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Módulo: Introdução ao Estudo de Gestão e Pol. Públicas

Curso: Pós-Graduação em Gestão Pública Legislativa

São Paulo, 12 de março de 2007

Prof. Dr. Fernando de Souza Coelho

São Paulo, 15 de outubro de 2008.

Aula 2 – Introdução ao Estudo de Gestão Pública (cont.)Introdução ao Estudo de Pol. Públicas

� Conhecer a evolução, características (atuais) e tendências da gestão e das políticas

públicas , a partir da trajetória do Brasil; (aulas 1 e 2)

� Obter uma visão integrada (e instrumental) do processo de gestão de políticas públicas. (aula 3)

Aulas expositivas (preleções dialogadas),

Fóruns de DiscussãoDinâmicas de Grupo

Benefícios Esperados:

Metodologia:

2

Conteúdo

Conceito (e evolução) da Gestão Pública

Gestão Pública no Brasil Contemporâneo

Questões?

O que é Gestão Pública?

Quais os aspectos políticos e administrativos da Gestão Pública?

Quais os paradigmas da gestão pública no Brasil Contemporâneo?

Na Aula 1...

Gestão Pública = Public Management

Direito

AdministraçãoCiência Política

Economia

3

37373737’’’’

70’

80808080’’’’

90909090’’’’

O DASP

Decreto-Lei 200

PNDesbReforma

do Estado

60606060’’’’

70707070’’’’

CF 88

SSSSééééc. XXc. XXc. XXc. XXEvolução da Gestão Pública no Brasil

I.Questões Contemporâneas

Crise do Welfare State nos países desenvolvidos

Crise do Desenvolvimentismo nos países periféricos

Modelo econômico (incapacidade fiscal, intervenção)

Modelo político (insuficiência de governabilidade)

Modelo administrativo (disfunções burocráticas)

Nova Gestão Pública (teoria, práxis)

• dimensão econômico-financeira

• dimensão administrativa-institucional

• dimensão sócio-política

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A Nova Gestão PA Nova Gestão Púública blica –– a vertente a vertente teteóóricarica econômicaeconômica

• Ajuste Estrutural• Privatização• Reengenharia & Downsizing• Contabilidade Gerencial• Equilíbrio Fiscal

A Nova Gestão Pública – a corrente teórica gerencial

• Qualidade de Serviços Públicos• Foco no Cidadão• Gestão Estratégica• T&D• Governo Eletrônico• Transparência Administrativa• Controle Social• Foco no Resultado

Primeira Geração

Segunda Geração

Reformas

+

=A Nova Gestão PA Nova Gestão Púública blica –– a vertente a vertente teteóóricarica sociopolsociopolííticatica

• Desenvolvimento Humano Integrado• Sustentabilidade• Democracia Participativa• Empoderamento (e Gestão) Social• Territorialidade (e Subsidiariedade) das Políticas Públicas• Cooperativismo, Solidariedade e Ação Coletiva

Terceira Geração Experiências Inovadoras em âmbito local

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As Narrativas Político-Administrativas da Atualidade

Estado ativo Planejamento Estratégico e

Provedor de Serviços Diversos

Estado eficiente e eficaz Administração pública como “negócio“,

foco na melhoria da prestação de serviços

públicos, discurso anti-burocracia,

orientação para o desempenho e o

usuário, transferência de ações

(Estado Rede)

Estado ativador e efetivo Criação de valor público, geração de

capital social, engajamento cívico,

coordenação de atores público e

privados, inclusão social,

compartilhamento de reponsabilidades

Pressupostos da Nova Gestão Pública

a prestação de serviços públicos e a provisão de políticas públicas deve

orientar-se, complementarmente, pela eficiência, eficácia e a

efetividade.

Cumprimento das normas e redução de custos

EficiênciaRelação entre objetivos-metas e impactos-efeitos

EfetividadeVerificação das discrepâncias entre os resultados alcançados e os objetivos pretendidos

Eficácia

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Estruturas Burocráticas Organizações Flexíveis

Respeitando os Ditames Legais

Articulando os interesses políticos

Focando a Obtenção de Resultados

Aperfeiçoando a Gestão Pública

Ex: Vertente Gerencial

Adm.-Institucional

Avaliação Permanente

Foco emresultado

Maior autonomia e responsabilidade

Transparência e Controle Social

CapacitaçãoContínua

Voltada para o cidadão-usuário

Visão de futuro

Ex: Vertente Gerencial

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A Organização Flexível requer

Ethos no Serviço Público

Impulso para Eficiência

Busca pela Excelência

Criação de Valor Público

Flexibilidade e Inovação

Abordagem Gerencial COMPETÊNCIA EM RH

Instituições Democráticas

Estado – serviços públicos Org. Privadas – serviços privados

OrientaçãoOrientação para Eficiência

Orientação para Eficácia

Orientação para Efetividade

Orientação para Produção

Orientação para Marketing

Orientação para Valor

Objetivo Primordial

Atendimento às demandas sociais; maior

eqüidade e participação social; e

transparência administrativa

Obtenção de lucro

Maturação dos Objetivos

Mais a longo prazo Mais a curto prazo

Ajustes, Mudanças, e Perspectivas

Reengenharia organizacional*, downsizing,

descentralização, desestatização, e-

government, parcerias com ong’s/setor

privado e desenvolvimento sustentável.

Reengenharia organizacional, downsizing,

descentralização, terceirização, e-

commerce, alianças estratégicas e

responsabilidade social.

AmbienteCrescente competição intraestatal (entre

agências,órgãos estatais), entre governos e

com o mercado

Alta competição e mercado mutável

Governança

Preocupação principal em aproximar Estado

e sociedade na gestão da res publica,

aumentar a accountability e a efetividade

das políticas públicas, criando valor público.

Preocupação principal em gerar uma

imagem positiva por meio de transparência

e ações que criem valor para os

stakeholders (governança corporativa).

Comparando...

Fonte: Coelho & Olenscki, 2005.

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I.• Abertura comercial (Globalização)

• Organismos Internacionais

• (Re)definição do Quadro Fiscal

• Avanço da Redemocratização

• Controle Social (e Político) do Executivo

• Reforma do Estado

• Constituição de 1988

• …

• …

A (Re)configuração da Gestão Pública no Brasil (pós-90)

• dimensão econômico-financeira

• dimensão administrativa-institucional

• dimensão sociopolítica

Num contexto de edificação de uma Nova Gestão Pública (teoria, práxis)

GestãoGestão PPúúblicablica ((GerencialGerencial) no Brasil) no BrasilExperiência de reforma do Estado do MARE (1995)

DiagnDiagnóóstico Institucionalstico Institucional•• CentralizaCentralizaççãoão•• Controles Formais (legalidade)Controles Formais (legalidade)•• Falta de indicadoresFalta de indicadores•• Ausência de informaAusência de informaçções ões •• Ausência de Controle SocialAusência de Controle Social

Objetivos da ReformaObjetivos da Reforma•• Aumentar a governanAumentar a governançça do Estadoa do Estado•• Limitar as funLimitar as funçções do Estadoões do Estado•• Transferir da União para estados e Transferir da União para estados e municmunicíípios as apios as açções de carões de carááter localter local•• Reverter a crise de eficiência e Reverter a crise de eficiência e confiabilidadeconfiabilidade•• Voltar a AP para o cidadãoVoltar a AP para o cidadão•• Fazer melhor e custar menosFazer melhor e custar menos

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Discussão: a reforma administrativa no BrasilDiscussão: a reforma administrativa no Brasil

� Se reformas administrativas são difíceis e, normalmente, incrementais, o que fazer então?

� Quais possibilidades se apresentam?

� Qual o papel da burocracia ou das assessorias para se avançarem as reformas político-administrativas?

� Temos exemplos de mecanismos ou incentivos meritocráticos para a ação pública?

� Enfim, como romper com os vícios entre estabilidade do emprego e acomodação?

Enfim... a PolEnfim... a Políítica e as Reformastica e as Reformas

� Reformas do Estado são políticas.

� Envolvem necessariamente lideranças políticas e partidos

� Mudar práticas de gestão pública não envolve apenas transformar novas estruturas, processos e pessoas

� Trata-se de fortalecer a capacidade e a habilidade de governantes eleitos produzirem resultados

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Ex:Ex: Necessidade de MudanNecessidade de Mudançça de Atitude (cultura)a de Atitude (cultura)

• Grandes burocracias tendem a evitar o risco

“falhas que resultam da assunção de riscos são mais severamente punidas do que falhas resultantes da inação”

• Serviço público: ampliar a implementação de mudanças bem-sucedidas

“mais do que, como muitas vezes no passado, agir como ‘absorvedor de choques’ para manter o status quo”

• Premiar servidores “que olham para os lados para aprender, mais do que para a hierarquia buscando aprovação” = “pensamento lateral”

Desafios imediatos do setor pDesafios imediatos do setor púúblico brasileiroblico brasileiro

� o combate à corrupção

� a superação do formalismo

� a diminuição do clientelismo

� o pacto federativo

� a redução de desigualdades

� aumento da eficiência sistêmica e da eficácia dos serviços públicos e da efetividade das políticas públicas (importância da gestão)

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Finalizando a Aula 1

Questões/Dúvidas

Atividade de Aula

Seqüência da Disciplina

fernandocoelho@usp.br

Bibliografia referente à aula 2

Indicação de Leitura :

SARAIVA, Henrique; FERRAREZI, Elisabete (orgs.). Políticas Públicas (coletânea). Brasília: ENAP, 2006. (volumes 1 e 2).

SOUZA, Celina. Políticas Públicas: uma revisão da literatura. In: Sociologias. Porto Alegre: ano 8, nº16, jul/dez 2006, p. 20-45.

12

Conteúdo

Conceito de Políticas Públicas

Ciclo das Políticas Públicas: agenda, formulação, implementação e avaliação.

Políticas Públicas no Brasil Contemporâneo

Questões?

O que são Políticas Públicas?

Quais os aspectos políticos e administrativos da gestão de políticas públicas?

Quais os desafios da gestão de políticas públicas no Brasil Contemporâneo?

O que são Políticas Públicas?

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Academicamente, um campo do saber (substantivo e instrumental)

Soma das atividades dos governos, que agem diretamente ou atravésde delegação, e que influenciam a vida dos cidadãos. (Estado em Ação)

É o que o governo escolhe fazer e não fazer, definindo quem ganha o quê, por quê e que diferença faz. (embate em torno de idéias e interesses).

Projetos, atividades e ações voltados para a solução de problemas nasociedade (programas governamentais).

Políticas Públicas são…

TipologiaTipologia de de PolPolííticasticas PPúúblicasblicas

Gestão Pública - Papel do Estado- Arranjos Organizacionais- Qualidade de Serviços Públicos- Política de Recursos Humanos

Infra-estrutura e Meio Ambiente- Transportes- Energia- Saneamento- Meio Ambiente

Política Social- Saúde- Educação- Habitação- Assistência Social

Cres. e Desenv. Econômico- Pol. Monetária, Fiscal e Cambial- Política Industrial, Comércio Exterior- Riqueza, Renda e Emprego

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Ex: Ex: PolPolííticasticas PPúúblicasblicas de de GestãoGestão PPública

InterInter--relarelaçção entre as tipologias (ex: Brasil)ão entre as tipologias (ex: Brasil)

Informalidadee Burocracia

Concentraçãode Renda

Carga Tributária Elevada e Ineficiente

Educação e Saúde Pública de Baixa Qualidade

Infra-estrutura precária e Custo-Brasil

Regulação Obsoleta

Déficit Democrático

Baixa Qualidade de Serviços Públicos

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Fazer o que deve ser feito

Com capacidade de formulação e implementação

Otimizando os recursos

Com transparência, participação e responsabilização

Déficit Institucional

Governança

Eficiência

Democracia

MacroMacro--balizamentos para a Gestão de Polbalizamentos para a Gestão de Polííticas Pticas Púúblicasblicas

Ciclo das Políticas Públicas

AvaliaçãoControle, Monitoramento...

Implementaçãorealização...

Agenda Definição...

FormulaçãoDisposição...

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FormulaFormulaçção de Polão de Polííticas Pticas Púúblicasblicas

Algumas perguntas-chave:

• Qual é o problema?• Para quem e com quem?• O que queremos fazer e atingir?• Como vamos fazer isto?• Quais linhas de ação e as alternativas diante de

interesses diversos e restrições orçamentárias?

PPA apresenta diretrizes, objetivos e

indicadores quantificados

A LDO explicita metas e prioridades para cada ano

A LOA prevê recursos para sua execução

Formulação sob o Enfoque Administrativo

Constituição Federal (art. 165); Constituição Estadual e Leis Orgânica do Município

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Planej. Governamental (PPA) versus Política Pública

PPA (em sentido estrito):

Conjunto de programas que visam a restringir as causas dos problemas

por que passa a sociedade e a estruturar as condições necessárias à

atuação do governo. Pode ser baseado em:

• causas de problemas e atores;

• competências essenciais;

• recursos; e

• fatores de diferenciação e competitividade

Política Pública-Estatal:

Atividades dos governos, que agem diretamente ou através de

delegação, e que influenciam a vida dos cidadãos. (Estado em Ação)

Projetos, atividades e ações voltados para a solução de problemas na

sociedade (Programas Governamentais).

O Processo do PPA envolve......todo o Ciclo das Políticas Públicas.

34

ssss

18

ProblemaProblema Objetivo + IndicadorObjetivo + Indicador

Causas

C 1

C 2

C 3

Causas

C 1

C 2

C 3

SOCIEDADE(PESSOAS, FAMÍLIAS, EMPRESAS)

SOCIEDADE(PESSOAS, FAMÍLIAS, EMPRESAS)

Ações

A 1

A 2

A 3

Ações

A 1

A 2

A 3

Programa

Desafios

Programas

FormulaFormulaçção de Polão de Polííticas Pticas Púúblicasblicas

- Descrição do Problema- Público Beneficiário- Objetivos da Política Pública (com metas

quantificáveis ou não)- Organizações e Indivíduos Presentes e seus Interesses- Estratégias de Ação- Atividades-Meio / Atividades-Fim

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PROGRAMA - elemento central da integração do planejamento e orçamento (unidade de gestão), adotado a partir do PPA (1999-2003).

GESTÃO

ORÇAMENTO

PLANEJAMENTO

PROGRAMA

A Formulação de Políticas Públicas (enfoque Adm)

Políticas Públicas

20

Estudo de Caso

PPA 2004-2007

Orientação Estratégica

Ações de Governo

“BRASIL DE TODOS”

DesafiosDesafios

ProgramasProgramas

Estratégia

de

Desenvolvimento

DimensõesDimensões

21

Programa de Governo

Estudos

Orientação Estratégica de

Governo

Orientação Estratégica dos

Minist./Secr.

Cenário Macroeconômico

Previsão de

Recursos por Ministério

Elaboração dos

Programas

Consolidação do Plano e dos Orçamentos

Elaboração do PPA

Planejamento Teritorial

Estratégia deDesenvolvimento

Dimensão Social

Inclusão social, acesso

universal e de qualidade aos serviços públicos, valorização cultural,

transmissão do aumento da produtividade a

rendimentos dos trabalhadores

Dimensão Regional

Eqüidade entre regiões,

desenvolvimento regional e local

Dimensão Democrática

Fortalecimento da

cidadania, respeito aos direitos humanos e

gestão participativa das políticas públicas

Dimensão Econômica

Estabilidade

macroeconômica, geração de emprego e renda,

ampliação dos investimentos e da produtividade,

conquista de mercados

internacionais com redução da vulnerabilidade externa

Dimensão Ambiental

Harmonia entre

desenvolvimento e meio ambiente, sustentabilidade

ambiental

Conteúdo Estratégico

22

Dimensão social

Crescimento com geração de trabalho,

emprego e renda, ambientalmente

sustentável e redutor das desigualdades

sociais

Promoção e expansão da cidadania e

fortalecimento da democracia

MEGAOBJETIVO I

MEGAOBJETIVO II

MEGAOBJETIVO III

10 Desafios

11 Desafios

9 Desafios

Inclusão social e redução das

desigualdades sociais

Dimensõeseconômica, ambiental e

regional

DimensãoDemocrática

MegaobjetivosDimensõesDimensões 35

Conteúdo Estratégico

Conteúdo Estratégico

MEGAOBJETIVO I

Inclusão Social e Redução das Desigualdades Social1. Combater a fome visando a sua erradicação e promover a segurança alimentar e nutricional, garantindo o caráter de inserção e

cidadania

2. Ampliar a transferência de renda para as famílias em situação de pobreza e aprimorar os seus mecanismos

3. Promover o acesso universal, com qualidade e equidade à seguridade social (saúde, previdência e assistência)

...

10. Ampliar o acesso à informação e ao conhecimento por meio das novas tecnologias, promovendo a inclusão digital e garantindo a

formação crítica dos usuários

...

MEGAOBJETIVO II

DESAFIOS

23

ProblemaProblema Objetivo + IndicadorObjetivo + Indicador

Causas

C 1

C 2

C 3

Causas

C 1

C 2

C 3

SOCIEDADE(PESSOAS, FAMÍLIAS, EMPRESAS)

SOCIEDADE(PESSOAS, FAMÍLIAS, EMPRESAS)

Ações

A 1

A 2

A 3

Ações

A 1

A 2

A 3

Programa

Desafios

Programas

Orientação Estratégica dos Minist./Secr.

(Produto)

1. Contextualização: exame dos problemas e oportunidades da área de

atuação do Minist./Secr. em relação aos desafios e diretrizes

definidos na Orientação Estratégica de Governo;

2. Objetivos Setoriais: objetivos, passíveis de tradução em programas,

que atacam os obstáculos à superação dos desafios, ou que

representem objetivos de políticas setoriais de caráter continuado que

não necessariamente se relacionam com os macro-problemas

selecionados pelo governo;

3. Objetivos Setoriais Prioritários: objetivos setoriais, definidos no

âmbito das Orientações Estratégicas dos Minist./Secr., que

representam as prioridades do Minist./Secr. para o período do PPA.

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MISSÃOPROMOVER O PROCESSO DE MUDANÇA NO BRASIL POR MEIO DA EDUCAÇÃO DE QUALIDADE PARA TODOS.

CONTEXTO

Um grande desafio se afigura: Mudar em poucos anos a realidade da educação

brasileira permitindo completar a república e a abolição por meio da educação

de qualidade para todos.

Atualmente, 15 milhões de adultos brasileiros são analfabetos reais e 35

milhões aprenderam a ler, mas não sabem interpretar. Cerca de 9,6 milhões de

crianças em idade pré-escolar estão fora da escola. Das que têm idade escolar,

3,6% ainda não estão matriculadas. Mais de 2 milhões de crianças de 7 a 14

anos estão trabalhando em vez de estudarem e 800 mil estão envolvidas nas

piores formas de trabalho, inclusive a prostituição.

Ex: Governo Federal - MEC (2004-2007)

OBJETIVOS SETORIAIS

1. assegurar a assistência educacional à primeira infância carente

2. universalizar a educação básica

3. dar oportunidade a todos os jovens e adultos de se alfabetizarem

4. expandir a oferta de vagas no ensino profissional e superior

5. transformar o Brasil em uma escola aberta e permanente de cidadania

6. promover a democratização da gestão em todos os estabelecimentos de ensino

7. formar, valorizar e estimular os professores

8. capacitar e valorizar os trabalhadores da educação em todos os níveis de ensino

9. renovar pedagogicamente e equipar materialmente todos os estabelecimentos da

educação básica, fazendo da escola um ambiente estimulante e integrado à

comunidade

10. implementar as primeiras experiências da “escola básica ideal”

11. adequar a universidade aos desafios do século XXI

12. reformular a educação profissional

13. ampliar a sustentabilidade da educação pública por meio da implantação de uma

gestão moderna e da busca de novas fontes de financiamento

Ex: Governo Federal - MEC (2004-2007)

25

Instrumento de organização da atuação governamental

Programa

Objetivo(s)

Ações

Projetos Atividades Operações Especiais

Valores Metas

Cada programa identifica as AÇÕES necessárias para atingir os seus

OBJETIVOS, sob forma de PROJETOS, ATIVIDADES e OPERAÇÕES

ESPECIAIS, especificando os respectivos VALORES e METAS

PROBLEMA:Mortalidadepor Câncer

CAUSAS

C1 – Perfil epidemiológico diverso e desconhecido

C2 – Inacessibilidade ao tratamento terapêutico

C3 – Diagnóstico etratamento do tardio do câncer

OBJETIVO: Promover a prevenção,a detecção precoce dos tiposde câncer prevalentes e aassistência à população parareduzir a mortalidade por câncer no País

AÇÕES

A1 –Estudos e pesquisas sobreprevenção e controle do câncer

A3 – Implantação de Centros deAlta Complexidade em Oncologia.

PROGRAMA:

Prevenção e Controle do Câncer e Assistência Oncológica

SOCIEDADE (Público-Alvo): População em geral

A4 – Promoção de eventostécnicos sobre prevenção,controle e assistência oncológica

A2 –Capacitação de profissionaisem prevenção e controle do câncer

Exemplo de ElaboraExemplo de Elaboraçção de Programaão de Programa

26

Garantia da Qualidade do Plano e da Gestão

CaracterísticasCaracterísticas

MANUAISMANUAIS

NORMATIZAÇÃO DO PPANORMATIZAÇÃO DO PPA

Projeto de Lei de Diretrizes

Orçamentárias

Projeto de Lei de Diretrizes

Orçamentárias

Projeto de Lei do PPA

Projeto de Lei do PPA

Sensibilização da Alta Direção

Sensibilização da Alta Direção

• Planejamento Participativo

• Planejamento de Longo Prazo (Modelo de Desenvolvimento)

• Planejamento Territorial

• Integração Plano, Orçamento e Gestão

• Gestão por Resultados na Sociedade

• Qualidade do Gasto e Redução de Custos

• Consistência Macroeconômica

• Sustentabilidade Financeira

• Planejamento Participativo

• Planejamento de Longo Prazo (Modelo de Desenvolvimento)

• Planejamento Territorial

• Integração Plano, Orçamento e Gestão

• Gestão por Resultados na Sociedade

• Qualidade do Gasto e Redução de Custos

• Consistência Macroeconômica

• Sustentabilidade Financeira

METODOLOGIA DE ELABORAÇÃO E GESTÃO DO PPA

METODOLOGIA DE ELABORAÇÃO E GESTÃO DO PPA

Capacitação das Equipesdos Minist./Secr.

Capacitação das Equipesdos Minist./Secr.

Resumo: PPA 2004Resumo: PPA 2004--20072007

6 Dimensões de Planejamento para o DesenvolvimentoEconômica Social Regional Ambiental Democrática

3 Mega-Objetivos

30 Desafios

374 Programas� Programas finalísticos: atendem diretamente às demandas sociais;

� Programas de Gestão e de Políticas Públicas: atendem às ações de governo relacionadas às políticas públicas

� Programas de Serviços ao Estado: produção de bens e serviços para o próprio Estado

� Programas de Apoio Administrativo: ações de apoio administrativo

4.300 Ações

27

ImplementaImplementaçção de Polão de Polííticas Pticas Púúblicasblicas

Porque as organizações falham na implementação

das políticaspúblicas?

Formulação

EstruturasPessoas

Ausência de políticaQualidade da formulaçãoNão reflete perspectivasBaixa governabilidade

Formulação X açãoGestão fragmentadaNão é orientada a

resultadosFalta controle social

Orçamento X planejamentoContingenciamento linear

Falta flexibilidade

As organizações não comprometem as pessoas

com a realização das políticas

Recursos

Integração = Coerência + consistência + coordenação

Fragmentação = incoerência + inconsistência + descoordenação

Problemas da Implementação

28

Programa

Ações

A 1

A 2

A 3

Ações

A 1

A 2

A 3

ProblemaProblema

Causas

C 1

C 2

C 3

Causas

C 1

C 2

C 3

SOCIEDADE(PESSOAS, FAMÍLIAS,

EMPRESAS)

SOCIEDADE(PESSOAS, FAMÍLIAS,

EMPRESAS)

Objetivo + Indicador

Objetivo + Indicador

Estrutura dogoverno

?

Ilustrativamente...

Finalizando a Aula 2

Questões/Dúvidas

Atividade de Aula

Seqüência da Disciplina

fernandocoelho@usp.br