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ANÁLISENº 33/2017

Nos últimos anos, o debate público brasileiro tem sido dominado pelo discurso e pela prática da austeridade econômica, que pode ser defi nida como uma política de ajuste da economia fundada na redução dos gastos públicos e do papel do Estado em suas funções de indutor do crescimento econômico e promotor do bem-estar social. Em contextos de crise econô-mica e aumento da dívida pública, a austeridade é vendida como remédio necessário e fundamenta a defesa de reformas estruturais para transformar a atuação dos Estados Nacionais. Apesar do impacto transformador, a aus-teridade sustenta-se em argumentos frágeis e estudos controversos. Ao con-trário do suposto, as experiências históricas têm mostrado que a austeridade é contraproducente e gera exatamente o contrário do que busca remediar: provoca uma queda do crescimento econômico e um aumento da dívida pública. Ademais, a austeridade é seletiva, pois prejudica principalmente os mais vulneráveis.

No Brasil, as políticas de austeridade assumiram protagonismo a partir de 2015 como um plano de ajuste de curto prazo da economia brasileira, após um processo de desaceleração econômica e deterioração das contas públicas. A partir de 2016, porém, com a Emenda Constitucional 95, os princípios da austeridade passam a nortear o setor público de forma estrutural. Em vez de um ajuste temporário das contas públicas, a nova regra fi scal impõe uma redução do tamanho do Estado para os próximos vinte anos. Trata-se de outro projeto de país, diferente daquele almejado pela Constituição de 1988.

Nesse contexto, o presente artigo busca avaliar os primeiros impactos da austeridade no Brasil, assim como projetar seus efeitos futuros sobre o gasto público federal e, em particular, o gasto com educação. Para isso, a seção 1 traz uma análise crítica da retórica que sustenta a austeridade. Já a seção 2 avalia a literatura sobre o tema e as evidências empíricas decor-rentes das experiências históricas. Os impactos da austeridade no Brasil são analisados na seção 3, que trata brevemente tanto dos efeitos do ajuste de 2015, quanto da Emenda Constitucional 95 que, como se argumenta, institui a austeridade como um novo pacto social no Brasil. Por fi m, a seção 4, discute como a austeridade impacta a educação.

Pedro Rossi Ana Luiza Matos de Oliveira

Flávio Arantes

SETEMBRO DE 2017

Austeridade e impactos no Brasil:Ajuste fi scal, teto de gastos

e o fi nanciamento da educação pública

Sumário

Desconstruindo a retórica da austeridade 5

Experiência histórica com a austeridade 6Políticas de Igualdade Racial 11

A austeridade no Brasil 10 O ajuste desastrado 10A Emenda Constitucional 95: austeridade como novo pacto social no Brasil 11

Impacto da austeridade no Brasil: o caso da educação 13Efeitos da EC 95 na educação 13Impactos da austeridade no orçamento federal com Educação 15 Quem ganha com o subfinanciamento da educação pública? 17

Considerações finais 18

Bibliografia 19

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Pedro Rossi, Ana Luiza Matos de Oliveira e Flávio Arantes | AUSTERIDADE E IMPACTOS NO BRASIL

Desconstruindo a retórica da austeridade

A defesa da austeridade sustenta que, diante de uma desaceleração econômica e de um au-mento da dívida pública, o governo deve rea-lizar um forte ajuste fiscal, preferencialmente com corte de gastos públicos em detrimento do aumento de impostos. Esse ajuste teria efeitos positivos sobre o crescimento econô-mico ao melhorar a confiança dos agentes na economia. Ou seja, ao mostrar “respon-sabilidade” em relação às contas públicas, o governo ganha credibilidade dos agentes eco-nômicos e, diante da melhora nas expectati-vas, a economia passa por uma recuperação decorrente do aumento de investimento dos empresários, do consumo das famílias e da atração de capitais externos. A austeridade te-ria, portanto, a capacidade de reequilibrar a economia, reduzir a dívida pública e retomar o crescimento econômico. No plano da teoria econômica, esse efeito decorre do pressupos-to de que o setor público e o setor privado disputam recursos ou poupança, e que uma redução do gasto público abre espaço para o investimento privado e, para alguns, dada a maior eficiência do gasto privado, a contra-ção do gasto público gera um aumento ainda maior do gasto privado1.

Por vezes, esse discurso é acompanhado da metáfora que compara o orçamento público com o orçamento doméstico, na qual o gover-no, assim como uma família, não deve gastar mais do que ganha. Logo, diante de uma crise e de um aumento das dívidas, deve-se passar por sacrifícios e por um esforço de poupança. Nesse sentido, há um argumento moral de que os anos de excessos devem ser remediados com abstinência e sacrifícios e a austeridade

1. O que ficou conhecido como a tese da contração fiscal ex-pansionista.

é o remédio. No caso brasileiro, é comum a análise de que os excessos (de gastos sociais, de aumento de salário mínimo, de interven-cionismo estatal, etc.) nos governos do Par-tido dos Trabalhadores (PT) estão cobrando os sacrifícios necessários2. Como na fábula da cigarra e da formiga, os excessos serão puni-dos e os sacrifícios recompensados.

Esse discurso tem inúmeras fragilidades. A primeira delas está na mediação entre o ajuste fiscal e o crescimento econômico. Argumenta--se que o ajuste fiscal melhora a confiança nos agentes que, por sua vez, passam a investir e consumir. Contudo, um empresário não in-veste porque o governo fez ajuste fiscal, e sim quando há demanda por seus produtos e pers-pectivas de lucro. E, nesse ponto, a contração do gasto público não aumenta a demanda no sistema, ao contrário, essa contração, por de-finição, reduz a demanda no sistema. Em uma grave crise econômica, quando todos os ele-mentos da demanda privada (o consumo das famílias, o investimento e a demanda externa) estão desacelerando, se o governo contrair a de-manda pública, a crise se agrava.

Os efeitos da austeridade podem ser entendi-dos de forma intuitiva. O gasto de alguém é a renda de outra pessoa: quando alguém gasta, alguém recebe. Quando o governo contrai o seu gasto, milhões de pessoas passam a rece-ber menos, o que tem impactos negativos na renda privada. É uma verdade contábil dizer que o gasto público é receita do setor privado, assim como a dívida pública é ativo privado e o déficit público é superávit do setor priva-do. Quando o governo corta gastos com um investimento destinado a uma obra pública, por exemplo, o efeito é direto sobre a renda e

2. Por exemplo, o Presidente do Banco Central, Ilan Goldfajn, afirmou em entrevista que “a atual recessão foi provocada por anos de excessos” http://www.josenildomelo.com.br/news/des-ta-vez-e-diferente-cristiano-romero/.


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o emprego, uma vez que a empresa, que seria contratada por licitação, deixa de contratar empregados e comprar materiais. Da mesma forma, o corte de gastos em transferências sociais reduz a demanda dos que recebem os benefícios e desacelera o circuito da renda. Nesse sentido, em uma economia em crise, a austeridade gera um ciclo vicioso em que o corte de gastos reduz o crescimento, o que de-teriora a arrecadação e piora o resultado fiscal, o que leva a novos cortes de gastos. Ou seja, em um contexto de crise econômica, a auste-ridade é contraproducente e tende a provocar queda no crescimento e aumento da dívida pública, resultado contrário ao que se propõe.

Isso quer dizer que o governo nunca deve cortar gastos? Não. Quando a economia está aquecida, o corte do investimento na obra pública, por exemplo, pode não ter um efeito negativo na economia, uma vez que a empre-sa que seria contratada pelo governo, prova-velmente, será contratada por outra pessoa ou empresa. Da mesma forma, a redução das transferências sociais pode ter impactos distributivos, mas não necessariamente con-tracionistas. Em tempos de alto crescimento econômico, a demanda pública por produtos privados pode gerar inflação, se os fornece-dores desses produtos utilizarem plenamente a sua capacidade produtiva, pois, ao se de-frontarem com um excesso de demanda, os produtores que, no curto prazo, não têm ca-pacidade de aumentar a produção, ajustam o preço. Já o mesmo não ocorre quando há es-cassez de demanda, desemprego e excesso de capacidade ociosa na economia: nesse caso, a demanda pública não só não gera inflação como aumenta renda e emprego. Ou seja, a demanda pública pode e deve ser mantida e ampliada em períodos de crise.

Isso implica dizer que a administração do or-çamento do governo não somente não deve

seguir a lógica do orçamento doméstico, mas deve seguir a lógica oposta. Quando as famí-lias e empresas contraem o gasto, o governo deve ampliá-lo de forma a contrapor o efeito contracionista do setor privado. Além disso, a comparação entre o orçamento público e o familiar é incoerente, pois desconsidera três fatores essenciais. O primeiro é que o governo, diferentemente das famílias, tem a capacidade de definir o seu orçamento. Isso porque a arrecadação de impostos decorre de uma decisão política, e está ao alcance do governo, por exemplo, tributar pessoas ricas ou importações de bens de luxo, para não fechar hospitais. Ou seja, diferente do orça-mento familiar, o orçamento público decorre de uma decisão coletiva sobre quem paga e quem recebe, quanto paga e quanto recebe. O segundo fator que diferencia o governo das famílias é que, quando o governo gasta, parte dessa renda retorna sob a forma de impostos. Ou seja, ao acelerar o crescimento econômi-co com políticas de estímulo, o governo está também aumentando a sua receita. Por fim, o terceiro fator não é menos importante: as famílias não emitem moeda, não têm capaci-dade de emitir títulos em sua própria moeda e não definem a taxa de juros das dívidas que pagam. Já o governo faz tudo isso. A metáfo-ra que compara os orçamentos público e fa-miliar, portanto, é dissimulada e desvirtua as responsabilidades que a política fiscal tem na economia, em suas tarefas de induzir o cres-cimento e amortecer os impactos dos ciclos econômicos na vida das pessoas.

Experiência histórica com a austeridade

Muitos dos argumentos favoráveis à ideia de austeridade fiscal vêm da discussão dos anos 1990, originada dos trabalhos de economistas como Alberto Alesina, Francesco Giavazzi, Guido Tabellini, Marco Pagano, Silvia Ardag-

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na e Roberto Perotti. Esses autores estudaram casos de alguns países europeus que, ao redu-zir o tamanho do setor público na economia, teriam conseguido retomar uma trajetória de crescimento econômico e acabaram servindo de justificativa para a defesa da austeridade fiscal nos países em desenvolvimento, inclu-sive o Brasil.

Giavazzi e Pagano (1990) testaram o argumen-to de que cortes nos gastos públicos poderiam gerar crescimento econômico porque aumen-tariam as expectativas dos empresários e das famílias, levando os primeiros a investirem e os últimos a consumirem. Os autores encontra-ram dois casos em que essa teoria poderia valer na prática: a Dinamarca e a Irlanda.

A situação fiscal dos dois países era avaliada como preocupante para os governos da época. Na Dinamarca, o gasto público (consumo do governo) crescia a 4% ao ano e a dívida públi-ca cresceu a uma média de 10% ao ano entre 1979-82, chegando a 65% em 1982 (Quadro 1). Já o PIB dinamarquês crescia em média 1,3% ao ano no mesmo período. Na Irlanda, a dívida chegava a 87% do PIB em 1981, in-fluenciada por uma taxa média de crescimen-to do consumo do governo também de 4% ao ano e uma taxa média de crescimento do PIB de 2,7% ao ano entre 1979-1981.

Após um grande corte dos gastos públicos e aumento da tributação em 1982, a Dina-marca cresceu por quatro anos consecutivos

a uma média de 3,6% ao ano e a Irlanda teve comportamento similar durante o ajuste fis-cal promovido entre os anos de 1987-1989.

Em ambos os casos, no entanto, as medidas de austeridade fiscal foram acompanhadas por mudanças significativas na política mo-netária, na política cambial e nas condições econômicas internacionais, o que torna difícil isolar o efeito da política fiscal sobre a econo-mia. Do lado monetário, houve redução da inflação acompanhada por uma queda das ta-xas de juros reais. Já a recuperação da econo-mia internacional foi um fator determinante para o aumento das exportações desses países. De acordo com Jayadev e Konczal (2010) e Blyth (2013), esses fatores contribuíram mui-to mais para o crescimento econômico da Di-namarca e da Irlanda do que o ajuste fiscal em si. Segundo os autores, as medidas de austeri-dade não melhoraram as expectativas dos em-presários e das famílias, contrariando a teoria. Houve, de fato, uma queda do crescimento econômico logo após a austeridade fiscal, mas a retomada do crescimento não esteve direta-mente relacionada a essas medidas.

Em defesa da ideia de que a austeridade gera crescimento, Alberto Alesina e Silvia Ardagna

Quadro 1 – Estatísticas dos casos de recuperação das economias da Dinamarca e Irlanda Dinamarca IrlandaTaxas médias de crescimento 1979-82 1983-86 1979-81 1982-84 1987-89 Consumo do Governo 4,0 0,9 4,0 0,7 -3,7

Investimento do Governo -9,4 -1,1 6,5 -6,0 -13,3

Dívida pública 10,2 0,0 4,0 6,8 -0,8

Renda privada disponível 2,6 -0,3 1,0 -1,2 3,1

Consumo privado -0,8 3,7 2,2 -1,2 3,6

Investimento privado -2,9 12,7 7,2 -4,7 6,7

Exportações 6,0 3,2 4,9 10,8 11,0

PIB 1,3 3,6 2,7 0,0 3,7 Fonte: Giavazzi e Pagano (1990). Estatísticas selecionadas e livre tradução para o português.


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Quadro 2 – Casos de Contração fiscal Expansionista de Alesina e Ardagna (2010)

Espanha 1986 3,3 2,3 2,0 4,6 2,7 Não SimEspanha 1987 5,5 3,3 2,5 5,1 2,7 Não SimFinlândia 1973* 7,0 7,7 5,1 4,0 -1,1 Não NãoFinlândia 1996 3,7 3,9 2,2 5,0 2,8 Não SimFinlândia 1998 5,2 6,2 4,6 4,7 0,1 Não SimFinlândia 2000 5,1 3,9 5,1 3,1 -2,0 Sim NãoGrécia 1976 6,9 6,4 2,7 5,7 3,0 Não SimGrécia 2005 2,2 4,6 4,6 3,7 -0,9 Sim NãoGrécia 2006 4,5 2,2 4,2 3,7 -0,6 Sim NãoIrlanda 1976 1,4 5,7 4,9 5,6 0,7 Não SimIrlanda 1987 4,7 -0,4 2,4 5,2 2,9 Sim SimIrlanda 1988 5,2 4,7 2,5 6,5 4,0 Não SimIrlanda 1989 5,8 5,2 3,2 5,4 2,2 Não SimIrlanda 2000 9,4 10,7 10,2 7,2 -3,0 Não NãoHolanda 1996 3,4 3,1 2,5 3,9 1,4 Não SimNoruega 1979 4,4 3,9 4,6 3,5 -1,1 Sim NãoNoruega 1980 4,5 4,4 4,1 2,0 -2,1 Não NãoNoruega 1983 3,9 0,1 2,0 5,1 3,0 Sim SimNoruega 1996 5,1 4,2 4,0 4,4 0,4 Não SimNova Zelândia 1993** 6,4 1,1 0,1 5,3 5,2 Não SimNova Zelândia 1994 5,3 6,4 2,1 4,3 2,3 Não SimNova Zelândia 2000 2,4 5,3 2,5 3,6 1,1 Não SimPortugal 1986 4,1 2,8 0,2 6,0 5,8 Não SimPortugal 1988 7,5 6,4 4,4 6,0 1,5 Não SimPortugal 1995 4,3 1,0 0,0 4,0 4,0 Não SimSuécia 2004 4,1 1,9 1,8 3,9 2,1 Não Sim*

O crescimento real do PIB não estava disponível em 1970 para a Finlândia e, portanto, a taxa média de crescimento de 1970 a 1972 é a taxa de crescimento média para 1971 e 1972.** O crescimento real do PIB não estava disponível para 1990 para a Nova Zelândia e, portanto, a taxa média de crescimento de 1990 a 1992 é a taxa média de crescimento para 1989, 1991 e 1992.Fonte: Jayadev e Konczal (2010). Livre tradução para o português.

País AnoCrescimento Real do PIB

em T-1

Média de Crescimento real de T-3 a

T-1 (A)

Média de Crescimento

real de T a T+2(B)

Cortou o gasto na

desaceleração? (Cresc. T-1 <A)

A média de crescimento é maior no pós-ajuste do que

antes?

Média de crescimento

real (B - A)

revisam periodicamente seus trabalhos, tan-to para aumentar o número de casos analisa-dos, quanto para determinar se é o corte de gastos ou o aumento da tributação que tem maior efeito no crescimento (Alesina e Ardag-na, 1998; 2013). Em trabalho recente com grande repercussão na Europa e nos EUA, Alesina e Ardagna (2010) argumentam que medidas de austeridade fiscal deveriam ser tomadas para que os países saíssem da reces-são causada pela crise econômica mundial de 2008. O estudo analisa 21 países da OCDE

e identifica que, em 107 momentos da histó-ria econômica desses países, foram aplicadas medidas de ajuste fiscal. Desse total, Alesina e Ardagna (2010) mostram que em 26 episó-dios, sintetizados no Quadro 2 por Jayadev e Konczal (2010), os anos posteriores ao ajuste fiscal apresentaram crescimento econômico, o que justificaria o uso da austeridade fiscal.

Ao analisarem esses pisódios, porém, Jayadev e Konczal (2010) questionam a coerência dos

Crescimento Real do PIB no ano do Ajuste (T)

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resultados frente à proposição inicial de Ale-sina e Ardagna (2010), de que ajustes fiscais deveriam ser tomados em períodos de desa-celeração econômica. Como é possível notar pelo Quadro 2, Jayadev e Konczal (2010) mostram que, dos 26 episódios, em apenas 6 a austeridade foi aplicada em uma fase de de-saceleração econômica (Finlândia em 2000; Grécia em 2005 e 2006; Irlanda em 1987; Noruega em 1979 e 1983). Assim, além de representar uma parcela relativamente pe-quena dos casos analisados, a maior parte das medidas de austeridade fiscal, que resultaram em crescimento posterior, não foi tomada quando as economias estavam em recessão ou em baixo crescimento econômico.

Para enfraquecer ainda mais o argumento em defesa da austeridade, em 4 desses casos (Finlândia em 2000; Grécia em 2005 e 2006; Noruega em 1979) o crescimento econômico posterior ao ajuste fiscal foi menor do que o do período prévio ao ajuste. Ou seja, a aus-teridade gerou um crescimento econômico menor do que o que havia antes dela.

Assim, somente nos dois casos já discutidos (Noruega em 1983 e Irlanda em 1987), o ajuste fiscal ocorreu na fase de desaceleração da economia e esteve relacionado a um cresci-mento econômico maior após o ajuste. Além disso, apenas na Irlanda, em 1987, a dívida pública não aumentou após o ajuste fiscal. Ou seja, o argumento de que o ajuste fiscal numa fase de desaceleração econômica leva a um crescimento econômico posterior e a uma redução da dívida pública vale apenas para 1 dos 107 casos históricos analisados por Alesi-na e Ardagna (2010).

Com as novas experiências com a austerida-de após a crise de 2008, os autores, que de-fendiam os benefícios dessa política, passa-ram a revisar seus trabalhos e a relativizar os

argumentos em prol da austeridade. Perotti (2013), por exemplo, admitiu que as con-trações fiscais devem ser tomadas com pre-cauções, porque os efeitos diferem de acordo com as especificidades de cada país e que os sucessos de alguns episódios podem não se re-petir em ambientes econômicos diferentes. O autor reconhece que os casos de ajuste fiscal, com crescimento econômico posterior, estão mais relacionados a um boom das exportações e não a um aumento da confiança por parte das firmas e das famílias, que levaria a um au-mento do consumo e do investimento, como os teóricos do ajuste afirmam.

O próprio Fundo Monetário Internacional (FMI, 2010) reviu sua posição com relação às propostas de adoção de programas de auste-ridade nas recessões econômicas. O trabalho, assim como Romer e Romer (2010), apresen-ta evidências históricas de que a austeridade fiscal, ao ser implementada logo após um pe-ríodo de grande estímulo fiscal (como duran-te a crise de 2008, por exemplo), pode com-prometer o crescimento e piorar a situação econômica, uma vez que a austeridade reduz o PIB e aumenta as taxas de desemprego no curto prazo. Contrações fiscais são, portanto, contracionistas.

Alesina et al. (2017) também chegam a con-clusões semelhantes e, embora defendam que ajustes fiscais baseados em aumentos de im-postos sejam mais prejudiciais do que o corte de gastos, argumentam que ambas as medidas têm efeitos negativos sobre o crescimento do PIB. Enquanto isso, Jayadev e Konczal (2010) são mais enfáticos ao afirmar que o momen-to certo para realizar algum tipo de ajuste é nos períodos de crescimento econômico e não de desaceleração. De forma semelhante, trabalhos do FMI desde 2010 (FMI, 2010; 2016) recomendam que cada país encontre seu próprio caminho para equilibrar as contas


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públicas, evitando o ajuste fiscal enquanto a economia está se recuperando.

A austeridade no Brasil

O ajuste desastrado No início de 2015, diante da desaceleração econômica, o governo Dilma optou por um choque recessivo ou, em outras palavras, lançou mão de um conjunto de políticas de austeridade econômica, que visava “ajustar” a economia por meio de uma redução do gasto público e da participação do Estado na economia. Como argumentam Rossi e Mello (2017), esse choque recessivo foi composto de: i) um choque fiscal (com a queda das despesas públicas em termos reais), ii) um choque de preços administrados (em especial combustíveis e energia), iii) um choque cam-bial (com desvalorização de 50% da moeda brasileira em relação ao dólar ao longo de 2015) e iv) um choque monetário, com o aumento das taxas de juros para operações de crédito.

Esse choque recessivo foi determinante para uma mudança profunda no mercado de tra-balho, com rápido aumento da taxa de de-semprego, e para a forte contração do consu-mo das famílias, que foi o símbolo do padrão de crescimento dos governos Lula e Dilma, no qual o dinamismo do mercado interno ti-nha um importante papel indutor do investi-mento e do crescimento. Como mostrado no Gráfico 1, entre 2004 e 2010, o consumo das famílias cresceu em média 5,3% ao ano. Já no primeiro governo Dilma, o consumo das famílias cresce em média 3,5%, mas em um claro movimento de desaceleração.

No primeiro trimestre de 2015, há uma quebra estrutural no comportamento dessa última variável, encerrando um longo ciclo de crescimento, no qual o consumo das famí-lias e o mercado interno assumiram um pa-pel de destaque. A desaceleração de 2014 não

Gráfico1: Consumo das famílias (variação trimestral - %)10

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6

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-2

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Modelo de crescimento com estímulos ao mercado interno

2002

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2003

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2015

.III

2016

.I

2016

.III

Fonte: IBGE. Rossi e Mello (2017)

Esgotamento do modelo

Austeridade

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explica a quebra estrutural observada nessa série. Tampouco parece razoável atribuir essa quebra aos efeitos defasados de políticas an-teriores. Há claramente fatores exógenos ao ciclo econômico, que ajudam a explicar essa quebra estrutural; nesse caso, o fator explica-tivo é a austeridade. Dessa forma, a austeri-dade fiscal é causa e não solução da crise e constitui um entrave que dificulta a retoma-da do crescimento brasileiro (Bastos, Welle e Oliveira, 2017).

A Emenda Constitucional 95: austeridade como novo pacto social no BrasilAo longo da década de 1980, o Brasil pre-senciou uma efervescência política com gran-des mobilizações populares, greves, conflitos e extensos debates públicos que culminaram em um amplo acordo político, a Constituição Federal de 1988 (CF 88). A chamada Cons-tituição Cidadã sela um pacto social no Brasil que oferece uma ampla garantia dos direitos individuais e coletivos e o mais completo con-junto de direitos sociais que o país conheceu, além de uma ampla cobertura da seguridade social, que se tornou um dos maiores progra-mas de proteção social de todo o mundo.

Um exemplo dessa proteção social garantida pela Constituição é o caso do financiamento da Educação. Desde a Constituição Federal (CF) de 1934 até hoje, o principal mecanis-mo de financiamento da educação é a vincu-lação de um percentual mínimo de recursos tributários, conforme apontam Rezende e Adrião (2006). Atualmente, esse percentual é um mínimo de 18% da receita de impostos por parte da União e de 25% para Estados, Municípios e DF. Esse mecanismo de finan-ciamento só foi interrompido em períodos ditatoriais: o primeiro marcado pela CF de 1937, e o segundo na CF de 1967, originária do golpe militar de 1964, que suprimiu a vin-

culação constitucional de recursos para a edu-cação, diminuindo os investimentos governa-mentais nessa área. Com a redemocratização, a sociedade escolhe reverter o descaso com o gasto em educação e define a área como prio-ridade. E não só a educação é reconhecida pela primeira vez como direito, tal como se lê no artigo 6º da CF 88, mas também a “saú-de, a alimentação, o trabalho, a moradia, o transporte, o lazer, a segurança, a previdência social, a proteção à maternidade e à infância, a assistência aos desamparados”3.

A CF 88 também representa um compromis-so importante na área de saúde: o Brasil passa a ser o único país com mais de 100 milhões de habitantes, que incorporou em sua Mag-na Carta o compromisso de ter um Sistema Universal de Saúde (SUS). Em grande parte, isso é fruto da 8ª Conferência Nacional de Saúde, a “Oitava”, que reuniu em Brasília, em 1986, mais de quatro mil delegados de todas as regiões e classes sociais e ficou conhecida como a “pré-Constituinte da Saúde”: uma das grandes contribuições da Oitava foi o con-senso obtido em torno da criação do Sistema Único Descentralizado de Saúde (SUDS) em 1987, que se transformaria no SUS na CF 88. A CF 88 define ainda, em seu artigo 196º, que “a saúde é direito de todos e dever do Estado, garantido mediante políticas sociais e econômicas que visem à redução do risco de doença e de outros agravos e ao acesso universal e igualitário às ações e serviços para sua promoção, proteção e recuperação”. Tal modelo contrasta com o vigente durante a di-tadura militar, baseado no Instituto Nacional de Assistência Médica da Previdência Social (INAMPS), que prestava assistência de saúde aos que contribuíam com a previdência social e com grande imbricamento do setor privado no público. O SUS faz uma defesa do direi-

3. Redação atual do Artigo 6º da CF 1988.


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to universal à saúde e não somente dos que contribuem com a previdência ou que podem pagar. Assim como com a educação, a impor-tância dada à saúde pública e ao SUS na CF 88 mostra uma priorização da área acordada pela sociedade brasileira à época da redemo-cratização e que, obviamente, demanda prio-ridade de recursos.

Pois esse pacto social que estabelece direi-tos sociais ao cidadão e deveres ao Estado, está sendo refeito. O marco dessa mudança de orientação no papel do Estado é a Emen-da Constitucional (EC) 95, decorrente da PEC 241 ou PEC 55.

A EC 95 estabelece um novo regime fi scal, ins-tituindo uma regra para as despesas primárias do Governo Federal com duração para 20 anos e possibilidade de revisão – restrita ao índice de correção – em 10 anos. Nessa regra, o gas-to primário do governo federal fi ca limitado por um teto defi nido pelo montante gasto do ano anterior, reajustado pela infl ação acumu-lada, medida pelo Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo (IPCA). Em síntese,

o novo regime fi scal institui uma austeridade permanente, pois implica um congelamen-to real das despesas do Governo Federal, que pressupõe uma redução do gasto público rela-tivamente ao PIB e ao número de habitantes (devido ao crescimento da população ao longo dos anos). Ou seja, de acordo com a regra pro-posta, os gastos públicos não vão acompanhar o crescimento da renda e da população.

O Gráfi co 2 mostra o gasto primário do Go-verno Central em porcentagem do PIB desde 1997 e uma projeção para o mesmo a partir de 2017 até 2037. Em 20 anos, no período de 1997 a 2017, o gasto primário do governo central cresceu de 14% para 19% do PIB4. Esse crescimento refl ete a regulamentação dos direitos sociais conforme foi pactuado na CF 88. Já nos próximos 20 anos, de 2017 a 2037, considerando uma taxa média de crescimento

4. As variações na proporção gastos/PIB refl etem também a variação do denominador, ou seja, do PIB. Isso explica, por exemplo, o aumento dessa proporção em 2015, quando ocorre uma redução do gasto real primário da União. No entanto, a variação do denominador não invalida a análise da tendência de crescimento do gasto.

Gráfi co 2: Gasto primário do Governo Federal em porcentagem do PIB (1997 – 2037)

% d

o PI

B

Despesa primária do governo central

Estimativa com crescimento de 2pp/ano

Logaritmo (Despesa primária do governo central)

Fonte: Tesouro Nacional. Elaboração própria.

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Desconstruçãodos direitos

sociais previstosna CF88

Regulamentaçãodos direitos

sociais previstosna CF88

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do PIB de 2 pontos percentuais ao ano, espe-ra-se que o gasto primário do governo federal retorne para a casa de 14% do PIB. Ou seja, a EC 95 propõe retroceder nos próximos 20 anos, o que o país avançou nos últimos 20 anos em termos de consolidação dos direitos sociais no Brasil.

Essa drástica redução da participação do Es-tado na economia é representativa de outro projeto de país, outro pacto social, que re-duz substancialmente os recursos públicos para garantia dos direitos sociais, como saú-de, educação, previdência e assistência social. Nesse novo pacto social, transfere-se a respon-sabilidade para o mercado no fornecimento de bens sociais, como discutiremos a seguir. Trata-se de um processo que transforma di-reitos sociais em mercadorias.

Impacto da austeridade no Brasil: o caso da educação

Efeitos da EC 95 na educaçãoCordes et al. (2015), em um texto para dis-cussão publicado pelo FMI, mostram que ne-nhum país do mundo estabeleceu uma regra para gasto público tal como a brasileira, por meio de uma emenda na Constituição. No caso do Brasil, também não havia necessida-de de constitucionalizar a regra fiscal, a não ser para alterar os gastos especificamente em saúde e educação: Rossi e Dweck (2016) con-sideram que a instituição do novo regime fis-cal por emenda constitucional só faz sentido para desvincular as receitas destinadas à saúde e educação (2016), ou seja, não fosse o objeti-vo de desvincular esses gastos da arrecadação, não teria sido necessário que a mudança tra-mitasse como emenda constitucional.

Como mencionado, no Brasil, o mínimo para os gastos públicos da União com educação,

estabelecido pelo Artigo 212 da Constituição Federal, é de 18% da Receita Líquida de Im-postos (RLI). Já a EC 95 prevê que, em 2017, o gasto mínimo com educação será 18% da RLI e, a partir de então, terá como piso o gas-to em 2017 reajustado pela inflação. Ou seja, o gasto federal real mínimo com educação será congelado no patamar de 2017. Comparando a regra antiga com o mínimo estipulado pela EC 95, percebe-se que o piso previsto por ela é, na verdade, um piso deslizante (Gráfico 3). Isto é, ao longo do tempo, o valor mínimo destinado à educação cai em proporção das receitas e do PIB.

Na simulação apresentada no Gráfico 3 com a EC 95, o mínimo para educação seria de 14,4% da RLI em 2026 e 11,3% em 2036. No entanto, apesar do “piso deslizante”, exis-te a possibilidade de aumentos nos gastos com educação acima do mínimo, mas somente a partir da redução de outros gastos. Ou seja, ao estabelecer um teto que reduz o gasto pú-blico em proporção ao PIB, haverá uma com-pressão dos gastos sociais. De acordo com a simulação de Rossi e Dweck (2016):

“(...) os outros gastos federais (excluindo pre-vidência e juros) que eram 7% do PIB em 2015, serão de 0,6% do PIB em 2036, o que não parece tecnicamente, tampouco politica-mente, factível. Considerando uma imprová-vel estabilização do gasto com a previdência em 8,5% do PIB, com um exercício arit-mético simples e um crescimento econômico médio de 2,5% mostra-se que é impossível – matematicamente impossível – o Brasil che-gar, em 2036, com um maior nível de gasto com saúde e educação em proporção ao PIB, mesmo na hipótese anarcocapitalista de se eliminar todos os outros gastos públicos, seja do executivo, judiciário, legislativo, exército, infraestrutura, investimentos etc. Isso porque, de acordo com a simulação, em 2036, o gasto


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primário do governo total será de 12,3% do PIB; se os gastos como previdência somarem 8,5% do PIB, sobram apenas 3,8% do PIB, número inferior aos atuais gastos com edu-cação e saúde, em torno de 4% do PIB, em 2016. Nesse sentido, é demagogia defender simultaneamente a PEC e a educação e saú-de públicas. ” (Rossi e Dweck, 2016: 4).

Os diversos cenários mostram a redução dos gastos em educação por causa da austeridade fiscal e, em especial, com a EC 95, o que le-vou diversas entidades a se posicionarem con-tra a medida por ser uma afronta ao Plano Nacional de Educação (PNE): o PNE (2014 – 2024) foi fruto de amplo processo de ne-gociação no parlamento e na sociedade brasi-leira e foi aprovado em 25 de junho de 2014 com claro caráter expansionista dos direitos educacionais para garantir o acesso desde a creche até a pós-graduação (Araújo, 2017a). A principal inovação do PNE é sua Meta 20, que prevê “ampliar o investimento público

em educação pública de forma a atingir, no mínimo, o patamar de 7% (sete por cento) do Produto Interno Bruto (PIB) do País no 5o (quinto) ano de vigência desta Lei e, no míni-mo, o equivalente a 10% (dez por cento) do PIB ao final do decênio” (Lei 13.005/2016).

Nota da Campanha Nacional pelo Direito à Educação e da Associação Nacional de Pes-quisa em Financiamento da Educação (FI-NEDUCA) aponta que o teto de gastos es-trangula a educação pública brasileira e torna letra morta o PNE (Campanha Nacional pelo Direito à Educação e FINEDUCA, 2017). A nota é enfática ao afirmar que faltam recur-sos para a educação no Brasil para cumprir o PNE. Segundo a análise, o teto de gastos vai corroer a maior conquista da educação brasi-leira, que foi a vinculação de um percentual da receita de impostos para a educação.

De acordo com o relator especial da ONU para extrema pobreza e direitos humanos,

Gráfico 3: Gasto mínimo com educação na regra antiga (Artigo 212 - CF 88) e na regra nova (EC 95)*

Despesa primária do governo central

Estimativa com crescimento de 2pp/ano

Logaritmo (Despesa primária do governo central)

Fonte: Adaptação livre de Rossi e Dweck (2016).* A simulação parte da hipótese de que o PIB cresce 2% ao ano no período e que a receita líquida acompanha o crescimento do PIB.

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EC 95 Art.212 CF88

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Philip Alston, o teto de gastos é uma medi-da “radical” e sem “compaixão”, que vai atar as mãos dos futuros governantes e que terá impactos severos sobre os brasileiros mais vulneráveis, além de constituir uma violação de obrigações internacionais do Brasil, co-locando em risco gerações futuras. O apelo do relator especial às autoridades brasileiras foi também endossado pela relatora especial sobre o Direito à Educação, Koumbou Boly Barry (Nações Unidas, 2016; United Nations Human Rights, 2016).

Impactos da austeridade no orçamento federal com Educação Mesmo antes de entrar em vigor a EC 95, a austeridade já vinha penalizando a educação. O corte dos gastos públicos destinados a essa área fica evidente quando se analisa a exe-cução orçamentária da “Função Educação”, que considera todos os recursos federais des-

tinados a pagamento de pessoal e encargos, despesas de custeio e investimentos que se re-lacionam a programas da educação, indepen-dentemente do órgão a que se refere5.

Como é possível perceber no Gráfico 4, o governo federal interrompe a trajetória de aumentos das dotações autorizadas para os gastos com educação em termos reais6. O or-çamento autorizado para gastos com a fun-ção educação é de R$ 111,2 bilhões em 2016 contra os R$124,2 bilhões de 2015 – o ano com a maior dotação da série histórica que se

5. A Função Educação é uma forma de enxergar todos os gastos do Orçamento Fiscal e da Seguridade Social da União. Neles estão tanto os gastos diretos do governo federal em educação, quanto as transferências governamentais por repartição de re-ceita. Nos anos recentes, os gastos da função educação estão concentrados no Ministério da Educação e no Tesouro Na-cional, que é responsável pelas Operações Oficiais de Crédito, mas, no início da série, o Ministério das Cidades e o Ministério do Planejamento também destinavam recursos a essa função.6. Corrigidos pela inflação oficial (IPCA) de junho de 2017.

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Fonte: Ministério do Planejamento. Elaboração própria

Gráfico 4: Gastos reais do Orçamento da União com a função Educação (preços de junho/2017)


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Fonte: Ministério do Planejamento. Elaboração própria

inicia em 20007. Ou seja, na Lei Orçamentá-ria Anual (LOA) de 2016 já está clara a deci-são de se gastar menos com Educação.

O Gráfico 4 ainda mostra que os empenhos8 caem em termos reais de R$ 111,6 bilhões em 2015 para R$ 108,0 bilhões em 2016 e os gas-tos liquidados9 permanecem no mesmo pata-mar (na média de R$96,9 bi) nos últimos três anos. De maneira agregada, o confronto dos gastos liquidados frente aos empenhados indica

7. Série consolidada e de acesso público no Painel do Orçamen-to Federal, na base de dados do Sistema Integrado de Planeja-mento e Orçamento (SIOP) http://www1.siop.planejamento.gov.br/acessopublico/8. Grosso modo, o empenho de recursos corresponde àquela fase da execução orçamentária em que se destinam, de fato, re-cursos para as dotações autorizadas na LOA. Em outros termos, trata-se do reconhecimento por parte do governo de que possui o dinheiro separado para ser gasto em determinada área. 9. Já a liquidação é a fase da execução orçamentária em que o governo contrata determinado serviço, verifica que o serviço foi executado conforme o contratado e reconhece que deve re-cursos financeiros ao prestador de serviços. Em outros termos, quando o governo liquida uma obra, por exemplo, ele atesta que a obra foi feita e que só falta transferir o dinheiro dos cofres públicos para o prestador de serviços.

que o governo não cria nenhuma obrigação or-çamentária nova. Isso pode ser percebido pelo Gráfico 5, que mostra que, enquanto os gastos liquidados com pessoal e encargos crescem ao longo da série, principalmente devido ao cres-cimento vegetativo dessas despesas, os gastos com investimento caem a partir de 2012 e os gastos com custeio (outras despesas correntes) começam a cair a partir de 2014.

Por serem gastos obrigatórios, os cortes na edu-cação ainda não pesam sobre os gastos com pes-soal e encargos, mas sobre os gastos discricioná-rios: custeio e investimento. Isso significa que, mesmo com recursos destinados (empenhados) para gastos com custeio e investimento, o go-verno deixa de comprar os bens e contratar os serviços previstos nos orçamentos.

Como se observa no Gráfico 5, os investi-mentos em educação retrocederam ao pa-tamar de 2005 e 2006, período anterior ao aumento substantivo desses gastos, que atin-

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Gráfico 5 – Gastos Reais Liquidados do Orçamento da União (preços de junho/2017)

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Fonte: Ministério do Planejamento. Elaboração própria. Taxa de investimento liquidado/empenhado no eixo da direita.

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Gráfico 6 – Evolução dos Investimentos Reais na Função Educação do Governo Federal (preços de junho/2017)

giram R$ 7,6 bilhões em 2012 e agora caem para a ordem dos R$ 1,7 bilhão anuais em 2015 e 2016. O dado é ainda mais preocu-pante, quando se coloca em perspectiva a taxa de liquidação dos investimentos em educação frente aos montantes empenhados. Pelo Grá-fico 6, é possível perceber que a taxa dos in-vestimentos liquidados sobre os empenhados era, em média, 45% no período de 2007 a 2012, quando os investimentos estavam au-mentando, e cai para a média de 31% entre 2013 e 2016, na fase de redução dos investi-mentos. Isso significa que o governo destina cada vez menos recursos aos investimentos em educação e que cada vez menos recursos são, de fato, investidos nos programas previs-tos no orçamento.

Quem ganha com o subfinanciamento da educação pública? Ao impedir a ampliação da oferta educacio-nal, a austeridade representada pela EC 95

impede o cumprimento das metas e estraté-gias previstas no PNE. Somado a isso, a com-posição atual do governo, com mais peso para representantes do setor privado que espaço para movimentos defensores da educação pú-blica, “por si só, anuncia maiores dificulda-des de se implementar e monitorar medidas de crescimento da oferta pública” (Araújo, 2017a). A saída com o novo cenário pode ser o aumento da privatização em suas diversas formas (da oferta educacional, do currículo e da gestão da educação), a fim de buscar formas mais baratas de oferecer os serviços educacionais. Tais formas de prover o serviço podem vir a ser não mais uma exceção, mas a alternativa amplamente majoritária.

Adrião (2017) aponta a influência de institui-ções filantrópicas, como o Instituto Ayrton Senna, a Fundação Pitágoras e a Fundação Lemann, na elaboração de políticas públicas e na formação de gestores educacionais no Bra-

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sil, e que cresce no pós golpe. Na verdade, a autora afirma que o que se observa hoje no Brasil é a prática do filocapitalismo, em que “a filantropia se alinha, sem pudor, ao mundo dos negócios e se apresenta como possibilida-de de ampliação dos lucros para investidores privados” (Adrião, 2017:31). Segundo Adrião et. al. (2015), as corporações que atuam no setor têm incursionado na agenda pública educacional brasileira por meio de “braços so-ciais” de empresas que integram o grupo e en-tidades sem fins lucrativos. O estudo identifi-cou ainda que os muitos grupos empresariais são duplamente favorecidos pela destinação de recursos públicos: são os que mais recebem recursos do governo federal, ao mesmo tem-po em que, por vezes criticando implícita ou explicitamente este programa, vendem seus serviços aos governos subnacionais.

Diversos especialistas apontam abertura à privatização dos direitos sociais com a EC 95. Segundo Araújo (2017b), se não ocorre-rem mudanças bruscas no presente rumo, a próxima década poderá consolidar um novo modelo muito mais compartilhado de “pres-tação de serviços”, tornando ainda mais frágil a principal conquista constitucional: o con-ceito de educação como direito. Portanto, o novo regime fiscal atende também a interes-ses específicos, que vendem a educação como mercadoria.

Considerações finais

A austeridade fiscal, que está em curso na economia brasileira, é vendida pelos seus defensores como a única solução para a cri-se econômica, como se fosse fruto de análise puramente técnica, isenta de ideologia, alheia aos interesses políticos e econômicos que permeiam o Estado e que vale de maneira atemporal e para todos os países. Ela é, na ver-dade, justamente o oposto disso. Como toda

proposta de política econômica, a austerida-de representa uma visão específica de mun-do, carregada dos ideais particulares de seus formuladores e proponentes, validada pelos interesses de atores específicos do processo e, como mostramos, não vale para a grande maioria dos países e nem em quaisquer pe-ríodos históricos: em especial, a experiência internacional mostra que não é a melhor res-posta para crises.

A EC 95 apoia-se na falácia construída em cima da ideia da austeridade fiscal. Sob o julgamento moral de controlar as contas pú-blicas e colocar um freio na suposta gastança do governo federal, escondem-se os interes-ses espúrios de uma parcela da sociedade, que quer reduzir a participação do Estado e das instituições públicas nas relações econômi-cas e nas relações sociais amplas para abrir o caminho para o mercado – supostamente ou não – tomar esse lugar. Alterando a Consti-tuição, a EC 95 impõe uma repactuação anti-democrática, que transforma estruturalmente os princípios e as possibilidades de atuação do Estado, sem o amparo e a legitimidade das mobilizações populares, tampouco de um amplo debate público. Ela faz justamente o oposto do processo que culminou na CF 88. Na realidade, ela destrói o pacto social cons-truído em 1988 e representa outro projeto de país, que transforma direitos sociais em mer-cadorias.

Isso é claro na análise aqui apresentada do caso da educação, mas vale também para to-das as outras áreas sociais, como saúde, pre-vidência e assistência social. Suprime-se, por meio de uma regra, direitos conquistados ao longo de muitas lutas e reproduz uma lógica de determinação das políticas semelhantes à que existia em períodos não democráticos.

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As opiniões expressas nesta publicação não necessariamente refletem as da Friedrich-Ebert-Stiftung.

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Friedrich-Ebert-Stiftung (FES)A Fundação Friedrich Ebert é uma instituição alemã sem fins lucrativos, fundada em 1925. Leva o nome de Friedrich Ebert, primeiro presidente democraticamente eleito da Alemanha, e está com-prometida com o ideário da Democracia Social. No Brasil a FES atua desde 1976. Os objetivos de sua atuação são a consolidação e o aprofundamento da democracia, o fomento de uma economia ambientalmente e socialmente sustentável, o fortalecimento de políticas orientadas na inclusão e justiça social e o apoio de políticas de paz e segurança democrática.

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Autores

Pedro Rossi é professor do Instituto de Economia da Unicamp, Diretor da Sociedade de Economia Política e membro da equipe editorial do Brasil De-bate (www.brasildebate.com).

Ana Luiza Matos de Oliveira é doutoranda do Insti-tuto de Economia da Unicamp e membro da equipe editorial do Brasil Debate (www.brasildebate.com)

Flávio Arantes é doutorando em Economia e mem-bro do Centro de Estudos de Conjuntura e Política Econômica do Instituto de Economia da Unicamp.

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