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Avaliação e Decisão de Parcerias Público-Privadas para

Construção e Gestão de Projectos

nos Países em Vias de Desenvolvimento

João Maria Viana Appleton Campelo Ribeiro

Dissertação para a obtenção do grau de mestre em

Engenharia Civil

Orientador: Prof. Doutor Carlos Paulo Oliveira da Silva Cruz

Júri

Presidente: Prof. Doutor Albano Luís Rebelo da Silva das Neves e Sousa

Orientador: Prof. Doutor Carlos Paulo Oliveira da Silva Cruz

Vogal: Prof. Doutor António Morais Aguiar da Costa

Junho de 2014

Agradecimentos

O meu especial agradecimento ao Professor Carlos Oliveira Cruz, pela oportunidade de trabalhar

neste tema interessante e actual, pelos conhecimentos transmitidos, disponibilidade e simpatia.

Ao Miguel Proença do Banco Efisa pela ajuda, disponibilidade e informação cedida com base na sua

experiência profissional com PPP.

Agradeço ainda ao Rui Monteiro, Edward Farquharson, Clive Harris, Jeffrey Delmon e Tomoko

Matsukawa do Banco Mundial, Carla Coelho e Malak Draz do IFC, Odo Habeck da Plus Value

Consulting, Dr. John Crothers da Gide Loyrette Nouel, Monisha Macedo a Vice Presidente da NTBCL,

Rodolfo Echeverria (CFO) e Kjeld Binger (CEO) do Aeroporto Rainha Alia. Por todas as informações,

documentação ou entrevistas disponibilizadas. Ainda ao Professor José Manuel Viegas, por me ter

disponibilizado prontamente um dos seus artigos científicos.

À minha família, amigos e a todos os restantes que contribuíram directa ou indirectamente para a

realização deste trabalho.

Resumo

O modelo de Parceria Público-Privada (PPP) para a construção e operação de infra-estruturas

públicas já se encontra bastante difundido pelos Países Desenvolvidos. Com efeito, restrições

impostas ao endividamento e ao défice, bem como a possibilidade de ganhos em eficiência com a

participação dos privados, encontram-se entre os motivos subjacentes a esta opção.

Crescentemente, esta tendência tem vindo a alargar-se aos Países em Vias de Desenvolvimento

(PVD) que desejam ver diminuído o seu grande défice infra-estrutural.

A lacuna ao nível de infra-estruturas é agravada por uma forte pressão demográfica, globalização e

por outros factores que dão um certo carácter de urgência à resolução deste problema. O

investimento disponibilizado pelos governos domésticos e pela Assistência Oficial ao

Desenvolvimento é insuficiente face à dimensão das necessidades, podendo a iniciativa privada

complementar os valores actuais de investimento. Contudo, a atracção do sector privado a estes

países incorpora algumas dificuldades, uma vez que as PPP podem não ser comercialmente viáveis,

sobretudo em regiões com elevados níveis de pobreza. Em adição, existem muitos outros desafios a

enfrentar nos PVD, sendo os principais objectivos deste trabalho a identificação dos problemas mais

relevantes nos projectos em PPP e proposta de possíveis soluções a esses mesmos problemas.

Palavras-chave: Parcerias Público-Privadas (PPP), Países em Vias de Desenvolvimento (PVD),

Défice infra-estrutural, Riscos de projecto

Abstract

Public-Private Partnerships (PPP) are already widespread in developed economies as a public

procurement tool, imposed constraints on public budget and the possibility of efficiency gains through

private participation in public infrastructure have made this option very appealing to many nations.

Increasingly, many developing countries also wish to embark on PPP programs in order to reduce

their infrastructure gap, complementing domestic governments and Official Development Assistance

financing. There is a shortage in existent infrastructure quality and quantity, which is worsened each

day by an accelerating demographic pressure, globalization and other factors as well.

Given the lack of funds in most developing countries, it seems an obvious solution to involve the

private sector participation in order to reduce this gap, fostering welfare and economic growth. But this

can also be problematic since investing in infrastructure might not be financially viable in many parts of

the world from a private sector’s point of view, due to the high levels of poverty. In addition, PPP

implementation can face many difficulties in developing countries, being the main objectives of this

dissertation the identification of these challenges and respective solutions.

Keywords: Public-Private Partnerships (PPP), Developing countries, Infrastructure gap, Project risks

i

Índice

1. Introdução ...................................................................................................................................... 1

1.1. Considerações gerais ....................................................................................................................... 1

1.2. Objectivos e metodologia ................................................................................................................. 2

1.3. Estrutura ........................................................................................................................................... 2

2. Aspectos gerais das PPP ............................................................................................................ 5

2.1. O conceito de PPP ........................................................................................................................... 5

2.2. Potenciais benefícios e desvantagens do modelo em PPP ............................................................. 6

2.3. Tipos de PPP .................................................................................................................................... 7

2.3.1. Contratos de serviços ................................................................................................................ 7

2.3.2. Contratos de gestão .................................................................................................................. 8

2.3.3. Contratos de arrendamento ...................................................................................................... 8

2.3.4. Concessões ............................................................................................................................... 8

2.3.5. BOT e similares (greenfield projects) ........................................................................................ 8

2.3.6. PPP do tipo institucionalizado (joint venture) ............................................................................ 9

2.4. Financiamento .................................................................................................................................. 9

2.4.1. Project Finance ........................................................................................................................ 11

2.5. Etapas de uma PPP ....................................................................................................................... 12

2.6. Modelo em PPP vs Modelo tradicional........................................................................................... 13

2.6.1. Value for Money e Comparador Público ................................................................................. 14

2.7. Risco ............................................................................................................................................... 16

3. Contextualização das PPP nos Países em Desenvolvimento ..................................... 19

3.1. Definições ....................................................................................................................................... 19

3.2. Necessidade de infra-estruturas .................................................................................................... 21

3.3. Evolução das PPP nos Países em Vias de Desenvolvimento ....................................................... 25

3.3.1. Tendências gerais ................................................................................................................... 25

3.3.2. Síntese das tendências por região .......................................................................................... 29

3.3.3. Síntese das tendências por sector .......................................................................................... 31

4. Principais obstáculos na realização de PPP .................................................................... 33

4.1. Factores exógenos ......................................................................................................................... 33

4.1.1. Quadro financeiro .................................................................................................................... 33

4.1.1.1. Bancos comerciais ........................................................................................................... 34

4.1.1.2. Fundos de pensões e companhias de seguros ............................................................... 35

4.1.1.3. Mercados de capitais locais ............................................................................................. 35

4.1.1.4. Bancos e investidores internacionais ............................................................................... 35

4.1.1.5. Fundos privados internacionais para infra-estruturas ...................................................... 36

4.1.1.6. Fundos de agências bilaterais e multilaterais .................................................................. 36

ii

4.1.1.7. Fundos soberanos internacionais .................................................................................... 36

4.1.2. Quadro legal e regulatório ....................................................................................................... 37

4.1.2.1. Quadro legal ..................................................................................................................... 37

4.1.2.2. Quadro regulatório ............................................................................................................ 41

4.2. Factores endógenos ....................................................................................................................... 42

4.2.1. Risco político ........................................................................................................................... 42

4.2.2. Risco regulatório e contratual .................................................................................................. 43

4.2.3. Risco de desenvolvimento do projecto.................................................................................... 44

4.2.4. Risco de concurso ................................................................................................................... 45

4.2.5. Riscos com a aquisição de terrenos ....................................................................................... 46

4.2.6. Risco de construção ................................................................................................................ 47

4.2.7. Risco comercial ....................................................................................................................... 47

4.2.8. Risco operacional .................................................................................................................... 47

4.2.9. Risco de desvalorização da moeda ........................................................................................ 48

4.2.10. Risco de inflação ................................................................................................................... 48

4.2.11. Risco de refinanciamento ...................................................................................................... 48

4.2.12. Risco de crédito ..................................................................................................................... 48

4.2.13. Renegociações ...................................................................................................................... 49

5. Casos de estudo .......................................................................................................................... 51

5.1. Programa de auto-estradas – México ............................................................................................ 51

5.1.1. Atribuição e desenho do contrato ............................................................................................ 52

5.1.2. Factores críticos de sucesso/insucesso .................................................................................. 53

5.1.3. Conclusões .............................................................................................................................. 55

5.2. Ponte Noida-Deli (DND Flyway) – Índia ......................................................................................... 56



5.2.3. Conclusões .............................................................................................................................. 60

5.3. Estação de tratamento de águas residuais – Egipto ...................................................................... 61



5.3.3. Conclusões .............................................................................................................................. 65

5.4. Hospital Queen Mamohato Memorial – Lesoto .............................................................................. 66



5.4.3. Conclusões .............................................................................................................................. 70

5.5. Aeroporto Rainha Alia – Jordânia .................................................................................................. 71



5.5.3. Conclusões .............................................................................................................................. 75

iii

6. Algumas soluções aos desafios ............................................................................................. 77

6.1. Reformas estruturais ...................................................................................................................... 77

6.1.1. Quadro financeiro .................................................................................................................... 77

6.1.2. Quadro legal ............................................................................................................................ 77

6.1.3. Quadro regulatório................................................................................................................... 78

6.1.4. Instituições ............................................................................................................................... 79

6.2. Instrumentos financeiros na mitigação de riscos ........................................................................... 79

6.2.1. Garantias de crédito ................................................................................................................ 80

6.2.2. Garantias e seguros de crédito à exportação ......................................................................... 81

6.2.3. Garantias e seguros de risco político ...................................................................................... 81

6.3. Outras medidas para riscos políticos e regulatórios ...................................................................... 82

6.3.1. Métodos analíticos................................................................................................................... 82

6.3.2. Medidas de protecção adicionais ............................................................................................ 84

6.4. Desvalorização da moeda .............................................................................................................. 85

6.4.1. Financiamento em moeda local .............................................................................................. 85

6.4.2. Derivados ................................................................................................................................ 86

6.4.3. Indexação de tarifas ................................................................................................................ 86

6.5. Inflação ........................................................................................................................................... 87

6.6. Viabilidade comercial da PPP ........................................................................................................ 87

6.6.1. Subsídios da Assistência Oficial ao Desenvolvimento ............................................................ 87

6.6.2. Fundos de viabilidade.............................................................................................................. 87

6.6.3. Alternativas de serviços .......................................................................................................... 88

6.7. Aquisição de terrenos, construção e operação .............................................................................. 89

6.8. Soluções para renegociações ........................................................................................................ 89

6.8.1. Flexibilidade contratual ............................................................................................................ 90

6.8.2. Amortização parcial do investimento....................................................................................... 92

6.8.3. Desagregação da cadeia de valor ........................................................................................... 93

6.9. Casos de estudo e soluções .......................................................................................................... 94

7. Conclusões finais ....................................................................................................................... 95

7.1. Síntese conclusiva e recomendações finais .................................................................................. 95

7.2. Desenvolvimentos futuros .............................................................................................................. 96

Bibliografia ...................................................................................................................................... 99

Anexos .............................................................................................................................................. A.1

A. Indicadores de governação .............................................................................................................. A.1

B. Matrizes de riscos exemplo.............................................................................................................. A.3

C. Lista de Países em Vias de Desenvolvimento (Banco Mundial) ..................................................... A.4

iv

Índice de Figuras

Figura 1: Risco e recompensa exigida pelos investidores (Fonte: Adaptado de ONU, 2003) ............. 10

Figura 2: Estrutura simplificada de uma PPP ....................................................................................... 11

Figura 3: Etapas de uma PPP (Fonte: Adaptado de Grimsey e Lewis, 2004) ..................................... 12

Figura 4: Comparador Público (Fonte: Adaptado de Grimsey e Lewis, 2004) .................................... 16

Figura 5: Ciclo de vida da gestão de riscos.......................................................................................... 17

Figura 6: PVD e regiões (Fonte: Adaptado de www.worldbank.org) ................................................... 20

Figura 7: Mudanças no crescimento per capita 1991-1995 vs 2001-2005 (Fonte: Fay et al., 2011)... 22

Figura 8: Acesso dos agregados familiares nos PVD a infra-estruturas (Fonte: Fay et al., 2011) ...... 23

Figura 9: Gastos actuais (US$ de 2008) vs necessidades em 2020 (Fonte: Romani et al., 2012) ..... 24

Figura 10: Necessidade de investimento anual em 2020 (Fonte: Romani et al., 2012) ..................... 25

Figura 11: Provisão de serviços de infra-estruturas no início dos anos 90 (Fonte: Harris, 2003) ....... 26

Figura 12: PPI por região (Fonte: ppi.worldbank.org) .......................................................................... 29

Figura 13: Repartição percentual de PPI por região, 1990-2012 (Fonte: ppi.worldbank.org) ............. 30

Figura 14: PPI por sector (Fonte: ppi.worldbank.org) .......................................................................... 31

Figura 15: Repartição percentual de PPI por sector, 1990-2012 (Fonte: ppi.worldbank.org) .............. 32

Figura 16: Repartição percentual de PPI por tipologia, 1990-2012 (Fonte: ppi.worldbank.org) .......... 32

Figura 17: Auto-estrada no México (Fonte: SCT) ................................................................................ 51

Figura 18: Localização do projecto – México, região: LAC .................................................................. 52

Figura 19: Esquema síntese da parceria (concessão típica) – México ............................................... 53

Figura 20: Ponte Noida-Deli (Fonte: www.orientalindia.com) .............................................................. 56

Figura 21: Localização do projecto – Índia, região:SA ......................................................................... 57

Figura 22: Esquema síntese da parceria – Índia .................................................................................. 59

Figura 23: Modelo da ETAR (Fonte: Aqualia) ...................................................................................... 61

Figura 24: Localização do projecto – Egipto, região: MENA ................................................................ 62

Figura 25: Esquema síntese da parceria – Egipto ............................................................................... 64

Figura 26: Novo hospital do Lesoto (Fonte: www.bu.edu/cghd) .......................................................... 66

Figura 27: Localização do projecto – Lesoto, região: SSA .................................................................. 67

Figura 28: Esquema síntese da parceria – Lesoto ............................................................................... 68

Figura 29: Aeroporto Rainha Alia (Fonte: AIG) .................................................................................... 71

Figura 30: Localização do projecto – Jordânia, região: MENA ............................................................ 72

Figura 31: Esquema síntese da parceria – Jordânia ............................................................................ 74

Figura 32: Esquema de partilha de risco .............................................................................................. 88

Figura A.1: Estabilidade política e ausência de violência ou terrorismo (Fonte: worldbank.org) ...... A.1

Figura A.2: Qualidade das leis e regulamentos (Fonte: worldbank.org) ............................................. A.1

Figura A.3: Enforcement dos contratos e leis no geral (Fonte: worldbank.org) .................................. A.2

Figura A.4: Níveis de corrupção (Fonte: Transparency International) ................................................ A.2

v

Índice de Tabelas

Tabela 1: Modelo BOT e outras variantes (Fonte: Felsinger, 2008) ...................................................... 9

Tabela 2: Modelo em PPP vs Modelo tradicional (Fonte: Banco Mundial, 2012) ................................ 14

Tabela 3: Designações de Países em Vias de Desenvolvimento (Fonte: Nielsen, 2011) ................... 20

Tabela 4: Alguns indicadores relativos a 2011 das várias regiões (Fonte: WDI, 2013) ....................... 21

Tabela 5: Classificação de infra-estruturas por tipo (Fonte: Grimsey e Lewis, 2004) .......................... 22

Tabela 6: Fontes de financiamento (Fonte: Romani et al., 2012) ........................................................ 24

Tabela 7: Países em investimento e número de projectos, 1990-2012 (Fonte: ppi.worldbank.org) .... 30

Tabela 8: Exemplo de rating para crédito em 6 países da SSA (Fonte: S&P e Fitch) ......................... 34

Tabela 9: Maturidades em alguns países de Rendimento Médio ........................................................ 37

Tabela 10: Incidência das renegociações por sectores (Fonte: Guasch, 2004) .................................. 50

Tabela 11: Determinantes das renegociações (Fonte: Guasch, 2004) ................................................ 50

Tabela 12: Distribuição de riscos, projecto ponte Noida-Deli (Fonte: Sinha, 2010) ............................. 58

Tabela 13: Medidas de mitigação, projecto da ponte de Noida-Deli (Fonte: Sinha, 2010) .................. 58

Tabela 14: Melhores propostas, projecto de ETAR no Cairo (Fonte: IFC, 2012) ................................. 63

Tabela 15: Financiamento por dívida, projecto do Aeroporto Rainha Alia (Fonte: IFC, 2011b) ........... 73

Tabela 16: Matriz de avaliação da resistência ao projecto (Fonte: Adaptado de Jha, 2013) .............. 84

Tabela 17: Casos de estudo e soluções ............................................................................................... 94

Tabela B.1: Matriz de risco típica (Fonte: Shendy et al., 2011)…………………………….……………A.3

Tabela B.2: Partilha de riscos simplificada para os PVD (Fonte: EIC, 2009)…………………………..A.4

vi

Índice de Abreviaturas

ADA – Austrian Development Agency

AIG – Airport International Group

BAfD – Banco Africano de Desenvolvimento

BAsD – Banco Asiático de Desenvolvimento

BEI – Banco Europeu de Investimento

BID – Banco Islâmico de Desenvolvimento

BOO – Build-Own-Operate

BOT – Build-Operate-Transfer

BOOT – Build-Own-Operate-Transfer

CAPW – Construction Authority for Potable Water and Wastewater

CMPC – Custo Médio Ponderado de Capital

CSP – Comparador do Sector Público

DB – Design-Build

DBB – Design-Bid-Build

DBFMT – Design-Build-Finance-Maintain-Transfer

DBFO – Design-Build-Finance-Operate

DBFOT – Design-Build-Finance-Operate-Transfer

DBO – Design-Build-Operate

DBSA – Development Bank of Southern Africa (Banco de Desenvolvimento da África Austral)

DFBOM – Design-Finance-Build-Operate-Maintain

DFID – Department for International Development

EAP – East Asia and Pacific (Este Asiático e Pacífico)

ECA – Europe and Central Asia (Europa e Ásia Central)

ECA – Export Credit Agency

EWRA – Egiptian Water and Wastewater Agency

FARAC – Fideicomiso de Apoyo al Rescate de Autopistas Concesionadas

FMI – Fundo Monetário Internacional

GoPP – General Organization of Physical Planning

GPC – Garantia Parcial de Crédito

GRP – Garantia de Risco Político

HCWW – Holding Company for Water and Wastewater

vii

IATA – International Air Transportation Association

IFC – International Finance Corporation

IL&FS – Infrastructure Leasing and Financial Services

J&P – Joannou & Paraskevaides Limited

KPI – Key Performance Indicators

LAC – Latin America and Caribbean (América Latina e Caraíbas)

LeBoHa – Lesotho-Boston Health Alliance

MEAT – Most Economic Advantageous Tender

MENA – Middle East and North Africa (Médio Oriente e Norte de África)

MFA – Ministry of Foreign Affairs

MHUUD – Ministry of Housing Utilities and Urban Development

MIGA – Multilateral Investment Guarantee Agency

NDSO – National Drug Supply Association

NOIDA – New Okhla Industrial Authority

NTBCL – Noida Toll Bridge Company Limited

NUCA – New Urban Communities Authority (Autoridade das Novas Comunidades Urbanas)

ODA – Official Development Assistance (Assistência Oficial ao Desenvolvimento)

O&M – Operação e Manutenção

ONU – Organização das Nações Unidas

PIDG – Private Infrastructure Development Group

PNUD – Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento

PPI – Participação Privada em Infra-estruturas

PPIAF – Public-Private Infrastructure Advisory Facility

PPP – Parceria Público-Privada

PVD – Países em Vias de Desenvolvimento

QEII – Queen Elizabeth II

ROR – Rate of Return

SA – South Asia (Sul Asiático)

SCT – Secretaría de Comunicaciones y Transportes (Secretaria das Comunicações e Transportes)

SECO – Swiss State Secretariat for Economic Affairs

SIDA – Swedish International Cooperation Agency

SPV – Special Purpose Vehicle (Sociedade Promotora de Veículo)

SSA – Sub-Saharan Africa (África Subsariana)

viii

TIR – Taxa Interna de Rentabilidade

UNCITRAL – United Nations Comission on International Trade Law

VAL – Valor Actual Líquido

VPR – Valor Presente de Receitas

VfM – Value for Money

VGF – Viability Gap Funding

WDI – World Development Indicators

WEO – World Economic Outlook

1

1. Introdução

1.1. Considerações gerais

Um nível adequado de infra-estruturas sociais e económicas, é parte integrante no conjunto dos

requisitos necessários ao bem-estar, crescimento e prosperidade económica das populações. Esta

consideração releva a existência de infra-estruturas e serviços de transportes, energia, água,

saneamento, telecomunicações ou saúde, como um aspecto da maior importância. Contudo, a

presença no nível desejado destes catalisadores de progresso não é constante geograficamente e

muitos são os países que se caracterizam por uma acentuada carência de infra-estruturas, bem como

uma qualidade bastante deficitária das existentes. A problemática coloca-se sobretudo nos Países em

Vias de Desenvolvimento (PVD), que para atingirem os níveis sócio-económicos adequados, deverão

imperiosamente ultrapassar este obstáculo. Devido a factores demográficos e económicos, bem

como no contexto de uma conjuntura global, é-lhes exigida uma expansão célere do seu nível infra-

estrutural, podendo este desafio beneficiar do financiamento e eficiência dos privados num modelo de

Parceria Público-Privada (PPP)1.

Após uma onda de privatizações no governo de Margaret Thatcher, materializou-se no Reino Unido o

primeiro programa sistemático de PPP a nível mundial, sob a designação de Private Finance

Initiative, quando decorria ano de 1992 e o mandato do primeiro-ministro John Major (Hodge et al.,

2010). Foi em Fevereiro do mesmo ano, que o Tratado de Maastricht veio trazer certas exigências à

participação na União Económica e Monetária Europeia como a estabilidade de preços e controlo da

despesa pública; sendo que em 1997 estas intenções vieram a ser reiteradas com o Pacto de

Estabilidade e Crescimento (Cardoso, 2011). Deste modo, as condições impostas externamente,

aliadas aos recursos limitados a nível interno, têm tornado as PPP atractivas a inúmeros governos.

Esta tendência para a utilização de modelos em PPP nos grandes projectos tem sido notória nos

Países Desenvolvidos, sendo esperado que na próxima década os grandes projectos dos PVD façam

uso desta ferramenta de contratação. Alguns dos motivos que subjazem a esta opção nestes países

menos desenvolvidos são similares aos das grandes economias, apesar de a magnitude das

debilidades, limitações e dos desafios com que se deparam ser bem distinta. Desta forma, embora

possamos aproveitar a experiência acumulada nos inúmeros projectos executados em regime de

PPP e com resultados díspares nos Países Desenvolvidos, a sua aplicação nos PVD levanta novas

questões que devem ser analisadas.

Por um lado, é natural que em países onde os recursos financeiros são insuficientes e onde muitas

vezes prevalece uma falta de capacidade técnica nas mais diversas áreas, se recorra ao investimento

e experiência dos privados. No entanto, este sector é relutante na aplicação do seu capital, tempo e

conhecimento em países que carecem de esferas reguladoras, legais e institucionais adequadas, ou

1 As Parcerias Público-Privadas são normalmente representadas por PPP, existindo outras simbologias na

literatura como P3 ou P3.

2

onde a possibilidade de sucederem eventos sociais passíveis de colocar em risco a viabilidade de um

projecto pode ser bastante expressiva (Pessoa, 2008).

1.2. Objectivos e metodologia

Considerando a relevância para o mundo da construção nos tempos actuais, os principais objectivos

do presente documento centralizam-se na contextualização e justificação do recurso às PPP nos

PVD, identificação dos principais desafios na sua elaboração e proposta numa fase ulterior do

trabalho de algumas soluções.

Muitos dos PVD que irão incorrer em programas de PPP nos anos próximos, têm como objectivos

diminuir a pobreza e promover um aumento do bem-estar das suas populações, entre outros

desideratos enunciados nos Objectivos de Desenvolvimento do Milénio, da Organização das Nações

Unidas (ONU). Este programa de provisão de infra-estruturas e serviços é naturalmente um programa

integrado, havendo necessidade de ao longo do trabalho ser feita referência à área da construção

nas suas principais vertentes de infra-estruturas, não apenas pela sua integração mas também pelo

conhecimento intersectorial que se adquire na implementação de uma PPP.

Para a consecução das metas propostas, foi consultada uma extensa bibliografia sobre o tema,

procurando-se numa primeira fase analisar o conceito de PPP, os seus principais atributos,

vantagens e limitações. Paralelamente, foi adoptada uma metodologia análoga ao abrangente

conceito de PVD, para a compreensão da sua natureza, características que os distinguem e de que

modo estas afectam a implementação de PPP. Uniram-se as peças a posteriori, identificando-se os

principais obstáculos às PPP mediante a análise de inúmeros relatórios, artigos científicos e casos de

estudo, tendo sido de grande importância os trabalhos elaborados pelos bancos de desenvolvimento

internacionais. Igualmente, no âmbito desta dissertação foram contactados vários investigadores do

tema em apreço para o esclarecimento de questões acerca dos seus trabalhos, bem como

especialistas que trabalham diariamente e estão directamente envolvidos com as PPP nos PVD.

Foram ainda realizadas entrevistas e/ou contactos relativos a quatro dos cinco casos de estudo

desenvolvidos, nomeadamente por via telefónica nos casos do hospital do Lesoto e ponte Noida-Deli,

e email na ETAR do Novo Cairo e Aeroporto Rainha Alia.

1.3. Estrutura

Após a introdução no presente capítulo, a dissertação envolve mais seis capítulos de exposição do

tema.

No capítulo dois esclarecem-se os conceitos chave alusivos ao modelo em PPP, essenciais à

compreensão do trabalho desenvolvido nos capítulos posteriores. É assim realizada uma abordagem

geral ao modelo, com enfoque nos aspectos gerais que o distinguem dos modelos tradicionais de

contratação pública.

3

O capítulo três clarifica o conceito de PVD empregue neste trabalho, ilustrando de forma sintética o

contexto histórico e os principais motivos para o apelo às PPP neste conjunto de países.

No capítulo quatro são expostos os principais factores críticos na implementação de PPP, através de

uma divisão em factores exógenos e endógenos ao projecto. Este foco prossegue no capítulo cinco

onde são apresentados alguns casos de estudo demonstrativos de possíveis contrariedades que

possam ser encontradas. Neste capítulo é realizada uma exposição dos elementos contratuais chave

nos projectos, mas acima de tudo enfatizando-se as dificuldades encontradas e factores de sucesso

ou insucesso.

No capítulo seis apresentam-se algumas soluções e possíveis abordagens alternativas, como

resposta aos principais desafios identificados anteriormente.

Finalmente, as conclusões do trabalho bem como recomendações adicionais são realizadas no

capítulo sete.

5

2. Aspectos gerais das PPP

2.1. O conceito de PPP

Embora existam múltiplas definições e não haja um consenso absoluto sobre o que constitui uma

Parceria Público-Privada, no âmbito deste trabalho utiliza-se a abordagem seguida pela Parpública2,

uma unidade de PPP em Portugal. Segundo esta entidade, as PPP são caracterizadas como: “uma

relação de longo prazo entre entidades públicas e privadas destinada à provisão de um determinado

serviço, podendo, ou não, exigir a concepção, financiamento e construção de infra-estruturas públicas

para tal efeito”. As PPP poderão inclusivamente ser entendidas como modelos de contratação, que

envolvem o fornecimento de infra-estruturas e serviços pelo sector privado, cuja provisão tem sido

garantida tradicionalmente pelo Estado.

Neste contexto, os parceiros públicos apresentam-se sob a forma de entidades governamentais,

incluindo ministérios, departamentos, municípios ou empresas do Estado; afigurando-se os privados

como empresas locais ou internacionais, e podendo envolver investidores com experiência relevante

para a PPP. Tem ainda havido uma tendência para a participação de Organizações Não

Governamentais que representam stakeholders directamente afectados pelo projecto.

Sumariamente, a parceria deve obedecer a um conjunto de características tais como: transparência,

colaboração, enfoque nos outputs, inovação e repartição do risco (Felsinger, 2008). Tendo presente

que inúmeras são as variações ao modelo de PPP e diversas as formas de praticar a alocação do

risco, pode ser sustentado, amplamente, que a entidade pública transfere ao parceiro privado a

responsabilidade de concepção, construção e operação do projecto e onde teoricamente lhe deve ser

atribuída uma considerável liberdade de concepção3, de opções técnicas, construtivas e materiais.

Esta independência conferida aos privados prende-se com o facto de serem estes a garantir a

provisão do serviço contratado durante a vigência da parceria. O parceiro público deve centrar-se na

definição dos resultados, tais como níveis de qualidade ou quantidade e não tanto nos recursos e

processos para a obtenção dos objectivos (Marques e Silva, 2008).

Será de salientar que uma considerável transferência de risco para o privado é determinante no

conseguimento de resultados satisfatórios, em termos do desempenho da infra-estrutura e no que diz

respeito ao controlo de custos. As PPP pressupõem um ganho de eficiência com a execução dos

privados, não devendo este ser tomado como garantido, que deve compensar os custos acrescidos

de financiamento e transacção.

2 Como se verá de seguida, existem também PPP de curta duração, embora este trabalho se foque sobretudo nas relações de longo prazo. A definição foi retirada de http://www.parpublicasgps.com/.

3 Note-se que é sempre necessário haver algum bom senso na aplicação destes princípios, Marques e Silva

(2008) apontam para o facto de em Portugal ter por vezes existido uma fidelidade excessiva a este princípio da total liberdade, o que levou a que não se estabelecessem rigorosamente os requisitos técnicos em alguns projectos de PPP rodoviárias.

6

2.2. Potenciais benefícios e desvantagens do modelo em PPP

O modelo em PPP tal como o de contratação tradicional, apresenta inequivocamente os seus

benefícios, havendo a necessidade de avaliar as potenciais desvantagens que igualmente possa

manifestar. Sumariando a pesquisa realizada, os seguintes benefícios caracterizam-se por uma

enorme constância na literatura4 (Banco Mundial, 2012; Farquarson et al., 2011):

As PPP permitem o emprego do financiamento privado de diversas origens e que esteja à

procura de oportunidades de investimento, possibilitando aos governos a alocação dos seus

recursos para outras áreas necessitadas;

Aumento da eficiência de serviços, uma vez que os privados com o objectivo de lucrar tendem

a minimizar desperdícios através de uma optimização de processos e soluções;

O agrupamento das várias etapas do ciclo de vida do projecto (bundling), permite uma maior

coerência e articulação entre fases, melhorando a eficiência e os resultados. O facto de a

mesma empresa ficar encarregue da construção, operação e manutenção, implica que esta

tenha cuidados superiores na fase construtiva com vista à minimização de custos nas fases

subsequentes;

Partilha de risco, em que a parte mais qualificada para a gestão do mesmo fica responsável por

fazê-lo, conciliando-se os pontos fortes dos parceiros;

O facto de uma PPP envolver inúmeras entidades interessadas no processo, traduz-se numa

superioridade dos estudos realizados, o que vai permitir um maior controlo de custos e prazos;

Do lado dos privados existe uma maior segurança e menor volatilidade das receitas podendo

os lucros ser superiores ao esperado;

Menores disputas legais entre os parceiros pelo facto de o escrutínio ao projecto ser superior e

dos objectivos serem similares;

Introdução à tecnologia e inovação de empresas privadas locais, bem como transferência de

conhecimentos por parte de grandes empresas internacionais.

Os principais riscos e que têm de ser acautelados no processo de implementação de uma PPP são:

Os custos de transacção são superiores aos do modelo tradicional em empreitada, o que o

restringe a projectos maiores, assim como o custo do financiamento dos privados. Os ganhos

em eficiência deverão suplantar estes custos iniciais de organização e de financiamento;

O privado poderá cobrar consideráveis quantias pela gestão dos riscos e ainda exigir uma

porção significativa do controlo sobre as operações. Havendo ainda a possibilidade de estar

indisponível para assegurar riscos que considere excessivos;

4 Compilação (quer dos benefícios quer dos riscos) tendo maioritariamente por base ppp.worldbank.org, Banco

Mundial (2012) e Farquharson et al. (2011).

7

Assimetrias de poder e informação. Poderão não haver mecanismos jurídicos que obriguem o

Estado a cumprir o acordado contratualmente (assimetria de poder), por outro lado, nos actos

de negociação os privados detêm um conhecimento superior do sector e do contrato o que

pode levar a acordos que lesem o parceiro público (assimetria de informação);

O Estado pode incorrer em grandes custos a longo prazo, muitas vezes desencadeados por

processos de renegociação;

Necessidade de uma esfera reguladora, institucional e legal bem estruturada.

2.3. Tipos de PPP

A escolha da tipologia contratual será praticada consoante o serviço a prover, apresentando cada

modalidade de contratação as suas vantagens e desvantagens; no direito comunitário (COM

327/2004) as PPP podem ser classificadas do tipo puramente contratual, em que as relações público-

privado são exclusivamente contratuais; ou do tipo institucionalizado, em que ambos os parceiros se

associam numa entidade distinta. A classificação pode inclusivamente ser relativa à extensão do

contrato, havendo contratos de curta e longa duração.

Os contratos que envolvem as PPP abrangem inúmeras variáveis, principalmente aqueles mais

dilatados temporalmente; na verdade, aspectos futuros como o preço dos serviços, tecnologia ou

procura são difíceis de determinar, o que dificulta a sua elaboração. O facto de o investimento

realizado nos activos ser irrecuperável, torna por exemplo, a determinação da duração contratual um

assunto da maior relevância. Cada opção implica diferentes níveis de responsabilidade e risco para

os parceiros público e privado (Marques e Silva, 2008).

De acordo com Felsinger (2008), são definidos os principais tipos de PPP e suas características nos

pontos que se seguem.

2.3.1. Contratos de serviços

Neste tipo de relação contratual, a autoridade pública incumbe uma entidade privada de realizar um

restrito número de tarefas, por um período tipicamente de curta duração (1-3 anos). O governo

continua a ser o principal fornecedor dos serviços e responsável pelos investimentos de expansão e

melhoria do sistema, possuindo o privado alguma porção das operações e onde se estipulam níveis

de desempenho pela via de determinados parâmetros. Deste modo, os pagamentos podem ser feitos

por unidade de produção, tendo os privados de obedecer a um determinado nível de performance.

Este último aspecto é comum a todos os modelos, na medida em que o pagamento tende a ser

variável consoante o desempenho.

Estes contratos são adequados quando o serviço a prestar é restrito, passível de ser definido

rigorosamente, o nível de procura é previsível e os níveis de performance podem ser monitorizados

facilmente. A natureza de curta duração do contrato permite uma contínua competição concursal no

sector, pressionando os privados a manter os preços reduzidos.

8

2.3.2. Contratos de gestão

Este formato de PPP é na sua essência igualmente um outsorcing, uma entidade externa é

contratada para assegurar determinados serviços, neste caso, um privado para a gestão de um

sistema de propriedade pública. Os contratos abrangem normalmente um período relativamente curto

(3-8 anos), os pagamentos são feitos pelo parceiro público e com a possibilidade de remunerações

adicionais como incentivo. Pela sua simplicidade comparativamente a outras modalidades de PPP,

são por vezes usados como preparação a contratos mais complexos, por exemplo concessões. As

principais vantagens nestes contratos passam pelos ganhos operacionais possíveis, mantendo a

propriedade no Estado e os custos relativamente baixos de transacção.

2.3.3. Contratos de arrendamento

Nos contratos de arrendamento o privado passa a deter o risco do financiamento das operações, da

manutenção geral, bem como riscos comerciais; porém, é o sector público que fica responsável pelos

investimentos iniciais, de remodelação ou inovação do sistema, e os activos permanecem como

propriedade pública. Estes contratos têm já uma extensão superior aos anteriores, tipicamente entre

10 e 20 anos, devendo o parceiro privado efectuar o pagamento periódico de uma renda. O papel de

regulação e monitorização do Estado apresenta agora, e nas tipologias apresentadas de seguida, um

peso superior.

2.3.4. Concessões

No caso das concessões o leque de funções do sector privado é bem mais abrangente, ficando este

responsável pela construção ou reabilitação do sistema, manutenção, operação e gestão. Todo o

investimento de capital é igualmente da sua incumbência, podendo, no entanto, as entidades públicas

auxiliar no financiamento. Estas que ainda permanecem proprietárias da infra-estrutura.

Os contratos são de longa duração e com um intervalo típico de 25 a 30 anos, esta extensão visa

assegurar o retorno do capital investido. Se porventura o governo investir de alguma forma, tem a

possibilidade de ser recompensado através de uma parte das receitas, obtidas directamente dos

utentes. Nesta modalidade de PPP, os contratos tornam-se já bastante complexos, não só pela

extensão dos mesmos e imprevisibilidade inerente, mas também pelas inúmeras funções agora

atribuídas aos privados.

2.3.5. BOT e similares (greenfield projects)

Os contratos do tipo Build-Operate-Transfer (BOT) surgem como um caso particular das concessões,

nos quais o privado participa no projecto de raíz (greenfield) em oposição, a título ilustrativo, a um

projecto de reabilitação de estruturas (brownfield). Os privados detêm a responsabilidade de

financiamento, construção, manutenção e operação, sendo por vezes os proprietários a nível jurídico

(e.g. BOOT). No término do contrato, o direito de utilização volta a pertencer ao Estado que

usualmente concorda em adquirir um nível mínimo dos serviços para auxiliar na recuperação do

investimento.

9

Tabela 1: Modelo BOT e outras variantes (Fonte: Felsinger, 2008)

Propriedade Concepção Desenho Construção O&M

BOT Público Público Privado Privado Privado

BOOT Privado Público/

Privado

Privado Privado Privado

DBFO Público Público/

Privado


BOO Privado Público/

Privado


DB Público Público Privado Privado Público

DBB Público Público Privado Privado Público

2.3.6. PPP do tipo institucionalizado (joint venture)

Nas PPP do tipo institucionalizado é estabelecida uma entidade que é propriedade conjunta dos

parceiros público e privado, que se apresenta como uma alternativa a uma privatização completa.

Existe um grande número de potenciais entendimentos entre o sector público e privado, bem como

arranjos híbridos que envolvem características dos modelos precedentemente apresentados.

2.4. Financiamento

Numa PPP o processo de financiamento envolve inúmeras partes, mostrando-se preponderante uma

boa estruturação para a consecução do valor acrescentado desejado com a parceria. O objectivo

passa em parte pela minimização do custo de capital, que pode ser determinado pelo Custo Médio

Ponderado de Capital (CMPC):

𝐶𝑀𝑃𝐶 =𝐸

𝑉× 𝐾𝑒 +

𝐷

𝑉× 𝐾𝑑 × (1 − 𝑡𝑖); (1)

Em que:

E – Património líquido; D – Dívida;

Ke – Custo de capital; Kd – Custo de dívida;

V – D+E; ti – Taxa de imposto sobre lucros;

Os investimentos são concretizados sob a forma de dívida ou capitais próprios, impondo-se a

existência de um rácio “saudável” entre os dois, considerando as suas vantagens e inconvenientes. O

uso de capitais próprios (por reserva ou novas entradas) embora mais caro, permite manter os níveis

de endividamento aceitáveis, ficando os accionistas com direito a uma parte das receitas e algum

poder decisório no projecto. O investimento por dívida exige uma taxa de retorno inferior pelo menor

risco que envolve, possuindo senioridade na remuneração das receitas.

Antes de serem definidas as especificidades do financiamento, múltiplos são os factores a ter em

consideração (ONU, 2003) :

10

a) Ciclo de vida do projecto e cash flows

Nas fases iniciais do projecto onde o risco é superior (Figura 1), o financiamento é concebido com

frequência através de capitais próprios e dívida, esta geralmente suportada em bancos comerciais.

Os bancos podem exercer uma influência considerável na qualidade do projecto, praticando

empréstimos graduais e por conclusão de fases, evitando que ocorram mudanças consideráveis

relativamente ao acordado contratualmente (Shendy et al., 2011). Poderão haver imposições

contratuais como os direitos de entrada (step-in rights), caso a entidade privada não esteja a revelar

competência desejada no decorrer do projecto. Quando a fase de construção é terminada e é iniciada

a etapa operacional, muitas vezes é possível renegociar as taxas de juro, e substituir os empréstimos

por emissão de títulos a investidores particulares ou institucionais como companhias de seguros,

menos disponíveis a grande riscos.

Figura 1: Risco e recompensa exigida pelos investidores (Fonte: Adaptado de ONU, 2003)

b) Impostos

Na fase de ponderação sobre o rácio entre dívida e capitais próprios, é preciso contemplar o possível

efeito de uma dedução nos impostos e que pode reduzir substancialmente o custo de capital. Os

juros são dedutíveis nos respectivos impostos, ao contrário dos dividendos aos accionistas. Este é

um exercício que o sector privado frequentemente realiza, numa lógica de maximizar a rentabilidade

do projecto.

c) Risco financeiro e flexibilidade

Na estruturação do financiamento é necessário que exista alguma flexibilidade de forma a lidar com

situações não previstas, como atrasos ou derrapagens orçamentais que possam requerer um

financiamento adicional. No caso de um excesso de dívida, a Sociedade Promotora de Veículo (SPV)

aumenta a sua susceptibilidade ao risco de incumprimento, ainda que o projecto esteja com um nível

de cash flows positivo.

d) Custo do capital

O custo do capital é variado e influenciado por factores como os vários riscos inerentes ao projecto,

por outro lado, a qualidade e potencialidade do projecto têm inequivocamente um peso claro. Ainda

será necessário fazer menção ao timing do financiamento e períodos de maior ou menor confiança

11

(e.g. períodos de crescimento económico ou de crise), que terão identicamente um forte impacto nos

custos.

Figura 2: Estrutura simplificada de uma PPP

Nota: Este é o esquema-tipo que será utilizado nos casos de estudo do capítulo 5. Note-se também, que muitas vezes os

investidores maioritários por capitais próprios são as empresas de EPC e O&M.

2.4.1. Project Finance

Nas PPP o modelo de financiamento usualmente utilizado é o Project Finance, apropriado em

projectos de longa duração e auto-financiados, onde o retorno financeiro accionista e a dívida a

terceiros são suportados quase unicamente nos dividendos do empreendimento. Este que possibilita,

a execução de grandes projectos comparativamente à dimensão das empresas envolvidas. É atributo

do modelo um elevado rácio entre dívida e capitais accionistas, podendo ser atingida uma estrutura

de 90% de dívida (Farquharson et al., 2011). Com efeito, o financiamento a longo prazo através de

um reembolso gradual permite que não haja um peso excessivo com os custos de financiamento nas

fases iniciais, onde o risco é maior e não existe ainda um fluxo de receitas estável.

Assim, com o propósito de aferir a viabilidade do projecto, as entidades financiadoras elaboram

modelos de cálculo dos futuros cash flows. Esta modelação incorpora várias assumpções como

tarifas, tempo de construção, procura de serviço ou inflação, e inclui métodos analíticos como o Valor

Actual Líquido (VAL).

𝑉𝐴𝐿 = ∑𝐶𝑡

(1+𝑟)𝑡𝑛𝑡=1 − 𝐶0; (2)

Em que :

Ct – cash flow no ano t;

Co – investimento inicial;

r – taxa de actualização.

É habitual a criação de uma SPV que é uma sociedade anónima e com responsabilidade limitada,

utilizada especificamente para o projecto em questão. O estabelecimento de uma SPV oferece a

vantagem de diminuir o risco financeiro das empresas privadas na eventualidade de insucesso, não

pondo em questão a sua credibilidade e consequentemente o seu rating nos mercados. A

estruturação desta entidade simplifica ainda o processo de contratação, alocação e diversificação de

12

riscos entre privados. Se a participação accionista for inferior a 50%, o que acontece habitualmente, a

SPV não necessita de constar nos activos e passivos das empresas constituintes (Santos, 2007).

O Project Finance leva a benefícios fiscais e maximiza o retorno dos accionistas, apresentando como

contrapartida uma redução de flexibilidade na gestão do projecto, pelo peso da dívida. Este aspecto

que vai dificultar, por exemplo, mudanças na configuração do empreendimento. Acrescenta-se que os

mecanismos de transacção poderão ser morosos com este modo de financiar, pela avaliação a ser

desenvolvida pelos bancos (Farquharson et al., 2011).

Já o financiamento por Corporate Finance baseia-se nas potencialidades da empresa e sua

capacidade no cumprimento do serviço de crédito, tendo por referência a diversidade dos projectos

em que se encontra envolvida, bem como seus activos. Embora possibilite uma maior flexibilidade de

gestão, esta vem com um preço associado, considerando a maior proporção de capitais accionistas.

2.5. Etapas de uma PPP

Dada a complexidade deste modelo de contratação, é essencial estruturá-lo em várias fases de forma

a facilitar todo o processo e a consecução de melhores resultados. As etapas de uma PPP, por

Grimsey e Lewis (2004) são apresentadas na seguinte figura:

Figura 3: Etapas de uma PPP (Fonte: Adaptado de Grimsey e Lewis, 2004)

13

Nas três primeiras etapas representadas na Figura 3, decorre um trabalho multidisciplinar que servirá

de preparação para o concurso, estas actividades são da maior relevância na diminuição de

assimetrias de informação e facilitação de todo o processo de implementação, aumentando a sua

produtividade e reduzindo os custos de transacção. A aferição da real necessidade do projecto é

fundamental, bem como os estudos de viabilidade económica-financeira, técnica, ambiental e legal.

Na fase de concurso existem diversos procedimentos para a escolha do parceiro privado, devendo a

quantidade de concorrentes ser a suficiente, encorajando a competição e a obtenção de bons preços.

Num projecto de PPP é especialmente indicado um concurso limitado por prévia qualificação dos

candidatos. Numa primeira fase, é lançado um anúncio destinado ao esclarecimento dos requisitos

técnicos, económicos e financeiros para a realização do projecto, sendo posteriormente convidadas

as entidades seleccionadas (short listed) a apresentar a sua proposta. O método é particularmente

indicado para as PPP onde é necessário assegurar ganhos de eficiência, seleccionando-se empresas

suficientemente capacitadas ao desenvolvimento do projecto e não o comprometendo com encargos

extra em razão de atrasos ou menor competência. Outras formas de selecção como o Procedimento

de Negociação e Diálogo Concorrencial, poderão ser importantes em PPP, nomeadamente em

projectos complexos.

Por fim, a gestão do contrato é um factor crítico no sucesso do projecto, havendo a necessidade do

seu acompanhamento ao longo de toda a parceria. Alguns dos aspectos chave são a identificação de

novos riscos, estratégias de mitigação e possíveis mudanças na matriz de riscos, bem como uma

apropriada monitorização do desempenho privado.

2.6. Modelo em PPP vs Modelo tradicional

Segundo Athias e Saussier (2007), a principal diferença entre estas duas abordagens de contratação

pública reside no facto que no modelo tradicional é praticada a aquisição de um activo e no modelo

em PPP de um serviço. As PPP, como já foi feita menção, têm um foco integrado do ciclo de vida do

projecto, reduzindo-se o risco entre fases e interessando, sobretudo, os resultados do serviço. Ainda

neste regime, um leque alargado de exercícios incide no sector privado, detendo o Estado um papel

de regulação, de monitorização ao contrato e do serviço prestado. No caso do modelo tradicional a

relação é meramente transaccional, estando o privado somente encarregue pela construção do

projecto. E no que concerne ao lado público, este é directamente envolvido no financiamento,

concepção, operação e gestão do empreendimento.

Em matéria de gestão dos riscos, no modelo tradicional estes permanecem no cliente, ou seja, na

autoridade pública, enquanto que nas PPP os riscos devem ser alocados para a parte mais

capacitada de realizar a sua gestão. Em adição, será da maior relevância distinguir uma política de

especificação de inputs (e.g. meios, materiais, técnicas) no modelo tradicional e de outputs (e.g.

quantidade, qualidade, performance) em PPP, que já foi referida. No que é respeitante ao

pagamento, no método tradicional o activo é liquidado assim que concluído, e no modelo em estudo,

a sua amortização é diferida no tempo.

14

Nos anos de 2003 e 2008 foram realizados dois estudos pelo National Audit Office, entidade de

auditoria britânica, com o intuito de comparar os dois modelos, onde as PPP indiciaram um maior

controlo de custos e prazos na entrega da obra, como ilustra a Tabela 2.

Tabela 2: Modelo em PPP vs Modelo tradicional (Fonte: Banco Mundial, 2012)

Fonte

Projectos com sobrecustos

(%)

Projectos com atraso

(%)

PPP Tradicional PPP Tradicional

NAO, 2003 22 % 73 % 24% 70%

NAO, 2008 35 % 46% 31% 37%

O modelo tradicional exibe no entanto, a vantagem de possuir encargos de financiamento e

transacção inferiores, pelos menores custos do financiamento público e uma vez que a organização

da PPP e a elaboração dos contratos envolve diversas entidades nem sempre em sinergia, perante

interacções de grande complexidade. Esta opção evita inclusivamente alguns problemas típicos de

contratos a longo prazo, como a incerteza associada. Uma questão adicional e frequentemente

colocada no contexto das PPP, é a saída dos quadros competentes para o privado, perdendo o

Estado o know-how necessário e precisando recorrer cada vez mais a consultores externos.

2.6.1. Value for Money e Comparador Público

O conceito de Value for Money (VfM) é respeitante a uma combinação de poupança, qualidade, ou

valor acrescido, sendo o principal argumento utilizado para justificar as PPP. Contudo e para este ser

gerado, são necessárias concorrência, alocação adequada do risco e transparência na comparação

com o modelo tradicional (Grimsey e Lewis, 2004).

O Comparador do Sector Público (CSP) surge como uma componente quantitativa do VfM,

apresentando-se essencialmente como uma metodologia que visa a determinação do modelo

contratual mais vantajoso ao Estado no projecto a desenvolver, calculando-se o custo obtido pelo

procedimento de contratação tradicional a fim de o confrontar com a melhor proposta de PPP.

Segundo Farquharson et al. (2011), a grande questão assenta nos pressupostos (e.g. taxas de

desconto) a admitir e que tornam esta medida sujeita a algumas críticas, considerando a dificuldade

em inferir ex ante a poupança em projectos de longo prazo.

A elaboração do CSP varia de acordo com o país, por exemplo no Reino Unido ou Austrália, o

mesmo é desenvolvido previamente à recepção das propostas, a esta opção subjazem dois

objectivos fundamentais (Grimsey e Lewis, 2004):

Transmitir uma ideia prévia ao sector público de que riscos e dificuldades o projecto oferece,

permitindo uma melhor avaliação às propostas, e que tipo de sugestões poderão trazer VfM

com o modelo de PPP;

Ser um método tradicional puro, ainda sem influência de outras propostas.

15

Tendo em conta a extensão do processo transaccional, é necessário ir actualizando e aprimorando o

CSP. Existem normalmente duas fases de comparação com as propostas, uma com as iniciais e

outra com a Best and Final Offer (BAFO). Tem ainda sido sugerido que numa fase inicial seja criada

uma PPP hipotética ou shadow PPP, diminuindo o risco de não adjudicação após o longo e custoso

processo de concurso (Grimsey e Lewis, 2002). Para o CSP ser válido, são necessárias várias

condições (Grimsey e Lewis, 2004) :

Os resultados devem ser expressos em termos de valor líquido actual;

Deve ser admitido que o início e fim do projecto é igual nos dois modelos, ignorando-se a maior

possibilidade de adiamentos no modelo tradicional;

Não devem ser consideradas as limitações do erário público. Na verdade, este aspecto é

marginal à comparação que se pretende efectuar, que é acima de tudo a de eficiência e não de

financiamento;

Os custos de adjudicação considerados, são apenas aqueles que dizem respeito à

implementação do projecto. Despesas já efectuadas com o processo de PPP devem ser

somadas ao valor líquido actualizado das propostas;

Os outputs (e.g. exigências de desempenho, qualidade) devem ser iguais nos dois modelos.

Os CSP são constituídos por quatro elementos principais: o custo base, riscos transferidos, riscos

retidos e neutralidade competitiva:

a) Custo base

O custo base deve incluir todo o capital necessário, custos directos e indirectos associados ao

projecto no seu ciclo de vida, pressupondo as mesmas exigências em termos de desempenho e

qualidade que no modelo PPP.

b) Riscos transferidos

Os riscos transferidos são talvez a componente determinante na dedução do VfM de um projecto, é

pois necessário quantificar o valor do risco, processo passível de ser realizado por uma análise

histórica, ou através de um processo de benchmarking. Será fundamental avaliar quer o impacto,

quer a probabilidade da ocorrência do risco, características que podem ser bastante fluidas no tempo.

c) Riscos retidos

Os riscos retidos surgem, como a própria designação indica, como aqueles que subsistem do lado do

sector público nos dois modelos, e que não serão transferidos com a parceria. A metodologia de

cálculo, determinação probabilística e impacto do risco, são naturalmente idênticas às dos riscos

transferidos.

16

d) Neutralidade competitiva

Esta parcela integrante nos custos do Estado, induz uma comparação justa entre o CSP e as

propostas. A neutralidade competitiva não é mais que um factor correctivo, que elimina a vantagem

do governo por ser proprietário da infra-estrutura. Estando relacionada com os impostos/taxas

cobradas nos serviços de PPP ao sector privado que depois regressariam ao Estado.

Figura 4: Comparador Público (Fonte: Adaptado de Grimsey e Lewis, 2004)

Cruz e Marques (2013a) propõem a adição de uma componente probabilística ao CSP com o intento

de melhorar o rigor na comparação e evitando a sua redução a um único número. Com efeito, muitas

vezes a diferença entre o CSP e a proposta em PPP é inferior à margem de erro no cálculo desta

ferramenta, para além disso, a materialização de um risco tem ela própria um ingrediente de

incerteza. Outra ideia no futuro, poderá ser um CSP na fase operacional que sirva de tecto aos

gastos incorridos pelo Estado.

2.7. Risco

O conceito de risco é de grande importância na temática das PPP e é na partilha de riscos que

assenta um dos pontos primordiais na obtenção de sucesso e de valor acrescentado, esta alocação e

gestão de riscos que é parte integrante de todo o ciclo de vida da obra. A definição de risco, é alusiva

a acontecimentos com uma componente de incerteza, embora quantificáveis probabilisticamente, que

podem afectar o retorno financeiro do empreendimento.

Os riscos numa parceria público privada são dinâmicos e vão-se modificando ao longo do ciclo de

vida do projecto. Deste modo, consoante Partnerships Victoria (2001) o ciclo da gestão de riscos é

composto por cinco fases:

17

1. Identificação do risco – processo de identificação dos riscos relevantes ao projecto;

2. Avaliação do risco – determinação da probabilidade de ocorrência e magnitude das suas

consequências;

3. Alocação de risco – alocação da responsabilidade de gestão e consequências do risco;

4. Mitigação do risco – redução da probabilidade de ocorrência ou das consequências caso o

risco se materialize;

5. Monitorização e revisão – monitorização dos riscos já identificados e identificação de novos

riscos à medida que o ambiente sofre alterações.

Figura 5: Ciclo de vida da gestão de riscos

Embora por boa prática não se deva proceder injustificadamente a alterações significativas na matriz

de risco no decorrer do projecto, o carácter de longo prazo destas relações contratuais torna

necessário uma gestão e identificação de novos riscos bem como possíveis alterações na matriz

perante contingências não previstas.

Várias podem ser as tipologias de risco (e.g. de construção, operação, comercial), explorando-se

aquelas mais relevantes nos PVD adiante no capítulo quatro.

1.Identificação

2.Avaliação

3.Alocação4.Mitigação

5.Monitorização e Revisão

19

3. Contextualização das PPP nos Países em Desenvolvimento

3.1. Definições

À semelhança do conceito de PPP, a classificação dos países quanto ao nível de desenvolvimento

económico não é consensual, aspecto este sublinhado por Nielsen (2011), variando consoante as

instituições e existindo também termos distintos na sua categorização. Diversos são os motivos para

a inexistência de uma convenção, sendo dois os principais: certos orgãos reforçam a ideia que a

denominação de um país como desenvolvido ou em vias de desenvolvimento emite juízos sobre o

estado do mesmo que poderão ser mal interpretados; em segundo lugar, tais classificações são

exercitadas por conveniência estatística e questões operacionais, tendo em conta que a categoria na

qual o país é inserido condiciona as ajudas financeiras a que tem direito. Por conseguinte, é natural

que a classificação seja distinta e variante com as entidades que fazem este tipo de avaliações, e a

sua perspectiva, sempre com uma componente subjectiva, da nação em apreço.

Neste trabalho, adopta-se por conveniência a mesma abordagem do Banco Mundial, segundo o qual,

Países em Vias de Desenvolvimento (ou simplesmente, Países em Desenvolvimento), são todos

aqueles com um Rendimento Nacional Bruto5 per capita Baixo ou Médio (vide Anexo C). Na sua

essência, são todas as economias não avançadas ou que não podem ser consideradas

desenvolvidas.

Deste modo, o Banco Mundial classifica6 os países a nível económico com base no Rendimento

Nacional Bruto per capita, pelo método Atlas, nas seguintes categorias:

Rendimento Baixo, US$ 1035 ou menos;

Rendimento Médio Inferior, US$ 1036 – 4085;

Rendimento Médio Superior, US$ 4086 – 12.615;

Rendimento Alto, US$ 12.616 ou mais.

Outras instituições utilizam diferentes metodologias, o Fundo Monetário Internacional (FMI), por

exemplo, para além do Rendimento per capita, inclui a diversidade das exportações e grau de

integração no sistema financeiro global. Por outro lado, a ONU utiliza o seu Índice de

Desenvolvimento Humano (IDH), um indicador compósito que inclui o Rendimento Nacional Bruto,

longevidade e educação (Nielsen, 2011).

A terminologia empregue relativamente aos PVD nas instituições supracitadas é apresentada na

seguinte tabela:

5 Também designado por Produto Nacional Bruto.

6 Vide http://data.worldbank.org/about/country-classifications.

20

Tabela 3: Designações de Países em Vias de Desenvolvimento (Fonte: Nielsen, 2011)

Designação oficial Banco Mundial FMI PNUD*

Países

Desenvolvidos

Países de

Rendimento Alto

Países/Economias

Avançadas

Países

Desenvolvidos

Países em Vias de

Desenvolvimento

Países de

Rendimento Baixo e

Médio

Países/Economias

Emergentes e em

Desenvolvimento

Países em Vias de

Desenvolvimento

Subcategorias de

Países em Vias de

Desenvolvimento

1.Rendimento Baixo

2.Rendimento Médio

1.Rendimento Baixo

2.Emergentes e

outros em Desenv.

1.DH** Baixo

2.DH Médio

3.DH Alto

Nota: * Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento **Desenvolvimento Humano

Quanto à repartição geográfica, o Banco Mundial divide o mapa mundo nas seguintes regiões:

América Latina e Caraíbas (LAC), Médio Oriente e Norte de África (MENA), África Subsariana (SSA),

Europa e Ásia Central (ECA), Sul Asiático (SA) e Este Asiático e Pacífico (EAP). Estas zonas

apresentam-se na Figura 6, que apenas realça os países de Rendimento Baixo e Médio.

Figura 6: PVD e regiões (Fonte: Adaptado de www.worldbank.org)

De acordo com a base de dados do Banco Mundial, os PVD produzem conjuntamente um PIB de

US$ 23 biliões, cerca de 30% do PIB mundial que ronda os US$ 72 biliões, por dados de 2012.

Correspondem também a pouco mais de 80% da população mundial e 74% da superfície terrestre

(WDI, 2013), existindo deste modo um grande potencial no seu mercado para empresas nacionais e

internacionais (Pessoa, 2010).

Muitas das nações em desenvolvimento são distinguidas por uma enorme instabilidade política,

índices elevados de pobreza, reduzida esperança média de vida, baixos níveis de educação entre

21

outras contrariedades. Faz-se notar que as regiões estabelecidas embora permitam alguma

sistematização dos dados não são em si homogéneas, sendo os níveis de pobreza particularmente

acentuados7 na SSA e SA. Na Tabela 4 apresentam-se alguns indicadores relativos a estas zonas.

Tabela 4: Alguns indicadores relativos a 2011 das várias regiões (Fonte: WDI, 2013)

Região População

(milhões)

Superfície

(km2)

Esperança

méd.de vida

(anos)

Crescimento

demográfico

anual (%)

Mort. infantil

/1000 nascim.

(- de 5 anos)

EAP 1974,2 16.301,7 72 0,7 21

ECA 408,1 23.613,7 71 0,4 21

LAC 589,0 20.393,6 74 1,1 19

MENA 336,5 8775,4 72 1,7 32

SA 1656,5 5131,1 65 1,4 62

SSA 874,8 24.242,3 54 2,5 109

3.2. Necessidade de infra-estruturas

O grau de desenvolvimento económico de um país tem uma forte correlação com o seu nível de infra-

estruturas, uma vez que é através destas que são proporcionados bens e serviços a um patamar

interno e externo, sendo consequente que um gap infra-estrutural possa afigurar-se como um

tremendo obstáculo ao desenvolvimento sócio-económico de uma região, situação que prevalece nos

PVD.

Com efeito, existe um consenso geral acerca do impacto positivo que a qualidade e quantidade de

infra-estruturas têm na produtividade e crescimento, embora hajam variações na sua elasticidade que

aparenta ser superior nos PVD (Fay et al., 2011)8. A título ilustrativo destaca-se a Figura 7 que

compara alterações no crescimento per capita nos períodos de 1991-1995 e 2001-2005 devido a uma

expansão na rede de infra-estruturas.

7 A situação de pobreza é particularmente acentuada nos designados Landlocked Developing Countries (e.g.

Lesoto), que se definem por um grande isolamento dos mercados mundiais e uma falta de acesso territorial ao mar, um enorme entrave ao crescimento. A sua situação geográfica implica um trânsito de mercadorias ao longo de grandes distâncias por outros países com maus terrenos, estradas etc. Segundo o FMI estes países têm gastos com transporte e seguros três vezes superiores aos Países Desenvolvidos.

8 As barras da Figura 7 mostram a contribuição das infra-estruturas no aumento do crescimento per capita no

período de 2001-2005 comparativamente a 1991-1995, tendo por base alterações na qualidade e quantidade de infra-estruturas. Os cálculos são feitos com o uso de índices sintéticos através de uma combinação linear de indicadores de qualidade e quantidade, em infra-estruturas de transportes (estradas), energia e telecomunicações. Embora o gráfico tenha sido obtido de Fay et al. (2011) vide Calderón e Servén (2010) para a

metodologia completa.

22

Figura 7: Mudanças no crescimento per capita 1991-1995 vs 2001-2005 (Fonte: Fay et al., 2011)

As infra-estruturas podem ser classificadas em sociais ou económicas, subdividindo-se em Hard ou

Soft; sinteticamente, as infra-estruturas sociais são fornecedoras de serviços básicos à população

enquanto que as económicas são fornecedoras de serviços intermédios. No quadro seguinte

exemplificam-se alguns destes tipos de infra-estruturas tendo por base Grimsey e Lewis (2004).

Tabela 5: Classificação de infra-estruturas por tipo (Fonte: Grimsey e Lewis, 2004)

Económicas Sociais

Hard Soft Hard Soft

Estradas Treino vocacional Hospitais Segurança social

Auto-estradas Instituições financeiras Escolas Serviços comunitários

Pontes Serviços de I&D Abastecimento e Agências ambientais

tratamento de águas

Caminhos de ferro Transferência tecnológica Habitação

Aeroportos/Portos Assistência a exportação Drenagem de águas

Telecomunicações Prisões

Energia Infantários/Lares

É inegável que existe uma forte necessidade e uma certa premência em aliviar o défice infra-

estrutural nos PVD com o fim de combater a pobreza de muitos e promover o seu desenvolvimento.

Os números actuais são preocupantes, estimando-se que a nível mundial 1,4 mil milhões de pessoas

não tenham acesso a electricidade, 900 milhões a água potável e 2,6 mil milhões a saneamento

básico, sendo grande parte destes valores alusivos a PVD (Romani et al., 2012).

A Figura 8 ilustra esta carência de acesso a serviços básicos por parte dos agregados familiares das

nações em desenvolvimento, onde é possível verificar uma especial incidência desta problemática

nos países africanos.

23

Figura 8: Acesso dos agregados familiares nos PVD a infra-estruturas (Fonte: Fay et al., 2011)

Reforçando o que já foi exposto, é possível constatar através de uma análise histórica que muitos

Países Desenvolvidos impulsionaram o seu desenvolvimento económico após um investimento

considerável em vários sectores de infra-estruturas. Todavia, o investimento actualmente necessário

aos PVD e que proporcione os níveis sócio-económicos desejados, terá de ser superior aos valores

pretéritos pelos seguintes motivos (Romani et al., 2012):

a) Com a globalização, as trocas comerciais com o exterior têm vindo a adquirir um peso cada

vez maior no desenvolvimento económico, acresce o facto que também o progresso

tecnológico se traduz numa maior necessidade de infra-estruturas. Consequentemente, para

além de infra-estruturas de transportes como estradas, caminhos de ferro ou portos, irão ser

necessárias novas infra-estruturas relacionadas com as tecnologias de informação;

b) Existe uma grande pressão demográfica nas cidades, calculando-se que a população mundial

em 2030 chegue aos 8,1 mil milhões – o número é sensivelmente 7 mil milhões na actualidade

– e grande parte deste aumento será respeitante aos PVD;

c) As alterações climáticas exigem nos dias de hoje a incorporação de conceitos e ferramentas de

sustentabilidade na construção, o que se pode traduzir em custos acrescidos no curto prazo;

d) Em muitos PVD existe um défice de investimento na manutenção de infra-estruturas, havendo

assim a necessidade de fundos adicionais por forma a aumentar os níveis de desempenho nas

infra-estruturas existentes.

As estimativas quanto às necessidades de investimento em infra-estruturas revelam-se de difícil

concretização, não apenas devido à falta de dados, mas também pelos pressupostos que incorporam.

Adicionalmente, é fundamental ter em consideração que muitos PVD praticam um investimento na

construção ineficiente, quer por desperdícios, quer por sobreinvestimentos em determinados

sectores, em razão de uma avaliação incorrecta das reais necessidades. A título de exemplo, em

África calcula-se que ganhos de eficiência no investimento actual, poderiam reduzir em um terço as

necessidades de financiamento extra (Fay et al. , 2011).

0 20 40 60 80 100

Acesso doméstico aelectricidade

Água potável

Instalações de Saneamento dequalidade

Telecom: telefones fixos emóveis por 100 residentes

Pop. rural com acesso a umaestrada "all weather"

Países não Africanos deRendimento Baixo

Países Africanos

Todos PVD

(%)

24

Actualmente o investimento em infra-estruturas é maioritariamente provido pelos governos

domésticos, empresas privadas e pela Assistência Oficial ao Desenvolvimento (ODA), como é

possível verificar na seguinte tabela:

Tabela 6: Fontes de financiamento (Fonte: Romani et al., 2012)

Fonte de financiamento Estimativa de investimento anual actual

(US$ mil milhões)

Governos domésticos 500-600

ODA 40-60

PPI 150-250

Outros PVD (e.g. BRICS) < 20

Total: 800-900 (s/O&M)

Admite-se que os gastos actuais em infra-estruturas nos PVD como um todo, rondem os US$ 0,8 a

0,9 biliões anuais – aproximadamente 4% do seu PIB – havendo a possibilidade deste valor chegar

aos 2 biliões9 por volta de 2020, como resposta às necessidades de desenvolvimento. De acordo com

Romani et al. (2012), 45 a 60 % do investimento deverá incidir no sector da electricidade, repartindo-

se o restante de forma similar pelas telecomunicações, transportes, água e saneamento.

Concluindo este aspecto do défice infra-estrutural, reitera-se que as necessidades de investimento

prevêem-se significativas e especialmente nos continentes Asiático e Africano, como ilustram as

Figuras 9 e 10.

Figura 9: Gastos actuais (US$ de 2008) vs necessidades em 2020 (Fonte: Romani et al., 2012)

9 Conforme Romani et al. (2012), estes valores incluem novas infra-estruturas bem como reabilitação, e não

contabilizam O&M devido à falta de dados do que é gasto actualmente. Com O&M é esperado que os valores dupliquem aproximadamente, sendo que Fay et al. (2011) refere o valor de 4% de GDP para estas componentes. Inclui-se 200 a 300 mil milhões para mitigação e adaptação climática. Admite-se um crescimento do PIB 4% ao ano, e 5 a 6% o ratio entre o investimento em infra-estruturas e o PIB para a estimativa das necessidades em

2020. Em África – e incluindo O&M por estudos já realizados – o montante anual investido na actualidade ronda os US$ 50 mil milhões e as necessidades os US$ 100 mil milhões (2/3 capital e 1/3 O&M) (Shendy et al., 2011).

25

Figura 10: Necessidade de investimento anual em 2020 (Fonte: Romani et al., 2012)

3.3. Evolução das PPP nos Países em Vias de Desenvolvimento

Uma breve introdução histórica ao uso das PPP nos PVD é apresentada neste subcapítulo, assim

como uma síntese dos resultados obtidos nalguns dos principais sectores de infra-estruturas como

transportes, água e saneamento, electricidade e telecomunicações. Embora fosse interessante a

inclusão de mais sectores, conforme é atestado em Pessoa (2010), a obtenção de dados

relativamente à participação dos privados nos PVD é bastante difícil de se conseguir, e

particularmente em sectores como a educação ou saúde. Com efeito, a base de dados utilizada neste

documento tem como foco os quatro grandes sectores enunciados.

3.3.1. Tendências gerais

O recurso às PPP nos PVD, deve ser inserido num movimento global de Participação dos Privados

em Infra-estruturas (PPI) que também envolveu privatizações totais, estas sem qualquer elemento de

PPP10. Este movimento de PPI nos países menos desenvolvidos, foi no passado, sendo ainda na

actualidade, alvo de um intenso debate, tendo muitas vezes subjacente o peso de ideologias e não

uma consideração objectiva dos factos (Estache e Philippe, 2012).

Após a Segunda Grande Guerra, a maioria dos governos ficou encarregue do financiamento e

provisão dos serviços de infra-estruturas, demonstrando uma expressiva ineficiência em muitos PVD.

Estes eram caracterizados por uma grande fragilidade institucional, incapacidade em regular

devidamente os monopólios estatais e onde devido a medidas populistas (bem como por

10 Muitas vezes os termos PPP e PPI são utilizados indistintamente, não sendo essa abordagem a mais

rigorosa, dado que as PPI incluem privatizações. Os dados acerca das tendências históricas, são obtidos pela base de dados PPI database (ppi.worldbank.org) e notas constantes. Os valores dos investimentos (US$ 2012), são relativos ao acordado contratualmente e respeitantes à contribuição conjunta dos privados e dos governos.

26

necessidade), os preços eram mantidos abaixo do valor necessário para a manutenção e expansão

dos serviços, havendo inclusivamente um excesso de pessoal nas empresas do Estado e falta de

uma boa gestão dos recursos (Harris, 2003).

As infra-estruturas construídas durante os anos 60 na maioria dos PVD embora não servissem a

procura interna, suportaram o crescimento económico por uns tempos, esta situação veio a alterar-se

com o choque do petróleo na década seguinte onde as condições em muitos destas nações se

deterioraram; começando a aumentar as preocupações relativas ao défice infra-estrutural (Hammami,

2006).

No início dos anos 90 o investimento anual em infra-estruturas dos PVD era idêntico às perdas com

ineficiência e de preços desajustados, que absorviam a maior parte do investimento, não se

revelando surpreendente a falta de manutenção e expansão dos serviços. À excepção da Europa de

Leste, o serviço a zonas rurais e aos mais pobres falhou na maioria dos serviços públicos de infra-

estruturas. Estimam-se gastos anuais de US$ 123 e 55 mil milhões com subsídios e custos de

ineficiência, respectivamente, com um investimento anual total de US$ 200 mil milhões (Figura 11).

Nota: De acordo com o autor os custos com os subsídios e ineficiência contemplam apenas água, caminhos de

ferro, estradas e energia. Valores relativos a US$ 2001.

A falta de capacidade para responder à procura dos serviços conduzia a constantes subornos, e a

ineficiência era tal, que por exemplo, para a obtenção de uma ligação telefónica na Argentina, o

tempo de espera médio rondava os oito anos, a reparação dos telefones vinte e três dias, e no

abastecimento de água podiam ser necessários seis dias para a reparação de canalizações (Harris,

2003).

Tentou-se recorrer a corporatização e contratos de performance, mas os objectivos eram

constantemente mudados, sendo os governos incapazes de penalizar o mau desempenho de forma

credível, de dar autonomia e impôr disciplina financeira simultaneamente. As agências multilaterais,

como o Banco Mundial financiavam estas empresas públicas com acordos e determinados objectivos,

os quais raramente eram cumpridos.

0

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200

Investimento AnualSubsídiosCustos de Ineficiência

US$ mil Milhões

Figura 11: Provisão de serviços de infra-estruturas no início dos anos 90 (Fonte: Harris, 2003)

27

Assim, a degradação das infra-estruturas e serviços públicos bem como a necessidade em aliviar os

gastos desmedidos com estes, levou a uma procura ao sector privado, com incentivo à competição e

separação da regulação e provisão dos serviços. Faz-se notar no entanto, que o processo de recurso

aos privados não foi exclusivamente endógeno aos PVD, tendo sido influenciado por várias

instituições internacionais como o FMI ou o Banco Mundial, no consenso de Washington de 1989 e os

seus dez princípios de reorientação do dispêndio público e desintervenção estatal, através de

privatizações. Houve ainda influência do New Public Management e das novas funções da ODA

(Pessoa, 2010).

Surgiu então uma onda de participação de privados durante os anos 90 nas infra-estruturas dos PVD

sob diversas formas de modelos de PPP e privatizações. Segundo Harris et al. (2003), entre 1990 e

2001, aproximadamente 2500 projectos nos PVD envolveram a participação dos privados, atraindo

um volume de investimento significativo. Em 1990 o valor das PPI era apenas de US$ 20 mil milhões,

atingindo um pico máximo em 1997 com a marca de US$ 150 mil milhões; grande influência para este

rápido crescimento tiveram as ondas de privatizações no sector das telecomunicações e energia na

América Latina, na Argentina e mais tarde Brasil. Também o Leste Asiático contribuiu grandemente

com investimentos direccionados a centrais de produção de energia eléctrica. As preferências nas

PPI variaram conforme o país, por exemplo, houve uma prevalência de centrais eléctricas na

Tailândia ou Indonésia e auto-estradas no México.

Após o pico de 1997 o investimento começou a decair, e em 2001, ano em que as PPI já tinham

chegado a 132 PVD, o valor seria inferior a metade do máximo atingido; a evolução até então

ocorrida seria insustentável e em parte pelas privatizações que são uma ocorrência pontual. Em

adição, a crise do Leste Asiático no final dos anos 90 teve um peso significativo na diminuição da

participação privada, aumentando a relutância dos investidores internacionais (Fay et al., 2011).

Os resultados nem sempre foram os esperados, neste período da década de noventa o número de

renegociações foi considerável; estima-se que 55% das concessões de transportes e 74% no sector

da água e saneamento na América Latina tenham dado lugar a renegociações, devendo-se algumas

delas a comportamentos oportunistas das entidades envolvidas, enquanto outras, a mudanças de

circunstâncias que não foram previstas como crises macro-económicas no Leste Asiático e América

Latina (Harris et al. 2003).

Para além da prevalência de renegociações, destes 2500 projectos referidos, aproximadamente 50

terão sido cancelados11 e o equivalente a 3,2% do investimento, com mais de um terço dos

cancelamentos respeitantes a um grande programa de auto-estradas no México, que será explorado

11 Definição de cancelamento: i) A empresa privada vendeu ou transferiu o seu interesse económico para o

sector público; ii) A empresa privada abandonou fisicamente o projecto (e.g. removendo o seu staff do projecto);

iii) O privado cessou o provimento dos serviços a todos os consumidores, ou interrompeu a construção do projecto num tempo de vida igual ou superior a 20% do previsto através da revogação da licença ou repudiação dos contratos relevantes. Notar que de acordo com esta definição se um privado cessar serviços e o projecto for reavivado posteriormente por outro privado, considera-se o projecto cancelado. Por outro lado se o privado vender o seu interesse a outro, sem o cessar de serviço não se considera um cancelamento.

28

adiante. Os projectos foram cancelados por diversos factores no entanto houve alguns que se

destacaram a nível endógeno (i.e. se excluirmos as crises macro-económicas) (Harris et al., 2003):

No sector dos transportes e nomeadamente em PPP rodoviárias, grande parte dos

cancelamentos deveu-se ao facto das estradas não atrairem um número suficiente de

utilizadores, muitas vezes pela existência de vias alternativas e não pagas;

Nos sectores de água e saneamento, e da electricidade, as dificuldades deveram-se ao

aumento dos preços – uma vez que em regime de serviço público as tarifas eram abaixo dos

custos de produção – o que levou a uma oposição dos consumidores e políticos;

No caso das telecomunicações, os casos insucesso tiveram origem numa falta de capacidade

em atrair consumidores que possuiam outras alternativas num sector altamente competitivo, ou

devido a mudanças da estrutura do mercado promovidas pelo governo.

Em termos gerais, terão havido expectativas demasiado elevadas de todos os lados, uma

predominância de contratos mal desenhados e um ambiente pouco propício à participação dos

privados (Thomsen, 2005). Este período de 1990-2001 merece ser realçado por ser alusivo a uma

primeira grande vaga de PPI, que serve de aprendizagem para o futuro. Tais ocorrências geraram

uma enorme insatisfação nalguns países, como é possível de se apurar nas renacionalizações da

Bolívia e Venezuela em meados de 2000. Todavia, muitos casos houve com bons resultados,

caracterizados por uma expansão significativa dos serviços e muitas vezes com redução de preços

(Harris, 2003).

Após um efeito da crise Asiática de cinco anos, a confiança foi recuperada e em 2007, o pico de PPI

já ultrapassara o anterior máximo de 1997, com um valor aproximado de US$ 169 mil milhões (Jett e

Verink, 2013). Com a crise de 2008, o valor total dos investimentos não se modificou de forma

considerável, permanecendo alto, embora o número de projectos tenha diminuído; passando estes a

ser efectuados de forma mais selectiva nos grandes projectos em países como Brasil, China, Índia,

Rússia e Turquia. Se estes países forem excluídos, o investimento nos PVD teria sido reduzido em

32% de 2008 para 2009 (Izaguirre, 2010).

Na actualidade, a posição dos governos dos PVD é extremamente sensível, deparando-se com a

questão de como alocar devidamente os seus escassos recursos financeiros; por um lado nas

pequenas e médias economias o retorno do financiamento em infra-estruturas é bastante visível, mas

estes benefícios apenas têm lugar a médio-longo prazo. Consequentemente, existe o risco que

problemas sociais possam advir a curto termo, caso os fundos existentes não sejam direccionados a

serviços com impacto diário na vida dos seus habitantes, como salários, prestações sociais ou

pagamento de dívida. Acrescenta-se que estes países não só têm sérias limitações a nível de

recursos financeiros mas também a nível de conhecimento técnico, demorando períodos de tempo

excessivos na implementação dos projectos mais simples (EIC, 2009).

Conforme o WEO (2012), os mercados emergentes e em desenvolvimento têm revelado uma boa

resiliência à crise económico-financeira global, quer por boas políticas, quer por um aumento e

29

diversificação da sua estrutura económica, o que os torna menos sensíveis a choques económicos e

mais atraentes ao investimento exterior. Porém, em tempos de crise, a tendência dos Países

Desenvolvidos é focarem-se em questões internas e canalizarem recursos nas suas economias,

sendo determinante que os PVD implementem reformas estruturais a fim de reduzir o seu perfil de

risco, tornando-se mais atractivos ao investimento externo, mas também interno.

3.3.2. Síntese das tendências por região

É possível verificar nos gráficos seguintes uma concentração de investimentos e projectos na

América Latina durante o período de 1990-2012. De acordo com Hammami (2006), a prevalência de

PPI nesta região e parte da Ásia – sobretudo o Leste, até à crise asiática de 1997 – deve-se às suas

economias terem sido liberalizadas mais cedo. Adicionalmente, o movimento de PPI tem ganho

importância noutras regiões. Desta forma, para além de grandes nações já com alguma experiência

de PPI (Tabela 7), estas encontram-se em agendas futuras de muitos países Africanos, Asiáticos,

Europa de Leste e ainda América Central (Fay et al., 2011; Estache e Philippe, 2012).

Com efeito, o interesse de vários países Africanos pelas PPI, nomeadamente nas PPP, é verificado

pelas unidades de PPP já existentes nos Camarões, Gana, Quénia, Nigéria, Tanzânia, Egipto, Angola

entre outros. Similarmente muitos países Asiáticos têm em vista programas de PPP, por exemplo a

Malásia tem agendadas 52 PPP no período 2011-2015; inclui-se ainda o Vietname ou a Indonésia,

com grandes programas de investimento até 2020 e 2025, respectivamente (BAsD, 2012c).

Ainda de acordo com Estache e Philippe (2012), o suporte às PPI é menor em certas regiões,

havendo resistência aos projectos em países como Argentina, Bolívia, Venezuela, Senegal ou Mali.

Nalguns destes países e como já foi feita menção, algumas renacionalizações expressam claramente

uma oposição à participação privada em infra-estruturas.

Figura 12: PPI por região (Fonte: ppi.worldbank.org)

Nota: EAP – Este Asiático e Pacífico; ECA – Europa e Ásia Central; LAC – América Latina e Caraíbas; SA – Sul Asiático; SSA – África Subsariana.

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12

EAP ECA LAC MENA SA SSA # projectos

2012 USD

(mil Milhões)

30

Figura 13: Repartição percentual de PPI por região, 1990-2012 (Fonte: ppi.worldbank.org)

Neste período de aproximadamente vinte anos, o investimento terá sido superior em países de

Rendimento Médio, onde existiram maiores quedas e rejeições, como referido anteriormente, houve

ainda uma grande concentração recente no Brasil, Rússia, Índia e China (BRIC). Acrescenta-se que

no continente Africano – onde o volume de investimento é claramente inferior – as PPI concentraram-

se sobretudo na África do Sul e Nigéria. Nos países de Rendimento Baixo as expectativas terão sido

inferiores e os cuidados na mitigação de riscos maiores, não tendo havido grandes desaires, o que

mantém o entusiasmo por PPI em muitas destas nações.

Quanto aos sectores preferenciais destas regiões, no Leste Asiático e Pacífico bem como Sul

Asiático, investiu-se sobretudo no sector da energia, já as restantes regiões deram primazia ao sector

das telecomunicações, sendo o tipo de PPP/PPI mais utilizada (em investimento e número de

projectos) em todas as regiões as greenfield.

Tabela 7: Países com maior investimento e número de projectos, 1990-2012 (Fonte:

ppi.worldbank.org)

Investimento (US$ milhões) # Projectos

1. Brasil 401.969 1. China 1064

2. Índia 306.325 2. Índia 725

3. Rússia 127.101 3. Brasil 643

4. China 119.330 4. Rússia 337

5. México 114.855 5. Argentina 214

6. Argentina 90.777 6. México 204

7. Turquia 86.088 7. Colômbia 140

8. Malásia 59.324 8. Turquia 138

9. Filipinas 58.223 9. Chile 134

10. Indonésia 55.447 10. Filipinas 123

EAP18%

ECA15%

LAC38%

MENA4%

SA18%

SSA7%

Investimento

EAP29%

ECA14%

LAC29%

MENA3%

SA17%

SSA8%

# Projectos

31

3.3.3. Síntese das tendências por sector

No período de 1990-2012, foi o sector das telecomunicações que envolveu um maior investimento

dado o seu menor perfil de risco, encontrando-se o maior número de projectos no sector da energia

(electricidade e distribuição de gás natural). No sector dos transportes, o terceiro com mais

investimento – atrás dos dois supracitados – aproximadamente metade do valor foi direccionado para

estradas, distribuindo-se o restante por portos marítimos, aeroportos e caminhos de ferro (Pessoa,

2010).12

O sector da água e saneamento, é o que apresenta menor financiamento e por vários motivos, entre

os quais: dificuldades na avaliação das condições dos sistemas de tubagens, valor de tarifas baixo,

motivos culturais e uma ideia que deve ser o sector público a efectuar a sua provisão, manifestando

um sério risco de revoltas associado (Marin, 2009). Acrescenta-se que de acordo com Harris e Pratap

(2009) é o sector que dá origem a mais cancelamentos.

Na generalidade, encontram-se ganhos de eficiência em todos os sectores com a participação dos

privados. Todavia, nem sempre houve proveitos em economia nestes projectos, frequentemente os

benefícios a curto prazo em termos fiscais não compensaram os subsídios, habitualmente

necessários, a serem pagos no longo termo (Estache e Philippe, 2012).

Concluindo, a eficiência superior dos privados é normalmente menos contestada sendo que as

principais críticas por vezes apontadas às PPI centralizam-se na não expansão dos serviços ou

aumento de preços. Como referido, existem vários exemplos de expansão, estando a necessidade de

aumentar o preço dos serviços relacionada com a eficiência introduzida e o quão abaixo dos custos

estavam as tarifas de serviço. Acrescenta-se ainda que foi apurada uma média de 10-30% em

redução de custos por melhoria de eficiência com PPI de acordo com vários estudos (Harris, 2003).

Figura 14: PPI por sector (Fonte: ppi.worldbank.org)

12 Esta relação foi confirmada na base de dados já referida, com dados alusivos a 2012.

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06

20

07

20

08

20

09

20

10

20

11

20

12

Energia Telecom Transportes Água e Saneamento # projectos

2012 USD

(mil Milhões)

32

Finalmente se forem agregados os vários sectores em estudo, obtêm-se os seguintes gráficos

relativamente à predominância dos tipos de contrato, que evidenciam a enorme prevalência de

contratos greenfield. Notar que esta predominância surge pelos sectores de telecomunicações e

energia, dado que as concessões com reabilitação predominam no sector de transportes e água.

Figura 16: Repartição percentual de PPI por tipologia, 1990-2012 (Fonte: ppi.worldbank.org)

Energia35%

Telecom.43%

Transpt.18%

Água e San.4%

Investimento

24%

13%59%

4%

# Projectos

Energia46%

Telecom.15%

Transpt.25%

Água e San.14%

# Projectos

18%

24%58%

<1%

Investimento

Figura 15: Repartição percentual de PPI por sector, 1990-2012 (Fonte: ppi.worldbank.org)

33

4. Principais obstáculos na realização de PPP

4.1. Factores exógenos

A realização de uma PPP num PVD poderá enfrentar inúmeros desafios, que se dividem neste

capítulo como exógenos e endógenos ao projecto13. Estabelecem-se como factores exógenos,

aqueles que são estruturais ou basilares e que devem constituir um ambiente propício a um projecto

em PPP; sendo os últimos, referentes a situações e obstáculos que ocorrem no seio de um

determinado projecto.

No âmbito deste subcapítulo 4.1 consideram-se vários tipos de limitações respeitantes ao quadro

financeiro, legal e regulatório e suas respectivas instituições. Acrescenta-se desde já, que também os

ambientes social e político podem ser considerados factores críticos externos, afectando em muitos

PVD os enquadramentos a ser desenvolvidos seguidamente. Por ser difícil efectuar uma

generalização e não sendo a análise político-social dos PVD objecto desta dissertação, são apenas

referidos alguns dos seus efeitos tanto nos factores exógenos como nos endógenos.

4.1.1. Quadro financeiro

No que concerne ao enquadramento financeiro, sublinha-se uma frequente incipiência dos mercados

financeiros locais, nomeadamente do mercado de capitais na geração de liquidez às empresas e ao

Estado, e do mercado de derivados na mitigação de riscos. É recorrente uma falta de recursos

financeiros, humanos e de capacidade técnica nas instituições financeiras como bancos, companhias

de seguros ou fundos de pensões.

A falta de liquidez dos mercados é impeditiva a financiamentos de longo prazo em moeda local,

essenciais a projectos em PPP onde o retorno do investimento é dilatado no tempo, uma vez que

estes permitem custos de amortização anuais inferiores e um menor custo dos serviços. Ainda, a

opção por moeda local tende a ser importante em projectos onde as receitas sejam igualmente em

divisas locais, dado o risco de desvalorização a ser explorado adiante (Farquharson et al., 2011).

Genericamente, os obstáculos em adquirir investimento privado a longo prazo de fontes nacionais

(quando existe liquidez) e internacionais para PPP, passam por um baixo rating dos governos para

crédito, ou até inexistente, e à elevada percepção de risco nos projectos de infra-estruturas.

Particularmente, em ambientes onde factores como a possibilidade de interferência política e

fragilidade regulatória são exacerbados pela extensão temporal do projecto. Recorda-se ainda, que o

regime de Project Finance é de recurso limitado aos accionistas, o que diminui ainda mais o “apetite”

das instituições financeiras por estes projectos.

13 Os Países em Desenvolvimento são muito diferentes entre si, pelo que o objectivo do capítulo 4 é a

apresentação de problemas típicos que podem ser encontrados numa porção significativa dos PVD, tendo por base a literatura e os contactos feitos com peritos. Os problemas que se descrevem foram encontrados ao longo do trabalho em países de todas as regiões: LAC, MENA, SSA, SA, ECA e EAP.

34

Note-se que um rating reduzido dos governos (Tabela 8), afecta naturalmente a sua capacidade de

contribuir para o financiamento da PPP ou na provisão de contra-garantias de crédito.

Tabela 8: Exemplo de rating para crédito em 6 países da SSA (Fonte: S&P e Fitch)14

Camarões Costa do

Marfim

Gana Quénia Nigéria Lesoto

S&P rating B N/A B B+ BB- N/A

Fitch rating B N/A B B+ BB- BB-

Acrescenta-se que as limitações de financiamento poderão ser ainda mais acentuadas ao nível local,

dificultando assim as PPP neste contexto (Petersen et al., 2005). Nos PVD, não só os governos locais

têm poucos recursos devido muitas vezes a uma má recolha de impostos e de tarifas de serviços,

como estão altamente dependentes dos governos centrais, contudo, os pagamentos efectuados por

estes tendem a demarcar-se por uma certa irregularidade. Em adição, muitos bancos são da

Administração Central e o acesso a estes é restrito.

Deste modo, apresentam-se nos pontos que se seguem as principais opções de financiamento nos

PVD para projectos em PPP, a nível local e internacional, bem como potenciais limitações.

4.1.1.1. Bancos comerciais

Os bancos comerciais nos PVD são com frequência de pequena dimensão, pouco líquidos e não

possuem recursos de longo prazo. Um banco ter à disposição recursos de longo termo é tipicamente,

um pré-requisito para poder disponibilizar empréstimos com maturidades superiores (Matsukawa et

al., 2003), podendo estes ser obtidos através de depósitos a longo prazo, mercados de capitais ou

emissão de títulos (e.g. obrigações). Dando o exemplo dos depósitos, o facto de as populações locais

serem pobres e não possuirem recursos financeiros suficientes, não permite que hajam grandes

quantidades de poupanças e as que existem na maioria das vezes são de curto prazo; estes recursos

são demasiado flutuantes e não dão aos bancos uma fonte segura de financiamento a médio-longo

prazo. Outras questões relacionadas com a instabilidade política, ou falta de dados de forma a prever

diversas variáveis macro-económicas convergem também para que as maturidades sejam menores,

obrigando a um refinanciamento constante das SPV.

Nalguns dos países atrás exemplificados, como Camarões ou Costa do Marfim as maturidades

máximas disponíveis são de aproximadamente cinco anos (Shendy et al., 2011), o que é

problemático em projectos de 25-30 anos em que o ponto de break even é atingido na maioridade da

vida do projecto. Na verdade, muitos projectos em PPP necessitam de um período de amortização de

pelo menos 15 anos (Hellowell, 2014).

14 Dados de 28 de Novembro, 2013 (http://www.standardandpoors.com e http://www.fitchratings.com.) Os ratings

são de crédito em moeda estrangeira a longo prazo.

35

Outras limitações dos bancos locais são a falta de experiência e de familiarização com processos de

PPP, tais como avaliação de projectos em regime de Project Finance, nomeadamente quanto a

avaliação de riscos, análise de estruturas contratuais complexas, períodos de graça, arranjos entre

vários credores, análise económica, legal etc.

4.1.1.2. Fundos de pensões e companhias de seguros

Os fundos de pensões têm actualmente um grande peso em países como a Austrália, Canadá ou

Reino Unido no investimento em infra-estruturas, existindo esforços na actualidade de forma a

envolvê-los nalguns PVD. A intervenção deste tipo de instituições poderá ser importante onde os

mercados de capitais se encontrem pouco desenvolvidos e vários PVD têm recorrido aos fundos de

pensões locais para infra-estruturas (e.g. Malásia, China, Peru, Chile). Todavia, tendem a haver

várias dificuldades na sua atracção, uma vez que são avessos ao risco e pelo facto de exigirem um

determinado rating de investimento, podendo o financiamento de PPP nem estar contemplado na sua

regulamentação. À semelhança dos bancos, existe uma inexperiência por parte do staff em lidar com

PPP e muitas vezes a selecção dos projectos é determinada por influências políticas (Shendy et al.,

2011).

Os fundos de investimento das companhias de seguros poderão igualmente ser uma fonte de

financiamento nos PVD e vários países (e.g. China) modificaram determinadas leis de forma a

permitir o investimento de seguradoras em infra-estruturas. À semelhança dos fundos de pensões, o

investimento pode ser importante numa fase operacional onde os riscos são menores; porém, a

dimensão destas instituições é muitas vezes reduzida, havendo similarmente restrições a nível de

regulamentação (Matsukawa et al., 2003; Shendy et al., 2011).

4.1.1.3. Mercados de capitais locais

Os mercados de capitais são uma fonte importante de financiamento a longo prazo, embora estejam

numa fase incipiente em muitos PVD, não estando ainda preparados para a complexidade inerente às

PPP. A limitação dos mercados de capitais é respeitante não apenas a uma falta de liquidez, mas

inclusivamente a uma falta de sofisticação do sistema financeiro, que recorrentemente não permite

swaps para taxas de juro – que tendem a ser variáveis – ou forwards cambiais. Em adição, existem

por vezes regulamentos que não permitem, por exemplo, a emissão de títulos a empresas recentes,

excluindo as SPV no âmbito das parcerias público privadas.

4.1.1.4. Bancos e investidores internacionais

Numa porção significativa de PVD a opção por financiamento internacional é limitada, os bancos e os

investidores tendem a optar por financiamentos a curto prazo e que muitas das vezes apenas são

praticáveis sob a alçada de instrumentos de mitigação de risco que reduzam os riscos comerciais,

políticos e de moeda. Os bancos de forma recorrente, não conseguem financiar em moeda local o

que exclui automaticamente projectos em PPP que tenham receitas em moedas domésticas,

36

havendo, por exemplo, uma preferência por projectos de portos marítimos ou caminhos de ferro

orientados a exportações, com receitas em moeda estrangeira (Farquharson et al., 2011).

4.1.1.5. Fundos privados internacionais para infra-estruturas

Esta também é, potencialmente, uma boa opção para a obtenção de financiamento, no entanto como

resultado da crise a liquidez tem diminuído. Muitos destes fundos têm incidido sobre infra-estruturas

de telecomunicação onde os retornos são mais céleres e a complexidade dos projectos é

relativamente simples, quando comparada a outros sectores.

4.1.1.6. Fundos de agências bilaterais e multilaterais

A ajuda oficial aos PVD inclui fluxos bilaterais e multilaterais. Os fluxos bilaterais dizem respeito a

ajudas que são promovidas directamente pelos países voluntários através de agências nacionais; no

caso dos fluxos multilaterais o financiamento é realizado indirectamente através de instituições

financeiras como o Banco Mundial ou o Banco Asiático de Desenvolvimento. As condições das

ajudas estão dependentes da classificação e categoria económica em que os países estão inseridos,

o que dependerá de critérios já apresentados no capítulo 3.

Como precedentemente apontado, os financiamentos do sector público e da ODA são insuficientes

de forma a suprimir o nível deficitário de infra-estruturas nos PVD, para além disso, conforme BAfD

(2013), existe por vezes uma corrida aos projectos menos arriscados e que possam trazer maior

lucro. Actualmente estas agências dão um maior ênfase a outros papéis, como a identificação de

necessidades, consultoria e apoio ao projecto, auxílio no desenvolvimento de um quadro legal e

regulatório adequado, a nível de garantias, entre outros aspectos.

Por exemplo, o Private Infrastructure Development Group (PIDG) é constituído por diversas agências

bilaterais de países como Áustria (ADA), Reino Unido (DFID), Suiça (SECO), Suécia (SIDA), Holanda

(MNE), Irlanda (Irish Aid), Alemanha (KfW) e ainda o IFC do grupo Banco Mundial.

4.1.1.7. Fundos soberanos internacionais

Os fundos soberanos internacionais, poderão ser uma fonte adicional para a obtenção de

financiamento nos PVD, estes são fundos de investimento pertencentes a governos internacionais.

Neste enquadramento, tem havido ainda uma tendência dos BRIC para o investimento noutros PVD.

Para concluir este subcapítulo, sublinha-se que a liquidez para os projectos em PPP será muitas

vezes reduzida até em países que se encontram numa fase mais avançada de desenvolvimento

económico (Farquharson et al., 2011). Existem no entanto, alguns PVD de Rendimento Médio

(Tabela 9), capazes de obter financiamentos com maiores maturidades em moeda local no regime de

Project Finance, apresentando desta forma melhores condições para a realização de PPP. Alguns

destes países aproximam-se de nações como o Reino Unido ou a França que conseguem

tipicamente maturidades à volta dos 25 anos (BEI, 2011).

37

Tabela 9: Maturidades em alguns países de Rendimento Médio15

País Maturidades máximas (anos)

África do Sul, México 30

Colômbia 25

Chile e Turquia 20

Rússia 15

China, Tailândia, Filipinas, Indonésia,

Índia, Brasil, Peru, Uruguai

10

4.1.2. Quadro legal e regulatório

Os quadros legal e regulatório abrangem as leis e regulamentos que determinam o modo de

implementação das PPP, é por isso essencial a sua clareza, abrangência, previsibilidade e

transparência de forma a extrair-se o melhor proveito deste modelo de contratação. Naturalmente,

terão também influência no desenho e gestão dos contratos. Desta forma, para além de legislação e

regulamentação específica de PPP, podem incluir-se: legislação administrativa, de contratação

pública, de finanças públicas, sectorial específica, ambiental, de trabalho, de terras, licenciamentos,

impostos, entre outros instrumentos jurídicos (Banco Mundial, 2012). De um modo geral, nos PVD

estes quadros tendem a ser incompletos e susceptíveis a mudanças (Grimsey e Lewis, 2004).

4.1.2.1. Quadro legal

O enquadramento legal nos PVD encontra-se distante do óptimo para a realização de PPP, conforme

BAfD (2013) e à semelhança do que é característico no quadro financeiro, a situação tende a

agravar-se nos países de Rendimento Baixo16. O grau de incipiência varia conforme o país em

questão, havendo exemplos de países onde nem existem leis explícitas de concessões, sendo estas

aprovadas caso a caso pelo poder legislativo (EIU, 2009 e 2013). Noutras situações são utilizadas

leis de concessões antigas, direccionadas a regimes de tráfego e onde carece a clareza desejável

sobre a sua aplicabilidade a regimes de disponibilidade que possam ser seguidos (BEI, 2011). De

forma similar, é provável a existência de aspectos adicionais nas leis de concessão vigentes que as

tornem inadequadas perante abordagens alternativas de PPP.

As exigências impostas pela integração de todo o ciclo de vida do projecto num contrato, conduzem à

necessidade de mudanças do ponto de vista legal e tomando percepção deste aspecto, um número

considerável de PVD já encetou um processo de remodelação e reformista neste sentido. Porém,

15 Contacto a Tomoko Matsukawa, Banco Mundial. Informação obtida a 28 de Outubro, 2013.

16 Vários estudos recentes, que abrangem grande porção de países nas diversas zonas (LAC, EAP, SSA, MENA, ECA) como EIU (2013), Zverev (2012), Shendy et al. (2011) ou BEI (2011), entre outros trabalhos consultados demonstram que uma porção significativa de PVD possui um quadro legal inadequado para PPP. Todavia, existe um processo de reformas a decorrer em muitos PVD, sendo esperadas melhorias graduais nos anos vindouros.

38

existe um longo caminho a percorrer, quer em termos de qualidade e completude do quadro legal,

como do seu enforcement (Eberhard, 2007a; BEI, 2011; Zverev, 2012; EIU, 2013).

De acordo com Farquharson et al. (2011), frequentemente as novas leis de PPP estabelecem-se com

base em projectos piloto, podendo ser desajustadas e difíceis de alterar. Adicionalmente, ocorre por

vezes a promulgação de novas leis que se sobrepõem às existentes, não havendo uma

hierarquização bem definida ou não sendo directo qual a lei aplicável17 (BEI, 2011). Noutras

situações, aspectos importantes carecem de uma definição apropriada, como a possibilidade de step-

in por parte dos bancos, omissa num número considerável de PVD (Zverev, 2012), compensação no

caso de término antecipado do contrato18, ou alusões gerais sobre partilha de risco entre as partes.

Acrescenta-se que poderão haver ocasiões onde os contratos são celebrados anteriormente a

reformas gerais, surgindo a necessidade de garantir a devida harmonização e transição legal. Outros

países revelam maiores debilidades, não tendo desenvolvido até ao momento quaisquer reformas

propiciantes a um ambiente favorável às PPP. Esta análise legal, pela sua complexidade, deve ser

realizada caso a caso, apresentando cada país as suas particularidades e lacunas. Não obstante e

numa abordagem global, enunciam-se alguns aspectos a considerar bem como possíveis entraves

nalguns aspectos legais19:

a) Restrições legais à participação dos privados

É possível a existência de limitações ou impedimentos legais na delegação aos privados de serviços

públicos, por consequência de situações monopolistas do Estado; tornando necessárias novas leis

e/ou a abolição de outras que sejam impeditivas às PPP. Com efeito, em certos sectores como o da

água, alguns países sustêm fortes restrições à participação dos privados – pela Constituição ou leis

sectoriais – havendo concessões em regimes excepcionais, que envolvem uma susceptibilidade a

problemas e grau de risco superiores, pela ausência de pilares legais apropriados (EIU, 2013).

A título de exemplo, existe a possibilidade de não haverem mecanismos jurídicos que possibilitem

aos privados a colecção de tarifas, esta ausência que já deu origem a disputas judiciais em diversos

países (UNCITRAL, 2001; Shendy et al., 2011). Adicionalmente poderão existir restrições ao uso dos

terrenos por parte de uma entidade privada, limitação dos seus direitos e transferência, bem como

17 A nova lei de PPP do Egipto nº 67/2010 no artigo 21º prevê diálogos preliminares e diálogo competitivo com os concorrentes qualificados de forma a afinar os requisitos do projecto, fazendo uso da experiência dos privados na preparação da documentação. Na antiga lei Tenders Law nº 89/1998, que também poderá ser usada para o procedimento concursal das PPP, consoante a escolha da autoridade pública, já não é possibilitado este diálogo, tendo falhas adicionais. Acrescenta-se ainda, que numa leitura ao artigo 1º da lei n º89/1998 fica-se com a ideia que esta não é aplicável às PPP mas a sua rectificação pela lei nº 14/2009 torna clara a sua possível aplicação. 18 A lei de concessões de 2007 do Cambodja não é suficientemente clara quanto aos direitos de step-in, e a disposições de término antecipado do contrato. Também estabelece bons princípios de como garantir um processo de concurso transparente e competitivo, mas não aborda o aspecto de como implementar a PPP no que é respeitante a identificar, preparar, monitorizar e avaliar os contratos. De acordo com BAsD (2012b), os direitos dos credores no Vietname são também bastante limitados, sendo necessária uma pré-aprovação de uma entidade pública para os direitos step-in e que normalmente não cobre todas as situações desejáveis. Como último exemplo, no caso da Costa Rica os direitos de step-in não são contemplados legalmente (EIU, 2013).

19 Compilação tendo por base várias fontes: http://ppp.worldbank.org/, BEI (2011), Farquharson et al. (2011),

Shendy et al. 2011, UNCITRAL (2011), Zverev (2012) e EIU (2013).

39

outros aspectos que possam dificultar a sua aquisição. É ainda possível a existência de restrições ao

nível do lucro permitido, repatriamento de capitais e de entraves à propriedade de empresas locais

por parte de investidores estrangeiros, como limites à participação accionista na SPV, o que

naturalmente influenciará a capacidade decisória no projecto.

b) Organização do governo

Nos PVD as hierarquias entre instituições ou ministérios bem como suas funções poderão não estar

bem estabelecidas, o que se traduz num maior risco de diferendos ou de uma inadequada

monitorização no decorrer da PPP. Tem também havido tendência para uma gradual

descentralização de poderes e os governos locais poderão não estar legalmente aptos a celebrar

contratos de PPP.

c) Leis de trabalho e contratação pública

As leis de trabalho, saúde e segurança poderão variar muito entre países, surgindo a necessidade do

seu devido escrutínio. Inúmeros são os factores a ter em consideração, a título de exemplo, por vezes

existem limites ao número de trabalhadores estrangeiros, ou ainda a obrigatoriedade de recurso a

profissionais locais, que poderão não ter as melhores qualificações.

Em certos países (e.g. Brasil), não é permitida a licitação conjunta de bens e serviços pelas leis de

contratação pública, tendo sido necessárias leis específicas de PPP para este efeito. Uma solução

expedita perante leis de contratação restritivas é torná-las isentas das regras usuais de contratação

pública, o que pode levar a situações indesejáveis, como a materialização de adjudicações directas

em PPP e que não são possíveis para obras públicas tradicionais, o que decorre em vários países da

América Central. As leis de contratação pública são passíveis de possuir falhas adicionais, como a

detenção de critérios de selecção inadequados.

d) Estabelecimento de tarifas

Reformas que permitam o aumento do nível tarifário por forma a possibilitar uma cobertura de custos

são igualmente usuais. Os regimes de tarifas podem ser inconsistentes, pouco claros quanto à

possibilidade e grau de ajustamento e ser caracterizados por grande discricionariedade (Shugart e

Alexander, 2009). Havendo a possibilidade de indefinições relativamente à incumbência na definição

dos valores e determinadas formas de ajustamento poderão não estar abrangidas por lei (e.g.

ajustamentos relativos a capitais próprios, não contemplados com provisão pública). A possibilidade

de compensações no caso de haver uma entidade reguladora que estabelece um valor tarifário

abaixo do esperado é um elemento de importante consideração, no que se refere a este regime.

e) Mecanismos para resolução de conflitos

É recorrente o sistema judicial ser lento e ineficiente, não revelando experiência ou familiarização

com PPP, o que potencia a materialização de grandes atrasos no projecto. Adicionalmente é provável

que seja caro e susceptível a corrupção; mesmo quando tomadas as decisões e dependendo da

40

jurisdição, o seu enforcement pode não ser imediato, havendo ainda a possível problemática de

imunidade soberana em questões judiciais. Será igualmente necessário avaliar a recorrência a

arbitragem internacional, que por vezes não está contemplada legalmente, não sendo mais uma vez

garantida a aplicação das decisões tomadas20. Efectivamente, a arbitragem internacional é um dos

aspectos críticos a muitos investidores, que desconhecem ou não confiam no sistema judicial do PVD

em questão (Bakovic, 2003).

f) Seguradoras

A utilização de seguros possui um impacto importante na alocação dos riscos entre as partes, ainda

que esta matéria seja frequentemente relegada para o final das negociações. Os prémios de seguros

podem ser muito altos, não se revelando economicamente vantajosos. Por vezes a legislação quanto

a este aspecto não é a ideal, de acordo com BEI (2011), vários PVD como o Egipto, Jordânia21,

Marrocos ou Síria, entre outros da região MENA, requerem a utilização de seguradoras locais, ou

previstas no mercado local. Para além da possível afectação de custos, este requisito aumenta o

risco de o seguro estar indisponível, numa zona de particular risco de disrupção política e social.

Adicionalmente, a redução da pool de seguradoras aumenta a possibilidade de estas não cumprirem

os ratings exigidos pelos bancos.

g) Bancos

De forma a proteger o seu investimento os bancos procuram garantias numa security package, que

não é a adequada em muitos PVD e que pode envolver os direitos de step-in, bem como vários

arranjos contratuais da SPV: construção, O&M, swaps, seguros, acordos directos com o governo ou

direitos sobre os terrenos e outros activos. Identicamente, interessarão aos bancos questões

relacionadas com a prioridade de direitos no caso de insolvência e enforcement destas garantias,

todos estes aspectos envolvem relações complexas do ponto de vista legal, para as quais muitos

PVD não estarão preparados (BEI, 2011; Zverev, 2012).

h) Sistema de tributação

Será necessário realizar uma aferição da estabilidade do sistema tributário, que por vezes é incerto e

volátil, suas categorias de taxação e a possibilidade de impostos adicionais para investidores

estrangeiros. Existe a possibilidade de haverem restrições a thin capitalisation, que previnem

empresas-mãe de transferir grandes quantidades de dívida, para as suas subsidiárias de forma a

reduzir encargos com impostos. Este tipo de regras poderá afectar o rácio de endividamento da SPV,

obrigando a um financiamento maior com capitais próprios e a um encarecimento da PPP (BEI,

2011).

20 O Equador proíbe na sua Constituição a arbitragem internacional. Noutros casos, esta pode ser de difícil

aplicação (e.g. Argentina, Tailândia, Vietname ou Cisjordânia) (EIU 2011 e 2013; BEI, 2011). As leis locais podem ainda colocar entraves a arbitragem (e.g. não é suficiente ser signatário da Convenção de Nova Iorque).

21 No caso da Jordânia as seguradoras têm de pertencer à Jordan Insurance Comission, uma lista das

seguradoras possíveis, maioritariamente locais, está disponível em http://www.irc.gov.jo/. Dando outro exemplo, no caso do Egipto o website da Insurance Federation of Egypt, também demonstra esta política restritiva em http://ifegypt.org. Informações verificadas a 19 de Março, 2014.

41

4.1.2.2. Quadro regulatório

Um enquadramento regulatório (i.e. regulação/aplicação das leis e regulamentos) bem estruturado

exibe diversas funções, devendo assegurar a protecção dos privados de expropriação, imparcialidade

nas disputas comerciais, cumprimento das cláusulas contratuais, estabelecimento de tarifas e lucro

proporcional ao risco gerido, garantindo desta forma níveis de qualidade e acesso desejáveis aos

utilizadores (Jamali, 2004).

Como já foi feita menção no âmbito do quadro legal, um grande número de PVD tem seguido, nos

últimos 15-20 anos, um processo reformista a nível de leis, instituições, contratos, processos e

regimes nos diversos sectores de infra-estruturas. As reformas nos sistemas de regulação dos PVD

têm sido influenciadas por duas grandes tradições legais22: a anglo-saxónica e romano-germânica.

Nas antigas colónias Britânicas onde prevalece um sistema jurídico anglo-saxónico foram

preferencialmente estabelecidas entidades reguladoras independentes. Contrariamente, nos países

com laços à Europa Continental, como França, Espanha ou Portugal, que operam num sistema

romano-germânico, houve uma prevalência de regulação por contratos (e.g. em legislação primária,

secundária ou contratos de concessão), com regimes de tarifas pré-especificados e com provisões

para renegociações e arbitragem (Eberhard, 2007a). Crescentemente têm vindo a ser utilizados

regimes regulatórios híbridos destas duas tradições numa porção considerável dos PVD

(Farquharson et al., 2011).

A instituição de entidades reguladoras independentes – i.e. as decisões são tomadas sem aprovação

prévia de uma entidade governamental – foi a reforma mais comum; o estabelecimento destas

agências teve o objectivo de remover a influência política de vários elementos regulatórios, tornando

as decisões mais transparentes e previsíveis. É importante realçar que a margem para decisão e

interpretação, quanto a questões não definidas contratualmente destas entidades, é superior num

sistema anglo-saxónico que é menos prescritivo relativamente ao romano. Continuam no entanto, a

persistir alguns problemas relacionados com o limite do seu poder decisório, manifestando o seu

trabalho fortes influências dos meios políticos. Por vezes os reguladores não têm poder suficiente

para a definição de tarifas, podendo apenas fazer recomendações aos respectivos ministérios,

noutros casos o problema não são as leis em si, mas a sua aplicação e existe um nítido gap entre

ambos. Mesmo quando a legislação confere os poderes necessários aos reguladores, o governo

consegue arranjar formas de influenciar o processo decisório23. A falta de transparência também é

comum já que as entidades reguladoras nem sempre publicam relatórios justificativos das suas

decisões, com efeito, inquéritos realizados a nível internacional revelam que é pouco frequente a sua

obrigatoriedade por lei (Eberhard, 2007a).

22 Conhecidas respectivamente na língua inglesa por common law e civil law.

23 Como exemplo ilustrativo, considere-se o caso no Quénia do Conselho de Regulação da Electricidade

(Electricity Regulatory Board), nos primeiros seis anos após o seu estabelecimento, este orgão teve cinco

presidentes diferentes, a lei vigente previa mandatos de 4 anos e apenas sob específicas condições podia haver a remoção dos presidentes. O governo do Quénia usou outro acto legislativo para proceder à sua destituição.

42

A fragilidade institucional nos PVD é igualmente notória, muitas instituições são recentes,

evidenciando uma falta de experiência e capacidade ao nível da gestão, organização e exercício das

funções regulatórias (Shugart e Alexander, 2009). A falta de fundos é de maneira idêntica um aspecto

crítico e que dá origem a assimetrias de informação, reduzindo a capacidade de monitorização ao

empenho do privado no controlo de custos ou condições do serviço. Esta que pode em adição, levar

a uma falta de flexibilidade no desenho do contrato, em virtude de não existirem recursos para fazer

face aos custos de transacção e de ganho de informação acerca da tecnologia, por exemplo.

Segundo Estache e Lewis (2008), ocasionalmente, esta falta de fundos é deliberada por parte dos

governos, e todos estes aspectos somados irão contribuir para um aumento da incompletude do

contrato.

De forma idêntica, a regulação por contrato é caracterizada por uma falta de clareza e tem

apresentado situações pouco desejáveis, recorrentemente os contratos não são tornados públicos

sob o pretexto de segredo comercial, ou competição. Estes que muitas vezes são demasiado

detalhados com vista a dar alguma segurança aos investidores, mas que tendem a ser renegociados

posteriormente, perante mudanças na PPP.

4.2. Factores endógenos

As limitações estruturais precedentes bem como outros factores sócio-económicos resultam em

diversos riscos que tornam as PPP pouco apelativas nos PVD. Com efeito e de forma a fazer face a

estes desafios inerentes aos projectos, em África por exemplo, os accionistas poderão exigir 20% de

retorno a capitais próprios e os bancos comerciais acima de 10% de juros (Romani et al., 2012).

Existem inúmeras categorias para os riscos de projecto numa PPP, estando desenvolvidos nos

pontos seguintes aquelas que se consideram mais relevantes de acordo com a literatura estudada.

4.2.1. Risco político

Os riscos políticos apresentam-se como um factor crítico na realização de uma PPP e uma das

maiores preocupações dos investidores, considerando o aspecto de muitos PVD serem distinguidos

pela sua instabilidade política e regulatória. Os riscos políticos considerados “tradicionais” tendem a

incluir as seguintes situações (BAfD, 2013):

Expropriação24, que pode envolver a nacionalização do projecto ou confisco;

Eventos sociais, revoluções, guerras ou terrorismo que levem a interrupções no serviço, danos

ou destruição parcial/total de activos;

Limites à conversão e transferência de moeda, em virtude de políticas internas.

As expropriações directas tendem a ser sectoriais e relacionadas com o regime político do país em

questão, estas são mais prováveis em ambientes políticos autoritários e em países com um passado

de expropriações; esta forma de risco tem-se tornado mais frequente com ocorrências recentes em

24 Neste contexto, a expropriação diz respeito à perda parcial ou total de direitos que o privado detenha sobre o

projecto, de forma arbitrária e sem compensação.

43

África e na América Latina25. Igualmente, poderão ocorrer expropriações indirectas através de uma

restrição gradual dos direitos de propriedade, mudança de legislação, aumento da taxação ou outras

medidas que acabam por ter um efeito expropriatório (MIGA, 2013).

O segundo ponto enunciado, poderá ser particularmente sensível em PVD que tenham saído

recentemente de um conflito armado (e.g. Libéria). Nestes casos, existem desafios acrescidos a um

projecto de PPP; pois para além de maiores riscos políticos e económicos, existe uma menor

capacidade técnica devido a emigrações e perdas humanas, bem como um menor poder de compra

por parte dos consumidores e governo (Kaplan et al., 2012). Também já foi salientado que em certos

países a oposição social a PPP pode ser significativa, em parte da América Latina a imagem das PPP

tem decaído, um certo peso deve ser atribuído à onda de renegociações que foi prejudicial aos

utilizadores e a uma mediatização das PPP que incidiu sobre os maus resultados (Fay e Morrison,

2007; EIU, 2013).

As políticas de controlo da moeda26 apresentam-se como recorrentes nas economias menos

desenvolvidas – sendo expressivas na África Subsariana e Sul Asiático – e são seguidas com o

intuito de promover a estabilidade económica (Anderson, 2013). Restrições de conversão e

transferência de moeda são particularmente sensíveis quando o financiamento é internacional, o que

é muitas vezes necessário, levando potencialmente a um incumprimento da SPV. O risco de

conversão é respeitante à possibilidade de uma firma não conseguir trocar moeda local por moeda

estrangeira por políticas restritivas do governo, ou devido a uma falta de reservas dos bancos

centrais. Já o risco de transferência surge, quando por razões similares, uma empresa é

impossibilitada de transferir moeda para o exterior do país (Matsukawa et al., 2003).

4.2.2. Risco regulatório e contratual

O risco regulatório é considerado por algumas fontes um tipo de risco político (UNCITRAL, 2001),

uma vez que é passível de envolver acções dos governos que se traduzam num menor fluxo de

receitas para os privados. Este risco pode ser respeitante a mudanças nas condições de provisão do

serviço como: standards de qualidade mais rígidos, modificações unilaterais por parte do governo,

inobservância de cláusulas contratuais, não pagamento por término antecipado, remoção de licenças,

decisões das agências reguladoras, obstrução a arbitragem, assimetria de poder/imunidade judicial

do Estado etc.

As fragilidades legais e institucionais anteriormente apontadas aumentam a probabilidade destas

ocorrências, por exemplo, a criação de agências reguladoras independentes sem capacidade técnica

e financeira, tem dado frequentemente origem a decisões imprevisíveis ou pouco credíveis (Eberhard,

2007b). Acrescenta-se ainda que muitas vezes as suas acções ou falta delas, influenciadas por meios

políticos, não permitem o estabelecimento dos preços acordados (e.g. indexação à inflação).

25 Como exemplo podem ser referidas ocorrências na Argentina, Bolívia, Venezuela ou Nigéria (MIGA, 2013). 26 De acordo com Anderson (2013) existem fortes restrições de conversão e transferência da moeda em países

como Angola, Etiópia, Nepal ou Venezuela. Ainda podem ser referidos Argélia, Argentina, Camarões, Moçambique, Mali, Costa do Marfim, Índia ou Vietname entre muitos outros, embora o nível de restrição não seja tão acentuado como no primeiro grupo.

44

Note-se que mudanças ao nível de leis ou regulamentação poderão ter implicações na configuração e

construção da infra-estrutura, estas que são tanto mais gravosas quanto mais tardias, com efeito, as

modificações durante a fase negocial não são tão nocivas como no decorrer da construção.

Finalmente, pode existir pouco empenho da parte do Estado, tensões entre governação central e

local, mudanças de prioridade, ou perda de suporte que são situações típicas de períodos eleitorais.

Acresce o facto de os novos governos tentarem com frequência desmantelar, por oportunismo

político, os acordos contratuais celebrados pela anterior governação, havendo a necessidade de um

quadro legal e regulatório robusto que dificulte esta tarefa. Deste modo, o risco regulatório per si,

dependendo do país e sector, poderá aumentar o custo de capital entre 2% a 6% (Guasch, 2004).

4.2.3. Risco de desenvolvimento do projecto

De acordo com o BAfD (2013), em África e noutros PVD, é com alguma frequência que os projectos

têm dificuldade em atrair o financiamento dos bancos e não apenas por limitações no quadro

financeiro. A bancabilidade de um projecto, apenas pode ser determinada perante a análise de

factores sociais, técnicos, económicos, financeiros, ambientais e administrativos. Os estudos

preliminares e de viabilidade para a aferição destes factores, são precedidos de uma concepção,

criação de consenso à volta do projecto e configuração inicial, sendo todo este processo arriscado e

dispendioso, podendo não trazer quaisquer frutos e não atrair qualquer privado. De acordo com

Leigland e Roberts (2007), os custos de preparação antes do convite aos privados, poderão chegar a

10% dos custos totais do projecto em África – devido à falta de um enquadramento legal, regulatório

e institucional adequado, bem como reformas necessárias. Também é feita alusão a um estudo de

2005 no mesmo continente sobre 58 projectos ferroviários, onde se concluiu que em média ocorreu

um aumento de encargos em 45% relativamente ao estimado e uma redução de tráfego na casa dos

50%.

Existe portanto, uma falta de capacidade nos governos dos PVD na realização de estudos

preliminares e de viabilidade, sendo muitas vezes utilizados estudos de engenharia e viabilidade

económico-financeira obsoletos ou pouco sofisticados, o que é dissuasor ao investimento privado.

Quando os privados decidem concorrer ao projecto terão de efectuar os seus próprios estudos,

dissipando-se tempo e recursos adicionais, estes factores serão agravados pela dificuldade de

acesso à informação e por uma burocracia paralisante. Como regra geral, o sector privado apenas

decide participar no empreendimento quando a bancabilidade do projecto já se encontra

relativamente estabelecida.

Outro possível problema ainda relacionado com os estudos a realizar é a falta de referências para

comparação e que possam auxiliar nas estimativas de procura ou de custos. Havendo assim não

apenas um difícil acesso à informação, mas uma falta de história em certas ocasiões. Por

conseguinte, será potencialmente mais complicado aferir a elasticidade da procura ao aumento dos

preços, ou o comportamento dos utilizadores mediante várias alternativas de serviço.

45

Será igualmente interessante referenciar que por vezes até o VfM do modelo em PPP será de difícil

aferição, Leigland e Shugart (2006) questionam a eficácia do CSP no caso de alguns PVD e

consideram que esta abordagem será problemática em certos casos, pelos seguintes motivos:

Uma parcela expressiva de PVD não tem a possiblidade de financiar grandes projectos de

infra-estruturas, deste modo, não faz sentido a aplicação tradicional do CSP. Contudo, será

possível proceder a uma comparação entre a PPP e a situação actual, ou com outras

alternativas de desenvolvimento do projecto;

Nos países onde existe essa capacidade de financiamento por parte do Estado, a abordagem

standard seguida nos Países Desenvolvidos poderá não ser adequada devido à falta de bases

de dados para a estimação de custos e cash flows, ou taxa de desconto utilizada, que não são

elementos de fácil dedução.

Todavia, os autores reconhecem que se for admitida a subjectividade e os limites do CSP, este pode

ser usado de forma a atingir-se um consenso com os stakeholders, propondo ainda um CSP

abreviado com base em projectos de referência.

4.2.4. Risco de concurso

Este tipo de risco pode ser entendido da parte do Estado, como a possibilidade de não encontrar uma

proposta vantajosa após longos períodos de negociação – não obtendo o fecho – e da parte do sector

privado de após um empenho considerável não ser o vencedor. As regras de contratação são muitas

vezes complexas e envolvem frequentemente documentação desnecessária, factores que não

proporcionam qualquer vantagem ao processo de concurso. Como referido precedentemente,

também a indefinição de papéis e hierarquias dificulta todo o procedimento (BAfD, 2013).

A falta de experiência do sector público nos PVD e os fracos estudos realizados têm consequências

na especificação dos outputs/resultados desejados, atrasando todo o processo e aumentando os

custos de transacção. Em alguns países, como por exemplo na América Latina ou Norte de África

(e.g. Marrocos) as leis de contratação requerem que a autoridade pública forneça um contrato modelo

aos concorrentes, que não será passível de negociação após o início do concurso ou elaboração da

short list. Esta ausência de diálogo estruturado pode ser nociva ao procedimento concursal, dado que

a experiência dos privados tende a ser útil na afinação dos contratos, definição de outputs e matriz de

risco (Farquharson et al., 2011; BEI, 2011). Também o Banco Mundial (2012), faz menção ao pouco

uso do diálogo competitivo nos países menos desenvolvidos.

Os critérios de selecção são frequentemente inadequados, pouco sofisticados e vagos devido à

multiplicidade27 de objectivos sociais, macro-económicos, ambientais, ou financeiros. (Thomsen,

2005). Contudo, o problema contrário é igualmente susceptível de suceder, podendo haver critérios

27 A Lei 15/2011 das PPP de Moçambique no artigo 4º demonstra vários princípios orientadores na contratação

entre os quais: valor acrescentado para o país, desenvolvimento social, transferência de conhecimento para empresas Moçambicanas, criação e conservação de empregos para os trabalhadores Moçambicanos, desenvolvimento do mercado de capitais nacional etc.

46

demasiado restritivos. No caso de alguns PVD é utilizado um procedimento de duas fases que

envolve a separação da proposta técnica e da proposta financeira, sendo que muitas vezes existe um

sistema pass/fail que pode tornar a proposta técnica um mero filtro, dando-se um peso significativo ao

preço em detrimento de outros aspectos importantes (BEI, 2011). Por vezes até existe uma

obrigatoriedade legal na atribuição do contrato somente com base no menor preço, o que se verifica

em vários países da América Latina.

Em certos países, o facto de haver uma certa desconfiança pelo sector privado internacional e uma

necessidade de controlo, leva a um favorecimento de empresas locais no processo de contratação

(Thomsen, 2005; BEI, 2011). Também a falta de transparência e os níveis de corrupção nos PVD são

um aspecto sistematicamente realçado e altamente nocivo para os bons resultados com PPP. Todos

estes factores diminuem a competitividade, embora possa não retratar fidedignamente a actualidade,

segundo Thomsen (2005) a competição típica num projecto de transportes greenfield é de 2 a 3

concorrentes.

4.2.5. Riscos com a aquisição de terrenos

Um dos principais problemas na realização de PPP é a aquisição de terrenos, havendo

potencialmente significativos atrasos e custos consideráveis devido a estes processos, estas

dificuldades que têm sido constatadas nos programas de PPP da Índia ou Indonésia, a título

exemplar. Nos PVD, por vezes a lei é pouco clara no que diz respeito à propriedade e ao uso de

terrenos, havendo possíveis restrições a privados internacionais (BAsD, 2012a). Existe também uma

dificuldade relativa às compensações a atribuir aos proprietários dos terrenos, nomeadamente na

definição do seu montante, uma vez que o valor dos terrenos é aumentado – por vezes

injustificadamente acima do valor de mercado – por envolver uma nova infra-estrutura pública. Estas

questões podem gerar atrasos significativos na calendarização dos trabalhos e afectando a

viabilidade de todo o projecto, frequentemente o Estado, que gere este risco, acaba por ceder

grandes compensações aos privados.

O Vietname – que como supracitado, tem em vista um programa de PPP a longo prazo – é

igualmente um bom exemplo destes potenciais problemas, o Estado é o proprietário dos terrenos

(não existe propriedade privada) e os investidores/utilizadores poderão comprar e vender direitos de

utilização. Estes direitos podem ser ainda herdados e utilizados como colaterais para a obtenção de

crédito. Todavia, o Estado pode a qualquer altura tomar posse dos terrenos, perante esta situação é

possível usufruir dos terrenos de duas formas (BAsD, 2012b): i) através da atribuição de uma licença

de uso do terreno (aplicável a empresas privadas locais) ou ii) através de aluguer aos detentores dos

direitos, ou Estado (aplicável a empresas locais e internacionais).

Note-se ainda, que a restrição às empresas internacionais implica que seja necessária a união a uma

empresa local, de forma a obter os direitos de superfície por licença. Adicionalmente, os bancos

internacionais se não possuirem uma filial no Vietname, não conseguem deter garantias sob estes

47

direitos de utilização28, tendo já vários projectos de PPP falhado na atracção de investimento por este

motivo (BAsD, 2012b). Acrescenta-se que o processo de expropriação fica a cargo do Estado,

levando este normalmente entre 1 e 3 anos, dependendo do projecto (Alfen, et al. 2009).

4.2.6. Risco de construção

De acordo com Thomsen (2005), atrasos e sobrecustos na fase de construção revelam-se comuns e

estão muitas vezes relacionados com as razões políticas já enunciadas, mudanças de projecto por

motivos políticos ou ambientais, atrasos com as expropriações de terreno e obtenções de licenças

que por vezes se complicam perante mudanças sucessivas de governação. Estes atrasos também

são susceptíveis de ocorrer pela falta de capacidade das entidades subcontratadas localmente, um

requisito que pode ser obrigatório. Acrescentam-se ainda possíveis dificuldades relativas à incerteza

das condições do terreno, ou também a uma falta e fraca qualidade de infra-estruturas de suporte ao

projecto (e.g. electricidade) (BAfD, 2013).

4.2.7. Risco comercial

UNCITRAL (2001) define os riscos comerciais como a incapacidade de o empreendimento gerar as

receitas previstas por razões associáveis ao poder de compra dos utilizadores, mudanças nos preços

de mercado, procura de bens e serviços, ou recessões económicas. Estes riscos são particularmente

relevantes nos PVD, principalmente em zonas que não tenham sido abrangidas por um determinado

serviço, e sendo, como já mencionado, particularmente difícil a aferição prévia dos níveis de procura.

Como também referido anteriormente, o facto de com frequência os serviços serem subsidiados aos

mais pobres, pode levar a dificuldades se necessário um aumento de tarifas para assegurar o

equilíbrio económico-financeiro do projecto. Por vezes o governo aceita a colecção de tarifas ou uma

compra mínima dos serviços a um preço fixo ou com uma variação menos arriscada para o privado, o

que potencia a ocorrência renegociações no contexto de uma crise (Thomsen, 2005). Em certas

ocasiões é desafiante a adequação do nível de tecnologia empregue, à realidade do país e a

determinação da sua viabilidade. Acrescenta-se ainda o facto, de frequentemente não existir um

plano de desenvolvimento a médio-longo prazo definido, sendo incerto o apoio ao projecto e a atitude

do governo perante futuros projectos concorrentes.

4.2.8. Risco operacional

Este risco é alusivo a custos inesperados na fase de operação e respeitantes a encargos não

previstos com a manutenção, bem como risco de performance ou não satisfação dos requisitos

pretendidos pelo Estado. Este último, emerge como um risco particulamente verosímil no caso de

haver uma ausência de rigor na especificação de outputs. No caso dos PVD também é de especial

relevância a falta de informação quanto às condições de infra-estruturas existentes; como

anteriormente referido no capítulo 3, a falta de informação pode ser especialmente problemática no

28 A actualidade da informação acerca da garantia sobre os terrenos foi verificada no site da Norton Rose num

update de Junho de 2013. A lei de terrenos referida é a Law on Land de 2003, disponível www.vietnamlaws.com.

48

sector da água, sendo muito difícil ter conhecimento e avaliar previamente as condições de extensas

redes de condutas, com um risco associado de encargos adicionais de grande magnitude.

4.2.9. Risco de desvalorização da moeda

Um dos maiores problemas com as PPP nas economias em desenvolvimento é a instabilidade da

moeda, os PVD são frequentemente sensíveis a choques económicos – principalmente aqueles com

menor diversidade de exportações – o que pode gerar grandes desvalorizações (WEO, 2012). Este

risco de desvalorização torna-se mais provável pela extensão temporal da parceria. Para ilustrar este

ponto, num período como 1976-2001 com uma extensão de 25 anos (típica de PPP), a

desvalorização anual média nos PVD relativamente ao dólar americano foi de 16%, associada a uma

grande imprevisibilidade na taxa desvalorização. A maior desvalorização sucedeu na América Latina

e Caraíbas com um valor 23% anual e envolvendo casos de perdas de valor quase totais (Gray e

Irwin, 2003a).

Grande parte da literatura acerca deste tema realça as consequências nefastas da desvalorização da

moeda com a crise económica no Leste Asiático – na Indonésia a desvalorização foi de 80% em

apenas um ano – e América Latina, que destruiram completamente o clima de confiança ao

investimento (Matsukawa e Habeck, 2007; Thomsen, 2005). Esta questão torna-se particularmente

crítica no caso do financiamento ser praticado em moeda estrangeira, traduzindo-se num

considerável aumento dos custos de capital em moeda local e potencialmente inviabilizando a PPP.

4.2.10. Risco de inflação

De acordo com Brière e Signori (2011), o risco de inflação é bastante expressivo nos PVD e tende,

embora não exclusivamente, a surgir associado a crises macro-económicas e à desvalorização da

moeda. Do ponto de vista do parceiro privado, ainda que recorrentemente a maior parte do

investimento seja realizado nos anos iniciais, este pode ser afectado pelo efeito distorcionário que a

inflação tem na economia, potencialmente reduzindo a procura e as receitas do empreendimento.

4.2.11. Risco de refinanciamento

Este risco resulta da hipótese de não ser obtido um financiamento a longo prazo tornando necessária

a opção por sucessivos financiamentos a curto termo, com refinanciamentos que nem sempre estão

disponíveis, ou com a possibilidade de serem bastante mais desfavoráveis. De acordo com BAfD

(2013), existe igualmente um risco de taxas de juro nos PVD, que tendem a ser variáveis e mais

elevadas pela natureza dos depósitos ser de curto prazo, dificuldade em prever as taxas de juro dos

bancos centrais, preocupações a curto termo ou ainda inflação. Deste modo, empréstimos com taxas

de juro fixas a longo prazo, estão muitas vezes indisponíveis ou revelam ser pouco económicos.

4.2.12. Risco de crédito

Este risco concerne aos bancos e outros credores do projecto e à possibilidade das receitas geradas

pelo projecto serem insuficientes para o cumprimento das obrigações de crédito. O facto de as

49

maturidades serem curtas, e o custo anual com o reembolso da dívida ser superior aumenta este

risco.

4.2.13. Renegociações

Embora não sejam consideradas um risco em si, as renegociações têm sido dos maiores obstáculos

a PPP de sucesso nos PVD e surgem como consequência dalguns problemas já referidos. Estas são

consideradas por diversos académicos como o “calcanhar de Aquiles” das PPP, podendo ser difíceis

de evitar. Com efeito, Cruz e Marques (2011) citam Williamson (1976) que constata a inevitabilidade

dos contratos serem incompletos e consequentemente da ocorrência de renegociações. Apesar de

não serem obrigatoriamente nocivas, permitindo por vezes colmatar a incompletude inerente aos

contratos de PPP, são usualmente indesejáveis por eliminarem o efeito da competição, pelos custos

de transacção29 e pelo tempo associado (podendo levar um ano a ser resolvidas) (Guasch, 2004).

Nestes processos são efectuadas modificações significativas às cláusulas contratuais por iniciativa de

um ou ambos os parceiros. Questões políticas e institucionais, muitas vezes ligadas a ciclos

eleitorais, incentivam os governos a dar início a renegociações, o que é visivelmente problemático se

tivermos em conta a volatilidade do ambiente social e político em muitos PVD. Todavia, noutras

situações, a origem destes processos encontra-se na fase de concurso, em casos de competição

intensa que levam o privado a apresentar uma proposta por baixo tendo em vista uma renegociação

posterior. Um inadequado desenho dos contratos e ambiguidade de cláusulas também é comum.

Outros factores importantes são os choques macro-económicos, o mecanismo de reequilíbrio

financeiro – por vezes associado a mudanças mínimas de TIR – e corrupção (Guasch, 2004).

Nos actos de renegociação, procura-se com frequência alterar o valor das tarifas, obrigações de

investimento e sua calendarização, custos a ser automaticamente transferidos para o consumidor,

taxas de utilização e matrizes de risco. Estes processos tendem a caracterizar-se por uma grande

discricionariedade dada a incompletude do quadro legal nos PVD (EIU, 2009)

Guasch (2004) através de um estudo a mais de mil concessões na América Latina e Caraíbas entre

1985 e 2000, deparou-se perante um número bastante expressivo de renegociações, com especial

incidência nos sectores de transportes e da água (Tabela 10). Um fenómeno preocupante, é que em

média estas ocorreram após dois anos sobre o início do contrato (3,1 no sector dos transportes e 1,6

no sector da água). Quanto ao início da renegociação, 26% foram iniciadas pelos governos e 61%

concessionárias sendo as restantes bilaterais.

Os contratos altamente detalhados, por forma a dar segurança aos investidores em situações futuras,

explicam em parte a incidência de renegociações, apresentando a Tabela 11 alguns dos

determinantes dos processos de renegociação. Sumariamente, a atribuição de contratos com base na

tarifa mais baixa tende a resultar num número superior de renegociações, em virtude de estas serem

constantemente sujeitas a revisões e consequentemente mais susceptíveis de serem renegociadas.

29 Shendy et al. (2011) faz referência a US$ 2800 milhões em 147 renegociações respeitantes a 50 concessões

no Chile, que é uma das nações mais avançadas entre os PVD em termos de programas de PPP.

50

Já as obrigações de investimento, tendem a desencadear discórdias na contabilidade do montante

investido, podendo também dar origem a renegociações por alterações nas exigências do mercado,

relativamente ao esperado.

Estache e Lewis (2008) enfatizam que um quadro regulatório funcional nos Países Desenvolvidos,

pode não sê-lo nos PVD, por exemplo os price caps ou regulação por limitação de preços, apesar de

muito atractivos, induzem potencialmente uma diminuição do investimento nestes países menos

desenvolvidos. Embora estejam vocacionados para um estímulo à maior eficiência do serviço,

verifica-se a sua maior tendência para processos de renegociação. Em último lugar e como já foi

referido, os dados recolhidos por Guasch demonstram que quanto mais robusta for a fundação

regulatória e legal, menor será a incidência de renegociações.

Tabela 10: Incidência das renegociações por sectores (Fonte: Guasch, 2004)

Incidência

de Reneg.

Total Total

(s/telecom)

Electricidade Transportes Água e San.

% 30 41,5 9,7 54,7 74,4

Tabela 11: Determinantes das renegociações (Fonte: Guasch, 2004)

Característica Incidência de renegociação (%)

Critério de atribuição do contrato

Tarifa mais baixa 60

Maior taxa de transferência/utilização 11

Critério de regulação

Exigências de investimento 70

Indicadores de performance (KPI) 18

Quadro regulatório

Price cap 42

Taxa de remuneração (ROR) 13

Existência de entidade reguladora

Regulador existente 17

Regulador não existente 61

Impacto do quadro legal

Inscrito na lei 17

Inscrito num decreto 28

Inscrito no contrato 40

Para finalizar este capítulo, refere-se que no Anexo A encontram-se disponibilizados mapas

ilustrativos (com dados relativos a 2012) da instabilidade política e qualidade deficitária a nível legal e

regulatório, bem como dos altos níveis de corrupção dos PVD. No anexo B, são apresentadas

matrizes síntese de alguns riscos e possível alocação genérica dos mesmos.

51

5. Casos de estudo

5.1. Programa de auto-estradas – México

Existem vários exemplos30 de programas em PPP, que não obtiveram os resultados ambicionados e

que servem de aprendizagem para futuros projectos, tendo em consideração alguns dos erros que

foram cometidos; uma das referências mais relevadas na literatura analisada respeitante a casos de

de pouco sucesso, é o programa de expansão da rede de auto-estradas que foi desenvolvido no

México entre os anos de 1989 e 1994. Esta PPP é ilustrativa de vários problemas que podem ser

encontrados nos PVD e como um inadequado desenho contratual pode levar rapidamente a

renegociações que afectam de forma expressiva o Estado. Contudo, certos autores (e.g. Gomez-

Ibanez e Carpintero) reconhecem que este projecto trouxe auto-estradas de boa qualidade e com o

associado benefício social.

O programa foi de grande magnitude, sendo a rede inicialmente constituída por 4500 km de estrada e

chegando aos 9900 km no ano de 1994, neste contexto, foram atribuídas à iniciativa privada 53

concessões respeitantes aos 5400 km de rodovia. Como se desenvolve nos pontos subsequentes,

este conhecido programa saiu lesado por uma considerável ausência de preparação técnica, com

estudos de viabilidade económico-financeira e de engenharia pouco sofisticados e de grande

superficialidade. Em adição, foi fortemente afectado por uma crise económica que ocorreu nos anos

de 1994-1995 no México, também conhecida pela crise “Efeito Tequila” e que se materializou numa

enorme desvalorização do Peso.

Figura 17: Auto-estrada no México (Fonte: SCT)

30 Neste capítulo, são apresentados alguns exemplos de PPP nos Países em Desenvolvimento, enfatizando-se

alguns dos aspectos críticos no desenvolvimento das parcerias já apresentados no capítulo 4.

Foram escolhidas duas PPP mais antigas tendo por objecto uma análise à distância, o que é essencial em contratos de longa duração, e outras três recentes. Das PPP recentes (5.3 a 5.5), todas elas são consideradas casos de sucesso por diversas fontes consultadas (embora tenham apresentado alguns obstáculos), em parte por se ter conseguido o fecho financeiro que é muitas vezes difícil de se obter e pelos resultados iniciais, sendo que apenas a longo prazo serão possíveis conclusões definitivas. Note-se ainda, que a estrutura de apresentação é idêntica nos diversos casos, embora a quantidade de informação varie ligeiramente conforme a sua acessibilidade e relevância ao caso de estudo.

52

Figura 18: Localização do projecto – México, região: LAC

5.1.1. Atribuição e desenho do contrato

Neste programa, a atribuição do contrato teve como critério determinante o menor tempo de

concessão, sendo dada primazia e havendo uma preferência por empresas locais, na maioria dos

casos.

O financiamento da presente PPP constituiu-se da seguinte forma: 29% de capitais próprios das

concessionárias, 52% de bancos comerciais domésticos e 19% do Governo Federal e Estadual; o

valor total empregue no projecto rondou os US$ 13 mil milhões – embora a dívida fosse em Pesos

existiram refinanciamentos em dólares. No que é respeitante ao quadro institucional e legal, a

Secretaria das Comunicações e Transportes (SCT) adjudicou as concessões a privados organizados

em SPV, estando os contratos estabelecidos de acordo com a Lei Geral das Vias de Comunicação,

segundo a qual, o período de concessão não poderia transpor os 15 anos (Ruster, 1997).

As concessionárias tiveram a responsabilidade de financiar, construir e operar a PPP de acordo com

a legislação vigente, recuperando o seu investimento através da cobrança de portagens ao utilizador

num modelo BOT. A SCT centrou-se na definição do projecto, caminhos, localização de portagens,

design e standards de construção, implementação dos processos de concurso e supervisão da

concessionária. Os estudos de tráfego foram igualmente efectuados pela SCT bem como um

desenho preliminar do projecto que foi provido aos concorrentes (Rogozinski e Landa, 1998).

As tarifas podiam ser ajustadas duas vezes por ano de acordo com o Índice de Preços no

Consumidor (IPC), ou sempre que este aumentasse em 5% ou mais desde o último ajustamento;

qualquer outro tipo de modificações requeria a aprovação do governo. Cada concessão continha

garantias à volta do volume de tráfego por categoria de veículo e as concessionárias dispunham da

possibilidade de requerer uma extensão do período de concessão caso a receita de projecto fosse

inferior à prevista.

53

Figura 19: Esquema síntese da parceria (concessão típica) – México

5.1.2. Factores críticos de sucesso/insucesso

Antes de se proceder à abordagem dos factores específicos do projecto para o insucesso, convém

salientar que esta PPP foi bastante prejudicada pela crise monetária do Peso em Dezembro de 1994,

de acordo com Martinez (2008):

O governo mexicano desvalorizou o Peso em Dezembro de 94 em 66%;

A inflação anual atingiu os 52% em Dezembro de 1995 e o PIB caiu em 6,2% no mesmo ano;

Os juros de curto prazo chegaram aos 71,5% em Abril de 1995;

Recessão económica agravada por revoltas sociais e a desvalorização;

Aumento dos custos de financiamento em relação à parcela de financiamento em dólares.

Quanto a factores internos à estrutura do projecto várias são as observações a desenvolver:

a) Processo de concurso e capacidade institucional

Dos 53 projectos apenas 25 terão sido suficientemente competitivos na selecção do parceiro privado.

O processo de concurso limitou a competição a um grupo restrito de empresas locais que estariam

mais interessadas no trabalho de construção do que na viabilidade do projecto a longo prazo (Ruster,

1997). Faltou ainda um processo adequado de pré-qualificação, estando o principal critério de

atribuição do contrato assente no menor período de concessão, como supracitado. Sublinha-se o

facto de os arranjos contratuais não terem sido supervisionados por uma entidade independente, o

que tende a diminuir a ocorrência de renegociações e a incompletude contratual.

A SCT, com uma equipa reduzida e capacidades institucionais limitadas, levou a que as aprovações

fossem demoradas (e.g ajustamento de tarifas), não possuindo as capacidades necessárias para o

enforcement dos padrões de qualidade e avaliação da competência técnica dos concorrentes. Este

elemento no acerto de tarifas, esteve identicamente relacionado com incertezas inerentes ao quadro

legal e falta de clareza nos mecanismos de ajustamento.

54

b) Estudos de tráfego e integração estratégica

Os estudos de tráfego e cálculo dos cash flows terão sido concebidos de uma forma pouco

sofisticada, com efeito, o tráfego foi em média metade do previsto e o que se manifestou numa

redução de 30% em receitas. Nalguns projectos, os camiões deveriam constituir entre 20% a 45%

dos utilizadores sendo menos que 5% em muitos deles, o que naturalmente foi evidenciado nesta

diminuição considerável dos rendimentos (Ruster, 1997). Além disso, são passíveis de nomeação

falhas adicionais na realização das estimativas: falta de uma análise diferenciada para cada tipo de

veículo na sazonalidade e propósito das viagens; não inserção de parâmetros económicos como

população, emprego ou salário; falta de diferenciação na elasticidade das tarifas entre utilizadores;

subestimação do alívio de trânsito nas estradas não pagas e sobrestimação dos ganhos em tempo.

Em adição, problemas de projecto como a construção de troços mal integrados na rede geral terão

reduzido a atractividade das estradas aos utilizadores, especialmente para condutores de veículos

pesados que têm um dispêndio superior com portagens. A falta de uma integração estratégica geral a

nível Estadual e Federal, assim como intersectorial com outros meios de transporte (ferroviário, aéreo

etc.) amplificou a incerteza dos investidores e a sua percepção de risco. Não sendo previsível, deste

modo, a relevância do projecto a longo prazo no desenvolvimento da região, existindo ainda planos

concorrentes de intervenção dos privados que também necessitariam do suporte governativo.

c) Mercados financeiros e tarifas

Vários são os investigadores, que consideram a carência de preparação e organização deste

programa resultante de uma ânsia em aumentar a rede de estradas o mais rapidamente possível,

tornando assim o México num país mais competitivo perante o mercado global. Para tal, contribuíram

os bancos que não foram suficientemente exigentes com determinadas condições na realização dos

empréstimos num projecto de larga escala (e.g. estudos de tráfego satisfatórios, estudos ambientais,

geotécnicos, direitos de passagem), atendendo a uma protecção do governo na eventualidade de

insucesso.

Os mercados locais não detinham a capacidade de providenciar empréstimos a taxa de juro fixa, a

longo prazo. A componente da dívida em Pesos era caracterizada por maturidades baixas que

raramente se estendiam para além dos 5 anos, com taxas de juro 10 a 15 pontos percentuais acima

das cobradas ao Estado, havendo um agravamento com a desvalorização. Estas maturidades muitas

vezes ultrapassavam pouco mais que o período de construção, sendo uma espécie de financiamento

ponte para um outro (nacional ou internacional), assim que tivesse início a fase operacional. Os

bancos locais não tinham o know-how e capacidade de gestão necessárias para este projecto, e os

investidores internacionais depararam-se com o risco de desvalorização e de não conversão da

moeda, o que aumentou significativamente os custos de financiamento. Acresce o facto de os bancos

não terem possuído garantias colaterais sobre o projecto ou direitos step-in.

As maturidades reduzidas e taxas de juro elevadas e variáveis, acrescentando-se ao facto que as

concessões tinham um período médio de 10 anos (havendo casos de 5 anos), traduziu-se num nível

55

de tarifas inacessível com sérias consequências na procura – US$ 0,16 a 0,62 no México vs US $

0,02 a 0,09 /km nos Estados Unidos (Martinez, 2008).

d) Estrutura de custos do projecto e outros aspectos

Assimetrias e deficiências de informação, outro factor já sublinhado neste documento, bem como a

inadequabilidade dos estudos realizados, causaram derrapagens de prazos e custos. Aliados a

inesperadas mudanças de design de construção, resistência de comunidades locais, dificuldade na

obtenção de direitos de passagem, permissões ambientais, entre outras licenças. Os custos

expectáveis por quilómetro eram inicialmente de US$ 1,7 milhões, concretizando-se em US$ 2,6 a 2,8

milhões; muitas vezes os trabalhos preliminares foram insuficientes, como no caso de Cuernavaca-

Acapulco onde os custos aumentaram 200% e o tempo de construção 30 meses (Ruster,1997).

Outros aspectos debilitaram o projecto no que diz respeito à sua percepção de risco, nomeadamente

na resolução de conflitos, tendo em conta que as disputas legais no México não estavam sujeitas a

uma arbitragem internacional e não estando os privados familiarizados com o sistema judicial

mexicano.

O programa teve necessidade de resgate por um fundo de investimento público para infra-estruturas

o Fideicomiso de Apoyo al Rescate de Autopistas Concesionadas (FARAC), havendo porém, muitos

investidores que não foram ressarcidos. Por fim 32 concessões permaneceram sob gestão privada,

sendo estendidas em média para períodos com pouco mais de 20 anos (Martinez, 2008).

5.1.3. Conclusões

O caso apresentado é paradigmático de muitos problemas que podem ser encontrados nos PVD. O

critério de atribuição das concessões embora possa ter teoricamente algum racional subjacente, dado

que um tempo curto de concessão poderá estar associado a uma maior eficiência e a um retorno

mais célere do investimento, no caso em estudo contribuiu para um encarecimento do serviço e

diminuição da procura. Embora muita influência tenha tido a crise macro-económica, perante a qual

pouco havia a fazer mesmo se realizado um desenho óptimo dos contratos. A preparação do

processo de concurso, adequada pré-qualificação, obtenção prévia das aprovações ambientais e

expropriações, bem como estudos de tráfego fidedignos revelam-se, naturalmente, aspectos

essenciais e que não devem ser negligenciados.

Também a falta de um financiamento em moeda local a longo prazo, e o facto de ser necessário um

refinanciamento (quer nacional quer internacional) acabou por deixar o projecto mais susceptível ao

aumento dos juros após a desvalorização da moeda (Harris, 2003). Acresce o aspecto de alguns

projectos terem sido refinanciados em dólares sem existirem instrumentos de cobertura para o risco

cambial; com efeito, projectos desta dimensão devem evitar grandes financiamentos em moeda

estrangeira sem mecanismos de protecção. Ainda, perante uma capacidade institucional reduzida,

todo este processo deveria ter sido mais gradual.

56

Mais tarde foi lançado um novo programa de PPP no México corrigindo as falhas do anterior,

aumentando-se o período legal de concessão para 30 anos, havendo regimes de tráfego e

disponibilidade, melhor preparação do projecto, aquisição de terras etc. (Carpintero e Barcham,

2012). Como critério principal de atribuição de contratos, passsou a ser aquele que envolve menos

pagamentos por parte do Estado, tendo em conta a fase de construção e operacional.

Hoje em dia a situação no México é já bastante diferente, tendo um mercado financeiro líquido de

forma a financiar projectos de infra-estruturas a longo prazo, e possuindo uma estrutura legal e

regulatória convidativas a PPP.

5.2. Ponte Noida-Deli (DND Flyway) – Índia

A presente PPP é analisada neste documento em virtude do seu interesse, demonstrando alguns dos

benefícios bem como pontos sensíveis nesta modalidade de contratação pública31.

A ponte portajada de Noida-Deli – que liga as duas cidades com o mesmo nome – também é

conhecida por Delhi-Noida Direct (DND) Flyway, sendo constituída por uma ponte de 552,5 metros

que atravessa o rio Yamuna e pelas estradas que lhe dão acesso; totalizando 9,2 km, oito vias de

circulação e tendo uma capacidade diária para 222 mil veículos. Existem duas pontes adicionais

gratuitas para o atravessamento do rio, mas onde o dispêndio de tempo, combustível e distância de

viagem são superiores. A cidade de Noida, pertencente ao estado de Pradesh, é uma cidade satélite

de Deli e que foi estabelecida pela New Okhla Industrial Development Authority (NOIDA)32.

A PPP teve lugar após um Memorando de Entendimento entre a NOIDA, Infrastructure Leasing and

Financial Services (IL&FS) e o governo de Deli a 7 de Abril de 1992, onde se estabeleceram os

direitos e deveres de cada parte, bem como respectivas funções. Inúmeras foram as dificuldades

encontradas neste projecto, o que fez com que permissão para o início da construção (Notice to

Proceed) tivesse lugar apenas a 13 de Dezembro de 1998, sendo a ponte aberta ao público em

Fevereiro de 2001.

Figura 20: Ponte Noida-Deli (Fonte: www.orientalindia.com)

31 As informações relativas a este projecto têm por base uma entrevista à Vice Presidente da NTBCL Monisha Macedo a 6 de Janeiro de 2014 (data relevante para as informações), e alguns relatórios disponíveis online.

32 Distingue-se assim a entidade governativa “NOIDA” da cidade Noida na exposição deste caso de estudo.

57

Figura 21: Localização do projecto – Índia, região:SA


Nesta PPP não houve um processo de concurso, sendo a IL&FS – empresa pioneira na Índia no

movimento de PPI – directamente solicitada pelo governo central e NOIDA para desenvolver o

projecto. O financiamento inicial foi de 408 crore (408x107) rúpias indianas, o equivalente a US$ 100

milhões, com 70% em dívida de fontes diversas (incluindo o Banco Mundial) e uma taxa de juro

média de 15%. Os 30% de capitais próprios envolveram fundos internacionais bem como uma

contribuição da IL&FS, NOIDA, Intertoll, entre outras fontes de financiamento.

O projecto em questão é um BOOT, no qual foi criada uma SPV, a Noida Toll Bridge Company Ltd.,

(NTBCL) promovida pela IL&FS, com o exercício de desenhar, construir, operar e manter a infra-

estrutura. Posteriormente foram subcontratadas empresas especialistas em construção (Mitsui e

Marubeni) e operação e manutenção (Intertoll).

O período de concessão inicialmente acordado foi de 30 anos, este é passível de extensão por

períodos de dois anos até ser recuperado o Custo Total do Projecto (CTP) com retornos anuais

mínimos de 20%, havendo a hipótese de a PPP terminar antecipadamente se atingida uma TIR com

o mesmo valor. Com efeito, a NTBCL, representando accionistas e bancos, tem o direito de recuperar

anualmente 20% do CTP como margem operacional, caso o montante seja inferior, o valor

remanescente é adicionado ao próprio CTP e os retornos anuais subsequentes aplicáveis a este

custo actualizado. Deste modo, o CTP define-se como a soma de: custo de projecto (construção e

encargos pré-recepção), custos com grandes reparações e o défice de retornos nos anos

precedentes.

Foram concedidos à NTBCL direitos sobre a cobrança de portagens na ponte, sendo o custo das

tarifas, ajustado ao IPC, revisto a 1 de Fevereiro de cada ano. Como suporte, os parceiros públicos

cederam o direito de superfície (aprox. 120 mil m2) sobre as terras adjacentes ao projecto, que a

NTBLC poderá usar caso necessite de uma fonte adicional de receitas. Adicionalmente, para além

dos governos terem garantido todas as permissões e aprovações necessárias; não é possibilitada a

construção de outras pontes num raio de 5 km por um período de 10 anos ou até a ponte atingir a sua

capacidade máxima – prevalecendo o período maior. O contrato de O&M atribuído à Intertoll inclui

58

requisitos rigorosos no que diz respeito a qualidade e performance, bem como incentivos através de

uma taxa variável pelo nível de procura. A alocação e mitigação de riscos é feita da seguinte forma:

Tabela 12: Distribuição de riscos, projecto ponte Noida-Deli (Fonte: Sinha, 2010)

Riscos Entidade

Comerciais e de receitas NTBCL

Políticos Governo de Pradesh e Deli

Atrasos na construção EPC

Operação e manutenção O&M

Risco de financiamento IL&FS e NTBCL

Force majeure (catástrofes naturais) Seguradoras

Tabela 13: Medidas de mitigação, projecto da ponte de Noida-Deli (Fonte: Sinha, 2010)

Risco Medida de mitigação

Atrasos na construção Calendarização rigorosa; indemnizações e

incentivos à empresa contratada para EPC

Derrapagem orçamental Estudos de engenharia detalhados

Receitas Fontes alternativas de receitas (direitos de

superfície sobre as terras adjacentes) e

extensão da concessão

Tecnologia Escolha de equipamento que dure 8-10 anos;

(câmeras de vigilância, radares, sensores)

Upgrades à tecnologia de portagem

Taxas de juro Opção por taxa fixa

Perdas de receitas Contratação de uma empresa credível, com

incentivos à boa performance; sistema com

classificação automática de veículos

Regulatória (revisão das tarifas) Fórmula pré-definida para a revisão das

tarifas, reguladores independentes e que não

necessitam da aprovação da NOIDA/gov

Force majeure (catástrofes naturais) Seguradoras

Político Fórmula de compensação para os vários

riscos directos e indirectos

Estradas alternativas Governo de Deli concordou em não construir

vias alternativas, até a capacidade ser

atingida por um período contínuo de 6 meses.

Inflação Indexação ao IPC

59

Figura 22: Esquema síntese da parceria – Índia


No âmbito desta PPP destacam-se alguns elementos críticos e que trouxeram dificuldades ao

processo:

a) Quadro legal, financeiro e ambiente político

O facto de ter sido uma das primeiras PPP rodoviárias trouxe desvantagens no que diz respeito a

legislação, documentação ou no aspecto do financiamento por não terem havido precedentes. No que

concerne ao quadro legal foram, por exemplo, necessárias mudanças que permitissem ao privado

efectuar a cobrança de portagens. A NTBCL teve inclusivamente de enfrentar uma enorme

burocracia, múltiplas entidades governamentais entre outras mudanças nestes factores, em virtude

de o projecto ter sido avançado numa altura com um ambiente político e económico bastante frágil.

Foi no ano de 1998 que se deram os testes com bombas nucleares no deserto de Pokran, o que

desencadeou a subida dos juros e impossibilitou o acesso a financiamento internacional.

b) Previsões de tráfego

Outro problema terá sido e uma vez mais, as desfasadas previsões de tráfego – realizadas pela

Kampsax e revalidadas pela Louis Berger International – com um significativo optimism bias. Talvez

se possa incluir ainda uma expectativa não materializada de um crescimento mais célere da cidade

de Noida. Por exemplo, no ano de 2002-2003 apenas foram atingidos 37% do tráfego e 28% das

receitas previstas (Pargal, 2007). Isto levou a que NTBCL tivesse de renegociar os empréstimos com

os bancos como taxas de juro e maturidades.

c) Desenho do contrato

Foi extremamente difícil o desenho do contrato de concessão, ainda que com a cooperação do Banco

Mundial e Banco Asiático de Desenvolvimento.

60

Talvez a maior crítica a ser apontada à PPP no contexto do desenho contratual, são os retornos

anuais de 20% que se não apurados, são adicionados ao CTP e que levam a uma célere escalada do

valor a recuperar. Segundo a entrevista realizada, o CTP é agora de 2700 crore rúpias, mais de seis

vezes o custo inicial. Uma vez que o crescimento de tráfego ou o aumento de portagens nunca irão

compensar tal ascensão, e tendo em conta o retorno anual estabelecido – imune à prorrogação do

período de concessão – esta passa a ser uma PPP perpétua, não tendo o privado um risco

significativo de tráfego (a concessionária prevê agora um período superior a 70 anos para a PPP).

Os governos envolvidos encontram-se assim numa posição de quase impossibilidade quanto à

rescisão do contrato dado que este exige o pagamento do CTP actualizado e o retorno respectivo;

por outro lado existe um receio de dissuasão ao investimento privado a nível interno e externo, no

caso de inobservância das cláusulas acordadas.

Pargal (2007) realça problemas adicionais com a abordagem desta PPP. O custo de projecto só é

definido ex post, quando a fase de construção e a recepção se encontram terminadas. Embora neste

caso não tenham havido derrapagens orçamentais nestas fases, esta prática é bastante questionável,

estando os governos a comprometer-se com valores desconhecidos inicialmente. Com efeito, não é

estabelecido com rigor o que pode ser considerado como custo quer na fase pré-recepção e

verificação da conformidade, quer na fase de operação e manutenção. O contrato inclui por exemplo

custos de aquisição e preparação de terras, gastos de viagens, despesas legais ou taxas de

consultoria; no entanto torna claro que não se restringe a estes e não havendo um tecto definido.

Esta situação é agravada pelo facto de não haver nenhum limite definido ao próprio CTP; existindo

ainda um potencial incentivo a previsões de tráfego excessivas uma vez que o privado acaba por

beneficiar da sua não verificação. Tudo isto, numa PPP que não foi celebrada de forma competitiva.

d) Aspectos adicionais

Podem ser referidos conflitos de interesses uma vez que a IL&FS é um patrocinador do projecto,

estando envolvida na sua concepção e ao mesmo tempo nas especificações técnicas. Em adição,

como credora, tem uma voz na escolha do Auditor e Engenheiro Independente.

Também o direito às terras para fluxo alternativo de receitas possui uma duração indeterminada, no

entanto, a NTBCL continua a aguardar o aval do governo de Pradesh para poder usufruir dos

terrenos, o que poderia eventualmente ter um efeito relevante na escalada do CTP; assim na

actualidade como fonte de receita adicional é utilizada publicidade na ponte.

5.2.3. Conclusões

Esta obra trouxe indubitavelmente benefícios aos habitantes locais, proporcionando poupanças a

vários níveis, como mencionado anteriormente. Um ponto que também já foi reforçado neste trabalho

é o controlo de prazos e custos de construção, com efeito, os encargos estiveram dentro do planeado

e a construção da ponte foi concluída 4 meses antes do previsto, com uma duração de 25 meses.

61

Alguns dos aspectos relevados resultam da inexperiência local em projectos BOOT, o que gera uma

maior percepção do risco nos privados, e em parte por incertezas relativas ao comportamento do

governo no cumprimento da sua parte. Faltando ainda uma fasquia para a definição de preços que

desencadeou esta desproporção. Acrescenta-se que uma alternativa possível para o problema do

CTP variável, seria fixar um VAL que permitisse uma margem de lucro adequada e que quando

atingido desse por finalizada a concessão – abordando-se esta solução no capítulo 6. A aferição

deste valor poderia ter como base uma análise de mercado a outros projectos em PVD.

5.3. Estação de tratamento de águas residuais – Egipto

Este projecto33 foi lançado em 2006 no contexto de um programa no Egipto, que totalizou cinco

projectos sob o modelo de PPP, os restantes envolveram a construção de 345 escolas, hospitais em

Alexandria, uma auto-estrada entre o Cairo e Alexandria e um projecto para água potável no Cairo.

Segundo BEI (2011) foi a primeira PPP a conseguir o fecho financeiro no Egipto, se forem excluídos

os sectores portuário e energético.

No Novo Cairo, actualmente habitam 1,2 milhões34 de residentes e é esperado que em 2029 se

chegue aos 3 milhões (IFC, 2011a), esta cidade foi construída para diminuir a densidade populacional

do Grande Cairo, que se aproxima dos 20 milhões de habitantes. As águas residuais da região

estavam a ser despejadas no deserto previamente à PPP, servindo agora para fins agrícolas após o

devido tratamento. A ETAR tem inicialmente em vista o tratamento diário de 250 mil m3 com uma

possível posterior expansão a 500 mil m3, tendo um caudal proveniente do Novo Cairo, Madinaty e El

Mostakbal.

De acordo com o IFC (2011a), os objectivos do governo do Egipto com a PPP, passaram para além

da provisão adequada de serviços de saneamento à população, pela implementação de um modelo

de PPP que possa ser replicado noutros projectos do sector e mobilização do conhecimento e

financiamento dos privados.

Figura 23: Modelo da ETAR (Fonte: Aqualia)

33 Parte das informações obtidas por contacto ao Dr. John D. Crothers, da Gide Loyrette Nouel assessora legal

do parceiro público neste projecto e Malak Draz do IFC Egipto, envolvido nos processos de transacção.

34 De acordo com http://www.newcities.gov.eg/english/.

62

Figura 24: Localização do projecto – Egipto, região: MENA


Do lado do sector público inclui-se a participação do Ministério da Habitação, Utilitários e

Desenvolvimento Urbano (MHUUD) através da Autoridade das Novas Comunidades Urbanas (NUCA)

assistida por uma unidade de PPP, com base no Ministério das Finanças – esta última, com um papel

de aconselhamento e não de decisão (Picanyol, 2009). A unidade especializada encarregou-se de

realizar o CSP, confirmando neste caso as vantagens da opção em PPP; é no entanto de realçar, que

a comparação foi feita com uma PPP hipotética e sem estudos de viabilidade detalhados, o que trás

incertezas relativas ao real VfM.

Tendo em conta a pouca experiência no sector, a entidade outorgante NUCA delegou o processo de

concurso e atribuição do contrato a uma autoridade para a construção de infra-estruturas no sector da

água (CAPW). O concurso foi lançado em 2008, sendo competitivo e tendo a sua base legal na

Tenders Law nº 89 de 1998; inicialmente foram obtidas 50 respostas ao convite, fazendo-se uma pré-

qualificação de dez consórcios. Nem todos desejaram proceder com o concurso ou entregaram as

propostas atempadamente, tendo havido quatro consórcios (em cinco) que passaram a fase da

proposta técnica. De sublinhar que foram aceites sugestões e modificações ao contrato modelo até à

submissão das propostas.

A proposta técnica (sistema pass/fail) teve em consideração quatro categorias principais: gestão da

área de implantação, processo de tratamento, calendarização da construção e programa de

operações. O contrato foi atribuído a uma empresa local do Egipto, Orascom Construction Industries

e a uma empresa espanhola Aqualia; que se uniram na SPV, Orasqualia. O fecho financeiro deu-se

em Fevereiro de 2010, tendo a fase de construção dois anos com uma conclusão que foi atempada.

63

Tabela 14: Melhores propostas, projecto de ETAR no Cairo (Fonte: IFC, 2012)

Proposta EGP/m3 US$/m3

Orascom/Aqualia 1,74 0,31

Samcrete/Befesa 2,10 0,38

Al Kharafi 1,98 0,36

Veolia/ Abdel Warith 2,50 0,45

A fase operacional do projecto, tem prevista uma duração de 18 anos num modelo DBFMT ou

DBFOT, após os quais a gestão da ETAR fica a cargo da NUCA.

O governo especifica os critérios de qualidade das águas a tratar, ficando o mesmo, através da

NUCA, encarregue pela cobrança de tarifas aos utilizadores e pelo pagamento ao privado. Caso a

água não tenha o tratamento exigido, estão contempladas deduções nos pagamentos à Orasqualia,

por outro lado, o governo tem de assegurar uma qualidade mínima do caudal afluente à ETAR ou

deverá pagar os custos de tratamento adicionais. Deste modo, as tarifas de serviço englobam:

1. Uma parcela fixa de custos de operação (entre outros), reembolso da dívida e capitais próprios;

2. Parcela variável relativa ao volume tratado e outros custos variáveis.

A parcela com os custos de capital é ajustada às taxas de juro e de três em três anos, a periodicidade

do ajustamento justifica-se no facto que à data do fecho financeiro, no Egipto, apenas eram possíveis

períodos de três anos a taxas de juro fixa. Adicionalmente, os custos operacionais encontram-se

indexados à inflação sendo os ajustamentos anuais. Ainda relativamente aos pagamentos, o

Ministério das Finanças actua como fiador da NUCA, dada a menor credibilidade em termos de

crédito desta última entidade.

O valor do investimento com um rácio dívida e capitais próprios 70/30, rondou os EGP 857 milhões

(US$ 157 milhões) e quatro bancos locais financiaram o montante de EGP 600 milhões (US$ 110

milhões), em libras egípcias tendo em conta o risco da desvalorização cambial, que sempre foi uma

das principais preocupações do governo (IFC, 2013)35. A maturidade da dívida foi record em Project

Finance no Egipto atingindo os 15 anos, ainda que tenham sido concedidas garantias ao nível

empresarial para cobrir a fase de construção. Na verdade, o sector financeiro do Egipto é já algo

desenvolvido, tendo capacidade para financiar grandes projectos de infra-estruturas, no entanto há

um limite quanto à capacidade de financiar um programa de PPP. O esquema síntese de seguida

resume as relações contratuais da PPP, incluindo entidades não apresentadas no texto principal.

35 Valor obtido em www.globalwaterintel.com, notícia de 4 Fevereiro de 2010 e pela altura do fecho financeiro.

IFC (2013) e Malak Draz, apontam para valores efectivos mais próximos dos US$ 200 milhões.

64

Figura 25: Esquema síntese da parceria – Egipto


Vários são os elementos a apontar nesta PPP, apresentado-se seguidamente alguns pontos positivos

e dificuldades associadas ao projecto:

a) Transparência e dimensão do projecto

O projecto caracterizou-se por transparência entre os parceiros público e privado, envolvendo

conferências de esclarecimento aos investidores, avaliação objectiva das necessidades, troca de

informação e sem renegociações após o fecho financeiro. Incluem-se ainda campanhas de

sensibilização e informação acerca do projecto de forma a aumentar a sua receptividade. Embora

inicialmente estivesse programada uma capacidade de 500 mil m3, optou-se por uma ETAR de menor

dimensão que fosse mais atractiva aos investidores e tendo em consideração as incertezas relativas

ao crescimento da cidade. Na verdade, alguma relutância de investimento nesta PPP deveu-se em

parte à sua condição de projecto piloto, sendo benéfica a opção por uma ETAR menor.

Este tipo de abordagem é a ideal em PVD sem experiência com PPP, devendo ser iniciada a

familiarização a este conceito por projectos mais simples, com vista a uma acumulação gradual de

conhecimento para projectos maiores (Farlam, 2005). Acrescenta-se ainda que o projecto escolar

mencionado, teve de ser adiado em razão da sua grande dimensão para a capacidade local.

b) Estrutura do projecto a nível legal, técnico e financeiro

A lei de contratação pública Tenders Law de 1998 utilizada contém alguns problemas, por exemplo,

prevê pontos extra para companhias locais, tendo sido as empresas estrangeiras aconselhadas a

formar filiais egípcias para o processo de selecção ser apenas baseado na qualidade da proposta; a

mesma lei ainda exige uma garantia de concurso com base no tamanho do projecto e não com

referência em práticas de mercado.

65

Do ponto de vista técnico foi solicitada a experiência de vários consultores, adicionalmente, a unidade

de PPP ao trabalhar sinergicamente num programa intersectorial conseguiu transferir conhecimentos

de uns contratos para outros.

Nesta PPP o governo do Egipto contemplou dois aspectos essenciais para o seu sucesso no fecho: a

desvalorização cambial e inflação. No passado, em projectos no sector energético os custos de

aquisição de energia duplicaram devido à desvalorização da moeda, deste modo e na ausência de

instrumentos de cobertura para o risco cambial a longo termo, optou-se por um financiamento em

moeda egípcia (IFC, 2011a). Note-se todavia, que o governo não oferece qualquer garantia em

termos de risco cambial durante as operações, o que pode ser um desafio para a Orasqualia.

Também foi necessário ter em consideração o historial do Egipto com a inflação na sua estrutura de

pagamentos, em razão dos picos históricos recentes.

c) Conflitos internos, indefinições e atrasos

Ocorreram várias dificuldades no que é respeitante a conflitos internos, nomeadamente entre a

unidade de PPP situada no Ministério das Finanças e o MHUUD, havendo indefinições quanto ao

nível de controlo e comando das operações. Para além disso, o concedente NUCA apresentou pouco

empenho com o processo, não participando activamente e não cedendo toda a informação

necessária, manifestando ainda discórdia relativamente a vários aspectos essenciais como a

localização da estação ou padrões de qualidade da água. Identicamente, a CAPW exibiu alguma

resistência inicial à opção em PPP, sendo que para além do processo de concurso acabou por se

comprometer no auxílio à monitorização da construção e operação, pela junção de motivos já

apresentados (IFC, 2012).

A fase operacional desta PPP esteve em stand by por um período considerável – deveria ter sido

iniciada em Julho de 2012 e teve apenas lugar em Setembro/Outubro de 2013 – em parte pelos

eventos da Primavera Árabe, alguma relutância no governo quanto ao pré-tratamento e custos

associados, atrasos na ligação da ETAR à rede, entre outras discórdias e questões.

d) Capacidade institucional

Parte do pessoal da unidade especializada não se encontrava familiarizado com vários conceitos

relativos às PPP, revelando uma grande inexperiência. A equipa era pequena para gerir todo o

programa, para além da nova lei de PPP que estava a ser desenhada. Em adição, o projecto sofreu

em parte com atrasos, referidos no ponto anterior, devido à prioridade atribuída pela equipa ao

programa escolar. Igualmente, os bancos careciam de experiência com o regime do Project Finance e

tiveram de ser auxiliados no entendimento e interpretação de algumas cláusulas contratuais.

5.3.3. Conclusões

Esta PPP é considerada uma referência em diversas fontes por ser pioneira no Egipto, ainda que

tenha apresentado alguns desafios. Como nota conclusiva, sublinha-se apenas que esta abordagem

66

programática seguida em PVD com pouca experiência acarreta alguns inconvenientes, podendo

ocorrer atrasos na calendarização devido a outros projectos ou um efeito de repercutibilidade de

maus resultados. Acrescenta-se ainda que se forem desenvolvidos contratos standard (e.g. os do

programa escolar foram utilizados na ETAR), a necessidade de modificar um contrato modelo, pode

eventualmente reflectir-se em todos os projectos, levando a atrasos gerais no programa (IFC, 2011a).

5.4. Hospital Queen Mamohato Memorial – Lesoto

Muitos são os países Africanos que se deparam com sérias lacunas no sector da saúde e que não

possuem a capacidade para responder à procura aos serviços. O Lesoto, localizado na África

Subsariana, enfrenta o mesmo tipo de desafios, não tendo o sector público os recursos disponíveis

ou a capacidade para disponibilizar os serviços necessários. Um dos maiores problemas do país, é a

prevalência do vírus VIH em 23% da população adulta, existe ainda uma elevada taxa de mortalidade

materna, neonatal e taxa de mortalidade infantil abaixo dos 5 anos, sendo a esperança média de vida

de 48 anos (PwC, 2013).

O hospital Queen Mamohato Memorial36, distrito de Maseru, abriu portas a 1 de Outubro de 2011 e

veio substituir um antigo hospital, Queen Elizabeth II (QEII), cujas instalações tinham sensivelmente

100 anos e que funcionava já em condições precárias. O orçamento com o antigo estabelecimento

cresceu em 50% entre 1995 e 2000, sendo o investimento feito de forma ineficiente, dado que

durante este período o volume de serviços e qualidade decresceram significativamente (PwC, 2013).

O novo hospital dispõe de 425 camas (390 públicas e 35 privadas) e uma clínica adjacente, tendo

ainda sido renovadas três clínicas em Qoaling, Mabote e Likotsi, também elas em Maseru, e que

servem de filtro de forma a não sobrelotar os serviços do hospital. Deste modo, o acesso ao novo

hospital apenas é possível por referenciação37, por via das clínicas filtro ou outros hospitais distritais.

O grande interesse desta PPP reside no facto de integrar uma gestão completa do hospital quer a

nível de instalações e equipamentos, quer a nível de serviços clínicos. Apresentando-se como a

primeira PPP do género no continente Africano, se for excluída a África do Sul (IFC, 2013).

Figura 26: Novo hospital do Lesoto (Fonte: www.bu.edu/cghd)

36 Algumas informações foram obtidas por entrevista a Carla Coelho, IFC África do Sul. 37 Na prática todos os doentes que se apresentam ao hospital estão a ser atendidos.

67

Figura 27: Localização do projecto – Lesoto, região: SSA


O processo de concurso teve lugar no final de 2006 e parte de 2007, o comité de avaliação foi

composto pelo Ministério da Saúde, Ministério das Finanças e o IFC. Embora esta PPP tenha

suscitado algum interesse e tenham estado presentes catorze empresas nas conferências de

apresentação do projecto, apenas dois consórcios apresentaram as suas propostas dentro do

prazo, em Outubro de 2007. Deste modo, os principais critérios de atribuição do contrato foram:

i) os serviços disponibilizados, havendo serviços obrigatórios e opcionais (a proposta

vencedora incluiu 95% dos opcionais); ii) volume máximo de pacientes, a proposta vencedora

ofereceu 20.000 internamentos e 310.000 regimes ambulatórios (mínimo 16.500 e 258.000); iii)

plano de fornecimento dos serviços em termos de qualidade, eficiência e viabilidade. As

propostas técnicas e financeiras foram entregues separadamente, sendo que as financeiras

apenas foram acessíveis depois de a avaliação técnica estar realizada. Foram ainda exigidas

alianças no concurso com parceiros locais, de forma a transmitir conhecimento e aumentar a

capacidade local; com objectivos semelhantes, também a aquisição dos medicamentos é feita

maioritariamente pela National Drug Supply Organization (NDSO).

O contrato DBFOT38 com duração de 18 anos (incluindo construção) foi atribuído ao consórcio

Tsepong, constituído por: NetCare Limited, Excel Health, Afri’nnai, Women Investment

Company e D10 Investment. No que é respeitante a gestão de riscos e obrigações, os riscos

de construção, tecnologia, contratação de recursos humanos, operacional e performance são

atribuídos ao parceiro privado. Ao parceiro público é alocada a responsabilidade dos trabalhos

preparatórios iniciais, sendo o risco de procura do serviço partilhado por ambos os parceiros.

Com efeito, no caso de o número de pacientes ultrapassar o estabelecido, é necessária uma

aprovação do governo, deste modo os pagamentos adicionais realizam-se por uma taxa fixa

por paciente e independentemente dos tratamos a realizar.

38 Segundo PwC 2013 é um DBOD, Design, Build, Operate, Deliver.

68

O investimento total inicial consistiu em M486 milhões39 (US$ 58 milhões) por parte do governo

de forma a diminuir o perfil de risco do projecto, incluindo custos de capital e melhorando as

condições do terreno, água e electricidade. A Tsepong e o Banco DBSA (Development Bank of

Southern Africa) contribuíram com M804 milhões (aprox. US$ 95,5 milhões), sendo o

financiamento do DBSA aproximadamente de M800 milhões (US$ 95 milhões).

É previsto um pagamento anual unitário de M255.6 milhões (US$ 30,3 milhões) para cobrir a

construção e operação que é ajustável à inflação, havendo ainda penalizações no caso de o

desempenho, medido por KPI, ser inferior ao acordado. De acordo com Coelho e O´Farrel

(2009), uma omissão na verificação dos KPI40 em termos de parâmetros de saúde pode levar a

deduções de 1% no pagamento, enquanto que se esta for relativa a questões de menor

gravidade como serviço de lavandaria, a 0,25%; estas penalizações são reforçadas no caso de

reincidências. É também desenvolvida uma monitorização independente quer na fase de

construção, quer na fase de operação com supervisão de serviços clínicos e manutenção dos

equipamentos, estando ao encargo da entidade independente a dedução dos pagamentos se

aplicável.

A Tsepong fica igualmente encarregue de recolher os pagamentos pelos serviços prestados

nas situações aplicáveis, em nome do Ministério da Saúde. Deste modo, não são realizados

pagamentos no caso de cuidados primários de saúde, sendo a cobrança concretizada em

serviços hospitalares e especializados como odontologia ou radiologia.

Figura 28: Esquema síntese da parceria – Lesoto

39 A moeda do Lesoto é o Loti e o seu plural é o Maloti que tem uma relação de 1:1 com o Rand da África

do Sul.

40 Exemplos de KPI nos serviços clínicos: Rapidez de tratamento perante um diagnóstico provisório ou

estabelecido de um enfarte do miocárdio (>85% de pacientes a receber aspirina em menos de 30 minutos do diagnóstico); rapidez dos resultados laboratoriais e qualidade dos relatórios médicos. As deduções são realizadas por trimestres (à excepção de alguns KPI que são anuais). Uma inobservância num trimestre, leva a deduções no subsequente. E em caso de reincidência aplicam-se 25%, 75%, 150%, 200% de deduções adicionais no 2º, 3º,4º e 5º etc. trimestre, podendo levar ao término da PPP.

69


Nesta PPP, apresentam-se os seguintes factores críticos que merecem ser relevados:

a) Estudo base e avaliação das propostas

Existiam expectativas muito altas relativamente a esta PPP, sendo necessário ter em conta as

limitações do governo do Lesoto no leque de serviços a disponibilizar. De forma a aferir as

reais necessidades em termos de serviços nas suas vertentes de quantidade e qualidade, o

IFC realizou um estudo extensivo tendo por base os serviços disponibilizados pelo antigo

hospital QEII, informação fornecida pelo Ministério da Saúde e Lesoto Boston Health Alliance

(LeBoHA). Este processo foi de uma grande complexidade, havendo a necessidade de

clarificar o governo quanto às melhorias que podiam ser alcançadas, tendo ainda uma

influência significativa nos KPI a ser definidos e conciliados com os Objectivos de

Desenvolvimento do Milénio. Deste modo, os principais objectivos no processo de selecção

passaram por conseguir o maior número de serviços e pacientes dentro da capacidade do

governo. Com o intuito de aumentar a flexibilidade do concurso, foi importante a distinção entre

serviços obrigatórios e opcionais, sendo que os últimos atribuíam pontos extra, por exemplo

Raios-X, Mamografia ou Tomografia Computadorizada faziam parte dos requisitos mínimos no

diagnóstico por imagens, apresentando-se as Ressonâncias Magnéticas como opcionais.

b) Integração dos serviços e flexibilidade contratual

A integração dos serviços de infra-estruturas e clínicos num contrato poderá permitir uma maior

flexibilidade contratual e capacidade de adaptação dos privados perante mudanças de

tecnologia características do sector da saúde, procura ou padrões de doenças. Como referido

anteriormente, os projectos de longo prazo são dotados de incertezas e podendo estas ser

ainda mais acentuadas no sector da saúde, para este efeito, existe um comité multidisciplinar

para a reorganização de espaço e serviços, consoante os padrões de necessidade verificados.

A título ilustrativo, as cirugias para substituição de anca têm tido uma procura inferior à

prevista, pelo que esta área será reduzida para promover um aumento da área neonatal, onde

se coloca o problema contrário.

Será no entanto de sublinhar que este tipo de PPP integradas na área da saúde tendem a ser

muito complexas, ainda mais num PVD onde as capacidades de gestão do contrato são

inferiores. De acordo com um relatório do TC (2009), até em Países Desenvolvidos e com

experiência em PPP como o Reino Unido, as PPP na saúde têm sido restritas à gestão de

infra-estruturas e hard/soft facilities management. Contudo, embora a opção seja de risco pela

falta de experiência bem como sensibilidade política e social associada a estes projectos; deve

também pesar a incapacidade do sector público na disponibilização de serviços clínicos, tendo

estes visivelmente melhorado com a participação privada.

70

c) Procura aos serviços e encargos extra

Tem-se verificado uma procura significativamente superior ao esperado nos serviços das

clínicas filtro e do hospital. Como supracitado, embora os estudos tenham sido exaustivos, é

difícil elaborar estimativas correctas perante pouca informação e com projectos não testados.

Não obstante, o facto de o novo hospital usufruir de uma qualidade de serviços bastante

superior à grande maioria dos estabelecimentos de saúde da região, provoca um grande fluxo

de pacientes e um desiquilíbrio no sistema. Este aspecto apenas será resolvido com melhorias

gerais no sistema de saúde do Lesoto (a decorrer), enfatizando-se que esta questão poderá

ser verificada noutros PVD onde se apliquem PPP similares.

Um relatório recente do LeBoHA (2013), evidencia um aumento de 50% dos custos

operacionais no ano 2012, relativamente ao antigo hospital. No entanto, é imperativo

contabilizar a melhoria generalizada nos cuidados de saúde, maior variedade de serviços e um

número superior de pacientes atendidos. Acrescenta-se também que parte dos custos são

transferidos de outros estabelecimentos de saúde que passaram a ter uma menor utilização.

d) Atrasos nos pagamentos

Como os pagamentos só começaram a ser realizados aquando a abertura do hospital, e as

clínicas iniciaram o seu funcionamento em Maio de 2010, foi cedido através da Output Based

Aid (OBA) do Banco Mundial US$ 6,25 milhões para fazer face a este período. No entanto

terão havido atrasos nos pagamentos destes subsídios, e também por parte do governo,

chegando a haver pelo menos uma situação de incumprimento do serviço de crédito ao DBSA

(PwC, 2013). É ainda de relevar uma dificuldade na contratação de pessoal em virtude dos

ordenados serem relativamente baixos comparativamente a hospitais privados na África do Sul.

e) Falta de capacidade técnica local e reacção social

Realça-se alguma falta de capacidade interna no Ministério da Saúde para proceder à gestão

do contrato, nomeadamente na monitorização da performance do parceiro privado, tendo

havido atrasos no estabelecimento de unidades de PPP no Ministério da Saúde e das

Finanças. Neste contexto, o peso da entidade independente é determinante para a verificação

da conformidade dos KPI e aplicação das deduções. Pode ainda ser sublinhada a falta de

capacidade noutras vertentes, com efeito, a RPP Lesoto (sub. construção) tentou delegar o

máximo de serviços de construção a empresas locais, mas a sua experiência era limitada. Em

adição, a reacção dos meios de comunicação social foi negativa nos primeiros tempos – o que

é expectável neste tipo de PPP – deste modo foi contratada uma equipa de relações públicas

para esclarecer certos aspectos da PPP e promover o aumento sua aceitação.

5.4.3. Conclusões

Este caso é ilustrativo de como o conceito de VfM ultrapassa a questão de custos e

transferência de risco, ainda que o dispêndio relativamente ao QE II tenha excedido o previsto.

71

No primeiro ano de funcionamento, a mortalidade de pacientes foi reduzida de 12% para 7%,

comparando com o QEII, embora seja necessário ter em consideração a maior admissão de

pacientes e o possível aspecto das suas condições de saúde não serem tão sensíveis. A

mortalidade materna foi minorada para menos de metade da média nacional 495/100.000 vs

1115/100.000. Há ainda que realçar uma melhoria significativa na mortalidade infantil por

pneumonia, de 35% no QEII para 12% (PwC, 2013; LeBoHA, 2013).

No futuro, o contrato poderá ser refinado tendo em conta a procura e visando a inclusão de

serviços actualmente excluídos e que são referenciados para a África do Sul (e.g. oncologia).

Não obstante os bons resultados em vários indicadores, o novo hospital tem um peso

significativo no orçamento do Ministério da Saúde. Salienta-se no entanto, que um programa de

construção e reabilitação de instalações no sistema de saúde está a ser desenvolvido, sendo

esperado que a fase construtiva veja o seu término em Abril do presente ano.

5.5. Aeroporto Rainha Alia – Jordânia

O Aeroporto Rainha Alia41 situa-se na Jordânia a 32 km Sul da capital Amã, construído em

1983 e com instalações antigas, a sua capacidade tendia a esgotar-se. Com efeito, o PIB da

Jordânia depende significativamente do turismo e a procura ao aeroporto vinha a aumentar

rapidamente. Entre 1995-2005 o crescimento foi de 6% ao ano, atingido-se os 3,6 milhões de

visitantes e aproximadamente a sua capacidade máxima em 2006 (Farquharson et al., 2011).

Foi a primeira PPP aplicada ao sector aeroportuário neste país, havendo apenas registo de

uma PPP com uma ETAR, apesar deste aspecto e dos riscos políticos inerentes à região esta

PPP tem sido considerada um sucesso (IFC, 2013). O projecto envolveu a reabilitação e

expansão do terminal existente, permitindo numa primeira fase da PPP uma capacidade de 9

milhões de passageiros por ano. O contrato foi atribuído em Maio de 2007 e a abertura oficial

do novo terminal deu-se em Março de 2013. A segunda fase da expansão com vista a uma

capacidade para 12 milhões teve início em Janeiro do presente ano.

Figura 29: Aeroporto Rainha Alia (Fonte: AIG)

41 Parte da informação foi obtida por entrevista CFO Rodolfo Echeverria do Airport International Group

(consórcio vencedor) e elementos por si fornecidos.

72

Figura 30: Localização do projecto – Jordânia, região: MENA


Em primeiro lugar, o concurso foi competitivo com conceituadas construtoras e operadoras de

aeroportos. Atraindo 6 propostas finais, resultantes de uma short list a 28 respostas e tendo

como principal critério de atribuição do contrato a maior taxa de utilização, que ficou pouco

acima dos 50% para o governo (54,47% nos 6 primeiros anos e 54,64% posteriormente).

O consórcio vencedor foi o Airport International Group (AIG) constituído por: Invest AD (Abu

Dhabi), Noor Financial Investment Company, Edgo Group, J&P Avax, J&P Overseas Ltd. e

Aéroports de Paris Management. A PPP foi desenhada sob um modelo BOT, por um período

de 25 anos, com as receitas a serem obtidas pelos utilizadores do aeroporto (incluindo voos e

outras actividades comerciais) e onde têm de ser obedecidos diversos KPI (e.g. tráfego,

qualidade dos serviços). Neste contexto, o aeroporto tem de estar em conformidade com um

nível C IATA, como requisito mínimo ao longo de toda a parceria.

O privado é incumbido de gerir o risco de construção, operação e procura; ao governo é

alocado o risco de desvalorização da moeda caso o dinar jordano – que actualmente se

encontra indexado ao dólar – deprecie em 10% ou mais (IFC, 2013), havendo em adição uma

protecção para a hiperinflação anual acima dos 25%. Caso estes riscos financeiros se

materializem, é reduzida a taxa de transferência para o governo da Jordânia.

No caso de eventos políticos e force majeure, existe uma possível prorrogação do contrato

entre outras compensações previstas. O governo manifestou o seu suporte ao projecto através

de diminuição da competição, não havendo por exemplo, ajudas financeiras a aeroportos num

raio de 200 km com tarifas inferiores a 50% e exclusividade nos voos comerciais regulares até

se atingir 8 milhões de visitantes num período de um ano (Norton Rose, 2009).

O financiamento inicial no fecho financeiro, envolveu essencialmente o IFC e o Banco Islâmico

para o Desenvolvimento (BID) totalizando 370 milhões em dívida, e 425 de capitais próprios

73

(que incluem cash flows do aeroporto), sendo um rácio conservador para Project Finance 47%

e 53% (IFC, 2011b)42.

Tabela 15: Financiamento por dívida, projecto do Aeroporto Rainha Alia (Fonte: IFC, 2011b)

Financiamento Valor (US$ milhões) Maturidade (anos) Período de graça

(anos)

IFC A 70 17 4

IFC B 160 16 4

IFC C 40 18 15

BID 100 17 4

A tranche B do financiamento, envolve outros bancos (Europe Arab Bank, Calyon, Natixis CIC,

Piraeus Bank e Alpha Bank) que adquirem parte da dívida ao IFC, ainda que o contrato de

crédito apenas seja celebrado com o último. Desta forma, os bancos envolvidos têm uma

protecção do IFC devido ao seu estatuto de multilateral e credor preferencial, o que permite a

mitigação de riscos políticos como o de conversão e transferência da moeda perante uma

crise. Acrescenta-se que o IFC forneceu ainda um swap para taxas de juro à AIG.

Um aspecto interessante deste projecto é o facto de ter sido utilizada uma estrutura de

financiamento complacente com a Sharia, dado que o BID não pode cobrar juros (directos) nos

seus empréstimos, por proibição da lei Islâmica. Esta situação exigiu uma estrutura inovadora,

onde as garantias colaterais do Banco Islâmico são à parte e sobre os activos do aeroporto,

enquanto que as garantias dos restantes bancos se estabelecem via acordo entre credores

(IFC, 2013). Foi necessária a disponibilização de direitos de propriedade sobre os activos,

neste caso no novo terminal, com um tempo de vida superior a 18 anos para o BID poder

alugá-los à AIG. Deste modo a concessionária aluga parte dos activos ao governo da Jordânia

e parte ao BID, que tem um acordo directo com o governo.

Acrescenta-se ainda que a AIG não possui seguro para risco político e a legislação jordana,

exige que as seguradoras utilizadas estejam colocadas no mercado local, este tipo de normas

restritivas podem englobar alguns problemas, como foi retratado no capítulo anterior. Deste

modo a AIG recorre a seguradoras em Londres e locais, as últimas por obrigação.

42 IFC (2013) Aponta para US$ 900 milhões com contribuições adicionais de dívida e capitais próprios.

Segundo a entrevista realizada, a procura em excesso tem compensado este valor.

74

Figura 31: Esquema síntese da parceria – Jordânia


Podem ser realçados alguns dos aspectos críticos nesta PPP e que se destacam:

a) Quadro legal

Aquando o lançamento do concurso, foi questionada a constitucionalidade deste projecto, que

acabou por ter o aval do parlamento. Na altura, existia uma lei de privatizações de 2000, com

uma definição lata de privatização e passível de extensão ao conceito de PPP; no entanto, a

falta de clareza no quadro legal levou à situação referida. Na actualidade, a Jordânia possui

uma lei de PPP estabelecida, de 2008. Inclui-se neste contexto alguma resistência ao projecto

a nível social durante a construção.

b) Aspectos do financiamento

Foi necessário negociar com o governo para o projecto ser desenvolvido em regime de Project

Finance (e não em Corporate), que não tinha qualquer registo na Jordânia, ainda assim, os

rácios já referidos evidenciam uma porção significativa de capitais próprios.

Como aspectos positivos pode ser salientada em primeira instância a presença de uma

multilateral. Ainda antes da crise de 2008, a apetência dos bancos para investir era

considerável, contudo, estes solicitaram a participação de uma multilateral para mitigar alguns

dos riscos políticos. Sem este suporte os bancos estavam a oferecer maturidades até 10 anos,

insuficientes num projecto em que os custos são recuperados em grande parte do período

contratual. Deste modo, perante algumas estruturas de financiamento como a apresentada e

repartida em três tranches, é promovido um estímulo ao investimento privado. Os bancos

envolvidos na tranche B, e como supracitado, beneficiam assim de uma protecção no

reembolso da dívida, havendo ainda a existência de uma tranche C subordinada e com

maturidade superior, priorizando desta forma o volume remanescente.

75

O BID trouxe uma contribuição considerável a esta PPP, no entanto, foi necessária uma

estrutura que fosse complacente com a lei Islâmica, o que trouxe novos desafios no desenho

do contrato pelas prerrogativas e direito sobre activos a atribuir ao BID.

c) Estudos de viabilidade e aspectos adicionais

Um dos primeiros factores chave nesta PPP foi a necessidade de realizar estudos de tráfego

através de empresas independentes, de forma a avaliar a viabilidade económica do projecto,

bem como uma avaliação do quadro legal. O IFC ajudou ainda o governo da Jordânia num

processo de concurso transparente e sem recurso por parte dos consórcios perdedores, em

adição o fecho financeiro foi célere, após seis meses da atribuição o contrato. Para além da

selecção de entidades competentes e da participação de multilaterais, outros factores estão a

ser importantes no sucesso da PPP, como o forte apoio e vontade política a este projecto e o

facto de o volume de tráfego estar a ser superior ao previsto.

Por último, realça-se que o design do terminal encontrava-se pré-definido por um trabalho

realizado pela Foster and Partners, sendo necessário compatibilizá-lo com a futura expansão e

com os recursos disponíveis, o que certamente tornou a presente PPP mais desafiante.

5.5.3. Conclusões

O caso do Aeroporto Rainha Alia é demonstrativo que as associações financeiras para o

desenvolvimento podem ter um papel preponderante em vários aspectos de financiamento,

disponibilização de garantias e implementação da PPP, aumentando consequentemente a

credibilidade do projecto. É essencial a existência de estudos de procura fiáveis,

documentação de alta qualidade, de requisitos claros e que estes estejam na sua grande

maioria estabelecidos previamente ao processo de contratação, como sucedeu nesta PPP de

acordo com várias fontes consultadas. Com efeito, todos estes aspectos são fundamentais na

atracção de empresas capazes.

Conclui-se este caso, com a referência de que para além da criação de empregos com o novo

projecto as taxas de utilização atingiram os US$ 71,7 milhões em 2011 e sem a necessidade

de quaisquer subsídios por parte do governo (IFC, 2013).

77

6. Algumas soluções aos desafios

6.1. Reformas estruturais

É realizada na presente secção 6.1 uma breve exposição de possíveis mudanças a nível

estrutural com o intuito de melhorar o ambiente suportante às PPP. Dedicam-se os

subcapítulos seguintes (6.2 adiante) a medidas de mitigação a aplicar especificamente num

projecto realizado em PVD.

6.1.1. Quadro financeiro

De acordo com Matsukawa et al. (2003) é imprescindível que a longo prazo sejam

desenvolvidos os mercados de capitais locais, permitindo deste modo financiamentos em

moeda local com maturidades superiores. Será essencial o desenvolvimento do mercado de

obrigações do Estado a longo prazo ou a implementação de medidas que incentivem a

participação dos fundos de pensões e companhias de seguros. Contudo, é possível o recurso a

certos instrumentos apresentados na secção 6.2, que possibilitam o contorno parcial destas

limitações relativas ao enquadramento financeiro.

6.1.2. Quadro legal

As mudanças a nível legal terão de ser analisadas individualmente, porém, uma boa política

seria um desenhar de leis generalistas tendo por referência as melhores práticas

internacionais, sendo estas posteriormente complementadas por leis mais específicas e

concordantes com o país em questão. Neste processo de reforma legal, é necessário o devido

cuidado de coerência e hierarquização com as leis existentes (Farquharson et al., 2011).

Embora uma lei específica para PPP não seja um requisito imperioso na elaboração de PPP de

sucesso, esta pode trazer uma maior clareza ao quadro legal, diminuindo a possível

fragmentação – por vezes contraproducente – de diversas leis aplicáveis a esta modalidade

contratual. Uma lei bem estruturada deverá demonstrar o empenho do Estado com as PPP e

pode incluir os seguintes elementos (BEI, 2011):

Procedimento concursal claro e critérios de atribuição do contrato;

Orientações sobre o conteúdo dos documentos de concurso;

Suporte do Estado e garantias que possam estar disponíveis aos investidores;

Divisão das responsabilidades entre as diversas instituições, como identificação de

projectos, planeamento, sectores prioritários ou realização estudos de viabilidade;

Direitos e responsabilidades do sector público e privado;

Guia na supervisão do concurso e posterior monitorização do contrato.

78

É igualmente importante que haja clareza relativamente aos direitos dos bancos e mecanismos

na resolução de conflitos. No entanto, deve ser evitada uma lei demasiado prescritiva de forma

a não trazer constrangimentos desnecessários ao nível do projecto (BEI, 2011; BAsD, 2012a)

Quanto ao concurso este deve ser justo, devendo as leis respectivas assegurar transparência,

competição e igual tratamento entre concorrentes. Como foi feita menção, o diálogo

competitivo não tem sido hábito nos PVD e talvez em parte pelo possível acréscimo na

complexidade e nos custos de transacção, podendo este vir a ser útil no aprimorar dos

requisitos do projecto e soluções, beneficiando-se com a experiência dos privados. Também a

utilização de um método MEAT (Most Economic Advantadgeous Tender), em detrimento de um

critério que enfatiza em demasia o preço poderá trazer os seus benefícios em certos casos

(e.g. situações onde as propostas técnicas sejam significativamente diferentes ou onde o peso

da tecnologia seja expressivo). Faz-se notar, no entanto, que com frequência mesmo as

multilaterais optam por um critério de atribuição com base no menor preço, em razão da sua

objectividade e maior simplicidade.

A nível de resolução de conflitos, deve estar contemplada legalmente a arbitragem

internacional, proporcionando a atracção de mais investimento privado, e os mecanismos de

resolução devem estar preferencialmente inseridos na legislação, com vista a uma redução de

custos de transacção (Fischer e Nhabinde, 2012). Estas reformas ao nível legal possivelmente,

serão extensas, tendo em conta a grande variedade de leis que podem afectar as PPP,

principalmente nos países de direito romano. Outros elementos referidos anteriormente

também deverão sofrer as devidas alterações no longo termo.

6.1.3. Quadro regulatório

O design do sistema regulatório passa em grande medida pela definição da margem de

decisão das agências reguladoras, devendo ser adaptado ao contexto local. Conforme

Eberhard (2007a), inicialmente, a falta de capacidade institucional pode ser contornada

diminuindo-se a complexidade do quadro regulatório e adoptando-se uma expansão gradual

das funções delegadas às agências de regulação.

O mesmo autor propõe regimes regulatórios híbridos em que se alie uma entidade reguladora

independente à regulação por contrato, compensando a sua inerente incompletude. A estes

meios, pode ser adicionado o outsorcing de certas funções regulatórias, tais como: revisão de

tarifas, benchmarking, monitorização do contrato e resolução de conflitos. Relativamente ao

último exemplo, é possível a contratação de autoridades internacionais para a resolução de

diferendos (e.g. International Centre for Setlement of Investment and Disputs), trazendo

credibilidade e confiança ao projecto. Adicionalmente, o outsorcing de funções regulatórias,

tem ainda outros benefícios como a transferência de conhecimento para os reguladores locais.

Eberhard (2007a) propõe medidas adicionais para se aperfeiçoar o desempenho na regulação,

tais como a contemplação na legislação de exames e análise às entidades reguladoras ex post,

79

com painéis nacionais ou internacionais e inclusão de recomendações. Na verdade, em

ambientes muito corruptos, a responsabilização destas entidades é dos aspectos mais críticos.

Por fim, existe ainda uma ponderação quanto ao número de entidades reguladoras a nível

sectorial, embora a existência de múltiplas entidades se traduza num acréscimo dos custos de

transacção, a verdade é que também enfraquece a possibilidade de “captura” das mesmas.

6.1.4. Instituições

Nos PVD poderá ser bastante útil a existência de uma unidade de PPP, onde existam

especialistas que ajudem a promover o conhecimento e experiência, apoio ao processo de

contratação, padronização dos contratos e desenvolvimento dos projectos. Esta central é de

especial importância tendo em consideração a coerência necessária entre os vários projectos

de infra-estruturas que são desenvolvidos numa dada altura. Note-se que a existência de uma

unidade especializada e altamente qualificada irá diminuir o risco de desenvolvimento do

projecto, aumentado a probabilidade do mesmo ser bancável.

Uma das questões que normalmente se coloca é se deve haver uma unidade centralizada e

multisectorial, ou se uma para cada sector. No primeiro caso, existe uma maior transferência de

conhecimento intersectorial. Por outro lado, se houverem várias unidades especializadas por

sector, o tipo de interacções pode ser mais específico e proveitoso no processo de contratação,

uma vez que existe uma maior especialização e conhecimento por parte do staff (Fischer

Nhabinde, 2012).

O aumento de capacidade das instituições financeiras em questões relacionadas com PPP e

Project Finance identicamente deve ser realizado, a curto prazo podem ser úteis seminários de

formação, por exemplo (BEI, 2011). Como já referido diversas vezes ao longo do trabalho,

também as agências financeiras de desenvolvimento têm o seu papel no aumento da

competência institucional dentro dos PVD, servindo ainda de consultores nos processos de

transacção, estudos de viabilidade e outros aspectos de apoio ao projecto.

6.2. Instrumentos financeiros na mitigação de riscos

As debilidades ao nível do quadro financeiro, bem como a percepção elevada de risco, poderão

ser atenuadas com alguns instrumentos43 disponibilizados pelas instituições financeiras de

desenvolvimento (e.g. Bancos de Desenvolvimento, agências bilaterais).

Estes produtos financeiros permitem aos PVD a mobilização de mais capital privado, quer seja

por dívida ou capitais próprios, melhorando os termos do financiamento através de uma

extensão das maturidades e diminuição dos juros ou dividendos accionistas. Com efeito, os

43 Estas garantias/seguros são encontradas na língua inglesa como Partial/Total Credit Guarantees e

Political Risk Guarantee /Insurance. As Political Risk Guarantees também são designadas por Partial Risk Guarantees conforme o banco, a primeira designação é utilizada pelos Bancos Asiático e Inter-Americano de Desenvolvimento por exemplo, e a segunda utilizada pelo Banco Mundial.

80

bancos e os investidores privados, financiarão empreendimentos comercialmente viáveis,

quando existem instrumentos capazes de cobrir alguns riscos que lhes parecem excessivos ou

incontroláveis (Matsukawa e Habeck, 2007).

Assim, os governos e as SPV podem aumentar o seu rating enquanto devedores, reduzindo os

custos com o financiamento e consequemente do projecto de PPP. Também as instituições

financeiras conseguem expandir a sua capacidade de suporte a mais projectos, uma vez que

as garantias/seguros não serão sempre utilizados. Estes podem cobrir total ou parcialmente os

pagamentos omissos e diferenciar ou não os riscos, estando mais direccionados para os

bancos tendo em conta o seu peso em Project Finance. O valor da cobertura44 dependerá de

vários factores como o risco do projecto, a existência ou não de contra-garantias pelos

governos etc. Os instrumentos expostos na presente secção têm por base Matsukawa e

Habeck (2007).

6.2.1. Garantias de crédito

As garantias de crédito dão cobertura a incumprimentos relativos às responsabilidades de

crédito, independentemente das causas subjacentes à omissão e dividem-se em:

Garantias Parciais de Crédito (GPC) – Este tipo de garantias cobre parcialmente as

perdas, havendo alguma flexibilidade na percentagem da partilha de risco com o

beneficiário, que pode variar. Podem ser utilizadas pelos governos de forma a atingir um

determinado rating na emissão de obrigações, ou na atracção de financiamento privado

para um projecto, sendo normalmente utilizadas nos últimos anos do serviço de crédito.

Quando existem mercados capazes de financiar a longo prazo, mas as principais

preocupações são a interrupção dos serviços ou pagamentos, estes instrumentos podem

ser “rolantes”, ou seja, uma determinada quantia encontra-se disponível, e caso não seja

utilizada é transferida para fases posteriores onde haja necessidade. No caso de os

bancos e investidores sentirem-se pouco confortáveis com maturidades superiores, as

garantias de crédito são então utilizadas para cobrir os últimos anos do serviço.

Garantias Totais de Crédito (Wraps) – As garantias totais de crédito cobrem a

totalidade do investimento e são usualmente disponibilizadas por grandes seguradoras

privadas – enquanto as GPC são mais associadas a multilaterais – para ajudar os PVD

na emissão de obrigações, ainda de acordo com Farquharson et al. (2011) podem atrair

investidores institucionais como os fundos de pensões.

44 A título ilustrativo, as GPC e GRP do Banco Asiático de Desenvolvimento tipicamente não ultrapassam

os US$ 250 milhões e US$ 400 milhões, respectivamente. Contudo as suas políticas não impõem limites superiores, estes valores que podem ser transpostos com a existência de contra-garantias soberanas ou parcerias com instituições de rating A- ou superior. Informação obtida em www.adb.org. Acrescenta-se ainda, de forma a ilustrar os efeitos das garantias nas maturidades, que nos contactos realizados com o Banco Mundial, foi dado um exemplo de uma PPP nos Camarões que conseguiu uma maturidade em moeda local de 14 anos. Recorda-se que estas tendem a rondar os 5 anos neste país.

81

6.2.2. Garantias e seguros de crédito à exportação

São utilizadas no contexto da exportação de bens e serviços, cobrindo uma determinada

percentagem relativa ao risco comercial e político, estando vinculadas a agências nacionais

(Export Credit Agencies – ECA). Embora sejam sempre fixadas percentagens relativas aos

riscos é possível que cubram praticamente a totalidade do empréstimo. Os riscos comerciais

dizem respeito à falência ou insolvência do devedor ou comprador, omissão ou recusa no

pagamento do serviço, término antecipado do contrato entre outros. Quanto aos riscos

políticos, estes explicitam-se nos pontos subsequentes.

6.2.3. Garantias e seguros de risco político

As Garantias de Risco Político (GRP), disponibilizadas pelas multilaterais, tendem a cobrir

incumprimentos no serviço de crédito – também capital accionista, mas menos comum – e

apenas funcionam no caso dos riscos serem de natureza política, podendo abranger a

totalidade do incumprimento. Os seguros de risco político, disponibilizados por seguradoras ou

ECAs, contemplam quer capital accionista quer serviço de crédito, sendo a cobertura

tipicamente inferior a 100% e prevendo menos riscos que as garantias das multilaterais.

Algumas das situações compreendidas por estes instrumentos são:

Risco de conversão e transferência da moeda;

Expropriação, guerra e eventos sociais;

Compensação por rescisão ou subsídios estabelecidos contratualmente por parte do

governo, performance contratual do governo;

Alterações nas leis, regulamentação, incentivos, cancelamento de licenças ou não

permissão de ajustamento ao valor das tarifas;

Certos casos de force majeure;

Renúncia do contrato e perdas caso não seja possível o enforcement de uma arbitragem

ou decisão judical.

Acrescenta-se que por vezes estas garantias dão uma protecção indirecta ao risco de

desvalorização da moeda, na medida em que contemplam inobservâncias contratuais do

governo (e.g. casos em que não seja cumprida uma indexação cambial).

Tem havido uma tendência para a utilização de GRP como resposta à incerteza inerente ao

quadro regulatório, quer devido à acção das agências reguladoras, quer pelo processo de

reforma legal e regulatória que decorre nos PVD. Conforme Eberhard (2007a) uma GRP foi

usada com este racional pela primeira vez no Uganda em 2004, pelo Banco Mundial. Outro

exemplo que pode ser referido, é o da garantia de risco político cedida pela Multilateral

Investment Guarantee Agency (MIGA) num programa de expansão da rede eléctrica nacional a

82

zonas rurais, na Guatemala iniciado em 1998. O clima de risco político era bastante elevado na

altura, devido à recém terminada guerra civil (1960-1996) (PNUD, 2008).

Os grupos de garantias apresentadas podem, segundo os bancos de desenvolvimento, ser ou

não “aceleráveis” ou antecipáveis. No caso da garantia não o ser, ela será aplicada como

substituição do pagamento omisso, e de acordo com a calendarização definida

contratualmente. Contrariamente, no caso da garantia ser antecipável esta pode ser acedida, e

sob determinadas condições, previamente aos pagamentos garantidos (e.g. no caso da

cobertura ser respeitante aos últimos anos de serviço e haver um incumprimento anterior).

Existem instrumentos recentes disponibilizados pelo Banco Mundial como as Policy Based

Guarantees que ajudam os governos na captação de mais capital, estas são estruturadas de

forma bastante similar às GPC, embora sejam mais abrangentes e contemplem várias áreas de

necessidade a nível social. Como nota final, estas garantias não estão isentas de problemas,

uma vez que as agências de desenvolvimento tendem a proteger-se com grandes períodos de

transacção (e consequentes custos) que dissuadem a participação de muitos privados (BAfD,

2013).

Os instrumentos apresentados reduzem também o risco de refinanciamento pelo efeito que

possuem nas maturidades. Outra alternativa a esta questão é uma espécie de co-

financiamento, “take-out financing” em que um segundo credor compromete-se a financiar o

projecto a determinada altura, encorajando uma extensão de maturidade pelo primeiro, que

tem sempre a opção de transferir o serviço (Banco Mundial, 2012).

Por vezes poderá ser necessário que os governos entrem com mais capital de forma a atrair o

sector privado, ou servindo de garante. Também existem várias estruturas de empréstimo

como “A” e “B”, que podem proteger os investidores em projectos de PPP, este ponto que já foi

abordado caso de estudo do Aeroporto Rainha Alia.

6.3. Outras medidas para riscos políticos e regulatórios

Para além das garantias apresentadas em 6.2.3, que são minimizadoras do impacto, há outras

formas de reduzir a probabilidade e mitigar alguns riscos de natureza política, que se abordam

nesta secção.

6.3.1. Métodos analíticos

A previsão de eventos políticos, está longe de ser uma ciência exacta e determinadas

ocorrências (e.g. actos de terrorismo) poderão ser totalmente imprevisíveis. Contudo, certos

eventos de natureza política poderão ser avaliados, sempre com as suas limitações, como é o

caso da oposição política e social a um projecto – que podem ser significativas em certos PVD.

Uma análise deste tipo, poderá ser útil na determinação da viabilidade do projecto, ou ainda, na

83

sua localização. Na verdade, os projectos englobam um “raio de influência” que será distinto

consoante a sua localização, afectando diferentes pessoas, grupos ou instituições.

De forma a aferir a probabilidade de eventos sociais e oposição política que possam interferir

com um projecto/negócio, Jha (2013) propõe um método sistemático através de uma matriz

com os benefícios e os recursos dos actores políticos (governantes, cidadãos etc.) de forma a

estimar o seu possível impacto e resistência ao projecto. Sumariamente, o método inclui as

seguintes etapas:

Identificação da alternativa ao projecto (e.g. outro projecto ou status quo);

Listagem de grupos beneficiados/prejudicados e possibilidade de alianças que os tornem

mais influentes politicamente;

Avaliação da possibilidade de substitutos à acção política que diminuam a sua exposição

ao projecto, avaliação do impacto global no grupo e individual (é possível que o efeito do

projecto no grupo seja grande mas diminuto a nível individual, e naturalmente que

quanto maior for este último impacto, maior a possibilidade de acção política);

Avaliação da eficácia do grupo na influência de decisões políticas (inclui factores como

tamanho do grupo, cobertura geográfica e recursos políticos);

Aferição dos custos de organização e mobilização política, quanto maiores estes forem

menos verosímil será a acção política.

O efeito esperado, pode ser calculado tendo em conta critérios qualitativos (e.g. efeito no

grupo, grande/pequeno), ou através da inserção de dados quantitativos. Será também

importante não se proceder a uma avaliação monolítica dos agentes políticos, havendo claras

diferenças entre os governos centrais e locais, ou entre as populações urbanas e rurais;

podendo ser completamente distinto o apoio ou oposição ao projecto.

Este método foi desenvolvido para PVD, e segundo o autor, é aplicável a regimes voláteis e em

transição. A exposição e o grau de influência dos grupos podem ser manifestamente distintos

mediante um novo ciclo político, contudo, a sua posição manter-se-á provavelmente igual.

Embora potencialmente simples este método pode ser útil na aferição de alguns tipos de risco

político, propondo o IFC (2010) uma abordagem análoga a esta. A matriz de avaliação referida

encontra-se representada pela Tabela 16.

Para outros géneros de risco político existirão certamente métodos bem mais sofisticados e

complexos, havendo várias agências que se dedicam à análise dos mais diversos tipos de

riscos políticos.

84

Tabela 16: Matriz de avaliação da resistência ao projecto (Fonte: Adaptado de Jha, 2013)

Benefícios com a acção política Custos de organização e recursos

Eficácia

Grupos

Substitutos

Viáveis

Efeito

no

grupo

Efeito

per

Capita

Tamanho Cobertura

Geográfica

Recursos

Políticos

Custo

de

organiz.

Efeito

Esperado

Apoiantes

Grupo A

Grupo B

Opositores

Grupo C

Grupo D

6.3.2. Medidas de protecção adicionais

De acordo com IFC (2010) é vantajoso evitar a iniciação de transacções a 12 meses (por vezes

até 18 meses) antes de eleições, uma vez que as PPP tendem a ser controversas e haverá

uma maior probabilidade de mudança de prioridades ou cedência à vontade popular. Nesta

referência são ainda expostos alguns exemplos de processos de transacção/negociação que

foram cancelados imediatamente antes de um período eleitoral. É fundamental uma avaliação

ao empenho dos agentes políticos no projecto, sendo este um dos factores primordiais no

sucesso da PPP; também de acordo com Harris e Pratap (2009), as PPP adjudicadas com

governos locais têm uma menor probabilidade de cancelamento e o que parece indiciar um

suporte político maior.

Uma das estratégias mais comuns por parte de empresas multinacionais na mitigação de riscos

políticos é a aliança com empresas locais, esta não só poderá ser benéfica (dependendo da

sua capacidade) em termos da experiência local nos mais diversos planos, como poderá dar

uma protecção adicional no que diz respeito a expropriações e à necessidade de controlo por

parte dos governos dos PVD (MIGA, 2013). Outras estratégias referidas podem passar por:

análise de risco político, investimento gradual até se desenvolver uma maior familiaridade com

o ambiente local, boas relações e interacção com os governos e comunidades envolvidas, ou

ainda hedging operacional disseminando ou diversificando o risco por vários projectos.

De acordo com Kaplan et al. (2012) em PVD saídos de uma guerra – recorrendo a PPP para

acelerar o seu processo de recuperação – pode ser preferível que o mecanismo de pagamento

se concretize mediante uma cobrança directa aos utilizadores, sendo preferencial uma

dependência do mercado comparativamente a pagamentos realizados pelos governos que

poderão não ter recursos suficientes. Adicionalmente, as PPP com taxas aplicáveis aos

utilizadores tendem a envolver uma receptividade superior, naturalmente, este risco comercial

terá de ter uma proporção aceitável perante os privados.

85

Ainda quanto ao risco regulatório, este não é exclusivo dos privados sendo recorrente o

parceiro público gerir algumas vertentes deste risco, com efeito, modificações no quadro

regulatório e legal poderão estar associadas a avultadas compensações aos privados.

Independentemente da incumbência da gestão, como medidas de mitigação podem ser

desenvolvidos estudos que avaliem o impacto no projecto de mudanças a nível de legal, um

quadro legislativo que permita ajustamento de tarifas perante tais riscos, possível partilha de

consequências financeiras, ou recurso a uma configuração de projecto mais flexível e

adaptável a mudanças no seio legal (Partnerships Victoria, 2001).

6.4. Desvalorização da moeda

Segundo Matsukawa et al. (2003) existem alguns métodos sustentáveis45 para fazer face ao

risco de desvalorização da moeda, a disponibilidade ou não destas soluções será diferenciada

consoante o PVD em questão e suas limitações.

6.4.1. Financiamento em moeda local

Já se referiu neste trabalho a significância do financiamento em moeda local quando possível,

embora esta opção não mitigue o risco de desvalorização relativamente a inputs saldados em

moeda estrangeira, é importante em relação aos custos de financiamento que têm um grande

peso nos encargos da PPP. Com efeito, alguns PVD como o Chile, África do Sul ou México,

têm a capacidade de providenciar financiamentos a longo prazo em moeda local, a taxa de juro

fixa. É importante notar que os empréstimos em moeda local e internacional não são

mutuamente exclusivos e mesmo uma pequena tranche local é passível de ter um impacto

significativo na sustentabilidade da PPP durante uma crise de moeda.

Quando existe mercado local mas as maturidades são reduzidas, existe um trade off entre o

risco de taxas de juro, de refinanciamento e o de desvalorização. Thomsen (2005) faz

identicamente referência aos custos de financiamento iniciais serem potencialmente superiores

se adquiridos em moeda local devido às maiores taxas de juro, embora a longo prazo possa

ser vantajosa esta opção. Nestes casos, o financiamento pode ser estimulado através do uso

de fundos de reserva para infra-estruturas, que são utilizados como garantia/colateral aos

investidores, tendo estes a vantagem de diversificar os riscos. Acrescenta-se que embora os

financiadores locais possam estar mais aptos a assumir riscos políticos pelo seu maior

entendimento do ambiente político e social, muitas vezes estes podem ser excessivos,

entrando aqui as GRP e as GPC, que podem estimular o financiamento em moeda local.

Actualmente as agências multilaterais também proporcionam empréstimos em moedas locais,

quando elas próprias se financiam em moeda local e conseguem dar cobertura à sua posição.

Fazendo ainda intermediação nos swaps quando não existe credibilidade ou falta de

experiência no mercado de Derivados.

45 Os autores referem algumas formas de atribuir o risco de desvalorização aos governos, como garantias

de taxas cambiais para um projecto específico, não considerando, todavia, as melhores soluções.

86

6.4.2. Derivados

Embora a opção por Derivados não seja possível numa parte significativa de PVD, o risco de

desvalorização pode ser eliminado através de uma série de forwards cambiais, acordando-se

uma taxa cambial normalmente à data do fecho do contrato de financiamento, que permita a

aquisição da moeda forte necessária ao serviço de crédito. Matsukawa et al. (2003) dá alguns

exemplos de PVD (e.g. México, África do Sul, Índia), onde estes instrumentos se encontram

disponíveis por períodos de cinco ou mais anos. Adicionalmente, apenas se faz referência ao

facto de existirem outros instrumentos como cross currency swaps ou opções com efeitos

similares.

6.4.3. Indexação de tarifas

A indexação de tarifas por vezes é concretizada com base num único parâmetro: taxa cambial

ou inflação. A indexação à taxa cambial, que pode ser total ou parcial, é feita sobretudo quando

o financiamento é em moeda estrangeira, tendo em vista uma transferência de custos para os

consumidores ou governos. Estes são menores quando a moeda valoriza e superiores no caso

de desvalorização. Embora na prática este método não tenha resultado durante grandes

desvalorizações, não conseguindo os governos aplicar um aumento de preços muito acima da

taxa de inflação. Adicionalmente, o facto de os consumidores terem beneficiado de preços mais

baixos durante a valorização da moeda não os torna mais tolerantes à sua subida repentina

(Matsukawa et al., 2003).

Outra alternativa ao problema é a indexação à inflação. Com este tipo de abordagem, o

principal benefício é a redução dos riscos de incumprimento ou renegociação, uma vez que os

consumidores ou governos pagarão de forma mais gradual46, embora segundo Gray e Irwin

(2003b) a longo prazo o efeito seja semelhante ao da taxa cambial. Normalmente, esta solução

está associada a fundos de garantias que podem ser utilizados apenas em circunstâncias

específicas e temporárias, até que a subida da inflação consiga compensar a desvalorização

da moeda.

Na maioria dos casos é feita uma categorização dos encargos e é aplicada uma indexação a

cada categoria, por exemplo custos de operação e manutenção locais/internacionais à taxa de

inflação local/internacional, e custos de crédito internacional a uma taxa cambial. Em termos

gerais, os accionistas estão mais protegidos com uma actualização frequente das tarifas, dado

que quanto maior for o lag entre a desvalorização da moeda e o ajustamento, maiores serão as

perdas.

Segundo Harris (2003) a melhor solução enquanto os mercados financeiros não se

desenvolvem é a indexação à inflação, aconselhando ainda e se possível menor recurso a

dívida. Outras soluções no caso de desvalorização da moeda, podem passar por maior

46 De acordo com várias fontes como Harris (2003) ou Gray e Irwin (2003), aquando a ocorrência de

desvalorizações consideráveis, a taxa de inflação tende igualmente a subir, se bem que de forma mais gradual que a taxa cambial.

87

cumprimento do Estado na compra de serviços, ou uma menor taxa de transferência para este.

Em adição, pode ser estabelecida uma banda de valores, fora da qual se procede ao

ajustamento de tarifas (Gray e Irwin, 2003b).

6.5. Inflação

Algumas soluções à questão da inflação são análogas à problemática da desvalorização como

a indexação de tarifas, já desenvolvida no ponto anterior. Adicionalmente, o privado pode em

parte proteger-se contratando desde logo os materiais de que necessite. Consequências que a

inflação possa ter nas taxas de juro ou taxa cambial, poderão ser mitigadas consoante a

liquidez e capacidade do mercado proporcionar taxas fixas a longo prazo, derivados ou através

dos instrumentos disponibilizados pelas multilaterais.

6.6. Viabilidade comercial da PPP

Nos PVD, é com frequência que os projectos têm um benefício social superior ao benefício

financeiro directo, havendo a necessidade de fontes que colmatem esta diferença e viabilizem

os projectos do ponto de vista privado. De uma forma geral, podem ser utilizados subsídios da

ODA ou dos governos, havendo ainda medidas específicas aos projectos que podem ser

aplicadas.

6.6.1. Subsídios da Assistência Oficial ao Desenvolvimento

Tendo sido feita menção aos instrumentos de cobertura de risco, várias instituições financeiras

de desenvolvimento podem ainda disponibilizar subsídios de forma a aumentar a viabilidade do

projecto, esta subsidiação está associada à OBA. A OBA que como o nome indica, tem um

enfoque nos outputs, ou seja, serviços disponibilizados, em oposição aos desembolsos para

infra-estruturas (inputs). Nesta área existe por exemplo a Global Partnership of Output Based

Aid (GPOBA) administrada pelo Banco Mundial, que inclui ainda na sua composição outras

agências bilaterais.

6.6.2. Fundos de viabilidade

O governo poderá contribuir com fundos de viabilidade ou Viability Gap Funding (VGF), de

forma a complementar os pagamentos realizados pelos utentes (BAsD, 2012a). Esta poderá

ser uma boa abordagem dependendo das previsões da procura, expectativas do privado e se o

valor acordado for razoável e acessível à entidade pública. No entanto, esta solução é muitas

vezes inadequada, e dada a percepção de risco inerente aos PVD a importância exigida

poderá ser inacessível ao Estado. Um problema com algumas estruturas de VGF é que o

Estado compromete-se com um gap que deve ser preenchido e que pode ser bastante alto, no

caso de uma percepção de risco elevada, ou de um optimism bias acentuado.

88

Em parte, e se não bem aplicado, subverte os princípios basilares das PPP de partilha justa

dos riscos, onde o Estado remove grande parte do risco privado compensando-o de forma

pouco adequada. As VGF têm como potencial problema um incentivo aos privados em serem

excessivos nas suas previsões.

Uma forma de contornar estas questões, poderá ser o estabelecimento de um tecto de

compensação, conforme a acessibilidade ao Estado, podendo haver vários critérios; a título de

exemplo o limite poderá ser definido pelo Comparador Público ou no caso de um contrato de

duração variável, pela percentagem de um Valor Presente de Receitas (VPR)47

contratualmente definido. Outra medida possível e à semelhança do que é praticado no novo

esquema de partilha de risco na Coreia do Sul (que alterou o antigo esquema de garantias

dado o seu peso fiscal), é a devolução dos subsídios ao Estado quando o patamar de receitas

ultrapassa uma receita de partilha de risco48 Jay-Hyung (2011). A partir do momento que os

subsídios estão devolvidos, o privado pode usufruir das receitas extra. Esta devolução, pode

ser especialmente interessante nos PVD, onde existe uma escassez de recursos financeiros

(Figura 32). Tudo isto dependerá do desenho do contrato, sendo que ajustamentos na taxa de

utilização poderão ter um efeito similar.

Ainda no caso de a incerteza face à procura ser significativa, podem ser optados regimes

mistos de tráfego e disponibilidade.

Figura 32: Esquema de partilha de risco

6.6.3. Alternativas de serviços

Harris (2003) dá o exemplo de uma concessão no sector de distribuição de água em Manila,

Filipinas, onde de forma a viabilizar a expansão dos serviços às populações mais pobres foram

utilizadas tubagens menos dispendiosas. Ainda que sejam necessários os devidos cuidados e

uma boa regulação com esta abordagem para garantir a devida qualidade de serviço, muitas

vezes os privados recorrem a tecnologias mais recentes utilizadas em Países Desenvolvidos,

que poderão não ser acessíveis nos PVD, tendo a opção de Manila o seu mérito.

47 Tradução do termo anglo-saxónico Present Value of Revenue.

48 No caso da Coreia do Sul, a receita é definida com base no custo de capital, deste modo o governo auxilia na recuperação dos custos de financiamento, mas tendo por referência os juros da dívida pública. Havendo em adição um cap inferior de 50%, deste modo se as receitas cairem abaixo deste valor não

existe compensação. Contudo, este sistema é passível de ser utilizado com um valor médio esperado de receitas.

89

Outro exemplo que pode ser considerado é o da reabilitação da auto-estrada N4 que liga

Pretória na África do Sul a Maputo, Moçambique. De forma a tornar o projecto mais viável e

dada a oposição da população ao projecto, foram desenvolvidos sistemas de descontos a

utilizadores regulares, também foram colocadas mais portagens na África do Sul dado o maior

poder de compra dos seus habitantes, que “subsidiam” deste modo os utilizadores

Moçambicanos – sendo as portagens de Moçambique menos importantes no peso do projecto

(PNUD, 2008).

Este tipo de medidas, são aplicáveis consoante o projecto em causa não havendo uma regra

geral que possa ser estabelecida.

6.7. Aquisição de terrenos, construção e operação

Relativamente às dificuldades que poderão ser encontradas devido à ineficiência do Estado na

aquisição de terrenos bem como potenciais compensações associadas, a atribuição ao privado

destas funções poderá trazer maior flexibilidade ao projecto (Marques e Silva, 2008). Havendo

deste modo uma capacidade maior de coordenação dos trabalhos com o processo de

expropriação, todavia, para este tipo de medida ser aplicável, poderão ser necessárias

alterações a nível legal.

As medidas a tomar relativas à fase de construção (exceptuando razões políticas já

abordadas), são similares às aplicadas em Países Desenvolvidos, envolvendo penalizações

por atrasos a ambos os parceiros e uma definição rigorosa da calendarização que tenha o

necessário apoio político. Quanto à fase operacional e possíveis encargos adicionais por

desconhecimento relativo ao estado dos activos, estes podem ser mitigados por modelos de

contratação que não envolvam investimentos consideráveis do privado, permitindo

primeiramente uma familiarização com o sistema, como por exemplo, contratos de gestão

(Farquharson et al., 2011).

6.8. Soluções para renegociações

Primeiramente é de salientar que certas alterações a nível legal e institucional, diminuirão a

ocorrência de renegociações, o que também é aplicável a melhorias na preparação do projecto

e procedimento concursal. Por exemplo, relativamente a mudanças a nível legal, de acordo

com EIU (2013) a Colômbia e Chile procederam a modificações nas leis de PPP com vista à

diminuição das renegociações. Adicionalmente, a presença de entidades capazes (como uma

unidade de PPP) de gerir o concurso e atribuir os contratos, bem como a presença de uma

entidade reguladora independente aquando as transacções podem contribuir para este efeito.

Igualmente a adequação do lucro ao investimento realizado, é um factor crucial no sucesso da

parceria. Dada a importância deste aspecto, Cruz e Marques (2011) propõem que se tenha em

consideração a TIR durante a fase de avaliação das propostas tendo em conta a sua influência

nos resultados das renegociações.

90

Outra medida proposta em Cruz e Marques (2011) é uma flexibilidade quanto à duração dos

contratos em que se estabelece um VAL objectivo, e a partir do qual é terminada a relação

contratual – o que é especialmente adequado a regimes de procura incertos/imprevisíveis. Esta

medida é igualmente passível de ser aplicada com um VPR, não podendo este ser alterado

com o desfecho da renegociação (Fischer e Nhabinde, 2012). Sendo os dois métodos distintos

na medida em que o risco de custos acrescidos permanece no lado do privado no VPR.

O Estado para sua protecção deve ainda desenvolver cláusulas contratuais que definam

situações específicas que contemplem renegociações, diminuindo substancialmente a sua

ocorrência. Por exemplo, podem ser feitas impedições ao mecanismo de renegociação nos

primeiros anos da PPP; todavia e para protecção do privado deverão existir penalizações para

modificações unilaterais do Estado neste período. Os pedidos de renegociação podem ainda,

estar sujeitos a uma taxa significativa aos operadores que é reembolsada caso lhes seja

atribuída razão (Guasch, 2004).

Há ainda que referir a necessidade de compensações por rescisão com valores razoáveis,

caso contrário os governos tendem a perder alguma margem de negociação nestes processos.

Também as obrigações de investimento devem ser preferencialmente substituídas por

objectivos concretos em termos de desempenho, uma vez que é hábito haver conflitos relativos

ao que é considerado investimento (Guasch, 2004). Os pontos subsequentes, procuram de

forma idêntica reduzir a incidência de renegociações, trazendo potencialmente vantagens

adicionais aos PVD.

6.8.1. Flexibilidade contratual

Já foi aludido diversas vezes neste trabalho que a incompletude dos contratos é uma

característica dos projectos a longo prazo; de forma a contornar as suas incertezas, os

parceiros público e privado tendem a desenhar os contratos de forma a envolver o maior

número de situações futuras, tornando-os o mais completos possível e havendo

compensações, que podem ser consideráveis, caso sejam necessárias alterações às

disposições contratuais.

Dando o exemplo do sector da saúde, podem ser requisitados novos serviços ou tecnologia

(e.g. obsolência de um equipamento mais célere do que o previsto) num dado hospital, que não

foram contemplados contratualmente; ou a procura a determinado tipo de serviços por

alteração no padrão de doenças pode também mudar de forma considerável. Identicamente e

fazendo-se uma ilustração para o caso de uma PPP rodoviária; no caso de haver uma

obrigação que visa a inclusão de uma via adicional numa auto-estrada em determinado ano, na

eventualidade da procura se verificar inferior à constante no caso base, é incrementada a

possibilidade de renegociações que reponham o equilíbrio económico-financeiro da PPP.

Uma alternativa que potencia uma diminuição destas situações indesejáveis, é o recurso a

contratos mais flexíveis que atribuam ao privado um maior grau de gestão do serviço e tomada

91

de decisão nas áreas que necessitem de expansão, leque de serviços ou tecnologia. E que

possibilite consequentemente uma maior adaptação à procura e utilização de informações mais

recentes. Contrariamente a um contrato rígido, que especifica inicialmente quais deverão ser

as modificações a nível da qualidade e quantidade do serviço, tendo por base estimativas que

a longo prazo muito dificilmente se verificarão. Contudo, será necessária a atribuição de algum

risco comercial ao privado como garante de uma boa gestão (Cruz e Marques, 2013b).

Note-se que a inovação proposta neste tipo de flexibilidade é distinta da interflexibilidade de

riscos que já existe em muitos contratos, onde a adaptação a condições imprevistas é realizada

mediante uma transposição de risco ao parceiro. Os VGF ou as habituais compensações são

um exemplo deste tipo, onde não há qualquer ganho económico para o empreendimento em si;

nesta abordagem alternativa, o objectivo passa por ganhos de economia através de uma maior

facilidade de adaptação. Com esta flexibilidade de gestão, o privado tem a possibilidade de

decidir e tendo por referência dados adicionais e informações recentes, quais as áreas, onde e

quando deve incidir o investimento, havendo uma melhor adaptação à procura e saindo o

projecto beneficiado. Naturalmente, que o grau de flexibilidade e de liberdade atribuído ao

privado, terá variações consoante a PPP em questão.

Esta flexibilidade pode ocorrer a vários níveis, como: estratégico, associada a possíveis

expansões na infra-estrutura; táctico, que prevê igualmente alterações a nível infra-estrutural,

porém, menos consideráveis; e operacional, que não implica modificações na infra-estrutura

mas sim no modo como esta é utilizada (Cruz e Marques, 2013b). Desta forma é possibilitado

ao privado um leque de opções, perante alterações no ambiente da PPP. A flexibilidade ao

nível estratégico é aquela de mais difícil reversão, por exemplo, no que é referente à expansão

a um edifício, esta implica a existência de fundações com capacidade suficiente ou ainda a

reserva de espaço adicional. Este tipo de abordagem estratégica foi aplicado, no caso da

ETAR do Novo Cairo, perante incertezas relativamente ao crescimento da cidade, foi

desenhada uma ETAR de menor dimensão, ficando a expansão em stand-by.

A flexibilidade contratual dependerá identicamente da incerteza na procura, do nível de

enforcement institucional, ou da confiança mútua entre as entidades participantes; com efeito,

no caso de terem cooperado com sucesso noutros empreendimentos, é aumentada a

possibilidade do contrato ser flexível (Athias e Saussier, 2007). Concluindo, esta alternativa

pode ser particularmente interessante nos PVD pela imprevisibilidade característica dos

mesmos, na verdade e como já foi feita referência neste documento, os contratos demasiado

especificados e pouco flexíveis foram origem de inúmeras renegociações, com custos

significativos por uma má adaptação do contrato à realidade.

92

6.8.2. Amortização parcial do investimento

A duração de longo prazo em PPP, tem por racional a recuperação total do investimento e

respectivo retorno durante a vigência do contrato. Viegas (2010) questiona49 a necessidade de

se amortizar completamente o investimento da PPP, propondo contratos mais curtos (e.g. dois

ou mais, em vez de apenas um) e que permitam ao Estado o estabelecimento de novos

requisitos e alterações perante o novo ciclo contratual. Evitando deste modo, o pagamento de

grandes compensações e fazendo face à procura e suas necessidades, ou mudanças de

tecnologia.

O principal receio com esta abordagem é que se concretize num aumento dos custos de

transacção em virtude de um novo concurso e contrato. Contudo, tendo em conta os grandes

custos tendencialmente incorridos com renegociações e o facto de os novos contratos serem

da natureza similar ao primeiro, esta proposta tem o seu interesse.

Desta forma, o primeiro contrato contempla a fase de construção e parte da fase operacional

envolvendo um período mais reduzido, em razão de não ser necessária uma amortização total

do investimento com receitas do projecto. Os contratos seguintes envolvem apenas a fase de

operação, tendo o Estado o direito de proceder às alterações que considere convenientes.

Todos os contratos envolvem um investimento inicial, sendo que o segundo prevê uma taxa ao

privado de forma a cobrir a parte não amortizada da primeira concessão, de forma alternativa,

a amortização em falta pode ser colmatada pelo Estado caso opte por tomar controlo das

operações. A ajuda das multilaterais poderia ser importante na amortização deste primeiro

contrato, podendo disponibilizar garantias que assegurem parte dos pagamentos. Estes

contratos seriam de duração flexível envolvendo um VPR/VAL após o qual o contrato termina,

acresce o facto de se ocorrer um grande atraso na remuneração do VPR/VAL estabelecido,

poder haver uma opção do privado reinvidicar o valor restante.

Os estudos de procura deverão atribuir uma ideia razoável, do tempo necessário para liquidar o

investimento. Ainda, a necessidade do contrato ser de duração flexível surge naturalmente por

interesse de ambas as partes, se este for rígido incorre-se no risco da parte não amortizada ser

excessiva, podendo o Estado não estar habilitado a cumprir a importância considerada, nem

sendo desejável tal situação.

Estes contratos mais curtos, podem ser especialmente apelativos nos PVD, considerando que

na perspectiva de muitos privados é extremamente arriscada a promoção de relações

contratuais com grande extensão em ambientes significativamente incertos – e quanto mais

curto for o contrato menor a probabilidade de eventos políticos ou desvalorização significativa,

a título ilustrativo. Deste modo, o retorno financeiro será mais célere e especialmente se o

investimento inicial do segundo contrato coincidir com a parte não amortizada do primeiro.

49 A referência em causa é respeitante a PPP rodoviárias, onde são propostos contratos mais curtos, por

exemplo 15 anos em oposição a um de 30. Contudo, o princípio tem o potencial de ser aplicado a outros sectores.

93

Havendo ainda potencialmente um aumento de competição, que é escassa em muitos

projectos e diminuição dos prémios de risco. Claro está, que esta opção não será universal, o

Estado poderá não estar capacitado a pagar a porção não amortizada, ou o número de

privados interessados no projecto pode igualmente ser reduzido, não havendo partes

interessadas nos contratos subsequentes ou com risco de menor competição, por mudanças

no ambiente.

Por último, de forma a utilizar estes contratos que envolvem uma duração flexível, como o

método VPR, é necessário que o quadro legal o permita o que não parece ser o caso, por

exemplo da Lei de Moçambique (Fischer e Nhabinde, 2012).

6.8.3. Desagregação da cadeia de valor

A integração de todo o ciclo de vida da infra-estrutura num único contrato pode ter como

consequência uma diminuição na competição, sucedendo assim um trade off entre a redução

dos custos de interface e a competição (Cruz e Marques, 2013b).

Em determinadas situações a desagregação vertical ou horizontal da cadeia de valor, pode

trazer benefícios e um aumento de competição à PPP (UNCITRAL, 2001). A primeira é

respeitante à separação de diferentes actividades como por exemplo, geração, transmissão e

distribuição de electricidade; ou separação dos serviços clínicos e de infra-estrutura num

hospital; transporte e tratamento de água numa ETAR etc. A desagregação horizontal é

referente a uma separação de contratos perante a mesma actividade, como no caso da rede de

auto-estradas do caso de estudo no México, onde os 5400 km de rodovia foram distribuídos

por 53 concessões.

Esta opção é passível de ser aplicada em trabalhos de construção expressivos no decorrer da

parceria, encorajando melhores preços, adicionalmente, trará mais facilmente empresas de

menor dimensão que podem concorrer a actividades da sua especialidade. Todavia, e como

referido inicialmente, esta opção envolve mais contratos e custos de transacção associados,

bem como um risco de interface superior. Ainda o facto dos governos dos PVD revelarem

pouca experiência com PPP nos processos de negociação e atribuição do contrato, pode levar

a dificuldades na concretização desta abordagem, se não auxiliados por uma multilateral. Não

obstante e havendo a impossibilidade de se estabelecer uma regra, esta opção tende a

potenciar uma redução de processos de renegociação pela competição adicional criada. Com

efeito, o peso da competição na ocorrência de renegociações é significativo, como é de

possível de dedução pelo sector altamente competitivo das telecomunicações que manifesta

uma menor ocorrência destes processos.

94

6.9. Casos de estudo e soluções

De forma a concluir este capítulo e embora o leque de soluções apresentadas ultrapasse o

escopo dos casos de estudo, ilustra-se uma tabela síntese que relaciona algumas das soluções

propostas com os casos do capítulo 5, sumariando os aspectos desenvolvidos nos últimos dois

capítulos. Desta forma, a tabela apresenta quer soluções efectivamente utilizadas, quer

potenciais soluções que poderiam ter sido empregues de forma a trazer um maior VfM aos

projectos apresentados. Estas são apresentadas com base na informação recolhida,

apresentando elas próprias, e como já explanado, possíveis limitações.

Tabela 17: Casos de estudo e soluções

Soluções

Financ. em

moeda local

Aux. das

multilaterais

(OBA, garantias

etc.)

Duração

flexível/amorti

zação parc.

Flex. contratual

(estratég., táctico

ou operacional)

Desagreg.

cadeia de

valor

Conc.

México

A S S S A

Ponte

Noida-Deli

A A S N/A N/A

ETAR do

Novo Cairo

A S S A N/A

Hospital do

Lesoto

N/A A S A S

Aeroporto

Rainha

Alia

N/A A N/A N/A N/A

Notas explicativas:

A- Solução aplicada; S- Solução sugerida; N/A- Não aplicável/informação insuficiente para realizar sugestões

Concessões no México: Sugestões relativas ao risco de conversão e transferência de moeda que tornou a parcela de investimento internacional mais cara (aplicar-se-ia uma garantia de risco político), curta duração do contrato e expansão demasiado rápida do projecto. Também o facto do financiamento local ter maturidades reduzidas, poderia beneficiar, se possível na altura, de garantias (parciais de crédito ou risco político) que as prolongassem.

Ponte de Noida-Deli: Sugestão relativa ao VAL fixo que desse por terminado o contrato, ao contrário de uma TIR sobre um CTP variável com o défice de receitas. Por outro lado, uma amortização parcial do investimento poderia diminuir a percepção de risco e aumentar a competição.

ETAR do Novo Cairo: Um dos aspectos chave nesta PPP foi o financiamento em moeda local. Em adição, sendo o pagamento efectuado pelo governo (que já demonstrou certas reticências relativamente a esta PPP), o projecto poderia eventualmente beneficiar com uma garantia de uma multilateral. Em ambientes voláteis também um contrato de duração flexível pode dar mais segurança aos privados (e.g. no caso de futuras interrupções nos serviços).

Hospital do Lesoto: O facto de o período de contrato envolver a fase construtiva poderia originar problemas no caso de atrasos, uma duração flexível poderia eventualmente permitir uma margem de lucro anual da operadora menor. Adicionalmente, a separação dos serviços de infra-estruturas e clínicos potencia algumas vantagens em termos de competição, havendo certamente um trade-off com as vantagens que engloba um contrato integrado.

Aeroporto Rainha Alia: A participação do IFC conseguiu aumentar as maturidades significativamente, sendo o projecto com maior sucesso, entre os estudados, não merecendo recomendações adicionais pelas informações disponibilizadas.

95

7. Conclusões finais

7.1. Síntese conclusiva e recomendações finais

O presente trabalho possuiu como objecto, a exposição dos maiores obstáculos e respectivas

propostas de solução para a implementação de PPP nos PVD, havendo sido realizada a devida

contextualização ao conceito em estudo bem como motivos primordiais ao seu recurso. A

aplicação deste modelo de contratação pública é indiscutivelmente uma tarefa complexa, mas

que poderá trazer os seus benefícios aos PVD.

Como foi feita alusão, impõe-se que um grande défice infra-estrutural seja ultrapassado

rapidamente de forma a melhorar as condições de vida nos PVD. Um dos problemas maiores

nestes países, é a dificuldade latente dos governos em aferir as reais necessidades e projectos

a desenvolver, alocando por vezes os seus escassos recursos a projectos desnecessários, ou

praticando um dispêndio ineficiente na sua operação. Nesta medida, as PPP poderão ser

bastante úteis, através do escrutínio e experiência dos privados na selecção dos projectos,

saindo os PVD beneficiados em duas perspectivas: em primeiro lugar o projecto é bem

escolhido, trazendo o associado benefício da colectividade; por outro lado os gastos são

realizados de forma mais eficiente. Contudo, existem naturalmente outros aspectos a

considerar como a margem de lucro exigida pelos privados perante ambientes de grande risco,

ou a não universalidade do modelo de PPP. O CSP que embora tenha dificuldades acrescidas

nos PVD pode auxilar neste processo de decisão, e multilaterais como IFC recorrem

frequentemente a esta ferramenta.

Os principais obstáculos ao nível exógeno na implementação de PPP e sublinhados ao longo

de toda a literatura, são as limitações no quadro financeiro, legal, regulatório e a incapacidade

característica das suas intituições. Existem deste modo, dificuldades em obter financiamento

local e internacional para PPP, um quadro legal e regulatório incompleto, inadequado e sujeito

a alterações, e inaptidão institucional mediante a complexidade inerente a estes processos.

Todos estes aspectos influenciados por um clima sócio-económico volátil, que aumenta as

dificuldades na implementação destes empreendimentos.

No que concerne aos riscos de projecto em si, aqueles mais destacados são o grande risco

político associado a estes países, riscos de concurso, riscos comerciais e ainda o risco de

desvalorização da moeda, embora os restantes mencionados no capítulo 4 tenham uma

expressividade considerável. Qualquer um destes factores, tem o potencial de inviabilizar uma

PPP, havendo no entanto, algumas medidas que se bem aplicadas têm a possibilidade de

contornar parcialmente estas questões. As soluções propostas não serão constantes ao longo

de todo os PVD, estando o grau de risco e soluções possíveis, associadas ao país e projecto

em questão.

96

Com vista ao alcance de PPP de sucesso nos PVD, foram apresentadas diversas soluções no

capítulo 6, com base na investigação realizada. Estas dividiram-se em soluções estruturais,

vocacionadas a eliminar inaptidões respeitantes ao ambiente de suporte à PPP e soluções aos

riscos de projecto. As soluções estruturais são aquelas maioritariamente atribuíveis aos

governos dos PVD, para o desenvolvimento das políticas e das capacidades necessárias ao

nível interno, incluindo o respectivo auxílio por parte das multilateriais. As propostas alusivas ao

nível do projecto, são direccionadas a ambos os sectores, público e privado.

Para além do proposto, recorda-se a necessidade evidente de adequados estudos de

viabilidade, transparência e competição no processo de concurso, partilha de risco, adequada

gestão do contrato, e todos estes aspectos sob a alçada de um forte empenho e vontade

política. Note-se que o fecho financeiro é por si, muitas vezes de difícil obtenção, contudo, a

literatura enfatiza a importância a ser atribuída à gestão do contrato, que engloba a maioria do

ciclo de vida do projecto. A gestão do contrato não é um mero exercício legal, envolvendo para

além da sua administração, a monitorização do desempenho privado e uma gestão do

relacionamento entre as partes que deve ser baseado na total transparência. Com efeito, em

ambientes onde os privados são vistos com alguma desconfiança nos meios político e social,

esta gestão de relacionamentos e cedência de toda a informação relevante, podem ser

aspectos determinantes no sucesso da parceria.

Pelo mesmo motivo e tendo em conta a pressão social a que muitas vezes os governos estão

sujeitos, é igualmente importante que os contratos sejam sistematicamente tornados públicos,

aumentando o clima de transparência e confiança. É preciso ter em conta que estes projectos,

terão com frequência alguma resistência social, mesmo com uma estruturação e transparência

óptimas, devendo ser evitados motivos adicionais de contestação.

Conclui-se este subcapítulo, reforçando o aspecto que embora as PPP nos países menos

desenvolvidos possam apresentar alguns riscos e dificuldades, existem também várias

soluções financeiras e estratégicas para fazer face a estes desafios. Possibilitando aos

privados, governos e populações beneficiar com projectos bem estruturados, num mercado

bastante vasto como o dos PVD.

Como nota adicional, sublinha-se que serão necessárias as devidas precauções no seguimento

de abordagens programáticas quando a experiência ainda é diminuta, evitando deste modo um

peso excessivo para o Estado com encargos de PPP. Embora a literatura faça referência a

inúmeros casos de sucesso, muitas PPP foram lançadas recentemente, não permitindo o

carácter de longo prazo destes projectos conclusões adicionais quanto a uma adequabilidade

genérica deste modelo de contratação aos PVD.

7.2. Desenvolvimentos futuros

A temática em estudo na presente dissertação, encontra-se ainda numa fase incipiente. Com

efeito, uma parte significativa do conhecimento permanece confinada a instituições financeiras

97

de desenvolvimento. Em adição, não foram encontrados muitos trabalhos que abordem de uma

forma sistemática e detalhada os principais riscos dos projectos e possíveis soluções. Deste

modo, a investigação, compilação e conclusões realizadas no âmbito deste trabalho foram

conseguidas perante uma literatura fragmentada e com informação algo dispersa; tendo sido a

validade e actualidade das informações, confirmadas pela confrontação de diversas fontes e

contactos com peritos. Com efeito, algumas das informações constantes neste documento

apenas foram possíveis pelos contactos realizados.

Este trabalho pretendeu proporcionar uma visão global sobre PPP e sua aplicabilidade num

grande grupo de países como os PVD, procurando-se disponibilizar uma abordagem geral

relativamente a problemas e soluções. No futuro poderão ser desenvolvidos outros trabalhos

sobre o tema e que se concentrem em sectores e regiões geográficas específicas, explorando-

os com mais detalhe e trazendo novas soluções e sugestões.

Como sublinhado no desenrolar da presente dissertação, o conhecimento obtido pela

experiência acumulada nos Países Desenvolvidos é sem dúvida útil aos PVD, mas terá sempre

as suas fronteiras, pelas características que distinguem estes grupos de países. Um assunto

passível de exploração futura é a determinação do VfM nos projectos dos PVD e que

alterações poderão ser feitas ao CSP utilizado nos Países Desenvolvidos, de forma a torná-lo

mais adequado em países com falta de informação e sem bases de dados suficientes para a

sua realização. Este último ponto poderá ser interessante, pela grande importância de ser

criado um consenso à volta do projecto, sendo da maior relevância a existência de

instrumentos que tenham a maior fiabilidade possível no suporte ao processo de decisão, e

que aumentem a receptividade da opção em PPP.

Novos esquemas de partilha de risco que proporcionem uma distribuição adequada do mesmo

em países com escassos recursos têm inclusivamente interesse em futuros trabalhos. Ainda a

flexibilidade contratual ou a utilização de contratos mais curtos com amortização parcial do

investimento, com vista ao aumento da competição e adequação do serviço a regimes de

procura erráticos, poderão ser explorados no futuro com um maior detalhe no contexto de PVD.

99

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Zverev, A. (2012). The Legal Framework for PPPs and Concessions in Transition Countries:

Evolution and Trends. European Bank for Reconstruction and Development, London. Obtido em

Outubro de 2013, disponível em www.ebrd.com.

A.1

Anexos

A. Indicadores de governação

Figura A. 1: Estabilidade política e ausência de violência ou terrorismo (Fonte:

www.worldbank.org)

Figura A. 2: Qualidade das leis e regulamentos (Fonte: www.worldbank.org)

A.2

Figura A. 3: Enforcement dos contratos e leis no geral (Fonte: www.worldbank.org)

:

Figura A. 4: Níveis de corrupção (Fonte: Transparency International)

Nota: Dados das figuras A.1 a A.4 são relativos a 2012.

A.3

B. Matrizes de riscos exemplo

Tabela B. 1: Matriz de risco típica (Fonte: Shendy et al., 2011)

Risco Definição Proposta de alocação

Condições do local Condições dos terrenos exigem

custos significativos de

remediação.

Privado, excepto quando:

O projecto é solicitado pelo

governo; ou quando os custos e

tempo necessários para um

estudo completo (do local)

atrasem significativamente a

PPP ou diminuam a competição.

Nestes casos, recomenda-se

alguma partilha do risco.

Design O design da infra-estrutura está

a um nível abaixo do exigido, em

termos de qualidade ou

segurança. Por vezes

traduzindo-se em custos a longo

prazo.

Privado, excepto no caso de os

defeitos resultarem de uma

imposição do governo a nível da

configuração.

Construção Eventos durante a construção

causam atrasos ou custos

adicionais.


Em determinados casos

previstos contratualmente, como

force majeure ou intervenção do

governo. Ou situações

complexas em termos técnicos e

geotécnicos, impeditivas de

obter o conhecimento necessário

(e.g. túneis).

Desvalorização cambial Durante o projecto, a

desvalorização afecta o

pagamento do serviço de crédito

e consequentemente lucros.

Partilhado: governo assume

parte, permitindo uma indexação

total ou parcial aos pagamentos.

O privado assume o restante.

Inflação Os rendimentos do projecto são

afectados pela inflação.

Partilhado: governo assume

parte, permitindo uma indexação

total ou parcial aos pagamentos.

O privado assume o restante.

Financiamento Risco do financiamento (dívida

ou capitais próprios) não estar

disponível nas quantidades

necessárias.

Privado.

Impostos Alterações nos impostos afectam

o lucro da PPP.

Privado quando: o aumento de

impostos resulta de modificações

gerais na lei.

Governo quando: as mudanças

forem discriminatórias (e.g.

específica do projecto).

Procura Diminuição da procura, por

queda significativa em relação

ao estudos de procura,

economia, mudanças de

preferências do consumidor etc.


A incerteza da procura é grande,

envolvendo-se uma componente

de disponibilidade ou garantias

mínimas do governo.

Certos force majeure Motivos de força maior

(e.g.desastres naturais)

Partilhado e/ou seguradoras

Regulação O Regulador impõe alterações a

nível de preços que não

reflectem o esperado.

Privado, excepto quando as

tarifas estão pré-especficadas no

contrato.

A.4

Tabela B. 2: Partilha de riscos simplificada para os PVD (Fonte: EIC, 2009)

Riscos/Responsabilidades Alocação

Construção, operação, manutenção e procura (consistentes

com a bancabilidade do projecto, características do país ou

infra-estrutura)

Privado

Riscos políticos (e.g. expropriação, confisco,

nacionalização, conversão e transferência de moeda;

Desvalorização da moeda em certos casos;

Guerra, terrorismo, eventos sociais;

Refinanciamento.

Multilaterais

Garantia de certas cláusulas relativas a force majeure;

Facilitar a disponibilidade dos terrenos, aprovações e

licenças;

Garantias relativamente a competição;

Melhoria do quadro legal e provisão de arbitragem

internacional.

Governos

C. Lista de Países em Vias de Desenvolvimento (Banco Mundial)

Este Asiático e Pacífico

Samoa Americana Malásia Samoa

Cambodja Ilhas Marshall Ilhas Salomão

China Estados Fed. da Micronésia Tailândia

Fiji Mongólia Timor-Leste

Indonésia Birmânia Tuvalu

Quiribati Palau Tonga

Coreia do Norte Papua-Nova Guiné Vanuatu

Laos Filipinas Vietname

Europa e Ásia Central

Albânia Hungria Roménia

Arménia Casaquistão Sérvia

Azerbeijão Kosovo Tajiquistão

Bielorrússia Quirguistão Turquia

Bósnia e Herzegovina Macedónia Turquemenistão

Bulgária Moldávia Ucrânia

Geórgia Montenegro Uzbequistão

*Rússia

*Nota: A Rússia é incluída como um País de Rendimento Médio ao longo do trabalho, embora já não conste deste

grupo na última lista de 2014 do Banco Mundial. Contudo de acordo com o FMI é considerado um mercado emergente.

A.5

M. Oriente e Norte de África

Argélia Jordânia Tunísia

Djibouti Líbano Cisjordânia

Egipto Líbia Iémen

Irão Marrocos

Iraque Síria

África Subsariana

Angola Gâmbia Ruanda

Benin Gana S. Tomé e Príncipe

Botswana Guiné Senegal

Burkina Faso Guiné-Bissau Seychelles

Burundi Quénia Serra Leoa

Camarões Lesoto Somália

Cabo Verde Libéria África do Sul

República Centro-Africana Madagáscar Sudão do Sul

Chad Malawi Sudão

Comores Mali Suazilândia

Congo Mauritânia Tanzânia

Rep. Democrática do Congo Maurícia Togo

Costa do Marfim Moçambique Uganda

Eritreia Namíbia Zâmbia

Etiópia Níger Zimbabué

Gabão Nigéria

América Latina e Caraíbas

Argentina Equador Nicarágua

Belize El Salvador Panamá

Bolívia Granada Paraguai

Brasil Guatemala Peru

Colômbia Guiana St. Lúcia

Costa Rica Haiti S. Vicente e Granadinas

Cuba Honduras Suriname

Dominica Jamaica Venezuela

República Dominicana México Chile*

*Nota: Ao Chile, aplica-se a nota anterior referente à Rússia.

A.6

Sul Asiático

Afeganistão Índia Paquistão

Bangladesh Maldivas Sri Lanka

Butão Nepal

avaliação e decisão de parcerias público-privadas para ... · a lacuna ao nível de...

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