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CONSULTA PÚBLICA ARSESP – 16/2020

RECEITAS ALTERNATIVAS CLASSIFICAÇÃO E CRITÉRIOS

DE COMPARTILHAMENTO Companhia de Saneamento Básico do Estado de São Paulo – SABESP

Novembro/2020

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ÍNDICE GERAL

1. INTRODUÇÃO 2 2. OBJETO DA CONSULTA PÚBLICA 3 3. CLASSIFICAÇÃO 4 3.1. RECEITAS COMPLEMENTARES 4 3.2 RECEITAS ACESSÓRIAS 4 3.3 RECEITAS DE PROJETOS ASSOCIADOS E DE SOCIEDADES DE PROPÓSITO ESPECÍFICO 6 4. PROCESSO DE APROVAÇÃO DAS NOVAS RECEITAS ALTERNATIVAS 9 5. COMPARTILHAMENTO DAS RECEITAS ALTERNATIVAS 13 6. RECOMENDAÇÕES 15 7. CONTRIBUIÇÃO À MINUTA DE DELIBERAÇÃO 17 8. ANEXOS – HISTÓRICO E BENCHMARKING 24

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1. INTRODUÇÃO

Este documento tem como objetivo apresentar as contribuições da SABESP à Consulta Pública 16/2020, aberta pela ARSESP em 05 de novembro de 2020, em observância ao compromisso previsto na Agenda Regulatória 2020/2021 da ARSESP no item DEF 12 - Determinação de critérios de compartilhamento com o usuário de receitas indiretas e outras receitas das empresas reguladas de saneamento.

A Agência disponibilizou em seu site o documento NT.F-0060-2020 - Receitas Alternativas Classificação e Critérios de Compartilhamento Companhia de Saneamento Básico do Estado De São Paulo – SABESP, bem como minuta de deliberação com o objetivo de estabelecer a classificação e critérios para homologação das atividades alternativas geradoras de receitas da SABESP.

A presente contribuição apresenta as ações que julgamos pertinentes se manifestar e estão apresentados da seguinte forma:

− Proposta ARSESP: contém as considerações da Agência Reguladora contidas no documento disponibilizado em seu site.

− Considerações e Proposta SABESP: contêm as observações, dúvidas e/ou sugestões de nova proposta acerca da ação discorrida.

Conforme explicitado pela ARSESP na NT.F-0060-2020 submetida à Consulta Pública, até a 2ª Revisão Tarifária da Ordinária da Sabesp, todas as receitas consideradas alternativas (tratadas até então como receitas indiretas e outras receitas), foram destinadas de forma integral à modicidade tarifária, conforme descrito nas notas técnicas metodológicas e de cálculo do P0 da 2ª Revisão Tarifária Ordinária (NT.F-0003-2018 e NT.F-0010-2018, respectivamente), o que caracteriza um “desincentivo regulatório” para obtenção de receitas alternativas.

Há de se ressaltar e elogiar a disposição da ARSESP em rever e aprimorar este ponto de sua metodologia, para que os objetivos principais de incentivar a eficiência do prestador de serviços sejam atingidos, promovendo o compartilhamento desse tipo de receita com o usuário somente quando cabível, dado que a apropriação dos ganhos de eficiência no modelo de regulação adotado pela ARSESP para a SABESP já ocorre através da aplicação anual do Fator X.

No entanto, a SABESP entende que alguns parâmetros e critérios utilizados pela Agência nesta proposta devam ser revisados e aprimorados em prol da segurança jurídica e da estabilidade do ambiente regulado e, desse modo, apresenta suas considerações e solicitações através deste documento.

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2. OBJETO DA CONSULTA PÚBLICA

Após submetida em Consulta Pública 02/2020 pela ARSESP foi estabelecida a Agenda Regulatória para o biênio 2020-2021. Dentre as atividades previstas, temos:

DEF 12 - Determinação de critérios de compartilhamento com o usuário de receitas indiretas e outras receitas das empresas reguladas de saneamento, com o objetivo de desenvolver estudos para determinação do percentual de compartilhamento com os usuários de receitas indiretas e outras receitas das empresas de saneamento.

No entanto, tanto a NT como a minuta de deliberação são voltados à SABESP, o que leva à exclusão da observância pela demais concessionárias de saneamento reguladas pela ARSESP.

− Proposta ARSESP:

“Esta nota técnica [NT.F-0060-2020] faz parte das diversas atividades da ação “DEF12” da Agenda Regulatória do biênio 2020-2021, que trata da “determinação de critérios de compartilhamento com o usuário de receitas indiretas e outras receitas das empresas reguladas de saneamento”. No presente estudo são abordados os critérios para classificação dessas receitas e respectiva homologação pela Arsesp, especificamente para a prestação dos serviços da Companhia de Saneamento Básico do Estado de São Paulo – SABESP.”

− Considerações SABESP:

Devem ser observadas pela ARSESP as disposições contratuais para cada prestador de serviços e contratos específicos, cuja regulação e fiscalização tenha sido delegada à ARSESP nos termos dos instrumentos firmados. Caso os contratos sejam silentes nesta questão envolvendo a obtenção de receitas alternativas, caberia à Agência articular junto aos Poderes Concedentes e prestadores de serviços para definição quanto à eventual revisão ou aditivo contratual.

Como exposto, tanto a NT como a minuta de deliberação são voltados apenas à SABESP, o que levaria à exclusão da observância pela demais concessionárias de saneamento reguladas pela ARSESP das mesmas regras, caso não fossem estabelecidas também para as demais empresas.

Não encontramos indicações que atividades semelhantes seriam realizadas para as demais empresas de saneamento. No entanto, se isto ocorrer, parece-nos que pode haver discricionariedade entre os modelos regulatórios, os quais deveriam guardar certa simetria entre si.

Posto isto, sugerimos avaliar a condição formal e o objeto desta consulta pública, de maneira a estar aderente ao disposto no item DEF-12 da Agenda Regulatória, tal qual estabelecido na Deliberação ARSESP n.º 981/2020.

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3. CLASSIFICAÇÃO

A SABESP concorda com a classificação proposta pela Agência para conceituação das atividades alternativas, definidas como: i) complementares; ii) acessórias; iii) projetos associados e; iv) sociedades de propósito específico.

No entanto, discorda da necessidade de homologação de todas as receitas alternativas e com parte do racional adotado para que estas estejam sujeitas ao compartilhamento com os usuários. Esses dois pontos serão desenvolvidos nos tópicos subsequentes.

3.1. RECEITAS COMPLEMENTARES


“As atividades, os respectivos preços e seus prazos deverão ser homologados pelo regulador. (...)”


A SABESP concorda que as receitas complementares, notadamente aquelas que advém de cobrança ao usuário, estão sujeitas à homologação prévia pela ARSESP. Neste sentido, solicita que seja estabelecido o procedimento e definido um prazo máximo para a homologação pela Agência, quando do encaminhamento de uma proposta de atividade geradora de receita complementar, considerando inclusive os serviços que já possuem autorização da Agência e que hoje são cobrados individualmente do usuário demandante.

3.2 RECEITAS ACESSÓRIAS


“Os preços das referidas atividades não estão sujeitos à interferência do regulador, mas a realização das atividades estará sujeita à homologação regulatória, tendo em vista a possibilidade de interferência na atividade principal da Sabesp.

Considerando a necessidade de acesso à estrutura do serviço público (...)”

− Considerações e Proposta SABESP:

Como será abordado no tópico 4 desta contribuição, a SABESP considera que não caberia à ARSESP aprovar ou homologar todas as receitas alternativas, com exceção das complementares.

Dessa forma, propõe-se o seguinte ajuste:

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“Os preços das referidas atividades não estão sujeitos à interferência do regulador.

Considerando a necessidade de acesso à estrutura do serviço público (...).”


“Ainda, considerando a diversidade de atividades possíveis e o grau de utilização da estrutura de serviço público, o compartilhamento das receitas acessórias será classificado em níveis (os quais serão definidos em etapa posterior dos estudos e apresentados na metodologia de cálculo do P0), e levarão em consideração as seguintes características:

a) Impacto socioambiental;

b) Nível de correlação com a atividade principal;

c) Intensidade do uso da estrutura; e

d) Nível de rentabilidade (modicidade).”


Não há qualquer óbice quanto as características a serem avaliadas. Entretanto, indicar as características sem especificar os detalhes do que será levado em consideração abre espaço para subjetividade. Há também a preocupação de como será feito esse sopesamento: se haverá a construção de um índice, como e quais serão os pesos que serão atribuídos a cada uma das características que definirão os níveis de compartilhamento.

Importante destacar que a obtenção de receitas acessórias pelo prestador de serviços, embora prevista e autorizada pelos titulares nos contratos de prestação de serviços, não se constitui como uma obrigação do prestador e, portanto, sua busca está diretamente ligada ao sinal que o regulador emitirá para incentivar sua obtenção.

Considerando o princípio da previsibilidade regulatória, é desejável que essa regra seja definida “ex-ante”.

Espera-se que a proposta da ARSESP a ser apresentada posteriormente seja a da construção de um índice ou avaliação com critérios e pesos claros. Além disso, como será abordado no tópico 5, a SABESP entende que a “intensidade do uso da estrutura”, ou de uma forma mais ampla: a intensidade do uso dos insumos “lato sensu”, deveria ser o fator central a definir a proporção do compartilhamento, associado ao impacto socioambiental da atividade proposta.

O regulador pode corretamente querer incentivar atividades do prestador que estejam associadas à “economia circular”, permitindo que este mantenha as receitas advindas desta atividade, maximizando o bem-estar para a sociedade.

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Outra questão diz respeito à alienação de imóveis que não são mais afetos à prestação dos serviços, os quais são considerados “bens não vinculados” à luz dos contratos vigentes. É desejável sua alienação após a desvinculação desses bens e correspondente exclusão da Base de Ativos Regulatória da prestadora, sendo justo que o regulador permita que tais receitas possam ser mantidas pelo prestador de serviços, incentivando a racionalização do seu patrimônio.

3.3 RECEITAS DE PROJETOS ASSOCIADOS E DE SOCIEDADES DE PROPÓSITO ESPECÍFICO

Especificamente sobre a obtenção de receitas oriundas de projetos associados e de sociedades de propósito específico, cumpre-nos inicialmente destacar que a modicidade das tarifas se subordina às regras específicas estabelecidas em cada contrato firmado, devendo o eventual compartilhamento ser avaliado em condições específicas e contemplar o equilíbrio dos interesses econômicos de todos os envolvidos na execução do contrato, incluindo o poder concedente, o concessionário e os usuários.

A interferência do regulador nestes casos somente é admitida em situações específicas, de forma mínima e restrita às suas competências.

Em uma abordagem superficial, pode se ter a falsa ideia de que a ARSESP detém competência para regular todas as operações da SABESP, o que não é verdade. Da mesma forma, a Agência não detém competência para regular outras empresas (ex: BRK Ambiental, Vida Ambiental, Saneaqua, etc.), cujos contratos também são regulados pela ARSESP.

A ARSESP, conforme dispõe a sua lei de criação (Lei Complementar Estadual n.º 1025/2007), deve cumprir e fazer cumprir a legislação, os convênios e contratos que foram firmados pelos titulares dos serviços, os quais delegaram as funções de regulação à Agência, nos limites estabelecidos nos referidos instrumentos.

A referida legislação determina ainda a mínima interferência na atividade privada, em prol da segurança jurídica e da estabilidade do ambiente regulado, devendo ser preservada a autonomia da gestão empresarial (neste caso da Diretoria e do Conselho de Administração da SABESP) para a tomada de decisão sobre novos negócios e busca de receitas de projetos associados ou de sociedades de propósito específico.

Abaixo destacamos uma cláusula com o contrato com o município de São Paulo, comum na maioria dos contratos da SABESP, que aborda essa matéria. Como pode ser observado, já está autorizada pelo titular dos serviços a exploração de outras atividades, desde que tal exploração: i) não comprometa os padrões de qualidade dos serviços; ii) não acarrete prejuízo à normal prestação dos serviços, e; iii) não seja incompatível com o objeto do

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contrato, observada a legislação em vigor, inclusive as leis regentes das atividades e serviços da SABESP.

Importante observarmos que além da autorização prévia, os contratos já estabelecem um percentual máximo de compartilhamento admissível para a modicidade tarifária (35%), aplicável somente quando ocorrer a utilização de BENS VINCULADOS aos serviços. Em não ocorrendo a utilização de bens vinculados, os contratos definem que a SABESP deve suportar o ônus e benefícios da operação.

Na figura abaixo são apresentadas as definições contratuais sobre “bens vinculados” e “não vinculados”:

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Conforme disposto na NT.F-0060-2020 submetida à consulta pública, este tipo de receita caracteriza-se pelo desempenho de atividades que não guardam relação direta com a atividade objeto dos contratos de programa ou de prestação de serviços e, portanto, não devem estar sujeitos à regulação e fiscalização da ARSESP.

Em outras palavras, atividades desempenhadas pelo prestador que não se utilizam de BENS VINCULADOS não devem estar sujeitas ao compartilhamento de receita, podendo ser exploradas pela SABESP no limite do seu objeto social e da legislação que rege a atuação da Companhia.

Em caso da utilização de BENS VINCULADOS, estes sim sujeitos à regulação, deverá ser estabelecido através de um instrumento específico (contrato de partes relacionadas, por exemplo) que contemple o dimensionamento de um valor em função da intensidade de uso desse ativo atrelado à concessão (ex: aluguel pago pelas empresas de telecomunicações às concessionárias de energia elétrica pela utilização dos postes da rede de distribuição).

Ou seja, o racional é que apenas a receita paga à concessionária pelo “uso” desse ativo que estará sujeita ao compartilhamento, no caso da SABESP, respeitado o limite de até 35% (trinta e cinco por cento) conforme estabelecido nos contratos, e não a receita total dessas outras atividades cujos custos e investimentos são independentes do serviço regulado.

De igual modo, quando há uma aquisição de subprodutos do serviço regulado, como é o caso, por exemplo, da utilização de esgoto para produzir água de reuso, somente parte da receita da SABESP com a “venda do esgoto” estaria sujeita a eventual compartilhamento, e jamais a totalidade da receita da atividade de comercialização de água de reuso. Aqui é importante destacar o conceito louvável trazido pela ARSESP de incentivar aquelas atividades que produzam impacto socioambiental positivo, com baixo ou nulo compartilhamento, como o exemplo citado.

É importante destacar que as atividades de SPEs não sujeitas à regulação, ou sujeitas à regulação de outras agências (ex. ANATEL, ANEEL), não devem ser alcançadas pela regulação da ARSESP. As receitas provenientes de SPEs não podem ser alcançadas para efeito de compartilhamento, eis que suas atividades são realizadas com investimentos não integrantes do serviço regulado, bem como em custos que não oneram o serviço regulado.

Como já dito, excepcionalmente e na eventualidade de uso de BENS VINCULADOS, estes devem ser objeto de avaliação e pagamento sobre tais utilizações à SABESP, podendo haver compartilhamento apenas destas receitas destinadas à Companhia, no limite definido nos contratos.

Os dividendos ou participações societárias nas atividades da SPEs não guardam qualquer relação com as concessões de água/esgoto e, portanto, são exclusivos dos acionistas destas sociedades de propósito específico, os quais incorrem nos riscos totais do negócio.

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Isto posto, cumpre-nos ratificar o respeito pelo órgão regulador ARSESP, que possui sim competência para regular os contratos, mas não o negócio das empresas como um todo. Diante do exposto, considerando inclusive o potencial impacto regulatório desta medida na SABESP, parece-nos que o conteúdo proposto, em certa medida, extrapolou os limites de atuação desta Agência e, portanto, não poderia ser objeto de normatização pela ARSESP.

4. PROCESSO DE APROVAÇÃO DAS NOVAS RECEITAS ALTERNATIVAS

Do ponto de vista da SABESP, não caberia à ARSESP aprovar ou homologar previamente atividades geradoras de receitas alternativas, exceto para as Receitas Complementares.

Para as demais receitas alternativas, não obstante o processo de aprovação ou homologação poder significar um retardo no fechamento de negócios e a insegurança quanto ao seu fechamento, resta ainda, o risco de aparentar uma interferência na gestão da Companhia, o que escapa às competências de qualquer órgão regulador.

Nos termos dos artigos 85 a 90, da Lei nº 13.303/2016 (Lei das Estatais), temos que os órgãos de controle fiscalizarão as empresas estatais, quanto à legitimidade, à economicidade e à eficácia da aplicação de seus recursos, sob o ponto de vista contábil, financeiro, operacional e patrimonial. Perceba-se que o legislador, em respeito ao princípio da liberdade negocial, não fez qualquer menção à prévia aprovação ou homologação de atividades negociais das empresas estatais.

Em recente decisão, o Plenário do Tribunal de Contas da União – TCU (Acórdão nº 1170/2019, proferido na Sessão Ordinária de 22/05/2019), ao julgar em definitivo a regularidade de Acordo de Parceria celebrado entre a estatal Telecomunicações Brasileiras S.A. – Telebrás e a empresa Viasat, reconheceu os limites de sua competência sobre a liberdade negocial das empresas estatais na celebração de acordos de parceria, consolidando o entendimento de que “não cabe ao TCU limitar os lucros dessas entidades”, pois “são entidades de direito privado”, não competindo ao TCU a fixação de “limites precisos para as receitas das empresas parceiras”.

No aspecto empresarial e de parcerias, existem janelas de oportunidades de negócio que se abrem em curtíssimo espaço de tempo. Se a SABESP depender da aprovação da ARSESP, esses negócios podem simplesmente não serem fechados. Ao não fechar um negócio por conta desse intervalo temporal, entre a submissão e a aprovação, haveria não só a perda de uma receita para a empresa, mas também um potencial ônus social, uma vez que parte da receita ou da margem poderia ser destinada à modicidade tarifária. A celeridade na tomada de decisão e sigilo absoluto das tratativas é fator determinante para sua realização.

A autonomia negocial das empresas estatais na celebração de parcerias é dada pelo direito civil e societário e a regulamentação desta matéria por meio de norma secundária

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importa em quebra do princípio da legalidade, posto que a Agência atuaria fora dos limites de sua própria competência disciplinada pela respectiva lei de criação. Portanto, cumpre-nos ratificar que deve ser preservada a autonomia exclusiva da gestão empresarial (neste caso da Diretoria e do Conselho de Administração da SABESP) para a tomada deste tipo de decisão.

É importante ressaltar que, sem qualquer prejuízo para a sociedade, o regulador possui outros mecanismos de fiscalização e avaliação “a posteriori”, como as glosas, os processos de fiscalização (que podem resultar em multas ao prestador em caso de alguma não conformidade) e também os ajustes compensatórios nos processos de revisão tarifária.

Não se trata, portanto, de se abrir mão do controle, mas sim de dar agilidade e segurança à SABESP visando o aproveitamento de oportunidades. Importante destacar que o próprio parágrafo 1º do artigo 8º da minuta de Deliberação destina o risco das atividades alternativas exclusivamente à SABESP, portanto, não há razão para consulta prévia ou homologação pelo órgão regulador, cabendo aos Administradores da Companhia a única responsabilidade pela decisão.

Por outro lado, seguindo os princípios da transparência e as disposições contratuais, a SABESP deverá informar à ARSESP quando ocorrer a celebração de um novo negócio que possa utilizar BENS VINCULADOS da prestação de serviços e em quais termos, conforme estabelecido nos instrumentos a serem firmados.

Cumpre-nos ainda destacar que a homologação prévia no caso de projetos associados e SPEs pode apresentar riscos comerciais à SABESP, em especial no que se refere à exposição de seu plano de negócios e demais questões concorrenciais, por se tratar de uma sociedade anônima de capital aberto. Nestes casos, caberia à SABESP informar a ARSESP “à posteriori” para que a Agência possa exercer suas competências de fiscalização e regulação, no que couber. Ademais, há que se considerar a existência de estratégia comercial e empresarial, que devem ser preservadas especialmente nas SPEs, sobretudo porque os negócios tratados por essas sociedades ocorrem mediante termos de confidencialidade, pois necessitam de garantias de que suas informações estratégicas sejam mantidas sob proteção.

Submeter tais dados ao regulador previamente, significa tornar pública matéria privativa da gestão empresarial, por exemplo, no caso em que haja interesse de participação em licitações. Caso essa condição estabelecida pelo regulador prospere, servirá como barreira para a SABESP poder se habilitar para concorrer em futuras concessões no setor de saneamento.

Se mantida essa condição em que se poderá incorrer numa ilegalidade por parte da ARSESP, o que esperamos que não venha a ocorrer, a Agência estará se comprometendo a limitar fortemente a ampliação das atividades empresariais da SABESP, pois eventuais empresas que poderiam se associar com a Companhia para realização de novos empreendimentos simplesmente não irão fazê-lo, à luz deste novo risco adicional.

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“4. PROCESSO DE APROVAÇÃO DE NOVAS RECEITAS ALTERNATIVAS

As atividades a serem desenvolvidas pela Sabesp, com a finalidade de geração de receitas alternativas, classificadas como receitas complementares, acessórias, ou de projetos associados e de sociedades de propósito específico, deverão ser apresentadas para análise e aprovação da Arsesp.”


Dado o exposto anteriormente, há a necessidade do seguinte ajuste:

“4. DA COMUNICAÇÃO DE NOVAS RECEITAS ALTERNATIVAS

As atividades a serem desenvolvidas pela Sabesp, com a finalidade de geração de receitas alternativas, classificadas como receitas complementares, deverão ser apresentadas para análise e aprovação da Arsesp. As demais atividades, classificadas como receitas acessórias ou de projetos associados, deverão ser comunicadas à Arsesp.


“4.2 Atividades geradoras de receitas acessórias, de projetos associados ou de sociedades de propósito específico

A Sabesp deve encaminhar proposta acompanhada de Estudo de Viabilidade Técnica e Econômica da atividade, que permita avaliar (ao menos):

a) O serviço que será prestado pela Sabesp, detalhando suas etapas e usuário final da atividade;

b) Correlação com a atividade principal, objeto da prestação de serviço;

c) Intensidade do uso da infraestrutura do serviço público:

i. Periodicidade da atividade;

ii. Identificação da infraestrutura do serviço público que será utilizada para realização desta atividade (ativos, mão-de-obra, marca, conselho diretivo etc.).

d) Possibilidade de desenvolvimento da atividade por outras empresas além da Sabesp;

e) Benefícios socioambientais advindos da prestação da atividade;

f) Riscos associados ao projeto:

i. Previsão de geração de receita alternativa;

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ii. Custos detalhados para o desenvolvimento da atividade alternativa;

iii. Detalhamento dos custos que serão rateados com a atividade principal;

iv. Detalhamento dos custos exclusivos, contabilizados separadamente, para desenvolvimento da atividade.”


Com o objetivo de informar o regulador sobre as novas atividades geradoras de receitas alternativas, é preciso definir as informações que serão demandadas pela ARSESP.

Contudo, o item foi construído de forma a contemplar a necessidade de informações para a construção dos níveis de compartilhamento das receitas acessórias combinada com a necessidade de informações para a definição dos riscos de projetos associados.

Entretanto, ainda não há a informação, por exemplo, caso o regulador opte por um índice, das proxies que serão utilizadas para representar cada uma das características que serão sopesadas para as receitas acessórias. Além disso, para os projetos associados, as informações de que a ARSESP necessita podem ser diferentes. Por exemplo, a princípio, a ARSESP não disse que benefícios socioambientais entrariam na conta da definição do compartilhamento dos projetos associados.

Destarte, sugere-se a seguinte redação:

“4.2 Atividades geradoras de receitas acessórias e de projetos associados

Para as atividades acessórias e de projetos associados, a Sabesp encaminhará informações para a Arsesp contendo, no que couber, o seguinte:

a) O serviço que será prestado pela Sabesp, detalhando suas etapas e usuário final da atividade;

b) Correlação com a atividade principal, objeto da prestação de serviço;

c) Intensidade do uso da infraestrutura do serviço público:

i. Periodicidade da atividade;

ii. Identificação da infraestrutura do serviço público que será utilizada para realização desta atividade (ativos, mão-de-obra, marca, conselho diretivo etc.).

d) Possibilidade de desenvolvimento da atividade por outras empresas além da Sabesp;

e) Benefícios socioambientais advindos da prestação da atividade;

f) Riscos associados ao projeto:

i. Previsão de geração de receita alternativa;

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ii. Custos para o desenvolvimento da atividade alternativa;

iii. Custos que serão rateados com a atividade principal;

iv. Custos exclusivos, contabilizados separadamente, para desenvolvimento da atividade.”

5. COMPARTILHAMENTO DAS RECEITAS ALTERNATIVAS

A SABESP possui uma visão clara e objetiva quanto ao racional ideal para o compartilhamento das receitas alternativas.


“O racional da definição do percentual de compartilhamento será de incentivar a maximização da utilização da estrutura e mão-de-obra associadas à prestação dos serviços regulados (abastecimento de água e esgotamento sanitário), de forma a obter benefícios à prestação de serviços, ao meio ambiente e à sociedade, em vez de estimular a atuação em outras atividades distintas do seu objeto principal.

Dessa forma, quanto mais próxima das atividades reguladas, menor será o compartilhamento das receitas alternativas. Esse modelo é o mesmo adotado pela Arsesp para o setor de gás canalizado.”


A SABESP entende que o nível de compartilhamento deve estar relacionado ao conceito de intensidade do uso (ao grau de compartilhamento de bens vinculados “lato sensu”) independentemente da classificação (complementar, acessória ou de projetos associados). Esse conceito norteou a construção da proposta de compartilhamento encaminhada juntamente com o Plano de Negócios à ARSESP, em 5 de outubro de 2020.

A ARSESP trabalha com o conceito de que a especialização da empresa gera eficiência. O que pode ser visto como verdade para a atividade principal, mas que não necessariamente se reflete nas oportunidades de obtenção de receitas alternativas.

No caso da SABESP, as atividades da empresa estão previstas, em seu Estatuto Social, como segue:

(i) planejar, executar e operar serviços de saneamento básico em todo o território do Estado de São Paulo; e

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(ii) comercializar esses serviços e os benefícios que direta ou indiretamente decorrerem de seus empreendimentos.

Dessa forma, a SABESP está limitada, pelo artigo 2º de seu Estatuto, a somente empreender atividades necessariamente próximas aos serviços regulados pela ARSESP.

Atividades extra concessão relacionadas à ampliação do mercado de águas de reuso; ou à geração de energia a partir dos gases gerados nas estações de tratamento de esgoto; ou a um aumento da concorrência no mercado de limpeza urbana ou destinação de resíduos sólidos; ou, simplesmente, à assessoria a outras empresas do setor de saneamento básico; etc., certamente, possuem ganhos sociais enormes. Portanto, não necessariamente precisam ser menos incentivadas.

Pelo contrário, mesmo não necessariamente estando dentro do escopo de regulação da ARSESP ou não necessariamente tendo custos compartilhados com as atividades reguladas pela ARSESP, todas essas atividades são importantíssimas socialmente, devendo ser incentivadas pelo órgão regulador.

A SABESP entende que se há custos dessas atividades alternativas que são remunerados pela tarifa deve haver o compartilhamento; e quanto maior essa intersecção maior o compartilhamento. É essa a ideia de se ter como parâmetro a intensidade do uso. O racional é: se a sociedade arca com parte dos custos, nada mais justo que ter esses custos recompensados mais uma margem da remuneração. Em contrapartida, se não há custos diretos associados ou esse custo não é arcado pela tarifa regulada pela ARSESP; não deve haver compartilhamento, conforme estabelecido nos contratos.

A proposta encaminhada pela SABESP concomitante ao Plano de Negócios, encaminhado à ARSESP em outubro de 2020, é de que:

a) SPEs, parcerias e novos negócios/receitas não devem ter compartilhamento;

b) receitas sem custo diretamente associado devem ter baixo compartilhamento;

c) receitas com custos detalhados/abertos devem ter baixo compartilhamento de margem; e

d) receitas com custos não identificados/abertos devem ter alto compartilhamento até a abertura dos custos.

Por fim, especificamente quanto ao trecho: “(...) quanto mais próxima das atividades reguladas, menor será o compartilhamento das receitas alternativas”; este conceito de proximidade é vago. Caso a ARSESP opte pela manutenção desse racional, é importante que haja maior clareza e explicitação dos critérios que a Agência pretende adotar.

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“As atividades alternativas atualmente praticadas pela Sabesp serão avaliadas para fins de compartilhamento na 3ª Revisão Tarifária Ordinária.”


Não está determinado como se dará essa avaliação, a SABESP entende que deve haver maior clareza de como ela será feita. Considerado o princípio da previsibilidade regulatória e, visando minimizar a discricionariedade das decisões que podem gerar impacto direto aos futuros negócios da Companhia, é desejável que a ARSESP estabeleça previamente estes critérios.

6. RECOMENDAÇÕES

Parece-nos claro que a intenção da ARSESP é positiva, no sentido de estabelecer e uniformizar o conceito regulatório para as atividades alternativas geradoras de receitas das empresas de saneamento reguladas pela Agência, o que deve ser elogiado.

Conforme exposto neste documento, a SABESP reforça que devem ser observadas as disposições dos contratos vigentes firmados com os Poderes Concedentes, os quais além da autorização prévia, já estabelecem um percentual máximo de compartilhamento admissível para a modicidade tarifária (35%), aplicável somente quando ocorrer a utilização de BENS VINCULADOS aos serviços. Em não ocorrendo a utilização de bens vinculados, os contratos definem que a SABESP deve suportar o ônus e benefícios da operação.

Está claro que a proposta de norma ora submetida à consulta pública tem potencial de produzir impactos nos futuros negócios a serem desenvolvidos pela Sabesp. Poderia ser avaliada pela Agência a conveniência de elaboração da AIR, visando maior clareza sobre o custo-benefício e custo-efetividade do quanto está sendo proposto. Nesse sentido, a AIR poderia, inclusive, indicar que não regular determinadas questões poderia ser a melhor alternativa.

É desejável que o órgão regulador emita o “sinal correto” aos prestadores de serviço, ao mercado e à sociedade em geral, sobretudo nesse momento de reorganização do setor de saneamento brasileiro, trazido pela nova legislação (Lei Federal n.º 14.026/2020 – Novo Marco Legal do Saneamento) que pressupõe o fortalecimento da regulação e a competição pelo mercado, através da licitação das futuras concessões.

Neste novo cenário, a SABESP deve ter condições de competir em igualdade de condições com os demais concorrentes, visando permitir à Companhia manter e conquistar novos mercados e buscar a perenidade do seu negócio.

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No item 7 deste documento apresentamos nossas contribuições à minuta de deliberação propriamente dita e, no item 8, breve histórico e estudos de benchmarking sobre a matéria, visando contribuir com a análise e tomada de decisão da ARSESP.

Após o processo de consulta pública em curso, considerando todas as contribuições aqui apresentadas, bem como eventuais contribuições submetidas por outros agentes da sociedade civil, esperamos que a Agência possa aprimorar o normativo originalmente proposto, visando adequá-lo em prol da segurança jurídica e da estabilidade do ambiente regulado.

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7. CONTRIBUIÇÃO À MINUTA DE DELIBERAÇÃO

CONTRIBUIÇÃO À MINUTA DE DELIBERAÇÃO

RECEITAS ALTERNATIVAS – CLASSIFICAÇÃO E CRITÉRIOS DE COMPARTILHAMENTO – COMPANHIA DE SANEAMENTO BÁSICO DO ESTADO DE SÃO PAULO – SABESP

Item da nota técnica / dispositivo da minuta de deliberação

Contribuição Redação Sugerida para o Dispositivo

Preambulo: Estabelece a classificação e critérios para homologação das atividades alternativas geradoras de receitas da Sabesp.

Considerando que a atividade estabelecida no âmbito da Agenda Regulatória para o biênio 2020/21 da atividade DEF 12 trata da determinação de critérios de compartilhamento com o usuário de receitas indiretas e outras receitas das empresas reguladas de saneamento, e não apenas da SABESP, sugerimos alteração. A Sabesp entende que a regulação deve abranger todo o setor de saneamento regulado pela ARSESP, devendo alcançar, de igual modo, todas as empresas sob sua competência, para que os critérios e procedimentos adotados guardem entre si a necessária isonomia. Embora a presente Consulta seja restrita ao saneamento, é recomendável por oportuno e a título de sugestão, que as propostas da ARSESP para o compartilhamento de receitas alternativas sejam objeto de “convergência regulatória”, ou seja, devem ser considerados além do saneamento os demais setores por ela regulados, em especial para equalizar diferenças de critérios de

Preambulo: Estabelece a classificação e critérios para homologação das atividades alternativas geradoras de receitas das empresas de saneamento reguladas pela ARSESP.

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compartilhamento que vem sendo praticados atualmente.

Considerando que, nos termos do artigo 11 da Lei nº 8.987, de 13 de fevereiro de 1995, o poder concedente poderá prever a possibilidade de outras fontes provenientes de receitas alternativas, complementares, acessórias ou de projetos associados, com ou sem exclusividade, com vistas a favorecer a modicidade das tarifas;

Considerar que a SABESP possui centenas de contratos vigentes, assinados com o Poder Concedente (Municípios e quando o caso, Município e Estado) que preveem tais condições e definem os percentuais de compartilhamento. Entendemos que tais contratos existentes devem ser respeitados, nas condições ali previstas, quando ocorrer a utilização de BENS VINCULADOS.

Considerando que, nos termos do artigo 11 da Lei nº 8.987, de 13 de fevereiro de 1995, o poder concedente poderá prever a possibilidade de outras fontes provenientes de receitas alternativas, complementares, acessórias ou de projetos associados, com ou sem exclusividade, com vistas a favorecer a modicidade das tarifas, nos termos estabelecidos nos referidos contratos;

Considerando que a busca por fontes alternativas de receitas amplia as possibilidades de remuneração da Sabesp, ao mesmo tempo que parte das receitas auferidas são compartilhadas com os usuários, contribuindo para a modicidade tarifária;

Observar que a exploração das receitas alternativas sujeitas a eventual compartilhamento para fins de modicidade tarifária decorre somente quando da realização de atividades econômicas da SABESP que se utilizam de BENS VINCULADOS, excluindo totalmente aquelas realizadas por meio de sociedades de propósito específico (SPEs); A minuta apresentada não produz a clareza conceitual suficiente para que o tema do compartilhamento possa ser concluído, em especial ao taxar todas as receitas alternativas como igualmente compartilháveis, incluindo aquelas obtidas por outras sociedades que não estejam vinculadas à concessão,

Considerando que a busca por fontes alternativas de receitas amplia as possibilidades de remuneração dos prestadores de serviços, ao mesmo tempo que parte das receitas auferidas podem ser compartilhadas com os usuários, quando cabível, contribuindo para a modicidade tarifária;

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como no caso das SPEs. É importante notar que as atividades de SPEs podem inclusive estar sujeitas à regulação de outras agências (ex. ANATEL, ANEEL) e não à regulação da ARSESP.

Art. 1º. Para efeito desta deliberação são consideradas atividades alternativas da Sabesp aquelas geradoras de receitas.

Sugere-se a alteração da redação para contemplar não apenas a Sabesp, mas sim todos os prestadores de serviços de saneamento regulados pela ARSESP, conceituando melhor essas receitas adicionais.

Art. 1º. Para efeito desta deliberação, são consideradas atividades alternativas dos prestadores de serviços aquelas geradoras de receitas adicionais, não provenientes diretamente do serviço regulado de água e esgoto.

Art. 2º, §2º: São atividades acessórias aquelas: I – relacionadas indiretamente ao objeto do contrato de programa ou de prestação de serviços; II – não essenciais para a adequada consecução do objeto contratual; III – que dependem de acesso à estrutura do serviço público; e IV – executadas exclusivamente pela Sabesp ou por prepostos terceiros por ela contratados.

Sugestão para aperfeiçoamento da redação e do conceito, aplicável a todos os prestadores de serviços e não apenas à Sabesp.

Art. 2º, § 2º: São atividades acessórias aquelas: I – relacionadas indiretamente ao objeto do contrato de programa ou de prestação de serviços; II – não essenciais para a adequada consecução do objeto contratual, ainda que guardem alguma relação com os serviços de água/esgoto, como a realização de serviços internos às edificações dos usuários; III – que podem depender de acesso à estrutura do serviço público, isto é, que utilizam na sua execução recursos do serviço regulado como: pessoal, materiais, ferramentas, equipamentos, imóveis, instalações, veículos, etc; e IV – executadas exclusivamente pelo prestador de serviços ou por terceiros por ele contratados.

Art. 2º, §3º: São atividades de projetos associados aquelas: I – que não guardam relação com o objeto do contrato de programa ou de prestação de serviços;

Sugestão para aperfeiçoamento da redação e do conceito, aplicável a todos os prestadores de serviços e não apenas à Sabesp. Visa esclarecer a conceituação de projetos associados vis-à-vis as regras contratuais.

Art. 2º, §3º: São atividades de projetos associados aquelas: I – que não guardam relação com o objeto do contrato de programa ou de prestação de serviços, inclusive aquelas que podem vir a fazer

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II – não essenciais para a adequada consecução do objeto contratual; III – não dependentes de acesso à estrutura do serviço público; e IV – executadas pela Sabesp ou por terceiros.

uso de bens vinculados, nos termos dos contratos vigentes; II – não essenciais para a adequada consecução do objeto contratual; III – executadas diretamente pelo prestador de serviços por terceiros por ele contratados, podendo fazer uso de recursos do serviço regulado, quando deverá ser estabelecido pagamento específico para tal fim, ficando tais valores sujeitos a possível compartilhamento quando ocorrer a utilização de bens vinculados.

Art. 2º, §4º: São atividades de sociedades de propósito específico aquelas decorrentes da participação da Sabesp em tipos societários dessa natureza.

Proposta de inserção dos incisos I e II no parágrafo 4º, visando esclarecer e estabelecer o procedimento de abordagem da ARSESP para este tipo de arranjo societário (SPEs), à luz da legislação vigente e das disposições contratuais.

Art. 2º, §4º: São atividades de sociedades de propósito específico aquelas decorrentes da participação da Sabesp em tipos societários dessa natureza. I - as receitas das SPEs ou seu resultado (lucros e/ou dividendos) não estarão sujeitos ao compartilhamento com os usuários; II – no caso de utilização de bens vinculados ou subprodutos do serviço regulado, deverá ser estabelecido um instrumento específico entre as partes, definindo o pagamento pelo uso desses bens ou subprodutos ao prestador de serviços. Sobre esta receita, será aplicado o percentual máximo definido nos contratos com os poderes concedentes, para fins de reversão à modicidade tarifária.

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Art. 3º. As atividades alternativas complementares, acessórias, de projetos associados e de sociedades de propósito específico serão apresentadas pela Sabesp à Arsesp para homologação, nos termos desta deliberação.

Pelos motivos expostos nesta contribuição, a SABESP entende que a homologação é cabível apenas das atividades alternativas complementares.

Art. 3º. As atividades alternativas complementares serão apresentadas previamente pelos prestadores de serviços à Arsesp para homologação, nos termos desta deliberação.

Proposta de inserção de novo dispositivo Ajuste conforme demanda supracitada. Para as demais atividades, caberia à Sabesp informar o órgão regulador quando da sua ocorrência.

XX. As informações sobre atividades alternativas acessórias e de projetos associados serão apresentadas pelos prestadores de serviço à Arsesp para avaliação e acompanhamento, nos termos desta deliberação. §1º. Para as atividades acessórias e de projetos associados, o prestador encaminhará informações para a Arsesp contendo, no que couber, o seguinte: I – o serviço que será prestado pela Sabesp, detalhando suas etapas e usuário final da atividade; II – correlação com a atividade principal, objeto da prestação de serviço; III – intensidade do uso da infraestrutura do serviço público: a. periodicidade da atividade; b. identificação da infraestrutura do serviço público que será utilizada para realização desta atividade (ativos, mão-de-obra, marca, conselho diretivo etc.). IV – possibilidade de desenvolvimento da atividade por outras empresas além da Sabesp; V – benefícios socioambientais advindos da prestação da atividade;

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VI – riscos associados ao projeto: a. previsão de geração de receita alternativa; b. custos para o desenvolvimento da atividade alternativa; c. custos que serão rateados com a atividade principal; d. custos exclusivos, contabilizados separadamente, para desenvolvimento da atividade.

Art. 4º. O faturamento das atividades alternativas deverá respeitar o disposto no artigo 72 da Deliberação Arsesp nº 106/2009 ou outro que vier a substituí-lo.

Adequação da redação para esclarecer, dado que só há cobrança direta do usuário dos serviços Adequação da redação para esclarecer, dado que para as atividades classificadas como complementares, através de tabela de preços/serviços homologada previamente pela ARSESP.

Art. 4º. O faturamento das atividades complementares deverá respeitar o disposto no artigo 72 da Deliberação Arsesp nº 106/2009 ou outro que vier a substituí-lo.

Art. 6º. A definição do critério e percentual de compartilhamento das receitas advindas das atividades alternativas, incluindo as existentes, ocorrerá nos processos de revisão tarifária ordinária, observando o incentivo à maximização da utilização da estrutura e mão-de-obra associadas à prestação dos serviços regulados e benefícios socioambientais. Parágrafo Único. As atividades alternativas atualmente praticadas pela Sabesp serão avaliadas para fins de compartilhamento na 3ª Revisão Tarifária Ordinária.

Adequação da redação para esclarecer a abordagem em SPEs, e que o compartilhamento ocorrerá no limite contratual definido e quando cabível. Sugerimos avaliar sua necessidade, dado que a deliberação deve regulamentar a questão para todos os prestadores de serviços e não apenas à Sabesp.

Art. 6º. A definição do critério e percentual de compartilhamento das receitas advindas das atividades alternativas, incluindo as existentes, ocorrerá nos processos de revisão tarifária ordinária, observando o incentivo à maximização da utilização da estrutura e mão-de-obra associadas à prestação dos serviços regulados e benefícios socioambientais. Parágrafo Único. À exceção daquelas prestadas por sociedades de propósito específico, as atividades alternativas atualmente praticadas pela Sabesp serão avaliadas para fins de compartilhamento na 3ª Revisão Tarifária Ordinária, quando cabível, observadas as

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disposições dos contratos vigentes com os municípios.

Art. 8º. A parcela da receita alternativa destinada ao compartilhamento será considerada na composição da receita requerida da Sabesp. §1º. Caso a atividade alternativa resulte em margem líquida negativa, seus custos não serão compartilhados com os usuários dos serviços, sendo suportados integralmente pela Sabesp. §2º. A Arsesp poderá homologar atividades com margem líquida negativa, desde que tais atividades apresentem benefícios intangíveis, em particular socioambientais, devidamente justificáveis.

Sugerimos adequar a redação, dado que a deliberação deve regulamentar a questão para todos os prestadores de serviços e não apenas à Sabesp e a necessidade de respeito aos contratos vigentes.

Art. 8º. A parcela da receita alternativa destinada ao compartilhamento será considerada na composição da receita requerida do prestador de serviços, observadas as disposições contratuais. §1º. Caso a atividade alternativa resulte em margem líquida negativa, seus custos não serão compartilhados com os usuários dos serviços, sendo suportados integralmente pelo prestador de serviços. §2º. A Arsesp poderá homologar atividades com margem líquida negativa, desde que tais atividades apresentem benefícios intangíveis, em particular socioambientais, devidamente justificáveis.

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8. ANEXOS – HISTÓRICO E BENCHMARKING As mudanças na regulação econômica e a modicidade tarifária

A partir dos anos 80, ocorreram grandes mudanças na regulação econômico-financeira

das “public utilities” (empresas prestadoras de serviços públicos, como energia elétrica, telecomunicações, gás canalizado, saneamento), principalmente na Inglaterra e nos EUA.

Nos EUA, as mudanças na área de energia começaram no final da década de 70 com a

“Lei das Políticas Regulatórias das Utilidades Públicas” (Public Utilities Regulatory Policies Act, PURPA, como ficou conhecida) que em 1978 introduziu as alterações que permitiram o surgimento de geradores de energia elétrica não vinculados às “utilities” tradicionais (chamados de Produtores Independentes de Energia, Independent Power Producers), seja com exploração de fontes de energia mais baratas seja com co-geração de energia elétrica como subproduto de estabelecimentos industriais, cujas instalações de geração (Qualifying Facilities), uma vez aprovadas, permitiam vender energia para as utilities, que se obrigavam a comprá-la por contratos (“Power Purchase Agreement”).

O “Produtor Independente de Energia” foi fundamental para a “des-integração”

(“unbundling”, em inglês) da cadeia Geração – Transmissão – Distribuição, até então inteiramente a cargo de uma mesma utility. Com a figura do Produtor Independente de Energia, a Geração tornou-se uma atividade sujeita à competição por parte dos novos produtores independentes. Também surgiram as Comercializadoras (traders, independentes das utilities tradicionais), cujas atividades de compra e venda de energia adquirida dos PIEs e terceiros passaram a ser realizadas livremente, com o surgimento do Mercado Atacadista de Energia para os grandes consumidores.

Quanto às atividades de Transmissão e da Distribuição, continuaram a ser exercidas

em regime de monopólio, por empresas reguladas, visto que não havia sentido econômico em duplicar as redes para atendimento do mesmo mercado, devido ao “monopólio natural”. Mas o compartilhamento do uso das redes de transmissão e distribuição passou a ser garantido, para que os produtores independentes pudessem escoar livremente sua energia para grandes consumidores, chamados “consumidores livres” e não mais obrigados a comprar energia das “utilities”. O livre acesso e uso das redes de transmissão e distribuição (“Open Access”) para escoar a energia de produtores independentes e comercializadoras, foi assegurado pelo pagamento de “encargos” aos donos dessas redes.

Além dessas importantes alterações na configuração e no funcionamento do setor

elétrico, que inspiraram mudanças nos demais setores em busca da introdução de aspectos competitivos, ao longo dos anos 80 surgiram novas formas de regulação econômica das utilities, com a introdução de mecanismos voltados para melhoria da eficiência econômica e desempenho (as chamadas Performance Based Regulation).

A tradicional regulação pelo Custo do Serviço passou a ser substituída em muitos

setores por novas formas de regulação como “Preço-Teto” (Price-Cap Regulation), primeiro introduzida na Inglaterra na privatização da British Telecom. Em vez de fixar tarifas que oscilam

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com as variações de custos, como na regulação tradicional, os preços e tarifas são estabelecidos inicialmente e mantidos por determinado número de anos (“ciclo tarifário”) apenas atualizados monetariamente com base na inflação medida por um índice de preços geral (não-setorial). Entretanto, a cada ano, os preços e tarifas vigentes são reduzidos de um percentual “X” (chamado Fator X), a títulos de ganhos exigidos de eficiência e produtividade. O Fator X, descontado dos preços e tarifas, busca estimular as concessionárias à maior eficiência e beneficiar o consumidor com “modicidade tarifária”.

Modicidade tarifária, ‘Fator X’ e as Receitas Extra concessão

O Fator X - mecanismo introduzido pela nova regulação, que busca incentivar um

melhor desempenho das concessionárias e transferir para os consumidores os ganhos de eficiência e de produtividade exigidos - tem aplicação compulsória.

Caso o desempenho da concessionária não atinja, nos anos do ciclo seguintes à

revisão, a eficiência e produtividade exigida pelo Fator X, ela sofrerá uma perda em seu resultado, que não é compensável. Entretanto, caso apresente desempenho superior ao exigido, obtém um ganho extra, adicional.

Além do Fator X, os contratos passaram também a prever que as concessionárias

podem exercer outras atividades e serviços, além do objeto principal da concessão, desde que autorizadas pela agência reguladora. E parte do resultado ou receita obtida com atividades “extra concessão” também pode ser utilizada para “modicidade tarifária”, reduzindo a receita tarifária requerida e assim permitindo tarifas menores do serviço regulado (concessão).

Mas a realização de atividades extra concessão não é uma obrigação; não tem

caráter compulsório. As empresas concessionárias podem – ou não – se engajar nessas atividades. Fica claro, portanto, que as regras de compartilhamento das receitas extra concessão adquirem papel crucial, ao afetar o resultado obtido pela concessionária no exercício dessas atividades e a sua atratividade. Assim, as regras de compartilhamento das receitas ou resultados das atividades extra concessão devem ser tais que estimulem as concessionárias a buscar atividades extra concessão, funcionem como um incentivo à realização dessas atividades extra concessão.

Caso contrário, não havendo estímulo ou sendo este insuficiente para vir a atrair a

concessionária na busca de novas atividades, frustra-se a obtenção dessas novas receitas, provenientes de atividades extra concessão, que permitem reduzir a receita requerida pelo serviço regulado e, assim, contribuir para a modicidade tarifária.

Não obstante, convém notar que os reguladores procuram avaliar essa questão por

diversos ângulos, para que a obtenção de novas receitas pela concessionária, em atividades extra concessão não leve à transferência de outros riscos aos usuários do serviço regulado ou signifique assunção de custos indevidos pela atividade regulada, assim como avaliam o uso de ativos da concessão amortizados e remunerados pelo usuário do serviço regulado, na obtenção dessa receita extra concessão.

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1. Abordagens das Receitas Extra Concessão: Inglaterra (OFWAT1) e Brasil (ANEEL e ARSESP).

A realização de atividades extra concessão e o compartilhamento das receitas com os

usuários pode ser analisada por diferentes enfoques, associados às interações da atividade da concessão regulada com as atividades extra concessão:

• Uso de instalações e ativos da concessão regulada nas novas atividades; • Uso de recursos do serviço regulado nas novas atividades; • Efeito das atividades sobre a qualidade do serviço objeto da concessão; • Risco das atividades extra concessão ao negócio objeto da concessão; • Informações prestadas a auditar (por se tratar de atividade não reguladas); • Regras de compartilhamento da receita ou do resultado e proporção a ser transferida.

Além disso, as consequências da realização de atividades extra concessão também

podem ser estendidas a outros aspectos – por exemplo, os seus impactos sobre a concorrência nos setores onde será exercida a atividade extra concessão. Assim, conforme o caso que se trate, o incumbido da prestação do serviço regulado pode vir a assumir uma vantagem em relação aos competidores da atividade extra concessão que decorre de um diferencial único, devido a ser detentor de uma concessão.

Por exemplo, no uso de informações acerca de seus consumidores do serviço regulado

para o oferecimento de produtos e serviços não regulados ou, ainda, no caso de aproveitamento sem custo de resíduos de sua atividade regulada, como insumo para exercer uma atividade extra concessão, em que os competidores são obrigados a arcar com custos de insumos. Isso suscita a necessidade de que cada caso e atividade extra concessão seja analisado de maneira específica, e com visão mais ampla, visto que cabe ao Estado a regulação não só de serviços públicos, mas também a observância das regras de concorrência, políticas públicas, etc.

A OFWAT e as receitas extra concessão

Na Inglaterra, a agência OFWAT analisou questões referentes à abordagem dessas

atividades extra concessão em 2010, sob o título: “The treatment of regulated and unregulated business in setting price controls for monopoly water and sewerage services in England and Wales – a discussion paper” 2. A seguir, são transcritas as partes mais relevantes desse documento.

“Em situações em que uma companhia provê tanto serviços regulados como não

regulados, a relação entre eles é muito importante. Em particular, surge a questão sobre como, e em que extensão, as receitas, lucros e custos gerados por serviços não regulados interagem com aqueles dos serviços regulados. Isto porque terá efeito sobre o controle da receita imposto aos serviços regulados. Também poderia ter um efeito sobre a alocação de risco. (...) (...)”

1 OFWAT – The Water Services Regulation Authority, é a agência reguladora dos serviços de

água na Inglaterra, www.ofwat.gov.uk .

2 “O tratamento dos negócios regulados e não regulados na fixação de preços dos serviços monopolistas de água e esgoto na Inglaterra e Gales – um texto para discussão”.

http://www.ofwat.gov.uk/

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“Como a OFGEM 3, nós atualmente tratamos as receitas de serviços regulados e não regulados em separado, quando estabelecemos os limites de preços. Isso é conhecido como “dual till approach” (abordagem de “duas gavetas”). Isso significa que as receitas obtidas de serviços não regulados não afetam a receita requerida utilizada quando calculamos os preços dos serviços regulados. Outros reguladores, como a CAA 4, adotam a abordagem conhecida como “single till approach” (“gaveta única”) e levam em consideração a receita não regulada quando fixam preços. As duas abordagens colocam incentivos diferentes sobre as companhias. Elas têm também diferentes implicações para os mercados em que os bens e serviços são vendidos. Nós estamos avaliando se, e em quais circunstâncias, essas duas abordagens podem ser adequadas”.

“Estamos considerando também o escopo para compartilhamento de risco e lucro

entre negócios regulados e não regulados. Estamos atentos para assegurar que qualquer alocação de risco seja acompanhada por uma alocação justa do lucro”.

“Para qualquer abordagem que adotarmos para as receitas, precisamos considerar

quais princípios são os mais adequados para a alocação de custos entre serviços regulados e não regulados. Pensamos que os custos deveriam ser alocados de acordo com o serviço que gerou o custo. Isso habilitaria os consumidores a decidir se eles querem utilizar o serviço baseado em sinais de preço exatos que refletem o custo de prover aquele serviço. Permite também que as companhias tomem decisões sobre se e como prover aquele serviço, sabendo o que custa e quanto os consumidores estão dispostos a pagar por ele. Finalmente, ajuda a garantir que os incentivos para prover o serviço de maneira custo-efetiva (‘cost-effective’) se alimentem dos custos corretos”.

“De modo crescente, teremos de encarar decisões acerca de se e como regular novos

produtos e serviços. Precisaremos decidir como deveríamos tratar interações entre serviços regulados e não regulados. Particularmente, podemos perceber questões que surgem relacionadas a:

• Alocação de custos (fixos, comuns e conjuntos) entre serviços regulados e não regulados; • Uso de ativos regulados para prover serviços não regulados (tais como a utilização da base de

dados de consumidores para vender serviços não regulados, ou a utilização dos ativos de tratamento de esgoto para processar outras formas de biorresíduos) e cobrar por isso;

• Alocação de riscos e lucros, e • Se as receitas obtidas pelos serviços não regulados deveriam ser levadas em conta no controle

de preço dos serviços regulados” Além dessas duas visões, o paper da OFWAT vislumbrava ainda outra possibilidade,

uma terceira abordagem: “É possível adotar uma variante das abordagens “single” e “dual till”, uma terceira

abordagem que fica entre as duas. Nesta abordagem, uma porcentagem das receitas da oferta de produtos ou serviços não regulados é levada em conta para determinar a receita necessária para prover os serviços regulados”.

3 Obs. OFGEM – Office of Gas and Energy Markets, a agência reguladora britânica do setor de

energia. 4 Obs. CAA – Civil Aviation Authority, a agência reguladora britânica da aviação civil.

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“De modo similar, é possível permitir arranjos de compartilhamento de lucro e risco entre os serviços regulados e não regulados. Dessa maneira, é possível regular de modo a que seja compartilhado o valor comercial entre os negócios regulados e não regulados”.

A possibilidade dessa “terceira abordagem”, com o compartilhamento das receitas

extra concessão, já foi adotada na regulação da ANEEL e ARSESP, como veremos na seção seguinte.

As Abordagens da ANEEL e da ARSESP

No Brasil, as mudanças nos anos 90 – para retirar o Estado do papel de empresário e exercer o papel de regulador - levaram à edição em 1995 da Lei das Concessões (Lei federal nº 8987). A Lei de Concessões previu em seu art. 11 a possibilidade de obtenção de outras receitas pelas concessionárias, assim como a utilização destas receitas como meio de propiciar modicidade tarifária:

“Art. 11 - No atendimento às peculiaridades de cada serviço público, poderá o poder concedente prever em favor da concessionária, no edital de licitação, a possibilidade de outras fontes provenientes de receitas alternativas, complementares, acessórias ou de projetos associados, com ou sem exclusividade, com vistas a favorecer a modicidade das tarifas (...)”

A ANEEL e os contratos de distribuição de energia elétrica A partir de meados dos anos 90, sob a égide da Lei das Concessões os Contratos de Concessão de serviço público de energia elétrica, assinados após a privatização de empresas do setor de energia elétrica e a reforma do setor, levaram em conta os mecanismos oriundos da reforma regulatória e da regulação por desempenho, como o “Fator X” e a previsão de obtenção de receitas extra concessão. Assim, já na Cláusula Primeira do Contrato de Concessão (“Objeto do Contrato”) das distribuidoras se previa: “Quarta Subcláusula - A CONCESSIONÁRIA aceita que a exploração dos serviços de energia elétrica que lhe é outorgada deverá ser realizada como função de utilidade pública prioritária, comprometendo-se a somente exercer outra atividade empresarial com prévia comunicação ao PODER CONCEDENTE e desde que as receitas auferidas, que deverão ser contabilizadas em separado, sejam parcialmente destinadas a favorecer a modicidade das tarifas do serviço de energia elétrica, que será considerada nas revisões de que trata a Sexta Subcláusula da Cláusula Sétima deste Contrato”. A “Cláusula Sétima – Tarifas aplicáveis na prestação dos serviços” estabelece em sua Sétima Subcláusula que, ao proceder à revisão das tarifas, serão considerados “(...) os estímulos à eficiência e à modicidade das tarifas (...)”.5

5 CONTRATO DE CONCESSÃO No 014/97 – CPFL – DISTRIBUIÇÃO, PARA DISTRIBUIÇÃO DE

ENERGIA ELÉTRICA, QUE CELEBRAM A UNIÃO E A COMPANHIA PAULISTA DE FORÇA E LUZ – CPFL. Vale destacar que os Contratos de Concessão assinados com as distribuidoras eram praticamente “padronizados”.

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Assim, a Agência Nacional de Energia Elétrica – ANEEL, a agência federal reguladora do setor elétrico criada no final de 1997, aplicou a cada ciclo de revisões tarifárias periódicas das concessionárias distribuidoras de energia, os procedimentos regulatórios sobre “receitas extra concessão”, chamadas de “Outras Receitas”. Em 2018, após diversas evoluções sobre o tema, a ANEEL aprovou e colocou em vigência o “Submódulo 2.7 – Outras Receitas”, do “Módulo 2 – Revisão Tarifária Periódica das Concessionárias de Distribuição”. Como a ANEEL explicita na parte final desse documento: “A metodologia de definição das outras receitas será revista periodicamente a cada oito anos” - exceção feita a alguns itens, cuja revisão ocorrerá a cada quatro anos. Em sua metodologia, a ANEEL classificou “Outras Receitas” em duas categorias:

(1) Receitas inerentes ao serviço de distribuição de energia elétrica, que são as “receitas não tarifárias, provenientes de serviços relacionados ao fornecimento de energia elétrica”. São receitas de serviços cobráveis do consumidor, cujo preço está sujeito à regulação da agência;

(2) Receitas de outras atividades empresariais, que são atividades acessórias ao objeto do contrato de concessão e são “exercidas por sua conta e risco” e incluem atividades acessórias próprias e acessórias complementares.

As atividades acessórias próprias “...se caracterizam como atividade regulada, prestada somente pela distribuidora e sujeita à fiscalização, tais como: - Arrecadação de convênios ou valores por meio da fatura de energia elétrica; - Arrecadação de faturas de terceiros por meio de estrutura própria de arrecadação - Veiculação de propaganda ou publicidade em fatura de energia elétrica ou páginas eletrônicas; - Aluguel ou cessão onerosa de imóveis e espaços físicos; - Compartilhamento de infraestrutura; 6 - Serviços de avaliação técnica e de aferição de medidores em laboratório próprio; e - Operacionalização de serviço de créditos tributários”. As atividades acessórias complementares, por sua vez, “se caracterizam como atividade não regulada, cuja prestação está relacionada à fruição do serviço público de distribuição de energia elétrica e que pode ser prestada tanto pela distribuidora quanto por terceiros, observando-se a legislação de defesa do consumidor e a legislação da defesa da concorrência. São elas: elaboração de projeto, construção, expansão, operação, manutenção ou reforma de: (1) Redes de distribuição de energia elétrica destinadas à regularização fundiária de interesse específico e ao atendimento dos empreendimentos de múltiplas unidades consumidoras; (2) Redes de energia elétrica destinadas ao acesso dos sistemas de distribuição ou transmissão; (3) Subestações de energia; (4) Instalações elétricas internas de unidades consumidoras;

6 Compreende o uso de ativos de concessão, como redes elétricas, dutos, etc.

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(5) Banco de capacitores: (6) Padrões de entrada de unidades consumidoras atendidas em baixa tensão; (7) Sistemas de medição de energia elétrica; (8) Geradores, incluindo-se unidades de microgeração e minigeração distribuída; (9) Sistemas de iluminação pública; (10) Eficientização do consumo de energia elétrica e instalação de cogeração qualificada, desde que não enquadráveis nos projetos de Pesquisa e Desenvolvimento (P&D) ou de Eficiência Energética estabelecidos em lei; (11) Serviços de comunicação de dados (incluindo PLC); (12) Serviços de consultoria relacionados às atividades acessórias previstas; e (13) Comercialização de direitos de propriedade e de produtos obtidos em um projeto de Pesquisa e Desenvolvimento (P&D) regulado pela ANEEL. É possível observar que essas atividades elencadas em “Outras Receitas” guardam, em algum grau, um vínculo com o serviço concedido de energia, seja o uso compartilhado de ativos, seja a utilização de sistemas e instrumentos de cobrança, seja o conhecimento e expertise dos especialistas associados a esses serviços. A proporção aplicada no compartilhamento dessas receitas entre concessionária e usuários em favor da modicidade tarifária, é de 60%, em termos gerais. Ou seja, 60% da receita obtida nas atividades é destinada à modicidade tarifária e descontada no cálculo da Receita Requerida das tarifas do serviço regulado: - Atividades Inerentes ao Serviço (“Serviços cobráveis”) = 60% da receita bruta - Atividades Acessórias Próprias = 60% da receita bruta - Atividades Acessórias Complementares = 60% da receita bruta (Obs. Aqui, em certos casos o compartilhamento se reduz para 30% ou 50%.)

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A Tabela seguinte, constante do documento da ANEEL, resume:

A Aneel não cita SPEs como sendo elegíveis para compor receitas para a modicidade tarifária. A previsão ocorre somente nos casos em que, efetivamente, se encontre bens vinculados à concessão ou algum tipo de prestação de serviço entre a SPE e a concessionária. Nesses casos, serão realizados contratos de prestação de serviço entre a concessionária (contratos partes relacionadas), onde será pago à concessionária os serviços realizados para a SPE.

Receitas Extra Concessão no Saneamento

A regulação da ARSESP na área de saneamento ocorreu em duas revisões tarifárias ordinárias, a primeira concluída em 2013 e a segunda em 2018 7. Atualmente está em curso a 3ª Revisão Tarifária. Vale notar que, embora sejam aplicáveis normas como a Lei de Concessões, os Contratos de Programa assinados pela SABESP com as municipalidades são distintos de um Contrato de Concessão stricto sensu como os utilizados na distribuição de energia elétrica ou de gás canalizado.

7 Não se considera aqui a Revisão Tarifária Extraordinária, realizada em razão da crise hídrica,

por tratar-se de procedimento emergencial que não tratou de receitas extra concessão.

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Ademais, o tratamento regulatório adotado pela ARSESP no caso do gás canalizado e do saneamento prescinde ainda de uma convergência regulatória.

1ª Revisão Tarifária da SABESP – 2013 A 1ª Revisão Tarifária da SABESP foi concluída em abril de 2013. A ”Nota Técnica nº RTS 01/2013 – Revisão Tarifária da SABESP – Primeira etapa do Segundo Ciclo Tarifário – Cálculo do P0 e Fator X – Março 2013” esclareceu que, no cálculo da receita requerida para a prestação do serviço, “Além das receitas diretas ou tarifárias foram consideradas outras formas de receitas relacionadas com a prestação dos serviços de água e esgoto que afetam a determinação do P0” (ou seja, a Tarifa Média Máxima, que assegura o equilíbrio econômico-financeiro da concessão). É o caso das “Receitas Indiretas” decorrentes da venda de serviços adicionais prestados pela SABESP aos usuários, a saber:

• Ligações: receitas derivadas de ligações de água e/ou esgoto • Ampliações: receitas derivadas de ampliações (prolongamentos) de redes de água e/ou

esgoto • Religações: receitas derivadas das religações de água e/ou esgoto • Caixa para Abrigo de Hidro Cons/Rep/Hidro: receitas derivadas de conserto, reposição de

caixas para abrigo de hidrômetros • Acréscimo por Impontualidade: receitas derivadas pelo pagamento em atraso de contas • Reparos em Redes: receitas derivadas de reparos em redes • Vistorias, Atestados e Outras (obras parcerias): receitas derivadas de serviços de vistorias,

atestados, etc. As Receitas Indiretas foram projetadas pela SABESP em seu Plano de Negócios com base em percentuais estimados das receitas diretas de água e de esgoto e, após serem revistas e ajustadas pela ARSESP, foram integralmente consideradas para o cálculo da receita , ou seja, integralmente utilizadas para a “modicidade tarifária”. Também as Receitas Não Operacionais decorrentes dos eventos citados a seguir, foram analisadas e valoradas pela ARSESP:

• Ativo Imobilizado: receitas derivadas de lucros na alienação de bens; • Sucata: receitas derivadas de venda de material inservível; • Editais: receitas derivadas da venda de editais • Indenizações e Ressarcimento de Despesas: receitas derivadas da indenização e

ressarcimento de despesas causadas por terceiros • Multas e Cauções: receitas derivadas de multas contratuais por descumprimento de contrato • Serviços Técnicos: receitas derivadas de serviços de projetos e assistência técnica, prestação

de serviços técnicos e serviços de laboratório • Locação de Imóveis: receitas derivadas de locação de imóveis (aluguel) • Bens Imóveis: receitas derivadas de lucros na alienação (venda) de bens imóveis; • Pura: receitas derivadas do projeto PURA (Programa de Uso Racional da Água) • Prescrição de Valores: receitas derivadas da prescrição de valores a restituir a clientes • Bank of New York: receitas derivadas do Bank of New York

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• Sanebase: receitas derivadas do programa SANEBASE • Aqualog: receitas derivadas da tecnologia Aqualog • Doações: receitas derivadas de doações (redes) • Contrato de Exclusividade do Banco do Brasil: receitas derivadas da adesão ao contrato de

Alienação do Direito de Exclusividade dos depósitos dos vencimentos dos empregados da Sabesp, no período de março de 2007 a março de 2014, junto a Nossa Caixa e Banco do Brasil.

• Outros ensaios metrológicos, honorários advocatícios, etc. As Receitas Não Operacionais após avaliadas e ajustadas pela ARSESP foram integralmente descontadas para “modicidade tarifária”, no cálculo tarifário. Não foram apresentadas “Receitas de Atividades Extra Concessão” da SABESP. 2ª Revisão Tarifária do Saneamento – 2018

Na 2ª Revisão Tarifária da SABESP, a “Nota Técnica Final – Resultado da 2ª Revisão Tarifária Ordinária da SABESP – Etapa Final: Cálculo da Tarifa Média Máxima (P0) – Maio 2018” (NT.F-0006-2018). Para fins de modicidade tarifária, foram consideradas as “Receitas Indiretas” assim como “Outras Receitas”. As Receitas Indiretas “...são os valores provenientes de atividades complementares e/ou adicionais desenvolvidas pela prestadora que, embora não vinculadas diretamente com a atividade regulada, guardam alguma relação, mesmo que indireta, com o serviço prestado”. “Os valores de Receitas Indiretas projetados para o fluxo financeiro foram definidos por meio da análise dos dados históricos atualizados para a data-base de dezembro de 2016, comparados à receita tarifária direta”. Os dados históricos do ciclo tarifário anterior foram usados no cálculo do percentual médio que essas receitas representam das receitas diretas do serviço regulado, que foi aplicado no ciclo tarifário seguinte à Revisão. As chamadas “Outras Receitas” (na revisão anterior, “Receitas Não Operacionais”) também foram estimadas com base em dados históricos do ciclo anterior, mas sua projeção foi feita com base em valores monetários corrigidos e atualizados, e não como percentual da receita direta. As “Receitas Indiretas” e as “Outras Receitas” foram integralmente usadas pela ARSESP para fins de modicidade tarifária. Não foram apresentados valores referentes a “Receitas de Atividades Extra concessão” e, assim, não houve proposta de tratamento a ser dado.

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1. INTRODUÇÃO2. OBJETO DA CONSULTA PÚBLICA3. CLASSIFICAÇÃO3.1. RECEITAS COMPLEMENTARES3.2 RECEITAS ACESSÓRIAS3.3 RECEITAS DE PROJETOS ASSOCIADOS E DE SOCIEDADES DE PROPÓSITO ESPECÍFICO

4. PROCESSO DE APROVAÇÃO DAS NOVAS RECEITAS ALTERNATIVAS5. Compartilhamento das receitas alternativas6. Recomendações7. CONTRIBUIÇÃO À MINUTA DE DELIBERAÇÃO8. Anexos – Histórico e Benchmarking

c p a 16/2020...0 consulta pÚblica arsesp – 16/2020 receitas alternativas classificaÇÃo e...

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