações escolhidas e “todas ascuriosidades que se possam desejar”; a possibilidade de evitar o importuno, o quetem a ver com o próprio mercado e o fato de que “lá, cada um está atento ao lucro”e, portanto, pode-se viver lá sem ser “visto nem reconhecido”; o conforto interior,enfim – um fogareiro ou uma lareira que sabem proteger melhor do frio que ascasas romanas do calor.

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Pode-se comparar esta “composição” da urbanidade à fórmula da banalidadesegundo Chemetov: “o compósito de parcelas privativas e as do domínio público”.Devemos destacar também as conseqüências de princípio que decorrem desse idealde urbanidade bem temperada. As comodidades de uma cidade não se referem aum corpo mediano, nem a um corpo perfeito, e sim a um corpo perfectível: a umadulto válido e cansado, a uma criança em idade escolar que descobre o trajetopara a escola. Enquanto as inovações da “domótica” exibem claramente seus obje-tivos e seu mercado – dar assistência ao usuário, evitar-lhe o peso psíquico, psicoló-gico ou cognitivo do uso –, as inovações que os espaços públicos, os sistemas detransporte aguardam nem de longe estão tão desenvolvidas: dar assistência ao uso,facilitar a vida do usuário ou torná-lo inteligente. Depois da casa e do trajeto inteli-gentes, aguardamos as estações inteligentes. A aposta não é pequena, visto que setrata de uma inteligência do comum (transportes em comum), uma inteligênciaacessível a uma diversidade de usuários.

A cidade cômoda de Descartes já é uma metrópole mundial. Mas quando lem-bramos que, em 1656, Espinosa foi excomungado nessa mesma cidade e que, nessemesmo século, Amsterdã estava no centro de um espaço migratório, talvez seja ocaso de imaginar que a cidade ofereça mais do que comodidades ou do que somentea “indiferença civil” devida ao simples transeunte. A verdade é que, nessa metrópolee nessa mesma época, uma nova laicidade é elaborada. A cidade acolhedora ouacessível seria a que combina os recursos (espaços e serviços) da comodidade comas condições (políticas e culturais) de emergência da laicidade.

Trata-se de uma reconciliação entre a república e o pragmatismo? Em todocaso, deveríamos nos indagar sobre o elo entre essas configurações emergentes e aelaboração do que Descartes chamava de uma “moral provisória”, e que ocupaapenas um lugar à margem no Discurso sobre o método como para acompanhar asmutações não controladas da ordem do mundo.

O que seria hoje essa “moral provisória”? É de novo Amsterdã que acaba de serobjeto de um documentário de 4 horas do cineasta Johan Van der Keuken. Trata-sede sua cidade natal, e ele a percorre como se a descobrisse em um “filme-mundo”intitulado Amsterdã Global Village (Le Monde, 8 de outubro de 1997).

Quando estivemos com Jean-Michel Frodon, ele nos disse que o filme levantaduas questões para o momento atual:

Como sair, por exemplo, desta chantagem que, para se opor ao lixo arcaico (LePen), não deixa outra escapatória senão o lixo moderno (“United colors”, “We arethe World”, “World Culture” etc.)? Como enfrentar a questão atual de estar nomundo, recusando simultaneamente o comunitarismo que cristaliza e exclui, e amestiçagem consensual e sentimental que não passa de estatização do mercadomundial, diante do qual tudo leva a baixar as armas e os olhos?


Observemos que, de fato, as noções de cosmopolitismo e mestiçagem estão aponto de se tornar contraproducentes e provocar reações de overdose. Seja porserem insensíveis à realidade dos massacres que as cidades são capazes de cometerquando alimentam paixões identitárias, seja porque essas noções são um presenteenvenenado da ideologia para o político que só conhece o espaço da discórdia e doconflito, ou a prova do descompromisso e da “perda em mundo” (Arendt).

Como pensar hoje as condições da laicidade? Qual é a sorte das cidades e quais osseus recursos para renovar o debate público sobre esta questão? Como emanciparas cidades atuais e quais as linguagens aceitáveis dessa emancipação?

Segundo a célebre fórmula de Kant, emancipar a humanidade é fazê-la sair de umaminoria pela qual ela mesma é responsável. Emancipar as cidades seria propor-lhesregras diferentes das que consistem em instrumentá-la como aparelho de integra-ção. A história das cidades – e a história recente dos políticos da cidade – pode levara distinguir vários registros de intervenção e de ação que não seriam redutíveis àfórmula da integração.

— O modelo republicano vem acompanhado de uma dupla injunção, mobiliza-ção da sociedade e uniformização das intervenções no domínio público, quer setrate das intervenções do poder público, stricto sensu, ou das que o Estado delegaou concede e que, no entanto, são objeto de disputas e de justificações no espaçopúblico. A uniformização é a condição de legibilidade de uma opção pela indiferen-ciação e começa na esfera do visível e dos atos de presença dos agentes do Estado.Em outras palavras, ela começa concretamente com o traje ou o uniforme. Cabelembrar aqui a frase de um dos heróis de Sartoris, o romance de Faulkner: “Masquem foi o imbecil que pensou em atirar aos negros uniforme igual ao dos brancos?”Este “signo” que é vestir o uniforme (e o equipamento que o acompanha, “a armade serviço”, por exemplo) é interessante porque não coloca apenas a questão doque é que vêem o poder público ou a autoridade que o representa ou que tem a açãopublicamente controlada, mas a do que é que os torna visíveis e as conseqüênciasdessa visibilidade (em termos de recursos ou de avaliação dos princípios da ação).

Os serviços públicos são precisamente os herdeiros desse “exército de funcioná-rios” sobre o qual a República Francesa foi fundada e hoje representam o apare-lho de mobilização da sociedade urbana pelo qual cada cidade seria responsável.Este aparelho é e deve ser uniformizado? Observemos que ele funciona na proximi-dade de serviços comerciais às vezes concorrentes e sempre passíveis de servir dereferencial. O aparelho de Estado e os equipamentos coletivos cederam o lugar eo privilégio monopolista à relação de serviço. Um serviço público é um aparelho

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de tipo particular que só é eficaz se for interativo e se ajustar a um usuário queseja, ele próprio, acautelado e equipado. É o tributo que os serviços públicosdevem pagar não à injunção de se comunicarem ou de serem “comerciais”, masà pluralidade das esferas de justiça e de justeza: um serviço é julgado por suapertinência e não por sua conformidade com a língua do direito. E o uniforme doserviço público é visível em uma panóplia de uniformes: um entre outros e umcomo os outros. O Estado, que se tornou, ele próprio, sociedade, exibe comumentea pluralidade normativa. O papel dos serviços públicos é reafirmá-la segundo osprincípios de uma razão comum.

Mobilizar sociedades da mobilidade (intra e interurbana) é, pois, mobilizar ser-viços públicos na própria relação de serviço (pluralidade das competências dosagentes, coordenação das atividades dos serviços num mesmo território, coopera-ção do usuário). Desse ponto de vista, as profissões do percurso – ronda, vigilância,assistência aos viajantes – são decisivas, na medida em que levam a precisar umvocabulário em voga na mediação e na ambiência. A idéia mestra da “patrulha apé” não é apenas anunciar que o poder público desce do cavalo, é também dizerque seu poder de controlar é ele próprio controlado, que aquilo que o agente devever é também o que o torna visível, que ele é um ser de locomoção num meio deseres de locomoção. É por isso que a recente regra da RATP “Attentifs ensemble”(Atentos juntos) dá a fórmula do caráter público de seu compromisso de serviço.Ela institui um princípio de cooperação no mesmo nível do interesse geral, e a mo-bilização concernente não tem a mesma forma nem a mesma fórmula (Tous ensem-ble [Todos juntos]) que a da ação coletiva. Seu vocabulário é o da coordenação ouda ação conjunta e o problema prático que ela deve resolver é o da formação deuma equipe e do conhecimento partilhado.

— A engenharia da mistura pretende enriquecer esse modelo republicano comuma série de manipulações complementares sobre as populações e os territórios dacidade. Ora, até recentemente, os saberes da urbanização e do povoamento consis-tiram em fixar populações em um território. Fazer a cidade sobre a cidade ou cuidarda urbanidade de uma cidade é distribuir populações para “equilibrar” socialmenteum território e transformá-lo em meio de socialização ou “qualificar” um pedaço decidade recompondo-o segundo critérios de mistura funcional, social e cultural. Osretóricos do interesse geral associaram-se então aos retóricos do “misto”, do encon-tro e do contato, e aos retóricos restauradores do “tecido urbano” e do “elo social”.

Essa associação característica das políticas da cidade conjuga as aporias dospensamentos da segregação e as do diálogo com as identidades estigmatizadas. Deum lado, denunciam a formação de enclaves sem necessariamente avaliar os proces-sos de desencravamento, que elas não controlam (o desenvolvimento das trajetórias


e do acesso a um espaço de comunicação cultural deslocalizado, ou ainda o desen-volvimento de redes e cadeias, comunitárias ou híbridas, de acesso ao emprego, àsoportunidades, à cena pública, por exemplo), e sem denunciar todos os enclaves. Odiscurso da equilibração social é pouco convincente na prática (fenômeno de fériasna esfera da habitação social) e também do ponto de vista de uma lógica de aglome-ração que não julgue o equilíbrio segundo os princípios de uma abordagem locali-zada, mas segundo os de um sistema de atividades complexo. Já foi suficientementedito que a “eleição” de uma zona, de um bairro ou de um território, a pretexto deuma política reparadora, acaba por imprimir-lhe a marca da especificidade. Essamarca transforma-se em estigma, às vezes negligenciável no mercado da assistência,em que funciona como “dinheiro dos pobres” e institui a forma retórica das “narrativasda desgraça”, às vezes inadmissível e insultante para populações e territórios queaspiram a se tornar banais, indiferenciados no espaço diferenciado da cidade, erecusam essa “eleição” e os efeitos de bairro prioritário (ver o filme de Tavernier: Audelà du periphérique [Para além do periférico]). É um conhecido avatar do distúrbiodas identidades estigmatizadas que só podem aceitar as “honras” que lhes são atribuí-das reivindicando o direito de serem associadas ao mesmo tempo à sua definição eà definição dos desempenhos “normais”.

O mal-estar e o aborrecimento recentes dos beneficiários ou destinatários daspolíticas da cidade testemunham efeitos perversos dos diagnósticos territoriais queresultam em constructos administrativos globalizantes que têm como conseqüênciaseu não-entendimento por parte da população. Os bairros desfavorecidos tornaram-se os lugares por excelência da observação, mas, em vez de funcionarem comoanalistas das sociedades urbanas como um todo, tornam-se aglomerações de índices“prioritários” construídos por (e para) um observatório exterior inteiramente alimen-tado de leituras dualistas das evoluções urbanas (in e out, “exclusão” etc.).

Na realidade, os bairros desfavorecidos são tudo menos espaços de banimentoe são considerados nas diferentes formas do império da acessibilidade que o meiourbano institui; à sua maneira, eles se submetem ao “visivelmente correto” dos ges-tores de espaços públicos e têm acesso ao espaço público político e midiático parti-cipando do lobbying generalizado no mercado da reparação dos bens simbólicos.Numa conjuntura em que esse mercado é dominado pela concorrência das vítimas(o “e eu, e eu” das identidades e dos territórios), a vontade reparadora é traduzidapor uma compensação precedida ou sucedida por outra, num encadeamento con-fuso que alimenta inevitavelmente a diabólica fábrica das frustrações.

A importação do vocabulário anglo-saxão sobre as minorias étnicas, emborainevitável na esfera das civilidades, seria danosa na esfera do político. A referênciaà inclusão étnica decerto é natural no julgamento e na percepção ordinária, masisso não significa que a diferença cultural, ou étnica, possa ser considerada como

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uma categoria do político. A exposição da diferença étnica na esfera dos intercâm-bios corriqueiros é trivial (maneiras de falar e de julgar, de “puxar conversa”, comodiria John Gumperz, Minuit, 1989). Funciona como propulsora de uma linguagemcomum que não passaria de “fiapos de cultura partilhada”, em que a diferença étolerável desde que praticada num espaço de cooperação e de compreensão recí-proca. Essa mesma diferença já seria outra coisa se permitisse um direito de acessoparticular aos recursos da cidade ou às prestações de serviços públicos.

Em suma, se a política da cidade é apresentada há mais de quinze anos comouma engenharia “territorializada” da mistura, hoje, uma política do urbano deveriater como objetivo privilegiar as redes e os efeitos de redes nos territórios e os efeitosde territórios. As redes de serviços urbanos são operadoras de continuidade, dediversidade e de acessibilidade em um espaço de circulação e comunicação intra einterurbanas. Elas religam a cidade à cidade (acessibilidade) ou fazem a cidade sobrea cidade (diversidade, recomposição ou requalificação). A uniformidade que elasrequerem é de natureza completamente diferente da de um urbanismo dos territórios,pois supõe qualidades de interatividade e de conectividade que não separam acidade dos lugares e a cidade dos elos.

Isso tem conseqüências sobre as profissões da cidade, sua evolução ou as ino-vações que elas devem propor em matéria de emprego, seja em ocupações deconcepção, de gestão ou de exploração. A qualidade arquitetônica de um espaçoou a pertinência de um equipamento são medidas pelas qualidades de utilizaçãopor um recém-chegado e um turista. A estética da hospitalidade urbana atestaria osfenômenos em prática na sociedade civil mundial (metropolização, redes de cidades,competição sobre os valores do ambiente etc.) para desenvolver profissões da urbanida-de. Essas ocupações, paralelamente ao desenvolvimento de profissões da proximidadee da mediação local, teriam por objetivo reforçar as “atribuições da metropolização”(Pierre Veltz), ajudar o ajustamento à instalação e à reconversão, ajudar a mobilidadee a orientação. Para o engenheiro, são as profissões de segurança-flexibilidade; parao urbanista, as profissões da cidade acolhedora e do espaço-providência: cenógrafos,paisagistas, iluminadores, designers de mobiliário urbano, especialistas em ambien-tação sonora etc.

A cidade-arquipélago e o cidadão das cidades

Paul Chemetov disse que a cidade é o ensejo de uma repolitização do político. Essafórmula indica que a cidade é a utopia que procuramos, assim como o cidadão é ocitadino ideal que construímos no discurso sobre a civilização urbana. Mas as cidadesque nos interessam são mosaicos ou arquipélagos, isto é, realidades descontínuasou justapostas. O assunto do debate e do trabalho político é o desentendimento,


assim como o da ação pública são o acordo e as conseqüências do acordo. Doisexemplos para ilustrar o que pode ser essa repolitização.

Primeiro exemplo: a organização do dia sem carros em La Rochelle (9 de setem-bro, 1997). Não se pode compreender o sucesso dessa experiência em tempo realde democracia local sem ter em conta seu aspecto local e societal, o trabalho deSísifo em que se constituiu o tratamento dos “casos particulares” que enriquecerama organização da jornada, a habilidade para articular uma dimensão “experimental”da operação sustentada por “Envoyer Spécial” com as diferentes cadeias de coope-ração instaladas pela Prefeitura de La Rochelle: a dos transportes coletivos e dosserviços públicos, a da coordenação técnica municipal, a da Prefeitura, ela própriaou em seu nome, a dos serviços técnicos de avaliação.

Os grandes temas do debate aberto pelo dia sem carros incidem sobre as relaçõesentre centro de cidade e periferia (eqüidade de tratamento, direito de acesso) esobre o pedestre (residente, visitante, veranista) como figura da aliança biopolíticada saúde pública e da ecologia urbana. Mas a maneira como a equipe municipalorganizou a acessibilidade à cidade, o tratamento dos interesses contraditórios daspartes envolvidas (comerciantes, artesãos do hipercentro ou suburbanos), a capa-cidade de responder a centenas de problemas singulares depõem em favor do modeloda democracia processual e da ética da discussão, como propõe Habermas. Aí, anoção de espaço público é central e remete a diferentes estratos e a diferentes grausde pertinência da ação pública: local, nacional, mundial.

Segundo exemplo: a jornada de circulação alternada, no dia 1º de outubro, emParis. Agora, o que surpreende é justamente a surpresa. Emergência de uma cons-ciência cívica ou de uma sensibilidade partilhada em matéria de ecologia urbana.Os parisienses não são apáticos e os esforços despendidos por uns e outros conver-gem como que para testemunhar uma vontade geral e referendá-la. É o que Tardeteria chamado de a “simultaneidade das convicções” como momento de uma opi-nião pública e marco de um elo social.

A realidade urbana que foi corrigida metodicamente no primeiro exemplo esublimada na euforia de um encontro, no segundo – o povo de Paris uma vez mais“toma de assalto o céu”... para lutar contra a poluição! –, é o que se chamavacidade-mosaico, fórmula que convém à cidade densa, ou o que hoje chamamos decidade-arquipélago e lembra a cidade dos fluxos e da expansão urbana. A metáforado mosaico diz que a cidade é feita de peças encaixadas e justapostas, de populações“estrangeiras” ao lugar em que residem. Essa metáfora corresponde não só a umarealidade histórica limitada (a cidade americana), mas a uma filosofia e a uma visãode mundo. William James dizia que sua filosofia era ao mesmo tempo “mosaico” eambulatória. Ele imaginava um mundo feito de pedaços e fragmentos de coisas queestão se fazendo (patchwork) e se mantêm juntas por meio de linhas, elos e redes

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(networks). Fazer com que o mundo ou a cidade-mundo permaneça e manter essaslinhas e esses elos, reavivá-los constantemente, como as redes de transporte, oureativá-los regularmente, como os elos de confiança.

Repolitizar a política da cidade, nos dois exemplos, é confiar no poder de mobi-lização de uma opinião pública e, ao mesmo tempo, reativar os elos de confiançacom os citadinos. Repolitizar a política da cidade não é esperar que os citadinos“participem” como profissionais da política e sim, para usar a palavra-chave de LaRochelle, que “joguem o jogo”, que aceitem tomar parte em uma iniciativa.

Nesta abordagem pragmática da ação e da comunicação política, a questão dascrenças é fundamental. Como todas as religiões, a visão do mundo pragmatistateria querido insuflar um excedente de comunidade (reaquecer o mundo, dirá Goff-man) pela crença, mas não uma crença em outro mundo. Neste mundo, o equiva-lente da fé é a confiança. É ela que ativa os elos e é o recurso próprio das redes.Como se trata deste mundo, só podemos recuperá-lo. Lógica que supõe que omundo seja velho e convenha às cidades, quer tenham sido sempre reparações ourenovações, quer sejam canteiros permanentes. Jean Nouvel observava que issohoje é verdade para o subúrbio, como foi verdade, ontem, para o Louvre. Temosutilizado muito a expressão “criação continuada”, emprestada de Descartes, parafalar das estações viárias. Ela convém certamente a outras partes da cidade e aoutros contextos em que a arquitetura e o urbanismo devem pensar ao mesmotempo em termos de patrimônio e de desenvolvimento.

Restabelecer elos e recompor continuidades é tornar-se “mediador”? Será essaa última palavra de uma política dos serviços públicos? Hoje, a New-Age da media-ção ia querer que todo mundo fosse mediador: arquitetos, urbanistas, sociólogos,engenheiros. Para todas essas novas ocupações evocaremos as palavras de WalterBenjamim (Station-service, Sentido Único): o intelectual, diz ele, deve saber produ-zir traços e não apenas discursos fluentes, evitar derramar óleo na máquina toda ecuidar sobretudo das boas engrenagens. O que exige que ele conheça a máquina ese torne intelectual-explorador mais que um intelectual orgânico. Essa mensagem éum antídoto contra os retóricos da denúncia que se prendem prazerosamente às“engrenagens da administração” ou à estreiteza das visões administrativas. É umchavão convencional e ultrajante, principalmente para os funcionários de apoio daadministração e para o trabalho de modernização dos serviços públicos. Aceitare-mos pensar que hoje não seja preciso desesperar... da funcionária dos correios oudo pagador das caixas de pensões familiares? Seu trabalho cotidiano de reparaçãoconsiste ao mesmo tempo em consertar uma pane, como um mecânico, e mobilizarrecursos e competências civis para prevenir um insulto.

A modernização dos serviços públicos passa cada vez mais por essa conjunçãode competências técnicas e civis, porque as funções do trabalho social, em sentido


estrito, estão em crise. Por um lado, o fato de os trabalhadores sociais às vezes seretirarem das zonas desfavorecidas é acompanhado de uma diluição das competên-cias assistenciais que constituem outros tantos “compromissos secundários” paraum certo número do pessoal de apoio dos serviços urbanos, públicos ou privados,e, por outro lado, de uma implosão das situações de precariedade cuja responsabi-lidade é difusa e requer a compaixão de qualquer um. A reparação que os serviçospúblicos assumem por missão é bem mais que uma simples mediação pontual:passa por uma reconquista dos territórios (îlotage 6) por um domínio dos procedi-mentos de coordenação (estratégias de qualificação mútua), por uma arbitragemjustificada entre prioridades (profissionalidades de emergência). São essas habilida-des que é preciso revalorizar em vez de abandoná-las em proveito do new-look damediação.

Acessibilidade e espaço-providência

A acessibilidade mede a proximidade em uma cidade definida como sistema deatividades deslocalizadas. O termo designa tanto a capacidade de um ponto interagircom outro, como a capacidade de um espaço ou de um equipamento assistir ousuário incapacitado. Longe de se limitar às exigências de uma população específica(os deficientes físicos), a acessibilidade é um estímulo a organizar ou corrigir osespaços, a colocar o uso e o valor do uso no centro da concepção. A acessibilidadeda cidade significa conectividade para as redes, interatividade para os serviços e asmáquinas, legibilidade para os espaços etc. São essas qualidades reunidas que dese-nham, pode-se dizer, um espaço-providência não para uma clientela que tem odireito, mas para qualquer um, qualquer que seja sua deficiência de situação.

A missão dos serviços urbanos, instrumentos da ação pública, é assegurar aacessibilidade da cidade. Concretamente, essa missão não consiste tanto em multi-plicar as intervenções específicas, mas sobretudo em reativar a retórica do interessegeral, em criar espaços fundados na relação de serviço entre agentes e usuários, ouseja, desenvolver o direito à cidade com base nas prestações corriqueiras, em suacontinuidade e sua regularidade, fortalecer a coordenação entre diferentes serviçose o concertamento entre prestadores e usuários. Em sua coerência, esses procedi-mentos da ação pública são as condições necessárias a uma renovação do civismoem escala local.

Que classificação dar a esses serviços? Podemos medir sua conveniência emrelação a um princípio comum – de degradação, de desencravamento ou de igual-dade de acesso –, mas não podemos dar conta da diversidade das situações de

6 Divisão de um bairro em unidades (ilhas), cada uma sob a vigilância de um policial, segundoLe Robert. (N. da T.)

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prestação de serviço. Podemos distinguir os serviços segundo cuidem de um ou devários problemas simultaneamente, segundo seu grau de indiferença pela biografiado usuário, segundo admitam traje civil ou sejam identificados por um uniforme.

Chega-se assim a vários modelos de prestação e de intervenção: modelo doguichê e da prestação dirigida a quem quer que chegue; modelo do agente de am-biência, cuja função é corrigir uma imagem de degradação em um “espaço sen-sível”, isto é, contestável ou discutível; modelo do bombeiro e a urgência vital ousocial em que o direito à atenção e à acessibilidade do serviço são partes integran-tes da ontologia profissional e estão acima de quaisquer outras considerações.

Da mesma maneira, podemos distinguir os serviços segundo a relação com osbens públicos que constroem ou mantêm, segundo priorizem a própria prestaçãodo serviço, sua redistribuição ou seu grau de constrangimento.

A partir dos anos 80, podemos dizer, como Pierre Strobel, que os prestadoresde serviços foram a ponta de lança da modernização, ao mesmo tempo que aameaça de pauperização atingiu o conjunto dos serviços e obrigou-os a redefinir ouampliar suas missões.

O debate sobre a correção das desigualdades de acesso e sobre as políticas de“discriminação positiva” encontra paralelo em matéria de políticas de recrutamento.Nesse debate, a reativação em novas áreas das estratégias de recrutamento (conhe-cidas desde os anos 80) de agentes “saídos dos meios desfavorecidos” levanta sempreas mesmas questões de princípio e produz os mesmos efeitos perversos no próprioprincípio de ação. Questões de princípio, primeiro porque a recusa republicana emlevar em conta categorias de pertencimento étnico esconde-as no procedimentooficial, mas não impede que sejam consideradas oficiosamente, com freqüência emfavor de populações protegidas (é o sucesso dos antilhanos em certos recrutamentos),ou a pretexto de critérios ad hoc (é o sucesso das academias de esporte nas funçõesde segurança). Questão de princípio, ainda, visto que o recrutamento, freqüentementepraticado por cooptação, mantém a lógica de grupo em sua opacidade e introduznovas relações internas de força (os “irmãos mais velhos” são legitimados no poderque exercem sobre os mais moços e também... sobre as irmãs). Efeitos perversosporque a lógica da concessão, às vezes, faz que a delinqüência seja interpretadacomo uma entrada na carreira, moralmente inaceitável pelo bairro que se vê refémna batalha do reconhecimento e forçado a constatar que ela é lucrativa. Efeitosperversos, também, porque esses empregos com finalidade social às vezes tendem amultiplicar falsas funções (funções da presença) ou funções convertidas durante aviagem (os acompanhantes viram carregadores de bagagem para os idosos).

Uma das principais dificuldades das políticas de discriminação positiva, em qual-quer forma que se apresentem, é que, ao focalizarem populações predefinidas, rea-firmam categorias globalizantes (os subúrbios, os imigrantes, os excluídos etc.). Além


de claramente discerníveis, as discriminações referentes a papéis e situações devemser também passíveis de análises minuciosas que as remetam a procedimentos ca-pazes de serem corrigidos, a modalidades de identificação e de tratamento em umcontexto, a formas concretas de acesso à posição de ter direito.

Os serviços públicos são antes de tudo lugares – um comissariado, uma agênciade correios, um posto da ANPE 7, uma estação, um ônibus, uma agência da Caixade Pensões Familiares, um serviço de emergência, um quartel de bombeiros etc.Nesses lugares, agentes de diferentes competências estão em contato com pessoasdiversificadas. A análise das ocupações de atendimento ao público sugere que seleve em conta estas três dimensões: a das competências e dos referenciais dos agentes,a do contato e das condições espaço-temporais do contato, a do público e das carac-terísticas do público concernente.

A orientação geral de uma política de reconquista de certos territórios urbanospelos serviços supõe que a presença desses serviços constitua, se não uma garantiada presença do Estado nos bairros (esses serviços nem sempre representam o Estado),pelo menos a manutenção de um espaço público local, o campo de debates e discus-sões das normas de acesso aos bens públicos: segurança, assistência, acessibilidade,higiene etc.

7 Sigla da organização francesa Agence National pour l’Employ (Agência nacional para o em-prego). (N. da T.)

Isaac Joseph foi professor de Sociologia da Université Paris X

Recebido em outubro de 2004. Aprovado para publicação em dezembro de 2004

Novas perspectivas dodebate regional


Ciudades-Región en Europa:innovación, aprendizaje y la nuevagobernanza territorial *

Kevin Morgan

Introducción

La cuestión de la gobernanza en laUnión Europea (UE) ha sido colocadaen el centro del debate político en Euro-pa como resultado de dos eventos re-cientes y de gran trascendencia: por unaparte, la ampliación de la Unión de 15a 25 miembros y, por otra, el nuevo tra-tado constitucional que presumiblemen-te resolverá el encendido debate sobrequien hace qué, dónde y cómo. El prime-ro, hace inevitable que la noción de“geometría variable” asuma más impor-tancia en el futuro porque, con los nivelesde desigualdad regional sin precedentesdentro de la Unión, los estados miem-bros más entusiastas pueden sentirse in-clinados a formar alianzas dentro de laalianza para no verse entorpecidos porel ritmo más lento de los estados miem-

bros más euro-escépticos. Estos dilemasde gobernanza no serán resueltos por elsegundo evento, el nuevo tratado, queparece condenado a decepcionar a losarquitectos que lo diseñaron. Aunque elnuevo tratado constitucional no puedeaspirar a resolver la cuestión de la gober-nanza, como ningún tratado podría pre-tender hacerlo, establece, sin embargo,que el poder de la UE reposa en últimainstancia en los estados miembros en elConsejo Europeo, una cuestión recono-cida por Giscard D’Estaing, presidentede la Convención encargada de redactarel nuevo tratado.

Lo que esto significa es que el debatesobre la gobernanza de la UE, dominadodurante largo tiempo por las cuestiones

* Traducción de Arantxa Rodríguez.

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de la Europeanización, de un lado, y dela regionalización, de otro, necesita reco-nocer, por muy pasado de moda queparezca, que la escala nacional continúasiendo la más importante en la políticamulti-escalar en evolución. Pero esto nosignifica que la escala nacional sea la úni-ca escala de gobernanza relevante políti-camente. Al contrario, en este artículo, sedefiende que la escala sub-nacional, enparticular el ámbito regional, está ganandoimportancia, no tanto porque esté asu-miendo más competencias formales, aun-que ese efectivamente pueda ser el caso,como porque es la escala de gobernanzadonde se aplican y se concretan efectiva-mente un amplio abanico de políticas. Enotras palabras, no deberíamos confundirel poder de decidir (es decir, el poder dediseñar políticas, por ejemplo) con el poderde transformar (es decir el poder de pro-veer). Aunque este último sigue estandoen gran medida localizado en la escalanacional y supranacional en la UE, yosugiero que la cooperación activa de laescala sub-nacional es una condición ne-cesaria para que el poder de decidir puedatraducirse en poder para transformar.

La proliferación de sistemas de go-bernanza regional –en estados naciónantiguos y previamente centralizados lomismo que en estados de más recientecreación– continúa siendo la razón másconvincente para tener un debate sustan-tivo sobre el significado de las “regiones”en el mundo actual. Lejos de ser unacuestión puramente académica, la ascen-sión de la esfera regional plantea algunascuestiones incómodas sobre la naturalezade esta escala de gobernanza. ¿La des-centralización del poder a escala regional

constituye un paso políticamente progre-sista o regresivo? ¿El crecimiento de lagobernanza regional potencia formaspolíticas más participativas y procesosmás transparentes de formulación depolíticas, o es solo una retórica populistapara esconder la colonización de un nue-vo ámbito por viejas elites? ¿Permiten lossistemas de gobernanza regional diseñarpolíticas más acordes con las circunstan-cias o se limitan a descentralizar portafo-lios en lugar de poder, permitiendo a losgobiernos centrales eludir responsabilida-des sobre los asuntos regionales? ¿La mo-vilización regional debe ser consideradacomo una defensa encomiable por laidentidad cultural o como una respuestatardía y atávica al rodillo homogeneizadorde la globalización?

Cada una de estas oposiciones bi-narias tiene sus defensores y merece sertenida en consideración al intentar eva-luar la “bestia regional”. Si la naturalezadel regionalismo es siempre una incóg-nita, siempre tentativa y provisional porser un proceso fuertemente cuestiona-do, al menos podemos estar seguros deuna cosa: el hecho mismo de que conti-nuemos debatiendo el significado de “re-giones” o “regionalismo” sugiere que,lejos de ser un vínculo político primario,condenado a ser disuelto por los jugosgástricos de la globalización, las alianzasterritoriales sub-nacionales dan pocasmuestras de desaparecer.

En este artículo se analizan estascuestiones a partir de tres temas:

— En primer lugar, se plantea examinarla “escala regional” y ponderar su

95Kevin Morgan

significado en lo que denomino el“gobierno multi-escalar” en la UniónEuropea.

— Segundo, se propone explorar el po-tencial de las estrategias de innova-ción regional en el contexto de lasregiones menos favorecidas y, al con-trario de los críticos, defiendo queéstas cumplen un papel importanteen la regeneración regional aunquesu impacto hasta la fecha haya sidomodesto.

— Tercero, se sugiere que el elementomas restrictivo sobre el “nuevo re-gionalismo” es que prácticamentetodas las contribuciones tienden amantenerse dentro de una métricade desarrollo extraordinariamentelimitado y, conscientemente o no,tiende a confundir lo que es instru-mentalmente relevante con lo que esintrínsicamente relevante, una con-fusión de medios y fines 1.

Las regiones en el gobierno multi-escalar

1 Una versión anterior de este artículo apareció en las actas de una conferencia de la Universidadde Monash sobre nuevo regionalismo (ver Rainnie, 2004).

La tensión entre subsidiaridad (la des-centralización sub-nacional de compe-tencias al nivel más bajo donde puedaser provisto) y solidaridad (el marco na-cional para la cohesión social y espacial)nos enfrenta con un viejo problema bajouna nueva forma. En la fondo, es unaanalogía moderna de la vieja tensiónentre democracia e igualdad, diversidady uniformidad, descentralización y centra-lización; una tensión con la que estamoscondenados a vivir porque las sociedadesmodernas necesitan alcanzar un balanceescrupuloso entre estos principios en lugarde tratarlos como mutuamente excluyen-tes. Obviamente, la tensión entre subsidia-ridad y solidaridad es menos visible enun estado unitario que en un estado fede-ral porque en este último las comunidadessub-nacionales de interés tienen poca oninguna “voz” institucional, en el sentidoHirschmaniano del término (aunque esto,

por supuesto, no significa que las tensio-nes territoriales no existan).

Pero no cabe duda que la descentra-lización puede tener efectos profunda-mente inquietantes, especialmente en unpaís como el Reino Unido donde, a pesarde su carácter multi-nacional, hasta fe-chas recientes era un estado unitario yaltamente centralizado. Ni que decirtiene que estos cambios pueden ser inter-pretados en términos radicalmente dis-tintos y no hay escasez de críticos tantoen la derecha como en la izquierda. Porejemplo, en la derecha del espectro polí-tico, la descentralización se concibe entérminos disfuncionales como una ame-naza al carácter territorial del estado, pro-clamando nada menos que “la muertede Gran Bretaña” (Redwood, 1999).Mientras, en la izquierda se concibecomo un proyecto funcionalista para el


neo-liberalismo porque ayuda a des-mantelar las “estructuras nacionales deredistribución” (Lovering, 1999) y por-que es una “fijación escalar” para regularlas tendencias a la crisis del capitalismo(Jones, 2001).

En contraste con estas lecturas funcio-nalistas y reduccionistas de la descentrali-zación como la criada del neo-liberalismo,quiero proponer que el regionalismo nodebería ser bendecido o condenado entérminos abstractos por la sencilla razónde que sólo puede ser evaluado en lo con-creto, es decir en términos de la compo-sición social y el sentido político de losmovimientos regionalistas particulares.Esto significa, entre otras cosas, que juz-gamos la descentralización regional (o porla misma razón, cualquier otra forma dedescentralización) como progresista o re-gresiva en términos de su capacidad paracrear o estimular las cosas que concebi-mos como intrínsicamente importantes,como por ejemplo estructuras democrá-ticas más profundas, solidaridad social yespacial, la integridad del ámbito públicoy el desarrollo sostenible.

Desde este punto de vista, sostengoque, por ejemplo, la Liga Norte en Italiay el Vlaams Blok en Flandes, son formasregresivas de regionalismo porque violanmuchos de los criterios progresistas: elprimero busca poder para promocionarla subsidiaridad regional sin solidaridadnacional, mientras que el segundo buscapoder para excluir a las minorías étnicasy emigrantes del estado Flamenco. Al-ternativamente, sugeriría que la descen-tralización a las naciones y regiones delReino Unido es, en conjunto, un evento

comparativamente progresista: el Parla-mento Escocés ha comenzado a produ-cir una agenda política más sólida queWestminster, especialmente en lo querespecta al cuidado de las personas ma-yores, las tasas estudiantiles y la libertadde información. La Asamblea Galesa haido más lejos que Westminster en poneren práctica de un gobierno receptivo,promoviendo el desarrollo sostenible yprotegiendo la esfera pública de la cre-ciente mercantilización que se ocultabajo el “declive de lo público” en el ReinoUnido hoy (Marquand, 2004).

Por otra parte, es preciso señalar quela descentralización también conllevaalgunos peligros, incluido el de activarla rivalidad entre áreas, un proceso ali-mentado por dos factores nuevos: uno,la descentralización permite que las re-giones adquieran “voz” institucional y,segundo, saca a la luz aquello que ante-riormente quedaba oculto en relacióncon la distribución territorial de poderesy recursos. Para neutralizar las rivalida-des y promover justicia territorial paratodos, un orden político descentralizadoy policéntrico exige, sobre todo, un sis-tema de equiparación fiscal creíble quesea transparente y justo (Morgan, 2001b;Jeffery y Heald, 2004). En la Gran Bre-taña de la post-descentralización, seestán elaborando modelos más justos deequiparación fiscal para sustituir a la anti-cuada formula Barnett, aplicada anterior-mente, como el de la CommonwealthGrants Commission (CGC) en Australia.Y, aunque el campo del vecino siempreparece más verde, uno de los atractivosaparentes del sistema CGC es que aspi-ra a promover la subsidiaridad con soli-

97Kevin Morgan

daridad –o lo que llama “igualdad-en-la-diversidad”– mediante la búsqueda dela equiparación de un modo que permi-ta a los estados la flexibilidad para modi-ficar los estándares de servicios (Bristowy Blewitt, 1999). Sin embargo, es signi-ficativo que este punto de visa no seacompartido por los “estados donantes”de Victoria, New South Wales y WesternAustralia, que sienten que el sistemaCGC es, al mismo tiempo, injusto e inefi-ciente, que es lo que las regiones ricasde todo el mundo dicen sobre la equi-paración fiscal (Nicholas, 2003).

Pero la descentralización sub-nacionales apenas el “interior” de un proceso máscomplejo y más amplio de la reorganiza-ción escalar del estado, el “exterior” delcual sería la creación de estructuras supra-nacionales de gobernanza como la UniónEuropea, la Organización Mundial delComercio o similares. Lejos de ser unamera cuestión técnica o administrativa,la escala espacial de gobernanza –ya sealocal, regional, nacional o supra-nacio-nal– es a la vez un medio para y un pro-ducto de la lucha política. Para entenderel significado de la escala espacial sólonecesitamos recordar la prioridad que hadado el movimiento obrero organizadoa lo negociación nacional frente a la localy, alternativamente, por qué las organi-zaciones empresariales tienden a ensal-zar lo local sobre lo nacional al negociarlas condiciones salariales y de trabajo.Uno de los ejercicios de reajuste escalarmás importantes del periodo de la pos-guerra es, por supuesto, el crecimientode una nuevo terreno escalar supra-na-cional en la forma de la Unión Europea.Durante años, se ha producido un in-

tenso debate entre dos escuelas rivalessobre cómo debería entenderse la UEcomo un sistema de poder; por un ladolos “inter-gubernamentalistas” han defen-dido que, como club de estados nación,los estados miembros ostentan firmemen-te el control; por otro, los “integracio-nistas” insisten que la UE indica unatransferencia genuina de poder de lo na-cional a las instituciones supra-nacionalescomo la Comisión Europea, el Consejode Ministros y el Parlamento Europeo.Aunque esta es una cuestión enormemen-te compleja, creo que merece la penaplantear tres elementos básicos sobre laUE como un gobierno multi-escalar.

— Si bien la escala supra-nacional puedeser un medio para fuerzas políticasprogresistas o regresivas, sería unerror fatal pensar que este es un te-rreno neutral porque, como régimenregulador, la UE está diseñada siste-máticamente para asegurar la “efi-ciencia económica” por encima de la“equidad socio-espacial”, inclusocuando la retórica sugiere que se lesconcede una valoración equivalente.

— Aunque la aportación reguladora deesta escala supra-nacional no es está-tica, continúa siendo profundamen-te desigual. Por ejemplo, mientrasque los ámbitos de comercio, com-petencia y agricultura están altamen-te “Europeizados”, los ámbitos deimpuestos, bienestar, interior y polí-tica exterior, las áreas más sensiblesde la seguridad nacional y la cohe-sión social, se mantienen de manerafirme bajo control de los estadosmiembros.


— Al contrario de lo que muchos re-gionalistas creían y confiaban, el con-cepto legal de subsidiaridad en estemarco multi-nivel se refiere exclusi-vamente a la relación entre las esca-las nacional y supra-nacional, lo quesignifica que los poderes y papelesde las escalas local y regional son unacuestión enteramente nacional. Porlo tanto, los gobiernos regionales quequieran influenciar la política de laUE harían bien en hacerlo a travésde las estructuras políticas nacionalesen lugar de a través de sus propiasoficinas en Bruselas o en el impoten-te Comité de las Regiones, comosugeriría la ingenua ideología de la“Europa de las Regiones” (Morgan,2001a).

Quizás la cuestión central a destacaraquí es que el régimen regulador parapromover “eficiencia económica” se lo-caliza en la escala supra-nacional, mien-tras que el régimen para promover la“equidad socio-espacial” se mantiene aescala nacional. Con la excepción de losFondos Estructurales para las regionesmás pobres que, como se verá en la si-guiente sección, son modestos, no haymecanismos supra-nacionales para laredistribución de recursos, lo que lleva aalgunos críticos a advertir que la expan-sión de la UE podría debilitar aún másla cohesión socio-espacial a causa de un“estado de bienestar ausente” en la es-cala Europea (Swyngedouw, 2000).

En todo caso merece la pena resaltaruna cuestión más general sobre la gober-nanza del sistema multi-escalar de go-bierno que incide sobre la relación entre

la escala espacial y el poder para trans-formar. La mayoría de la descripcionesconvencionales sobre la UE se presen-tan como una simple jerarquía en la queel poder (normalmente entendido comola capacidad para tomar decisiones, dis-tribuir recursos y determinar el compor-tamiento de otros) decae de forma linealde arriba a abajo. Uno de los problemascon esta concepción es que confunde elpoder de decidir, por ejemplo, con elpoder de transformar; en otras palabras,presupone que las políticas diseñadas enlos niveles más políticos más altos, enBruselas o Londres, por ejemplo, seránsuministradas por los gobiernos localesy regionales en los niveles más bajos.Lejos de ser un tema puramente teórico,el problema de la “gobernanza compar-tida” está asumiendo una importanciacreciente en los pasillos del poder debidoalarmante crecimiento del “déficit deaplicación”, es decir que la brecha entrelo que formalmente deciden los poderesnacionales y supra-nacionales y lo queen realidad se suministra en el prosaicomundo de la práctica está ampliándose.El mundo de la aplicación de las políti-cas, donde se supone que se ponen enmarcha las políticas y programas, siem-pre ha sido un ámbito de la “baja políti-ca”, mientras que el diseño de políticases lo opuesto, un ámbito de la “alta po-lítica”, dos dominios radicalmente dis-tintos en términos de estatus, cultura ypoder. Esta división del trabajo entrediseño y aplicación dentro del estado esel equivalente político de la división Tay-lorista entre concepción y ejecucióndentro de la empresa, y ambas son igual-mente debilitadoras.

99Kevin Morgan

Para ayudar a compensar el “déficitde aplicación”, el comité sobre asuntosconstitucionales del Parlamento Europeoha propuesto que el principio de subsi-diaridad sea extendido a la escala sub-nacional por la simple pero convincenterazón de que algo más del 80% de losprogramas de la UE son de hecho gestio-nados y aplicados por las autoridadeslocales y regionales y considera que estodebería ser oficialmente reconocido paraque el diseño de la política se ajustemejor con la aplicación. En lo que res-pecta a las regiones con competenciaslegislativas, [el comité] defiende que el

tratado básico debería reconocer su papelen la puesta en marcha de la políticas dela UE y concederles el estatus de “regio-nes socias de la Unión” (Lamassoure,2002) 2.

En las siguientes secciones, exami-naré estas cuestiones más amplias de unmodo más pormenorizado explorandoel alcance para (y los límites de) la acciónregional en los campos de la innovacióny el desarrollo sostenible, dos camposque plantean retos importantes para lasregiones menos favorecidas de Europa.

Innovación, desarrollo y experimentalismo regional

Hace diez años, una generación de po-líticas regionales comenzó a emerger dela Comisión Europea en Bruselas mar-cando una nueva orientación radical enmas de sentido. Menos preocupada conlas infraestructuras tangibles que en elpasado, aspiraba a sustentar las info-es-tructuras intangibles a través de las cua-les regiones menos favorecidas podríanverse animadas a desarrollar una capa-cidad endógena de innovación. La no-vedad del programa de Estrategias deInnovación Regional (EIR) necesita ser

reconocida adecuadamente no vaya aser que esta pequeña pero significativaexperiencia sea víctima de lo que el granhistoriador E.P. Thompson llamó la“enorme condescendencia de la poste-ridad”. En esta sección quiero utilizar elprograma EIR como un prisma a travésdel cual explorar los problemas de pro-moción de la innovación en regionespobres defendiendo que la innovaciónes un ingrediente básico en la receta deldesarrollo regional aunque, claro, uningrediente no debe ser confundido con

2 Un grupo de unas 50 regiones con competencias legislativas que comenzó a emerger comogrupo identificable a finales de los 90 como resultado de debates en el Congreso de Autorida-des Locales y Regionales de Europa del Consejo de Europa. Desencantados conla idea de la“Europa de las Regiones”, que anunciaba la esperanza perdida de que el estado-naciónestuviera perdiendo poder frente a las escalas sub-nacional y supra-nacional, este grupo deregiones aspiraba a promover la idea de la subsidiaridad dentro de los estados miembros yejercer influencia mediante –en lugar de contra– sus propios sistemas nacionales de gobernanza.El auge de las regiones con competencia legislativa ayuda a superar una de las principalesdebilidades del “nivel regional” en la UE que es la de ser más cacofonía que voz debido a lavariedad de poderes, estructuras y escalas.


la receta entera. La experiencia de la EIR,lejos de ser un programa de apoyo tec-nológico en un sentido restringido, fuediseñado para ser parte de un procesomás amplio de innovación institucionaly experimentalismo regional.

El medio principal para estimular elexperimentalismo regional en la UE fueel Artículo 10 de los Fondos Europeosde Desarrollo Regional (FEDER). Aun-que el Artículo representaba menos del1% del presupuesto del FEDER de 70billones de euros para el periodo de pro-gramación 1994-1999, era responsablede la mayoría de las innovaciones enpolítica regional, en parte porque per-mite un grado mucho mayor de asun-ción de riesgos de lo que es posible enlos Fondos Estructurales convenciona-les que es como son denominados losfondos combinados de política regional.De hecho, los Comités de Monitorizaciónque gestionan los Fondos Estructuralesen las regiones son a veces parte del pro-blema en el sentido de que tienen unaprofunda aversión al riesgo y, al verseseducidos por lo “grande y lo bueno”en cada región, su saber hacer tiende areflejar mas la época de la vieja políticaregional cuando la construcción de in-fraestructuras tradicionales estaba a laorden del día, que la nueva era dondela atención se centra más en la innova-ción, los recursos humanos, el desarrollosostenible y la igualdad de oportunida-des. Para superar el conservadurismo yla inercia asociada a los fondos conven-cionales, el Artículo 10 fue diseñadoconcienzudamente para potenciar la ex-perimentación porque sus principalesobjetivos eran: actuar como “laboratorio

experimental” para nuevas ideas, fomen-tar partenariados más sólidos entre elsector público y el privado, facilitar el in-tercambio de saber hacer dentro y fuerade la región, promover intercambios Inter-regionales y ejercicios de benchmarkingpara superar el parroquianismo y, final-mente, impregnar (mainstream) los Fon-dos Estructurales convencionales de laslecciones positivas del experimento (Mor-gan y Henderson, 2002).

Aparte de la necesidad de confrontarla inercia institucional, el programa ERIera también deudor del creciente reco-nocimiento de que las regiones más prós-peras estaban apropiándose de unproporción extraordinaria de los recursosde ciencia y tecnología de la UE, los lla-mados Fondos de los Programas Marco.Cálculos de la propia a Comisión Euro-pea sugieren que en torno al 50% detodos los recursos de investigación y de-sarrollo tecnológico se concentraban ensólo 12 regiones, las “islas de innova-ción” (European Comisión, 1996). Estacuestión ha sido durante años un focode conflicto dentro de la Comisión, conla Dirección de Política Regional presio-nando para obtener más Fondos de losProgramas Marco para canalizarlos aregiones menos favorecidas (RMF) conel fin de mejorar su déficit de innovación,y con la oposición de la Dirección deInvestigación con el argumento de quelos fondos tecnológicos deberían ser asig-nados en base al principio de “excelen-cia científica” y no de equidad regional.La Dirección de Investigación defendía,además, con cierta justificación, quemuchas RMFs no tenían la capacidad deabsorción para utilizar fondos de tecno-

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logía avanzada. Con el fin de respondera estos cargos dentro de la Comisión,La Dirección de Política Regional secomprometió a apoyar a las RMFs paraadquirir de capacidad y acceder a losFondos de los Programas Marco ya que,de otro modo, la brecha tecnológicaentre regiones ricas y pobres continua-ría creciendo (Landabaso y Reid, 1999;Landabaso et al., 2002).

En este contexto de estas pugnasburocráticas internas, la Comisión pusoen marcha un programa piloto ERI en1994 con tan solo 8 regiones: Limburg(Holanda), Lorraine (Francia), Saxony-Anhalt (Alemania), Castilla y León (Es-paña), Central Macedonia (Grecia),Norte (Portugal), Abruzzo (Italia) y Wales(Reino Unido). A pesar de que la expe-riencia piloto fue variable, con resulta-dos muy pobres en Norte, Abruzzo ySaxony-Anhalt, la Comisión decidió, sinembargo, que el concepto era lo suficien-temente sólido para ser extendido a unconjunto más amplio de regiones 3. Apo-yándose en las lecciones derivadas deprogramas de tecnología regional ante-riores, la experiencia ERI se diseñó enbase a una mezcla juiciosa de apoyo “dearriba abajo” (en forma de recursos yasesoramiento por parte de la ComisiónEuropea) e iniciativa “de abajo arriba”(en forma de conocimiento local y pro-

piedad local del programa). Las cuestio-nes básicas que cada región ERI deberíaatender pueden parecen extraordinaria-mente prosaicas, especialmente parateóricos que tengan poca o ninguna ex-periencia en los limitados mundos de laspolíticas y la práctica, pero las líneas temá-ticas de la Comisión fueron invariable-mente recibidas como consejos sensiblesy sensatos por parte de las regiones queiniciaban la experiencia (Morgan y Hen-derson, 2002).

La novedad de la experiencia ERIradica en el hecho de que supuso un giroradical respecto de las iniciativas tecno-lógicas regionales en cinco ámbitos im-portantes. La primera y principal serefiere al proceso de la ERI que consistióen diseñar un proceso social participati-vo diseñado para identificar conocimien-to local y establecer un consenso regionalsobre la naturaleza de los problemas ylas estrategias para resolverlos. En Gales,por ejemplo, se organizaron más de 30paneles de debates con representantesempresariales, sindicales, universidades,escuelas de formación profesional, auto-ridades locales, agencias de desarrollo ygobierno en un proceso de interacciónamplia sin precedentes en el campo deldesarrollo económico regional (Hender-son and Thomas, 1999). En cada caso,el objetivo era el mismo: superar la cultu-

3 Aunque yo utilizo el término ERI en este capítulo, en aras de la veracidad, debo decir que elprograma piloto que se lanzó en 1994 se llamaba en realidad Plan Tecnológico Regional,denominación que cambió para Estrategias de Innovación Regional en 1996 para subrayar laimportancia de las dimensiones no-tecnológicas de la innovación. Debo declarar aquí tambiénun interés personal: primero, yo forme parte de las discusiones originales con Bruselas quefueron el embrión de la estrategia ERI; segundo, fui miembro fundador del Grupo de Orien-tación Regional que puso en marcha y gestionó la iniciativa ERI en Gales; y, tercero, fuimiembro del equipo de evaluación de la UE que evaluó la iniciativa ERI en Macedonia Central.Una exposición de los primeros años de la ERI se puede ver en Morgan y Nauwelaers, 1999).


ra de “buzón de sugerencias” de ejerciciosde consulta anónimos en formato escrito,organizando forums de deliberación cara-a-cara en los que poder llevar a cabo dis-cusiones francas y honestas sobre lasdebilidades colectivas de la región. Estaexperiencia no asumió la región como unhecho dado con una única visión; por elcontrario, se postulaba sobre la convic-ción de que existían muchas voces com-petidoras que debían ser suavizadas paraalcanzar acuerdos sobre la estrategia aseguir. Este aspecto de la experiencia ERIsiempre me recordaba a Albert Hirsch-man, el maestro de los estudios de desa-rrollo del siglo XX, cuando destacaba lanecesidad de impulsar actividades quegeneraran dinámicas cooperativas, for-mación de acuerdos y resolución de con-flictos en áreas menos desarrolladasporque “el problema fundamental deldesarrollo consiste en generar y estimu-lar la acción humana en una cierta direc-ción” (Hirschman, 1958:25).

El segundo rasgo característico de laERI era su concepción amplia y socialde la innovación en contraste con la vi-sión estrecha y técnica que limitaba pro-gramas anteriores. Sobre todo, estaconcepción reconocía la innovación porlo que realmente era, un esfuerzo socialcolectivo en el que muchas organizacio-nes juegan un papel, de ahí la impor-tancia asociada al capital social, es deciruna infraestructura relacional para laacción colectiva que requiere de confian-za, voz, reciprocidad y una disposiciónpara colaborar para fines mutuamentebeneficiosos. En el contexto político dela Gran Bretaña de los Conservadores,donde empresa e innovación se ensal-

zaban como el trabajo de individuos he-roicos, la concepción de la experienciaERI parecía más realista y políticamentemás atractiva.

Otra diferencia radical de la ERI erasu orientación hacia la demanda, al con-trario que la mayor parte de los progra-mas tecnológicos regionales anterioresque se basaban en una filosofía bastantesimplista desde el lado de la oferta en laque la oferta crea su propia demanda.Este esquema llevó al síndrome de “ca-tedrales en el desierto”, por el que nue-vos centros de tecnología se manteníancrónicamente subutilizados después dela construcción porque, en opinión deuno de los arquitectos del programa ERI,muchas regiones pobres no tenían con-cepción de innovación como un procesointeractivo. La orientación hacia la de-manda señaló un cambio radical en elenfoque, en particular porque para quelas empresas regionales pudieran mover-me más allá del status quo de baja de-manda de servicios de innovación, erapreciso considerar tanto la demanda la-tente como la explícita. Para ofrecer reac-ciones oportunas, se recomendó poneren marcha un sistema de monitorizacióny evaluación para todas las regionesERIs, la primera ocasión en que un me-canismo reflexivo de este tipo se consi-deraba.

La cuarta característica distintiva dela ERI se refiere al énfasis en la implica-ción externa con otras regiones ERI conenfoques similares para benchmark elprogreso, y con paneles internacionalesde expertos con el fin, en ambos casos,de recibir feedback sobre la estrategia

103Kevin Morgan

regional y superar el riesgo siempre pre-sente de parroquianismo. Existían ba-rreras enormes para este proceso deapertura a la crítica externa porque esterequiere confianza en la propia capaci-dad y eso es algo poco abundante enmuchas regiones menos favorecidas.

Finalmente el proceso ERIs implicóuna relación bilateral entre Bruselas y lasregiones ERIs sin la influencia mediadorade los gobiernos nacionales, una razónpor la que éstos se mostraban menosentusiastas en cuanto al programa.Como resultado, fue una curva de apren-dizaje profundamente importante parala Comisión Europea, especialmentesobre cómo equilibrar adecuadamenteel apoyo supra-nacional con la iniciativasub-nacional (Landabaso y Reid, 1999).

Estos atributos, tomados de formaconjunta, deberían ser suficientementenovedosos para nosotros para que, retros-pectivamente, la experiencia ERI supu-siera un cambio de rumbo radical en lahistoria de la política regional de la UE yposteriormente una curva de aprendizajepotencialmente importante para futurosprogramas. Pero la importancia de estaexperiencia –en particular la naturalezaparticipativa del proceso y la concepciónamplia y socialmente inclusiva de la inno-vación– es completamente perdida cuan-do los críticos académicos la descartansimplemente como un esquema de cap-tación de fondos para subsidiar redes deelite (Lovering, 1999:387).

En estos momentos se está realizandouna evaluación completamente indepen-diente del programa ERI y esperamos

que revele lo que ha permanecido y loque ha sido efímero de esta experiencia.Sin embargo, sobre la base de resultadospreliminares, respaldados sin embargopor evidencia anecdótica no científica,quiero ofrecer un balance preliminar delas fortaleces y debilidades de la expe-riencia ERI hasta el momento (Tsipouri,1998; Morgan, 2003).

Aunque la literatura más favorablesostiene que la iniciativa ERI ha propor-cionado numerosos beneficios, tengo lasensación de que la experiencia en con-junto ha sido variable, con algunos delos peores resultados –lo que no sorpren-de– en las regiones más pobres del surde Europa. Los beneficios mínimos hastala fecha podrían ser de tres tipos: en pri-mer lugar, ha introducido una dimensiónde innovación regional en el proceso deproducción de la política regional de talmanera que se ha implicado a nuevosinterlocutores en el proceso: segundo, hacontribuido a construir un entendimientomutuo entre las instituciones claves den-tro de la región; y tercero, ha ampliadola infraestructura de apoyo a las empre-sas en servicios de innovación en regio-nes donde había una oferta escasa oninguna en el pasado. Estas pueden noparecer innovaciones institucionales ra-dicales pero, en el contexto de las regio-nes menos favorecidas, no son logrostriviales.

Los principales problemas con la ini-ciativa ERI parecen ser los siguientes:

— Escala temporal: a menudo los pro-yectos ERI tenían un periodo de 2años de duración, y esta es una es-


cala temporal excesivamente cortapara poder esperar cambios institu-cionales en la escala necesaria parahacer una diferencia. ¿Se podría es-perar que se observaran cambiostangibles en menos de una década?

— Recursos: los primeros proyectos ERIse financiaron con niveles lamenta-blemente inadecuados, en muchoscasos justo 500.000 euros divididospor igual entre la Unión Europea yla región (por lo que la idea de queel programa ERI era un ejercicio de“captación de fondos” es cómico).

— Capital social: la construcción del ca-pital social (la infraestructura relacio-nal para el aprendizaje colectivo)lleva tiempo, paciencia, recursos yentendimiento mutuo. Por ejemplo,los mundos aceptados por las em-presas, universidades y gobierno re-gional, son todos muy diferentes yno pueden montarse partenariadosgenuinos de la noche a la mañana.

— Subsidiaridad: las evaluaciones pro-visionales de la experiencia ERI su-gieren que ha funcionado mejor enregiones con un alto grado de autono-mía regional, lo que permitiría a lasautoridades regionales tomar decisio-nes más acordes con las circunstan-cias locales en lugar de los modelosnacionales. En la ausencia de subsi-diaridad, a las regiones no se les otorgael poder de aplicar lo que hayan po-dido aprender de la experiencia ERI.

— Difusión: la difusión de buenas prác-ticas puede ser hoy más importante

que los hallazgos tecnológicos (aun-que, por supuesto, ambos son nece-sarios) y las redes de diseminaciónnacionales (como por ejemplo RINETen el Reino Unido) necesitan tenermás recursos porque proporcionanun espacio creativo en el que los re-presentantes regionales puedan discu-tir soluciones conjuntas a problemascomunes.

— Discontinuidad: como otros caminosde la vida, la política regional no esinmune a las modas y bogas (como,por ejemplo, el establecimiento declusters) y, en ocasiones, esta ha sidouna tentación demasiado fuerte deresistir por parte de políticos novelesy sin experiencia, de ahí que el pro-saico pero importante proceso dedesarrollo que la ERI buscaba esti-mular tienda a ser desplazada a favorde la “próxima novedad”. En otraspalabras, el culto a la novedad creadiscontinuidades que debilitan.

— Resultados: la política regional tra-dicional podía ser evaluada de ma-nera tangible, como por la creacióndirecta de empleo, pero este no esun indicador de resultados apropia-do para un programa el ERI quebusca potenciar la capacidad endó-gena de innovación. El largo plazoy la naturaleza intangible de algunosde los resultados de la ERI han crea-do lógicamente problemas para lospolíticos regionales a la hora de man-tener su apoyo a un programa cuyaescala temporal va mucho más alláde las siguientes elecciones.

105Kevin Morgan

Por si estos problemas no fueran sufi-cientes, está además el problema añadi-do de que el programa ERI es un ejercicioradicalmente novedoso para los Comi-tés de Monitorización en las regiones. Losespecialistas regionales, buenos conoce-dores de la política regional tradicional,han sido más cautelosos y conservadoressobre mainstreaming las lecciones de laEIR, en parte porque mainstreaming in-corpora nuevas redes a la palestra y estaspueden cuestionar el orden establecidode estatus y poder.

Con el programa ERI ya en marchaa una escala amplia es decisivo que laslecciones de las primeras experiencias ERIsean mejor comprendidas y mejor difun-didas. Pero la cuestión más importantepara nosotros es reconocer que la políti-ca regional de innovación, como se ex-presa en la iniciativa ERI, tiene sus límites.En la actualidad, estos programas son

experimentos a pequeña escala y de bajopresupuesto que aún tienen que ser ple-namente impregnados (mainstreamed)incluso en las regiones pioneras en im-pulsarlos. Para llegar a ser más efectivos,por tanto, necesitan ser adoptados y ex-tendidos por autoridades nacionales ysupra-nacionales en la UE, de otro modose atrofiaran por falta de escala y recur-sos. Pero esto nos lleva a la cuestión delos límites sistémicos de los Fondos Es-tructurales. Aunque parezcan significati-vos, los Fondos Estructurales sumanmenos del 1% del PIB de la UE: con laausteridad presupuestaria en una mano,y la ampliación, en la otra, “el estado delbienestar ausente” a escala supranacio-nal puede llegar a ser más pronunciado,subrayando el echo de que la escala na-cional continúa siendo la escala espacialclave porque la “solidaridad en la UniónEuropea comienza en casa” (EuropeanComisión, 1996).

La región sostenible: hacia una nueva métrica parael desarrollo regional

La sección anterior subrayó algunos delos límites sistémicos de las políticas deinnovación regional. Pero todavía hayuna limitación mucho más seria, que sederiva del hecho de que las concepcio-nes tradicionales del desarrollo regional–y esto se aplica tanto al “viejo” comoal “nuevo” regionalismo por igual– con-tinúan siendo demasiado economicistas.En otras palabras, estas concepciones sebasan en “fijar la economía” como pró-logo a, y como plataforma para garanti-zar el bienestar social. Aunque yo sigo

creyendo que la innovación cumple unpapel vital in la regeneración regional,trabajos recientes sobre salud, bienestary desarrollo sostenible me han conven-cido de que la innovación es un indica-dor intermedio del desarrollo, un mediopara un fin en lugar de un fin en si mis-mo. Para elaborar sobre esta cuestión,me centraré en el caso de Gales, quetiene problemas de salud y de bienestarpor encima de la media así como unmandato constitucional único para resol-verlos.


La creación de una nueva métricamás sostenible para el desarrollo regionalnos obliga a ser más explícito acerca deaquellas cuestiones que son más relevan-tes instrumentalmente (como empleos yrenta) y aquellas que son intrínsicamentesignificativas (como la salud, el bienes-tar y la educación), una distinción queestá en el centro del debate sobre la ca-lida de vida (Nussbaum y Sen, 1993;Sen, 1999) El alcance pleno de esta dis-tinción me impactó con fuerza cuandocomencé a trabajar con datos sobre en-fermedades limitadoras de larga dura-ción en el Reino Unido que revelaronque en los Valles del Sur de Gales domi-naba un ranking que a nadie le gustaríaganar (Senior, 1998; Williams, 2004). Enel Censo de 1991 las autoridades loca-les de los Valles ocupaban 13 de los pri-meros 20 lugares en la liga de los distritoscon las tasas más altas de enfermeda-des limitantes de largo plazo en GranBretaña y, en el censo de 2001, la mis-ma región se llevó 6 de los 10 primeroslugares en Inglaterra y Gales. Más de 50años de regeneración económica regio-nal había hecho poco o nada por mejo-rar este estado lamentable estado de lasalud pública en los Valles, cuyo origenes una venenosa combinación de pobre-za, una dieta deplorablemente inadecua-da, infravivienda, consumo de alcoholy tabaco por encima de la media y nive-les muy bajos de actividad física.

Las tablas convencionales de funcio-namiento económico regional en la UEocultan más de lo que revelan sobre lasdesigualdades espaciales en bienestarporque se basan en indicadores diseca-dos como el PIB per cápita. Las regiones

pueden aparecer al mismo nivel en estaslimitadas tablas basadas en niveles derenta, pero las mismas regiones puedenser muy diferentes en términos de cali-dad real de vida. Por ejemplo, las regio-nes de el Mezzogiorno son tan pobrescomo Gales en términos de renta, perono sufren los debilitadores niveles deenfermedades limitantes de largo plazo,en parte porque tienen acceso a una die-ta mucho más saludable. La mala saludes a la vez causa y consecuencia de unmercado de trabajo débil en Gales por-que las altas tasas de enfermedades li-mitantes de largo plazo son parte de laexplicación de los elevados niveles deinactividad económico, uno de los rasgosmás importantes y característicos de laeconomía actual de Gales.

Hasta hace poco, estos problemas seabordaban de forma discreta como sihubiera poca o ninguna relación entreellos, aunque esto era más un reflejo dela estructura vertical y reservada del go-bierno que de los propios problemas.Con todas sus limitaciones, la AsambleaNacional para Gales ha proporcionado,finalmente, un mecanismo político pararesponder a estos problemas de formaintegrada. La inspiración para esta nuevaorientación fue la obligación, impuestaen la Asamblea por la sección 121 delDecreto para el Gobierno de Gales de1998, para impulsar el desarrollo soste-nible. Esto significaba que la AsambleaNacional se convertía en el primer go-bierno de la UE en incorporar un man-dato constitucional para impulsar eldesarrollo sostenible, una estrategia quese inició, aunque aún en el plano de lasaspiraciones, en el documento Learning

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to Live Differently 4 publicado en el 2000,un año después de constituirse la Asam-blea (National Assembly for Wales,2000). Una innovación constitucional deeste tipo plantea algunos interrogantesnuevos y provocativos de los que no esel menos importante si la escala regionalde gobierno tiene la competencia nece-saria, especialmente la competencia legal,para promover algo tan radical como eldesarrollo sostenible.

Aunque la Asamblea ha empezadoa tratar los temas de una manera audaze integrada, quiero sugerir que sus aspi-raciones de desarrollo sostenible se vana enfrentar con una resistencia crecienteporque la escala regional no tiene com-petencias suficientes para llevar a caboesta agenda de manera unilateral. Parailustrar este argumento merece la penacentrarse en el intento por parte de laAsamblea de diseñar una estrategia re-lacionada para los ámbitos de la salud,la gestión pública y la agricultura sosteni-ble, todas ellas vinculadas por una preo-cupación común con la sostenibilidad.

Si ha habido un tema específico queha prevalecido en los primeros años dela Asamblea, este ha sido la salud, dondeel gobierno Galés ha pugnado por trans-formar el Sistema Nacional de Salud(SNS) de un servicio de enfermedadorientado al tratamiento en un serviciode salud y bienestar orientado a la pre-vención. Uno de los aspectos más radi-cales de esta nueva estrategia sanitariaes que busca de aglutinar la influenciasobre la promoción de la salud de otrosentes además del SNS porque reconoce

que la solución a problemas como laobesidad infantil, por ejemplo, tienemenos que ver con el propio servicio desalud que con la provisión de comidasnutritivas en las comedores escolares yrutas seguras a las escuelas, apoyandoasí que los niños adquieran hábitos sa-ludables de comida y animarles a cami-nar en entornos libres de coches (Morgany Morley, 2003). Otro aspecto importan-te es que, en contraste con Inglaterra,donde hay una tendencia a “culpar a lavíctima” individualizando la responsabi-lidad de la salud, el gobierno galés hasubrayado constantemente el valor dela “responsabilidad compartida” entre laesfera pública y el individuo, especial-mente en relación a los vínculos entrecomida, nutrición y salud (Welsh Assem-bly Government, 2003).

Como parte de su estrategia de salud,el gobierno galés ha buscado forjar unvínculo entre hábitos saludables de co-mida y la producción local de alimentosy el mecanismo para hacerlo es un polí-tica más creativa de la acción pública. El“gigante dormido” de la política de de-sarrollo económico, la acción pública,cuyo potencial ha sido curiosamenteignorado por sucesivos gobiernos delReino Unido, está siendo finalmente mo-vilizado especialmente en el sector decatering público que distribuye millonesde comidas cada año a escuelas, hospi-tales, residencias y otros ámbitos de laesfera pública (Morgan y Morley, 2002).La idea de usar la acción pública paracrear cadenas de alimentación más loca-lizadas, en la que los productores localespueden disfrutar de las ventajas de mer-

4 N. de T.: Aprendiendo a Vivir Diferente.


cados locales y los consumidores localesdel acceso a alimentos frescos produci-dos localmente, parecía una idea sensatadesde el punto de vista de la sostenibili-dad. Pero esto ha resultado ser un ejerci-cio altamente problemático en términosde las regulaciones de la Unión Euro-pea sobre la acción pública, que prohí-ben explícitamente políticas del tipo“compre local” porque están considera-das anti-competitivas por discriminarcontra los productores que no son loca-les 5. Aunque las regulaciones de la UEsobre la acción pública continúan estan-do influenciadas por criterios de merca-do muy restrictivos, están comenzandoa abrirse lentamente a un conjunto decriterios más amplios de sostenibilidadaunque continúa habiendo una profun-da tensión entre los dos tipos de criterios.

A pesar de estas barreras regulado-ras, el gobierno galés ha ido más lejosque ningún otro en el Reino Unido enorquestar su capacidad para la acciónpública a todo el mercado del sectorpúblico en Gales, un mercado estimadoen 4 billones de libras al año. Aparte delas regulaciones de la UE, la principalbarrera para el desarrollo de cadenasalimentarias más localizadas viene porel lado de la oferta debido a que agri-cultores y productores están mal equi-pados para servir mercados localesfragmentados. En claro contraste con In-glaterra, donde la política agrícola está

orientada por la filosofía de “lo grandees hermoso”, el gobierno galés está in-tentando mantener la integridad de lapequeña granja familiar, una estrategiaque depende de productos especializa-dos de calidad y no en producción debajo coste porque esta última no es fac-tible en el terreno montañoso de la agri-cultura galesa. Como parte de esteímpetus para promover productos dealta calidad, el gobierno galés ha puestoun énfasis especial en la agricultura or-gánica y extensiva porque se consideraque es la más viable comercialmente ymás saludable que los productos de laagricultura industrial o intensiva.

Sin embargo, una vez más, el princi-pal reto es externo y se halla en la políti-ca multi-escalar. El gobierno del NuevoLaborismo en Londres y la ComisiónEuropea en Bruselas tienen mucho in-terés en aprobar el uso comercial de or-ganismos modificados genéticamente(OMG), un desarrollo que podría signi-ficar la muerte de la agricultura orgáni-ca en Gales porque los agricultores queestán contaminados perderían su estatusde orgánico. Gales, junto a otros gobier-nos regionales en la UE, incluyendo lazona norte de Austria y la Toscana, haformado una nueva red de regiones li-bres de OMGs y juntos reclaman que estees una caso de prueba del principio desubsidiaridad en la UE. Aunque podríaconstruirse un entorno libre de OMGs

5 Municipalidades y regiones de otros países de la UE, especialmente de Francia e Italia, se lashan ingeniado para eludir estas regulaciones utilizando especificaciones de calidad (comopor ejemplo, orgánico, producto típico o ingredientes frescos) en el proceso de divulgación loque permite orientar los contratos hacia los productores locales, poniendo en práctica políti-cas “compre local” en un sentido pleno excepto en la denominación (para una descripcióncompleta, ver Morgan y Morley, 2002).

109Kevin Morgan

como parte del mandato constitucionaldel gobierno galés de promover el de-sarrollo sostenible, este mandato estásiendo erosionado por las regulacionessobre OMGs más liberales de los nivelesnacional y supranacional, subrayando elhecho de que la subsidiaridad es masaparente que real al nivel subnacionalen la UE porque la política multi-escalarsigue siendo una jerarquía espacial depoder (Flynn y Morgan, 2004).

El dilema al que se enfrenta el go-bierno galés ha sido reconocido comoparte de una batalla más amplia por lasubsidiaridad en la Cuarta Conferenciade la Red de Gobiernos Regionales porun Desarrollo Sostenible (NRG4SD),una alianza que se formó en el ForoMundial en Johannesburgo en el 2002.Los participantes en la Cuarta Conferen-cia que tuvo lugar en Cardiff en el 2004se mostraron de acuerdo en que el papelespecifico de los gobiernos sub-nacionalesradica en proporcionar desarrollo soste-nible a nivel local y regional (NRG4SD,2004). Pero en el debate sobre comercio,alimentación y acción pública, los dele-gados también subrayaron la tensióninherente entre comercio sostenible, queimplica localización y comercio justo,que implica un mejor acceso a los mer-cados globales para los países pobres.Significativamente, sin embargo, los de-legados reconocieron que una estrategiapara promover la creación de cadenasalimentarias más localizadas en Gales,por ejemplo, podrían coexistir con unaestrategia internacional más benignapara promover productos de mercadojusto –un ejemplo sería Cardiff que estábuscando re-localizar sus cadenas ali-

mentarias al mismo tiempo que aspira aser la primera Capital del Comercio Justode Europa. Es decir, localismo no tienepor qué ser sinónimo de parroquianismo.

La estrategia de desarrollo sosteni-ble del gobierno está tratando de diseñaruna nueva métrica para el desarrolloregional en Gales, una métrica que aspi-ra a superar el estrecho economicismoque ha dominado la política de regene-ración de la posguerra. Uno de los ejescentrales de esta estrategia es extraer elpotencial del poder de la acción públicapara re-localizar la cadena agro-alimen-taria para asegurar un triple dividendoen la forma de dietas más saludablespara los consumidores, mercados localespara los productores y ventajas medio-ambientales en forma de menos millasde transporte de los alimentos. Sin em-bargo, por mas admirable que parezca,esta estrategia se enfrenta a algunos obs-táculos políticos de consideración, de loscuales las barreras reguladoras a nivelnacional y supra-nacional, no son lasmás pequeñas. La única manera segurade superar estas barreras es, por supues-to, mediante “alianzas inter-escalares”con aliados políticos en los niveles na-cional y supra-nacional de la políticamulti-escalar (Swyngedouw, 2000).

Si bien es posible abogar a nivel re-gional por una métrica más sosteniblede desarrollo, para que ésta sea sosteni-ble políticamente deberá ser apoyada enlas escalas nacional y supra-nacional degobernanza. La métrica dominante dedesarrollo en la UE hoy es la AgendaLisboa, siguiendo el acuerdo en el año2000 cuando los líderes europeos pro-


clamaron su ambición colectiva de trans-formar a la UE en la “economía del co-nocimiento más competitiva y dinámicadel mundo para el año 2010”. Esta agen-da reducida y economicista continúasiendo hoy el punto de referencia bási-co para las estrategias de desarrollo re-gional en todos los niveles de la políticamulti-escalar en Europa, a pesar de serfútil e imposible de alcanzar incluso ensus propios términos 6.

Desde la perspectiva de la sostenibi-lidad, una métrica más inspiradora, unaque fuera significativa intrínsicamente enlugar de sólo instrumentalmente, hubierasido que los líderes de la UW se hubierancomprometido colectivamente a impul-sar los 8 objetivos de desarrollo del Mi-lenio que también se acordaron en el2000. Al destacar cuestiones relaciona-das con la calidad de vida en los paísesmás pobres del mundo, se hubiera ilus-trado la métrica para la UE también,porque su propio funcionamiento encomparación con los Estados Unidosparece en realidad mucho mejor cuandola pobre medida de producto per cápitaes sustituida por la de producto por horatrabajada, una métrica que muestra quelos europeos eligen trabajan menos horasque los americanos.

Una métrica que contempla la saludy el bienestar como los principales indi-cadores de desarrollo está comenzando

a emerger, gracias en gran parte a losesfuerzos combinados del movimientopor el desarrollo sostenible, por una par-te, y de los Informes de Desarrollo Hu-mano de Naciones Unidas, por otra. Sinembargo, para ser efectivo, el desarrollosostenible necesita dar la misma impor-tancia a los indicadores sociales, econó-micos y ambientales, convirtiéndose másen un arte político que en una cienciaporque alcanzar un equilibrio en estesentido es mas fácil dicho que hecho. LosForos Mundiales como Río y Johannes-burgo pueden jugar un papel importanteen aumentar la sensibilidad pero nuncapueden ser un sustituto de las cuestionesverdaderamente importantes como setejen las prácticas sostenibles en los en-tresijos de la vida cotidiana –por ejemplo,en lo que comemos, en como viajamosy en como tratamos nuestros residuos.Estas actividades prosaicas, sobreenten-didas serán las que den la verdaderamedida de nuestro éxito en crear comu-nidades sostenibles.

Por su propia naturaleza, estas acti-vidades prosaicas son gestionadas a es-cala local y regional a pesar de estardefinidas por decisiones que se tomanen las escalas nacional y supra-nacional,una división del trabajo que destaca elhecho de que estas escalas de gobernanzason penosamente interdependientes, almargen de lo asimétricas que puedan seren términos de su poder político formal.

6 Una de las principales razones por la que los objetivos de Lisboa no se han materializadotiene que ver con la estructura de gobernanza multi-escalar de la UE. La agenda se consensuoa nivel supra-nacional en Lisboa en Marzo del 2000, pero los gobiernos nacionales no fueroncapaces de llevar adelante su parte del acuerdo con el resultado de que más del 40% de lasleyes relacionadas con Lisboa tienen que ser aún ratificadas por los estados miembros y laComisión Europa tiene más de 1.000 causas legales pendientes contra los capitales nacionales.

111Kevin Morgan

Las teorías de la gobernanza multi-esca-lar suelen prestar demasiada atención alas asimetrías y demasiada poca a lasinterdependencias que nos ocupan. Sinembargo, en el propio despliegue de laAgenda de Lisboa podemos empezar apercibir una valiosa lección sobre el ejer-cicio del poder, una lección que nos re-cuerda no confundir el poder formal de

decidir con el poder real de transformar:El primero puede localizarse aún en lasescalas más altas de gobierno, pero elsegundo sólo puede alcanzarse con lacolaboración activa de las escalas másbajas. En otras palabras, la subsidiaridadpuede ser necesaria tanto para una go-bernanza más efectiva como para unagobernanza más democrática.

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Resumen

Este artículo analiza los cambios en lagobernanza territorial en la Unión Eu-ropea como parte de la reorganizaciónescalar del estado-nación subrayando lastensiones y dilemas que se derivan de lasimultaneidad de los procesos de des-centralización sub-nacional, por unaparte, y la creación de estructuras supra-nacionales de gobernanza, por otra. Enprimer lugar, se considera la “escala re-gional” y su importancia en el “gobiernomulti-escalar” en la Unión Europea. Ensegundo lugar, se examina el potencialy los límites de las acción regional en elcampo de la innovación en el contextode las regiones menos favorecidas enEuropa, destacando su importancia enla regeneración regional. Y, en tercer lu-gar, se analiza la estrategia de desarro-llo sostenible iniciada por el gobiernoGalés, en el Reino Unido, para poneren evidencia tanto la necesidad de crearuna nueva métrica para el desarrollo re-gional menos economicista y más soste-nible, como de articular una gobernanzamultiescalar interdependiente y compar-tida entre las escalas regional, nacionaly supra-nacional. A partir del análisis dela acción regional en los campos de lainnovación y el desarrollo sostenible, elartículo sostiene que la subsidiaridadpuede ser necesaria tanto para una go-bernanza más efectiva como para unagobernanza más democrática.

Palabras clave: gobernanza territorial,descentralización regional, subsidiaridad,política regional, innovación, desarrollosostenible

Abstrac t

This article analyzes changes in territorialgovernance Europe as part of the Euro-pean Union’s evolving multi-level polityand the re-scaling of the state highlight-ing the tensions and dilemmas derivedfrom the simultaneity of the processes ofsub-national devolution and the creationof supra-national structures of govern-ance. First, the text examines the “region-al scale” and assesses its significance inwhat is called the “multi-level polity” inthe European Union. Second, it exploresthe potential and limits of regional actionin the field of innovation in the context ofEurope’s less favoured regions stressingits significance for regional regeneration.And, third, it discusses the sustainabledevelopment strategy designed by theWelsh Government in the United King-dom to point to the need both for a newmetric for regional development in Walesto transcend the narrow economisticthinking that has dominated post-war re-generation policy, as well as articulate aneffective interdependent and “joined-up”governance among the different spatialscales: local, regional, national and su-pranational. Through an analysis of thescope for regional action in the fields ofinnovation and sustainable development,the article argues that subsidiarity may benecessary for more effective governanceas well as for more democratic govern-ance.

Keywords: territorial governance, regio-nal devolution, subsidiarity, regionalpolicy, innovation, sustainable develop-ment

115Kevin Morgan

Kevin Morgan é professor da School of City and Regional Planning, CardiffUniversity

Recebido em outubro de 2004. Aprovado para publicação em novembro de 2004


Las regiones como sujetos de laeconomía global. Euskadi en lagobernanza multidimensional

Mikel Zurbano Irizar

IntroducciónLa emergencia de un nuevo régimen deacumulación de tipo liberal catapultadapor el proceso de globalización econó-mica ha provocado un interesante debateentre los partidarios de la convergenciade la economía global y sus opositores.Este debate pone en cuestión la vigenciay relevancia del territorio como elementocentral del desarrollo socioeconómico.Paralelamente, la ruptura del modo deregulación fordista/keynesiano de los paí-ses occidentales genera una situación deincertidumbre en relación a las nuevas for-mas y a las nuevas escalas de regulaciónen la globalización. Con la crisis del modode regulación fordista y el avance del pro-ceso de globalización neoliberal, hay unaquiebra en la simbiosis que se daba en elmarco del estado-nación entre la coheren-cia económica y su primacía como espa-cio de regulación.

En este análisis las transformacioneseconómicas y espaciales actuales sinte-tizadas en las estrategias espaciales delestado son discrecionales y tienen uncarácter desigual. Así, el proceso de glo-balización es un medio y expresión a lavez de las estrategias políticas y econó-micas destinadas a minar los límites dela regulación nacional fordista para laacumulación del capital. En este senti-do, el estado es un agente activo en laremodelación institucional y espacialpara la acumulación capitalista en la glo-balización liberal.

Además, el cambio en la actividadescalar de los estados hacia los espaciosregionales y locales en la búsqueda dela reestructuración económica para lacompetitividad global acelera la emer-gencia de las economías locales y regio-

118 Las regiones como sujetos de la economía global

nales. La pujanza del nuevo regionalis-mo y la emergencia de las ciudades-región globales no son sino una muestraque ilustra esta tendencia hacia la preva-lencia de lo local. Pero, los desarrollosdel proceso de globalización y de locali-zación son, para muchos autores, partedel mismo proceso que queda sintetiza-do por el neologismo de glocalización 1.Este proceso cristaliza la estrategia emer-gente y contradictoria del estado-naciónen la actualidad y muestra la preminen-cia de la reorganización espacial de losacuerdos de regulación estatales en múl-tiples escalas espaciales. Es decir, el mo-delo espacial de tipo jerárquico propiodel fordismo y caracterizado por la prác-tica exclusividad de la escala estatal vasiendo sustituído progresivamente porotro cuya característica primordial es suformulación multiescalar. En este proce-so de transición las economías regionalesy locales emergen como agentes activosde la globalización. O sea, las regionesse configuran como sujetos activos de laregulación global, es decir como espa-cios efectivos de mesoregulación, en par-ticular en la Unión Europea. En definitivaanalizamos cómo esta realidad genera,con frecuencia, contradicciones con laestrategia de los estados cuyas formasde institucionalización entran en confron-tación con las aspiraciones de los sujetosregionales y locales.

Junto a éste proceso de reformula-ción escalar hay que considerar, asimis-mo, las transformaciones en las formasy funciones regulatorias públicas cuyatendencia es conceder un mayor prota-gonismo a los agentes privados y socia-

les, ajenos a la estructura formal del esta-do, en la toma de decisiones en formade partenariado en lo que se conocecomo gobernanza. En esta línea, toma-mos en consideración la perspectiva ins-titucionalista para contemplar el interésque para el proyecto de desarrollo regio-nal tiene la cooperación y las redes deinterrelación social, más allá del vectorde la competencia. Así, observaremoscomo la construcción de los sujetos glo-bales emergentes se realiza a través deproyectos de desarrollo que sirven parasolidificar la cohesión social y las solidari-dades internas y externas.

El objetivo central de este análisisconsiste en situar a una comunidad conuna trayectoria específica de desarrollocomo es Euskadi dentro de las coordena-das de esta transición geoeconómicadonde la regulación espacial está enconstrucción. Para ello, se realizará unejercicio de reflexión sobre la trayectoriade sus interrelaciones con otras escalasespaciales estudiando las tendencias re-cientes y las propuestas para su consoli-dación como agente global. Junto a esteaspecto, y partiendo de la necesidad deuna coherencia del proyecto de desarro-llo en su vertiente interna y externa,estudiaremos cuál es el grado de articula-ción entre las dinámicas de interrelaciónen redes internas y externas. Por fin, serealiza un ejercicio de reflexión en tornoal modelo de gobernanza de Euskadi enel contexto de la emergencia de nuevasformas de mesoregulación que, en laUnión Europea en particular, surgencomo respuesta a la crisis del modo deregulación fondista-keynesiano.

1 Swyngedouw (1997), Brenner (1999) o Jessop (1994), entre otros.

119Mikel Zurbano Irizar

El territorio en la globalizaciónUno de los debates que ha desencade-nado el proceso de globalización tieneque ver con la dicotomía convergencia/divergencia de las dinámicas económi-cas, sociales e institucionales entre es-pacios diferentes. En otros términos, lacuestión que han planteado diversosautores es si con la globalización se estaproduciendo una pérdida de vinculaciónde las relaciones, económicas, socialesy políticas con respecto a su entornolocal o territorial. Respondiendo afirma-tivamente, autores como Kenney y Flori-da (1993) argumentan que la difusiónde modos de gestión y de prácticas la-borales a través de distintas sociedadesabocará a la convergencia en los sis-temas y resultados económicos. Otrosasumen que el espacio de flujos se super-pone al espacio territorial (Castells,1996) o que como afirma Ohmae (1995)las fronteras nacionales son en el actualcontexto global totalmente irrelevantes;o bien que las identidades político-cul-turales organizadas sobre una base na-cional estan siendo “desterritorializadas”(Appadurai, 1996). Hay autores que vanmás allá y sostienen incluso que la geo-grafía está en proceso de disolución(Ruggie, 1993). Independientemente delas diferentes perspectivas y matices entrelos autores citados, todos ellos coincidenen que el proceso de globalización gene-ra unos flujos supranacionales intensosque desbordan a los tradicionales flujosnacionales y locales. La creciente impor-tancia de dichos flujos y de actores glo-bales como las empresas transnacionales

serían, según los citados autores, los de-sencadenantes de los procesos de deste-rritorialización en curso.

Frente a los anteriores, otro conjun-to de analistas constatan la importanciadel territorio en la globalización, partien-do de una crítica común a los primeros 2.Un primer elemento de crítica es que losautores de la desterritorialización obvianlas formas de organización territorial re-lativamente fijas y no móviles que tam-bién han contribuido a la intensificaciónde los flujos globales, como es el casode las aglomeraciones metropolitanas,economías regionales o instituciones es-tatales de regulación.

Por otra parte, la crítica más rotundaes que los valedores de la desterrito-rialización soslayan el hecho de que laactual dinámica de globalización neoli-beral depende intrínsecamente y semanifiesta también en las grandes trans-formaciones en curso en la organizacióndel territorio en múltiples escalas espa-ciales. Así Hollingsworth (1998) desechala aseveración de que los sistemas socia-les de producción no tienden a la conver-gencia y añade que con la globalizaciónestamos asistiendo a una transformacióndesde los sistemas de coordinación na-cional hacia una compleja estructura deacuerdos institucionales encasillados endiferentes escalas. Immerfall et all.(1998) confirman la hipótesis de que lasdiferencias territoriales aún son genera-doras de diferencias en las actividades

2 Muchos de estos autores se adscriben a corrientes de pensamiento institucionalista, evolu-cionista o regulacionista.


económicas, políticas y culturales. Tam-bién Brenner (1999) constata, a travésdel concepto de reterritorialización, quela reconfiguración de formas de orga-nización territorial, como ciudades y es-tados, ha de ser observada como unaspecto propio del actual proceso de glo-balización. Keating y Loughlin (1996)conceden a la globalización neoliberalun papel de acelerador del proceso deredimensionamiento territorial que esta-ría en curso desde los ochenta. En el casode autores como Dicken (2003) o Gertler(2003) que estudian el enraizamiento es-pacial de las empresas transnacionalesel resultado avanza en la dirección de lacreciente significatividad del territoriopara las empresas globales, tanto en lamanera en que éstas son producidascomo en su código de comportamiento.En el caso de los estudiosos de los siste-mas nacionales y regionales de innova-ción, éstos niegan la existencia de unproceso de convergencia en las activida-des tecnológicas nacionales o regionalesdesde los setenta. Buena parte de estosautores llegan incluso a observar proce-sos de divergencia efectivos en el desa-rrollo tecnológico entre territorios queson debidos, según los mismos, a las di-ferencias interterritoriales en los marcosinstitucionales (Lundvall, 2002; Pavitt yPatel 1999, Cook y Morgan, 1998). Asi-mismo, la corriente de análisis que partedel estudio de los distritos industrialesde la tercera Italia subraya la importanciadel territorio para la construcción de rela-ciones interempresariales de proximidady confianza, más allá de las simples re-laciones cuantitativas input-output. Estasgeneran unos territorios singulares ydiferenciados capaces de generar un di-

namismo socioeconómico específico yatractividad para capitales y recursos pro-ductivos de la economía global (Becattiniy Rullani, 1996).

Desde esta diversidad de enfoques sederiva una misma conclusión: no es cier-to que la globalización provoca una indi-ferenciación espacial, sino que dichoproceso va intrínsecamente unido al dereterritorialización. La globalización pre-cipita, así, la crisis de la configuraciónespacial propia del modelo de desarrollofordista/keynesiano que encasillaba alterritorio y su desarrollo socioeconómi-co en el corsé institucional del estado-nación. A partir de aquí tiene lugar unanueva configuración de las escalas espa-ciales, tanto de los espacios socioeconó-micos como de los político-institucionales,que descansa en la emergencia de espa-cios singulares antes subsumidos en laorganización espacial que encabezaba elestado-nación: por un lado, el espacioglobal recreado en el contexto de la ace-leración de los flujos económicos e infor-macionales y de la consolidación de unúnico sistema económico mundial regi-do por las grandes empresas globales; porel otro los espacios subnacionales –loca-les y regionales– como sujetos activos enel nuevo paradigma de globalización neo-liberal. A partir de aquí, se entenderá quela globalización alimenta el proceso dereterritorialización tanto de los espaciossocioeconómicos como de los político-institucionales que se manifiesta en eldespliegue de múltiples escalas geográfi-cas superpuestas simultáneamente y, enespecial, en la emergencia de los espa-cios regionales y metropolitanos comosujetos activos de la globalización.


La crisis de los espacios fordista/keynesianos en laseconomías nacionales

A finales del siglo XIX la producción yreproducción económica adquirió unaconfiguración espacial mundializada enlo que Wallerstein (1992) denomina laeconomía-mundo. Desde entonces se haproducido una transformación desde laproducción de mercancías en el espaciohacia la producción del propio espacio,consolidándose por primera vez el modode producción estatal a escala mundial(Lefèbvre, 1977). Esta realidad se vioreafirmada tras la II guerra mundial apartir de la extensión a los países desa-rrollados del modelo de organizaciónfordista de la producción acompañadopor el desarrollo del estado del bienes-tar construido sobre el paradigma key-nesiano. En esta época el estado-naciónfue el espacio político-institucional cen-tral en coherencia con un entorno so-cioeconómico mundial fundamentadoen la presencia de economías naciona-les con un creciente grado de aperturaexterna.

Partiendo de la centralidad del esta-do-nación, el modelo fordista-keynesia-no reproducía en los espacios nacionalesel esquema jerárquico centro-periferiadominante a escala internacional. En elmismo, las regiones centrales concentra-ban las funciones estratégicas de innova-ción y dirección de la economía nacionaly las intermedias se especializaron enprocesos manufactureros de ramas ma-duras y de baja cualificación de la manode obra (Lipietz, 1987). En este esque-ma centro-periferia se podía trasladar a

escala nacional la teoría del ciclo de vidadel producto de Vernon, a partir de laextensión en cascada de la producciónen serie a lo largo del territorio nacionaldesde las regiones centrales a las periféri-cas absorbiendo gran parte de las redesproductivas de PYME. Este modelo es-pacial fordista permitió la unificación deltejido económico nacional en torno a lasregiones centrales, posibilitando, a suvez, una lenta pero continua convergen-cia de los índices de desigualdad sociale interregional, en virtud de la acciónredistribuidora y cohesionadora –socialy territorial– del estado.

Esta estructura territorial sufrió, en laseconomías desarrolladas, una serie detransformaciones fundamentales a partirde los setenta. Entonces se desencade-naron un conjunto de acontecimientossociales, económicos e institucionales queprovocaron el cuestionamiento del men-cionado modelo de configuración espa-cial de las economías occidentales. Lacrisis del modelo fordista de acumulación,la creciente liberalización económica ypolítica, las transformación de los modosde competencia y de demanda, la reor-ganización del trabajo hacia modelosflexibles, la extensión de la economía deservicios, entre otros factores en auge, pre-cipitaron la ruptura del modelo espacialarriba descrito. Este conjunto de factoresse vieron reforzados y acelerados en losochenta y noventa, con la pujanza delproceso de globalización económica decorte liberal que cuestionó de forma pro-


funda los fundamentos ideológicos y fun-cionales del estado del bienestar keyne-siano.

Hay ciertos rasgos que son muy visi-bles en la ruptura de la organización es-pacial de la economía. En primer lugar,queda en entredicho el esquema centro-periferia de los modelos jerárquicos: elcrecimiento de las metrópolis en las dosúltimas décadas se ha realizado, en mu-chos casos, sin el recurso a las periferias;y ha sido implementado en centros autó-nomos de desarrollo que se beneficiande sus relaciones horizontales con otrosgrandes polos que de sus relaciones ver-ticales tradicionales con su hinterland(Veltz, 1996). En segundo lugar, el terri-torio emerge como un sujeto activo enel contexto de la globalización: la inter-penetración entre las escalas global ylocal no anula la relevancia del territoriosino que la renueva, tal y como avanza-mos en la sección anterior. En particular,y por último, la primacía fordista de laterritorialidad estatal organizada en ex-clusiva en el marco nacional se desvane-ce, cobrando cada vez más cuerpo latransformación de las escalas territoriales(vid. apartado “La reformulación de lasescalas espaciales en la globalización”).Aquí es, precisamente, donde la crecien-te importancia de las formas de organiza-ción espacial tanto supranacional comosubnacional cuestiona el papel tradicio-nal del espacio nacional, entendidocomo mero recipiente de relaciones so-ciales autocontenidas (Brenner, 1999).

De manera correlativa a la erosiónde la formulación fordista-taylorista dela economía nacional, el estado de bien-

estar keynesiano entró en crisis comomarco político-institucional exclusivo ypreferente en el contexto de la globaliza-ción neoliberal. Esta crisis no se reflejatanto en una menor actividad cuantitati-va del estado –en muchos casos inclusoha crecido–, sino más bien en las trans-formaciones en su papel, en sus funcio-nes y en su posición institucional en laregulación de la economía mundial.Estas transformaciones están impulsadaspor los mismos factores que provocaronla erosión del modelo espacial fordistaantes citado. Destacan, por su particularsignificación, por un lado, la crisis delmodelo de organización fordista en lospaíses desarrollados y por el otro, el pro-ceso de globalización económica sus-tentado en el rápido desarrollo de lasnuevas tecnologías de la información ycomunicación (NTIC). Ambos fenóme-nos apuntalaron la oficialización de ladoctrina y práctica liberales como régi-men de regulación y paradigma ideoló-gico del capitalismo transnacional. En elcontexto de total libertad de movimientode capitales se alzaron los mercado fi-nancieros globales y emergió la supre-macía de los capitales transnacionales,tanto financieros como productivos.Estos aparecen dotados de objetivos ymedios de acción propios o, lo que es lomismo, de autonomía en relación a otrosagentes, en particular frente al estado-nación (Zabalo y Zurbano, 1998).

Con el surgimiento de un capitalismotransnacional de tipo liberal se producenuna serie de impactos en la potencialidadfuncional y en los márgenes de actuacióndel estado. En primer lugar, uno de losaspectos más destacados del actual pro-


ceso de globalización neoliberal es lacontradicción que se manifiesta en ladualidad entre el sistema productivo glo-bal y el espacio de regulación que siguesiendo nacional. El fenómeno de globa-lización productiva traslada de formaprogresiva la coherencia del sistema pro-ductivo desde el plano nacional al esce-nario mundial y, a otra escala, tambiénal ámbito mesoeconómico –local y regio-nal–. Los agentes económicos transna-cionales compiten cada vez más en losmercados internacionales y su estrategiaproductiva es diseñada como una retícu-la de acciones y relaciones a escala glo-bal, tratando de racionalizar el conjuntode operaciones empresariales a escalamundial. Estos grupos se constituyen enespacios de rivalidad y cooperación deli-mitados por relaciones mutuas de depen-dencia de mercado (Chesnais, 1997).Enfin, estos actores transnacionalesmuestran una creciente capacidad de ac-tuación fuera del alcance y control delestado a escala mundial.

En segundo lugar, en el ámbito es-trictamente macroeconómico un con-junto de elementos han contribuído a lacreciente competencia entre políticas

económicas estatales, derivando haciauna igualación de mínimos y una mayorinoperancia de las mismas. La globaliza-ción económica y el liberalismo y aper-tura de mercados contribuyen a que losefectos internos y externos de las regula-ciones estatales sean cada vez más con-tradictorios (Zabalo y Zurbano, 1998).Así, la libre movilidad de capitales pre-siona a la gran mayoría de los países acompetir ofreciendo una imagen deatractividad a través de la estabilidadmonetaria y financiera, lo que obliga alos estados a un ajuste permanente enmateria financiera, monetaria y fiscal.Este juego de interacciones entre esta-dos-nación y grupos transnacionales hapuesto en evidencia los límites de la inter-vención económica del estado-nación yha sustraído a los mismos de parte desu poder de control y dirección econó-mica. En definitiva, con el empuje de laglobalización neoliberal está teniendolugar una radical transformación en laestructura institucional y funcional del es-tado-nación, así como un desplazamientoen el centro de gravedad del entramadoinstitucional –en sentido amplio– en elcapitalismo global.

El paradigma espacial en la globalización: la ciudad-región y el nuevo regionalismo

Con la ruptura del modo de regulaciónfordista-keynesiano quedó en entredichoel esquema territorial centro-periferiaque hemos avanzado anteriormente. Enprimer lugar, en el contexto de la globa-lización emergieron con fuerza sujetos

espaciales singulares como las ciudades,en particular las metrópolis, como ejesde la nueva economía global y, parale-lamente, las economías territoriales osubestatales con un papel más activo enla nueva economía global. Además, con


la globalización y la reterritorializacióneconómica se consolida la configuraciónde una nueva norma de competencia te-rritorial.

El cuestionamiento del modelo es-pacial fordista-keynesiano estuvo estre-chamente interrelacionado con aspectosrenovados del paradigma territorial delcapitalismo global que comenzaban aemerger en los setenta y se afianzarondesde entonces. El fenómeno de crecien-te importancia de las ciudades y su con-solidación como espacios singulares dela economía global coincidió en el tiem-po con el desarrollo de corrientes de pen-samiento que desde distintas disciplinassociales comenzaron a destacar la impor-tancia de las regiones y espacios localespara el impulso del desarrollo socioeco-nómico. Si a estos dos ingredientes aña-dimos el apuntalamiento de los espaciossupranacionales –globales y continenta-les– como resultado de la dinámica globa-lizadora y de integraciones continentales,se obtienen los ingredientes necesariospara explicar las principales causas quehan precipitado la transición hacia un pa-radigma territorial con rasgos propios enla época postfordista.

Desde hace más de dos décadas esta-mos asistiendo al impulso de la tenden-cia hacia la metropolización creciente yel declive agravado de los territorios debaja densidad, con el consiguiente au-mento de las disparidades sociales y es-paciales. Desde entonces dejó de tenervigencia el concepto tradicional de desa-rrollo urbano a través de la jerarquía urba-na continuada alimentada por la teoríadel lugar central de Christaller y la de los

polos de crecimiento de Perroux. En sulugar cobra cada vez más cuerpo la reali-dad de las redes de ciudades entendidascomo nodos de redes de múltiples flujoseconómicos, sociales, demográficos y deinformación que cristalizan en lo queVeltz (1996) denomina economía de ar-chipiélago. Estas redes de ciudades estánvinculadas entre si en forma de jerar-quías urbanas múltiples con ciudades dediferentes tamaños realizando funcionesestratégicas en el sistema urbano. Perotambién están interconectadas de formahorizontal las metrópolis principales, enparticular aquellas consideradas comociudades globales (Castells y Borja,1997). Así, las ciudades aparecen comosujetos globales activos, desbordando laescala nacional como marco exclusivopara las relaciones económicas interna-cionales.

Por otra parte, en el campo de lageografía y la economía se desarrollarona partir de los ochenta distintas apor-taciones desde las teorías del desarrolloendógeno que enriquecieron y refor-mularon el concepto de región y el deeconomía regional. De esta forma, par-tiendo de la perspectiva marshallianacon el reconocimiento de las economíasexternas y de aglomeración y de los ren-dimientos crecientes, el espacio econó-mico regional resurgió como categoríaanalítica de primer orden y ha sido,desde entonces, un espacio de atenciónprioritario en materia de regulación y deplanificación económica. El empodera-miento de la región tuvo lugar en virtudde la confluencia de las reflexiones y de-sarrollo teórico que realizaron, sobretodo, tres corrientes de pensamiento he-


terodoxos. Destaca, en primer lugar, laescuela de la especialización flexiblecuyo origen se sitúa en los distritos in-dustriales italianos; en segundo lugar, laperspectiva evolucionista del desarrollolocal tiene por objeto central de análisislos medios innovadores y, por último, seencuentra la escuela californiana cimen-tada sobre las relaciones entre la divisióndel trabajo, los costes de transacción ylas aglomeraciones.

Este caudal teórico ha acelerado laescenificación de la región como sujetoeconómico singular en la globalización,tal y como hemos avanzado en el epígrafeprimero. La fuerza que ha adquiridodesde entonces el espacio regional no hadejado de aumentar generando un cuer-po de análisis abundante en torno almismo. Las reflexiones asociadas al im-pulso de lo regional en la globalizaciónhan dado origen a conceptos nuevos orenovados como es el caso del expresadopor el neologismo glocalización (Swynge-douw, 1997) o el de nuevo regionalismo(Keating, 1996). Algunos autores lleganincluso a fundir el empuje de ambas pers-pectivas –urbana y regional– en una ca-tegoría común: la ciudad-región (Scott,2001; Storper, 1997). La ciudad-regiónviene a ser la expresión sintética que re-fleja y combina el poder y la centralidadde las ciudades en las redes de intercam-bios globales y las ventajas relacionales,de proximidad y de dimensión en un en-torno territorial singular.

De manera complementaria a latransición hacia un nuevo paradigmaespacial, también ha tenido lugar unaimportante transformación en la normade la competencia territorial. El puntode partida fue una radical inversión enla capacidad de movilidad de algunosfactores productivos con la globalizaciónneoliberal. Así, mientras en la época for-dista el capital era relativamente inmó-vil a escala internacional y la tecnología(cuando menos en sus estadios madu-ros) era más accesible, con la globaliza-ción la realidad es precisamente laopuesta: los movimientos de capital seliberalizan a escala mundial, en tanto quela tecnología aparece cada vez menoscomo un factor semipúblico y universal-mente accesible. El resultado de esteproceso es que la caracterización eco-nómica del territorio se ve profundamen-te alterada. Decae el paradigma delterritorio como stock de recursos produc-tivos genéricos que impulsa una com-petencia interterritorial basada en ladotación de factores estáticos, es deciren la ventajas comparativas, caracterís-tico de la etapa fordista. En su lugar, seproduce una reapropiación del territo-rio entendido como entorno activo parala generación de recursos especializados–en particular, los intangibles– y dondela competencia entre territorios se basaen la habilidad para producir nuevosrecursos y recrear entornos de eficienciaen términos de coste, calidad e innova-ción (Vázquez Barquero, 1999).


El estado-nación ante la globalización y el nuevoregionalismo

A partir del análisis realizado en los apar-tados anteriores se puede concluir queel modo de regulación del estado for-dista-keynesiano a escala nacional cedeposiciones ante el empuje de los nuevosespacios regionales y locales y el avan-ce de la globalización.

Con el declive del estado del bienes-tar fordista-keynesiano y la transiciónhacia un modo postfordista de corte libe-ral estamos asistiendo a un redimensiona-miento de las escalas espaciales relevantesa efectos socioeconómicos y a una nue-va configuración del estado-nación orien-tada a la superación de su situación críticaen la globalización. Es decir, nos encon-tramos ante una transformación históricaque puede ser descrita como un movi-miento desde un fordismo centrado en elestado hacia un postfordismo globalizadoo bien desde un capitalismo de estadohacia una integración transnacional decapitales junto a un debilitamiento de susvinculaciones con un determinado estadoy territorio (Anderson y Goodman, 1995).

Este proceso de transición del estadocuestiona los fundamentos básicos, elpapel y las funciones del mismo en el con-texto global. Las manifestaciones de esteproceso, sin embargo, son variadas e in-cluso contradictorias. Los estados inten-tan adaptarse a las fuerzas económicasglobalizadas, privatizando y desregulan-do, actuando de forma interrelacionaday creando instituciones supranacionalesy descentralizando en distintos grados sus

estructuras administrativas. Pero tambiénresponden al proceso globalizador bus-cando la perpetuación de su poder decontrol social y de reproducción social,aumentando su control en determinadasáreas para compensar la pérdida en otras(Immerfall et al., 1998). Los estados hanapostado, también, por la creación degrandes áreas continentales de integra-ción supranacional para responder a lainestabilidad derivada de la debilidad dela regulación global, trasladando la ca-rrera competitiva desde las economíasnacionales a estos bloques de integraciónregional. En este sentido, asistimos a unproceso de reestructuración y redimen-sionamiento del estado como respuestaa los procesos de reestructuración econó-mica y social, y también, a la pérdida delegitimación social del estado derivada delos mismos. Siguiendo a Purcell (2002),estudiamos esta reestructuración estataldesde una perspectiva de su modo de re-gulación y diferenciando tres campos in-terrelacionados, pero susceptibles de serseparados analíticamente: el paso de unestado del bienestar a un estado compe-titivo, la pujanza de nuevas formas de go-bernanza y la reformulación de las escalasespaciales en la globalización.

El estado-nación con elneoliberalismo

El primero de ellos está estrechamenterelacionado con la dimensión político-ideológica del proceso de transforma-


ción del estado, es decir, con el aban-dono de las políticas del bienestar social–welfare– y la incorporación de un tipode intervención desde el lado de la ofer-ta-producción de carácter competitivo ycentrada en el trabajo –workfare–. Comorespuesta a la globalización y el cambiohacia un régimen de acumulación post-fordista, el estado se orienta hacia unrégimen liberal centrado en el trabajo yde carácter schumpeteriano (Jessop,1994). Además, los estados han transfor-mado no sólo los criterios y objetivos deintervención, sino que también la propiafilosofía de su función y participación pú-blica se ve alterada de manera radical,con el abandono de la orientación key-nesiana. En efecto, los principios deacción colectiva están encauzados a laminimización de la intervención del esta-do en la regulación e intervención eco-nómica, cediendo el protagonismo a laesfera privada y al mercado. Desregula-ción, privatización y pérdida de conteni-do social y colectivo de su intervención,son desde los ochenta las nuevas señasde identidad de la actuación del estadoque se han sido reforzadas en el contextode la globalización. En definitiva, seapuntala la decadencia de la relaciónkeynesiana entre capitalismo nacional ysolidaridad nacional (Anderson y Good-man, 1995).

El segundo de los campos, está im-bricado con el anterior, puesto que tam-bién tiene que ver con la redefiniciónpolítico-ideológica del estado: la cesiónde competencias del estado al ámbitoprivado o parapúblico (organizacionesno gubernamentales, partenariado pú-blico-privado). Esta dinámica está liga-

da a los procesos de privatización y des-regulación desde instituciones y políti-cas públicas, pero va más allá, puestoque se trata de una transformación cua-litativa en la forma de intervención delestado. Algunos autores aseguran queestá teniendo lugar un movimiento decambio desde el concepto tradicional degobierno al actual de gobernanza, espe-cialmente en el espacio regional y local(Peck, 1998; Purcell, 2002).

Así, la transformación al modelo degobernanza respondería a un esfuerzopara afrontar las consecuencias localesde la crisis del fordismo. En todo caso,algo parecido podría argumentarse paradistintas escalas espaciales no locales oregionales –global, continental, nacio-nal–, puesto que también en éstas seestán generando fórmulas de interven-ción y regulación en las que el estado olas instituciones públicas se reservan unpapel subsidiario frente al mercado o losagentes privados. En particular, para laescala global la gobernanza viene acubrir el vacío generado en distintos ám-bitos de la gestión y coordinación ma-croeconómica como consecuencia de laruptura del orden económico internacio-nal de Bretton Woods. El auge de la doc-trina neoliberal en los ochenta, erosionólas bases de una posible alternativa insti-tucional global y en su lugar emergió unmodelo distinto en el que junto con losestados y los organismos multilateralesheredados –FMI, Banco Mundial, GATT-OMC,…–, otra serie de actores globalescomo las empresas transnacionales,ONGs o distintos grupos de presión su-pranacionales, toman parte en la red deforos y rondas negociadoras formales e


informales que se desarrollan con el pro-pósito de dirigir y gestionar la economíaglobal. Aunque el auge de la gobernanzacomo forma de intervención institucionalno anula necesariamente la acción públi-ca del gobierno, en determinados casosla desplaza a un segundo orden.

En cualquier caso esta realidad con-tribuye a poner en evidencia tanto loslímites de la intervención del estado enla globalización, como la contradicciónentre la realidad de un sistema produc-tivo mundializado –bajo la supremacíade los mercados y empresas transnacio-nales– y un marco regulador que siguesiendo nacional, tal y como fue descritoen el segundo apartado. La orientaciónhacia un modo de regulación liberal delestado es, en parte, una respuesta a laanterior contradicción. Es por ello quelos sistemas políticos nacionales encor-setados en los mercados internacionalesy expuestos a los efectos de la no gober-nabilidad supranacional se apresuran aproteger su soberanía formal concedien-do al mercado la responsabilidad de loeconómico (Streeck, 1997).

En el ámbito internacional, la rees-tructuración del estado tiene su proyec-ción en las estrategias de desregulación.Estas consisten en debilitar y circunvalarlas formulas de regulación económicasupranacional, erosionando los cimien-tos de los organismos multilaterales y suspotencialidades de coordinación y gestióninternacional y apuntalando fórmulas degobernanza y partenariado internacionaldonde la presencia estatal no impide quese produzcan compromisos débiles y cor-toplacistas. De esta manera, los límites y

la responsabilidad del estado frente a losmercados internacionales y los agentesglobales quedan, en parte, invisibilizados.Así el estado resitúa su posición externay se reproduce como basamento de larealidad social global, y como tal, repro-duce por un lado las estructuras globalesy, por el otro, se reproduce a sí mismocomo sujeto colectivo de ese orden global(Axford, 1995).

En el terreno interno, la cesión almercado y la supeditación al mismo delas políticas sociales, no es un obstáculopara que el armazón estatal sirva comoexpresión poderosa de identidad políticay cultural y, por consiguiente, de cohe-sión social, económica y territorial. El es-tado sigue manteniendo como aspectoinherente la función de la recrear la iden-tidad colectiva en la medida que comoinstitución cristaliza las relaciones socia-les a diferentes escalas internas –estatal/nacional, subestatal, regional, local…–.Así el estado sigue ejerciendo funcionesde orquestador del consenso económicoy social en la búsqueda del desarrolloeconómico y la acumulación de capital,construyendo una coalición distributiva,fomentando el consenso social y articu-lando los niveles, nacional, regional ymunicipal (Hirst y Thompson, 1996).

En definitiva, el estado en la globali-zación debe de concebirse como un en-tramado institucional desde donde sepueden proponer, legitimar y dirigir for-mas de gobierno a diferentes niveles ycon diferentes agentes implicados. Deesta manera, se constituye como agentepolítico-económico en un sistema glo-bal de poder complejo, que se articula a


diferentes escalas desde la global hastala local, manteniendo su posición cen-tral en el mismo. Siendo esto así, el es-tado no se reestructura como simplereacción a las fuerzas socioeconómicasglobales y externas a él, sino que es unagente activo en la reconfiguración delterreno institucional para el desplieguede las dinámicas espaciales de la acumu-lación globalizada de capital (Brenner,2003). A pesar de ello, el estado se en-cuentra forzado a responder a las trans-formaciones en curso conjugando lavertiente de las nuevas formas de regu-lación en lo que ha venido a denomi-narse la gobernanza y la vertiente de lanueva dimensión de las escalas espacia-les y su posición en la misma 3.

La reformulación de lasescalas espaciales en laglobalización

Precisamente, la dimensión espacial delpoder del estado es uno de los principa-les focos de análisis en la actualidad,como resultado de las transformacionessocioeconómicas y geopolíticas en elcontexto de la globalización. Estas trans-formaciones contemporáneas han des-encadenado, junto a la dinámica dereterritorialización a la que hemos aludi-do, un reajuste de las escalas heredadasde la espacialidad estatal de formacio-nes organizadas nacionalmente, antesque una erosión de la forma estatal ensí misma (Brenner et al., 2003). Son nu-merosos los autores que observan, con

matices propios, cómo el estado se ha“vaciado hacia fuera” (hollowed out)hasta el punto que la escala nacional haperdido su exclusividad, mientras que lasescalas global y regional/local han gana-do en importancia (Jessop, 1994 y 1999;Swyngedouw, 1997; Hollingsworth,1998; Brenner, 1999 y 2003; Sassen,2003).

La escala global es el ámbito preva-lente de las relaciones económicas y es,precisamente, el lugar donde se mani-fiesta de manera coherente la lógica deacumulación del capital. El desplieguede la regulación a escala global es con-tradictorio yá que aquí conviven diná-micas de declive, como la manifestadapor el sistema de Bretton Woods a par-tir de los setenta, con otras de desarro-llo y empuje. Es el caso de las nuevas orenovadas estructuras interestatales ysupraestatales de coordinación y gober-nanza que, como la OMC, OCDE,…, olos procesos de integración continental–UE, NAFTA, ASEAN, Mercosur, etc.–,reducen el margen de maniobra de losestados-nación. El ejemplo de la gestiónmonetaria sirve para ilustrar este aspec-to: el ámbito de regulación monetariosigue siendo la economía nacional, peroel margen de actuación del estado-na-ción se ha restringido debido, sobre todo,al empuje de los mercados financierosglobales acompañados por la expansiónde innovaciones financieras en activosy mercados. En el ámbito europeo, lacreación del euro y su zona monetariaha supuesto la pérdida de la soberanía

3 Algunos autores afirman que la conjunción de ambas vertientes da lugar a lo que se conocecomo la gobernanza de la complejidad cuya realidad viene a cuestionar las funciones delestado keynesiano y su exclusividad espacial (Keil, 2003).


monetaria para los estados que partici-pan en la moneda única. De forma si-milar, con el mercado único europeo ladirección de las reglas de competenciase efectúa en la escala de la Unión Eu-ropea. Esto significa, asimismo, unatransformación en las formas de com-petencia hacia escalas supranacionales.Algo parecido puede afirmarse de las re-laciones de competencia y cooperaciónentre empresas transnacionales desde elmomento en que éstas han sido transfe-ridas al espacio mundial operando enredes oligopólicas de rivalidad global(Chesnais, 1997). Así lo confirman losacuerdos del GATT y el surgimiento dela Organización Mundial del Comercioque son la expresión efectiva de que laregulación comercial tiene un crecientecarácter multilateral y prevalece a esca-la internacional. Estos acuerdos interfie-ren, en mayor o menor medida, con laregulación comercial e industrial quedespliegan los estados 4, limitando lascapacidades normativas de los estadosen este campo.

En el otro extremo, el impacto delnuevo regionalismo, de las estrategias deglocalización y de las regiones que seconstituyen como sistemas sociales deinnovación y producción, ha ejercido deelemento de presión para facilitar laemergencia de nuevos espacios demesoregulación y desarrollar acuerdosinstitucionales más localizados (Hollings-worth, 1998). El nuevo regionalismoapunta a que algunas fórmulas de inter-

vención pública son más efectivas si seaplican en la escala regional. Las políti-cas de I + D, los programas de forma-ción y educación, las infraestructuraspúblicas, las estrategias de marketinginternacional, y algunas políticas fisca-les, entre otras, son vistas por muchosautores como más eficientes cuando sondiseñadas por la red institucional regio-nal y local (Streeck, 1997; Becattini yRullani, 1996; Cook y Morgan, 1998;Hollingsworth, 1998). Así, las redes in-dustriales pueden beneficiarse de las es-tructuras institucionales regionales quese configuran de manera coherente y confortaleza, teniendo en cuenta que per-miten desarrollar relaciones de confian-za y cooperación más firmes para lamejora de la competitividad. Esta reali-dad posibilita la constitución de espa-cios subestatales como sujetos activos dela gobernanza global.

Estos movimientos aparentementeopuestos, sugieren una transformacióndual desde el estado-nación, por un lado,hacia formas espaciales supra o interna-cionales y, por el otro, hacia las economíasregionales –subnacionales– emergentes.En general, las transformaciones en cursosuscitaron, en un primer momento, unarelativa desterritorialización del estado aescala nacional, desde el momento enque el estado-nación perdió su coheren-cia como espacio de autocontencióneconómica tal y como sucedía en la épo-ca fordista-keynesiana (Purcell, 2002).Esta desterritorialización a escala nacio-

4 Hay que relativizar el impacto real de la regulación comercial multilateral, sobre todo en loque a los grandes estados-nación se refiere, yá que son éstos los que con su poder denegociación establecen las prioridades comerciales multilaterales sometidas a sus interesesnacionales.


nal estuvo acompañada, en un segundomomento, por un movimiento de reterri-torialización a diferentes escalas, regional,global y otras (Brenner, 1999; Swynge-douw, 1997). La razón de esta mutaciónes, según Jessop (1999), que la crisis for-dista y, por consiguiente, del propio esta-do ha desencadenado una nueva formade analizar las escalas institucionales enlas que opera la política. Ahora bien, unbuen número de autores que analizanlos cambios en el modo de regulación ysus consecuencias espaciales aprecianque la reformulación escalar del estado,es decir la reterritorialización del mismo,y las nuevas políticas asociadas a la mis-ma son una respuesta directa a las trans-formaciones en la economía mundial(Brenner, 1999 y 2003; Hollingsworth,1998; Immerfall et al., 1998; Sassen2001 y 2003; Storper, 1997). De esta for-ma, el reajuste de las escalas heredadasde los acuerdos de regulación nacional,es una respuesta a los nuevos imperati-vos económicos y un intento de gestionarmejor el régimen de acumulación emer-gente, aunque como contrapartida dalugar a una intensificación en el desarro-llo desigual y en la polarización territorialen todas las escalas espaciales. Es decir,tal y como hemos avanzado, la reformu-lación escalar del estado-nación está encorrespondencia con la forma que másadecuadamente se ajusta a las necesida-des actuales de acumulación de capital(Brenner, 2003).

Más allá de su causalidad, esta trans-formación escalar hacia arriba y haciaabajo plantea, en el terreno de la regu-lación y gestión socioeconómica, unpunto de vista más complejo que la vi-

sión simplista de los mecanismos de mer-cado como regulador omnipotente. Así,esta reformulación de escalas cuestionala vigencia del marco escalar jerárquicode regulación del estado-nación en suformato fordista-keynesiano. Hemosconstatado como una de las principalescontradicciones del capitalismo global esla dualidad existente entre la vigencia deun sistema económico global y la reali-dad de un orden político y regulatorioencasillado en el estado-nación. En laescala supranacional, no se ha desarro-llado un entramado de acuerdos institu-cionales equivalentes al del estado-nacióny paralelo al despliegue mundial del sis-tema económico capitalista. Las excep-ciones parciales o sectoriales, no ocultanesta realidad (Cooley, 2003). Es el caso,por ejemplo, de los acuerdos comercia-les multilaterales en el seno de la OMC,de los intentos de coordinación de cier-tas políticas macroeconómicas en tornoa diversos foros (G-7, Davos, etc.) o delos procesos de integración continentalantes citados. Tanto unos como otros noson sino la expresión manifiesta de laausencia de un sistema institucional con-solidado de carácter global, ya que ensu propia concepción se configurancomo intentos de respuesta parcial a lainestabilidad generada por la globaliza-ción. En esta situación de déficit de re-gulación es el estado el que mantiene suposición de agente político internacio-nal de primer orden tal y como ha sidodescrito en el anterior epígrafe.

En el caso de la transformación es-calar subestatal, excepto en las estructu-ras más centralistas, de un mayor gradode descentralización político-administra-


tiva de los estados-nación que descar-gan una creciente responsabilidad com-petencial en las instituciones subestatalesen el postfordismo (Keating, 1996; Paul,2002). En las últimas décadas, las econo-mías nacionales con mejores resultadoscomo sistemas sociales de producción einnovación –Alemania, Japón, Italia,Canadá,…– se han beneficiado de eco-nomías regionales con una gran densi-dad institucional. Esta realidad tienecomo consecuencia el que estados-na-ción con tradición muy centralista –Fran-cia, Reino Unido,…– estén sumidos enun proceso interno de descentralizaciónpolítica y administrativa. En cualquiercaso, la capacidad de poder de las enti-dades subestatales está constreñida enla actualidad, tanto por los límites queestablece el estado, como por la omni-presencia del proceso de globalización.Como manifestación de este proceso dereformulación escalar hacia abajo, elnuevo regionalismo y las estrategias deglocalización no representan tanto unresurgimiento unidireccional de la gober-nanza o regulación económica regionalo local, sino más bien una recalibraciónde las escalas nacionales del poder esta-tal (Brenner, 2003).

Nos hallamos, por lo tanto, en un mo-mento en el que las transformaciones des-critas acarrean una desestabilización delas jerarquías de escala nacional/estatalque expresaban las relaciones de poderpolítico-económicas del periodo fordista.Estas jerarquías organizadas institucionaly territorialmente en forma de cascadadesde el ámbito internacional, hasta elnacional, regional y urbano, con la escalanacional como articuladora de la jerar-

quía aún permanecen en vigor, si biende forma subsidiaria. Junto con ésta,surge una reformulación de las escalascon vértices variables, pero tal y comohemos verificado las escalas global, porun lado, y regional y local por el otroemergen de manera destacada. Esta re-formulación de las escalas territoriales,siendo como es un proceso complejo yemergente, suscita interpretaciones distin-tas, cuando no encontradas, en funcióndel énfasis que cada una realiza en la posi-ción de las escalas.

Así, las principales perspectivas delproceso de renovación escalar, en lo quese refiere a la estructura escalar, se pue-den resumir, en síntesis, en tres corrien-tes. En primer lugar están aquellos queven estas transformaciones escalarescomo una tendencia hacia el encasilla-miento (nestedness) de escalas (Hollings-worth, 1998; Immerfall et al., 1998).Partiendo de esta visión, las escalas es-paciales estarían concatenadas en unmovimiento de causalidad multilateralcon direcciones variables: sectorial, lo-cal, regional, nacional, integración conti-nental, global, etc., sin que la orientacióntenga que ser necesariamente de arribaabajo o viceversa. En este enforque nin-guna autoridad concreta –nacional, su-pranacional, regional o local– disponedel poder de dirigir y regular este siste-ma complejo. En segundo lugar estánlos autores que rechazan la continuidadde la jerarquía escalar del fordismo, perotambién la reformulación escalar enca-sillada como fórmula escalar privilegia-da. En su lugar, reafirman la primacíade la escala global como lugar desdedonde adquieren coherencia las demás


escalas (Paul, 2002; Sassen, 2003; Krug-man 1995; Keil, 2003). Según esta pers-pectiva, las reestructuraciones múltiplesy específicas de lo global se producenen el interior de lo que históricamenteha sido construido como nacional, sien-do esa la razón por la que tiene lugaruna desnacionalización parcial y especí-fica de componentes y procesos parti-culares de lo nacional. El ejemplo de lasciudades globales es el que mejor ilus-traría de forma parcial el reajuste esca-lar no jerárquico ni encasillado.

Por último, partiendo del reconoci-miento de la complejidad multiescalar delos procesos de reterritorialización actua-les, otro grupo de analistas pone el énfa-sis en el papel del estado como articuladorde las distintas escalas emergentes(Axford, 1995; Brenner, 1999 y 2003;Purcell, 2002; Anderson y Goodman,1995). En este caso, es el estado el queen su proceso de reestructuración estable-ce las estrategias escalares más ajustadasa sus propias necesidades de transforma-ción, en la transición hacia un nuevomodo de regulación. Brenner (2003)identifica a éstas con las estrategias deglocalización que irían acompañadas dela destrucción creativa del espacio jerár-quico del estado fordista, generando rear-ticulaciones específicas, en contexto y en

desarrollo, de las prácticas reguladorasemergentes del estado en un abanicomultiescalar. En esta fase el estado pier-de la exclusividad de liderar los acuerdosinstitucionales enraizados en la escala na-cional de forma jerárquica, propia delfordismo, reformula sus estrategias es-paciales en un marco multiescalar, peroactúa administrando la tensión entre elproceso de globalización y el de localiza-ción en su espacio nacional. Así, regre-sando al punto de partida, se puedeconcluir que, en este proceso, el estadose reproduce en uno de sus principalesaspectos funcionales, o sea, en su papelde bisagra que vincula las múltiples arti-culaciones escalares desde lo global has-ta la región o ciudad en el que mantienesu posición central, pero, a cambio, nopuede evitar que la organización escalardel espacio estatal se transforme en ob-jeto de confrontación política. Keating(2004) mantiene que la regionalizaciónes un reflejo tanto de la reformulación delas políticas de estado –regionalización dearriba hacia abajo–, como de las deman-das políticas de los espacios subestatales–de abajo hacia arriba–. Esta afirmaciónno contradice la centralidad del estadoen la reformulación escalar, aunque des-plaza el punto de gravitación del debatehacia el potencial de confrontación polí-tica que de aquí se deriva.

La gobernanza regional en la regulación neoliberalglobalLas estrategias de reformulación escalarpermiten activar la escala regional/localde manera particularmente significativa,bajo el supuesto de que la jerarquía na-

cional heredada del fordismo cede te-rreno frente a la realidad de las econo-mías nacionales fragmentadas entreeconomías locales y regionales con sus


propios activos específicos y trayectoriasde desarrollo. Este proceso está reforzadopor la transferencia del poder del esta-do hacia los espacios regionales y loca-les, en un intento de reconfiguración dela geografía de las instituciones del esta-do, aunque también ha de ser observadocomo una respuesta a las demandas re-gionales. En el contexto del nuevo regio-nalismo, la nueva política regional, o loque Brenner (2003) denomina estrate-gias de glocalización, juega un papel des-tacado en la reorganización espacial delos acuerdos de regulación del estado enmúltiples escalas espaciales. Estas estra-tegias vienen a horadar el keynesianismoespacial vinculado a los espacios econó-micos y de regulación organizados en laescala del estado-nación.

El denominador común de esta nue-va formulación de la gobernanza es queprivilegian la escala meso o subestatalde la regulación y que promueve las eco-nomías regionales y locales como mo-tores del desarrollo económico. Sobreesta base, inmediatamente después delimpacto de la crisis fordista, se desple-garon una serie de nuevas formulacio-nes para la administración de la misma.En un primer momento las estrategiasde regulación se centraron en las aproxi-maciones empresariales al desarrollourbano, mientras que en general la estra-tegia de regulación del estado se limitóa repetir en la escala local las anteriorescapacidades administrativas y estrategiasde acumulación nacionales. Pues bien,a la vista de lo precario de los primerosfrutos, a finales de los ochenta la nue-vas formas de regulación se reorientarona la habilitación de mecanismos para

gestionar las tensiones, conflictos y con-tradicciones generadas por las primerasversiones de esas políticas (Brenner,2003). Desde los noventa, con la emer-gencia del nuevo regionalismo, la esca-la regional y local se ha consolidadocomo sitio estratégico para la modifica-ción espacial de las actividades de regu-lación del estado (Keating, 1996). Apartir de entonces cuando se ha verte-brado un nuevo cuerpo de políticas re-gionales y locales que se superpone tantoa las políticas espaciales keynesianascorrespondiente a la jerarquía de escalanacional/estatal como a las políticas deurbanismo empresarial que se implan-taron inmediatamente después de la cri-sis fordista en los países occidentales.

La nueva política regional combinade distintas formas lo que Brenner(2003) denomina los proyectos espacia-les del estado y las estrategias espacialesdel estado. A través de los proyectos es-paciales, el estado promueve iniciativaspara reconfigurar las geografías de lasinstituciones estatales transfiriendo com-petencias y responsabilidades a los ni-veles administrativos subestatales. Pormedio de las estrategias espaciales delestado, la nueva política regional ha es-tado asociada a varios experimentos re-gulatorios liderados por el estado con elobjeto de superar la crisis de acumula-ción fordista. Estas estrategias espacia-les del estado han buscado mejorar losactivos locales y regionales específicos yreconcentrar el desarrollo industrial y lainversión en infraestructuras en ciuda-des estratégicas, ciudades-región o dis-tritos o regiones industriales. Hay quedestacar que la relación entre los pro-


yectos espaciales de estado y las estra-tegias espaciales de estado son muy pro-blemáticas. Incluso cuando los proyectoshan supuesto una importante reestruc-turación en la organización espacial delestado, la capacidad del estado para ree-laborar los espacios de acumulación decapital no está garantizada, sino que esobjeto de una permanente confrontaciónsociopolítica estratégicamente y espacial-mente selectiva.

La nueva política regional:competencia, fragmentacióny polarización regional

El nuevo regionalismo y las estrategiasde glocalización asociadas al mismo sehan fraguado en un contexto de crecien-tes desigualdades espaciales 5. El creci-miento de las desigualdades no es ajenoa los objetivos y medidas prioritarias quedesplegaron las nuevas políticas regio-nales y que se resumen en la promociónde la diferenciación y la competenciaregional. En efecto, la diferenciación dela economía nacional en economías re-gionales y urbanas especializadas fueuna meta preferente que impulsó la vuel-ta a la concentración de la población,de la actividad servoindustrial y de lasinfraestructuras en las economías regio-nales y urbanas estratégicas. Además,frente a la jerarquía nacionalmente es-tandarizada de las instituciones en el for-

dismo, la descentralización institucionalque ha acompañado a estas políticas enun buen número de los proyectos espa-ciales de los estados occidentales, derivóen una creciente diferenciación geográ-fica de la regulación estatal en el ámbitodel estado-nación (Veltz, 1996). El de-sarrollo desigual de la regulación estatalcomo resultado de estas estrategias regu-ladoras diferenciadas por territorios, esun aspecto esencial de la reformulaciónescalar del estado y de las estrategias deglocalización.

Es más, las estrategias espaciales post-fordistas están basadas en la premisa deque el desarrollo desigual dentro de laeconomía nacional no sólo no operacomo factor obstaculizador, sino quepuede ser instrumentalizada como ele-mento central para el desarrollo econó-mico. Es de esta manera como se trasladaa la nueva política regional y a la reformu-lación escalar el imperativo neoliberal dela competitividad. La reconfiguración po-lítica de la acción del estado en la globa-lización traslada a la escala regional losprincipios de crecimiento y competitivi-dad, es decir, la competencia entre regio-nes (Keating, 2004).

Pero la exacerbación de la compe-tencia entre regiones puede contribuir alaumento de la polarización espacial ygenerar una dinámica contradictoria yaque puede difuminar, más que apoyar,

5 Para el caso europeo Dunford (1994) muestra de manera inequívoca la disfuncionalidad delas crecientes disparidades interregionales para el desarrollo económico. Más recientemente,Hudson (2003), concluye que el resultado de la ampliación del mapa de desigualdades en laUE puede tener consecuencias explosivas para la cohesión social. Díaz (2003) deja tambiénen evidencia las crecientes desigualdades económicas entre las comunidades autónomas delEstado español tras la integración del mismo en la Unión Europea.


la estabilidad de los procesos de regula-ción y acumulación de capital en la glo-balización. Por lo tanto, la diferenciacreciente entre los espacios económicosy políticos debilita las políticas de regu-lación frente a la desigualdad. La cre-ciente diferenciación geográfica podríahoradar la coherencia organizativa y launidad funcional del estado, exacerban-do antes que contribuyendo a resolverla crisis de la regulación espacial fordista/keynesiana (Painter y Goodwin, 1996).Además, las fórmulas de competenciainterregionales o intermetropolitanas desuma cero que promueven las estrate-gias de glocalización pueden llevar a ungrado aún mayor de desestabilización dela regulación espacial en construcción.

Las regiones como actores:gobernanza regional en laglobalización

Por lo tanto desde los ochenta y, en par-ticular, desde el impulso globalizador delos noventa, estamos asistiendo a unnuevo tipo de estrategias regionales y auna reconfiguración de las políticas regio-nales en torno a los principios de creci-miento y competitividad regional con suscorolarios de fragmentación y polariza-ción regional. Pero, el nuevo regionalismoy sus políticas no son unidimensionales yestán también construidos sobre otra es-fera de marcado carácter social y coo-perativo. En este terreno, a las formastradicionales de cooperación social y deproducción de bienes públicos a las que

alude Putnam (1993), hay que añadir lasaportaciones realizadas por la nuevageografía socioeconómica en lo que res-pecta a la necesaria cohesión social parael desarrollo regional (Benko y Lipietz,2000). Estos junto con otros autores hete-rodoxos 6, inciden en el hecho de que lacohesión e integración social pueden noser una carga, sino más bien un me-canismo de impulso para el desarrolloeconómico. Keating (1996) contempla,asimismo, la cultura no como coste sinomás bien como recurso de identidad eintegración social, facilitador de la pro-ducción de bienes públicos y como ele-mento que otorga a la región un nichoespecífico en los mercados internacio-nales. De esta forma, las regiones que noa activar estos recursos intangibles correnel riesgo de fragmentación social y de caeren una dependencia absoluta de los mer-cados. En estos casos se genera un círculovicioso al frenar la formación de capitalsocial y de bienes públicos imprescin-dibles para el desarrollo regional.

La capacidad de las regiones demovilizarse en torno a un proyecto dedesarrollo, es decir de configurarse comoactores socioeconómicos, conciliandocohesión social y formación de capitalsocial, innovación, autonomía respectoal mercado y generación de bienes pú-blicos, depende de su construcción so-cial e institucional, de sus recursos, delos modelos de relaciones sociales de lapropia región y de su trayectoria de de-sarrollo. Esto exige superar las dinámicasexclusivas de competencia y fragmenta-

6 En particular aquellos adscritos a corrientes renovadoras como el institucionalismo, elevolucionismo, los promotores del desarrollo endógeno y los regulacionistas.


ción social y espacial asociadas a las es-trategias de glocalización postfordistasotorgando una mayor centralidad a losprocesos asociados a la cohesión y de-sarrollo espacial y social. Se trata de re-plantear las estrategias de desarrollo queatribuyen a la competitividad la exclusi-vidad en la potencialidad como motorde desarrollo. Así, cohesión e integraciónsocioeconómica y espacial destacancomo valores nucleares de los procesosde desarrollo regional (Benko y Lipietz,2000).

Ampliando el concepto tradicionalde Putnam (2000), Baerenholdt y Aar-saether (2002) incluyen dentro del capi-tal social no sólo las conexiones entrepersonas y redes sociales y las normasde reciprocidad y confianza que de ellasemergen, sino también aspectos másespecíficos como la innovación social ytecnológica y la pertenencia a comuni-dades con base territorial donde las re-laciones de proximidad configuran lasredes sociales más compactas. Así, lasestrategias de la región constituida comosistema de producción e innovación so-cial, estarán conformadas no sólo porlos activos locacionales propios, sus ven-tajas competitivas y la trayectoria dedesarrollo, sino también por el desarro-llo y la acumulación del capital socialentendida en sentido amplio. SegúnPutnam (2000), el capital social se con-forma desde una doble perspectiva. Unaprimera, corresponde a los lazos inter-nos de la región (bonding capital) y la

otra transita a través de las interrelacio-nes con el exterior de la región (bridgingcapital). Ambas contribuyen a la produc-ción y reproducción de las redes de coo-peración, confianza y reciprocidad delterritorio y, por lo tanto, al impulso desu desarrollo socioeconómico. Pero,mientras el primero, bonding capital, lohace articulando dinámicas de inclusión(o exclusión) en las redes de proximi-dad a partir de las categorías de perte-nencia e identidad, el segundo, bridgingcapital, contribuye a través del fenómenode inclusión (o exclusión) en las redesde larga distancia a partir de la movili-dad o flujos reales o virtuales. El gradoy la calidad de la articulación entre am-bos tipos de red son fundamentales parael potencial de activación del desarrolloregional y local y para la construcciónde la región como actor socioeconómicorelevante 7. Son, precisamente, los pro-cesos de transformación e innovaciónsocial y tecnológica que tienen lugar enel territorio los que realizan la funciónde conectar con mayor o menor fluidezlas redes de proximidad y las redes delarga distancia.

En lo que concierne al primero de losaspectos, además del desarrollo del tejidoasociativo local, la vinculación de la em-presa al territorio o economía local ad-quiere una importancia crucial para lageneración de redes territoriales internas,de forma que el enraizamiento (embed-dedness) de la misma en el contexto so-ciocultural más inmediato se convierte en

7 También otros autores como Lundvall (2002) coinciden en la necesidad de combinar en laescala mesoeconómica, una fuerte cohesión interna (integración) con la apertura al mundoexterior (conexión).


un activo añadido.8 En particular las redeslocales de empresas acarrean un conoci-miento adherido al territorio. La transfe-rencia de conocimientos dentro y fuerade la red depende de la confianza entrelos agentes. La confianza no es accesiblepara todos, por lo cual este proceso deintercambio tiende a realizarse dentro delámbito local (Amin y Thrift, 1995). Así,en la red se concitan al máximo las venta-jas derivadas de la proximidad territorialen los aspectos relacionales, optimizandode esta manera las ventajas relacionalesde la economía local y las potencialidadesdel capital social de la región.

Pero más importante aún es que ensituaciones de fuertes niveles de enraiza-miento local de las empresas se puedecontemplar la posibilidad de generar lo-calmente redes micro o mesoregulatoriasque dotan de un contenido espacial a lasredes interempresariales. En este contextopueden llegar a desarrollarse en los en-tornos locales interdependencias entre lospoderes públicos, los agentes privados einstituciones intermedias de desarrollolocal dando lugar a modos de gobernanzaavanzados. En esta línea, la gobernanzaasociativa representa un grado de auto-rregulación local que implica a diversosagentes como los gobiernos regionales y

locales, organizaciones privadas de gober-nación –asociaciones empresariales–,agentes sociales –sindicatos, ONG...–,organizaciones de transferencia tecnoló-gica, centros de enseñanza superior, etc.,que interactúan con sus propios interesesen torno a un proyecto de desarrollo.

Pero, la gobernanza no sólo afectaal haz de organizaciones que concurrenen ella sino también a la densidad y aldesarrollo institucional local, es decir, algrado de desarrollo de la infraestructu-ra de organismos intermedios de apoyoal tejido empresarial local y a la eficaciade este conjunto de instituciones en sucapacidad para resolver los conflictos deintereses entre los diferentes actores re-gionales 9. Una de las lagunas más des-tacadas de la gobernanza asociativa esque no existe un criterio para explicarlas relaciones de poder en su seno. Aello contribuye el hecho de que sea di-fusa en cuanto a liderazgo, ya que, engeneral, ni siquiera los poderes públicosejercen una hegemonía en la red aso-ciativa, sino que, en general, se limitana jugar un papel de guía, árbitro o facili-tador de relaciones entre actores localeslo cual, a veces, dificulta la articulaciónde consensos básicos 10.

8 La comunicación entre empresas toma la forma de simples transacciones económicas comoflujos input-output, pero también existe una comunicación cualitativa (cooperación, códigoscomunes, relaciones de confianza, etc.) facilitada por la proximidad (no sólo geográfica)entre las partes.

9 Keating propone la categoría de mesocorporativismo para explicar la construcción de lasregiones a partir de un proyecto de desarrollo que se fundamenta en una coalición de gobiernopara el desarrollo económico regional en el que intervienen e interactúan, en forma de red,múltiples actores como empresas privadas, sindicatos, movimientos sociales, gobierno regio-nal y local, agencias estatales y locales, etc.

10 Holman (2004) asevera que la gobernanza se refiere al control y a la autoridad política, peroen contraste con el gobierno, no trata necesariamente sobre la legitimidad y la democracia.


Ahora bien, la gobernanza asociati-va a la que hemos aludido y el proyectode desarrollo que la vertebra no son es-tancos ni están predeterminados, sinoque dependen en buena medida delcontexto exterior con sus limitaciones yoportunidades. Es por eso que no pue-den ser disociadas de la segunda de lasperspectivas del capital social, es decir,del impacto que las redes de larga dis-tancia ejercen en el desarrollo regionaly local. Hay que tener presente que unacomunidad densamente conectada enred, pero cerrada en sí misma, prontoexperimentará limitaciones para seguirdesarrollándose (Lundvall, 2002). En uncontexto de globalización económica losentornos locales y regionales tambiénexperimentan una creciente aperturaexterna y una intensificación en las inte-rrelaciones económicas. Esta realidadafecta no sólo a las relaciones económi-cas cuantitativas de la región, sino tam-bién al grado de desarrollo y a la calidaddel tejido asociativo e institucional delentorno. Este aspecto no ha conocidoun desarrollo significativo en la literatu-ra económica regional. La investigaciónregional se concentra habitualmente ensistemas de empresas y otros actores ins-titucionales con los que interactúan enla escala regional, en esta perspectiva losverdaderos actores de estos entornos sonlas PYME de propiedad local, en tantoque las interrelaciones supraregionaleso la influencia de las empresas transna-cionales son analizadas, en general, de

manera exógena con respecto a la diná-mica regional y local (Malmberg, 2003)11.El enfoque de las redes de larga distan-cia pone la atención en las vinculacionesexternas de los agentes regionales y loca-les y, por lo tanto, permite conjugar laperspectiva multiespacial de reformula-ción escalar postfordista, a la que aludía-mos anteriormente, y el marco de análisisdel nuevo regionalismo.

Este enfoque exige la toma en con-sideración de la inserción e interrelaciónexterior de los actores regionales en elestudio de la gobernanza asociativa re-gional. Así, el grado de desarrollo y efi-cacia del tejido institucional regionaltiene una dimensión inevitable que estávinculada con la posición regional en laeconomía global, tanto en la vertientede las formas de inserción como en lascaracterísticas de las redes y flujos quela vinculan con los circuitos globales.Avanzando en esta dirección, Sassen(2003) asegura que bajo el prisma de lapolítica espacial local en los circuitos glo-bales es el propio espacio local el queha de ser concebido como multiescalar,o sea, lo regional o local sería el marcoinherente de la articulación multiescalaren el contexto de la globalización. Si-guiendo al mismo autor, en el contextode la reformulación escalar postfordis-ta, además de las relaciones locales conotras escalas, se están multiplicando lastransacciones locales como parte de lasredes globales 12. Esta renovada intensi-

11 Este autor observa este déficit en las investigaciones relacionadas con los distritos industrialesy también en los trabajos realizados sobre los clusters regionales.

12 Así buena parte de las acciones o proyectos locales de las ONG responden a estrategiascoordinadas en redes horizontales con otros espacios locales donde se despliegan accionessimilares.


ficación de las interrelaciones externasde las regiones las eleva de forma ine-quívoca a la categoría de actores eco-nómicos globales, construidas como tala partir de sus proyectos de desarrollo yde su acción social. Así por ejemplo, lasregiones establecen estrategias de atrac-ción e interrelación con las empresastransnacionales cuyo grado de enraiza-miento es muy variable o intentan ge-nerar redes transnacionales de empresasde base local, desarrollan políticas defomento de la exportación para lasPYME o promueven la ubicación de lasmetrópolis locales en los circuitos mun-diales bajo la imagen de ciudades glo-bales. Estas acciones particulares quepertenecen al conjunto de los nexos delarga distancia, completan y otorganmayor solidez al armazón micro y meso-regulatorio que surge con la gobernan-za asociativa regional y local.

De esta manera, las regiones emer-gen como lugares de regulación de lapolítica económica global posibilitandola creación de espacios mesoregulado-res que en muchos casos se interrelacio-nan con los circuitos globales sin la tuteladirecta del estado (Balme, 1996). Paul(2002) defiende la tesis de que las re-giones –estados subnacionales– son cadavez más importantes como sitios de re-gulación de la economía política global,aunque también como sitios de anti-re-gulación. Así, las regiones son emplaza-mientos estructurales donde se forjan lasalianzas entre el capital transnacional ylas clases y sectores constituidos local-mente. La fundación social localmenteconstituida viene a ser una necesidadpara el éxito económico y político de la

globalización neoliberal. Esta es una rea-lidad emergente y no hegemónica. Perosu importancia queda reflejada en la cre-ciente actividad de los mismos en loscircuitos globales, así como en el reno-vado interés que despiertan las regionespara las empresas transnacionales y losestados-nación. Este interés se debe alpapel potencial de las regiones y espa-cios locales tanto en la reproducción delas dinámicas y prácticas liberales glo-bales, como en la fundación social en laescala local de un modo de regulaciónpostfordista de corte liberal.

En definitiva, el impulso de las redesde gobernanza local es una dinámica es-trechamente relacionada con la orien-tación de las estrategias espaciales delestado y, por lo tanto, con sus proyectosespaciales. Aunque el resultado de lastensiones entre estos procesos no siem-pre es el mismo, en general, se puedeafirmar con Alburquerque (2002) que laprofundización del estado en sus proyec-tos espaciales, es decir, un mayor gradode descentralización político-administra-tiva, contribuye a un mayor impulso paraarticular y cohesionar modos de gober-nanza local más efectivos, tanto en lasredes de corta como en los de larga dis-tancia. Sin embargo, Keating (1996) ad-vierte sobre la posible amenaza quepueden ejercer los modos de gobernanzaregional y local para la democracia. Estotiene que ver con el hecho de que conlas redes de gobernanza regional y localla política pública puede diluirse en unacompleja red intergubernamental, departenariado público-privado y asociati-va. Es lo que Jessop (2004) denominacomo desestatalización del sistema políti-


co que se expresa como un cambio desdeel gobierno a la gobernanza en distintasescalas territoriales y a través de variosdominios funcionales. Esta transforma-ción se ve reflejada en el movimientodesde el papel central del aparato estatalhacia un énfasis en el partenariado entregobierno, asociaciones paragubernamen-tales, ONGs, etc., donde el estado es, a

menudo, sólo el primero entre iguales. Enconsecuencia, y a partir de la sintonía conlas prácticas de (des)regulación liberal, lanueva posición de renuncia a la interven-ción hegemónica del poder público se vecristalizada también en la escala local yregional, aunque, como hemos apuntadoantes, esto no significa un declive del es-tado.

La gobernanza multidimensional en la UniónEuropea

En el ámbito de la Unión Europea elproceso de reformulación escalar que sedesencadena como resultado de la glo-balización y de la pujanza de los espa-cios regionales y locales acompañadasde las estrategias de glocalización de losestados, tiene una vertiente particulardado que ese proceso se articula a tra-vés de una escala añadida de integra-ción económica y política. La integracióneuropea ejerce una presión adicional alas estrategias espaciales de los estadosmiembros de manera diversa. Pero estapresión se hace efectiva, en particular, através de la creación de un mercado ymoneda únicas que genera nuevas for-mas de disparidades territoriales y pormedio del creciente, aunque todavíadébil, poder político de las institucionesde la UE y el desarrollo de una políticaregional específica, ejerciendo así unamayor influencia directa en las políticasespaciales de los estados miembros.Como resultado de la misma, buenaparte de los estados miembros han aco-metido procesos de reforma regional y

reestructuración política e institucionalen su seno que han derivado en nuevasformas de gobernanza en la UE. Es asícomo la reformulación escalar para elimpulso del nuevo regionalismo y lasestrategias de glocalización en la UE nose limitan a las iniciativas de los esta-dos, sino que tiene también una dimen-sión continental, además de la global(Keating, 1996).

Por lo tanto, la Unión Europea apa-rece cada vez más como una construc-ción económica e institucional con unsistema de gobernanza multidimensio-nal. Hemos hecho alusión a la gober-nanza como la organización de la accióncolectiva a partir de procesos de institu-cionalización formal e informal. El quesea multidimensional se refiere a que esun proceso constituido en un espaciosocioeconómico que supera las fronte-ras nacionales y tiene lugar de forma si-multánea en el escenario subestatal oregional/local, estatal y supraestatal (Hol-man, 2004). A pesar de que es impen-


sable un movimiento automático haciauna Europa federal 13, los estados no sonlos únicos actores en el proceso de tomade decisiones de la UE, sino que formanparte de un complejo sistema de gober-nanza de múltiples escalas y dimensio-nes. La naturaleza híbrida de la UniónEuropea se caracteriza por la existenciade competencias superpuestas entre múl-tiples niveles de gobernanza y por la in-teracción de distintos actores políticos ysocioeconómicos en esos niveles. Estarealidad ha llevado a acuñar el términode gobernanza multinivel en referencia ala situación específica de la Unión Euro-pea. Entre las distintas apreciaciones so-bre el contenido de este concepto Bachey Flinders (2004) sintetizan cuatro aspec-tos que lo caracterizan. La gobernanzamultinivel se refiere, en primer lugar, alhecho de que la toma de decisiones endistintos niveles o escalas territoriales secaracteriza por la creciente participaciónde los actores no estatales –nacionales osubnacionales–. En segundo lugar, laidentificación de niveles territoriales detoma de decisiones es cada vez más com-plicada en el contexto de las complejasredes territoriales superpuestas. Además,en este proceso cambiante el papel delestado también se transforma en un in-tento de proteger y, a veces, aumentar suautonomía. Por fín, en este contexto cam-biante se produce un desafío en relacióna la naturaleza de la responsabilidad de-mocrática que también tiene en cuentala gobernanza multinivel.

En todo caso, un aspecto funda-mental en el análisis de la gobernanzamultinivel tiene que ver con la naturalezaespecífica de la integración europea. Esaquí donde se produce la dicotomíaentre el carácter supranacional de la in-tegración económica y monetaria y elcarácter intergubernamental de ciertasáreas, en especial, las políticas socialesy laborales. Siendo esto así, la gobernan-za multinivel tiene también una dimen-sión asimétrica, ya que mientras algunasáreas se integran en el nivel supranacio-nal, otras son estrictamente reservadasa las autoridades del estado-nación. Enrelación con ésta, aparece otro compo-nente asimétrico en la gobernanza mul-tinivel que tiene que ver con que losactores o grupos de interés no estatalesdesplazan su aparato y sus actividadesde presión a la escala europea como res-puesta al aumento competencial en lasinstituciones de la Unión Europea, enparticular frente a la Comisión. Pero lacapacidad de acceso a esta escala esmuy desigual entre actores y, así, emergeuna asimetría añadida en el proceso degobernanza multinivel entre distintos ac-tores sociales (Holman, 2004).

En el contexto de la integración eu-ropea, los espacios subestatales y lasestrategias de glocalización se enfrentana una realidad escalar compleja. Losactores regionales tanto públicos comoprivados, se enfrentan a una realidad enla que los centros de decisión se disper-

13 El Tratado de Constitución europea reafirma a los estados como los sujetos centrales de laintegración, mantiene una estructura institucional supraestatal exigua y establece un sistemade toma de decisiones de mayorías cualificadas, exigiendo unanimidad en algunas materiasimportantes. Este tratado formal consagra la realidad reciente del proceso de integración enla que el carácter intergubernamental ha prevalecido sobre el federal en la articulación de laUE y sus políticas.


san en distintos niveles. Asisten por unaparte al fenómeno de reescalamientoterritorial de arriba abajo que en lo fun-damental responde al carácter asimétri-co de la gobernanza multinivel que hasido expuesta. En este ámbito las regio-nes están contempladas de forma insti-tucional en el Comité de las Regioneshabilitado en el Tratado de Maastricht.Este es un órgano meramente consulti-vo de la Comisión, pero por primera vezaparece en el tratado de la constitucióncon capacidad jurídica. Por otra parte,uno de los ejes de actuación más impor-tantes de las políticas comunitarias hasido la política regional. Esta se articulacomo un abanico de medidas financieraspara la promoción y ayuda de las regio-nes objetivo con problemas económicos,sociales e infraestructurales por mediode los Fondos Estructurales –FEDER– ylos Fondos de Cohesión. En todo caso,la interlocución de las regiones europeasen los centros de decisión estratégicosde la UE y, por lo tanto, el ser reconoci-do como sujeto activo en la gobernanzamultinivel europa, no está garantizadadesde la Unión, sino que depende delos proyectos espaciales de los estadosmiembros.

Pero más allá del reconocimientoformal, las dinámicas de impulso terri-torial en el contexto de la globalizaciónhan revalidado, en una dinámica deabajo arriba, el papel de las regiones enla Unión Europea. Uno de los primerosprocesos de singularización y emergen-cia de la escala regional y local en la UE

tuvo lugar a partir de los ochenta con lareformulación escalar a partir de losmodos de gobernanza urbana (Brenner,1999). Una expresión de la emergenciade estos espacios urbanos como actoreseuropeos fue la competencia por la con-secución de oficinas europeas. Esas de-cisiones de localización fueron, en parte,resultado de las formas renovadas degobernanza multidimensional en laUnión Europea, en la medida que eranconsecuencia de compromisos estraté-gicos entre poderes y grupos de interésdiversos. Más recientemente, algunasregiones singulares nucleadas alrededorde proyectos de desarrollo local emer-gen también como sujetos activos de laconstrucción europea. La diversidad delas distintas realidades regionales es unaevidencia a lo largo de la UE. A las for-mas de estado distintas que dan comoresultados proyectos espaciales y proce-sos de descentralización diferentes, hayque añadir la existencia de perfiles re-gionales muy diferenciados, en funciónde las trayectorias de desarrollo, su gra-do de empoderamiento, el desarrollo delcapital social, etc. Pero esta diversidad,no puede ocultar el hecho de que mu-chas de ellas se constituyen en actoresactivos dentro de la gobernanza multi-nivel europea. De esta forma, la presen-cia –oficial o paraoficial– de las regionesen la UE, que de forma progresiva estáteniendo lugar en estos últimos años,refleja de manera clara que la reformula-ción escalar afecta también a las formasde gobernanza en el espacio de integra-ción europeo 14.

14 Aunque como resultado de la misma, los lander alemanes, las regiones austríacas o Flandesy Wallonia en Bélgica, son los únicos espacios subestatales que hasta el momento disponende una presencia de carácter oficial y duradera en las instituciones de la UE.


En definitiva, en el contexto de lagobernanza multinivel de la UE, emer-ge con particular significación el nivel dela mesogobernanza (Balme, 1996). Enel citado contexto, la región es percibidacomo un área para la acción social, parala competencia y para la cooperaciónentre instituciones locales y regionalesmás allá de su reconocimiento formal.La Europa de las regiones que dibujamapa de la mesogobernanza, es una rea-lidad en construcción, de geometría va-riada y muy discutida. Esta realidad está

permanentemente confrontada con elprincipio de subsidiariedad. Este princi-pio se aplica a las relaciones entre losestados miembros y las instituciones dela Unión a partir de una negociación per-manente cuyo resultado es la redefini-ción de la acción pública y el proyectoespacial del estado. Así, pues, la meso-gobernanza, entendida como un proce-so de creación institucional, puede seranalizada como una de las principalescaracterísticas del modelo de gobernan-za multinivel en la Unión Europea.

La transición hacia un nuevo modelo espacial enEuskadi

Al igual que en el resto de los países oc-cidentales, en la Comunidad AutónomaVasca (CAV) está en marcha un procesode reformulación de su configuraciónespacial en múltiples escalas. El puntode partida es la estrategia espacial delestado jerárquica propia del fordismo.En la misma, el espacio socioeconómi-co vasco, en su vertiente externa, apa-recía vinculada al espacio estatal en unadependencia vertical y, en su vertienteinterna, se manifestaban las relacionesescalares que descendían en cascadadesde el gobierno regional, una vez es-tablecido, hasta los territorios históricosy entes locales. Hemos analizado cómoeste esquema jerárquico se vio sumidoen una profunda crisis que también afec-tó al Estado y al País Vasco. En el casovasco, además de los factores inducto-res de carácter universal que se derivande las transformaciones en la economíaglobal, el elemento identitario ejerció unimpulso decisivo a la hora de precipitar

la ruptura con el modelo anterior. Así,antes incluso de la definitiva crisis delmodelo espacial jerárquico en el Estadoespañol, tuvo lugar una reformulacióndel proyecto de estado con una orienta-ción descentralizadora. Como en Cata-luña, en Euskadi la construcción de unespacio socioeconómico se sustenta enuna trayectoria específica de desarrollomuy temprana y éste hecho junto con elfuerte desarrollo de las relaciones socia-les tuvo como resultado ese cuestiona-miento temprano del modelo estataljerárquico.

La reformulación escalar en el Esta-do español fue provocada, en un primermomento, por la presión desde abajo(Keating, 2004). La tensión entre un pro-yecto de estado caduco y la nueva reali-dad espacial emergente dio lugar, en uncontexto de transición política, a un nue-vo proyecto más acorde con la realidadespacial. La capacidad de gestión otor-


gada en el autogobierno vasco perfilóde forma más nítida la trayectoria de de-sarrollo en Euskadi, sobre la base de ununa construcción social e institucionalmás dinámicas, un modelo propio derelaciones sociales y el desarrollo de re-cursos económicos y de capital social es-pecíficos. Con el impacto de la crisis deregulación fordista-keynesiana y la pro-fundización en la globalización liberaltuvo lugar un cuestionamiento desdearriba del modelo espacial jerárquico. Enel Estado español éste se añadió a la an-terior tensión crítica de manera que elresultado ha sido una permanente con-frontación sociopolítica 15 entre la reno-vada estrategia espacial y el proyecto deestado –estado de las autonomías–, con-figurado como respuesta parcial a la pri-mera crisis de la estrategia espacial.

La CAV se encuentra, pues, sumidaen un proceso de transición entre unmodelo de relaciones espaciales jerár-quico que, aunque en declive, está lejosde extinguirse y un nuevo paradigmaasociado a las estrategias de glocaliza-ción y al nuevo regionalismo, en unmarco de integración continental. Estadinámica es multilateral y genera unaconfrontación entre actores diversos conintereses contrapuestos bajo la tutela delestado. Este muestra una voluntad re-novada para la reformulación de sus fun-ciones y para su consolidación como sitiocentral en el nuevo escenario multiesca-lar que se dibuja en el horizonte de laglobalización neoliberal. Por su parte,Euskadi está sumida en un proceso deadaptación a la nueva realidad espacial

y aspira a ser un sujeto activo en la eco-nomía global. En la línea de los plantea-mientos del nuevo regionalismo y de lasciudades-región, las comunidades comola CAV desarrollan un abanico de inte-rrelaciones económicas e institucionalesdonde el componente global o supraes-tatal es cada vez más importante. En laesfera económica ésta es una realidadcuantificable. Así, las interrelaciones eco-nómicas de Euskadi con la economíaglobal se van estrechando en detrimen-to de las vinculaciones con el resto delEstado. La expresión más clara de estareorientación en las interrelaciones es laalteración en la orientación espacial dela comercialización de los productos vas-cos. A mediados de los ochenta el 60%del producto generado en la CAV secomercializaba en el mercado del restodel Estado y el 22% en los mercadosinternacionales. Pues bien, casi veinteaños más tarde la situación se ha modi-ficado sustancialmente, puesto que losmercados exteriores absorben hasta el30% del producto vasco, en tanto quelos productos destinados al mercadoespañol descienden hasta el 35% deltotal. Otro indicador de la creciente vin-culación económica de la CAV con laeconomía global es la progresiva impor-tancia de la inversión de las empresasvascas en el exterior que en la últimadécada ha crecido de manera acumula-da en casi un 45% 16. En suma, la reali-dad de la importancia progresiva de lasinterrelaciones económicas con la eco-nomía global confiere a Euskadi un cre-ciente protagonismo como sujeto activoen el marco de la globalización.

15 En el sentido descrito por Brenner (2003) y que se expone en el apartado sexto.16 Fuente: Eustat.


Podemos, por lo tanto, afirmar que,también en el caso vasco, la formulaciónespacial que parte del ámbito regional ylocal responde cada vez menos a unadimensión jerárquica nucleada en tornoal estado 17 y más a expresiones espacia-les multiescalares de geometría variabledonde el estado no dispone de la exclu-sividad en la articulación espacial. La ti-pología de redes y transacciones queemergen y que van desplazando a lasformas jerárquicas son formulacionesdiversas que van desde el escalamientoencasillado hasta el glocal. En el primercaso, las interrelaciones de los agentes einstituciones regionales y locales se arti-culan con las escalas estatal, continentaly global de manera correlativa. En elmarco de interrelaciones de Euskadi conel exterior, este tipo de formulación sepuede observar en diversas interrelacio-nes y ámbitos de gestión. Es el caso dela gestión de la competencia que se arti-cula con la economía global a través delEstado y de la Unión Europea. Algoparecido sucede con el ámbito de la in-fraestructura viaria y de comunicacióncuya estructuración pasa por el controldel estado que la vincula con los pro-yectos vertebradores europeos. O en elsistema de formación cuyas redes de ar-ticulación responden cada vez más a unesquema en el que el estado ejerce unafunción de gestión y canalización de las

directrices europeas que han de ser ejecu-tadas por los gobiernos regionales 18.

También responden a este esquema,aunque con un perfil más difuso, las redesde relación empresarial vasca con la eco-nomía global en las que el grado de inter-mediación y control por parte del estadosigue siendo muy significativo. En el casode los procesos de internacionalizaciónde las empresas vascas, y a pesar de quese despliegan desde un cierto grado deautonomía en las relaciones con agentesy en la representación institucional exter-na, los organismos públicos vascos deapoyo a estos procesos de apertura ex-terna no disponen del derecho a la repre-sentación oficial exterior ni a la firma detratados extranjeros 19, siendo el estadoel que dispone de esa potestad. La di-ficultad de acceder directamente a la es-cena global afecta en especial a lasPYME y no tanto a las grandes empresasque siempre pueden disponer de plata-formas y redes de apertura exterior pro-pias. En el caso opuesto, la realidad dela implantación de las empresas extran-jeras en Euskadi sigue siendo exigua entérminos relativos en buena medida porla primacía de la implantación centralen la capitalidad del estado. La descom-pensación entre el ratio de inversión ex-terior de las empresas vascas, que se cifraen torno al 8% de la inversión bruta efec-

17 Un campo donde las jerarquías siguen siendo efectivas es el del régimen socio-laboral, en elque el estado mantiene un control estricto sobre las relaciones que despliegan las comunida-des autónomas sin que sea supervisado por la Unión Europea.

18 Un ejemplo ilustrativo en este ámbito es el proceso de implantación de planes europeos enlas Universidades del Estado.

19 En cambio, las comunidades federales de países como Alemania, Austria o Bélgica, sí disponende dicha competencia.


tiva en la última década, y el de la inver-sión extranjera en la CAV –que apenasalcanza el 4% de la inversión bruta efec-tiva en dicho periodo 20– no puede serexplicada tan sólo por la diferencia en elgrado de desarrollo de las economías deaglomeración, sino que muestra la in-fluencia determinante que sigue ejer-ciendo la centralidad del estado en laformalización de las relaciones globales.En esta ocasión la fórmula escalar subya-cente refleja todavía en gran medida lajerarquía estatal del periodo fordista. Sinembargo, las relaciones internacionalesentre agentes empresariales de gran ta-maño no están tan circunscritas al esca-lamiento encasillado o al jerárquico, sinoque avanzan hacia modelos espacialesen los que la escala estatal no es verte-bradora de las relaciones espaciales.

Esto significa que hay otro conjuntode dimensiones multiescalares que vantomando cada vez más importancia ycristalizan la complejidad de la situacióndel nuevo paradigma espacial. Entreéstos destaca un tipo particular del con-texto multiescalar: la formulación glocala la que se ha hecho alusión previamen-te. Esta comprende un conjunto de redese interrelaciones que vinculan el ámbitolocal con el global, circunvalando engran medida o en su totalidad la escalaestatal. Sassen (2003) incluye aquí a lastransacciones que van directamente delo local a lo global y aquellas transaccio-nes locales que forman parte de las redesglobales. Estas últimas son las que estánemergiendo recientemente de forma másexplícita y son representadas como unaretícula de tipo global formada por orga-

nizaciones o actores cuyas acciones so-ciales y económicas de carácter local seinterrelacionan unas con otras. Este esel caso de las ONG que impulsan pro-yectos sociales o ambientales en los es-pacios locales y regionales y que estánvinculadas con otras organizaciones en-raizadas en sus espacios locales, confi-gurando una red global cuyo soportecomunicativo principal son las nuevastecnologías de la información y comuni-cación.

Además hay otro conjunto de inte-racciones multiescalares local-global enlas que la escala básica es local perocompeten a actores globales como lasempresas transnacionales o los organis-mos multilaterales como la OMC o elFMI; o en las que la escala local está re-presentada como escenario del negocioglobal. La actividad mercantil y de dis-tribución desplegada en las ferias ymuestras internacionales que se llevana cabo en ciudades y espacios locales –en Euskadi, sobre todo en Bilbao– for-man parte de estos circuitos globalesconstruidos a partir de interrelacioneslocales. Estas son una expresión particu-lar de las relaciones horizontales entreciudades globales y ciudades emergen-tes que fueron las que desde los ochen-ta cuestionaron las relaciones espacialesverticales del modelo fordista. Los cir-cuitos locales-globales de aprendizajeinteractivo (Malmberg, 2003) forman,asimismo, parte de estas redes multies-calares no encasilladas. La estrategia deinternacionalización de las empresas delgrupo MCC ilustra este proceso en el quelas acciones de formación y aprendizaje

20 Los datos están extraídos de Alberdi (2004).


en el seno del grupo se proyectan siguien-do un proceso de retroalimentación par-tiendo del origen de la empresa matriz.

También, el Foro Social Mundial cris-taliza lo que aquí se expresa, desde elmomento en que es la máxima represen-tación de un locus itinerante y virtual queentrelaza las luchas sociales, medioam-bientales, de género, etc., que en la es-cala local llevan a cabo una multitud demovimientos sociales. Esta modalidadde articulación escalar está configurandode forma efectiva los espacios de solidari-dad transnacional que en el postfordismovienen a ocupar parcialmente los espaciosque abandona el estado de bienestar 21.

La transición hacia un nuevo modeloespacial no ha enterrado la jerarquía es-calar estatal. Pero, a pesar de su vigen-cia, la unidimensionalidad de la escalaestatal aparece cada vez más debilitada.El afianzamiento del nuevo regionalismoy el modelo espacial glocal entraña unamayor pujanza de la formulación mul-tiescalar. En la medida en que la articu-lación local-global se vaya afianzandocomo modelo escalar hegemónico losespacios regionales y locales se con-

solidarán como sujetos globales. Encualquier caso y de acuerdo con Sassen(2003), más allá de las relaciones entreescalas el hecho crucial para las políticasy estrategias locales viene a ser la propiaconstrucción social e institucional de laescala. En este periodo de transición, elconflicto entre estrategia de estado y pro-yecto de estado en el marco del Estadoespañol se plantea en toda su crudeza.En concreto, la realidad de un paradigmaespacial donde algunas comunidades delestado, en particular Euskadi, exhibende forma clara una voluntad de construc-ción social e institucional correlativa asu realidad de sujeto global emergenteno encaja con la estrategia del Estadoespañol que se sigue aferrando a su an-tiguo proyecto de estado. Sin embargo,la modernización del proyecto del estadoy su adecuación a las exigencias de lasregiones globales emergentes es inelu-dible para su propia viabilidad, teniendoen cuenta que la construcción social einstitucional de la escala local es un as-pecto indisociable de los procesos ac-tuales de reformulación escalar dondela interrelación local-global adquiere unacreciente importancia.

Euskadi en la gobernanza multidimensional

En el caso vasco, además, las interrela-ciones con el escenario global son unaspecto que viene a cobrar un renova-do interés ya que el desarrollo de lasredes de larga distancia ha sido relativa-mente débil debido a la dependencia de

la senda de desarrollo en la época for-dista donde la proyección exterior estu-vo muy limitada. Euskadi dispone de ungrado de desarrollo avanzado de redessociales de proximidad que a través dela cooperación, la confianza y la recipro-

21 La expresión “pensar globalmente, actuar localmente” sintetiza de forma adecuada estarelación escalar.


cidad facilitan las dinámicas de inclusióny, en definitiva, la cohesión interna 22. Lariqueza asociativa, la pujanza e identidadsocial, la movilización institucional, latradición de trabajo en partenariado,junto con otros elementos de impulsosocial, sitúa a la CAV en una posiciónsólida para su consolidación como es-pacio pertinente de mesoregulación enel marco de la gobernanza multidimen-sional europea. La pujanza y dinamismodel movimiento cooperativo y asociati-vo empresarial y el relativo éxito de losclusters empresariales territoriales sonrealidades que ilustran el potencial degeneración y recreación de un modo deregulación particular basado en una retí-cula de cooperación entre agentes y deacciones sociales que definen un proyec-to socioeconómico propio.

Sin embargo, las redes de larga dis-tancia –bridging capital– no han cono-cido un empuje en correspondencia conlas de proximidad, aunque ya hemos ob-servado que en la época más reciente hanavanzado de manera considerable, enparticular con el proceso de apertura ex-terna de las grandes y medianas empre-sas vascas. Las situaciones particulares eneste caso son muy diversas. Así, el grupocooperativo MCC está llevando a caboun importante despliegue en sus relacio-nes exteriores con una implantación enel exterior que representa más del 12%del total de su empleo 23. En cambio, enlo que respecta a los clusters empresaria-les vascos es preciso subrayar que, de

acuerdo con los planteamientos de Malm-berg (2003), uno de sus déficits más no-tables viene a ser, precisamente, la pocaatención que conceden a las relacionescon los agentes y circuitos globales. Elimpulso de las redes de larga distancia esun aspecto a considerar por los clustersno sólo por la necesidad de acceder amercados o al escenario global, sino tam-bién por el interés que suscitan las redesde cooperación en esa escala, en parti-cular en materia de innovación.

Este necesario impulso a las relacio-nes de larga distancia se enmarca en ladinámica de transición hacia un mode-lo espacial multiescalar postfordista. Deesta forma, la creciente importancia dela relación escalar local-global es un fac-tor facilitador de las relaciones de largadistancia de los agentes socioeconómi-cos vascos. De forma recíproca, la pro-gresiva incardinación de éstos en loscircuitos globales permite acelerar el pro-ceso de transición del modelo espacialy del modo de regulación del mismo. Porlo tanto, la configuración de Euskadicomo actor global es un factor decisivopara el desarrollo del capital social delarga distancia y para la adecuación deéste al importante desarrollo de la gober-nanza asociativa interna. Precisamente,la adecuada articulación entre ambostipos de interrelaciones –externas e in-ternas– es fundamental para el desarrollosocioeconómico y para la configuraciónde Euskadi como actor socioeconómicoglobalmente relevante.

22 En Zurbano (2005), se constata el fuerte desarrollo del tejido institucional local a partir delcaso particular del enraizamiento de las cooperativas en su entorno territorial.

23 Errasti (2003) ofrece una visión exhaustiva del proceso de internacionalización del grupoMCC.


En el proceso de ajuste de ambostipos de relaciones el papel de las insti-tuciones públicas es fundamental no sólocomo agente mediador y garante de loscompromisos y consensos con los acto-res locales significativos, sino también enla faceta de liderazgo y de representa-ción del sujeto colectivo emergente. Laspolíticas de promoción exterior como elfomento de la exportación para lasPYME, la incentivación para la genera-ción de redes transnacionales de baselocal, la ubicación de las ciudades –enparticular Bilbao– en los circuitos mun-diales o las líneas de captación de lasgrandes empresas transnacionales siem-pre que presenten una voluntad de en-raizamiento local, mantienen su vigencia

e interés para avanzar en el desarrollode las redes de larga distancia. Pero, másallá de estas y otras medidas de políticaexterior el elemento clave para el ade-cuado desarrollo de la gobernanza ex-terior tiene que ver con la determinaciónde las instituciones públicas para ejerceruna representación exterior desde suposición de actor global emergente. Dehecho, la creciente importancia de los mo-delos de mesoregulación, sobre todo enla Unión Europea, exige entender quejunto con la idea de la participación e im-plicación de distintos agentes locales esprecisa una actitud comprometida de laadministración pública en la dirección dela misma, incluida su vertiente externa.

Conclusiones

Partiendo de la constatación de que elentorno territorial es relevante para lasrelaciones económicas, sociales e institu-cionales y de que el proceso de globali-zación se ve acompañado de un procesode reterritorialización, hemos establecidoel marco conceptual para el análisis delos nuevos modos de micro y mesoregu-lación en la transición desde un modeloespacial de carácter fordista/keynesianohacia otro auspiciado por un régimenliberal global. En este proceso de transi-ción ha quedado en evidencia la con-tradicción entre la escala global de lacoherencia económica y el espacio deregulación prioritario que sigue siendoel estatal. Ante la misma los agentes dela economía global se autonomizan cadavez más en relación al estado y éste cede

parte de su capacidad regulatoria a losmercados en un intento de perpetuar suposición de agente político central delrégimen liberal emergente.

Los paradigmas del nuevo regiona-lismo y las ciudades-región responden ala nueva realidad espacial en la que lasregiones emergen como sujetos activosen un modelo espacial que aún no haenterrado el modelo espacial jerárquicopropio del fordismo. La pujanza de losespacios locales y regionales está apun-talada en muchos casos –como en el dela Comunidad Autónoma Vasca– ade-más de por la presión de arriba abajo delas estrategias de estado, también por elempuje desde abajo hacia arriba. Estadinámica acelera los procesos de refor-


mulación escalar en el postfordismo. Laexclusividad de la escala estatal de tipojerárquico cede el paso a un nuevo aba-nico de escalas espaciales que vinculanlas escalas locales, regionales, estatalesy globales de manera multiescalar. En elcaso de la Unión Europea, la escala con-tinental adquiere también una significa-ción propia.

En este nuevo contexto, las regionesse configuran como espacios específicosde regulación en el régimen liberal glo-bal. Este nivel mesoregulatorio confierea la región un estatus de sujeto globalemergente. Las regiones o naciones sinestado con un fuerte desarrollo social einstitucional aspiran a ejercer un papelpropio en este proceso de transiciónhacia un nuevo modelo espacial. Peroesta situación provoca a menudo, unaconfrontación entre las estrategias deestado que están abocadas a facilitardicho proceso y los proyectos de estadoque obstaculizan la institucionalizacióny formalización del mismo. En Euskadila transición hacia un nuevo paradigmaespacial está envuelta en un círculo deacciones y reacciones. La formalizaciónde su realidad como sujeto global emer-gente requiere de un nuevo compromi-so institucional con el estado. El estadotiene que afrontar un nuevo proyectoinstitucional para una realidad distinta ala del proyecto de descentralización dela época anterior.

En esta confrontación espacial elestado ha de considerar que en este pe-riodo de transición son necesarias nue-vas propuestas institucionales para darsalida a la nueva realidad emergente de

las regiones en la gobernanza multidi-mensional europea, de acuerdo con laaplicación del principio de subsidiarie-dad. Aquí, los estados siguen ejercien-do un papel de control y de bisagra entrelas distintas escalas, pero mantienen in-tacto el mecanismo de legitimación so-cial ya que las competencias vinculadasa los ámbitos sociales y laborales siguensiendo estatales. El inmovilismo estatalpodría canalizar las necesidad de reno-vación institucional de las regiones glo-bales emergentes a la repetición delesquema de las viejas estructuras delestado-nación.

Las regiones, por su parte, se cons-truyen como proyectos de desarrollodonde junto con el vector de la compe-tencia es preciso incorporar también elde la cooperación. Es por ello que laconfiguración de éstas como sujetos glo-bales emergentes se realiza a través deproyectos de desarrollo que sirvan parasolidificar la cohesión social y las redesy solidaridades internas y externas. Así,la cohesión y la integración socioeconó-mica y espacial son aspectos nuclearespara el enraizamiento del modo de go-bernanza regional que en Euskadi pre-sentan una realidad descompensada: entanto que las interrelaciones entre agen-tes sociales y económicos internos co-nocen un significativo desarrollo que hade ser mejorado y blindado, las relacio-nes de larga distancia reflejan una di-versidad de situaciones –apuntando auna debilidad estructural– que necesi-tan ser estimuladas para una articulaciónadecuada en cantidad y calidad con lasprimeras. Junto con la mejora e impul-so de las medidas de acción exterior, la


administración pública vasca tiene undoble reto en este terreno: ejercer su li-derazgo en la gobernanza asociativaorientando su acción como agente acti-vo en el exterior hacia la formalizaciónefectiva de su papel de sujeto global. Deesta manera, las interrelaciones de larga

distancia de los agentes y flujos localescon los circuitos globales pueden ser sus-ceptibles de un desarrollo efectivo quepermitan una estabilidad del proyectode desarrollo en su doble vertiente in-terna y externa.

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ResumenPartiendo de la constatación del procesode reterritorialización se establece unmarco conceptual para el análisis de laremodelación de los espacios de regula-ción en la transición hacia un modeloeconómico y espacial global de corte li-beral. Junto con el papel renovado delestado-nación estudiamos la nueva rea-lidad de las regiones que emergen comoactores de la globalización y observamos,en particular, las contradicciones y la con-frontación de intereses que entre éstos segeneran en este proceso incipiente. Lareformulación de las escalas espaciales dapaso a una readaptación de los espaciosde regulación pertinentes en el régimenliberal global. Así, la creciente relevancia

Abstrac tIn this article, the process of reterritori-alisation sets the conceptual frameworkfor an análisis of the reorganization ofregulatory spaces in the transition to-wards a new global neoliberal economicorder. It consideres the renewed role ofthe nation-state as well as the changingreality for regions as emerging actors inthe current round of globalisation, point-ing in particular to the contradictions andconflict of interest between them. Thereshafling of spatial scales goes han inhan with a reshaping of the regulatoryspaces relevant to the global neoliberalregime. The increasing significance of themesoregulatory scale demands reconsid-ering the role of this spaces in the evolv-


de los espacios de mesoregulación exigeel cuestionamiento de su papel en la regu-lación multidimensional que, en particularen la Unión Europea, se está instalandode manera progresiva. En este contexto,se realiza un ejercicio de reflexión en tornoa la posición que Euskadi –con un proyec-to propio de desarrollo– tienen comoactor o sujeto global emergente en latransición geoeconómica en curso. Sepondrá, asimismo, de relieve la impor-tancia de la dimensión social en su doblevertiente interna y externa, para la conso-lidación del la especificidad del proyectode desarrollo de Euskadi y de su posi-ción como sujeto global.

Palabras clave: región global, reestruc-turación del estado, economía global,escala, gobernanza regional

ing multi-level polity, specially under wayin the European Unión. In this context,this article considers the position ofEuskadi –that incorporates a develop-ment project of its own- as a global agentor subject in the current geo-economictransition. Specifically, it highlights thesignificance of the social dimension in-ternally as well as externally for the con-solidation of the specific developmentproject in Euskadi and its positioning asglobal subject.

Keywords: global region, state restruc-turing, glocal scale, regional governance

Mikel Zurbano Irizar é professor da Faculdade de Ciências Econômicas daUniversidade do País Basco

Recebido em junho de 2004. Aprovado para publicação em outubro de 2004

Rede ibero-americana sobreglobalização e território


Regulação dos territórios edinâmicas institucionais daproximidade

Maria Cristina Ortigão Sampaio Schiller

Introdução

As economias periféricas produziram umprocesso de urbanização e de metropoli-zação extremamente rápido e violento.O peso da população urbana aumentoufazendo com que países como o Brasiltivessem realidades metropolitanas dasmais importantes do mundo. As grandessegregações espaciais e desigualdadesnão impedem que proporções de suaspopulações participem de processo deintegração mundial. A globalização de-termina, seja para as economias centrais,seja para as economias periféricas, im-perativos de adaptação competitiva quetendem a homogeneizar as estratégiasde cada país, região e cidade. Esses fe-nômenos se tornaram possíveis com oavanço das novas tecnologias. Nessaperspectiva, a fragmentação, a exclusãoe a segregação constituíram os instru-mentos de mobilização de fatores em

condições de competitividade segundoum novo regime de acumulação flexível.A passagem para o pós-fordismo e paraas suas relações extremamente móveistraz como conseqüência a revalorizaçãodas dimensões locais de constituição so-cial e produtiva. São as articulações dosfatores imateriais que irão caracterizar asdinâmicas produtivas. Os níveis de com-petitividade de uma empresa dependemcada vez mais da performance do terri-tório onde ela se instalou. Trata-se deinvestigar a sua estrutura social, a forma-ção da força de trabalho e da eficiência,a variedade das instituições e a amplitu-de dos espaços públicos de atuação noterritório.

O papel da proximidade geográficapode ser estudado de diversas maneiras.Algumas hipóteses analisam a relação

162 Regulação dos territórios e dinâmicas institucionais da proximidade

entre a âncora territorial das firmas e avolatilidade do espaço (Colletis et al,1997), e outras, o papel da proximidadegeográfica na coordenação das atividadesde inovação (Rallet e Torre, 1995). Pode-mos então questionar em que medida ascaracterísticas intrínsecas da coordenaçãoentre os indivíduos impõem uma proximi-dade física. As necessidades de estaremfisicamente próximos variam segundo anatureza das atividades e a etapa do de-senvolvimento das relações.

Qual o papel da proximidade geo-gráfica na coordenação dos agentes eco-nômicos num mundo onde a esfera deação dos agentes vem se expandindo ea economia se globaliza? Para esclareceresta questão, que faz parte de um progra-ma de pesquisas sobre o papel da proxi-midade geográfica na coordenação dosagentes econômicos, pretende-se substi-tuir a noção tradicional de agente situadopela noção de agente localizado. Adotara noção de agente localizado é tratar oproblema da localização de forma dife-renciada. O problema da localizaçãoconsiste em escolher o lugar para exercersua atividade considerando as caracte-rísticas do lugar, da atividade e do com-portamento dos outros agentes. Mas ainserção dos agentes no espaço nãopode se reduzir à escolha de uma locali-zação, pois a esfera de ação dos agentesexcede sua esfera de localização. Umagente econômico deve ao mesmo tempoestar em qualquer parte para produzir ouconsumir e estar alhures para se coorde-nar com outros agentes, coletar informa-ções, recursos, encontrar informações,explorar os mercados, solicitar as institui-ções. A ação de um agente se desdobra

entre sua inserção no espaço local e suainserção nos espaços mais longínquos.No centro desta dualidade encontra-sea importância da proximidade na coor-denação dos agentes. Quais os fatoresque a determinam? Responder a estaquestão é objetivo deste estudo. Este ar-tigo tem como proposta avaliar a coor-denação dos agentes econômicos noprocesso de inovação, revelando quaisas características intrínsecas da coorde-nação que impõem a proximidade física.

Este artigo busca investigar o con-teúdo da noção de proximidade sinali-zando propostas de desenvolvimento.Tem como objetivo analisar o papel daproximidade geográfica e organizacionalna coordenação dos agentes, por meiode dois estudos de caso de aglomeradosno Estado do Rio de Janeiro. Questio-nam-se o papel realizado pela proximi-dade geográfica na coordenação dosagentes econômicos e o papel desem-penhado pelo contexto socioinstitucio-nal na criação dos recursos específicosatravés dos estudos de casos aqui rela-cionados. Constata-se como a competi-tividade e o dinamismo empresarial setransformam em elementos de desenvol-vimento econômico. Este trabalho estádividido em quatro seções. A primeiraseção trata do debate teórico a respeitoda proximidade. A segunda identifica ecaracteriza a proximidade geográfica eorganizacional no estudo dos aglome-rados de Nova Friburgo e de Petrópolis.A terceira determina os limites e o cres-cimento da dinâmica dos aglomerados,discutindo propostas de políticas. A quar-ta, finalmente, apresenta a conclusão.

163Maria Cristina Ortigão Sampaio Schiller

A questão da proximidade

Em busca da compreensãodos arranjos produtivoslocais

Um das grandes contribuições dos eco-nomistas italianos para a formulação daabordagem neomarshaliana é a di-mensão social e territorial do conceito.Becattini, um dos mais conhecidos es-tudiosos dos distritos da Terceira Itália,salientou o aspecto socioeconômico e odefiniu como uma entidade socioterrito-rial caracterizada pelos laços da comuni-dade como território (Becattini, Pyke eSengenber, 1992). Aglomerados podemser entendidos fundamentalmente comouma concentração setorial e espacial defirmas, e o que realmente é relevante nãosão as características de uma firma, masas do território onde a firma está inserida(Schmitz e Nadvi, 1999). A origem doaglomerado está na criação de externa-lidades, assim chamadas por serem ex-ternas às firmas, mas internas à indústria.Fornecem uma forma alternativa decompetitividade às economias de escaladas grandes empresas.

A importância da aglomeração e dosfatores não-econômicos tais como cul-tura, normas e instituições, na determi-nação da performance das regiões vemadquirindo relevância. Comparandocom a visão linear do modelo de inova-ção, este modelo apresenta uma visãosociológica na qual o aprendizado inte-rativo é visto como um aspecto funda-mental do processo de inovação, o qualnão pode ser compreendido indepen-

dentemente dos contextos cultural e ins-titucional. O fato de se conceber a ino-vação como um processo interativo,social e não-linear significa perceber umamudança no papel da estrutura socio-cultural do desenvolvimento regional.

Fundamentos teóricos daproximidade

As discussões sobre a proximidade nãopodem estar isoladas da evolução dopensamento econômico e se inscrevemnum quadro de uma tradição intelectualque analisa as noções de espaço e orga-nização e se inserem na interface entreeconomia industrial e economia espa-cial (Rallet e Torre, 1995). Estas ques-tões referem-se àquelas realizadas noâmbito da economia da geografia quecontribuíram para renovar a análise tra-dicional das questões espaciais, em par-ticular dos rendimentos crescentes e dapreferência pela variedade. Trata-se daanálise das condições da concorrênciaem nível local, da integração das exter-nalidades na análise dos efeitos da pro-ximidade, da importância das dimensõesda inovação, das relações entre locali-zação das firmas e divisão espacial dotrabalho, das questões de concorrênciado território, das articulações entre ins-tituições locais e formas institucionaisglobais ou ainda da correspondênciaentre as formas de organizações indus-triais e territoriais. As questões relativasà proximidade vêm despertando o inte-resse de estudiosos. O interesse tem ul-


trapassado esse quadro para se estenderaos trabalhos concernentes aos proces-sos de inovação, às relações entre ciênciae indústria, às relações produtores-usuá-rios e aos sistemas nacionais de inova-ção (Lundvall, 1992; Nelson, 1988), àanálise dos nichos inovadores, às ques-tões de trabalho, às políticas das cida-des ou ainda às pesquisas desenvolvidasno quadro dos custos de transação sobreas questões de lugares.

Esses estudos relacionados com aquestão da proximidade revelam coerên-cias e convergências sobre as novasabordagens teóricas do espaço econô-mico. A existência e a permanência delaços de proximidade entre indivíduos eempresas contradizem a hipótese deuma mundialização destruidora das rela-ções locais. A tese segundo a qual o cres-cimento realizado pelas comunicaçõesà distância conduziria ao desapareci-mento do local em proveito de relaçõesdescentralizadas vem sendo objeto dediscussão. As reflexões sobre as causas,as manifestações e os efeitos das rela-ções de proximidade se organizam emtorno de quatro eixos de pesquisa, quese referem à definição da noção de pro-ximidade geográfica e organizacional, aopapel central das interações, à importân-cia das questões da coordenação eco-nômica e às vizinhanças e confrontaçõesteóricas com outras correntes de análise.

A tese defendida neste artigo é quea proximidade é um cenário construídoatravés do jogo de atores sociais ou ins-titucionais. O conceito de proximidadeinscreve-se numa concepção da realida-de econômica sociocultural, essencial-

mente relacional, em que o laço socialrelaciona os agentes detentores dos re-cursos diferentes na resolução de umproblema econômico. Podemos distin-guir dois componentes de proximidades,o geográfico e o organizacional. A proxi-midade geográfica constitui o elementochave que respalda o ponto de vista dasrelações entre agentes, e trata da separa-ção no espaço dos laços em termos dedistância. A proximidade organizacionaltrata da separação econômica e doslaços em termos organizacionais da pro-dução. O conceito de proximidade fazreferência à noção de espaço geoeco-nômico no sentido de Perroux, integran-do a dimensão social dos mecanismoseconômicos, ou seja, o que vem a cha-mar-se de dimensão funcional. Em outrostermos, as referências aos constrangi-mentos naturais e físicos não esmagamseu conteúdo, pois compreendem os as-pectos da construção social, como a in-fra-estrutura de transporte que modificao tempo de acesso ou ainda os meiosfinanceiros permitindo a utilização decertas tecnologias de comunicação. Aproximidade organizacional repousasobre dois tipos de lógicas que podemse classificar como similaridade ou per-tence (Gilly e Torre, 2000). Segundo alógica de pertence, estão próximos emtermos organizacionais os atores quepertencem ao mesmo espaço de rela-ções – firma, rede – e se nutrem de inte-rações de naturezas diferentes. Segundoa lógica da similitude, estão próximosem termos organizacionais os atores quepossuem o mesmo espaço de referênciae pertencem aos mesmos saberes. Aolado desses dois componentes, o con-ceito de proximidade pode se desmem-


brar em função de um certo número decaracterísticas: física, tecnológica, tempo-ral. Ademais, o conceito de proximidadepode ser analisado em quatro dimensões,a saber: circulatória, relacional, organi-zacional e institucional. A dimensão cir-culatória da proximidade está ligada àscaracterísticas de segmentação dos mer-cados e das etapas de produção: os pro-dutos intermediários, as informações eas pessoas são levados a circular, impli-cando em custos e em tempo de trans-porte, mas também em características dequalidade, confiabilidade e segurança.Permite apreender os laços entre as pro-ximidades geográficas e organizacionais,incluindo, ao lado do aspecto espacialligado à acessibilidade, o aspecto organi-zacional ligado aos fluxos e interconexão.A dimensão relacional da proximidadeintegra a distinção entre as atividades deinteração e de transformação e se con-centra sobre as interações entre os indiví-duos. A dimensão organizacional temcomo alicerce as relações entre pessoas –redes sociais –, consideradas como a basedas relações organizacionais que inte-gram de maneira forte os aspectos pro-dutivos. A dimensão institucional daproximidade, muito perto da lógica desimilitude da proximidade organizacio-nal, exprime a adesão dos agentes a umespaço comum de representações, demodelos e de regras de pensamento ede ação.

A proximidade faz apelo à existên-cia de interações – de natureza espacialou organizacional – entre atores, entreobjetos técnicos ou entre atores e obje-tos. Recusa a referência exclusiva doscustos de transporte da análise espacial

standard, fundada sobre o raciocínio ba-seado apenas numa concepção física darelação entre atores e objetos. A abor-dagem estabelecida por Marshall (1890),depois por Becattini, entre divisão de tra-balho e localização das empresas, car-rega o germe do reconhecimento daproximidade não desprovida da dimen-são social e econômica (Becattini, Pykee Sengenber, 1992).

Essas interações, que podem ser dediversas formas, formais ou informais,comerciais ou não-comerciais, referem-se às relações agentes - agentes (adoçãoe difusão das inovações), agentes - inova-ções (atividades coletivas de inovações)e inovações - inovações (complementa-ridades tecnológicas). A distinção entreas interações de caráter intencional e asinterações de caráter não-intencional temaqui sentido. Permite estabelecer umafronteira entre as dimensões relevantes dojogo de atores e aquelas que dependemde condições técnicas ou de distâncias e,portanto, fundar analiticamente a intro-dução da ação de agentes econômicosna análise da proximidade sem, no en-tanto, afastar o papel desempenhadopelos elementos como os bens não-rivaisou fatores de meio ambiente.

A análise de caráter não-intencionalse refere a uma tradição que tem suaorigem nos trabalhos de Marshall (1890),“os segredos da indústria se encontramno ar”. A noção dos efeitos externos pre-sentes nesta análise merece ser interroga-da à luz dos desenvolvimentos recentespelos autores interessados nas questõesrelativas às redes e adoção de tecnolo-gias. Fornece a chave da leitura de uma


série de interações que incorporam asdimensões industriais e espaciais. Quan-do se aproxima da abordagem da dis-tinção da proximidade geográfica eorganizacional, esta noção traz elemen-tos de compreensão dos processos dedesenvolvimento e aglomeração em nívellocal.

É claro que existem duas dimensõesfreqüentemente associadas às externali-dades que podem estar ligadas a laçoscaracterizados como de mercado ouainda a laços caracterizados como denão-mercados. As externalidades tecno-lógicas, externas às firmas, mas internasà indústria, fazem freqüentemente re-ferência às interdependências fora domercado e são objetos de estudos nume-rosos na literatura consagrados aos es-tudos da economia espacial ou regional.As externalidades pecuniárias, durantemuito tempo desacreditadas, voltaramà ordem do dia pela economia da geo-grafia, que passou a vê-las como umamaneira de integrar os efeitos da cadeiade renda e custos de transporte. Fazemreferência à circulação do tipo mercado,em particular os efeitos-preço que tomama forma mais tangível que as externali-dades não-mercados, impalpáveis. Elasnos interessam na medida em que re-velam a capacidade de polarização degrandes empresas ou de grupos de atoresem nível local que passam pelo crivo dasrelações compra–venda, da instauraçãode relações de subcontratação ou dolaço entre a produção das firmas e o con-sumo pelos assalariados.

As análises das interações de natu-reza intencional, quais sejam, trocas no

mercado, relações de cooperação ou deparcerias, levam ao domínio das moda-lidades de ação dos agentes, não impor-ta se ação individual ou coletiva. Trata-sede interações que pretendem estabelecercom outros parceiros diferentes relaçõesde concorrência, podendo ser relaçõesde confiança, trocas de informações téc-nicas, parcerias, e que podem ter um fun-damento puramente relacional quandoé uma questão de ganhar a simpatia deum vizinho. Mas, a partir do momentoem que nos interessarmos pelas firmas,suas estratégias e seu ambiente, aquelasque mais importarão são as que dizemrespeito às dimensões produtiva ou orga-nizacional. Nesse contexto, este estudopretende realizar uma análise qualitativados aglomerados no Estado do Rio deJaneiro, a partir da caracterização daproximidade.

A importância da freqüência dessasinterações constitui um fator de dinamis-mo que contrasta com o aspecto estáti-co da localização das firmas. É a partirda densidade e do prolongamento quese pode conceber a evolução e as mo-dificações dos sistemas, ou melhor, oprocesso de separação/ligação e das re-lações proximidade/afastamento dosagentes, das organizações e das ativida-des. Por densidade das interações, en-tende-se não só o número de interações,mas sua reprodutibilidade, ou pereniza-ção, assim como o grau de transitividade.O nível de densidade evolui constituin-do um indicador de proximidade maisou menos forte, seja organizacional, geo-gráfica, ou ambas. A analogia com certasanálises do processo de inovação tecno-lógica que consideram a presença de in-


terações fortes como um fator de identi-ficação dos laços de proximidade entreos atores é patente.

Assim, a proximidade geográfica élargamente associada às interações for-tes. A densidade constitui um indicadorde proximidade, mas revela os limitesde uma relação exclusiva às virtudesdesta última.

As conseqüências dessas escolhasanalíticas são importantes pelas aborda-gens da proximidade. As relações queimplicam a presença de conhecimentostácitos lembram a proximidade geográ-fica, já que aquelas que repousam sobreconhecimentos codificados se acomodamà distância. No entanto, essa visão es-quece a coabitação de conhecimentos tá-citos e codificados no seio das empresase das redes e a importância do tempo nocômputo dos efeitos da proximidade (emrazão da existência de fases de apropria-ção e de aprendizado ou de decodifica-ção e de redecodificação da informação).Ela negligencia a sucessão de etapas doprocesso de aquisição e de transferênciado conhecimento que privilegiam a mo-bilização de conhecimentos tácitos ouconhecimentos codificados. Essa aborda-

gem põe em evidência a questão comple-xa de tempo que se diferencia em funçãodo aprendizado e da apropriação do co-nhecimento. A proximidade geográfica énecessária nas fases iniciais do mecanis-mo de transferência e de apropriação dossaberes e das tecnologias, ao passo quea interação à distância pode funcionarfora desses momentos críticos.

A concepção das interações permiteabordar as questões de relação entreatores, cooperação bilateral valorizandoas questões espaciais. Tornam-se fecun-das na análise do dilema concorrênciaespacial e localização. Seria mais vanta-joso para uma firma se localizar longedas outras firmas do mesmo setor e tirarvantagens do poder relativo de mono-pólio que lhe é conferida pela existênciade custos de transporte ou se localizardentro da proximidade geográfica coma finalidade de obter benefícios das ex-ternalidades de proximidades geradaspelas proximidades de transferência deconhecimentos, informações e tecnolo-gias? Esta é a questão em torno da qualse definiu este estudo, objetivando ana-lisar os aglomerados no Estado do Riode Janeiro.

As proximidades geográfica e organizacional

Os aglomerados de NovaFriburgo e de Petrópolis

Do ponto de vista produtivo e com basena necessidade de criar capacidade com-petitiva, as diretrizes de um programa deestudo sobre os aglomerados devem

partir da conjugação de dois fundamen-tos: a base produtiva existente e o poten-cial de cada região. Considerando essesdois elementos, o nosso propósito é aanálise do aglomerado de moda íntimade Nova Friburgo e do aglomerado mo-veleiro de Petrópolis, ambos localizados


na região serrana do Estado do Rio deJaneiro. À luz das considerações feitasna seção anterior, um estudo empíricomostrou como o conjunto das atividadeseconômicas e sociais existentes condicio-na o suporte necessário para a moderni-zação e a expansão de uma economiaregional (Schiller, 2002). Considerandoa não-homogeneidade econômica e so-cial dos espaços em países em desenvol-vimento, sobretudo no Brasil, o estudode experiências locais representa umabusca de alternativas para o desenvol-vimento. A capacidade de atração decada região ou localidade vai dependerdo conjunto de elementos locais, natu-rais, econômicos, sociais, culturais e polí-ticos. O papel que assume o ambientesocial e cultural é muito forte. Conside-rando que cada experiência históricaapresenta uma característica singular eque cada território é único nesse processo,o estudo dessas duas experiências traráum grande subsídio para a compreensãodo processo de desenvolvimento.

A proximidade geográfica não bastapara assegurar o sucesso das experiên-cias de desenvolvimento local. Analisan-do os aglomerados supracitados, foramidentificadas evidências que comprovama importância da proximidade geográ-fica e da proximidade organizacional.Para efeito deste trabalho, nosso objetivoé caracterizar os fatores que concorrempara o crescimento local. Uma análisecomparativa entre os dois modelos elu-cida as semelhanças e as diferenças exis-tentes.

Considerando a extensão geográficado território brasileiro, as diferenças na-

turais, as bases produtivas existentes e opotencial econômico regional caracteri-zam a diversidade e a desigualdade doespaço. O Brasil possui algumas expe-riências acumuladas em nível local e seránosso objetivo tratar duas experiênciascujos estudos se transformam em subsí-dios para a articulação das políticas pú-blicas e privadas.

Localizado na região serrana do Es-tado do Rio de Janeiro, a 136 km dacapital, o município de Nova Friburgotem na indústria têxtil e de confecçõesseu grande dinamismo. Essa especiali-zação produtiva na região aumentou aimportância da região na economia na-cional, justificando este estudo. Trata-sede uma indústria tradicional que vem so-frendo transformações organizacionais etecnológicas. O segmento de moda ínti-ma é o mais representativo da indústriatêxtil e das confecções locais de NovaFriburgo. O sistema produtivo local têxtil-confecções de Nova Friburgo abrangeos municípios de Cachoeiras de Macacu,Bom Jardim, Duas Barras, Cordeiro,Cantagalo e Nova Friburgo, sendo esteúltimo o de maior relevância. A abertu-ra comercial promovida pelo governobrasileiro a partir do final dos anos 1980fez com que todos os elos da cadeia pro-dutiva têxtil-confecções brasileira fossematingidos pela concorrência externa,causando uma desarticulação do fluxoprodutivo e exigindo uma reestruturaçãodas empresas. O impacto foi diferenciadoconforme o porte e o nível de atualizaçãotecnológica da empresa. As empresasque sobreviveram tiveram um certo alí-vio com a desvalorização cambial de1999, que aumentou os custos das im-


portações. As empresas passaram aapostar nas mudanças dos processosprodutivos buscando melhoria de qua-lidade. Trabalhos mais recentes têmmostrado incrementos na competitivida-de das empresas, sendo que a indústriatêxtil está mais próxima dos padrões in-ternacionais do que a indústria de con-fecções. Nos anos 1990, duas tendênciasmarcantes ocorreram: a modernizaçãode plantas produtivas e a ênfase nascompetências básicas com inovações deprocesso e de gestão, inovação de pro-duto, diferenciação e segmentação demercado. Assim, o ajuste das empresasda cadeia produtiva permitiu a recupe-ração das margens de lucro, mas a orien-tação das empresas ainda continua sendoo mercado interno. A comercialização éfeita através do varejo independente, daslojas especializadas e, finalmente, pelasvendas no atacado. Os empresários dasconfecções têm mostrado empenho emcontrole de custo e projeções sobre areceita operacional. A cadeia têxtil-con-fecções se caracteriza pela presença demicro e pequenas empresas. O municí-pio de Nova Friburgo, em 1999, já res-pondia por um terço da produção demoda íntima do país.

O aglomerado de móveis de Petró-polis, localizado na região serrana doEstado do Rio de Janeiro, pode ser con-siderado um dos mais antigos da região,com 250 empresas empregando 3,8 milpessoas. As primeiras indústrias de mó-veis datam do século passado. Em mea-dos da década de 1970, Petrópolis eravisto como pólo moveleiro. Uma carac-terística da produção de móveis é a natu-reza fragmentada do mercado de móveis

com alto grau de diferenciação do pro-duto. Caracterizada por empresas depequeno porte e intensiva em mão-de-obra, mesmo sendo uma indústria tra-dicional, vem apresentando inovaçõesem design. Ao longo dos anos 1970,apesar da redução no número de estabe-lecimentos, o setor moveleiro apresentouum aumento considerável no empregoindustrial. Na década de 1980, apesarde a revolução tecnológica ter levado aum processo de substituição de máqui-nas, havia um alto grau de defasagemtecnológica. O processo de moderniza-ção aconteceu em poucas empresas eem algumas poucas fases do processoprodutivo. A participação da indústria demóveis no valor adicionado gerado pelaindústria nacional era de 2%, passando,em 1990, para 1,1% (ECIB, 1993). Aabertura econômica dos anos 1990 in-duziu a um processo de modernização.A redução significativa nos custos de im-portação de bens de capital incentivoua substituição da produção doméstica demáquinas e equipamentos. Em 1997,Alemanha e Itália foram responsáveispor quase 70% dos equipamentos im-portados. Algumas observações se fazemnecessárias: a reestruturação que carac-terizou a produção de móveis no Brasilnos anos 1990 não atingiu as micro epequenas empresas. Esse fato fez as em-presas no Brasil manterem um elevadograu de verticalização. O processo deatualização tecnológica dos equipamen-tos e das técnicas de gestão não resultouem desenvolvimento de capacitações emáreas de design e marketing. Os projetossão determinados pelos importadores ouainda, no caso das empresas menores,se resumem em cópias dos modelos lan-


çados pelas empresas maiores. Esse pa-drão generalizado de cópia acaba porse tornar uma prática freqüente no Brasil.A indústria moveleira no Brasil é carac-terizada por pequenas e microempresascom pólos regionais situados nas regiõesSul e Sudeste. O pólo de Petrópolis podeser considerado pequeno. Em Santa Ca-tarina, Rio Grande do Sul e São Paulolocalizam-se pólos de maior envergadu-ra. Mas o pólo de Petrópolis apresentauma posição relativa no Estado que otorna merecedor de atenção pelo dina-mismo que vem oferecendo à região.

A identificação dasproximidades geográfica eorganizacional

A coordenação de atores, a análise dasformas coletivas e o papel das institui-ções no domínio da governança dosterritórios representam os elementos im-portantes das noções de proximidade noestudo das coordenações. As instituiçõesformais e informais se tornam cada vezmais necessárias na reflexão do territó-rio. Tornam-se vitais o aprofundamentodo papel dos atores locais, importantesna dinâmica institucional, e a governan-ça territorial definida como coordenaçãocontratual, político-jurídica (Kooiman,1993), social (Granovetter, 1983), quepretendem integrar os mecanismos pro-dutivos e institucionais nas dimensõeslocais (proximidade geográfica e proxi-midade organizacional) e local-global(proximidade institucional local e proxi-midade institucional global). Desse pro-cesso de proximidades institucionaisresulta uma relação de sistemas de re-

presentações diferentes que ativam o po-tencial produtivo contido na dupla pro-ximidade geográfica e proximidadeorganizacional. O território se constrói apartir dessa relação gerando novas re-gularidades produtivas localizadas. Ade-mais, a noção de governança territorialque leva em conta as relações entre asinstituições locais e as globais não é so-mente resultado de um processo endó-geno. Trata-se de um canal de interaçãopor meio do qual se difundem os princí-pios dominantes. Conclui-se como fatorimportante a presença de instituições for-mais que participam orientando o com-portamento dos agentes econômicos econcorrendo para perdurar a governan-ça territorial. As modalidades de coor-denação entre os atores que integram avariável espaço e fazem referência ànoção de agente situado podem ser iden-tificadas através de elementos que de-pendem tanto do ambiente produtivocomo do relacional. A análise apresen-tada a seguir resume as reflexões sobreos resultados da pesquisa acadêmica en-volvendo um conjunto de empresas deNova Friburgo e de Petrópolis e procuraentender a trajetória do desenvolvimen-to dos aglomerados e as possibilidadesde expansão das respectivas regiões, deacordo com a base conceitual neoschum-peteriana. Desta forma, prossegue-se coma identificação das evidências da proxi-midade geográfica e organizacional. Aproximidade organizacional, já definidaanteriormente, é desmembrada em duasmodalidades. No primeiro caso (simila-ridade), é uma relação de semelhançadas representações e do modo de funcio-namento; no segundo caso (pertence),a proximidade é a efetividade das coor-


denações, ou seja, o fato de pertencer aum mesmo conjunto. Esses dois aspec-tos (pertence e similaridade) podem seconciliar quando uma relação de per-tence repousa inicialmente sobre ligações

horizontais do tipo intra-industrial que sematerializam num crescimento das in-terdependências entre organizações, sig-nificativas de uma similitude mais forteentre atores (ver Quadros 1 e 2).

Quadro 1: Evidências da “proximidade geográfica”

Evidências Aglomerado Nova Friburgo Aglomerado Petrópolis

Número de ofertantes 1.200 empresas, sendo 800 empresas formais e 400 informais

320 empresas, sendo 54 empresas formais e 250 informais

Produto especializado Vestuário - moda íntima Móveis residenciais

Firmas relacionadas: fabricantes de máquinas

Fabricantes de máquinas para a indústria têxtil-confecções

Não existem no aglomerado. Localizados em SP e RJ

Firmas relacionadas: presença de fornecedores

Fabricantes de passamanaria, rendas, fitas, bordados

Não existem no aglomerado. Localizados no Pará, Rondônia e

Rio Grande Sul

Tempo de existência do aglomerado Mais de 10 anos Mais de 30 anos

Quadro 2: Evidências da “proximidade organizacional”

Evidências-similaridade Aglomerado Nova Friburgo Aglomerado Petrópolis

Homogeneidade sociocultural

73% originários da região 34% - cultura do produto 21% - tradição familiar do

produto 47% - experiência anterior

100% originários da região 47% - cultura do produto 46% - tradição familiar do

produto Alto grau de fidelização aos forne-cedores - 47% de fidelidade ao mesmo fornecedor por mais de 5 anos

Presença das pequenas empresas

60% até 20 empregados 40% até 20 empregados

Clima empresarial e de negócios

68% trabalharam em confecção antes de montar seu próprio negócio

67% trabalharam em confecção antes de montar seu próprio negócio

Sistema comum de valores e de atitudes

45% - facilidade de obtenção da mão-de-obra no aglomerado

92% - facilidade de obtenção da matéria-prima

60% - facilidade de obtenção da mão-de-obra no aglomerado

53% - facilidade de obtenção da matéria-prima

Continua


Quadro 2: Continuação

Evidências-similaridade Aglomerado Nova Friburgo Aglomerado Petrópolis

Difusão do conhecimento e informação

Importância das feiras locais; troca de informações com clientes

Importância das feiras locais

Confiança mútua e ações de cooperação

Relações de cooperação com clientes Escassas relações com Universidade, Centro Pesquisa

60% - participação em associação 100% - participação na

cooperativa exportação

Obtenção da tecnologia Prática da imitação Ausência de marca própria

Prática da imitação Ausência de marca própria

Evidências-Pertence Aglomerado Nova Friburgo Aglomerado Petrópolis

Forte especialização em um produto

Moda íntima e lingerie Móveis residenciais

Subcontratação 24% das empresas realizam subcontratação

70% das empresas realizam subcontratação

Ação coletiva Firjan e Sindvest Iniciativas governo estadual e Firjan/Codin – infra-estrutura

Adesão a cooperativa e associação

Rede de informações

Aprendizado tácito - 76% adqui-rido através da experiência local Cursos Senai Importância da troca de informações entre empresas, fornecedores, clientes.

Conhecimento tácito - 70% adquirido através da experiência local

Competência da mão-de-obra

Escolaridade baixa - qualificação de 1º grau

Escolaridade baixa - qualificação de 1º grau

Especificidade do local

Atmosfera industrial na região; cultura e interesse no produto Iniciativas locais Criação de linhas de crédito espe-cíficas para design, imagem, pólo;

Atmosfera industrial na região; cultura e interesse no produto

Equilíbrio, competição e cooperação

Inovação aumentou nos anos 1990 Cad começando a ser implantado

Fraco: a cooperação é fraca Competição não é elemento gerador de crescimento

Amenidades urbanas Existência de uma infra-estrutura que poderia ser incrementada

Existência de uma infra-estrutura boa, com índices de urbanização acima da média dos outros municípios


A análise dos resultados do estudode campo, somada às análises qualitati-vas, nos permite definir o arranjo pro-dutivo de móveis de Petrópolis como umaglomerado de pequenas empresas, cominexistência de liderança, pequena capa-cidade inovativa cuja principal fonte deinformação é a cópia de produtos. A en-trada no negócio é realizada mobilizadapela tradição familiar, pela cultura doproduto e por aqueles que tiveram pas-sagem anterior neste ramo de atividade.Uma pequena especialização interfirmase uma pequena cooperação comprova-da pelas relações de subcontratação emresposta a gargalos na produção. O baixonível tecnológico no arranjo e a concor-

rência entre as empresas dificultam aevolução nas relações de cooperação.Assim, podemos concluir que um maioresforço na cooperação se constituiria namola mestra de crescimento. No entanto,presenciamos elementos importantespara caracterizar a existência de um clus-ter justificado, pelo número de empresasde um setor consolidado na região, pelacultura da indústria de móveis na regiãoe pela mão-de-obra parcialmente treina-da, que resumem as externalidades posi-tivas, mas que por si não são capazes degerar eficiência coletiva segundo o concei-to definido por Schmitz e Nadvi (1999).Ver Quadro 3.

Quadro 3: Características das interações dos agentes no âmbito dos sistemas arranjos produtivos locais de Nova Friburgo e de Petrópolis

Elementos Evidência da interação Identificação no aglomerado de Nova Friburgo

Identificação no aglomerado Petrópolis

Tipo de cooperação

Subcontratação e divisão de encomendas: parceiros na elaboração e especificação

técnica; provisão coletiva de aptidões técnicas e de

serviços; exercício de boa vizinhança

Razoável Identificada - fraca

Criação de uma identidade regional no

âmbito econômico, político, cultural

Significa compromisso das iniciativas locais: integração atores chaves: associações,

sindicatos e governo municipal

Elevada demanda local.

Elevada importância do

produto

Elevada demanda local.

Elevada importância do

produto

Confiança: respaldo nas comunidades

sociais cujos valores se apóiam no apoio

mútuo

Elimina medo de correr risco; troca de informações sobre

design, conhecimentos processos técnicos;

experiência está enraizada em cultura específica

Identificada - forte Identificada - forte

Continua


O arranjo produtivo de Nova Fribur-go se caracteriza igualmente pelo predo-mínio de pequenas e microempresas,com um número bem superior de firmascomparativamente ao aglomerado dePetrópolis. O sistema de atualização tec-nológica também é baixo, adquire insu-mos e equipamentos em mercados locaise nacionais e comercializa suas peças nomercado interno. No entanto, a presençade instituições como Firjan, Sindvest,Senai/Cetiqt, Sebrae e Uerj é um elemen-to importantíssimo da dinâmica regionale se justifica pelo desempenho do aglo-merado. Essas instituições vêm realizan-do estudos com a proposta de aumentaras iniciativas locais. Um projeto lançadopelo Firjan e Sindvest com base num es-tudo da FGV em 1999 representa umgrande passo no processo de desenvol-

vimento do aglomerado acrescido deaporte de capital concedido pelo BID.O projeto prevê um consórcio de expor-tação e a criação de um conselho de ca-pacitação. O arranjo produtivo de NovaFriburgo apresenta um grau de interaçãoentre os agentes bem superior ao grausinalizado no aglomerado moveleiro dePetrópolis. O quadro institucional exis-tente em Nova Friburgo é muito maisexpressivo do que em Petrópolis, o queconcorre para criar uma ambiente de in-teração relevante com as característicasque identificam as proximidades organi-zacionais. Esses fatores se constituem nosfatores propulsores de desenvolvimento,de forma que podemos observar um di-namismo bastante expressivo do aglo-merado de Nova Friburgo.

Quadro 3: Continuação

Elementos Evidência da interação Identificação no aglomerado de Nova Friburgo

Identificação no aglomerado Petrópolis

Cultura empresarial Socialização em uma cultura empresarial do auto-emprego Identificada - forte Identificada - forte

Tradição local Tradição familiar — Identificada - forte

Quadro institucional Presença de instituições Firjan, Sindvest, Sebrae, Senai e

Uerj

33% já recorreram ao Senai, Firjan,

Sebrae

Apoio financeiro Apoio ao aglomerado BID Apenas 6%

recebem apoio de crédito

Políticas públicas Políticas de incentivo ao

aglomerado Firjan/Sinvest

Iniciativa de cooperação

Firjan/Prefeitura

Fonte: elaboração própria.


Os determinantes e limites do crescimento dosarranjos produtivos de Nova Friburgo e Petrópolis.Propostas de políticas

A dialética firma-território refere-se àsmodalidades de articulação entre proxi-midade geográfica e organizacional quepodem permitir a emergência de umprocesso interativo, significativo de umadinâmica firma-território. O conceito deencontro produtivo entre uma firma eum território se realiza pela construçãocomum do aprendizado e dos recursosespecíficos territoriais, aspectos quefazem o aglomerado de Nova Friburgoser bastante emblemático. A análise dasformas de interação coletivas traz à tonaa possibilidade de superação das contra-dições entre os interesses individuais e aordem social, em relação à questão dadesigualdade espacial. Esta abordagem

nos leva a compreender os fatores deemergência das dinâmicas locais numquadro de sistemas localizados de pro-dução, assim como as modalidades dasformas espacializadas de ação coletiva.Com tal proposta e com base nos funda-mentos neoschumpeterianos, foramselecionados alguns elementos que resu-mem as fontes de competição dos referi-dos aglomerados. A partir de uma análisequalitativa decorrente da pesquisa decampo, procedeu-se à identificação dosmesmos nos aglomerados de Nova Fri-burgo e Petrópolis. A seguir, seguem oselementos que foram identificados parao dinamismo destes arranjos produtivos(ver Quadro 4).

Quadro 4: As fontes identificadas de competição nos aglomerados

Fontes Aglomerado Nova Friburgo

Aglomerado Petrópolis

Qualidade como base de competição X X

Número representativo de ofertantes como desestímulo à imitação e incentivo à competição

X X

Ambiente de negócios propício com a melhor utilização de recursos disponíveis

X X

Vantagem dinâmica com a existência de mão-de-obra na região

X X

Disseminação das melhores práticas de produção X X

Geração de oportunidades através do conhecimento tácito X X

Esforço de inovação associado ao design - cópia/adaptação X X



À medida que os elementos citadosforam identificados como aqueles capa-zes de gerar dinamismo, a pesquisa igual-mente sinalizou alguns fatores que osempresários da localidade caracteriza-ram como inibidores do crescimento e

que serão objetos de discussão na elabo-ração das políticas para promoverem odesenvolvimento. Podemos caracterizaresses fatores como disfunções territoriais,que terão de ser afastadas para haver ummaior crescimento (ver Quadro 5).

Nesse sentido, algumas considera-ções se fazem necessárias, tendo em vistaa elaboração de políticas como formade desenvolvimento dos aglomerados.A literatura sobre política de desenvol-vimento vem apresentando um crescenteconsenso acerca da não-existência deuma única política a ser aplicada emtodos os clusters existentes. Dadas aspeculiaridades de cada cluster, políticasde desenvolvimento devem ser molda-das. Esse fato não elimina a presençade linhas gerais. A mais importante con-clusão está na compreensão de que clus-ters constituem o meio de as pequenase médias empresas superarem suas limi-tações decorrentes de seu tamanho. Asegunda linha geral se refere à impor-

tância da presença da coordenação. Esteé um aspecto que se difere dos tradicio-nais instrumentos de políticas industriaisque privilegiavam os setores. O aspectolocal passa a exercer um elemento decisi-vo na implementação de políticas. Assim,a coordenação entre os atores representaum modo de entender a dinâmica local.E, finalmente, um terceiro aspecto diz res-peito à presença de instituições para queo processo de coordenação possa des-lanchar. Um conjunto de propostas es-pecíficas para o desenvolvimento dosaglomerados de moda íntima de NovaFriburgo e o aglomerado moveleiro dePetrópolis se encontra sistematizado noQuadro 6.

Quadro 5: Limites de crescimento dos aglomerados

Disfunções socioterritoriais Nova Friburgo Petrópolis

Carência de capacitação empresarial para assumir riscos

Baixa qualificação da mão-de-obra

Baixa qualificação da mão-de-obra

Alta carga de impostos 80% dos empresários 94% dos empresários

Ausência de apoio financeiro 39% dos empresários 15% dos empresários

Ausência de políticas públicas 16% dos empresários 40% dos empresários

Ausência de tecnologia 40% dos empresários 50% dos empresários

Ausência de marcas próprias 70% dos empresários 90% dos empresários



Conclusão

Este artigo mostrou a importância daaglomeração e de fatores institucionaisna performance das regiões. Nossa aná-lise permitiu mostrar em que medida asrelações da proximidade geográfica e daorganizacional explicam o modelo de de-senvolvimento. Os clusters representamuma forma importante de as pequenase microempresas superarem seus proble-mas derivados de seu tamanho. Com apresença da cooperação, elas podem setornar mais competitivas transpondo osobstáculos de acesso à tecnologia, à infor-mação e à qualificação da mão-de-obra.A ausência de cooperação horizontalentre os atores deve ser prioridade cen-tral de uma política. Nesse sentido, é es-sencial a criação de encontros nos quaisas empresas possam discutir problemascomuns e desenhar ações no sentido desolucioná-los. A política pública que fa-vorece o desenvolvimento local deve serdirigida para a promoção de clusters. Os

princípios sobre os quais devem se apoiaressas políticas devem ser a participaçãolocal e a cooperação interinstitucional. Oselementos centrais para a inovação sãoo clima de negócio e o empreendedo-rismo. Para que se possa obter um re-sultado de maior competitividade, asarticulações e interações se fazem neces-sárias, tornando as proximidades geográ-fica e organizacional um foco de estudopara a compreensão dos determinanteslocais do funcionamento dos sistemasprodutivos locais. Concluímos que a aná-lise dos clusters repousa sobre o estudoda proximidade geográfica e organizacio-nal levando em conta as relações entreos agentes locais no processo de aglome-ração espacial. Pelo estudo comparativodos dois aglomerados, o de Nova Fribur-go se mostrou mais dinâmico pela fortepresença da dimensão relacional da pro-ximidade.

Quadro 6: Propostas para o crescimento dos aglomerados de moda íntima de Nova Friburgo e moveleiro de Petrópolis

Propostas Instrumentos

Promover qualificação da mão-de-obra Cursos de formação contínua e treinamento

Oferecer crédito às pequenas empresas Através das instituições presentes

Criação marca própria Através do fortalecimento da imagem local fazendo uso das instituições presentes

Selo qualidade Através das instituições/marketing



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Resumo

Este artigo busca investigar o conteúdoda noção de proximidade sinalizandopropostas de desenvolvimento. Tem comoobjetivo analisar o papel das proximida-des geográfica e organizacional na coor-denação dos agentes, através de doisestudos de caso de aglomerados no Estadodo Rio de Janeiro, Brasil. Questionam-seo papel realizado pela proximidade geo-gráfica na coordenação dos agentes eco-nômicos e o papel desempenhado pelocontexto socioinstitucional na criação dosrecursos específicos por meio dos estudosde casos. Será abordado o debate teóricoa respeito da proximidade, identificada ecaracterizada a proximidade geográficae organizacional no estudo dos aglome-rados de Nova Friburgo e de Petrópolis,e determinados os limites e crescimentoda dinâmica dos aglomerados, a partirda discussão de propostas políticas.

Palavras-chave: proximidade, compe-titividade, desenvolvimento

Maria Cristina Ortigão Sampaio Schiller é pesquisadora da Coordenaçãodos Programas de Pós-graduação de Engenharia da Universidade Federal do Riode Janeiro - COPPE/UFRJ

Recebido em fevereiro de 2004. Aprovado para publicação em setembro de 2004

Este texto foi apresentado no VIII Seminário Internacional da Rede Iberoamericanade Investigadores sobre Globalização e Território, organizado pelo IPPUR/UFRJ erealizado no Rio de Janeiro no período de 25 a 28 de maio de 2004 sob a coorde-nação geral da Profa. Ana Clara Torres Ribeiro.

Abstrac t

This article investigates the content of theproximity regarding the development.The paper analyzes the geographical andorganizational proximities in the agents’coordination through two studies of clus-ters in the State of Rio de Janeiro. Thepaper explores the role carried out bythe geographical proximity in the eco-nomic agents’ coordination and the roleexamined by the institutional context inthe creation of specific resources throughthe studies of clusters. It will be discussedthe theoretical debate regarding the prox-imity, identified and characterized thegeographical and organizational proxim-ities in the study of the clusters of NovaFriburgo and Petrópolis, and determinedthe limits and growth of the clusters dis-cussing policies.

Keywords: proximity, competitiveness,development


El impacto de la caída de la convertibilidaden la movilidad transfronteriza de personasy bienes. Región de los Lagos, PatagoniaNorte, Argentina

Carlos Alberto Abaleron

Introducción

Esta ponencia debe considerarse dentrode los “estudios de fronteras e impactosde la Globalización” incluidos en el sub-grupo Desigualdades y nuevos usosdel territorio de acuerdo a las orien-taciones temáticas propuestas para elGrupo 2.

La parte principal del trabajo se ori-gina en el “Proyecto de Comercio Fron-terizo y Tránsito Vecinal de Personas,Corredor de los Lagos (Argentina)-Déci-

ma Región (Chile) y Gran Mendoza (Ar-gentina)-Área Metropolitana de Santiago(Chile)” 1, desarrollado entre Octubre del2002 y Febrero del 2003, según el Con-venio celebrado entre el Programa deCalidad de Vida de la Fundación Barilo-che 2 y la Organización Internacional paralas Migraciones (OIM).

El tránsito fronterizo de personas, asícomo también los flujos comerciales enlas zonas de frontera con Chile, reconocen

1 Mi rol en el mismo fue el de Coordinador del trabajo de campo, análisis, conclusiones, reco-mendaciones y redacción final. El proyecto cubría, además, otras 6 localidades fronterizascon Bolivia, Paraguay, Brasil y Uruguay (La Quiaca–Villazón, y Pocitos–Yacuiba; Posadas–Encarnación; Puerto Iguazú–Foz de Iguazú y Paso de los Libres–Uruguayana; y, Concordia–Salto, respectivamente), bajo la responsabilidad de otros equipos regionales. La CoordinaciónGeneral le correspondía al Licenciado Mario Krieger.

2 Integraban el Equipo de la Región de Los Lagos el Licenciado en Ciencias Políticas y Relacio-nes Internacionales Alejo Arias, la Licenciada en Antropología Mariana Caram, el Licenciadoen Turismo Omar Contreras, la Licenciada en Sociología Soledad Pérez, el Ingeniero Indus-trial Néstor Olvar, y el Arquitecto Mario Pozzo (este último por la Décima Región Chilena).

182 El impacto de la caída de la convertibilidad en la movilidad transfronteriza

fluctuaciones cíclicas producto de losprocesos históricos y de los cambios depolíticas macroeconómicas a amboslados de la Cordillera de Los Andes. Espor ello, que la caída del Plan de Conver-tibilidad y la devaluación naturalmentetenían que provocar modificaciones enel comercio fronterizo y en el tránsito depersonas. Así, se consideró necesario es-tudiar y evaluar esos cambios con el pro-pósito de proponer acciones en materiade políticas públicas, convenios bilatera-les y multilaterales y aspectos normativose institucionales que contemplen las nue-vas realidades.

Por ello, el objetivo general del pro-yecto era el de contribuir al conocimientode las condiciones objetivas en que se rea-liza el comercio fronterizo y el tránsito depersonas, así como a la formulación deprogramas y acciones que faciliten la in-tegración fronteriza.

Como método general se recurrió atécnicas cuali y cuantitativas, con infor-mación primaria y secundaria.

Como síntesis de las conclusionesdecimos que la caída de la convertibili-dad y la posterior devaluación ha provo-cado transformaciones, en gran medidapositiva, en los flujos y motivaciones dela movilidad transfronteriza de personasy en el comercio minorista y mayoristade la región. Los cambios han favoreci-do al sector turístico, a ciertos rubros delcomercio local y han abierto nuevasposibilidades de exportación.

Sin embargo, las experiencias reco-gidas nos hablan que para maximizar en

los hechos los aspectos positivos actua-les, hay que actuar con un sentido re-gional (incluyendo una real integracióncon Chile), utilizando las diversas ven-tajas comparativas, buscando la compe-titividad en el alto valor agregado debienes y servicios, en el aumento de lacalidad, en múltiples actividades econó-micas, con un marcado sesgo hacia lasolidaridad regional. Con ello se podríanamortiguar los cíclicos vaivenes de laeconomía regional, y la extrema vulne-rabilidad climática y del tipo de cambio,factores que obviamente no se puedencontrolar.

La unidad espacial deanál is is

La Región de Los Lagos se ubica en elextremo noroeste de la Patagonia Argen-tina, recostada sobre la Cordillera de LosAndes, límite natural con Chile. La basegeográfica de esta delimitación obedeceen gran medida a su paisaje de mon-tañas, lagos, ríos y bosques de bellezaincomparable, que le dan sentido a sudestino turístico de relevancia interna-cional. Esos lagos de origen tectónico(como el Nahuel Huapi de 550 km2) sonde vital importancia como reguladoresde las cuencas, como fuente de energía,como atractivo turístico, y por su riquezaictícola-deportiva. Los vientos del oesteprovenientes del Océano Pacífico descar-gan su humedad en la masa cordillerana–que tiene como característica principalen esta zona la sucesión de cordonestransversales que facilitan esa transferen-cia– conformándose un bosque densoperteneciente al sistema Subantártico, el

183Carlos Alberto Abaleron

cual constituye otro componente impor-tante del paisaje. Es allí donde se insertanparques y reservas naturales como elNahuel Huapi, el Lanín, y Los Alerces.La frontera natural hacia el Este estádada porque el régimen de precipita-ciones va perdiendo intensidad muy

rápidamente, determinando cambiosfisiográficos muy pronunciados, pasandoen unos pocos kilómetros del bosque ala estepa graminosa, donde aparecen lasserranías para dar lugar, luego, a la me-seta (ver Mapa 1).

Desde el punto de vista jurisdiccio-nal, esta región 3 pertenece total o par-cialmente a los departamentos de LosLagos (Villa La Angostura, 7311), Hui-liches (Junín de los Andes, 10243) yLacar (San Martín de los Andes, 22269)de la Provincia de Neuquén; y Barilo-che (San Carlos de Bariloche, 93167, yEl Bolsón, 15572) de la Provincia de RíoNegro. La población en 2001, de la tota-

Mapa 1: Región de Los Lagos Argentina-Chilena

lidad de esas localidades, era de 148562personas. A nivel departamental es altí-sima la tasa de urbanización. Por el con-trario, la contraparte de chilena poseeuna población más de 7 veces mayor, ycon una situación equilibrada entre lapoblación urbana y rural.

San Carlos de Bariloche, la Capitalno formal de la Región, y el centro in-

3 A continuación, y entre paréntesis, se van mencionando las localidades (y su población) delas localidades analizadas en el proyecto.


vernal más importante de América delSur, es la ciudad argentina que mayorporcentaje de científicos y técnicos tienecon relación al total de su población. Esacaracterística, que le permite incursionaren desarrollos de física nuclear, y en eldiseño y construcción de reactores y sa-télites, entre otras actividades de exce-lencia, le otorgan ventajas comparativasdifíciles de igualar.

La justificación de lainvestigación: el contextoextra regional

En trabajos anteriores (Abaleron, 1997;1999) asumía que el proceso de Globa-lización en Argentina había tenido en elajuste estructural al motor de las profun-das transformaciones sobre la sociedady el territorio. Dentro del mismo era clavela llamada convertibilidad.

Ante el sucesivo fracaso de las políti-cas de estabilización, el gobierno argen-tino adoptó en el mes de abril de 1991un Plan de Convertibilidad que liberótotalmente las operaciones cambiarias e

inmovilizó por ley el valor nominal de laparidad en el equivalente teórico de re-compra con las reservas existentes de lacirculación monetaria por parte del Ban-co Central. A partir de esta norma se con-sagró un proceso de dolarización de factode la economía. La emisión monetariainterna quedó directamente vinculada alstock de reservas y ésta a los resultadosde la balanza de pagos (Chudnovsky etal., 1992).

El Plan de Convertibilidad, junto conla Reforma del Estado, fueron los ejesfundamentales de todos los planes eco-nómicos iniciados en la Presidencia deCarlos Ménem, que culminaron con Do-mingo Cavallo, como Ministro de Econo-mía, impulsando a su mayor ortodoxiaal nuevo modelo de acumulación.

A pesar que el Plan de Convertibili-dad tuvo como finalidad explícita ata-car al proceso hiperinflacionario, y a susconsecuencias, Argentina durante su vi-gencia llegó a tener peores indicadoressociales que durante las hiperinflacionesdel 5000% de 1989-1990 (ver Tabla 1).

Tabla 1: Algunos indicadores sociales, Argentina, 1991 y 2001

Año Tasa de auperización

Tasa de Desempleo

Tasa de Subempleo

Tasa de Informalidad

Laboral 1991 40 7 5 20 2001 52 18 12 42

Fuente. Censos Nacionales 1991 y 2001. Disponible en: <http://www.mecon.gov.ar>.

Simultáneamente, los índices de mor-talidad infantil y deserción escolar prima-

ria y secundaria son peores en la actuali-dad que en la década de los ochenta.


El Plan de Convertibilidad 4 se asentósobre dos leyes:

a) la Ley de Convertibilidad de marzode 1991 donde se establecía que elBanco Central debía vender todos losdólares estadounidenses que se quisierancomprar al valor de un peso 5. Para ase-gurar eso tenía que mantener dólares enreserva por la totalidad de la masa dedinero circulante. La única manera posi-ble de emitir dinero era si se producía elingreso de divisas al Banco Central, víalas exportaciones, las inversiones o lospréstamos externos.

b) La Ley 24144, complementariade aquella, establecía que el Banco Cen-tral no podría financiar al gobierno enun porcentaje superior a un tercio de lasreservas de libre disponibilidad (y eseporcentaje no podía incrementarse enmás de un 10% anual). Eso impedía laemisión para financiar el déficit fiscal asícomo la generación de inflación.

Lamentablemente, y eso ya es his-toria, no se impuso una regla similar parael financiamiento del gobierno por elsector privado o directamente para elendeudamiento. Se impuso un tipo decambio sobrevaluado esperando que ladeflación de precios lo devaluara. Sinembargo eso, más la extrema vulnerabi-lidad que significó la apertura económicay la desaparición de barreras arancela-rias, destruyó gran parte del aparato pro-ductivo argentino. Aunque resistió variascrisis internacionales (Tequila 1995, su-deste asiático 1997, y Brasil 1998), lo

hizo a un altísimo costo: más que tripli-có la deuda pública en un período de10 años (De Simone, 2002).

La venta de servicios y empresas pú-blicas más algún tiempo de altos valoresinternacionales de los granos argentinosy entrada de capitales en su mayoría es-peculativos, permitieron cumplir con al-gunas metas impuestas por el FMI y labanca internacional, al mismo tiempoque se pagaban las obligaciones pacta-das (capital más intereses). Terminadoscasi todos los activos públicos, más unacaída de los precios internacionales delos productos primarios, sumada a la re-cesión económica y al subsiguiente im-pacto sobre la recaudación fiscal, se tuvoque recurrir incrementalmente a présta-mos. Los intereses crediticios se fueronelevando a tasas impensables en econo-mías productivas, encareciendo los prés-tamos, dificultando la captación de losmismos y aumentando finalmente lasexigencias de la banca internacional yel monto de la deuda externa. Más y másse recurrió a la banca privada y a la emi-sión de Bonos del Tesoro para el pagode aquella. El golpe formal de gracia lodio el mismo FMI a su “mejor alumno” aprincipios de diciembre de 2001, cuandolas exigencias de pagos eran imposiblesde cumplir y se negaba toda posibilidadde renegociación de la deuda, aunquehacía ya tiempo que el Plan de Converti-bilidad en los hechos transitaba por laagonía final.

En esa época era patente la atmósfe-ra de inestabilidad económica, política

4 Recomiendo como lectura necesaria a Schvarzer, 2002.5 No tenía la obligación de comprar a ese valor, sino que lo podía hacer al de “mercado”.


y social que preanunciaba los gravesacontecimientos que eclosionarían apartir del 19 de diciembre. La recesiónque continuaba desde 1998, el creci-miento del desempleo, el aumento de lapobreza estructural, de la pauperizacióne indigencia, la caída del consumo inter-no y el incremento del déficit eran soloalgunos de los argumentos esgrimidoscomo causales de la crisis. Más allá delos factores internos que condicionabantal panorama, eran de peso la disminu-ción de la actividad mundial, la firmezadel dólar frente a las otras monedas y ladevaluación del Real en el Brasil. Ellodeterminaba una disminución en las ex-portaciones y la dificultad para disminuirlos costos internos, simultáneamente alincremento del déficit fiscal ya mencio-nado. La imposibilidad de reactivaciónde la economía, atada a las inflexibilida-des del Plan de Convertibilidad, teníaun efecto negativo en el costo del dinero,el consumo y el crecimiento. El primero,explicitado como “aumento del riesgopaís”, nos condenaba a altísimas tasasde interés, el segundo se restringía a nive-les desconocidos enfatizando la recesióny pauperización imperante, y el último,a una cada vez menor tasa de inversióny producción de bienes y servicios.

La fuga de los depósitos del sistemafinanciero –que había comenzado antes,sobre todo por parte de los mejores in-formados, como lo eran el sistema finan-ciero y servicios y empresas privatizadas–y la pérdida de reservas del Banco Cen-tral, atado al Plan de Convertibilidad,conformaron el complejo de causas inme-diatas de las severas medidas monetariasy de control de cambios que imposibili-

taron la libre disponibilidad de los fondosdepositados en las entidades bancarias,restringiendo aún más la capacidad deconsumo. El bloqueo de los depósitosbancarios constituyó la antesala y el dis-parador del ingreso en la protesta po-pular de las clases medias, principalesperjudicados por tal medida.

El 21 de diciembre de 2001, despuésde las renuncias de Fernando de la Rúay de Domingo Cavallo, comenzó el feria-do cambiario que duró hasta mediadosde enero de 2002. El 6 de enero el Con-greso Nacional sancionó la Ley 25561de Emergencia Pública y de Reforma delSistema Cambiario, mediante la cuál sedevaluaba el Peso Argentino establecién-dose la paridad de 1.4 pesos por dólarestadounidense (dólar comercial) paraciertas obligaciones y actividades y, parael resto de las transacciones, un merca-do de flotación libre de la mencionadadivisa. El 4 de febrero, el Congreso Na-cional, sanciona el Decreto 244/02 queconvierte a pesos todas las obligacionesen dólares u otras monedas extranjerasa razón de un dólar igual a un peso, ylos depósitos en el sistema financiero conun dólar igual a un peso con cuarentacentavos. El 8 de febrero el Decreto 260/02 establece un mercado único de cam-bios para todas las operaciones en divi-sas extranjeras. Era el fin formal de laconvertibilidad.

La justificación del proyectoa escala regional

En plena etapa de procesos de integra-ción en marcha, con una noción explí-


cita de que los límites constituyen puen-tes que acercan antes que fosas queseparan, la frontera con Chile, en gene-ral, y de aquella de la Región Argenti-na-Chilena de Los Lagos, en particular,nos remiten a una historia rica en con-flictos, arbitrajes, casi guerras, comercio,contrabando, cuatrerismo, refugiados,expulsados, odios, amores, prejuicios,y sacrificios.

La cercanía física y la distancia es-pacial y de prioridades –según las per-cepciones y actitudes– desde los propioscentros de poder nacionales, contribuye-ron en gran medida a un acercamientoy movilidad espacial que han ido cons-truyendo ciertos esbozos de integracióndesde abajo. Así, el territorio fronterizoque llama nuestra atención, ha sido unámbito particularmente sensible a cual-quier tipo de cambio que haya sucedidoen cualquiera de los dos países, ya seaéste coyuntural o estructural, resultandotambién significativa la velocidad conque se manifiestan los emergentes pro-ducidos por tales alteraciones.

El deterioro de las economías de laRegión de Los Lagos, basadas casi ex-clusivamente en alguna producción pri-maria y en un turismo que no podíacompetir respecto de los países vecinos,fue el panorama de la década de los ‘90,proceso que se extendiera hasta fines del2001. A ello se agrega que la Patagoniahacía tiempo que había dejado de serobjeto de inversiones, promociones yprivilegios de las acciones del sector pú-blico, en su búsqueda de asentar pobla-ción ante el “peligro” de inminentesconflictos con Chile.

La derogación de la Ley de Conver-tibilidad y la simultánea devaluación yposterior depreciación de la monedaargentina, produjo una inversión delsentido de circulación de los flujos depersonas y mercaderías a través de lospasos internacionales que el proyectoexploró y buscó caracterizar, definir ycuantificar.

Métodos

Se indagó entonces acerca de la contri-bución del incremento de la actividadeconómica, principalmente del turismo,identificando las fortalezas y oportuni-dades así como las debilidades y ame-nazas emergentes, buscando potenciarlos efectos benéficos de tales circunstan-cias, desactivando aquellos obstáculosque pudieran existir y poniendo en va-lor las potencialidades observadas.

El proyecto abordó tanto el análisisde las reglamentaciones bilaterales ymultilaterales vigentes y los organismosresponsables, como un análisis de las cau-sas contextuales e inmediatas que origi-nan tanto el comercio como el tránsitofronterizos. En ese contexto, se analizó elimpacto que determinadas reglamenta-ciones generan en la dinámica económicay social fronteriza, en los actores socialesy en las instituciones de las localidadesfronterizas seleccionadas.

Así, se efectuaron entrevistas en pro-fundidad a diversos informantes califica-dos (personas identificadas como líderesen sus respectivos campos, y a personasrepresentativas de instituciones públicas


y privadas) 6 y encuestas ad hoc7 en pasosde frontera. Se recurrió a datos censalestanto de Argentina como de Chile, de or-ganismos públicos (municipales, provin-ciales y nacionales de ambos lados de laCordillera) y privados. Las normativas y

reglamentaciones analizadas correspon-dieron a migración, sanidad fitosanitaria,seguridad, turismo, comercio, entre otras,con énfasis a las correspondientes aArgentina (ver Mapa 2).

Mapa 2: Pasos de Frontera, Región de Los Lagos, Provincia de Neuquén,Argentina

6 CABRAL, Caio, Gerente Ejecutivo Comité de Integración de Los Lagos, Provincia de Río Negro.CACAULT, Roberto, Intendente de Villa La Angostura, Neuquén; CEJAS, Hugo, Secretario deTurismo, Municipalidad de Bariloche; CRUZ PACHECO, Francisco, Cónsul General de Chile,Bariloche; DANNEGER, José, Director de Inspección General de la Municipalidad de S. C. deBariloche; EYHERABIDE, Michelle, Directora de Turismo, Municipalidad de Junín de Los Andes,Neuquén; FULCINI, Comandante de Gendarmería, Escuadrón de Bariloche; HUERTA, Guillermo,Coordinador del área de Desarrollo a cargo de la Dirección de la Estación Experimental INTABariloche; INFORMANTE ANÓNIMO, Aduana, Bariloche; PUENTES, Diego, Delegado Dirección Na-cional de Aduanas, Bariloche; RUSSELL, Mónica, Jefa de la Oficina local de SENASA Bariloche.SAGASTI, Martín, Secretario de Planeamiento, Municipalidad de San Martín de Los Andes,Neuquén; BUSTOS, Héctor, sector inmobiliario, Bariloche; ABATE, Graciela, Secretaria, ConsejoProvincial de Educación de la Provincia de Río Negro; GRESSANI, Sandro, Presidente de laAsociación Hotelera, Bariloche.

7 Las encuestas se efectuaron en diciembre del 2002, durante un fin de semana, en los PasosSamoré y Mamuil Malal (ver Mapa 2). Conformaban la encuesta, datos socio demográficos,así como una veintena de preguntas abiertas destinadas a obtener un panorama de aquelloschilenos que regresaban de su permanencia en Argentina. En el caso del Paso Samoré seentrevistó al 25% de los conductores de vehículos particulares, así como a algunos pasajerosde buses. En el caso del Paso Mamuil Malal, se efectuó la encuesta a la casi totalidad de losconductores de vehículos particulares, dados el menor número de estos.


La parte final del análisis de la infor-mación relevada utilizó la técnica Forta-lezas, Oportunidades, Debilidades y

Amenazas (Foda). Con ella, y con la in-terpretación de lo observado, se derivóa las Recomendaciones.

Interpretación de lo observado

Los datos secundarios relevados, las en-trevistas en profundidad efectuadas, lainformación primaria que surge de lasencuestas en los Pasos Samoré y MamuilMalal, el conocimiento in situ, y experien-cias de la región por parte de los integran-tes del equipo, así como indagacionespuntuales en instituciones y personas in-formadas, nos permitieron decir que:

La caída de la convertibilidad, y ladevaluación y consiguiente inicio de unproceso inflacionario, ha provocadotransformaciones en los flujos y motiva-ciones de la movilidad transfronteriza depersonas; en el comercio minorista y ma-yorista de la región, en gran medida posi-tivamente para los intereses argentinos:

— favoreciendo al turismo y a ciertosrubros del comercio local; y,

— abriendo posibilidades a la exporta-ción –o incrementando la existente–basada en recursos propios (materiasprimas, recursos humanos, know-how, tecnología instalada y organiza-ciones).

Por otro lado, se evidencian asime-trías en la captación de recursos de coparticipación por parte de las cinco loca-lidades integrantes de la región del Corre-dor de Los Lagos, que marca diferencias

en la necesaria política de reducción deconflictos sociales ante el incremento dela pobreza e indigencia a nivel nacional(que no excluye el área en estudio), pro-ducto del mismo fenómeno de devalua-ción y posterior inflación.

El flujo turístico que tuvo a Chilecomo destino predominante desde ini-cios de la convertibilidad, gracias a uncambio favorable para Argentina, se re-vertió a partir de la caída de aquella: loschilenos son los que constituyen el grue-so de la movilidad transfronteriza y susmotivaciones principales son el turismode esparcimiento y paralela y comple-mentariamente, el de compras.

De ninguna manera eso significa quedurante los últimos 12 años los chilenosno pisaron la región: siempre hubo unpequeño flujo de sectores medios y altosde la sociedad trasandina que, al igualque los turistas del presente, tuvieron aBariloche y a su entorno dentro de unimaginario fuertemente deseado.

Desde el punto de vista cuantitativo,las cifras en cuanto a la cantidad de per-sonas que se movilizan a uno u otro ladode la frontera, comparando el 2000 y el2001 con el 2002, es la misma 8. Sin em-bargo, se verifica que se ha incrementado

8 En el 2003 las diferencias se han acentuado al haber aumentado significativamente el númerode turistas comparados con la década de los noventa.


más que significativamente el motivo tu-rístico de pocos días 9 en Argentina y elnúmero de extranjeros cuyos propósitosson el turismo. Si antes de la caída de laconvertibilidad, la mayoría de los quese movilizaban a través de la fronteraeran argentinos, después de las transfor-maciones sucedidas, son los chilenosquienes conforman el grueso de los quese movilizan (ver Figuras 1 y 2).

Antes de la caída de la convertibili-dad, se agregaba al flujo entre ambospaíses las visitas de chilenos residentesen Argentina a Chile, la recepción deemigrantes chilenos hacia nuestro país(ya sea temporal o permanentemente)y, con mayor fuerza a partir de 1997, elcomienzo de la migración de retorno convalores significativos a partir del 2000 ycon picos en el verano de 2002.

Esta migración de retorno implicó eimplica un inédito flujo de migraciónargentina (hijos de chilenos) a Chile,pertenecientes a estratos bajos (Abaleronet al. 2004). A pesar del retorno (cuyamagnitud resulta relevante según desdedonde se la analice, pero que en térmi-nos absolutos no arroja volúmenes con-siderables), y al potencial deseo de vueltaa sus orígenes, la recuperación de la eco-nomía argentina ha significado un retor-no del «retorno», inmediato 10.

Regresando al actual flujo turísticodesde Chile, se reconoce que en él estárepresentada gran parte de los distintossectores sociales de ese país, habida cuen-ta del nivel de instrucción de los encues-tados, los vehículos que utilizan y en otroscasos la caída de la convertibilidad comooportunidad para que la región fuese vi-sitada por primera vez. No obstante, lossectores medios altos y altos tienen unpeso de importancia en los visitantes.

El origen mayoritario del flujo –ex-ceptuando Semana Santa, las vacacio-nes de invierno, y la semana del 18 deseptiembre 11– proviene de las RegionesDécima y Novena, al menos por los Pa-sos terrestres de Samoré y Mamuil Malal.En períodos más largos, los visitantesincluyen a las otras regiones, particular-mente de la Quinta (donde se localizaSantiago, la capital chilena) y a sectoresde mayor poder adquisitivo.

El flujo turístico chileno tiene comodestino, y en ese orden a Bariloche, SanMartín de Los Andes, Villa La Angostura,El Bolsón y Junín de Los Andes. Ir a SanMartín implica para ellos, sobre todo encortas estadías, quedarse allí, salvo lasvisitas a Junín de Los Andes. Por elcontrario quien se dirige a Bariloche,tiene obligadamente que pasar por VillaLa Angostura.

9 El motivo turístico fue usado ampliamente por migrantes chilenos que solicitaban el máximode estadía en Argentina, antes de la caída de la convertibilidad. Ahora, esta circunstancia seha “blanqueado”.

10 Todo indica ello en virtud de la percepción del estado de cosas («todo va a ser como antes...»),valorando la costosa integración que obtuvieron en Argentina, y las dificultades que encuentranpara la inserción laboral y social en Chile.

11 Fiesta Nacional de Chile.


Figura 1: Ingreso de personas a Argentina por el Paso Samoré, enero aseptiembre años 2001 y 2002

Figura 2: Ingreso de chilenos por Paso Samoré, entre enero y septiembre años2001 y 2002

Fuente: Tabulados propios sobre datos de la Dirección Nacional de Migraciones, Zona Andina.

Fuente: Tabulados propios sobre datos de la Dirección Nacional de Migraciones, Zona Andina.

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Enero Marzo Mayo Julio Septiembre

Año 2002 Año 2001


En periodos más largos, como enfebrero –el mes de las vacaciones delsector público en Chile, ferias judicialesy notariales– posiblemente se incrementela función de nodo distribuidor de la re-gión, hacia otros destinos extra regio-nales (como el Atlántico) o el sur de laPatagonia.

La calidad y variedad de la ofertahotelera-gastronómica de la región, fun-damentalmente de Bariloche, siempreha sido un incentivo para el turista chi-leno. Quien ha visitado Chile conoce lasdiferencias calidad-precio con muchomayor rédito para nuestro país. Esoconstituye un factor que exhibe un altogrado de satisfacción por parte de los

visitantes, que se maravillan por las belle-zas de la región y por la atención recibi-da por parte de la población en general.

Este último aspecto es de fundamen-tal importancia dentro del proceso deintegración en marcha de la Región deLos Lagos argentina-chilena: si existe unfactor a resaltar, dentro de una variadagama, es la oportunidad que tienen mu-chos chilenos de conocer a los argenti-nos y su país por primera vez o de volverdespués de mucho tiempo a la Argenti-na y reconocer los cambios habidos. Esacircunstancia obra en la dirección dedestrabar viejos prejuicios aún vigentes,tanto a uno como a otro lado de la fron-tera (ver Gráfico 1).

Ingresaron con anterioridad

69%

Ingresan por primera vez

31%

Gráfico 1: Chilenos encuestados en el Paso Samoré agrupados segúnreincidencia en el ingreso a la Argentina

Fuente: Encuesta ad hoc, diciembre de 2002.

Sin embargo, no todo es positivo enlas actitudes de los argentinos hacia loschilenos en particular, y los extranjeros,en general. A través de las entrevistas,las encuestas, ser testigos de los hechos,charlas con personal de los hoteles, ydiversos medios de comunicación, seevidencian marcadas asimetrías en los

precios de productos, alojamiento y co-midas de acuerdo a la nacionalidad.

Así, una misma prenda puede valer$ 22 o U$s 22 o una habitación $ 70 oU$s 70! A ello se agrega el incrementoexcesivo en el precio, si los extranjerospagan mercaderías o servicios con tar-


jeta de crédito, de alrededor del 30%(cuando el promedio que se les exige alos comerciantes ronda el 10%).

Más aún, una queja recurrente en lasencuestas estaba constituida por “que loscomerciantes no entregan facturas” conlas ventas efectuadas, potenciado por elhecho de que en Chile el otorgar la fac-tura es casi un acto reflejo.

Esta realidad indica que los comer-ciantes están eludiendo impuestos, incre-mentando sus ganancias y disminuyendolos recursos públicos, con el consecuenteperjuicio para su propio desarrollo.

Las asimetrías de precios de acuerdoa la nacionalidad han recibido diferenteatención por parte del sector público ycámaras privadas de la región. Destacán-dose lo actuado a favor de los turistasen Neuquén y, por omisión, a favor deaquellos que actúan deslealmente en RíoNegro. El Secretario de Turismo de laNación también cuestionó públicamenteestas prácticas durante el desarrollo delpresente trabajo.

Esa deslealtad puede operar negati-vamente sobre el producto/región porcuanto podría inducir a cambiar los des-tinos de los visitantes por otras localida-des donde las reglas son claras, comoestá ocurriendo en Mendoza que ve per-der visitantes que se dirigen a San Luis,Córdoba o la Capital Federal. La visiónde corto plazo de algunos sectores y lainacción pública (Protección al Consu-midor), está actuando en contra de losintereses de mediano y largo plazo deltodo.

El turismo de compras ha favorecidoa los comercios de vestimenta (incluyen-do prendas de lana y cuero, y calzado),las artesanías en general, bebidas alco-hólicas (vinos y licores), dulces y conser-vas de frutas finas, chocolates, artículosde librerías (para oficina y escolaridad),libros y revistas, y a los alimentos (com-pras mensuales en supermercados).

Ello es visible en el aumento de lospermisos municipales, en la ausencia deoferta de locales en alquiler ante unafuerte demanda (sobre todo en las prin-cipales arterias), y en el alto valor de losalquileres con tendencia a recuperar losvalores en dólares del período anteriora la caída de la convertibilidad.

Deben mencionarse como caracte-rística del intercambio que los movimien-tos de cargas tienen un gran peso desdefuera de la región, registrándose desdeel interior hacia Chile solamente cargasfrutas finas, conservas, lúpulo y maderatratada como comercio incipiente.

Desde Chile cesaron los envíos deganado en pie, leche, hortalizas y frutas,entre otros alimentos (envasados) y be-bidas. La exportación de salmónidosdesde Argentina se ha potenciado porla competitividad actual de su precio, su-mado a la calidad del producto y a lasinternacionalmente reconocidas condi-ciones ambientales de producción.

En varios puntos de la Patagonia sepromueve la concreción de CorredoresBi oceánicos destinados al tránsito poli-modal de cargas. En este punto se con-sidera necesario señalar la contradicción


de contaminar territorios de Parques Na-cionales y tránsitos turísticos con activi-dades intensivas de transporte de carga,máxime cuando existen alternativas coninfraestructura posible.

Para ilustrar el conflicto previsible,pueden citarse las concentraciones quese generan en Villa La Angostura conlos camiones que se dirigen al PasoSamoré en invierno cuando la nieve blo-quea el Sistema del Cristo Redentor, yla zona de Los Lagos se encuentra enplena actividad turística con su infraes-tructura colmada, pudiéndose transpolarla situación a un escenario de CorredorBi oceánico establecido.

En este tema existe desencuentroentre las autoridades de la Provincia deRío Negro que promueven el CorredorSan Antonio – Puerto Montt con las deNeuquén que priorizan el turismo paralos Lagos y proponen para las cargas elcorredor Bahía Blanca – Corral pasandopor el paso Pino Hachado.

En el aspecto comercial, la prolife-ración de puestos callejeros de ventasde artesanías, la puesta en valor de fe-rias de vieja data o la implantación denuevas, los emprendimientos familiaresen vías de convertirse en micro empren-dimientos, la multiplicación de intentosde organización de dichos negocios, yla capacitación emergente para los mis-mos, son todos indicadores de las trans-formaciones y oportunidades que seabren a una comunidad que ha pasadoun tiempo prolongado sobre viviendomediante el trueque, las ayudas socia-les y familiares y, en el mejor de los

casos, con ingresos escasos y empleotemporal.

La coyuntura es favorable para re-convertir la hotelería a los criterios decalidad que vayan marcando diferencias,al reemplazo de equipamiento, infraes-tructura y procesos obsoletos ante unademanda con capacidad de elección, ya la diversificación de la oferta que apun-te a nivelar los picos de altas y bajas enpro de un «turismo de cuatro estacionesen las cuatro estaciones», que tienda adisminuir los “valles” de la estacionali-dad, principal obstáculo para lograr unarentabilidad razonable y consecuente-mente para la captación de inversiones.

Conjuntamente, es esta una oportu-nidad de afirmar la incipiente produc-ción para la exportación, de ingresar enla producción para un mercado internoque vaya más allá de la región, de gene-rar producción con alto valor agregadoque maximice los beneficios por las di-ferencias, singularidad y calidad del pro-ducto (y un mayor valor de venta) antesque por los bajos costos de producción,como ha sido tradicional en la econo-mía argentina.

El ciclo económico vigente puedevariar en un contexto nacional que de-pende en gran medida del contexto in-ternacional (imaginarse el impactoregional que tendría una devaluación enBrasil o en Chile acompañado por unproceso inflacionario, borrando todaventaja comparativa).

Las circunstancias pueden conside-rarse propicias para diversificar la base


económica de la región, a partir del de-sarrollo y la optimización de la comer-cialización turística, elevando la calidadde la oferta y mejorando el posiciona-miento internacional regional; apuntan-do paralelamente a la producción conbase en los recursos naturales, transfor-mando en realidad al potencial de lacapacidad que radica en la concentra-ción científica tecnológica de Bariloche,vinculando conocimientos y tecnologíacon las empresas y negocios.

Esta diversificación no solamenteaporta a un crecimiento sostenible en eltiempo, sino también a un desarrollo queincluya a todos los sectores sociales conmayores niveles de integración y distri-bución del ingreso, contribuyendo al in-cremento de la calidad ambiental ensentido amplio.

Esa visión demanda un profundoanálisis y transformaciones en el contex-to público-institucional, en el privado, yen el regional-nacional y en el regional-binacional, que resultan fundamentalespara toda estrategia a mediano y largoplazo que partiendo de las oportunida-des del presente establezca un compro-miso estratégico.

La inseguridad es uno de los aspec-tos decisivos a la hora de elegir un des-tino turístico, tanto como una inversiónde capitales. La región en términos rela-tivos es una de las más seguras (con al-gunas diferencias a su interior), pero losconflictos derivados de la creciente ingo-bernabilidad, la pobreza e indigencia yel desempleo han provocado un nuevoescenario de hostilidad social en secto-

res que se sienten excluidos de cualquierposibilidad de desarrollo y que se expre-san eventualmente a través del delito.Obviamente, la contención social por unlado y la generación de empleo genuino,por el otro, son objetivos para la reduc-ción y prevención de tal amenaza.

En ese sentido se registran marca-das diferencias entre Neuquén y RíoNegro, con lo cual el presente es másestable en las localidades de la primeraque en la segunda. Pero, en el conjuntoy a mediano plazo, las condiciones decontexto en cuanto a la co participación–con regalías petrolíferas sujetas a losprecios internacionales y al agotamien-to de los recursos– y al nivel de conflictosocial –que depende de políticas estruc-turales ajenas a la capacidad de coman-do de las administraciones provincialesy locales– pondría en un mismo y peli-groso plano a la inseguridad.

La gobernabilidad, como en cual-quier otro ámbito geográfico, es tambiénuna necesidad en el contexto macro, porlo que resulta necesario encontrar estra-tegias para que la oportunidad aparez-ca atractiva para todos los sectoressociales a partir de una participación másreal y activa en los procesos de toma dedecisiones facilitando la visión de imagi-narse en un espacio de vida binacional.

El sector privado en general exhibecomportamientos vinculados con elcorto plazo, se detectan principalmenteesfuerzos individuales o de pequeñossectores tras de intereses particulares, de-mandando al sector público la asunciónriesgos que en muchos casos deberían


formar parte del riesgo empresario. Elejemplo del trato a los turistas, las tarifasdiferenciadas y el incumplimiento de losdeberes impositivos, y la internalizaciónde beneficios y externalización de loscostos, son temas a tratar para revertir.Por otra parte, se observa que el Estado–en el mejor de los casos– en su inten-ción de operar conjuntamente con el sec-tor privado, pierde claridad en su rol deinstrumento de desarrollo y paralela-mente de control.

El fenómeno de la “glocalización”,es decir de las tensiones entre lo local ylo global, entendidos como las localida-des y su región con los poderes públicosy privados extra regionales (Provincia,Nación, grandes empresas), respectiva-mente, no es ajeno a esta parte del mun-do. Así, se evidencia un marcado sesgopor parte de los poderes extra regiona-les a desinteresarse por las aspiraciones,deseos e intereses de la región en tantono formen parte de las prioridades delos objetivos de su planificación global.

Desde sus orígenes esta región regis-tra perjuicios por las decisiones y accio-nes de grupos y personas que nuncavisitaron esta zona, y el único procesoreal de descentralización surgió en ladécada de los años cincuenta del siglopasado, cuando los territorios Naciona-les se convirtieron en Provincias. Segúnesa experiencia, resulta necesario que losprocesos normativos, institucionales ydecisorios de actuación real sobre la re-gión, instrumenten mecanismos que in-cluyan a representantes genuinos de losintereses de la misma convocados en elmarco de un proyecto estratégico con-

sensuado, en un proceso que sea capazde generar una perspectiva real que seasuperadora de las tentaciones oportunis-tas de corto plazo.

Sin ese desarrollo, apertura e inclu-sión, no parece haber posibilidad algunade aprovechamiento de la actual coyun-tura para un desarrollo que contempleque los beneficios de hoy, sentando lasbases que generen la fortaleza para en-frentar eventuales contextos desfavo-rables del mañana. En el marco de unapolítica internacional que tiende a pro-fundizar la integración dentro del ConoSur, resulta impensable imaginarse eldesarrollo sobre las condiciones actualessin contemplar una asociación regionalde integración con la Décima y NovenaRegiones de Chile. Ese intento de re-gionalización concreta, por supuesto, seexpresa en el Corredor de los Lagos deChile y Argentina, enfatizando los esfuer-zos desde las localidades rionegrinas queparecieran todavía no haber despertadoa esa realidad. En otra actitud, las locali-dades neuquinas encabezan los intentosde integración que se han realizado hastael momento con sus vecinas tras losAndes, quienes a su vez presentan unfrente y un esfuerzo más homogéneo. Porotra parte está actuando un poder clara-mente central chileno que muestra cohe-rencia en la priorización de los objetivos,mientras que del lado argentino existenserias discrepancias entre los sectores re-gionales y las concreciones de la Canci-llería Argentina y/o las imposibilidadesde otros organismos de nivel nacionalpara cumplir con las aspiraciones locales,(de acuerdo a los responsables del Comi-té de Integración: normas impuestas


desde arriba sin consenso de los propiosactores regionales, representantes a lasreuniones bianuales de segundo nivel,la falta de inversiones en los centros defrontera, provisión de energía eléctrica,sanitarios, alojamiento para funciona-rios, la construcción de nuevos centros,etc. y de infraestructura vial, temas quedel lado chileno en su mayor parte, seresolvió con eficacia en su oportunidadcuando ellos eran los interesados por elsentido del flujo fronterizo).

La cuestión ambiental es también unaspecto que se inserta en un complejosistema de oportunidades y amenazas,con la posible adquisición privada deespacios públicos, emprendimientos tu-rísticos y productivos, dentro de un con-texto que oscila entre la conservación aultranza y la “balearización” 12. La comu-nidad regional necesita y merece unaamplia discusión acerca del delicado

equilibrio que hay que mantener entreel crecimiento económico, la equidadsocial y la sostenibilidad del ambiente,cuando los recursos paisajísticos consti-tuyen las características irreemplazablesde su economía.

La inseguridad en otras partes delglobo, la existencia de una población edu-cada y capacitada, las bajas densidadesde población, las riquezas naturales de laregión, la singularidad de algunas de ellas,el atractivo de la Patagonia, y los bajosprecios a nivel internacional de suelo,bienes y producción anuncian en el cortoplazo una actividad humana crecientesobre áreas protegidas. Enmarcadas enlas características generales enunciadas,cada localidad del Corredor de LosLagos, a su vez, vive estas circunstanciasde modificación cambiaria de maneraparticular, más allá del panorama obser-vado e interpretado que incluye a todas.

12 Concepto surgido en la década de los sesenta y setenta ante el crecimiento con destruccióndel entorno natural acaecido en las Islas Baleares, particularmente en Mallorca, España. Esemismo fenómeno en la Costa del Sol, del mencionado país, mereció el término de “marbe-llización”.

Fortalezas, oportunidades, debilidades y amenazasregionalesPara el desarrollo de este apartado seha utilizado el análisis Foda, que es unaherramienta que se emplea para com-prender la situación actual de una orga-nización, en nuestro caso la Región delos Lagos. El objetivo de esta técnica esayudar a diagnosticar para, en funciónde ello, poder pronosticar y decidir.

Con el método Foda se analizan va-

riables que pueden estar en la capacidadde la organización controlar (las debili-dades y fortalezas son internas de la or-ganización y por lo tanto se puede actuarsobre ellas con mayor facilidad), y devariables no controlables (las oportuni-dades y amenazas las presenta el contex-to y la mayor acción que podemos tomarcon respecto a ellas es preverlas y actuara nuestra conveniencia).


Se ha considerado convenientes cen-trar el análisis en determinadas dimen-siones, tanto del contexto interno como

externo. Las tablas 2 a 5 sintetizan losresultados finales.

Tabla 2: Fortalezas generales de la Región de los Lagos, Patagonia Norte, Argentina

F SD1 Relativa seguridad ciudadana en un mundo inseguro que posibilita movilidad de personas altamente capacitadas para residir, sectores turísticos de medios y altos recursos para visitar la región, y capitales con destino de inversión turística

F SD2 En Bariloche, la mayor concentración de científicos y técnicos del país en términos relativos con base en internacionalmente reconocidos centros de investigación, enseñanza de pos grado y desarrollo tecnológico

So

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Dem

ogr

áfic

as

F SD3 Elevado nivel de instrucción y capacitación de parte importante de la población estable de sus centros urbanos

Pol

ític

as F P1 Un ámbito propicio para la integración con Chile, imprescindible para el

desarrollo regional asentado en las oportunidades que trae la caída de la devaluación y en sus Fortalezas, constituido por el Comité de Integrac ión, por cuanto ha tenido la virtud de generar un espacio binacional público y privado, que permite eliminar asimetrías, complementar heterogeneidades, generar confianzas, promover negocios, entre tantas otras posibilidades

F MAE1 Dentro o en las inmediaciones de Parques Nacionales, con espacios protegidos, intangibles o de reserva que aseguraría la conservación de sus atractivos fundamentales para aprovechar el cambio de flujo turístico con Chile, en particular, y el nacional y de otros países

F MAE2 Porcentaje importante del territorio bajo la Administración de Parques Nacionales con similar finalidad que la anterior

F MAE3 Integrante y/o paso obligado de corredores turísticos bi oceánicos entre el Pacífico y el Atlántico desde y para otros destinos turísticos extra regionales

F MAE4 Cuatro estaciones climáticas bien marcadas que aseguran diversidad de atractivos y actividades turísticas

F MAE5 La Patagonia Norte Andina como marca registrada conocida internacionalmente con lo cual, y particularmente a nivel nacional, el MERCOSUR y América Latina, tiene un núcleo de mercado "cautivo" con lo cual la captación de flujos turísticos es menos costoso, rápido y efectivo

Med

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mb

ient

ales

F MAE6 Satisfactorio equipamiento turístico (con niveles adecuados a diferentes sectores sociales nacionales y del extranjero), residencial, sanitario y educativo; e infraestructura aérea, vial, lacustre, energética y de comunicaciones, base de toda reactivación turística a corto y mediano plazo


Tabla 3: Oportunidades generales de la Región de los Lagos, Patagonia Norte, Argentina

Soc

io

Dem

ográ

fica

s

O SD1 El incremento de la inseguridad en los centros más poblados de la Argentina haría aparecer una corriente migratoria capacitada, joven y con medios altos y altos ingresos, hacia la región con la finalidad de residir en ella.

O EF1 Comienzo de un ciclo económico con valor alto del dólar y devaluación que permitiría condiciones de competencia ventajosas con respecto al turismo nacional y extranjero, otras producciones regionales y el comercio

O EF2 Producciones primarias como fruta fina, hongos, miel, carne ovina, lana, cueros, madera que tengan acceso a un mercado externo presentan márgenes de ganancias apreciables que pueden reactivar economías regionales deprimidas

O EF3 El mercado interno también es reactivador en aquellos productos que sustituyen importaciones, equilibrando la balanza comercial y generando empleo

O EF4 Inseguridad en otras plazas turísticas internacionales que podrían re direccionar la demanda hacia la región con mayores niveles de seguridad. Un ejemplo concreto sería la realización de eventos y congresos internacionales, requiriéndose mayores y mejores infraestructuras y equipamiento que los actuales

O EF5 Proyectos y obras de infraestructura en inicio, construcción y finalización que facilitarían la movilidad de personas y bienes entre regiones transfronterizas y entre otras regiones. (por ejemplo la finalización de la conexión a través del Paso Samoré, la pavimentación de la Ruta de los 7 Lagos, la pavimentación de la ruta que, a través de la Línea Sur, conectaría el Atlántico con el Pacífico, etc.)

O EF6 Capacidad ociosa del Aeropuerto Internacional de Bariloche que podría actuar como nodo de recepción, transferencia y distribución de cargas y personas entre la Patagonia y el resto del Mundo ante las oportunidades mencionadas más arriba, cuestión que depende de activas políticas nacionales y provinciales en estrecha relación con el sector privado y organismos internacionales como IATA.

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O EF7 Un horizonte de mediano plazo con un flujo “cautivo” de turistas chilenos debido a la estabilidad de la economía trasandina que aseguraría un valor del dólar favorable a nuestros intereses

O I1 Si se produjese la estabilidad política, y un grado mayor de gobernabilidad con seguridad jurídica, se posibilitarían inversiones turísticas, sobre todo en un contexto de creciente inseguridad en otros destinos turísticos internacionales

Inve

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O I2 Valores inmobiliarios muy por debajo de los precios internacionales que atraerían inversores del extranjero


Tabla 4: Debilidades generales de la Región de los Lagos, Patagonia Norte, Argentina

D SD1 Inseguridad e incapacidad de tal economía regional para generar empleo genuino y permanente e ingresos adecuados que aleje el conflicto social (negativo por el "entorno" que brinda en la región) mediante la reducción de la pobreza e indigencia

So

cio

dem

ográ

fica

s

D SD2 Alta vulnerabilidad debida a la mono base económica, el turismo, frente a las condicionantes climáticas, la marcada estacionalidad, los vaivenes de la tasa de cambio, y el contexto económico de los países vecinos y el propio que mantienen en situación laboral precaria a parte importante de la población

D C1 Falencias y trabas en la transferencia y envío de moneda extranjera entre la región y el exterior, y en la aceptación de tarjetas de débitos extranjeras en los comercios, restaurantes y hoteles de la región que dificultan el manejo de fondos por parte de los visitantes, sus posibilidades de consumo, deterioran la imagen turística de la calidad de servicios ofrecidos, y pueden disminuir los ingresos a los que se busca captar

Co

mer

cial

es

D C2 Un discurso que no se condice con el actuar desde distintos sectores públicos y privados acerca de las “malas y desleales prácticas comerciales” en cuanto a las asimetrías de precios según la nacionalidad de la demanda, que sea explicitada y denunciada nacional e internacionalmente (incluso como violación de derechos humanos de discriminación) provocando una disminución del flujo turístico internacional D IO1 Superposición de campos administrativos y decisorios de diversas instituciones del poder central, sobre un mismo territorio sin una coordinación conjunta que podrían obrar atrasando acciones y reglas de juego inmediatas para tomar provecho de las oportunidades turísticas, productivas y comerciales del momento

D IO2 Un cierto sesgo de algunas de esas instituciones hacia el ignorar intereses locales y regionales en pro de favorecer intereses supra regionales y/o particulares de la misma institución, que actúan en desmedro de las oportunidades emergentes D IO3 Dificultades de comunicación y difusión de datos al interior de algunas de las mencionadas instituciones, y entre ellas y los demandantes de información que obstaculizan análisis y propuestas dentro de un marco de desarrollo regional y que, nuevamente, parecerían obrar en contra de las oportunidades de la región

D IO4 Trámites engorrosos y costosos exigidos por SENASA a los pequeños productores locales con el resultado de forzarlos a faltas y a pobres medidas sanitarias, por un lado, y a no poder exportar su producción, por el otro ante una coyuntura favorable como la presente de bajos costos locales

D IO5 Carencia de tareas de extensión por parte del SENASA que posibiliten el acceso a información que facilitaría la producción regional de pequeños y medianos productores

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D IO6 El INTA no asesora a los pequeños productores acerca de cómo comercializar su producción (quizás debido a que sus recursos provienen de lo recaudado a nivel nacional sobre las importaciones y no las exportaciones), y sin ello no hay comercio que beneficie a la región

Continúa


Tabla 4: Continuación

D IO7 Excesiva dispersión, cantidad, obsolescencia, y superposición, de normativas de diferentes instituciones sobre un mismo territorio que dan lugar a confusiones, demoras, inexactitudes, ignorancia y hastío que actúan contra todo emprendimiento turístico, productivo, comercial y de inversiones en la región

D IO8 Déficit de infraestructura, equipamiento, energía y personal en los pasos fronterizos que asegure un tránsito de personas y bienes rápido, eficiente y controlado, ante las oportunidades de aumento de flujos turísticos y cargas

D IO9 Ausencia de controles integrados bi nacionales que aceleren y flexibilicen la movilidad de personas y bienes

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D IO10 Ausencia casi total de un sistema de información integrado que sea la base de todo proceso de análisis, propuesta, seguimiento y evaluación del desarrollo regional que aproveche la coyuntura favorable y que la recolección de datos secundarios de este proyecto ejemplifica

D P1 Falta de legitimidad y desprestigio de la clase política (muchas veces debido a su ineptitud y corrupción) sobre todo en Río Negro, genera inestabilidad, ingobernabilidad y dificultades para plantear políticas y establecer normativas (por ejemplo recaudación impositiva)

D P2 Ausencia de todo intento de asociación regional voluntaria tras de un proceso de desarrollo común que potencia las ventajas comparativas individuales y compense las debilidades, ante la coyuntura que brinda la caída de la convertibilidad y la devaluación

D P3 Asimetrías marcadas entre provincias y localidades de la región con relación a la captación de recursos propios, co participación municipal y provincial, grado de gobernabilidad y contención social, estando Neuquén y sus municipios en mucha mejor situación relativa que Río Negro

D P4 Falta de voluntad política (local, provincial y nacional) que se traduzca en los recursos suficientes para afrontar las demandas surgidas del Comité de Integración bi nacional para el mejoramiento de los pasos fronterizos y del sistema de control integrado

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D P5 Aunque en disminución, aún se perciben viejos prejuicios entre chilenos y argentinos que atentan contra la re dirección del flujo turístico, la recepción del mismo en Argentina, y las trabas al comercio y producción regional, fundamentalmente de Chile hacia Argentina

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D MAE1 Inseguridad de la conservación del recurso boscoso ante la historia de incendios intencionales o no que han puesto en peligro vastas extensiones del mismo a uno y a otro lado de la frontera, con consecuencias negativas sobre el paisaje y los flujos turísticos


Tabla 5: Amenazas generales de la Región de los Lagos, Patagonia Norte, Argentina

A SD1 El aumento de la pobreza debido al encarecimiento de los precios de los alimentos básicos (atados al valor dólar porque son exportables) a los que se une el semi congelamiento de los salarios. Si a ello se acompaña con la altísima tasa de desempleo, y el escaso monto de los planes de ayuda a jefes y jefas de hogar (con un valor de más del 50% inferior para que una familia tipo esté por arriba de la línea de indigencia), el panorama de conflicto y caos social inhibiría todo proyecto turístico, y de inversiones en la Región A SD2 El deterioro educativo que sufre la provincia de Río Negro tendrá nefastas consecuencias en el corto y largo plazo. Por un lado, debido a la falta de mano de obra mínimamente capacitada para insertarse en sectores como el gastronómico y el hotelero. Por otro lado, esta falta de sistema educativo de inclusión y contención social agrava las condiciones de exclusión de una parte importante de población S

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A SD3 La creciente demanda internacional del turismo sexual, con énfasis en el infantil, por parte de sectores de altos recursos explotando las asimetrías económicas de los países atrasados y a los grupos más desfavorecidos de los mismos

A EF1 La caída de la convertibilidad y la devaluación pueden asimismo producirse en un contexto de captación rápida de ingresos sin la consiguiente inversión de parte de los beneficios en aumentar la calidad de los servicios ofrecidos, en su diversificación, en la generación de know-how (tanto en lo turístico como en lo productivo-comercial) y en el desarrollo de tecnología, con la pérdida de oportunidad de un ciclo económico favorable que podría finalizar a mediano plazo A EF2 Las restricciones cada vez más acentuadas por parte del Gobierno Nacional sobre quién puede exportar, prohibiendo sencillamente a cualquiera que deba impuestos, no siendo evasor sino llanamente moroso, tal actividad, en un contexto de recesión casi estructural, inhibe a gran parte de los productores

A EF3 Un contexto económico en Brasil y Uruguay que eleve el valor del dólar conjuntamente con inflación, que los lleve más allá del umbral de ventajas competitivas (en turismo, producción y comercio) de la región de Los Lagos

A EF4 La falta de control en el ingreso de equipos de pesca deportiva sin fumigar por los pasos de frontera podría introducir la enfermedad del torneo (“Whirling Disease”) en la región, aún libre de ella, y hacer peligrar severamente uno de los soportes turísticos principales

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A EF5 Inversiones financieras, antes que inversiones de capital, que podrían volatizarse ante cualquier amago de situación de contexto desfavorable

A P1 Las asimetrías cambiarias, por otro lado, con Chile podrían hacer vivir al país hermano las vicisitudes pasadas por la región de Los Lagos en la década de los noventa, y debilitar el proceso de integración y de desarrollo conjunto imprescindibles para sacar partido de la coyuntura actual

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A P2 Que las localidades que integran la región se piensen en términos de competitividad entre ellas, en lugar de verse en términos de complementariedad dentro de un proyecto común

Continúa


Algunas recomendaciones finales

Las recomendaciones 13 “… propuestaspor el Grupo abocado al estudio de laRegión Corredor de los Lagos son muyapropiadas y sería positivo hacerlas ex-tensivas a la región Mendoza – Santiago,como asimismo a otras regiones fronte-rizas, debido a las similitudes existentesen la problemática socio-económica” 14,eran:

— Crear un mecanismo de captación ydistribución de recursos a nivel re-gional que amortigüen los conflictossociales impulsando la creación deempleo genuino. Para ello se propo-ne el Proyecto 1: Crear un Fondo deCompensación Territorial para la

13 Los tres proyectos mencionados más abajo estaban desarrollados en extenso.14 De acuerdo al Documento Final de la Organización Internacional de las Migraciones.

contención de los conflictos socialesy la promoción social a través de lacreación de empleos genuinos.

— Evaluar los recursos existentes y lasposibilidades de mediatizarlos gene-rando actividades productivas, vin-culado al Proyecto 2: Generar empleoen San Carlos de Bariloche y el Co-rredor de Los Lagos. El proyecto estádestinado a generar la informaciónnecesaria para diseñar alternativasde capacitación y emprendimientosproductivos que permitan el aumen-to de puestos laborales con diversosniveles de calificación, en el caminohacia la promoción social y en la

Tabla 5: Continuación

A P3 Al aumentar cuanti y cualitativamente la importancia turística de la región, que sea considerada blanco de ataques terroristas

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A P4 La Ley de Seguridad de Frontera que necesita revisarse conjuntamente con Chile ya que impide inversiones desde el lado chileno y acentúa la precariedad de vastos sectores de bajos recursos de origen trasandino

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A I1 Que el proceso probable de inversiones inmobiliarias en la región, tanto de capitales argentinos como extranjeros, que la caída de la convertibilidad y de la devaluación ofrecen, atente contra la sostenibilidad y uso social de los recursos naturales de la región

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s A MAE1 Un sesgo exacerbado hacia la conservación a ultranza de recursos naturales y del mantenimiento impoluto de la variedad genética –impidiendo la introducción de especies exóticas que podría conducir la coyuntura de inversiones y producción actual– sin estudios serios y objetivos de impacto podría hacer peligrar la equidad social y la evolución de la economía


maximización del potencial turísticoy científico disponible para la pro-ducción.

— Implementar de la Agenda Local 21que se dirija a un pleno reconoci-miento del delicado equilibrio entreel crecimiento económico, la equi-dad social y la sostenibilidad de unambiente que es la razón de ser delCorredor de Los Lagos. Se proponeel Proyecto 3: Implementar la Agen-da Local 21 en pueblos y ciudadesdel Corredor de Los Lagos. La Re-pública Argentina ha asumido elcompromiso en la Conferencia de lasNaciones Unidas sobre Medio am-biente y Desarrollo (Río de Janeiro,Junio 1992) de implementar laAgenda 21, a pesar de ello no exis-ten planes o programas explícitosdestinados a su cumplimiento.

— Conformar Comisión Binacional deTrabajo, Educación y Salud que es-tudie la vigencia y aplicación del Tra-tado Laboral; el reconocimiento detítulos profesionales a ambos ladosde la frontera, así como los desequi-librios en la atención sanitaria entreambos países, entre otros temas deinterés mutuo.

— Crear una Comisión Binacional deHistoria Regional que diseñe unmódulo obligatorio para los nivelesprimarios que explícita la evoluciónde las distintas posiciones ante lassituaciones limítrofes, incluyendo losaspectos políticos, económicos y so-ciales, que intente transparentar lasaspiraciones, deseos e intereses de

ambos lados, destrabando viejos pre-juicios.

— Diseñar una base de datos siste-matizada que incluya las variablese indicadores, con un sistema de ac-tualización continua y/o periódica,que cuente con un sistema de acce-so intranet por parte de institucionespúblicas y privadas.

— Diseñar una base de datos que in-cluya los datos sobre los movimien-tos de personas y bienes, el comerciotransfronterizo, las inversiones regio-nales y locales, el proceso de urba-nización (usos del suelo, densidadesy edificaciones); y los planes de ma-nejo de las diferentes áreas natura-les protegidas, que esté disponiblepara toda la comunidad local y re-gional.

— Conformar una Comisión Binacio-nal de Evaluación de la Ley de Se-guridad de Fronteras ante el nuevocontexto de integración.

— Conformar una Coordinadora Inter-jurisdiccional en la Región del Corre-dor de Los Lagos con el propósitode evaluar la normativa y los proce-dimientos vigentes ante las nuevascondiciones con el propósito de evi-tar superposiciones y obsolescencia;conciliar las políticas institucionalesvigentes con las políticas, planes,programas, proyectos e intereses re-gionales; y concretar los procedi-mientos de Control Integrado, y laTarjeta Vecinal Fronteriza formuladacon criterio de ejes entre ciudades.


— Realizar Planes Estratégicos Localesy un Plan Estratégico Regional quegocen de la participación de la so-ciedad civil.

— Fortalecer la institución de Defensadel Consumidor que promueva y ga-rantice el desarrollo de calidad enlos servicios y el comercio de bienes.

Cualquier acción destinada a aprove-char la situación favorable surgida luegode la caída de la convertibilidad, deberíatener en cuenta al conjunto de la Regiónde Los Lagos, incluyendo fundamental-mente a su contraparte chilena en un pro-ceso real de integración. Acciones aisladasque aprovechen ventajas comparativasparticulares de ciertas localidades (comoSan Carlos de Bariloche y su alta con-centración de científicos y técnicos) estándestinadas al fracaso en el corto plazo sisimultáneamente no se genera empleogenuino en las localidades menos favore-cidas. Este fracaso provendría del hechoque San Carlos de Bariloche ejercería unpoder de atracción tal, que los beneficiosobtenidos serían fácilmente absorbidos yagotados por la pobreza circundante.

A ello se agrega, la necesidad decompetir que tiene la Región no sola-mente con las ventajas comparativas deorden inferior (Porter, 1993), como loson los recursos naturales y la mano deobra barata, sino que primordialmentetendría que basarse en aquellas de ordensuperior, devenidas de la creación, de lainnovación, agregando cada vez mayorvalor agregado a bienes y a servicios Así,la Región podría romper las vulnerabilida-des cíclicas del sistema recursos naturales-clima-tipo de cambio-monoactividad–siendo competitivo por los bajos cos-tos– para reemplazarlo por uno de recur-sos naturales-innovación científica ytecnológica-multiactividad, para compe-tir con calidad y singularidad. De esa ma-nera, seríamos competitivos con altosprecios finales, que redundarían en ma-yores beneficios generales, amortiguan-do los efectos negativos periódicos delos factores climáticos que no se puedencontrolar 15, y los vaivenes del tipo decambio que son mortales cuando la acti-vidad económica se asienta solamenteen una: el turismo de contemplación.

15 Por ejemplo, la falta de nieve en plena temporada de esquí.

Referencias

ABALERON, C. A. Evolución social y ajusteestructural en América Latina. Los casosde Chile y Argentina. Nordic Journal ofLatin American Studies, StockholmUniversity, Institute of Latin AmericanStudies, v. XXVII, n. 1-2, p. 69-104,1997.

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ABALERON, C. A., CARAM, M.; PÉREZ, S.Volver... el retorno como estrategia antela crisis. El caso de los inmigrantes chile-


nos en San Carlos de Bariloche, Argen-tina. Revista de la Facultad de TrabajoSocial, Medellín, Colombia: UniversidadPontificia Bolivariana, v. 18, n. 19, 2004.

CHUDNOVSKY, D.; LÓPEZ, A.; PORTA, F. AjusteEstructural y Estrategias Empresariales enla Argentina, n. 10, nov. 1992.

DE SIMONE, C. Para entender el debatesobre el tipo de cambio. Cambio Cultural,jun. 2002. Disponible en: <http://www.cambiocultural.com.ar/investigación/tipodecambio.htm>.

PORTER, M. E. La ventaja competitiva delas naciones. Buenos Aires: EditorialVergara, 1993.

SCHVARZER, J. El fracaso de la converti-bilidad. Argentina en la década de losnoventa. D+C Desarrollo y Coopera-ción, n. 3, p. 17-19, maio/jun. 2002.Informe presentado en el Seminario In-ternacional “¿Qué rumbo toma la Argen-tina? La crisis como oportunidad” de laFundación Friedrich Ebert, Bonn, 27 feb.2002. Disponible en: <http://www.dse.de/zeitschr/ds302-7htm>.

Resumen

El tránsito fronterizo de personas, asícomo también los flujos comerciales enlas zonas de frontera con Chile, reconocenfluctuaciones cíclicas producto de los pro-cesos históricos y de los cambios de polí-ticas macroeconómicas a ambos lados dela Cordillera de Los Andes. Es por ello,que la caída del Plan de Convertibilidady la posterior devaluación naturalmentetenían que provocar modificaciones enel comercio fronterizo y en el tránsito depersonas. Los cambios han favorecido alsector turístico, a ciertos rubros del co-mercio local y han abierto nuevas posi-bilidades de exportación. Sin embargo,las experiencias recogidas sugieren quepara maximizar los aspectos positivosactuales hay que actuar con un sentidoregional utilizando las diversas ventajascomparativas, buscando la competitivi-dad en el alto valor agregado de bienes yservicios, en el aumento de la calidad,

Abstrac t

Cyclical shifts in crossborder flows ofpeople and goods both sides of the Chil-ean border are the outcome of historicalprocesses and changes in macroeconom-ic policy both sides of the Andes. For thisreason, the fall of the Plan of Converti-bility and the devaluation that followedit, were bound to produce alterations incrossborder trade and the flow of peo-ple. These changes favoured the touristsector, certain local trade goods andopened new export opportunities. How-ever, various experiences suggest that inorder to maximize current positive im-pacts there is a need to act with a regio-nal sense using the diverse comparativeadvantages, searching for competitive-ness in the high value added of goodsand services, in rising quality and inmultiple economic activities with a strongregional solidarity bias. In this way, suchuncontrollable factors as the effects of


en múltiples actividades económicas, conun marcado sesgo hacia la solidaridadregional. De este modo se podrían amor-tiguar los cíclicos vaivenes de la econo-mía regional, y la extrema vulnerabilidadclimática y del tipo de cambio, factoresque obviamente no se pueden controlar.Este artículo analiza estos cambios con elpropósito de proponer acciones en mate-ria de políticas públicas, convenios bilate-rales y multilaterales y aspectos normativose institucionales que contemplen las nue-vas realidades.

Palabras clave: migración, inestabili-dad monetaria, reestructuración territo-rial, integración regional, Argentina.

Carlos Alberto Abaleron é pesquisador do CONICET, Argentina, e diretordo Programa de Calidad de Vida de la Fundación Bariloche, Argentina

Recebido em março de 2004. Aprovado para publicação em novembro de 2004


cyclical shifts in the regional economy andthe extreme climatic vulnerability and therate of exchange, could be balanced. Thisarticle analyzes these changes in order topropose public policy measures, bilateraland multilateral agreements and norma-tive and institutional aspects that take intoaccount the new realities.

Keywords: migration, currency instabil-ity, territorial restructuring, regional, in-tegration, Argentina.


Las indefiniciones de ladescentralización sectorial, el casodel sistema educativo mexicano

Rosario Rogel y Eduardo Aguado

La descentralización de los servicios sociales enAmérica LatinaLa descentralización de los servicios so-ciales es un eje esencial de las reformasde política social que –desde finales dela década de los años 70 y con mayorénfasis en la década de los años 80 y90– se llevan a cabo en América Latina.Los servicios que probablemente tienenun mayor componente social, dado elimpacto que significan en la calidad devida y el nivel de cobertura que suponen,son la educación básica y la atención pri-maria de salud.

Sin duda, la etapa de mayor desarro-llo en la provisión de servicios socialesen la región estuvo asociada al auge delEstado de bienestar, en el cual todo asun-to de interés colectivo de sensibilidadsocial se consideraba asunto del Estado.Fue en ese contexto que se crearon institu-

ciones para la provisión de servicios socia-les, con burocracia propia, presupuestoscrecientes, normatividad, regulación es-pecífica y responsabilidades. Sin embar-go, ante la crisis del Estado de bienestary la concomitante emergencia de la rees-tructuración capitalista, se registra uncambio de paradigma en las formas deconcebir la eficiencia y eficacia de los ser-vicios sociales; surge así una fuerte ten-dencia por advertir a la descentralizaciónde las políticas sociales sobre niveles me-nores de gobierno, como la vía óptimapara lograr la eficiencia y calidad quetanto se ha perseguido; abriendo con ello–supuestamente– nuevas ofertas de par-ticipación ciudadana y comunitaria.

Lo que interesa destacar, para el casoparticular que aquí se analiza, es que las

210 Las indefiniciones de la descentralización sectorial

distintas estrategias de descentralizaciónde los servicios sociales, así como el in-cremento en la participación social queello supone, son formas espaciales deorganización administrativa y política queemergen en el marco de la nueva rees-tructuración capitalista, y que los proce-sos de descentralización impulsados enla región han permeado más a los servi-cios sociales que cualesquiera otros.

Quizá esto ha sido así, dado que lasfunciones estatales descentralizadas sonlas referidas a las políticas sociales cuyosprincipales consumidores son las clasespopulares (salud, educación, transporte,vivienda). Asistimos así a un cambio enla concepción del usuario de los serviciosde carácter social, donde el énfasis de lapolítica busca más atender al individuoen tanto consumidor de servicio, que es-cuchar y dar cauce a las reivindicacionessociales de los ciudadanos.

Desde la década de los años ochen-ta, la descentralización de los servicios deeducación básica ha pasado a ocupar unpapel central en la agenda política de lospaíses de América Latina. Este hecho, adecir de Di Gropello y Cominetti (1998:9)se explica por razones que aluden a dosdimensiones: Desde la dimensión políti-ca, la descentralización es vista como unaforma de acercar el gobierno a los ciuda-danos; adicionalmente, se supone queello contribuye a fortalecer los procesosde democratización de la región. Por otrolado, la posibilidad de promover una efec-tiva participación ciudadana en el ámbitolocal es –desde el punto de vista políti-co– uno de los argumentos que justificanun traspaso de responsabilidades a los go-

biernos regionales y locales. Desde la di-mensión económica –y dentro de los pro-cesos de reestructuración del Estado– ladescentralización se advierte como unaforma de incrementar la eficiencia en laprovisión de servicios del Estado, espe-cialmente de servicios sociales en cuyaprestación no existen economías de es-cala importantes. La mayor flexibilidadde la gestión y el mayor acceso a infor-mación sobre las preferencias y necesi-dades de la población en el ámbito localrefuerzan los argumentos en favor de laeficiencia de la prestación descentralizadade servicios.

Diversos organismos internacionales(como Cepal, OEA, Unesco entre otros)reconocen que la descentralización dela educación básica y la atención prima-ria de salud son los ejes de las reformasde política social que se están realizandoen la región con el fin de mejorar la efi-ciencia de la provisión de los servicios yde fortalecer, al mismo tiempo, los proce-sos de democratización.

Desde esta lectura, la descentrali-zación educativa responde a políticasorientadas a mejorar la calidad de laeducación mediante el estímulo de la au-tonomía escolar y el aliento a la parti-cipación de la sociedad civil; con ello sebusca que los planes y programas educa-tivos respondan a necesidades locales eintegren a la comunidad en el procesoeducativo (véase Unesco, 1990:262-294; 1996:178-192).

Y si bien es cierto que todo discursoeducativo reconoce la importancia delsector en la modernización; al mismo

211Rosario Rogel y Eduardo Aguado

tiempo, se le asigna la obligación de con-tribuir a resolver los problemas culturalesque genera la misma modernidad, comoaquellos derivados de la sostenibilidaddel desarrollo, la masificación de la vidaen las grandes ciudades, la disgregaciónde las comunidades básicas entre mu-chos otros. Probablemente de ello de-pende un mejor desempeño del sistemaeducativo, si esto es así el mejoramientode la educación básica y media es indis-pensable, pero no suficiente para lograrlos objetivos tan esperados (como equi-dad y eficiencia; es más, sin educaciónsuperior de muy alta calidad y sin inves-tigación científica innovadora y de fron-tera, los países de la región no lograránlas mejoras que necesitan en la producti-vidad y competitividad. Tampoco –yquizá es esto lo más importante– selogrará un incremento en los niveles cul-turales y en la calidad de vida de los ciu-dadanos que, a fin de cuentas, es lo quejustifica los mejoramientos económicosy productivos, aunque todo ello está or-ganizándose a partir de las necesidadesde un nuevo patrón de acumulación.

¿Cuál es el papel que en ello juegala descentralización, para el caso con-creto de la educación? Por sí misma, ladescentralización no es una estrategiaque mejore el servicio, ni que aseguremayor participación de los diferentessectores en el sistema educativo. Parti-cularmente, en América Latina, la des-centralización ha servido en algunoscasos para atomizar la organización ma-gisterial sindical y/o para reducir el défi-cit fiscal, y en otros casos ha favorecidola privatización de los servicios sin lo-grar los objetivos originalmente propues-

tos con el proyecto, como mejorar lacalidad de los servicios (Noriega, 1996:51). Esta diversidad de rutas y de con-diciones en las que se ha emprendido elcamino hacia una sociedad global haconducido a América Latina a partici-par, sí, de los cambios mundiales quetienden a la globalización, pero desde laperiferia y la escasa gravitación econó-mica tecnológica (Brunner, 1992).

En efecto, desde el inicio de la dé-cada de los años ochenta, las socieda-des latinoamericanas han transitado porpolíticas de ajuste y por su integración –desventajosa en la mayoría de los ca-sos– a los bloques comerciales. Contextobajo el cual se impulsa el proceso detransición a la democracia y se proponela descentralización, como un elementoque potencialmente permitirá fortalecera los gobiernos locales al tiempo que –supuestamente– se cumple con el pro-pósito de contar con un Estado mínimo.

Entre los promotores de esta estra-tegia podemos ubicar el fuerte impulsoque ejercen los organismos multilateralesque financian proyectos educativos; obien la descentralización esgrimida comoinstrumento para reorientar el gasto pú-blico social y educativo hacia las regio-nes; o el apoyo que a estas estrategiasotorgan los grupos que demandan mayorautonomía de acción y de decisión a lasinstancias locales para resolver los con-flictos que surgen en el ámbito educativo(Senén, 1994).

Por su parte, entre los adversarios seubican los sindicatos de docentes queven amenazado su poder de negocia-


ción; los representantes del sector edu-cativo privado que ven multiplicarse loscentros de decisión que regulan su acti-vidad; los partidos o sectores políticosdefensores de prácticas centralistas queson celosos de la custodia de la ‘unidadnacional’; las burocracias de los organis-mos centrales, cuyo poder se diluye enel instante en que cesa la gestión directade establecimientos educativos; así comolas burocracias de los organismos loca-les, que deben hacer frente a las nuevasdemandas de la gestión (Senén, 1994).

Adicionalmente, es posible advertirfocos de oposición que provienen delcampo macroeconómico. La descentra-lización es considerada, desde esta pers-pectiva, como una fuente de pérdida decontrol fiscal, que puede afectar los es-fuerzos por consolidar unas finanzaspúblicas y, por ende, una macroecono-mía sana. En contra de los argumentospolíticos y económicos que le sirven desustento se ha argüido también que losavances en los procesos de participaciónciudadana en el ámbito local son muyparciales, que la capacidad de gestiónde los gobiernos subnacionales es limi-tada y que la descentralización puededificultar la lucha contra la corrupción(Di Gropello y Cominetti, 1998).

De hecho, algunos estudios compa-rativos acerca del proceso de descentra-lización educativa en diversos países deAmérica Latina (véase Prawda, 1992;Senén, 1994 y Di Gropello y Cominetti,1998 entre otros) coinciden en señalarque los avances registrados dejan aúndiversas asignaturas pendientes. Entrelos resultados obtenidos se destaca la he-

terogeneidad de las estrategias y los mo-delos de descentralización desarrolladosen los países de la región, tanto desde elpunto de vista de las motivaciones ini-ciales que impulsaron los procesos comode secuencia de instrumentación de lasreformas, el nivel territorial y caracterís-ticas de las instituciones receptoras delas funciones descentralizadas y el gradode autonomía efectivamente delegado.Asimismo, se advierten algunos elemen-tos comunes tales como la dependenciade recursos del gobierno central para elfinanciamiento de los servicios, el forta-lecimiento de su papel regulador y unanotable rigidez en la administración.

Como lo señala Senén (1994), esta-mos dando un mismo nombre a procesosque han generado capacidades y com-portamientos diferentes en función demotivos y argumentos particulares; aun-que quizá, por razones de comodidad ode tradición le seguimos llamando ‘des-centralización’. Esta afirmación se derivade una revisión comparativa para el casode la descentralización educativa en cincopaíses de América Latina de donde sedesprende que, en el caso chileno pareceser más pertinente hablar de privatizaciónde los servicios; mientras que en el casoargentino sería más prudente hablar deprovincialización y transferencia de laeducación; en otros casos como el brasi-leño y el colombiano la descentralizacióneducativa refiere a procesos de municipa-lización; mientras que en el caso mexi-cano se podría hablar de federalizacióneducativa (Senén, 1994: 24).

Por su parte Di Gropello (1999), con-siderando el papel de la comunidad en


los distintos aspectos de la provisión delservicio educativo, advierte cinco gran-des tipos de reformas: Los procesos de‘devolución’ híbrida, con poca participa-ción del nivel territorial central, como esel caso de la provincialización en Argen-tina; Los procesos de ‘devolución’ híbri-da participativa en la unidad escolar, conuna tenue relación entre el agente terri-torial al que se le delega y el nivel central;tal es el caso de la descentralización es-colar en Nicaragua; Reformas de tipoprincipal/agente entre el nivel central y elnivel intermedio o el local al que se trans-fiere el servicio, con poca participacióncomo son los casos de Chile y México,donde es evidente la falta de mecanis-mos efectivos de participación local; Re-formas de tipo principal/agente entre elnivel central y los niveles intermedio ylocal, que funcionan de manera comple-mentaria y con poca participación comolos procesos de descentralización de Bo-livia y Colombia; y Procesos de descon-centración tendencialmente participativaen la unidad escolar, como es el caso dela descentralización en Brasil (véase DiGropello, 1999:162-163).

El carácter mismo de la descentrali-zación destaca por las indefiniciones quele son inherentes, ya sea sectorial comodescentralización interna a las diferentesfunciones públicas e integradas nacional-mente por grupos de coordinación; ladescentralización social que privilegia lasocialización-privatización de la política;o bien, la descentralización territorial queapuesta al poder de las entidades terri-toriales como articuladoras de las políti-cas instrumentadas y que es definidacomo municipalización, o bien como re-

gionalización de competencias (o federa-lización), y que puede partir de entida-des ya existentes (estados o provincias)o crear otras nuevas (regiones o zonas),donde sea posible incluir ámbitos territo-riales diferentes, o solamente uno (Res-trepo, 1994 y Nolte, 1991b).

Nos enfrentamos así a un procesoparadójico, pues si bien se trata –aparen-temente– de la misma estrategia políticaque ha ocupado un papel central en laagenda de los países de América Latinaen las dos últimas décadas; al momentode ponerse en práctica se conjuga conlas realidades concretas de cada país, decada región; se enfrenta a promotores ydetractores de distintas procedencias, auna multiplicidad de interpretacionesque generan modelos aplicados de des-centralización incluso contrapuestos. Enello coinciden Di Gropello y Cominetti(1998) quienes, a partir de un análisiscomparativo de la descentralización dela educación y la salud en siete paísesde América Latina (Argentina, Bolivia,Brasil, Chile, Colombia, México y Nica-ragua), advierten que:

(…) son distintas las motivacionesiniciales y las secuencias de aplica-ción, así como los niveles territoria-les e institucionales involucrados enel traspaso de las funciones de pro-visión y la magnitud de las respon-sabilidades traspasadas (Di Gropelloy Cominetti, 1998:7).

En México en particular, muchas delas experiencias concretas de descentra-lización hacia los gobiernos locales sehan presentado (y analizado) para el


caso de servicios como el agua, la reco-lección de basura o el transporte; cues-tiones que se erigen como funciones quedeben ser planeadas, organizadas y re-gidas desde el ámbito local, en tanto sonestos los servicios que por ley otorga elmunicipio mexicano; y es ahí donde, sesupone, se conocen mejor sus principa-les límites y perspectivas. 1

Independientemente del mayor omenor consenso de que gocen las pers-pectivas descentralizadoras, llama laatención que la educación, uno de losservicios públicos de bienestar social quemás incidencia tienen en la configuracióndel nivel de vida de la población, se en-cuentre al margen de estos estudios, másaún cuando desde la década de los añosochenta los planes, programas y políticasespecíficas plantean como uno de susfundamentos y objetivos centrales con-solidar la descentralización educativa; yano sólo a las entidades, sino incluso alos municipios. 2

Inauguramos este siglo con una mar-cada tendencia por parte de diversos

países de América Latina por descentra-lizar sus servicios de educación básica;algunos por motivos políticos (legitima-ción del Estado, democratización); otrospor consideraciones fiscales (reducciónde la administración central y de sus cos-tos de operación); algunos ven en estaestrategia una vía para fomentar proce-sos indirectos de privatización, otros porrazones de eficiencia y la gran mayoríapor una combinación de los motivosmencionados.

Y no es menos cierto que, aun cuan-do las distintas razones que motivan ladescentralización de la educación y lasdiferencias en su instrumentación segúnel contexto de cada país; es posible ad-vertir algunas tendencias generales. Asílo anota Di Gropello (1999) quien a par-tir de un análisis comparativo entre mo-delos de reforma educativa en diversospaíses de América Latina identifica algu-nas tendencias comunes como: depen-dencia de los recursos del nivel centralpara financiar los servicios, y, en muchoscasos, subordinación de la escuela a de-cisiones tomadas en otros niveles. Entre

1 Desde su reforma en 1983, el Artículo 115 de la Constitución Mexicana establece que losgobiernos municipales tendrán a su cargo los servicios públicos básicos, tales como: aguapotable y alcantarillado, limpia y recolección de basura, alumbrado público, construcción ymantenimiento de vialidades, y seguridad pública. Existen diversas normatividades de carácterparticular que permiten –en algunos casos– que los gobiernos municipales presten los serviciosdirectamente o a través de empresas paramunicipales, con el concurso del gobierno estatal,en asociación con otros gobiernos municipales de la entidad, por medio de concesiones aparticulares o en cooperación con los vecinos; esto opera en el caso de prácticamente todoslos servicios que le competen al municipio, a excepción de la seguridad pública y tránsito(véase Quintana, 2002). En todo momento la organización y gestión de los servicios deeducación básica se preservan para el ámbito federal de gobierno.

2 De hecho, la LGE establece la necesidad de llegar a un sistema de educación pública nacionalnormado, evaluado y financiado en su mayor parte por el gobierno federal y operado por losestados y –de ser posible– por los municipios. Para mayor referencia véase el Diario Oficialde la Federación del 13 de julio de 1993.


los efectos económicos y sociales de lasreformas sobresalen los avances limita-dos en participación social y resultadosambiguos en materia de eficiencia técni-

ca; así como una tendencia a mayoresdisparidades interterritoriales de indica-dores educativos.

La política educativa en México

En México, la educación formal se inte-gra por diversos niveles de escolaridadque, supuestamente, hacen referencia aun mayor o menor grado en la adquisi-ción de conocimientos particulares. Eltérmino escolaridad se determina por elnúmero de grados cursados y aprobadosdentro del sistema de educación formal(lo cual si bien permite diagnosticar pro-cesos de planeación del sistema educati-vo, resulta bastante limitado para evaluarel proceso de enseñanza-aprendizaje).

Si bien la educación formal es de laspocas necesidades cuya dotación es unaobligación para el Estado Mexicano,según lo establece el artículo tercero dela Constitución, su obligatoriedad sola-mente se refiere a un tramo del sistema;es decir, primaria, secundaria y, recien-temente, el preescolar (con un total dedoce años de escolaridad obligatoria).

En México, durante varias décadas,se ha apoyado a la educación formal porlos efectos que se le atribuyen en el desa-rrollo general del país y, particularmente,en la redistribución del ingreso y en lademocratización; por lo que se consideraque su dotación debe responder a loscriterios de universalización, es decir,deben ser extensivos a toda la población.Esta es quizá una de las razones que per-

miten explicar el fuerte centralismo bajoel cual ha operado la educación formalbásica en México y que permitió la ex-pansión escolar, sobre todo a partir delfinal de la década de los años 50 delsiglo veinte. Desde entonces se han pues-to en marcha una gran cantidad de pla-nes y programas con la intención demejorar las oportunidades educativas.

Existen diversas evidencias de quelos resultados obtenidos han distadomucho de lo que se ha esperado, estasupuesta falta de capacidad de la educa-ción formal para contribuir a un desa-rrollo económico –como vía hacia unasociedad más igualitaria y democrática–podría ser explicada, de alguna manera,por las pautas conforme a las cuales sehan distribuido las oportunidades deacceder a ella.

Así lo dejan ver las acciones empren-didas durante el sexenio de López Por-tillo, cuyo objetivo central era no sóloasegurar educación primaria para todoslos niños mexicanos, sino, principalmen-te, desconcentrar los servicios de educa-ción básica mediante la creación de las31 coordinaciones generales de educa-ción. Más tarde, mediante el ProgramaNacional de Educación, Cultura y De-porte 1984-1988 –presentado durante


el sexenio de Miguel de la Madrid– sereafirmaba la intención explícita de des-centralizar la educación básica hacia lasentidades y se advertía la necesidad deelevar la eficiencia terminal de la edu-cación, como medida inicial para ase-gurar la permanencia en el nivel.

Fue hasta la expedición del Progra-ma para la Modernización Educativa(PME) en 1989 –durante el sexenio deSalinas de Gortari– cuando se logró cier-to avance en cuanto a la descentrali-zación y, paralelamente, se empezó areconocer que la expansión cuantitativadel sistema educativo no ha estado alparejo de la calidad en el servicio. ElPME fue una respuesta a la situación dela educación en México: persistían fuer-tes desigualdades geográficas (por tama-ño de localidad y regionales); los niñosindígenas, las poblaciones rurales, lasniñas y los niños urbanos pobres iban ala escuela en menor proporción que losniños urbanos de clase media, asistíanmenos años a la escuela y recibían unaeducación de menor calidad (ÁlvarezMendiola, 1994).

Como respuesta a ello, se gestaronmodificaciones en los contenidos y losplanes de estudio de educación básica,todo ello en medio de un álgido climapolítico relacionado con el fuerte lideraz-go del Sindicato Nacional de Trabajado-res de la Educación (en lo sucesivo SNTE)

y en el marco de las modificaciones delos artículos 3° y 130 de la Constitución,mismos que tuvieron serias implicacionesen la política educativa nacional (Martí-nez, 1999). 3

En la instrumentación de las políticaseducativas enunciadas, se ha buscadoconvertir en una realidad la universa-lización de la educación básica. La jus-tificación se ubica, por un lado, en elreconocimiento del acceso a la educa-ción como derecho universal y a los or-denamientos que se derivan del artículotercero de la Constitución Mexicana. Apesar de la indudable expansión del ser-vicio –y de la concomitante mejoría inter-generacional en los niveles promedio deescolaridad de la población– no ha sidoposible distribuir en forma equitativa lasoportunidades educativas, ni concretarlos objetivos de la descentralización delservicio; al menos así lo muestran los re-sultados derivados del análisis de accesoy exclusión a la educación básica en elpaís; situación que, por ejemplo, ha lle-vado a Schmelkes (1998) a afirmar quelas políticas educativas han tendido a re-forzar las desventajas socioeconómicas delas comunidades. Así, contra una tenden-cia histórica que ha favorecido la centra-lización y frente a diversos obstáculospolíticos, la descentralización de la ense-ñanza básica en México es un procesoque si bien tiene lugar, presenta diversasparadojas en su instrumentación.

3 Al respecto, es preciso tener en cuenta que todos los planes y programas enunciados, seencuentran permeados por los conflictos al interior del SNTE; así como por las propuestasemanadas del sector empresarial, de la iglesia católica, de los padres de familia y de losintelectuales por sólo citar algunos actores relevantes en el proceso (Martínez, 1999).


El proyecto dedescentralización delsistema educativo mexicano

Si bien la descentralización del sistemaeducativo mexicano inició a finales dela década de los años 70, fue hasta ladécada de los años 80 y principios delos 90 cuando advierte su fase más ágil.4

En general, el desarrollo de este proce-so podría analizarse en dos etapas: laprimera de ellas caracterizada por unainterpretación de la descentralizacióncomo desconcentración administrativa;mientras que la segunda podría calificar-se –al menos en sus intenciones mani-fiestas– como un intento por delegarfunciones, aunque sólo en el sentido ins-trumental, no así decisional.

La etapa de desconcentración de laoperación de la SEP constituyó un granesfuerzo en materia administrativa; puesde la centralización casi absoluta de laadministración y recursos, se pasó a unaorganización ‘desconcentrada’ a través dela instalación de delegaciones estatalesque, no obstante, conservaban depen-dencia funcional de los órganos centralesde la SEP. Las delegaciones generalesde la SEP en cada una de las entidades

4 Incluso, podría afirmarse que la actual tendencia hacia la descentralización comenzó con eldecreto presidencial del 5 de abril de 1973, en el cual se dispuso que las secretarías y departa-mentos de Estado, organismos descentralizados y empresas de participación estatal instrumen-taran medidas que permitieran a sus titulares llevar acabo una delegación de facultades efectiva(Argüelles y Gómez, 1992 citado en Ornelas 1998a). Aunque el antecedente más remoto delque se tiene referencia es el que acontece en el contexto de la Revolución cuando VenustianoCarranza –con el propósito de debilitar los poderes regionales de los gobernadores y deconsolidar su propia gestión presidencial– impulsó en 1915 la municipalización de variosaspectos de la actividad pública, incluyendo la educación, lo que posteriormente se plasmóen la Constitución de 1917 con consecuencias negativas inmediatas para las escuelas, cuyaoperación regular no podían asegurar los municipios que, en una amplía mayoría, no contabancon recursos suficientes para ello (Observatorio Ciudadano de la Educación, 1999a).

estaban encargadas de organizar, operar,desarrollar, supervisar y evaluar los ser-vicios de educación básica; además debrindar apoyo en materia de recursoshumanos, financieros y materiales. Pa-radójicamente, esta nueva estructuraadministrativa originó una mayor bu-rocratización del sistema educativo algrado que existían dos estructuras super-puestas y, en cierto modo, inconexas.

No fue sino hasta 1992 que el gobier-no federal decidió trasladar el sistemaeducativo a la esfera de atribuciones delos gobiernos estatales. El camino elegidopara ello fue la suscripción de acuerdosentre el gobierno federal –representadopor la SEP– y los gobiernos estatales –representados por los gobernadores decada entidad–.

El primero fue de carácter general:el ANMEB que sentaba las bases nor-mativas, pedagógicas y financieras de latransferencia del servicio y aludía al apo-yo que recibirían los gobiernos estatalespara mantener el nivel de los servicios.

El segundo era un acuerdo indivi-dual con cada una de las entidades –excepto el Distrito Federal– donde se


detallaba, pormenorizadamente, el nú-mero, categoría, antigüedad y sueldosque correspondía a cada una de las pla-zas transferidas; los recursos físicos, plan-teles, materiales educativos, mobiliario,equipo y otros activos que se transferían.

Por último, el capítulo financierodetallaba los montos anuales y mensua-les que –en términos líquidos– se haríanllegar a las tesorerías estatales, así comolos criterios para el crecimiento del sis-tema educativo en el mediano y largoplazo. 5

En general, la SEP se encargó decoordinar los trabajos previos a la firmaANMEB mediante la elaboración de pro-gramas estatales únicos para la moder-nización educativa, con el propósito dehacer ‘congruentes’ las acciones tantofederales como estatales. En este senti-do, como señala Gómez (2000):

(…) los gobiernos de los estados sevieron obligados a firmar un conve-nio con la federación en un formatoúnico, igual para todas las entidades,el cual tuvieron que adecuar pormedio de otros acuerdos particula-res (Gómez, 2000:101).

Los desfases derivados de esta estra-tegia de descentralización ‘unificadora’son evidentes al trasladarnos a la escalaestatal donde este proceso presentaba,desde el inicio, diferencias específicas.Por ejemplo, que al momento de la firma

del ANMEB en algunas entidades fede-rativas coexistían, en paralelo, dos siste-mas educativos: el estatal y el federal.Lo anterior significaba que algunas en-tidades –no más de diez– tenían sus pro-pios sistemas educativos con planteles,activos físicos, plantilla de personal yrecursos presupuestales propios. Desdeluego, los profesores que trabajaban paralos gobiernos estatales tenían –y tienen–sindicatos propios, algunos vinculadoscon el SNTE y otros independientes. Enestas entidades, el proceso de descen-tralización educativa implicaba la nece-saria homologación de ambos sistemas,lo cual dificultó aún más el proceso; puesmientras había entidades donde las pres-taciones y salarios de los profesores ‘esta-tales’ eran superiores a los ‘federales’, enotros –los menos– la situación era inver-sa, tal fue el caso del estado de México.

Mediante la firma del ANMEB semarcó la pauta del proceso de descen-tralización; en él participaron los repre-sentantes del ámbito federal, de losgobiernos de los 31 estados de la repú-blica e incluso –no sin discrepancias– elpropio SNTE, acerca del cual, en el pro-pio ANMEB se dice que:

Los gobiernos de los estados reco-nocen al Sindicato Nacional de Tra-bajadores de la Educación como eltitular de las relaciones laboralescolectivas de los trabajadores debase que prestan sus servicios en losestablecimientos y unidades admi-

5 Incluso, Arnaut (1999:81) refiere que, posterior a la firma de los convenios con cada uno delos gobiernos estatales, se signaron otros con la dirección nacional del SNTE para garantizarla representación sindical del personal transferido a los estados.


nistrativas que se incorporan al sis-tema educativo estatal (SEP, 1992).6

De forma paralela, el mismo ANMEBestablecía las bases para introducir unsistema de estímulos de pagos adiciona-les al desempeño docente: el programade Carrera Magisterial (en lo sucesivoCM) que, a decir del SNTE, se tratabade un reclamo del gremio que serviríapara “estimular la calidad de la educa-ción y establecer un medio claro de me-joramiento profesional, material y de lacondición social del maestro” (La Jor-nada, 19/05/92). La aplicación del pro-grama CM ha sido uno de los elementoscon mayor impacto en el gremio; noobstante, pocos profesores lo relacionanabiertamente como un mecanismo de-rivado del proceso de descentralización,en cambio, advierten la clara injerenciaque al respecto ejerce la llamada Comi-sión Nacional Mixta SEP-SNTE encar-gada de administrar este programa que,a juicio de Loyo (2002:39) “habría deproducir a mediano plazo mayores dife-rencias dentro del grupo”.

Queda claro de esta forma que ladescentralización de la educación signa-da entre autoridades federales y estatalescontemplaba continuar con una agre-miación sindical centralizada; bajo estacondición –al no sentir vulnerado supoder– el SNTE no tenía ninguna obje-ción en suscribir el ANMEB y con ello

otorgarle una particular legitimidad alproceso emprendido que, a decir de unode sus precursores, Esteban Moctezuma,se inscribía en:

(…) un esquema más amplio, dife-rente, con mayor alcance y signifi-cado: el federalismo educativo, queno se circunscribe al mero hechoadministrativo de transferir recursosy funciones [a los estados] sino alcompromiso de las diversas partesque integran la federación para ha-cerse cargo de la prestación de losservicios educativos (MoctezumaBarragán, 1994 citado en Gómez,2000:102).

Lamentablemente, el tiempo no sólono le daría la razón a Moctezuma Barra-gán sino que, incluso, fue evidente que ladescentralización emprendida tuvo unmarcado énfasis administrativo y, ade-más, que este ‘mero hecho administrativode transferir recursos y funciones’ seríaun proceso tan complejo, que no se logra-ría concretar ni en el mediano, ni en ellargo plazo. Aún más, esta delegación decarácter administrativo, lejos de permitira los gobiernos estatales jugar un papelprotagónico en la elaboración de la polí-tica educativa, los convertiría en merosoperadores de los servicios educativos.

Un año más tarde, en 1993, a estaacción se sumaron dos hechos que per-

6 El ANMEB se firmó el 18 de mayo de 1992, y al día siguiente el SNTE publicó un desplegadodenominado “¿Por qué el SNTE suscribe el Acuerdo de Modernización de la Educación Bá-sica?” en el que se dice textualmente: “El SNTE, único titular de las relaciones colectivas delos trabajadores de la educación del país, seguirá asumiendo la defensa de la educaciónpública y vigilará escrupulosamente el cumplimiento de los compromisos aquí pactados” (LaJornada, 19/05/92).


mitían ratificar lo pactado en el ANMEB:las reformas al artículo tercero de la cons-titución y la promulgación de la LGE conla que se derogó la Ley Federal de Edu-cación vigente desde 1973. 7 A ello sesuma un vaciamiento de atribuciones lo-cales y estatales a través de diversas en-miendas constitucionales que, de formaparadójica, se presentan en el marco dela descentralización.

Estos elementos dieron forma a lanueva estructura legal del sistema educa-tivo mexicano que, desde ese momento,se autoproclama como decisivo impulsorde los procesos de descentralización delsector, con la firme convicción de que:

(…) con un régimen educativo des-centralizado se reforzará el fede-ralismo, se elevará la calidad de laeducación, habrá una mayor eficien-cia en la administración y una distri-bución más equitativa en la provisióndel servicio (SEP, 1992).

Como menciona Ornelas (1994),para la consolidación de un régimendescentralizado, es condición ineludiblesuperar ciertos obstáculos que emanandel mismo orden constitucional, otrosque surgieron desde la concepción delANMEB; y otros más que son específicosa cada estado de la república mexicana.

Los obstáculos legales de ladescentralización educativa

México es un país federal por definiciónconstitucional, según se desprende del ar-tículo 40 de la carta magna. Ello implicael reconocimiento jurídico de dos esferassoberanas: la federación y los estados;que si bien en teoría gozan de autonomía,el ejercicio de ésta no puede ir en detri-mento de la unidad nacional. De estaforma, el régimen federal contempla lacoexistencia de dos jurisdicciones –la fe-deral y la propia de los estados– de modoque los ciudadanos están sujetos a unadoble autoridad, dentro de los límites delas competencias de cada uno de ellos.Teóricamente ambos órdenes son de lamisma jerarquía y no prevalece uno sobreel otro, y sobre ambos está la Constitución.

Quizá en razón de ello este preceptoconstitucional ha servido, casi de formaparadójica, para consolidar un régimencentralista en el país; cuyos saldos buscanresarcirse a través de políticas descentra-lizadoras en los más diversos ámbitos. Deentre ellos, sobresalen los casos de lasalud y la educación no sólo por su mag-nitud, sino también por la importanciapolítica que implican. Ingresamos, portanto, al laberinto de la descentralizacióneducativa desde la ruta que la interpretacomo federalismo.

7 La reforma del artículo tercero constitucional afectó el federalismo por cuanto incorporó altexto constitucional (Fracción III) la facultad de la federación de determinar los planes yprogramas de estudio de la educación primaria, secundaria y normal para toda la República,aunque prescribe que, al hacerlo, “considerará la opinión de los gobiernos de las entidadesfederativas y de los diversos sectores sociales involucrados en la educación” (Latapí y Ulloa,2000:32). Por su parte, la LGE de 1993 es la ley reglamentaria del artículo tercero constitucional,que norma lo concerniente al sistema educativo nacional. No obstante, existen otros artículosconstitucionales que también hacen referencia a la educación: los artículos 5; 27 f. III; 32 f. I;73 f. XXV y el 123 f. IV.


El sistema federal mexicano definefacultades exclusivas para cada orden degobierno –federal, estatal y municipal–.Pero también existen ciertas facultadescuyo ámbito de competencia no es muyclaro, tal es el caso de las llamadas facul-tades ‘concurrentes’ o ‘coincidentes’ quese ejercen de forma simultánea por lafederación y los estados. A primera vista,como señala González Schmal (1995),parecería que las facultades educativasson coincidentes; pero en estricto sentidono lo son, porque ni federación ni esta-dos ni municipios tienen la facultad delegislar en la materia, tal como se derivade los artículos tercero constitucional, ensu fracción VII, y del 73, fracción XXVque, dicho sea de paso, son prácticamen-te idénticos:

El Congreso de la Unión, con el finde unificar y coordinar la educaciónen toda la república, expedirá las leyesnecesarias destinadas a distribuir lafunción social educativa entre la Fede-ración, los Estados y los Municipios,a fijar las aportaciones económicascorrespondientes a ese servicio públi-co (Constitución de los Estados Uni-dos Mexicanos, Art. 3, fracción VII).

[El Congreso tiene facultades] paradictar las leyes encaminadas a dis-tribuir convenientemente entre laFederación, los Estados y los Muni-cipios el ejercicio de la función edu-cativa y las aportaciones económicascorrespondientes a ese servicio pú-blico buscando unificar y coordinarla educación en toda la república(Constitución de los Estados UnidosMexicanos, Art. 73, fracción XXV).

Como se puede observar, en estrictosentido, el gobierno federal no está facul-tado para legislar en materia educativa;sino sólo para repartir la función educati-va y sus aportaciones económicas. Adi-cionalmente, tampoco se aclara un áreade autonomía para estados y municipios;por el contrario, a éstos se les imponenatribuciones que, de forma exclusiva, re-caen en el ámbito de la operación.

No obstante, el gobierno federal haterminado por absorber casi en su tota-lidad las facultades educativas –cuestiónque, incluso, ha sido motivada y ratifi-cada por las leyes reglamentarias querigen lo concerniente a la educación–culminando en una centralización autori-taria, contraviniendo con ello lo estipu-lado en el artículo 124 de la constituciónque contiene el principio central del fede-ralismo al establecer que: “Las facultadesque no están expresamente concedidaspor esta Constitución a los funcionariosfederales, se entenderán reservadas a losestados”. Como señala González Schmal(1995):

Todas las leyes reglamentarias enmateria educativa lo han entendidoexactamente en el sentido opuesto.Parten del supuesto implícito de quela Federación posee originariamentela totalidad de la función educativay que ésta delega algunas atribucio-nes en las entidades federativas y enlos municipios (González Schmal,1995:96).

La LGE expedida en 1993 no es laexcepción, esta nueva base reglamenta-ria marca la pauta a seguir en el camino


a la descentralización ‘unificada’ del sec-tor; es ahí donde se plasman los nuevosordenamientos en materia educativa ydonde se hacen explícitas las intencionesde arribar a un sistema educativo ‘fede-ralizado’. Y si bien podríamos afirmarque el proceso de descentralización edu-cativa tiene aproximadamente veinteaños de haber iniciado, no fue sino diezaños después cuando las acciones quele son propias toman un carácter legal,al ser reconocidas dentro de un marcojurídico plenamente establecido.

Con fundamento en la LGE, es po-sible afirmar que el modelo de descen-tralización de la educación “define suorganización dentro de los principios deconcurrencia en el que participan tantoel gobierno central como los estatales”(Pardo, 1999:102). El problema es que“en esa concurrencia el gobierno fede-ral centraliza las funciones esenciales ydescentraliza la operación” (Ornelas,1998b:190). El espíritu federal de laConstitución queda así vulnerado:

Por una de esas curiosas inconsecuen-cias de nuestra vida política oficial lafederalización de alguna institución oservicio significa no una descentrali-zación, no se entiende como un re-parto de competencias, sino queconstituye la atribución de todas lasfacultades, o de la mayor parte deellas, a los funcionarios federales, detal suerte que federalización equivalea centralizar destruyendo así en sen-tido obvio los términos y la natura-leza del régimen federal (Ulloa Ortiz,1976 citado en González Schmal,1995:86).

Lo anterior se ilustra al analizar eltipo de facultades que se reservan paracada orden de gobierno en el texto dela LGE, donde queda claro que hay untotal desequilibrio entre las funciones quese le atribuyen de forma exclusiva a lafederación (artículo 12) y las que se re-servan para los estados (artículo 13) ymunicipios (artículo 15), en perjuicio deestos dos ordenes de gobierno. Asimis-mo, se definen una serie de facultadesconcurrentes entre federación y estados(artículo 14) lo cual amplía aún más lasambigüedades recién mencionadas, queemanan del mismo orden constitucional.

Al respecto, tanto Ornelas (1998b)como Latapí y Ulloa (2000) desarrollan–a partir de la LGE– un análisis compara-tivo de las facultades entre los niveles degobierno que, a mi juicio, resulta ilustra-tivo de esta situación (véase el cuadro 1).

Si se observa dicho análisis (resumi-do en el cuadro 1) resulta evidente quelas atribuciones exclusivas del gobiernofederal –representado por la SEP– leconfieren a dicho nivel de gobierno lacentralidad del proceso en cuanto a de-terminar en toda la república los planesy programas de estudio para educaciónbásica y normal; así como evaluar, re-gular y definir lineamientos generales.Mientras que a las entidades federativasse les reserva la prestación y operacióndel servicio; y a los municipios, ademásde permitirles prestar el servicio, se lesencarga del mantenimiento de las aulasy la provisión del equipo básico.

En síntesis, el gobierno federal man-tiene las tareas importantes, la esencia


de la educación, las cuestiones pro-fundas, el control; en tanto que losestados, únicamente los asuntos desuperficie, aunque no dejen de serimportantes. En otras palabras, se

centraliza el poder y se descentralizala administración. Esa es la esenciadel modelo formal de la descentra-lización educativa de México (Orne-las, 1998b:192).

Cuadro 1 : Facultades exclusivas por órdenes de gobierno en el ámbito educativo

1. Determinar para toda la República los planes y programas de estudio de educación básica.

2. Establecer el calendario escolar de educación básica aplicable en toda la República para cada ciclo lectivo.

3. Elaborar y mantener actualizados los libros de texto gratuitos.

4. Autorizar el uso de libros de texto para la educación básica.

5. Fijar lineamientos generales para el uso de material educativo en educación básica.

6. Regular un sistema nacional de formación, actualización, capacitación y superación profesional para maestros de educación básica.

7. Fijar los requisitos pedagógicos de los planes y programas de educación inicial y preescolar que formulen los particulares.

8. Regular un sistema nacional de créditos, de revalidación y de equivalencias.

9. Llevar un registro nacional de instituciones.

1. Prestar servicios de educación inicial, básica–incluyendo la indígena–, especial, así como para la formación de maestros.

2. Proponer a la SEP los contenidos regionales que hayan de incluirse en los planes y programas de estudio para la primaria, secundaria y para la formación de maestros de educación básica.

3. Ajustar, en su caso, el calendario escolar para cada ciclo lectivo de primaria, secundaria y para la formación de maestros de educación básica, con respeto al calendario fijado por la SEP.

4. Prestar los servicios de formación, actualización, capacitación y superación profesional para los maestros de educación básica; de conformidad con las disposiciones generales que determine la SEP.

5. Revalidar y otorgar equivalencias de estudios de primaria, secundaria y para la formación de maestros de educación básica; de acuerdo con los lineamientos generales que expida la SEP.

1. Promover y prestar servicios educativos, de acuerdo con las necesidades nacionales, regionales y estatales.

2. Determinar y formular planes y programas de estudio, distintos de los previstos en la fracción I de la primera columna.

3. Revalidar y otorgar equivalencias de estudios de acuerdo con los lineamientos generales que expida la SEP.

4. Otorgar, negar y retirar el reconocimiento de validez oficial a estudios distintos de los de primaria y secundaria que impartan los particulares.

5. Editar libros y producir otros materiales, distintos de los oficiales.

6. Prestar servicios bibliotecarios con el fin de apoyar al sistema educativo nacional, a la innovación educativa y a la investigación científica, tecnológica y humanística.

7. Promover permanentemente la investigación que sirva como base a la innovación educativa.

Continúa


Queda claro entonces que a pesar deque la LGE presenta al federalismo comosu tema central, al momento de deslindarqué es responsabilidad de cada orden degobierno vulnera el espíritu y naturalezadel mismo federalismo. Esta paradoja esla que lleva a González Schmal a afirmarque:

Cuando el cúmulo de facultades delpoder central tiene una total y abso-luta superioridad jurídica sobre lalocal, no se puede hablar propia-mente de federalismo y esto, a pesarde las apariencias, es lo que ha ocu-rrido en la nueva normatividad dela Ley […] a la autoridad educativafederal se le adjudicaron práctica-mente todas las facultades funda-

Cuadro 1 : Continuación

10. Fijar los lineamientos a los que deban ajustarse los consejos de participación social.

11. Realizar la planeación, programación y evaluación globales del sistema educativo nacional.

12. Fomentar las relaciones culturales con otros países.

13. Las necesarias para garantizar el carácter nacional de la educación y para la formación de maestros de educación básica.

6. Otorgar, negar y revocar autorización a los particulares para impartir educación primaria, secundaria y para la formación de maestros de educación básica.

7. Las demás que con tal carácter establezcan esta Ley y otras disposiciones aplicables.

8. Impulsar el desarrollo de la enseñanza tecnológica y de la investigación científica y tecnológica.

9. Fomentar y difundir las actividades artísticas, culturales y físico-deportivas.

10. Vigilar el cumplimiento de la Ley General de Educación.

Fuente: Tomado de Ornelas, 1998b: 191 quien lo realizó a partir de la LGE; artículos 12, 13 y 14. También se encuentra en Latapí y Ulloa (2000:42-43).

mentales y a los estados se les dejóúnicamente las accesorias, las operati-vas, las condicionadas y las obligacio-nes inhibitorias (González Schmal,1995:102-103).

De ahí que, mientras no se reconozcacomo responsabilidad exclusiva de lasentidades por lo menos alguna de lasfacultades más importantes, de mayortrascendencia en materia educativa: nosólo no se puede hablar de concrecióndel federalismo, se tiene que reconocer,además, que el sistema educativo siguefuncionando de forma centralizada, puesla transferencia de los planteles a los es-tados para que éstos presten el servicioy operen la estructura administrativa ennada corrige el centralismo mientras los


de los servicios educativos. Estosorganismos constituirán la estructuraen la que están representados los pa-dres de familia, sus asociaciones, lossectores de la comunidad, los maes-tros, su organización sindical y la au-toridad. Hasta hoy, la colaboracióne incluso la comunicación entremaestro y padres de familia habíansido muy débiles, pues se interpo-nían el centralismo y la burocracia.Gracias al federalismo educativo, laLey conferiría al maestro, a los pa-dres de familia y a la comunidad, unámbito adecuado en cada escuelapara compartir las tareas de educara niños y jóvenes (Poder EjecutivoFederal, 1993:238).

Y si bien como menciona Latapí(1995:252) esto de considerar la parti-cipación de la sociedad –y particular-mente de los padres de familia– en losasuntos relacionados con la educaciónes un objetivo novedoso y encomiable,sobre todo porque “los asuntos educati-vos interesan a la sociedad tanto o másque los directamente políticos”. A diezaños de expedición de la LGE, toca re-conocer que esta disposición sigue sien-do la más difícil de concretar no sólodebido a la resistencia de algunos pro-fesores que podrían sentir amenazadosu espacio con la intervención de estosórganos; sino también –y acaso funda-mentalmente– por la falta de interés dela sociedad por participar más activa-

estados no tengan facultades de direc-ción, planeación o vigilancia, sino sólode operación.

La ejecución del federalismo es algomás complejo que la asignación de unmayor número de competencias pues –siguiendo nuevamente a GonzálezSchmal (1995)– la existencia de una fe-deración no se fija por la cantidad –ennúmero– de las atribuciones de que dis-frutan las entidades federativas, sino porla calidad de las mismas. 8

Por último, sólo resta mencionar quela LGE pone un énfasis muy especial enla participación social; situación que seaborda en su capítulo VII. La intenciónde ello, en términos generales, es lograrel establecimiento de diversos consejoscon representación en escuelas, munici-pios, estados y en la federación; con loque se aporta un elemento no conside-rado previamente en materia de legisla-ción educativa, situación que viene nosólo a complementar sino, principalmen-te, a refrendar el federalismo que impulsaesta reforma, tal como se establece enla exposición de motivos que acompañóa la iniciativa de ley en 1993:

Los consejos de participación socialreconocerán al maestro como elprincipal actor de los procesos edu-cativos y, en coordinación con él,coadyuvarán a elevar la calidad dela educación y a ampliar la cobertura

8 El tema de las facultades que legalmente le corresponden a cada nivel de gobierno rebasa losobjetivos planteados en este trabajo, es por ello que invito a los lectores a que revisen lostextos de Ornelas (1998b) y Pardo (1999), quienes analizan pormenorizadamente estos aspec-tos; así como también el texto de González Schmal (1995) quien realiza un análisis jurídico dela LGE.


mente en la conformación y operaciónde estas instancias de decisión.

De esta forma pereciera que, el ob-jetivo de descentralizar la educación conla finalidad de contribuir con ello a in-centivar la participación social, ha que-dado sólo en el plano de la formalidadlegal, corroborando de este modo elcarácter demagógico de su propuesta.

Los obstáculos financierosde la descentralizacióneducativa

La firma del ANMEB y la expedición dela LGE han sido dos medidas fundamen-tales en la reestructuración del sistemaeducativo mexicano; con ellas se refren-daba un proceso de descentralizaciónque había iniciado más de diez añosantes (Arnaut, 1998). No obstante, espreciso reconocer que estas modificacio-nes –contrario al ánimo que las impulsó–tuvieron un marcado énfasis administra-tivo; ya que si bien se aligeró al gobiernocentral de una carga administrativa alsimplificar la aplicación de los recursosfinancieros que, a partir de ese momen-to, empezaron a entregarse globalmentea los gobiernos estatales –quienes, porley, asumían el compromiso de aplicarlosexclusivamente a la educación– el go-bierno central se reservó para sí las atri-buciones normativas y de evaluación.

Esta innovación recibió la denomi-nación de ‘federalización’, pese a queconviene tener presente que en Méxicoeste término ha sido utilizado en dossentidos opuestos. Para algunos la fede-

ralización implica la devolución de lasatribuciones en materia educativa a losgobiernos de los estados –e incluso a losmunicipios– como originalmente lo es-tablecía la Constitución de 1917. Peropara otros es lo contrario, pues implicala concentración en el gobierno federalde todas las facultades y obligacionesque implica el sistema educativo nacio-nal, relevando a los estados de cualquierfunción en la materia.

Lo que es cierto es que a partir de lafirma del ANMEB y la expedición de laLGE, la administración del sistema edu-cativo mexicano se modificó por com-pleto. Para ilustrar esta situación bastaseñalar que, previo a estas reformas edu-cativas, el financiamiento del sector enel país se otorgaba fundamentalmentepor dos vías:

— Los recursos que destinaba el gobier-no federal a la educación; de los cua-les dependían escuelas, profesores,alumnos, y diversos programas edu-cativos administrados por la SEP,dependiente del ejecutivo nacional(Presidente de la República).

— La inversión que algunos gobiernosestatales dedicaban a la educación;esta inversión no era obligatoria,pues en todo caso se considerabauna obligación del gobierno federalen la que algunos estados podíancolaborar o no, según las capacida-des económicas y los proyectos so-ciales y políticos de cada entidad. Lainversión en educación de cada en-tidad federativa se administraba porSecretarías o Institutos de Educación


dependientes de las gubernaturas (laSecybs, en el caso del estado de Mé-xico); aunque no todos los gobiernosestatales priorizaron la inversión enmateria educativa, razón que ayudaa explicar la existencia de subsistemasestatales de educación fortalecidos yla inexistencia de ellos en algunosotros casos.

Pese a que –previo a la firma delANMEB– el sistema educativo mexicano

contaba con dos fuentes principales definanciamiento, el presupuesto del siste-ma educativo mexicano provenía en sumayoría del gobierno federal, mientrasque la inversión educativa de las 31 enti-dades y el Distrito Federal en su conjuntoera significativamente menor; ello se apre-cia al tomar en cuenta la magnitud de lamatrícula atendida tanto por el gobier-no federal como por los estados (véasecuadro 2).

Esta situación se modificó a partir de1992, cuando –con fundamento en elANMEB y la LGE– el gobierno federaltransfirió a los 31 estados de la repúblicala responsabilidad de operar el sistemaeducativo, las relaciones laborales conlos docentes, así como importantes re-cursos financieros.

De esta forma, el gobierno federalse comprometió a entregar directamentea los gobiernos estatales el presupuestoque antes destinaba a educación, para

que ahora fueran los distintos gobiernosde cada una de las entidades los que sehicieran cargo de la administración yoperación del sistema educativo; de estaforma, la relación de la inversión en ma-teria educativa por parte de cada unade las fuentes de financiamiento se invir-tió, pero de forma muy peculiar pues sibien gracias al proceso de descentraliza-ción los estados destinan más recursosa la educación, éstos siguen proviniendodel gobierno federal (véase cuadro 3).

Cuadro 2: Matrícula del sistema educativo nacional antes y después de la descentralización

Ciclo escolar 1991-1992 Ciclo escolar 1992-1993

Subsistema Federal

Subsistemas Estatales

Subsistema Federal

Subsistemas Estatales

Preescolar 78.5 21.5 9.5 90.5 Primaria 76.0 24.0 7.2 92.8 Secundaria 72.3 27.7 73.5 26.5 Normal 39.0 61.0 7.5 92.5 Total 76.2 23.8 8.2 91.8 Fuente: Cálculos propios a partir de Ornelas (1998a:291).


A partir de los datos que presentanLatapí y Ulloa (2000)– se puede afirmarque la tendencia a la baja del gasto edu-cativo del conjunto de los estados, e in-cluso de los municipios, no muestraninguna inflexión posterior al inicio delproceso de descentralización de la edu-cación, por el contrario, descendió brus-camente; lo que lleva a pensar que si lafederalización pretendía incidir en unmayor compromiso de los estados en elfinanciamiento (como se establece entanto en el ANMEB y en la LGE), esteobjetivo no sólo no se está logrando sinoque, además, la descentralización sólo

desconcentró la operación de ciertasfunciones del sistema, de ahí que:

La principal conclusión de los análisisrealizados es que las actuales pautasde distribución de los recursos fede-rales a las entidades federativas paralos niveles de enseñanza básica noobedecen a criterios claros, objetivosy consistentes; son más bien el resul-tado histórico de situaciones creadaspor el desigual desarrollo de los sub-sistemas estatales de educación, oproducto de negociaciones bilatera-les, decisiones discrecionales, o quizá

Cuadro 3: Composición porcentual del gasto educativo nacional (1985-1995)

Porcentajes Año SEP y otras

secretarías Estatal Municipal Particular

1985 77.45 14.32 0.58 7.65

1986 76.10 13.83 0.56 9.51

1987 78.56 11.37 0.49 9.58

1988 80.26 10.43 0.37 8.94

1989 76.98 14.24 0.39 8.39

1990 75.14 16.45 0.34 8.08

1991 79.36 15.12 0.28 5.24

1992 60.09 13.21 0.30 6.40

1993 82.34 11.59 0.26 5.81

1994 84.09 10.44 0.24 5.23

1995 85.65 9.42 0.21 4.72 Fuente: Tomado de Latapí y Ulloa, 2000:66.


Estas medidas organizativas significa-ron cambios fundamentales en la educa-ción del país, con ellas el gobierno centralse aligeró de una fuerte carga adminis-trativa; pero cuidó de reservarse diversasatribuciones normativas y de evaluación.Asimismo, desde el punto de vista finan-ciero, para el gobierno central tambiénse simplificó la aplicación de recursos que,a partir de ese momento, empezaron aentregarse globalmente a los gobiernosestatales, los cuales se comprometierona aplicarlos exclusivamente a la educa-ción según se desprende del artículo 25de la LGE (véase LGE, 1993).

Con ello se esperaba lograr un reor-denamiento de las contribuciones parala educación básica de la federación, losestados y municipios; así como aumentarlos recursos destinados al sector. Lamen-tablemente no ha sido así, según señalanLatapí y Ulloa (2000), no se adviertenprocesos tendentes a modificar las pau-tas prevalecientes: la SEP sigue aportan-do a cada estado, cada año, los recursosfinancieros para operar la educaciónbásica conforme a las antiguas las pau-tas, y no hay registro de medidas orien-tadas a utilizar el financiamiento comoinstrumento de planificación de los sis-temas estatales y del nacional.

Incluso, si bien a partir de 1993 laSEP ha transferido a los estados los re-cursos necesarios para la operación dela enseñanza básica y normal (antes através del ramo 25, ahora del ramo 33);se ha reservado –en el ramo 11– otrosrecursos destinados al funcionamientode las oficinas centrales y de los orga-nismos descentralizados, acerca de los

también, de diferente capacidad degestión de los ejecutivos estatales.Desde el punto de vista financiero, la‘federalización’ de 1992 simplementecongeló y proyectó a futuro las enor-mes asimetrías para la educación bási-ca, sin intentar, en esta ocasión, revisarsu significación dentro de las relacioneshacendarias de los estados con la fe-deración (Latapí y Ulloa, 2000:109).

Los aspectos financieros que se refor-maron están consignados en la tercerasección del capítulo II de la LGE –ademásde otros artículos que lo refieren pero deforma indirecta– dichas modificaciones seresumen es los siguientes aspectos:

— La educación es prioritaria para eldesarrollo nacional.

— Es obligación de los gobiernos fede-rales y estatales concurrir al finan-ciamiento educativo (aunque no seestablece ninguna proporción delPIB o de los presupuestos).

— Los gobiernos deben fortalecer lasfuentes de financiamiento y procu-rar destinar a la educación recursoscrecientes en términos reales.

— A los municipios corresponderá elmantenimiento y equipamiento delas escuelas, así como la gestión derecursos complementarios; los go-biernos estatales deben otorgarles losrecursos necesarios para estas tareas.

— Los particulares pueden apoyar el fi-nanciamiento de la educación (La-tapí y Ulloa, 2002:35).


cuales no se rinden cuentas. 9 En otraspalabras, se transfiere a los estados ex-clusivamente lo ‘regularizable’ (sueldosy prestaciones del personal) en tanto sereserva los recursos destinados a inno-vación, mejoramiento del magisterio,apoyos didácticos y otros programas delos que depende la elevación de la cali-dad educativa que, en el fondo, es elobjetivo principal de la descentralización(Observatorio Ciudadano de la Educa-ción, 1999a).

Paradójicamente, a partir de la firmadel ANMEB y según se establece en laLGE, la educación compensatoria –aque-lla que se instrumenta con la finalidad deatender zonas y grupos en situación vul-nerable y, con ello, combatir la desigual-dad y contribuir a la equidad en el sector–se reservó como una tarea que compete,de forma exclusiva, a la federación. Apartir de esta acción las entidades (quese supone, según se desprende de losmás diversos discursos a favor de la des-centralización, están más cerca de las ne-cesidades de la población) se alivian deerogaciones para tal fin, y dejan enmanos de la federación la tarea de arri-

bar a la equidad educativa. Y si bien losrecursos con que el gobierno federalbusca compensar las desigualdades son,finalmente, ejercidos en las entidades,los programas compensatorios son enextremo rígidos y es difícil, sino imposi-ble, para los estados alterar sus partidas. 10

A fin de cuentas, lo cierto es que –en el contexto de la descentralización delsector– las pautas de financiamiento sondecididas centralmente. Ello refleja unaconcepción peculiar del federalismoconstitucional, donde el gobierno cen-tral mantiene la directriz operativa y sólodescentraliza el ejercicio de ciertos re-cursos; por ello:

(…) es obvio que mientras no semodifiquen los criterios y disposicio-nes hacendarias y fiscales, y espe-cialmente los criterios de distribuciónde los recursos federales hacia losestados, la federalización educativasólo será aparente y el poder centralmantendrá el control real del desa-rrollo educativo de las entidades (La-tapí y Ulloa, 2000:36).

9 Las tendencias que han seguido ambas cantidades en los últimos años muestran que losfondos que la SEP se reserva para sí han crecido fuera de toda proporción. Calculados porhabitante por alumnos (de enseñanza básica), han aumentado respecto de 1994 en 181%por habitante y en 171% por alumno en términos reales. En cambio, el total de aportacionesfederales a los estados para la enseñanza básica y normal ha aumentado apenas en 3.5% porhabitante y 1.6% por alumno respecto a 1994; mientras que 1999 descendieron –2.8% porhabitantes y –3.1% por alumno (Observatorio Ciudadano de la Educación, 1999a).

10 Nos referimos aquí a programas como: Programa de Atención al Rezago Educativo (PIARE);Programa de Atención al Rezago de Educación Básica (PAREB) y el Programa de Desarrollode la Educación Inicial (Prodei) cuyos recursos –provenientes en su mayoría de Banco Mun-dial– son controlados por el gobierno federal. Adicionalmente, será preciso analizar la formaen que se modificará el funcionamiento de otros programas compensatorios que tradicional-mente han venido operando de forma centralizada como es el caso del Instituto Nacional deEducación para Adultos (INEA) y el Conafe.


Más allá de los aspectos financieros,destaca también que este proceso no segestara a partir de demandas sociales,sindicales o políticas; por el contrario, talcomo lo menciona Gómez (2000), elgobierno federal salió en busca de losestados. Fue el gobierno federal quienpropuso y convenció a los gobiernos es-tatales de la necesidad de descentralizarla educación básica; de hecho, la federa-lización educativa propuesta a principiosde la década de los noventa se inscribedentro de lo que se dio en llamar el ‘nue-vo federalismo’; discurso bajo el cual secobijaron las distintas iniciativas descen-tralizadoras provenientes del gobiernofederal.

Lo anterior ha generado, en princi-pio, una excesiva burocratización sincoordinación, ni correspondencia entreel nivel central y las entidades federati-vas; duplicidad de esfuerzos; desequili-brios en la distribución de oportunidadeseducativas; conflictos entre los gobiernoslocales y el SNTE; falta de corresponden-cia entre los contenidos educativos y elentorno regional, por sólo mencionar al-gunos.

En comparación con modelos teóri-cos y prácticos de sistemas educativosdescentralizados, la federalización de laeducación mexicana no adopta posicio-nes extremas. Es un modelo intermedioen el que el gobierno central mantienepara sí la normatividad general del sis-tema, la cual incluye la elaboración delcurrículo nacional y la aprobación de los

currícula regionales, la evaluación, asícomo la asignación de recursos y progra-mas compensatorios y extraordinarios alos estados pobres o para programas na-cionales (Ornelas, 2000:433). A los go-biernos subnacionales o estatales, por suparte, les corresponde solamente la ope-ración y administración del sistema.

A diez años de haberse firmado elANMEB, resulta importante realizar unbalance de los logros y desencantos queha generado; pues es de suponer que –a una década de haberse incorporadolas políticas de descentralización comoprioritarias del proyecto nacional– seríaposible advertir algunas transformacio-nes en la toma de decisiones y en lastendencias que se vislumbran en el ám-bito regional.

Coincido con Cabrero y Mejía (1998:83) cuando advierten que no se puedeanalizar el grado de avance del procesode descentralización exclusivamentecomo una política emanada del centro,sino que se debe enriquecer el análisiscon los rasgos propios de la región, esta-bleciendo relaciones entre los aspectosdel proceso y la especificidad regional,su historia y problemática cultural, eco-nómica y social. Es decir, incorporar elmomento histórico y las circunstanciasque lo han conformado, para poder re-mitirse a la explicación profunda del ám-bito regional y proyectar en este marcoel proceso de descentralización como unelemento que puede transformar y alterarla estructura y la dinámica de la región.


La descentralización educativa: el estado de Méxicoen el contexto nacional y local

A los tradicionales problemas que pue-dan señalarse en torno al proceso dedescentralización, en el caso del sistemaeducativo mexicano se debe añadir quela adopción y puesta en marcha del pro-ceso se modifica dependiendo de la en-tidad a la que se haga referencia.

La inversión por parte de los gobier-nos estatales en materia educativa hasido directamente proporcional a susposibilidades económicas y al interéspolítico que depositan en ello; de tal suer-te que, mientras hay entidades como

Oaxaca en el sur del país o Tamaulipasen el norte que previo al proceso dedescentralización tenían un sistema es-tatal de educación inexistente o pocodesarrollado; podemos encontrar enti-dades como Veracruz en la zona del gol-fo, o el estado de México en el centro,cuya inversión en materia educativa hasido realmente significativa, a tal gradoque han logrado desarrollar subsistemasestatales de educación, en algunos ca-sos, más extensos que el propio sistemafederal en los ámbitos estatales (véasecuadro 4).

Cuadro 4: Evolución de las formas de organización de los sistemas educativos de las entidades federativas

Antes del ANMEB Después del ANMEB (1995)

Sistema estatal inexiste o poco desarrollado

Creación de organismo descentralizado

Aguascalientes Baja California Sur

Campeche Guerrero Hidalgo

Michoacán Morelos Oaxaca

Querétaro Quintara Roo

Tabasco Tamaulipas

Aguascalientes Campeche Guerrero Hidalgo Morelos Oaxaca

Querétaro Quintana Roo Tamaulipas

Secretaría de Educación Estatal Baja California Sur

Michoacán Tabasco

Continúa


Según reportan Latapí y Ulloa(2000), previo a la firma del ANMEB, laorganización del sistema educativo dela gran mayoría de las entidades del paísera controlada por la federación, sobretodo si se considera que en doce enti-dades el sistema estatal de educación erainexistente o poco desarrollado y que,además, en otras trece entidades si bien

existía un sistema estatal de educación,su magnitud frente al federal era muchomenor. Antes de iniciar el proceso dedescentralización, 80.6 por ciento de lasentidades federativas del país operabansu sistema educativo con financiamientopreponderante de carácter federal: lacentralización educativa se desarrollabasin obstáculos (véase cuadro 4).

Cuadro 4: Continuación

Coexistencia de organismos con predominio del sistema federal

Coexistencia Secretaría estatal y organismo descentralizado

Coahuila Colima Chiapas

Chihuahua Durango

Guanajuato Nayarit Puebla

San Luis Potosí Sonora Tlaxcala Yucatán

Zacatecas

Coahuila Colima Chiapas

Chihuahua Durango

Guanajuato Nayarit Puebla

San Luis Potosí Sonora Tlaxcala

Zacatecas Fusión

Yucatán

Coexistencia con situación equilibrada Coexistencia Secretaría estatal y organismo descentralizado

Baja California Jalisco

Baja California Jalisco

Estado de México Estado de México

Nuevo León Sinaloa Veracruz

Nuevo León Sinaloa Fusión

Veracruz Fuente: citado en Latapí y Ulloa (2000:55).


Lo anterior nos permite entender porqué razón el proceso de descentralizaciónde la educación en México tiene que seranalizado tomando en consideracióncada caso en particular, pues mientrasalgunas entidades tenían infraestructuraadministrativa y escolar además de unatradición educativa propia; otras entida-des, en cambio, recibieron el sistema edu-cativo de la federación prácticamente sincontar con infraestructura al respecto, dehecho en algunos casos los gobiernosestatales se vieron en la necesidad decrear dependencias administrativas pararecibir lo que el gobierno federal les trans-firió, tal es el caso del Instituto de ServiciosEducativos de Chihuahua o el Institutode Educación Pública de Oaxaca (véase,por ejemplo, Ruiz, 1999).

En ambos extremos la problemáticaa la que se enfrenta un proceso de estetipo cobra matices diferentes; pues laforma, los tiempos y las tensiones entorno a la descentralización educativa encada una de las entidades son hetero-géneas. Inmerso en esta dinámica, elestado de México destaca por varias ra-zones, en principio por tener una dinámi-ca propia por lo que a política educativase refiere; pero, además, por la dinámicasocioeconómica y demográfica que lecaracteriza. Desde la década de los añossetenta, el estado de México ha desta-cado por:

— Ser la principal entidad urbana delpaís, que integra los municipios co-nurbados a la zona metropolitana delvalle de México (ZMVM) que es –junto con São Paulo– la más grandezona metropolitana de América La-

tina; y, adicionalmente, aloja a lazona metropolitana del valle de To-luca (ZMVT) la sexta en importan-cia en el sistema de ciudades del país(al respecto véase Negrete, 1995).

— Acusar las tasas de crecimiento socialurbano más altas en el ámbito nacio-nal, con una fuerte demanda de ser-vicios sociales;

— La existencia de amplias zonas rura-les e indígenas (principalmente oto-míes y mazahuas) que compiten, enclara desventaja frente a las zonasurbanas, por los recursos escasos.

Todo ello añade nuevos retos a lostradicionalmente relacionados con la des-centralización educativa; para el gobiernode la entidad mexiquense la descentrali-zación del sector representa complejosproblemas de estructura y organizaciónpor el gran tamaño de los subsistemas(estatal y federal), las presiones demográ-ficas, así como por las disparidades so-ciales y geográficas.

La descentralización educativa quese ha experimentado en el estado deMéxico a lo largo de los últimos diez añosha sido un proceso que afecta la esferapolítica y trastoca los mecanismos depoder. Sin embargo, no modifica el tra-dicional andamiaje corporativo, ni per-mite advertir cuáles serán las nuevasrelaciones de poder. En este sentido, di-versas investigaciones apuntan hacia laexistencia de una dicotomía presente encuanto a la cobertura de educación bá-sica y los resultados educativos; situa-ción que se encuentra estrechamente


ligada a las desigualdades de desarrollointerregional; pues donde se manifies-tan los más altos índices de marginación,las escuelas revelan sus mayores reza-gos (al respecto véase Aguado, 1995, yAguado y Rogel, 1999).

Magnitud de los sistemasestatal y federal deeducación en el estado deMéxico, antes y después dela descentralización

Inmerso en la dinámica y contexto reciénanotados, el caso del estado de Méxicoresalta porque tiene una tradición de po-lítica educativa propia, donde la admi-

nistración del sistema está a cargo de laSecybs que tanto en matrícula, como ennúmero de escuelas era más grande queel federal antes de la descentralización;por la presencia de un sindicato estatalindependiente del nacional (el Sindicatode Maestros al Servicio del Estado deMéxico –en lo sucesivo SMSEM–) y porser el único con dos secciones del SNTEque agrupan a los maestros ‘federales’(la 17 para el valle de Toluca y la 36para el valle de México). Además, porsu cercanía y estrecha relación con la ciu-dad de México, es una entidad con ele-vado crecimiento poblacional y con unademanda de servicios creciente (véasecuadro 5).

Cuadro 5: Matrícula del sistema educativo del estado de México antes y después de la descentralización

Ciclo escolar 1991-1992 Ciclo escolar 1992-1993

Subsistema Federal (SEP)

Subsistema Estatal

(Secybs)

Subsistema Federal (SEP)

Subsistema Estatal

(Secybs)

Preescolar 39.2 60.8 0.5 99.5 Primaria 47.0 53.0 0.1 99.9 Secundaria 50.3 49.7 0.0 100.0 Normal 7.1 92.9 0.0 100.0 Total 46.8 53.2 0.1 99.9 Fuente: Cálculos propios a partir de Ornelas, 1998a.

Antes de la descentralización el sub-sistema educativo estatal, a cargo de laSecybs, aglutinaba a 53 de cada 100estudiantes de educación básica y nor-mal; mientras que el sistema federal de

educación, a cargo de las delegacionesde la SEP en el estado de México, con-centraba a 40% de la matrícula (véasecuadro 5).


Mientras en la mayor parte de losestados del país –previo a la firma delANMEB– la principal inversión en mate-ria educativa corría a cargo del presu-puesto federal; en la entidad mexiquensesucedía todo lo contrario: la mayor partede los alumnos matriculados en el siste-ma de educación básica recibían educa-ción financiada por el gobierno estatal.

La oferta educativa ofrecida por elsistema estatal atendía –y continúa aten-diendo– con prioridad las zonas urbanasde la entidad; mientras que la educaciónen zonas rurales e indígenas es reservadapara el sistema federal de educación.Esto es así pues, a decir de Arnaut (1999:87), a finales de los años veinte surgie-ron algunos conflictos entre las autori-dades educativas federales y estatales entorno a los lugares en los cuales debíanfundar sus escuelas. Generalmente, lapolítica federal explícita era que sus es-cuelas se fundaran en aquellas regiones–sobre todo en el campo– donde nohabía llegado la acción educativa de losgobiernos estatales. Conforme se incre-mentó la cobertura educativa, el gobier-no federal comenzó a fundar sus escuelasen aquellos lugares que se suponían re-servados para la atención educativa de

los estados. Lo anterior permite explicarla expansión del sistema educativo delestado de México en las zonas urbanasque, dicho sea de paso, empezaron acrecer de forma acelerada a partir de ladécada de los años 70.

Adicionalmente, es preciso advertirel gran esfuerzo que en materia de for-mación de docentes emprendió el go-bierno del estado de México a través dela Secybs que, a la fecha, cuenta con 36normales estatales distribuidas en dis-tintos municipios de la entidad. Por suparte, la SEP coordina en el estado laNormal Rural Federal “Lázaro Cárdenasdel Río” (mejor conocida como “La Nor-mal de Tenería”), que si bien ha sido unbastión político fundamental en las lu-chas por el poder del sindicato nacional,no se compara en matrícula con sus ho-mólogas estatales, pero sí desde el puntode vista de presupuesto. No sobra decirque los profesores egresados de las nor-males estatales laboran, prioritariamente,en las escuelas del sistema estatal de edu-cación y su agremiación es con el sin-dicato local, mientras que los egresadosde la normal federal son absorbidos –en la medida de lo posible– por el siste-ma federalizado de educación. 11

11 Si bien en algún momento las escuelas normales –estatales y federales– lograban garantizara sus egresados un espacio laboral relativamente seguro; en la actualidad el constante creci-miento del número de egresados de educación normal, aunado al abatimiento de las tasas denatalidad de la población, ha hecho que la demanda de profesores de educación básica sereduzca considerablemente. Si a ello añadimos las constantes reducciones presupuestales aque se enfrenta el sector educativo, no es de extrañar que las escuelas normales el día de hoyno puedan asegurar a sus egresados un espacio laboral. Esta situación ha generado diversasdisputas tanto al interior del sindicato nacional como del sistema educativo e, incluso, entrelos mismos estudiantes normalistas; los más combativos han sido los estudiantes de la Nor-mal Rural de Tenería que atiende, fundamentalmente, a población de escasos recursos dezonas rurales, con la particularidad de ser una escuela que funciona como internado y esexclusiva para varones.


Ello nos permite hablar de un subsis-tema educativo estatal fortalecido enmagnitud y recursos; y, que, difícilmentecedería márgenes de poder a la federa-ción, pues la tradición de política educa-tiva que ha experimentado la entidad hamarchado, en no pocas ocasiones, a con-tracorriente de la del gobierno federal.

Agremiación sindical de losprofesores de los sistemasestatal y federal

Un ejemplo de lo anterior es la agremia-ción sindical. Tanto en el ámbito nacio-nal como en el estado de México, losprofesores adscritos al ámbito federal (oprofesores ‘federalizados’, como se nom-bran a sí mismos) se aglutinan en tornoal SNTE; de magnitud considerable yaque se trata de uno de los sindicatos másgrandes y poderosos del país y de Amé-rica Latina.

El SNTE tiene secciones en cada unade las entidades federativas, hasta prin-cipios de la década de los 70 en el es-tado de México operaba solamente lasección 17, que se encargaba de gestio-

nar las relaciones laborales de los profe-sores adscritos al subsistema federal deeducación en el estado de México. Dadala magnitud poblacional de la entidad,a principios de la década de los añossetenta, se creó la sección sindical 36para atender a los profesores del vallede México, mientras que la sección 17se reservó para los profesores del vallede Toluca y del resto del estado. 12

La sección 17 del SNTE se ha carac-terizado por una dinámica asociada a lapolítica local, ya que sus circuitos de nego-ciación y conflictividad han sido los delgobierno estatal. La sección 36 –pese aser más joven– ha predominado política-mente dada su cercanía geográfica y po-lítica a los poderes federales y al mismoComité Ejecutivo Nacional del SNTE; asícomo por su magnitud, ya que glutinaaproximadamente al 70% del magisteriofederal en el estado. Esta situación se hatraducido en una fuerte capacidad de pre-sión sobre las instituciones educativas fe-derales que, no pocas veces, ha implicadofricciones con la burocracia sindical delvalle de Toluca, cuya inserción en el centrode poder estatal le ha permitido contrarres-tar sus debilidades políticas y numéricas.13

12 El SNTE se estructura a partir de representaciones de trabajadores en diversos niveles: a) repre-sentaciones sindicales de escuela; b) representaciones sindicales de centro de trabajo; c) delega-ciones sindicales; d) secciones sindicales y e) organizaciones o asociaciones de trabajadores dela educación afiliadas al SNTE. Así, las secciones sindicales constituyen la unidad orgánica delsindicato que agrupa a trabajadores del país en una misma entidad federativa o región del país.(Loyo, 1997:207).

13 La importancia política de esta, relativamente nueva, sección 36 podría ilustrarse al mencionarque se trata de una de las secciones que agrupan al mayor número de agremiados de estesindicato en el ámbito nacional. Además, es precisamente de esta sección sindical de dondesurgió Elba Esther Gordillo, quien ha sido una de las más poderosas y polémicas dirigentes enla historia reciente del SNTE, diputada federal en tres ocasiones y senadora plurinominal. Actual-mente funge como Secretaria General del Consejo Ejecutivo Nacional del Partido Revolucio-nario Institucional (PRI) y es líder de la bancada priísta en la cámara de diputados federal.


Por su parte, los profesores adscritosal sistema estatal de educación (o profe-sores ‘estatales’ como se han dado enllamar) no son agremiados del SNTE,éstos tienen su propio sindicato que, ade-más, es una organización independientede la nacional; se trata del SMSEM que,paradójicamente, en el estado de Méxicocuenta con más agremiados que las dossecciones del SNTE en la entidad mexi-quense.

Desde 1943 –época de creación delSNTE– las dirigencias sindicales de pro-fesores federales lograron obtener rele-vantes espacios de poder en el ámbitonacional y local, así como una decisivaparticipación en la administración edu-cativa controlada por la federación.Mientras que, en estado de México, du-rante el periodo de gobierno de GustavoBaz (1957-1963), se logró la destitucióndel director de Educación Federal y, en1966, el SMSEM adquirió reconocimien-to jurídico como sindicato independientedel nacional. Posteriormente, la llegadade Carlos Hank González a la guberna-tura (1969-1975) significó un importantefortalecimiento para la agremiación sin-dical de los profesores estatales.

A partir de esa fecha, la relación ma-gisterio estatal-gobierno-aparatoeducativo entró en una nueva fase:los líderes sindicales obtuvieron unadiputación local y varios de ellos pa-saron, tiempo después de su trienio,a ocupar la Dirección General deEducación (Martínez, 1999:512). 14

De esta forma encontramos una cu-riosa particularidad –que acaso no sepresente en ningún otro estado de la re-pública Mexicana– si bien el SNTE es elsindicato más grande del país y uno delos que más poder ostentan en el ámbi-to nacional; cuando consideramos comoescala de análisis el estado de México,el sindicato estatal (SMSEM) es másgrande y concentra más poder en el ám-bito local.

Esta situación es de suyo relevante siconsideramos que en estas décadas[1970-1980] se fue consolidando unaparato educativo con una participa-ción divida entre los ámbitos federaly estatal. Este último tenía una pre-sencia importante, al contrario de loque sucedía en la mayoría de los es-tados, en donde la federación teníael mayor número de planteles, pro-fesores y de gasto educativo. Si bienla normatividad se aplicó de maneraasimilar para ambos sistemas, su fun-cionamiento y organización tomócaminos distintos. Mientras los maes-tros dependientes de la federación seregían bajo los lineamientos de la SEPy articulaban sus intereses y deman-das al interior del SNTE, los maes-tros estatales hacían lo propio frenteal gobierno del estado y el SMSEM(Martínez, 1999:511).

En el proceso de descentralizacióneducativa en el estado de México, el papeldel SNTE ha sido de gran relevancia, puesfusionar los dos subsistemas (estatal y fe-

14 Incluso, esta situación permanece a la fecha. La secretaria general del SMSEM –que seráremovida en el mes de octubre del 2003– Trinidad Franco Arpero, funge como diputadaplurinominal por el PRI en la Legislatura Federal que inició sesiones en 2003.


deral) en uno significaría unificar tambiénlas dos secciones sindicales (la 17 y la 36)y, además, enfrentarse al fuerte poderlocal del sindicato independiente.

Para el sindicato la descentralizaciónsignificaba una amenaza a su existen-cia como tal. Con ella corría el riesgode transformarse más o menos rápi-damente en una confederación o enmúltiples sindicatos estatales concada vez menos vínculos entre sí. Ladescentralización también significabauna amenaza para la dirección na-cional del sindicato y, en especial,para su grupo hegemónico, que ba-saba su control de la vida sindical,en parte, en una estructura sindicaly un esquema de negociación cen-tralizada (Arnaut, 1999:74).

Quizá por ello, el Comité EjecutivoNacional del SNTE ha tratado de man-tener las negociaciones en el centro, paraevitar que en el mediano plazo se frac-cione el sindicato nacional.

Prestaciones salariales yseguridad social

Un elemento estrechamente relacionadocon la agremiación al sindical –nacionalpara el caso de los profesores federalesy local para los profesores del sistemaestatal– es el de la seguridad social; puesmientras los profesores del sistema esta-tal cotizan para el Instituto de SeguridadSocial del Estado de México y Munici-pios (Issemym); los profesores adscritosal sistema federalizado cotizan para elInstituto de Seguridad y Servicios Socia-

les de los Trabajadores al Servicio el Es-tado (ISSSTE). Pensar en la fusión deambos sistemas de seguridad social re-presentaría amplios problemas.

Previo a la descentralización los pro-fesores federales tenían mejores presta-ciones comunes que los de los estados,algunos beneficios de los estados (prés-tamos hipotecarios, créditos a cortoplazo) se podían conseguir más rápido,o eran mejores (pensiones, y la posibili-dad de intercambiar las plazas de zonasrurales a urbanas). Esto produce una si-tuación excepcional. No se pueden trans-ferir los fondos de pensiones a los estadosporque se descapitalizaría el sistema deseguridad nacional (ISSSTE). Pero eso,paradójicamente, no capitalizaría lossistemas de seguridad social de cada en-tidad federativa (Ornelas, 1998b).

En el caso del estado de México pre-vio –e incluso posterior– al proceso dedescentralización iniciado en 1992, losprofesores del subsistema estatal percibíansalarios más altos que los profesores fede-ralizados y, por consiguiente, sus presta-ciones eran más atractivas. Las diferenciasen los escalafones también eran impor-tantes, aunado a ello es preciso mencio-nar que los gobiernos estatales, por reglageneral, se dedicaron a satisfacer las de-mandas de la población urbana y dejabanque el gobierno federal atendiera las ru-rales. Es por ello que, de darse la fusiónintegral de ambos subsistemas, un altoporcentaje de los antiguos maestros fede-rales tendría derecho a plazas en las ciu-dades y los antiguos maestros estatalestal vez serían desplazados a las zonas ru-rales o marginadas de las urbes. Lo cual


representaría conflictos inimaginables(Ornelas, 1998b).

Quizá por ello, en un primer momen-to, en el estado de México se descartó laidea de fusionar ambos sistemas, y seprefirió que siguieran trabajando en para-lelo, con dos autoridades, dos sindicatos,aunque ambos dependían administrativa-mente del gobierno estatal. No obstante,es preciso anotar que la homologaciónsalarial y de prestaciones entre los dossubsistemas no significó un problemaserio, de hecho fue un proyecto que seprogramó para cuatro años y se logró endos. Las condiciones de adscripciónlaboral se mantuvieron para cada uno porseparado así como también se preserva-ron los escalafones diferenciados.

(…) había un programa para homo-logar [salarios] en cuatro años; se fir-maron distintos acuerdos: uno con elSNTE, se firmó con las aseguradorasde los maestros federalizados y se fir-maron una serie de documentos de-rivados del Acuerdo Nacional deModernización de la Educación Bási-ca y se formaron los acuerdos con laSEP. Así se inició el proceso, ahora,eso es en la parte, digamos, de admi-nistración; pero en la parte políticaprimero se garantizó que a nivel na-cional no se desmembrara al propio

SNTE, se tendría que mantener launidad del SNTE, se tendrían quemantener los derechos del SNTE, setendrían que mantener todas las re-laciones con él. Ahora, las seccionespodrían negociar directamente conlos gobiernos estatales pero, además,con el apoyo del SNTE, con el apoyodel Comité Ejecutivo Nacional, este,digamos que quedaron satisfechoscon toda la forma en que se dio, sobretodo porque no se les tocó nada; Yal contrario ganaron, lo que iba a sercuatro años en dos años lograron ho-mologar salarios ¿si?, Porque empe-zaron a presionar fuerte, sobre todolas condiciones salariales de los traba-jadores federalizados con los estatales,las condiciones de trabajo se mantu-vieron para cada uno por separado,aparte. Los escalafones se mantuvie-ron también de la misma manera, nohay nada que sea distinto (Entrevistacon Ranulfo Vivero Castañeda, 2001).

Así, a diez años de operación descen-tralizada, si bien se ha avanzado gradual-mente en la homologación de los sistemaseducativos estatal y federal en el estadode México; la complejidad administrativade ambos sistemas, los espacios de poderque detentan y la existencia del SNTE in-diviso y del SMSEM fortalecido no facilitalos procedimientos.

La descentralización educativa en el estado deMéxico, el federalismo esquivo

A partir de lo anterior, es posible delinearobstáculos de diverso orden –políticos,sociales, fiscales incluso sindicales– que

impiden concretar los objetivos de la des-centralización. Romper con esta ten-dencia no es fácil, pues más allá de los


intereses creados existen rutinas y hábitosarraigados que se reproducen a pesarde las políticas que buscan una reforma.

La descentralización educativa ins-trumentada en México ha intentado, nosin esfuerzos, la fusión del sistema federalde educación con los diversos subsiste-mas estatales. Que cada entidad federa-tiva sea un caso diferente es un elementoque debe ser considerado en el análisisy que, de manera particular, en el esta-do de México se presente una coyun-tura específica dada la fortaleza delsubsistema estatal previo al proceso dedescentralización, permite comprenderque modificar las rutinas y los hábitosde dos subsistemas educativos, paralelospero separados, no sea un asunto fácil.Quizá también ello nos ayude a explicarpor qué, pese a la intención de descen-tralizar el sector en el ámbito nacional,en el estado de México no se adviertentendencias que contribuyan a fusionarlos dos subsistemas de educación.

Las condiciones son difíciles; así fun-ciona bien y nosotros no tenemosque negociar con el SNTE. De hecho,el sistema sigue igual, hay escuelasque les siguen llamando federales ynosotros tenemos las nuestras… notiene caso fusionar… eso generaríaproblemas donde no los hay (Entre-vista con Efrén Rojas Dávila, 1994).15

Llama poderosamente la atenciónque el estado de México haya sido unade las entidades donde el proceso dedescentralización ha presentado los ma-yores obstáculos, a tal grado que –auna diez años de haber iniciado este pro-ceso– es posible decir que los dos siste-mas de educación aún se mantienenseparados.

No creo que en el estado de Méxicose pueda pensar en la integración físi-ca de estos dos grandes subsistemas.Ambos tienen muchos años de coe-xistir y actuar en diferentes partes(Entrevista con Román López Flores,1999).16

¡Eso es muy interesante! ¿Por qué nose reúnen? Pero esa es una decisiónpolítica, es un problema político, noes un problema de racionalidad. Amí me parece irracional incluso, yocreo que un tiempo debió construir-se una estrategia para llegar a fusio-nar un sólo sistema […] es más nosafecta en términos de contribuyentesporque tenemos un aparato admi-nistrativo de más […] yo me acuer-do que cuando inició Chuayfett teníaesa intención y me lo dijo Efrén. Yyo dije, pues ojalá y lo haga, seríamuy bueno, pero al mes a los dosmeses me dice Efrén, no pues esono podrá ser […] Yo creo que esoestá totalmente fuera del esquema

15 Efrén Rojas Dávila fue Secretario de Educación, Cultura y Bienestar Social (Secybs) del Go-bierno del Estado de México durante el periodo gubernamental de Emilio Chuayffet Chemor(1993-1999) época en que se dieron los primeros pasos hacia la descentralización educativa.Actualmente Rojas Dávila funge como director general de los SEIEM, la vertiente ‘federal’ dela educación en la entidad.

16 Román López Flores fue Subsecretario de Educación Básica y Normal de la Secybs en elperiodo 1997-1999.


político, el tratar de hacer una inte-gración (Entrevista con Ranulfo Vi-vero Castañeda, 2001).17

En el marco del ANMEB, en el Esta-do de México se formuló el ProgramaEstatal de Desarrollo Educativo 1993-1999 y se inició la descentralización delos servicios escolares. Dicho proceso haencontrado serios obstáculos en la enti-dad mexiquense, mismos que se reflejanen un problema de gestión que tieneefectos en la calidad, equidad y eficienciadel servicio, por la manera en que se con-forma el sistema educativo federal, es-tatal y particular; así como por la fuerzaejercida tanto por el sindicato federal(SNTE) como el estatal (SMSEM).

Para recibir la parte federal que setransfirió al gobierno estatal, lo que antesera la Dirección de Servicios Coordina-dos en el Estado de México –que admi-nistraba la educación impartida por lafederación– se transformó en la Unidadde Servicios Educativos a Descentralizaren el Estado de México (Usedem) y, pos-teriormente, lo que hoy en día se conocecomo los Servicios Educativos Integra-dos al Estado de México (en lo sucesivoSEIEM). Dicha transferencia, a decir deOrnelas (1998a), incluyó todo: el edifi-cio, los funcionarios, el personal e inclusoel director general que pasó de encabe-zar un organismo a dirigir el nuevo que,quizá, sólo cambió de nombre.

(…) se trabajó en la formulación delproyecto de ley para crear lo que son

los Servicios Educativos Integradosal Estado de México, SEIEM, ahorael asunto era ¿quién tiene que diri-gir eso? (…) el SNTE estuvo al pen-diente de cómo se iba desarrollandotodo, y se tomó la decisión: si sepone a un político, por ejemplo delestado vinculado al magisterio esta-tal, sería impugnado por el SNTE,entonces se pensó en una gente queno tuviera ese vínculo político, y laconclusión fue que el mismo directorque estaba en lo que eran los Ser-vicios Coordinados de Educacióncontinuara porque era la gente quemejor podía enlazar el proceso. Elgobierno estatal –buscando tambiénintroducir su gente de confianza–creó dos coordinaciones: la adminis-trativa y la operativa. La operativaquedó prácticamente ocupada congente del SNTE –que sigue estandoahí– y la parte administrativa le co-rrespondió al estado, donde se nom-bró gente sin vínculo con el SNTE, yque respondiera más a los requeri-mientos estatales. (Entrevista conRanulfo Vivero Castañeda, 2001).

Pese a la tendencia a descentralizarlos servicios educativos, en la entidadmexiquense existen dos secretarías deeducación paralelas: la Secybs y losSEIEM que si bien oficialmente depen-den de la Secybs, operan de forma inde-pendiente con apego a lo que establecela SEP en el ámbito nacional y con unafuerte relación con el sindicato nacional.La descentralización educativa en el es-

17 Ranulfo Vivero Castañeda fue Director General de Educación de la Secybs durante en elperiodo 1993-1999 y, actualmente, dirige el Instituto Superior de Ciencias de la Educacióndel Estado de México (ISCEEM).


tado de México –al menos en el sentidoadministrativo– no sólo se ha enfrentadoa obstáculos de diversa naturaleza, sino

que incluso no se ha logrado concretaro se ha concretado pero sólo en el senti-do formal.

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Resumen

En este artículo se analizan diferentes in-terpretaciones de la descentralización deservicios sociales en América Latina, ha-ciendo particular énfasis en el caso delsistema educativo mexicano. Se destacala forma en que –pese a las políticas dedescentralización llevadas a cabo enMéxico desde 1992– aún prevalece unalto grado de centralización en el sectoreducativo dado que el gobierno federal,en coordinación con el Sindicato Nacionalde Trabajadores de la Educación (SNTE),se ha reservado la normatividad que rigeal sector, la formulación de planes de es-tudio y la movilidad de los docentes entreestados. Se ofrece un recuento del pro-ceso de descentralización educativa enMéxico, enfatizando sus objetivos centra-

Abstrac t

In this article, we analyze different inter-pretations of the decentralization politicsin Latin-American in the case of socialservices. We make a particular stress inthe educational system in Mexico. Weemphasise the way in which –besides thepolicies of descentralization that tookplace in Mexico since 1992– still a highdegree of centralization in the education-al sector prevails given that the federalgovernment, in coordination with theNational Union of Workers of the Educa-tion (SNTE), the regulatory nature has beenreserved for the federal sphere, as well asthe study plans formulation and the mo-bility of the educational among states. Arecount of the process of educational de-centralization in Mexico is offered, em-


les: elevar la calidad de la educación eincrementar la eficiencia del sistema.

Palabras clave: descentralización depolíticas sociales, políticas educativas,descentralización de la educación básica,estudios sobre América Latina.

Rosario Rogel e Eduardo Aguado são professores da Facultad de CienciasPolíticas y Administración Pública da Universidad Autónoma del Estado de México

Recebido em janeiro de 2004. Aprovado para publicação em setembro de 2004


phasizing its central objectives: to elevatethe quality of the education and to in-crease the efficiency of the system.

Keywords: social politics descentraliza-tion, educative policies, descentralizationof basic education, Latin American stu-dies.

Balanço dos desafioslatino-americanos

263Alfonso Iracheta Cenecorta

su capacidad real de pago (conside-rando ingresos del orden de 3 vecesel salario mínimo (vsm) o menos).

Lo anterior implica desarrollar lasposibilidades de crear un nicho en elmercado inmobiliario para la poblaciónde menor ingreso. Este debiera partir delprecio del bien, lote de suelo habitacio-nal urbanizado, que puede ser pagadopor el demandante, para luego desarro-llar las políticas y estrategias para su“producción, distribución y consumo”.

Por las circunstancias actuales delmercado inmobiliario mexicano y losprocesos de producción de viviendapopular y de efectividad de la planea-ción en las ciudades, resulta fundamen-tal reconocer que es necesario aplicaruna estrategia de apoyos y subsidiospara estos grupos de muy bajos ingresos,así como la financiación de los mismos,lo que implica vincular estrategias, conlas políticas de imposición fiscal a la pro-piedad raíz.

Todas estas acciones gubernamen-tales deberán promoverse en paralelo ala atención a los problemas de irregu-laridad de la tenencia de la tierra y lasnecesidades de adecuación del marcojurídico y administrativo de la planeaciónurbana, ya que ambos requieren de pro-fundas reestructuraciones para atender,desde nuevas perspectivas, las exigen-cias de un país ya urbano que ademásvuelve a acelerar el proceso de urbani-

zación como producto de la transicióndemográfica.

El mercado informal desuelo urbano 11

EL FENÓMENO DE LA INFORMALIDAD

De acuerdo con ONU-HABITAT, en2050 la población mundial será de 9 milmillones de habitantes de los que 6 milvivirán en ciudades. De estas, del ordende 3.5 mil millones (38 por ciento) esta-rán viviendo en asentamientos popularesirregulares de muy bajo ingreso. En 2030vivirán en asentamientos urbanos pre-carios e irregulares el doble de habitan-tes de 2000, alcanzando 2 mil millonesde personas.

Una idea central que debe orientarlos análisis y propuestas para enfrentarel precarismo urbano, es que los asenta-mientos populares irregulares son unaparte de la solución del problema urba-no, más que un problema que debe sererradicado. Estos asentamientos hanmostrado en la historia reciente del país,gran capacidad para “resolver” las ne-cesidades de habitación de millones depobladores urbanos, sin apoyo del go-bierno o de las empresas privadas.

Los problemas que enfrentan, exigendel gobierno y las fuerzas del mercado,una gran capacidad para reconocer yaprovechar la fuerza creativa de la po-

11 La esencia de esta seción es de la autoría de Martim Smolka y Alfonso Iracheta y comoartículo científico fue originalmente publicado en italiano en Storia Urbana. Revista di studisulle trasformazioni della cittá e del territorio in etá moderna, año XXIII, 88-89, jul./dic. 1999,p. 119-144.

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