Belo Horizonte, Dezembro de 2009

PRODUTO V

Avaliação da percepção da Política de Integração

Processamento de Dados

PR

OD

UT

O V

GOVERNADOR DO ESTADO DE MINAS GERAIS Aécio Neves da Cunha VICE-GOVERNADOR / PRESIDENTE DO COMITÊ DE DEFESA SOCIAL Antônio Augusto Junho Anastasia SECRETÁRIO DE ESTADO DE DEFESA SOCIAL Maurício de Oliveira Campos Júnior COMANDANTE-GERAL DA POLÍCIA MILITAR DE MINAS GERAIS Cel. PM Renato Vieira de Souza CHEFE DE POLÍCIA CIVIL DO ESTADO DE MINAS GERAIS Delegado-Geral Marco Antônio Monteiro de Castro COMANDANTE-GERAL DO CORPO DE BOMBEIROS MILITAR DE MINAS GERAIS Cel. BM Gilvam Almeida Sá EMPREENDEDORA PÚBLICA / GERENTE DO PROJETO ESTRUTURADOR Silvia Caroline Listgarten SUPERINTENDENTE DE AVALIAÇÃO E QUALIDADE DA ATUAÇÃO DO SISTEMA DE DEFESA SOCIAL / GERENTE-ADJUNTO DO PROJETO ESTRUTURADOR José Francisco da Silva SUPERINTENDENTE DE INTEGRAÇÃO DO SISTEMA DE DEFESA SOCIAL Geórgia Ribeiro Rocha DIRETORA DE ANÁLISE E AVALIAÇÃO DO DESEMPENHO OPERACIONAL Juliana Maron GERENTE DE ANÁLISE E AVALIAÇÃO DO DESEMPENHO OPERACIONAL Edmilson Antonio Pereira Junior COLABORADORES Aaron Duarte Dalla Elisabeth Sena de Oliveira Fernanda Cândida Costa Giselli Starling Josiane Gomes Soares Otávio Oliveira Lana Pâmela Arumaa Vilma Alves

COORDENADOR DA AÇÃO Viviane Ferreira Batista DIRETORIA DE ANÁLISE E AVALIAÇÃO DO DESEMPENHO OPERACIONAL Aline Soares Gonzaga Márcia Cássia Pinto Sales Nilo Vianna Teixeira Rhona Maria Correa Kayello Vanessa Viana de Carvalho

COORDENADORES DA PESQUISA Luís Flávio Sapori (CEPESP/PUC Minas) Rodrigo Alisson Fernandes (CRISP/UFMG) Luís Felipe Zilli (CRISP/UFMG) EQUIPE DE CAMPO

Tamara Santos Mattarelli Carlos Ribeiro Gomes Scheilla Cardoso Vinícius Assis Couto Luciana Rodrigues Valério Junia de Souza Lima Fernando Antônio de Santana Flávia Alves Landim Thiago Germano Anderson Xavier de Souza Ana Maria Alemão Montandon Priscilla de Avelar e Silva Gustavo Bruno de Paula Tarcisio Perdigão Araujo Filho Nina Pimenta Danilo Brasil Soares Michael Abraão Soares Miranda PESQUISADORES Carlos Ribeiro Gomes Scheilla Cardoso Pereira de Andrade Tamara Mattarelli Carli Santos ESTAGIÁRIOS Ana Maria Mesquita de Oliveira Joana Natalia Cella Lucas Moura Pereira

Aspectos metodológicos da pesquisa de avaliação da política de

integração policial de Minas Gerais

Para a sistematização das informações coletadas, foi pensado pela equipe de

trabalho uma metodologia que permitisse visualizar o que foi planejado pela política de

integração e checar os resultados alcançados ao longo do processo de implementação,

através de um método empírico. A princípio, foi necessário definir o objetivo principal

da política de integração do Sistema de Defesa Social de Minas Gerais, para assim,

pinçar ações e diretrizes que pudessem nos responder em que medida houve a

institucionalização desta política.

Conforme o Decreto 43.295 de 29 de Abril de 2003, a então criada Secretaria de

Estado de Defesa Social (SEDS) deveria, dentre outra atribuições

elaborar, executar e coordenar, em conjunto com a Polícia Militar, a Polícia Civil, o

corpo de Bombeiros Militar, a Defensoria Pública e entidades da sociedade civil

organizada, o Plano Estadual de Segurança Pública, e o sistema integrado de defesa

social (MINAS GERAIS, 2003).

Quatro grandes eixos passaram a estruturar a nova política pública de defesa

social: Administração Prisional, Atendimento às medidas sócio educativas, Prevenção

Social à Criminalidade e Integração das Organizações Policiais. Neste sentido,

integração passa a ser um grande eixo estruturador de toda uma política de segurança

pública. A política de integração tem como objetivo o alinhamento entre as instituições

responsáveis por promover a segurança da sociedade. Tendo esta definição, podemos

concluir que as ações previstas pela política de integração tem por objetivo superior

alinhar as instituições em busca da promoção da segurança da sociedade.

Para checar em que medida a política tem alcançado legitimidade e

internalização frente às instituições do Sistema de Defesa Social, foi construída uma

Matriz de Análise com base nas diretrizes definidas pelo Alinhamento Estratégico de

2008 (MINAS GERAIS, 2008). Esta estrutura analítica poderá servir como uma

ferramenta que auxilie na avaliação do processo de institucionalização da política de

integração por meio do cruzamento das informações sobre o que foi proposto (Ações) e

o que foi alcançado (Meios de Verificação).

Instrumentos de Coleta de Dados

O Alinhamento Estratégico é o documento concebido após sete meses de

seminários, sob a coordenação da Secretaria de Estado de Defesa Social (SEDS), as

polícias Militar e Civil, o Corpo de Bombeiros e a Defensoria Pública Estadual,

juntamente com o sistema sócioeducativo, prisional e de prevenção social à

criminalidade (esses últimos no âmbito da SEDS). Todo o conteúdo deste alinhamento é

resultado da reavaliação dos conceitos da política de integração, a partir das

experiências que os órgãos vivenciaram desde 2003 até 2008. Essa ampla discussão

serviu para aperfeiçoar o modelo de política de integração fortalecendo os princípios

básicos do projeto que reestruturou a segurança pública em Minas Gerais, e estabeleceu

novos parâmetros de enfrentamento da criminalidade.

O Alinhamento Estratégico surgiu da necessidade de se produzir uma visão

estratégica compartilhada pelas diversas instituições envolvidas com o processo de

integração. Como todo processo que avança e se renova, há um momento em que se

percebe a existência de lacunas e a necessidade de buscar novos ajustes entre todos os

atores envolvidos. A SEDS percebeu a necessidade de um alinhamento estratégico do

Sistema de Defesa Social, visando potencializar o processo de Integração como um

todo, visto que, percebeu-se uma falta de alinhamento na visão estratégica, que deveria

ser compartilhada entre as diversas instituições envolvidas. Foram desenvolvidas

diretrizes para efetivação das ações, com o cuidado de sempre produzir consenso entre

as instituições, aparando as arestas naturais de uma política com tamanha magnitude e

contribuindo para reforçar a autonomia de cada organização, visando acima de tudo,

potencializar o processo de integração como um todo (MINAS GERAIS, 2008). Todo o

processo de elaboração do Alinhamento Estratégico em 2008 será revisto com maiores

detalhes mais a diante.

Tendo em vista a necessidade de pesquisar, armazenar e organizar os dados

coletados, foi construída, com base na metodologia de matrizes lógicas, uma matriz que

permitisse visualizar o que foi planejado pela política de integração e checar os

resultados alcançados ao longo do processo de implementação. Esta Matriz de Análise

de Dados contribuiu para a tradução da visão estratégica de integração em termos

operacionais e facilitou o entendimento dos processos logísticos, metodológicos e

institucionais verificáveis numa avaliação de processo.

Neste estudo ficou decidido pela equipe de trabalho efetuar o armazenamento e a

análise de dados da Matriz de Análise em função dos projetos da política de integração.

Para entender esta iniciativa falaremos um pouco sobre a operacionalização da política

de integração e contextualizaremos o cenário abordado, tendo em vista o Alinhamento

Estratégico (2008) como estruturador da matriz de análise neste estudo.

A política de integração é operacionalizada pelos projetos de integração.

Conforme explica Andrade (2005), o eixo Integração das Organizações Policiais tem

como estratégias principais a integração das informações, das áreas geográficas de

atuação e do planejamento operacional das Polícias Civil e Militar de Minas Gerais.

Isso porque o não compartilhamento de informações entre as organizações policiais,

especialmente de seus sistemas informatizados, a incompatibilidade de áreas territoriais

de atuação e a inexistência de planejamento conjunto de ações foram considerados os

principais focos de disjunção do trabalho policial até o início da implementação da

política. Andrade (2006) também explica que para resolver esses problemas, foram

propostos três projetos: na área informacional - Sistema Integrado de Defesa Social

(SIDS); no que tange à integração geográfica - Áreas Integradas de Segurança Pública

(AISP); e para o planejamento operacional - Integração da Gestão em Segurança

Pública (IGESP). Outros três projetos também foram propostos e implementados para

promover a sensibilização dos efetivos no processo de integração, aproximar a atividade

correcional das organizações policiais e integrar a atividade de inteligência. Os projetos

são o Treinamento Policial Integrado (TPI), o Sistema Integrado de Corregedorias de

Defesa Social (SICODS), e o Gabinete de Gestão Integrada de Segurança Pública

(GISP).

Ao ser traduzida a estratégia de Integração das Organizações Policiais em

termos operacionais, percebeu-se que os projetos de integração citados, possuem

continuidades gerenciais e processuais entre si, comunicando-se as organizações

policiais por meio do compartilhamento de informações, da gestão de áreas geográficas

integradas e das atribuições de cada instituição qualificadas pelas ações conjuntas nos

projetos de integração. Este fato foi verificado também no Alinhamento Estratégico

(2008). Ações relacionadas ao Eixo Gestão Estratégica poderiam referir-se, por

exemplo, a ações implementadas por gestores civis e simultaneamente por gestores

militares. Outras Ações, desdobradas em diretrizes, como a constituição de instâncias

técnicas de Decisão Colegiada de nível estratégico intermediário nos âmbitos do ensino,

inteligência, logística e planejamento operacional, deveriam ser implementadas pelas

organizações policiais no projeto de integração das informações (SIDS), nas áreas

integradas (AISP) e no treinamento integrado (TPI). Os projetos poderiam se

desenvolver paralelamente embora a gestão fosse integrada. Ou seja, alguns projetos

poderiam se desenvolver mais do que os outros, e institucionalizar-se com maior

facilidade. No Alinhamento Estratégico as proposições de intervenção também se

pautaram por esta perspectiva. Isso mostra a sinergia que se visualizava no eixo

Integração das Organizações Policiais do Plano Estadual de Segurança Pública. Muitas

das propostas referem-se a intervenções conjuntas pelos gestores das polícias e da

SEDS mas os projetos geralmente são específicos, apesar de algumas diretrizes também

serem aplicáveis a mais de um projeto simultaneamente.

Desse modo, a perspectiva de armazenamento, organização e análise dos dados

respeita uma lógica de não correlação entre os projetos num contexto gerencial das

polícias e dos gestores da SEDS. E este modelo leva em consideração o paralelismo

entre os projetos num contexto de sinergia gerencial sempre presente e necessária para a

institucionalização da política de Integração do Sistema de Defesa Social.

Diretrizes e Indicadores

Foi utilizado o que diz no Alinhamento Estratégico (2008) sobre o que deveria

ser implementado em cada um dos projetos. A partir destas informações procura-se

checar se o que está proposto, realmente está sendo operacionalizado. Ou seja, cada uma

das diretrizes são consideradas indicadores para avaliação de processo na

implementação da política de integração. Entretanto, podem ocorrer casos em que a

diretriz foi implementada mas o processo de execução apresenta dificuldades ou falhas

operacionais.

Este dado é importante para se checar os desvios da meta. A medida que forem

checadas os itens propostos nos meios de verificação das diretrizes e forem encontrados

desvios da meta, isto é, a não implementação da diretriz ou o seu desenvolvimento

falho, comprometendo inclusive a implementação da ação como um todo, isso será

subsídio de análise das possíveis limitações encontradas nos projetos. Para uma análise

consistente do processo de institucionalização da política de integração, tais limites são

fundamentais no que dizem respeito ao não alcance institucional do resultado esperado

na implementação das ações. Na medida em que se observa limitações no inter

relacionamento pessoal entre o efetivo das organizações do Sistema de Defesa Social,

ou mesmo dificuldades operacionais e gerenciais na cúpula das organizações, como no

caso de ajustamento de orçamentos das próprias instituições para execução das despesas

relacionadas aos projetos de integração e divergências quanto a adequação dos

procedimentos operacionais com o objetivo de otimização dos processos de trabalho, a

institucionalização da política pode ficar comprometida no ponto de vista da gestão

integrada. O alcance máximo na execução das ações programadas é o ideal para se

avaliar positivamente o processo de institucionalização dos projetos de integração.

Por isso, cada diretriz do alinhamento será examinada, por meios de verificação

empíricos especialmente atas de reunião, planos de segurança pública, planos

estratégicos organizacionais, convênios, resoluções, portarias etc. e entrevistas em

profundidade e semi-estruturadas com policiais civis, militares e representantes da

SEDS que atuam na coordenação dos projetos. Serão entrevistados profissionais dos

níveis estratégico e tático das organizações envolvidas na política de integração, que

possuam conhecimentos específicos sobre a integração de maneira a observarmos em

que medida a política tem alcançado legitimidade e internalização dos profissionais.

Inicialmente, o público alvo da pesquisa foi constituído dos profissionais pertencentes à

SEDS em suas Subsecretarias e Superintendências; à PMMG; à PCMG; ao Corpo de

Bombeiros Militar do Estado de Minas Gerais (CBMMG); e à Defensoria Pública do

Estado de Minas Gerais. Entretanto, nosso escopo de análise foi lentamente sendo

levado para um objeto de pesquisa que pode ser a pedra fundamental da política de

integração. Tal objeto é a integração entre a PMMG e a PCMG e, este passou a ser um

objeto preponderante da pesquisa. Assim sendo, para avaliarmos a forma como os

profissionais do sistema de defesa social percebem e compreendem a política de

integração do Sistema de Defesa Social de Minas Gerais, focalizaremos a experiência

civil e militar de no rearranjo institucional direcionado ao enfrentamento da

criminalidade.

Todo o escopo de pesquisa, assim como a organização dos dados coletados, terá

como foco a política de integração numa interface com a integração das polícias nos

projetos específicos. Algumas diretrizes que não se relacionavam diretamente a estes

temas foram deixadas pelo fato de não serem abarcadas pela pesquisa. Por exemplo,

questões relacionadas ao aumento da capacidade de pronto atendimento às emergências

do Corpo de Bombeiros, no eixo de Gestão Operacional do Alinhamento Estratégico

(2008), foram excluídas desta matriz de análise. Sem dúvida, todas as diretrizes e ações

relacionadas no Alinhamento Estratégico são de fundamental importância tanto para

análise da política de integração do Sistema de Defesa Social, quanto para o

fortalecimento dos princípios básicos deste projeto. Entretanto, estes itens foram

deixados para um segundo momento haja vista a necessidade de aprofundamento mais

direcionado a outras áreas às quais esta pesquisa ainda não abrange.

Teremos, portanto, uma matriz de análise inicial, feita a partir do Alinhamento

Estratégico (2008), para direcionamento das pesquisas documentais, das entrevistas em

profundidade e das observações de campo, por meio do detalhamento das ações

operacionais da política de integração. Esta lógica de análise parte do pressuposto que

as Ações são categorias que estruturam a lógica de gestão operacional das atividades.

Cada ação está necessariamente ligada a um fator crítico citado no Alinhamento

Estratégico (2008). Os fatores críticos são possíveis gargalos na implementação da

política que impedem o desenvolvimento ideal dos projetos. Para sua superação, as

ações são implementadas e, definidas operacionalmente através das diretrizes. Tais

diretrizes são indicadores ótimos de processo, que representam exatamente o que deve

ser feito. Para checar se as ações foram realmente implementadas e se os pontos críticos

sofreram algum impacto após a implementação da ação, este modelo analítico é

suficiente. As ações registradas serão detalhadas na perspectiva de avaliação de

processo de cada projeto. Desse modo, teremos maior chance de avaliar processos

específicos de cada projeto, mantendo foco nos avanços e limites. A lógica da Matriz de

Análise será melhor visualizada na descrição dos Indicadores e detalhamento das Ações

estruturantes.

Referências Bibliográficas

MINAS GERAIS, Governo do Estado. O processo de alinhamento estratégico da

integração dos órgãos de defesa social de Minas Gerais. FDC, 2008.