assistÊncia social de cariacica: familias, iases – instituto de atendimento socioeducativo do...
TRANSCRIPT
0
1
ASSISTÊNCIA SOCIAL DE CARIACICA: FAMILIAS,
CRIANÇA E ADOLESCENTE, IDOSOS,
MIGRANTES, POPULAÇÃO EM SITUAÇÃO DE
RUA E PESSOAS COM DEFICIÊNCIA.
DIAGNÓSTICO E CONSTRUÇÃO DE CENÁRIOS
CONSULTORAS:
Jeane Andréia Ferraz Silva
Andréa Monteiro Dalton
CARIACICA
2012
2
A ASSISTÊNCIA SOCIAL EM CARIACICA
AGRADECIMENTOS
Viva o povo brasileiro!
- gritou Zé Popó da tribuna,
- com o punho fechado e voltado para cima.
- Viva nós!
Viva o povo brasileiro, João Ubaldo Ribeiro
Viva o povo de Cariacica! Gritamos nós!
Sem a participação ativa de vários sujeitos vinculados à Política de Assistência Social de Cariacica
este trabalho não seria possível. Por isso, queremos agradecer e dedicar este relatório às pessoas que
contribuíram significativamente para um trabalho que pertence à esta Cidade. Portanto, a sua autoria
é coletiva, apesar da sistematização de suas autoras.
Agradecemos a todos moradores desta cidade e, em especial aos usuários da Assistência Social de
Cariacica. Sem a voz de vocês e o conhecimento dos vários territórios em que ocupam, não
poderíamos sentir e ver de perto a luta pela sobrevivência desses trabalhadores que, mesmo com
todas as destituições do mundo dos direitos, não se negam a lutar e a acreditar numa outra cidade.
Aos trabalhadores da SEMAS, em especial aqueles que vocalizaram suas condições e relações de
trabalho, mas que também no mundo contraditório deste trabalho, conseguem a cada dia fazer com a
Assistência Social seja acessada aos usuários, mesmo num quadro de precarização, pouca
infraestrutura, recursos...A maior potência de vocês é o trabalho que realizam com todo
comprometimento e paixão pelo que fazem.
Aos conselheiros dos cinco Conselhos Municipais da SEMAS, que apesar de todas as contradições
dos espaços de controle social de uma política social e, particularmente de uma Política de
Assistência Social, ainda continuam ocupando estes espaços e buscando a participação qualificada de
uma Sociedade Civil comprometida com os interesses populares e democráticos.
3
Aos membros do Comitê Gestor da SEMAS, que entendendo o desafiador papel de uma gestão
pública, não se furtam de discutir e encontrar coletivamente estratégias para a consecução de uma
Política de Assistência Social para a Cidade. Quanto comprometimento há no trabalho de vocês! E
isso tudo coordenado pela Secretária da SEMAS Nilda Sartório, que tem demonstrado a sua
capacidade de uma gestora pública, balizada pela competência técnica e política.
Ainda agradecemos de forma bem particular ao Mário do Orçamento Participativo, que nos brindou
com as visitas aos diversos bairros de Cariacica, bem como à Marilena da SEMAS que nos
acompanhou em todo o trabalho de coleta de dados. Obrigada a vocês pela generosidade e atenção.
4
Lista de Siglas
ADRA – Agência de Desenvolvimento e Recursos Assistenciais
APAE – Associação de Pais e Amigos dos Excepcionais
BPC – Benefício de Prestação Continuada
CadÚnico – Cadastro Único das Famílias
CNAS – Conselho Nacional de Assistência Social
COFINS – Contribuição para o Financiamento da Seguridade Social
COMASC – Conselho Municipal da Assistência Social de Cariacica
Comdcac – Conselho Municipal da Criança e Adolescente
CRAS – Centro de Referência de Assistência Social
CREAS – Centro de Referência Especializado de Assistência Social
CST – Companhia Siderúrgica do Tubarão
CVRD – Companhia Vale do Rio Doce
FAS – Fundo de Apoio ao Desenvolvimento Social
FMAS – Fundo Municipal de Assistência Social
FMI – Fundo Monetário Internacional
FAMOC – Federação das Associações de Moradores de Cariacica
FNAS – Fundo Nacional da Assistência Social
5
IASES – Instituto de Atendimento Socioeducativo do Espírito Santo
IBGE – Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística
IDE – Índice de Desenvolvimento Econômico
IDH – Índice de Desenvolvimento Humano
IDH-M – Índice de Desenvolvimento Humano Municipal
IDHM-E – Índice de Desenvolvimento Humano Municipal - Educação
IDM-ES – Índice de Desenvolvimento dos Municípios do Espírito Santo
IDHM-L – Índice de Desenvolvimento Humano Municipal - Longevidade
IDHM-R – Índice de Desenvolvimento Humano Municipal - Renda
IDS – Índice de Desenvolvimento Social
IDU – Índice de Desenvolvimento Urbano
IFM – Índice de Finanças Municipais
IGME – Índice de Infra-estrutura para Grandes e Médios Empreendimentos
IPEA – Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada
IJSN – Instituto Jones dos Santos Neves
LDO – Lei de Diretrizes Orçamentárias
LOAS – Lei Orgânica da Assistência Social
MDS – Ministério do Desenvolvimento Social
6
NOB/RH/SUAS – Norma Operacional Básica dos Recursos Humanos do SUAS
NOB/SUAS/2005 – Norma Operacional Básica do Sistema Único da Assistência Social de 2005
ONGs – Organizações Não-Governamentais
OSCIP – Organização da Sociedade Civil de Interesse Público
PBF – Programa Bolsa Família
PETI – Programa de Erradicação do Trabalho Infantil
PGRM – Programa de Garantia de Renda Mínima
PIB – Produto Interno Bruto
PNAS/2004 – Política Nacional de Assistência Social de 2004
PNUD – Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento
PO – Pessoal Ocupado
PPA – Plano Plurianual
RMGV – Região Metropolitana da Grande Vitória
SEMAS – Secretaria Municipal de Assistência Social
SEME – Secretaria Municipal de Educação
SUAS – Sistema Único da Assistência Social
SUS – Sistema Único de Saúde
UNIS – Unidade de Integração Social
VPB – Valor Bruto de Produção
7
Lista de Gráficos
Gráfico 1 - Número absoluto de Pobres na RMGV – 2003............................................................ 36
Gráfico 2 - Número de Famílias segundo faixa de rendimento mensal familiar per capita........... 39
Gráfico 3 - Pirâmide etária de 1970 - População de Cariacica....................................................... 43
Gráfico 4 - Pirâmide etária de 2010 - População de Cariacica....................................................... 45
Gráfico 5 - Regimes dos Contratos de Trabalho da SEMAS em %............................................... 88
Gráfico 6 - Escolaridade dos Trabalhadores da SEMAS................................................................ 90
Gráfico 7 - Entidades, Programas e Projetos Registrados no COMASC e COMDICAC.............. 105
Gráfico 8 - Situação do CADÚNICO e do PBF............................................................................. 108
Gráfico 9 - Percentual dos Recursos da Assistência Social por Nível de Proteção/Gestão........... 118
Lista de Tabelas
Tabela 1 - Índice de Desenvolvimento Humano (2000)................................................................. 32
Tabela 2 - Índice de Desenvolvimento Urbano (IDU), Índice de Desenvolvimento Social
(IDS), Índice de Finanças Municipais (IFM), Índice de Desenvolvimento Econômico (IDE),
Índice de Infra-estrutura para Grandes e Médios Empreendimentos (IGME) e Índice de
Desenvolvimento dos Municípios do Espírito Santo (IDM-ES) em 2000.....................................
34
Tabela 3 - População de Cariacica e do ES de 1970 a 2010........................................................... 35
Tabela 4 - População residente segundo o sexo em Cariacica 1970-2010 (%).............................. 36
Tabela 5 - PIB a preços de 2009 (Mil Reais) de 2002 a 2009........................................................ 37
Tabela 6 - Participação no total do PIB estadual de 2002 a 2009 (%)........................................... 37
Tabela 7 - Pessoal ocupado total em Cariacica de 1996 a 2009..................................................... 38
Tabela 8 - Pessoal ocupado assalariado total em Cariacica de 1996 a 2009.................................. 38
Tabela 9 - Pessoas responsáveis pelos domicílios particulares permanentes por rendimento
nominal mensal, segundo regiões...................................................................................................
40
Tabela 10 - Nº de estabelecimentos rurais segundo a condição do produtor em 2006................... 42
Tabela 11 - Nº de estabelecimentos segundo tipo de agricultura em 2006.................................... 43
Tabela 12 - Área dos estabelecimentos agropecuários por tipo de agricultura e área média por
estabelecimento em 2006................................................................................................................
43
Tabela 13 - Pessoal ocupado em estabelecimentos agropecuários, por sexo em 2006.................. 44
Tabela 14 - Quantidade de pessoas que dirigem o estabelecimento segundo nível de instrução
em 2006
(%)....................................................................................................................................
44
Tabela 15 - População residente de Cariacica segundo faixa etária de 1970-2010 (%)................. 47
Tabela 16 - Pessoas responsáveis pelos domicílios particulares permanentes por faixa etária,
segundo regiões.............................................................................................................................
49
8
Tabela 17 - Densidade demográfica da população urbana e rural de Cariacica em 2010.............. 51
Tabela 18 - Proporção da população residente alfabetizada por faixa etária nos municípios da
Grande Vitória 2000-2010..............................................................................................................
52
Tabela 19 - Percentual de alunos segundo situação educacional em Cariacica
2007.....................
52
Tabela 20 - Nº de escolas e alunos atendidos no Programa Bolsa Família em Cariacica 2005-
2010................................................................................................................................................
.
53
Tabela 21 - Número de Famílias Beneficiárias do PBF na Grande Vitória-ES Fevereiro/2011.... 55
Tabela 22 - Evolução de Famílias Inscritas no Cadastro Único em Cariacica – 2005 – 2010....... 56
Tabela 23 - Nº de Famílias Beneficiadas no PBF por Regiões de Cariacica.................................. 56
Tabela 24 - População do país por tipo de deficiência................................................................... 61
Tabela 25 - Tipo de deficiência por sexo no município de
Cariacica.............................................
62
Tabela 26 - Financiamento da Assistência Social em
2009............................................................
117
Lista de Figuras
Figura 1 - Regionalização do município de Cariacica (%) – 2010................................................. 30
Lista de Quadros
QUADRO 1 - Condicionalidades do PBF referentes à educação................................................... 59
QUADRO 2 - Condicionalidades do PBF referentes à
saúde.........................................................
60
QUADRO 3 - Demandas para a Assistência Social....................................................................... 76
QUADRO 4 - Organograma da SEMAS........................................................................................ 85
QUADRO 5 - Cargos Existentes na SEMAS................................................................................. 88
QUADRO 6 - Territorialização a partir dos CRAS em Cariacica.................................................. 95
QUADRO 7 - Rede socioassistencial de Cariacica por nível de proteção – 2009......................... 101
QUADRO 8 - Número de CRAS em Cariacica.............................................................................. 103
QUADRO 9 - Ações Intersetoriais Estabelecidas pela SEMAS.................................................... 110
9
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO.............................................................................................................................. 10
CAP. 1 CONHECENDO O TERRITÓRIO DE CARIACICA.............................................. 15
1.1 Problematizando alguns conceitos teóricos.................................................................... 15
1.2 Cariacica: uma cidade em construção e com enormes desafios...................................... 26
1.2.1 Cariacica: sua história e sua inserção na Grande Vitória................................................ 26
1.2.2 O desafio de uma cidade convivendo com as gerações: idosos, crianças e
adolescentes e jovens...................................................................................................... 44
1.2.3 Alfabetização e Escolarização........................................................................................ 51
1.2.4 A questão habitacional.................................................................................................... 53
1.2.5 Famílias Atendidas pelo Programa Bolsa Família.......................................................... 54
1.2.6 Pessoas com Deficiência................................................................................................. 61
1.2.7 População em Situação de Rua....................................................................................... 62
CAP. 2 A POLÍTICA DE ASSISTENCIA SOCIAL.............................................................. 65
2.1 A concepção da Assistência Social em Cariacica: entre o dever legal e o dever moral. 65
2.2 A gestão e organização da política de Assistência Social............................................... 77
2.2.1 Lócus Institucional da Política de Assistência Social..................................................... 82
2.2.2 A Gestão do Trabalhador da PAS................................................................................... 87
2.2.3 A Territorialização da Assistência Social....................................................................... 93
2.2.4 Rede Socioassistencial de Cariacica............................................................................... 98
2.2.5 O CADÚNICO................................................................................................................ 107
2.2.6 A relação entre as demais políticas setoriais e o SUAS: o desafio da
intersetorialidade............................................................................................................. 108
2.2.7 Sistema de Informação, Monitoramento e Avaliação do SUAS..................................... 112
2.3 O financiamento da política de Assistência Social......................................................... 113
CAP 3 OS CENÁRIOS............................................................................................................. 131
3.1 Cenários de ameaças....................................................................................................... 132
3.2 Cenário desejado............................................................................................................. 135
4. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS........................................................................ 139
10
INTRODUÇÃO
O primeiro Plano Estratégico da Cidade de Cariacica – Cariacica “Vale Mais”, foi elaborado em
2002 pela Prefeitura Municipal de Cariacica e pela Fundação Vale do Rio Doce, que contou com a
participação da sociedade civil organizada, AGEPLAN, FAMOC, CDL e Câmara Municipal de
Cariacica, em que foi estabelecido um conjunto de metas para o desenvolvimento da Cidade no
período de 2003 – 2022.
A Gestão municipal de Cariacica1 inicia em 2009 o processo de atualização deste Plano de
Desenvolvimento Sustentável – Agenda Cariacica. Destarte, trata-se de um esforço de construção do
futuro de Cariacica, objetivando promover o estudo da realidade atual da cidade em seus diversos
aspectos, bem como debater e oferecer um novo plano estratégico para os próximos vinte anos.
Esse planejamento estratégico apresenta como pressupostos: a) o município “como uma produção
coletiva de interesses distintos, às vezes coincidentes, às vezes contraditórios”; b) a referida
produção numa dimensão histórica, relacionando município, Estado e Federação, compreendendo
que Cariacica hoje é o resultado dos processos históricos que definiram sua formação; c) a Cariacica
do futuro trará os efeitos desse passado na construção que será realizada a partir dos dias de hoje.
(CAMPOS JR & GOMES, 2010).
Neste sentido, a Agenda Cariacica será trabalhada a partir dos seguintes elementos: a) a formação
econômica, política e social em Cariacica; b) os direitos pretendidos: direito à cidade, à vida no
campo e à diferença; e c) os desafios políticos para uma nova divisão intermunicipal do trabalho na
Metrópole. (CAMPOS JR & GOMES, 2010).
A cidade revela na sua dinâmica as características inerentes de uma produção que gera desigualdades
em sua apropriação. Um dos principais desafios da cidade é o de conhecer e compreender as
particularidades da manifestação da questão social e criar possibilidades e estratégias de
enfrentamento da concentração de riquezas e bens produzidos
Mesmo compreendendo que historicamente eqüidade não combina com acumulação capitalista e que
política social não acabará com a desigualdade, vale entender que as políticas públicas com primazia
1 Segundo Mandato do Prefeito Helder Salomão, do Partido dos Trabalhadores.
11
do Estado podem contribuir como espaço para a redução das distâncias existentes no presente e que
ameaçam o futuro.
Este trabalho se detém particularmente na temática da Assistência Social que exibirá os resultados da
primeira etapa da Agenda Cariacica, que se funda no diagnóstico da Política de Assistência Social
em Cariacica.
Para isso, buscou-se compreender que a pesquisa “tem por suporte a categoria totalidade2,
considerada de forma ontológica3 e não elaborada pelo pensamento, meramente reflexiva” (BRAVO
apud NETTO, 2000 p. 39). A totalidade assim, não é a soma das partes, mas um grande complexo
constituído de complexos menores.
Não existe no ser social o elemento simples, pois tudo é complexidade. Cada complexo ou totalidade
articula-se em múltiplos níveis e através de múltiplos sistemas de mediações a outros, levando-nos a
uma seqüência real e também lógica para entender a totalidade concreta (PONTES, 2000, p. 39).
Neste sentido, a pesquisa foi norteada de acordo com estes pressupostos:
Comprometimento com a prática dos movimentos sociais, havendo uma preocupação de não
focalizar a população, bem como os trabalhadores e conselheiros da política de assistência
social como objeto a ser investigado, mas ressaltando sua posição de sujeito do processo
histórico.
As conclusões finais do estudo devem ser de contribuição para repensar a política de
Assistência Social na cidade de Cariacica.
O trabalho deve ser considerado como um processo em construção que se caracteriza pela
unidade teórica-prática, entendida como uma totalidade contraditória, procurando através dos
conceitos teóricos explicativos a compreensão do real e sua orientação na escolha das
estratégias de ação.
2 “Categoria ontológica que representa o concreto, síntese de determinações. Lukács estabelece que totalidade é um
complexo constituído de outros complexos subordinados, ou seja, toda parte é também um todo [...] um complexo de
forças com relações diversas que agem em conjunto. Essa complexidade não elimina o caráter de elemento” (PONTES,
2000, p.39). 3 Ontologia é “a parte da filosofia que estuda as formas de existência dos seres. [...] Ontologia do Ser Social – concepção
de Lukács sobre a teoria social de Marx, na qual reconhece ser Marx o autor de uma verdadeira ontologia materialista da
sociedade capitalista, já que todas as suas análises e proposições se colocam em face de um determinado ser social (um
ser real) e não de enunciados filosóficos e epistemológicos. E o centro dessa ontologia são as relações econômicas
historicamente construídas pelos homens.” (op. cit., p. 38)
12
Os procedimentos metodológicos se deram por meio de revisão bibliográfica, pesquisa documental e
pesquisa de campo.
A revisão bibliográfica ocorreu com tratamento rigoroso das categorias teóricas centrais que
circundam o objeto de estudo (Assistência Social, pobreza, questão social, política social, exclusão
social).
Para a pesquisa documental foram utilizados: relatórios de gestão de 2006, 2007 e 2009; Lei de
criação dos conselhos e do fundo de Assistência Social e demais resoluções; diagnóstico da SEMAS
2009; relatórios dos eventos gerais da Agenda Cariacica.
A pesquisa de campo foi realizada por meio de grupos focais com:
1. O Comitê Gestor4 da SEMAS para discussão das questões: a) Como ocorre a gestão da
Assistência Social na cidade de Cariacica?; b) Que dificuldades são sentidas no processo de
gestão?; c) Que demandas e respostas estão sendo dadas frente à situação de pobreza da
população?;
2. Os trabalhadores5 que atuam na Política de Assistência Social para discussão das questões: a)
Como estão as condições e relações de trabalho na área?; b) Qual é o papel do trabalhador no
fortalecimento da Política de Assistência Social e particularmente no fortalecimento do
usuário?; c) Que propostas/desafios tem-se na construção do Sistema Único da Assistência
Social (SUAS)?;
3. Usuários atendidos em Centro de Referência de Assistência Social (CRAS)6. As questões
norteadoras foram: a) Qual o significado da assistência social (serviços/benefícios) para sua
vida?; b) Que necessidades a Assistência Social não vem atendendo?; c) Que Assistência
Social deseja ter em Cariacica?
4 Participaram de grupo focal no dia 03/2010 os membros do Comitê Gestor da SEMAS composto pela Secretária, Sub-
Secretária, gerentes, assessores e coordenadores dos serviços, programas e projetos). 5 Participaram os trabalhadores da PSB e PSE. Estes foram divididos em dois grupos focais, sendo um da PSB e outro da
PSE, totalizando 28 (vinte e oito) trabalhadores. 6 Foram realizados 5 grupos focais com os usuários dos diversos serviços prestados pelos CRAS de Novo Horizonte,
Porto Novo, Padre Gabriel, Campo Novo e Nova Rosa da Penha, totalizando 62 (sessenta e dois) participantes.
13
4. Com os conselheiros7 dos seguintes conselhos: Conselho Municipal da Assistência Social;
Conselho Municipal dos Direitos da Criança e Adolescente; Conselho Municipal do Idoso;
Conselho Municipal da Pessoa com Deficiência; Conselho Municipal de Segurança
Alimentar. As questões para debate foram: a) Qual é a visão que há hoje da Assistência
Social na cidade de Cariacica? b) De que maneira os conselhos podem contribuir na
construção dessa cidade? c) Os conselhos estão conseguindo dar voz às demandas da
população e traduzi-las em políticas sociais? d) Os conselhos estão interferindo na agenda
pública do governo municipal? e) Quais as possibilidades e desafios nesse processo de
representação popular?
Além disso, realizamos visitas nos bairros das Regiões administrativas8 do município, visando um
olhar sobre este território, que demonstrou o desafio para a gestão da cidade diante da falta de infra-
estrutura, precariedade das moradias e das condições de vida de sua gente.
O relatório da pesquisa está dividido em três capítulos que se complementam.
O primeiro capítulo procura problematizar, explicitando as contradições de alguns conceitos
presentes na discussão da Assistência Social e, particularmente, na Política de Assistência Social
como pobreza, exclusão social, questão social, política social e seguridade social. Apresenta ainda a
discussão de Cariacica e suas múltiplas expressões da questão social no contexto da Região
Metropolitana da Grande Vitória (RMGV), mostrando a cidade e seus territórios e a desigualdade
social, o que a repõe em constante construção e com enormes desafios.
A Política de Assistência Social no Município é analisada no capítulo dois a partir de sua concepção,
gestão e organização, financiamento e controle social. No item concepção discute-se como esta
política ainda convive com o dever legal e moral na Cidade, em que ainda comparece como um não
direito social. Na gestão e organização são traçados o lócus institucional desta política; a gestão do
trabalhador; a territorialização; a intersetorialidade; a rede de serviços existente e a relação entre o
órgão gestor e as entidades de Assistência Social; o monitoramento e a avaliação. Na esfera do
7 Foram realizados 2 grupos focais, sendo um com os conselheiros do Conselho de Assistência Social e do Conselho de
Segurança Alimentar; outro com os conselheiros dos Conselhos dos Direitos da Criança e do Adolescente; do Idoso e da
Pessoa com Deficiência, totalizando 23 (vinte e três) participantes. 8 Realizamos visitas nas regiões 1, 2, 7, 8, 9 e 10, . Como foi fundamental estas visitas, principalmente porque teve a
condução do Sr. Mário do Orçamento Participativo da PMC, que conhece cada bairro e suas particularidades, suas
ligações e interligações. Nossa como este município é grande e desafiador! Agradecemos a este servidor público e
morador de Cariacica!
14
financiamento demonstra-se como que ainda são incipientes os recursos alocados para a Assistência
Social, frente à demanda de seus usuários, o que desafia a gestão municipal face à questão
econômica, arrecadação de impostos nesta esfera. A participação popular e sua inserção nos espaços
de controle social como os Conselhos de Direitos e de Políticas, é problematizada no item que
discute o controle social na Assistência Social.
Finalizando este documento, o terceiro capítulo pondera os pontos críticos e de destaque do
diagnóstico, traçando os cenários que ameaçam a consecução de uma Política de Assistência Social
para atender a quem dela necessitar, bem como o cenário desejado na Cidade, que possa contribuir,
em conjunto com as demais políticas setoriais para a radicalização da democracia e da cidadania de
sua gente.
15
CAPITULO 1: CONHECENDO O TERRITÓRIO DE CARIACICA
Enigma...
da terra,
eco da vida,
entranha, despontar, ecoa o que uni versos.
José Elias – Grupo Moxuara
1.1- PROBLEMATIZANDO ALGUNS CONCEITOS TEÓRICOS
Enigma, a palavra perfeita para o objetivo deste capítulo: conhecer o território de Cariacica.
Compreender a partir do conhecimento científico como as múltiplas expressões da questão social
aqui se manifestam e que estão a exigir respostas qualificadas e substantivas da gestão da cidade.
Para pensarmos a cidade de Cariacica e sua inserção no estado do Espírito Santo e na Região
Metropolitana da Grande Vitória, faz-se necessário discorrermos sobre alguns conceitos que
emolduram as grandes cidades do nosso estado tais como pobreza e exclusão social9 que
aparentemente são utilizados como sinônimo para caracterizar a desigualdade social existente nos
marcos da dinâmica da produção e reprodução das relações da sociedade do capital. Não se trata
apenas de uma questão de nomenclatura, mas de posicionamento teórico-político e de explicação do
fenômeno da pauperização dos trabalhadores. Neste aspecto é importante mencionarmos que o
Município de Cariacica traz na sua trajetória histórica, as profundas marcas da desigualdade onde é
possível percebê-la por toda sua extensão.
Neste sentido, a tradição marxista, nos permite olhar o fenômeno da pauperização de hoje à luz de
uma leitura da sociedade burguesa, do modo como ela se produz e reproduz e, dentro disso, como a
desigualdade social é inerente a estas relações sociais.
9 Texto elaborado tendo como referência o trabalho intitulado “A categoria pobreza no SUAS”, apresentado no III Encontro Nacional
de Política Social, do Mestrado em Política Social/UFES, em junho/2008, de autoria de Jeane Andréia Ferraz Silva.
16
No capítulo XXIII do “O Capital”, livro 1, volume 2 – A lei geral da acumulação capitalista – Marx
teve por objetivo estudar a composição do capital10
e suas conseqüências para o trabalhador. Este
texto de Marx auxilia-nos a compreender o fenômeno da pauperização como uma das conseqüências
para o trabalhador inserido no processo de produção capitalista.
A produção capitalista é produção e reprodução de mercadorias e de mais-valia, mas também é
produção e reprodução das relações sociais, produção e reprodução da própria relação: de um lado, o
capitalista, do outro o trabalhador assalariado. Daí Marx afirmar que o capital é uma relação social,
que produz e reproduz o seu contrário, o trabalho assalariado.
Conforme Netto & Braz (2006), a essência da produção capitalista está no trabalho assalariado e nas
condições gerais que o possibilitam. Isto quer dizer que a produção capitalista supõe relações sociais
no interior das quais existem sujeitos que podem comprar a mercadoria força de trabalho e sujeitos
que são obrigados a vender esta força de trabalho, pois é o único bem que possuem.
Com a introdução da maquinaria e da produção mecanizada, outros métodos de produção são
forçados a recorrer a formas extremas de exploração para continuarem competitivo. Bottomore
(1988) afirma que a própria produção mecanizada cria um exército industrial de reserva e, com ele a
Lei Geral da Acumulação Capitalista.
A lei geral da acumulação capitalista tem como caráter tendencial:
Quanto maiores a riqueza social, o capital em função, a dimensão e energia
de seu crescimento e, conseqüentemente, a magnitude absoluta do
proletariado e da força produtiva de seu trabalho, tanto maior o exército
industrial de reserva. A magnitude relativa do exército industrial de reserva
cresce, portanto, com as potências da riqueza, mas, quanto maior esse
exército de reserva em relação ao exército ativo, tanto maior a massa da
superpopulação consolidada, cuja miséria está na razão inversa do suplício de
seu trabalho. E, ainda, quanto maiores essa camada de lázaros da classe
10 Conforme Marx (2003, p.715), “[...] a composição do capital tem que ser apreciada sob dois aspectos. Do ponto de vista do valor, é
determinada pela proporção em que o capital se divide em constante, o valor dos meios de produção, e variável, o valor da força de
trabalho, a soma global dos salários. Do ponto de vista da matéria que funciona no processo de produção, todo capital se decompõe em
meios de produção e força de trabalho viva; essa composição é determinada pela relação entre massa dos meios de produção
empregados e a quantidade de trabalho necessária para eles serem empregados. Chamo a primeira composição orgânica segundo o
valor, e a segunda, de composição técnica [...]. Para expressá-la, chamo a composição do capital segundo o valor, na medida em que é
determinada pela composição técnica e reflete as modificações desta, de composição orgânica do capital.”
17
trabalhadora e o exército industrial de reserva, tanto maior, usando-se a
terminologia oficial, o pauperismo (MARX, 2003, p. 748).
O exército industrial de reserva, também denominado por Marx (2003) de superpopulação relativa11
,
pode existir sob os mais variados matizes. O autor destaca três formas que a superpopulação relativa
pode assumir continuamente: flutuante, latente e estagnada.
A superpopulação assume a forma flutuante quando os trabalhadores (nos centros da indústria
moderna, fábricas, manufaturas, usinas, minas, etc) “[...] são ora repelidos, ora extraídos em
quantidade maior, de modo que, no seu conjunto, aumenta o número de empregados, embora em
proporção que decresce com o aumento da escala da produção (Marx, op. cit.,.p. 744).”
A forma latente diz respeito à parte da população rural que encontra-se na iminência de transferir-se
para as fileiras do proletariado urbano. São os migrantes que vieram do campo.
A superpopulação relativa estagnada “[...] constitui parte do exército dos trabalhadores em ação, mas
com ocupação totalmente irregular. Ela proporciona ao capital um reservatório inesgotável de força
de trabalho disponível. Sua condição de vida se situa abaixo do nível médio normal da classe
trabalhadora [...] (Marx, op. cit..,p. 746).” Aqui o autor situa como configuração principal dessa
população, o trabalho doméstico. Hoje podemos situar também nesta população o trabalho
precarizado.
Marx (2003, p. 747) vai pontuar que há um sedimento da superpopulação relativa que “vegeta no
inferno da indigência, do pauperismo, que ele vai dividir em três categorias”. Primeiro, os aptos para
o trabalho. Segundo, os órfãos e filhos de indigentes, que podem também engrossar o exército
industrial de reserva. Terceiro, os incapazes de trabalhar (crianças, deficientes, idosos, doentes, etc).
Diante desta rápida conceituação da superpopulação relativa, pode-se inferir que esta caracterização
de Marx da classe trabalhadora fornece pistas para avançarmos na compreensão do usuário da
Assistência Social que historicamente ficou restrito aos “inaptos” para o trabalho. Avançarmos no
sentido da ampliação da compreensão do usuário para além de sua condição de pauperização
absoluta, incluindo também como destinatário desta política, a pauperização relativa.
11 Segundo Marx (2003, p. 744), “todo trabalhador dela faz parte durante o tempo em que está desempregado ou parcialmente
empregado.”
18
Os trabalhadores experimentam processos de pauperização (absoluta ou relativa) que decorrem
necessariamente da essência exploradora da ordem do capital. A pauperização absoluta
[...] registra-se quando as condições de vida e trabalho dos proletários
experimentam uma degradação geral: queda do salário real, aviltamento dos
padrões de alimentação e moradia, intensificação do ritmo de trabalho,
aumento do desemprego (NETTO & BRAZ, 2006, p. 135).
A pauperização relativa é distinta: “pode ocorrer mesmo quando as condições de vida dos
trabalhadores melhoram, com padrões de alimentação e moradia mais elevados [...]” (NETTO &
BRAZ, p. 135). Ela se caracteriza, então, segundo os mesmos autores, “pela redução da parte que
lhes cabe dos valores criados, enquanto cresce a parte apropriada pelos capitalistas” (NETTO &
BRAZ, p. 135).
Neste sentido, Netto & Braz (2006) pontuam que a análise dos processos de pauperização exige
estudos apoiados em verificação empírica e deve considerar as particularidades das economias
nacionais e a própria diferenciação existente no interior da classe trabalhadora, pois é freqüente a
ocorrência da pauperização diferente conforme as diversas categorias de trabalhadores.
Esta discussão torna-se relevante principalmente no contexto desta Agenda. Conforme Campos Jr. e
Gomes (2010, p. 2-3), Cariacica possui uma diversidade produtiva importante, reunindo,
[...] os segmentos moveleiro, de confecções, metalmecânico, siderúrgico e de
bebidas; serviços de transporte e armazenamento de mercadorias, que são
representativos na Região Metropolitana da Grande Vitória (RMGV), além
de um expressivo subcentro metropolitano de comércio varejista. Cariacica já
foi o mais importante centro industrial da aglomeração urbana da Grande
Vitória. Atualmente o município está sendo redescoberto, e seu território
tornou-se alvo de disputas de grandes interesses, cujos processos decisórios
vão além do limite local e da fronteira estadual. A tendência é o
estabelecimento de uma nova inserção metropolitana do município, que
aponta para uma possível especialização produtiva e expansão imobiliária de
empreendimentos habitacionais populares em seu território. Em termos
19
espaciais, essa tendência deve expandir-se em direção à área rural do
município.
Alertam estes autores que o município vive um duplo desafio: lidar com essa possível tendência de
seu crescimento, avaliando seus impactos, e cuidar de uma enorme dívida social histórica a ser
resgatada, sob pena de comprometer o desenvolvimento futuro. Enfim, precisamos nesta Agenda
discutir a produção de riqueza desta Cidade vinculada à produção e reprodução da pauperização de
seus cidadãos. E um dos grandes desafios é a melhoria na vida de sua população, principalmente as
que historicamente amargam na pobreza absoluta.
Netto & Braz (2006, p. 138-139) afirmam a vigência da formulação teórica de Marx em 1867 da lei
geral da acumulação capitalista que traz consequências para a classe trabalhadora, dentre elas a
pobreza. E mesmo considerando as grandes transformações experimentadas pelo capitalismo,
[...] o que permanece como fato e processo constitutivos e inelimináveis da
acumulação capitalista são a perdularidade do exército industrial de reserva e
a polarização – maior ou menor, mas sempre constatável – entre uma riqueza
social que pode se expandir exponencialmente e uma pobreza social que não
pára de produzir uma enorme massa de homens e mulheres cujo acesso aos
bens necessários à vida é extremamente restrito (grifos dos autores).
É neste sentido que a questão social, a pobreza é determinada por essa lei. A pobreza então vai
ganhando novas dimensões e expressões à medida que avança a acumulação e as próprias mudanças
experimentadas pelo capitalismo. Mas, partimos do pressuposto que a pobreza é insuprimível nos
marcos da sociedade capitalista, o que requer dos estudiosos, gestores e executores das políticas
sociais uma visão de que equidade não combina com acumulação. Isto posto, não estamos negando a
generalização das políticas sociais, principalmente as universais e promotoras dos direitos de
cidadania. Acreditamos que a nossa luta pela radicalização da democracia, da cidadania continua,
embora saibamos que o seu alargamento não vai reduzir a desigualdade de classe. Mas urge tal
radicalização num país periférico como o Brasil, que além de desigual é injusto. Urge assim esta
radicalização em Cariacica, que historicamente recebeu de “braços abertos” a população migrante de
outros estados e municípios do Espírito Santo.
20
Mas a questão social é mais do que pobreza e desigualdade. Ela expressa a banalização do humano,
resultante de indiferença frente à esfera das necessidades das grandes maiorias e dos direitos a elas
atinentes. Indiferença ante os destinos de enormes contingentes de homens e mulheres trabalhadores
submetidos a uma pobreza produzidos historicamente (e, não, naturalmente produzida),
universalmente subjugados, abandonados e desprezados, porquanto sobrantes para as necessidades
médias do capital (IAMAMOTO, 2009, p. 31).
Iamamoto (2001) busca reconhecer a questão social e suas expressões históricas a partir dos
princípios da economia política contidos no pensamento marxiano, que permite situar a radicalidade
histórica da questão social que, longe de ser unicausal, é mediada por componentes históricos,
políticos, culturais, etc.
A tese da autora é a de que a questão social é indissociável do processo de acumulação e dos efeitos
que produz sobre a classe trabalhadora, o que se encontra na base da exigência de políticas sociais
públicas, sendo expressão das relações entre as classes e seu enfrentamento pelo Estado e pela
sociedade civil organizada, consubstanciado nas políticas sociais públicas e nas lutas pelos direitos.
Ela é ainda indissociável das configurações assumidas pelo trabalho e encontra-se situada numa
arena de disputas entre projetos societários, informados por distintos interesses de classe, acerca de
concepções e propostas para a condução das políticas econômicas e sociais (2001, p. 10).
O reconhecimento da questão social, segundo a autora, vem sofrendo historicamente dois tipos de
intervenção: um são as repressões diversas; outro, por meio do reconhecimento formal com um
arcabouço jurídico-político, como direitos políticos e sociais dos trabalhadores. Estas concessões de
direitos aos trabalhadores acontecem parametrados pela correlação de forças entre as classes sociais
e, contraditoriamente, contribuem para a reprodução12
da vida do trabalhador e também para a
reprodução/ampliação do capital.
12 Para Iamamoto (2002, p. 107), a produção é entendida como produção de coisas: é também a produção e reprodução
das relações entre os homens, de valores, de cultura. É a reprodução de um tipo de sociabilidade social, de indivíduos
sociais, cujo padrão é construído socialmente e tem história. Essa compreensão permite não estabelecer uma muralha
entre a produção – aprisionada nos muros fabris – e a da reprodução, reduzida à reprodução de um dos elementos da
produção, o seu componente subjetivo, a força de trabalho, pela via do consumo de bens e serviços.
21
Segundo Iamamoto (2003)13
não temos uma “nova questão social”, mas uma “velha”, que hoje
apresenta particularidades históricas. Sua indagação é: “quais as mediações que atualizam a questão
social hoje?”.
A autora destaca quatro aspectos centrais que atribuem novas mediações históricas à produção da
questão social na cena contemporânea.
O capital financeiro é considerado pela autora como a mediação fundamental para compreender a
questão social hoje e a dívida pública (que foi o principal instrumento para alimentar o capital
financeiro). O “grande sujeito”, o capital financeiro, subordina o Estado, a sua política. Temos um
Estado cada vez mais forte para o capital e enfraquecido para o trabalho. As consequências desta
subordinação são visíveis: retirada dos direitos sociais já conquistados, flexibilização das relações de
trabalho, autoritarismo disfarçado de democracia, aumento da pobreza e da barbárie.
Na esfera da produção, Iamamoto (2003) coloca que o padrão fordista-keynesiano cede a liderança à
“acumulação flexível”. A exigência é a redução de custos, ampliação das taxas de lucratividade;
verificam-se mudanças na forma de organizar a produção e consumir a força de trabalho, envolvendo
amplo enxugamento dos postos de trabalho e a precarização das condições de trabalho. Nessa lógica,
o rebaixamento dos custos do “fator trabalho” tem peso importante, envolvendo o embate contra a
organização e as lutas sindicais, os cortes de salário e de direitos conquistados.
Outra mediação, apontada pela autora, são as radicais mudanças nas relações Estado/sociedade civil,
orientadas pelo neoliberalismo, que propõe reduzir a ação do Estado no enfrentamento da questão
social por meio da restrição dos gastos sociais, o que resulta num amplo processo de privatização da
coisa pública. Um Estado cada vez mais submetido aos interesses econômicos do grande capital
financeiro e de honrar os compromissos morais com as dívidas interna e externa.
Assim, as respostas à questão social passam a ser canalizadas para o mercado, para as ONG’s,
cabendo ao Estado com uma gestão eficaz, descentralizar recursos e focalizar suas ações em
programas de combate à pobreza. Segundo Iamamoto (2001, p. 17), atualmente a questão social sofre
um violento processo de criminalização e naturalização, que é acompanhada da transformação de
13
IAMAMOTO, Marilda V. Anotações de aula; disciplina Relações Sociais, Processos de Trabalho e Serviço Social,
05/11/ 2003. Mestrado em Serviço Social/UERJ.
22
suas manifestações em objeto de programas assistenciais focalizados [...] ou em expressões da
violência dos pobres, cuja resposta é a segurança e a repressão oficiais [...].
Tais processos afetam também as formas de sociabilidade. Vive-se uma “sociedade de mercado”,
cujos critérios de racionalidade do mercado (eixo regulador da vida social) invadem diferentes
esferas da vida social. Há um reforço ao individualismo; a naturalização da sociedade (não há como
mudar nada); apelos morais à solidariedade; enfim, esse cenário conservador atinge as formas
culturais, a subjetividade, a sociabilidade, as identidades coletivas, erodindo projetos e utopias [...].
Nesse cenário, a “velha questão social”, metamorfoseia-se, assumindo novas roupagens
(IAMAMOTO, 2001, p. 21).
Uma das formas de enfrentamento da questão social na sociedade capitalista são as políticas sociais.
Behring (2003) coloca que a política social se constitui num processo histórico e está inserida nas
relações de classe, é síntese de múltiplas determinações e não um fenômeno monocausal e unilateral.
O significado da política social não pode ser apanhado nem exclusivamente
pela sua inserção objetiva no mundo do capital, nem apenas pela luta de
interesses dos sujeitos que se movem na definição de tal ou qual política, mas
historicamente, na relação desses processos na totalidade (BEHRING, 1998,
p. 174).
A autora em referência busca tematizar a política social no seio da totalidade complexa do
capitalismo do pós-guerra até os dias atuais.
Segundo Behring (1998), as políticas sociais se multiplicam no final de um longo período
depressivo, que se estende de 1914 a 1939 e se generalizam no início de um período de expansão
capitalista, seguindo até fins da década de 1960. Nesse período, a política social aparece como direito
social e como forma de redistribuição da riqueza socialmente produzida. A autora afirma que as
políticas sociais se incluem nas medidas anticrise e anticíclica, constituindo-se no “patinho feio” da
estratégia keynesiana, que atende às necessidades do capital e também do trabalho. Configura-se, no
contexto da estagnação, como um terreno importante de luta de classes, pois do arsenal das técnicas
keynesianas, a política social foi a menos utilizada, dependendo das opções políticas, econômicas e
sociais de cada governo.
23
Com a crise do capital, a partir dos anos 1970, temos novas configurações para as políticas sociais,
conforme o receituário neoliberal: a privatização dos serviços considerados rentáveis, como saúde,
educação, previdência etc.; a descentralização, como forma de diminuir a ação estatal no bem estar,
que se constitui muito mais como uma desconcentração das responsabilidades do poder central para
o poder local, onde se repassam responsabilidades e não os meios/recursos para se exercer esse
poder; a focalização, que prioriza os gastos sociais em grupos considerados mais vulneráveis/mais
pauperizados.
Isso posto, concordamos com Behring (1998) de que os ciclos econômicos balizam as possibilidades
e limites da política social. Concordamos ainda com a autora, que a política social como direito de
cidadania e/ou como elemento redistributivo, é insuficiente para a análise e compreensão desse
fenômeno, pois há uma incompatibilidade entre capitalismo e equidade. A política social não se
fundou sob o capitalismo numa verdadeira redistribuição de riqueza, mesmo nos países em que o
Estado efetivou o Welfare State. Com essa afirmação apropriada de Behring (1998), não estamos
negando as políticas sociais como direito de cidadania e seu elemento redistributivo, principalmente
num país desigual e injusto como o Brasil. Urge a radicalização da cidadania. Mas devemos ter
clareza de que essa se constitui numa das ações estratégicas e não o final do túnel, haja vista que a
desigualdade de classes é inerente ao capitalismo e a única forma de acabar com ela é a superação
desse sistema. Boschetti (2007, p.13) adverte que “não devemos esquecer que as políticas sociais,
mais do que simplesmente garantir acesso a bens e serviços, são importantes mecanismos de
realização de direitos de cidadania”.
Diante do exposto, como podemos situar a Seguridade Social brasileira?
Historicamente, a seguridade social está relacionada com a emergência da questão social, tendo sua
origem na Europa do século XIX, quando da ocorrência das grandes transformações sociais, políticas
e econômicas em função da Revolução Industrial. Conforme Mota (1995), os sistemas de seguridade
social estão diretamente relacionados com a dinâmica da acumulação capitalista, nela incluídos o
processo de assalariamento, as necessidades de manutenção e reprodução do trabalhador e a
reprodução ampliada do capital.
Mas o conceito de seguridade social tornou-se amplamente utilizado a partir do segundo pós-guerra
para designar um conjunto de ações governamentais na esfera da proteção social, cujo paradigma foi
24
a experiência dos países desenvolvidos que, em meados do anos 1940, consolidaram um conjunto de
políticas sociais, vindo a formar os chamados estados de bem estar social (MOTA, 1995).
No Brasil, o conceito de seguridade social, como política social e como um direito social, data da
Constituição de 1988. Mota (1995, p.193) citando escritos de Aloízio Teixeira coloca que a
seguridade social foi utilizada aqui como um neologismo: security dos ingleses. Sécurité dos
franceses e seguridad dos espanhóis. O espírito do conceito [...], diz respeito à segurança, mas a
melhor tradução seria “proteção social”.
Vianna (1998), em seu livro “A Americanização (perversa) da Seguridade Social no Brasil:
estratégias de bem-estar e políticas públicas” procura demonstrar que o projeto modernizador
implantado no país pós-64 (projeto de expansão do capitalismo brasileiro) implicou o
desencadeamento de um processo de “americanização” da proteção social brasileira, significando
que temos um sistema dual, ou seja, as provisões públicas ficam para os pobres e o mercado se
encarrega da oferta de proteção. Temos um sistema de Seguridade Social universalista em sua
concepção, mas substancialmente seletivo. Não há, assim, como reconstituir no Brasil o percurso do
Welfare State europeu, afirma a autora.
Para se refletir mais densamente sobre essa tese de Vianna, tem-se que problematizar a situação atual
da Seguridade Social brasileira, que vai além da perspectiva defendida por esta autora.
Com a Constituição de 1988, o tripé da Seguridade Social passa a ser composto pela política de
saúde, previdência e assistência social. Enquanto marco legal e formal, essa lei máxima vem
possibilitar a expansão e alcance das políticas; consolidar mecanismos mais sólidos e equânimes de
financiamento; estabelecer um modelo de gestão capaz de dar conta das especificidades que cada
área possui, mantendo o espírito em geral de uma proteção universal, democrática, distributiva e não-
estigmatizadora. Entretanto, apesar desse caráter inovador, a seguridade social “acabou se
caracterizando como um sistema híbrido, que conjuga direitos derivados e dependentes do trabalho
(previdência) com direitos de caráter universal (saúde) e direitos seletivos (assistência)”
(BOSCHETTI, 2004, p. 114).
Boschetti (2003) afirma que, embora esse sistema seja legalmente instituído pela Constituição
(constituído num conjunto formado pelas políticas de previdência, assistência e saúde), raramente a
seguridade é tratada e analisada na sua totalidade. A partir da década de 1990, cada política que
25
compõe a Seguridade Social continua seguindo sua lógica própria e diferenciada, não estabelecendo
uma dinâmica de articulação e complementaridade entre o tripé, nem instituindo um sistema
homogêneo.
Boschetti (2004, p. 113) afirma que a seguridade social brasileira instituída na Constituição de 1988,
está imbricada e condicionada pelo acesso (ou exclusão) a um emprego, “que não é possível
compreendê-la em sua totalidade sem estabelecer sua relação com a organização social do trabalho”,
visto que apenas a saúde incorporou o princípio da universalidade, enquanto a previdência destina-se
apenas aos contribuintes, e a assistência social é restrita aos pobres em situações de extrema
vulnerabilidade. “A incorporação das clássicas medidas neoliberais estabelecidas nos acordos
firmados pelo governo brasileiro com o Fundo Monetário Internacional (FMI) desde 1998 - juros
altos, redução do aparato estatal, políticas focalizadas, privatização - constitui uma combinação
explosiva, que mina a possibilidade de expansão das políticas sociais e sua capacidade de
redistribuir renda e reduzir desigualdades sociais” (BOSCHETTI, 2007, p. 13).
O sistema de Seguridade Social brasileiro não chegou a se consolidar, pois após dezesseis anos de
sucessivas políticas neoliberais e ajustes fiscais que priorizam o aspecto econômico em detrimento
do social, temos uma Seguridade Social que pode ser assim caracterizada:
[...] institucionalmente fragmentada, com ministérios e secretarias específicas
que disputam poder e recursos; financeiramente usurpada, com seus recursos
sendo deslocados para outras áreas e utilizados para gerar o superávit
primário; e politicamente fragilizada em seus mecanismos de participação e
controle social, com a extinção do Conselho Nacional de Seguridade Social e
dos conselhos locais de Previdência Social (recentemente restabelecidos),
além da desarticulação dos Conselhos Nacionais da Assistência, Saúde e
Previdência (BOSCHETTI, 2004, p. 117).
Na expressão de Vianna (2001, p. 175), a Seguridade Social continua inscrita na Constituição
brasileira, não sendo alterado o art. 194 (que define a seguridade social). Nenhum tiro, enfim, foi
disparado, [mas] a seguridade social se encontra estirada no chão. Foi abatida! Caracteriza-se aqui
o silencioso desmonte da Seguridade Social no Brasil ou, como afirma Boschetti (2004), temos o
desmantelamento da Seguridade Social não apenas devido à incompatibilidade entre o modelo
26
proposto na Constituição de 1988 e uma estrutura econômico-salarial que retira os não-contribuintes,
mas porque esse desmantelamento resulta de processos e opções políticas de favorecimento do
capital financeiro ou especulativo parasitário.
Apesar de todas as contradições presentes na constituição da Seguridade Social brasileira, tem-se que
esta é, sobretudo, um campo de luta e de formação de consciências críticas em relação à
desigualdade social no Brasil, de organização dos trabalhadores. Um terreno de embate que requer
competência teórica, política e técnica. Que exige uma rigorosa análise crítica da correlação de
forças entre classes e segmentos de classe, que interferem nas decisões em cada conjuntura. Que
força a construção de proposições que se contraponham às reações das elites político-econômicas do
país, difusoras de uma responsabilização dos pobres pela sua condição, ideologia que expressa uma
verdadeira indisposição de abrir mão de suas taxas de lucro, de juros, de sua renda da terra (Carta de
Maceió, CFESS, 2000).
Enfim, esta discussão de cunho teórico e, portanto, político, objetiva trazer para a reflexão a
dificuldade de constituição no Brasil de um sistema de seguridade social universal e garantidor de
direitos sociais à população. Cariacica em seu âmbito local herdou também esta particularidade
histórica, aliada aos seus processos políticos, sociais, econômicos e culturais.
Neste sentido, esta reflexão deve servir para o “pessimismo da razão e o otimismo da ação”,
parafraseando o filósofo italiano Antônio Gramsci. Servir para pensarmos a Política de Assistência
Social, com todas as suas contradições, enquanto uma das estratégias de governo para, articulada
com as demais políticas, promover o acesso aos direitos sociais dos trabalhadores e trabalhadores
cariaciquenses. Passamos agora a demonstrar como se manifesta a questão social em Cariacica.
1.2 - CARIACICA: UMA CIDADE EM CONSTRUÇÃO E COM ENORMES DESAFIOS
1.2.1- Cariacica: sua história e sua inserção na Grande Vitória
Conforme Bezerra (1951) apud SEMAS (2009), ocupando a região central do Espírito Santo,
Cariacica recebeu os primeiros imigrantes em 1830, quando chegou um grupo de aproximadamente
400 (quatrocentas) pessoas, de origem pomerana, em virtude de um contrato feito pelo governo que
tinha a finalidade de empregar imigrantes na limpeza da estrada que deveria se comunicar com
Minas Gerais. Mais tarde, esses imigrantes seriam aproveitados para a construção da Estrada de
Ferro que ligaria Vitória a Minas Gerais, inaugurada somente em 1904.
27
O fato de o município servir como um grande pólo de atração dessa população imigrante deve-se à
diminuição na produção de café, que provocou a erradicação dos cafezais, o que fez com que um
quantitativo considerável de imigrantes viesse do interior do estado em busca de trabalho e melhores
condições de vida. Como não tinham condições de morar na capital, se instalavam nos municípios
próximos, formando o aglomerado urbano da Grande Vitória (IJSN apud SEMAS, 2009).
Após a segunda metade dos anos 1960, a intervenção da política econômica do governo federal em
favor da desestabilização da comercialização do café impulsionou grandes transformações internas
na agricultura. O êxodo rural desencadeado permitiu um acentuado desequilíbrio regional:
A periferia da Capital inchou-se com as grandes levas de colonos
desempregados, as mazelas carenciais cresceram em ritmo acelerado no
Espírito Santo [...], mais uma vez acenou-se a transformação de sua infra-
estrutura econômica sob o suporte industrial [...] (BITTENCOURT, 1985,
apud CARLOS, 2003).
Desde o final dos anos 1970, a sociedade e economia capixabas já apresentavam um perfil
tipicamente urbano-industrial, não sendo mais predominantemente rural e agrícola.
Os grandes projetos estaduais dos anos 1970/1980 foram viabilizados pela conjugação de capital
estrangeiro e capital estatal, sendo implantados três complexos industriais: o siderúrgico, o pára-
químico e o portuário. A fase de desenvolvimento industrial, segundo Carlos (2003), notabilizou-se
pela implantação da Companhia Siderúrgica do Tubarão (CST), do Porto de Tubarão, das usinas de
pelotização da Companhia Vale do Rio Doce (CVRD), da Aracruz Celulose, da Samarco Mineração,
do complexo portuário ligado ao corredor de exportação e do Centro Industrial de Vitória I e II
(CIVIT). Tais empreendimentos eram inacessíveis ao empresariado local, que se restringiu às
atividades no setor imobiliário e na construção civil, sobretudo nas instalações industriais e de apoio
na demanda habitacional da população atraída pelos novos investimentos.
Esse modelo de industrialização veio intensificar a concentração econômica e demográfica na área
da Grande Vitória e agravar os desequilíbrios regionais do Estado. Nesse sentido, os grandes projetos
não foram capazes de absorver toda a população migrante14
, originária do interior do Estado, expulsa
14
A maioria desses trabalhadores se empregava na construção civil, no comércio, prestação de serviços e funcionalismo
público. Os migrantes, ocupados ou não, se agrupavam ocupando terrenos, onde se fixavam em volta de favelas e
28
pela erradicação dos cafezais e pela implantação maciça de gado de corte, também proveniente do
sul da Bahia, do norte do Rio de Janeiro, da Zona da Mata Mineira. Esse passou a ser o perfil do
novo morador, no anel que contorna a Grande Vitória. Os migrantes ocuparam as zonas periféricas
da Região Metropolitana (Terra Vermelha, Flexal, Itanhenga, São Pedro I, II, III, IV etc.), os morros,
ampliando o número de favelas.
Diante desse quadro, a questão social no Espírito Santo ficou complexa: a urbanização desenfreada
sem a devida intervenção do Estado, o aumento da violência, da pobreza, do desemprego e outros, o
que repercutiu de modo significativo em Cariacica.
Bruce (2007) apud SEMAS (2009) destaca que a desordenada ocupação urbana que ocorreu nos anos
1960 e 1970 levou à diminuição da população no campo, mas não criou condições de infraestrutura
necessárias para a moradia da população local, o que provocou uma precarização das condições de
vida dos moradores de Cariacica, podendo citar a carência de meios de transporte para a circulação
da população do interior do município; a deficiência nos atendimentos médicos à população; a
ausência de água limpa para abastecimento; as escolas de difícil acesso para os moradores e a
ausência de saneamento básico.
Disso resultou o processo de metropolização sem a consequente intervenção necessária do Estado
para gerenciá-la, o que somente ocorreu a partir da Lei Complementar n° 58, publicada em 23 de
fevereiro de 1995, que instituiu a RMGV, formada inicialmente pelos municípios de Cariacica,
Serra, Viana, Vila Velha e Vitória. A inclusão do município de Guarapari na RMGV se deu por meio
da Lei Complementar n° 159, de 9 de julho de 1999, e a do município de Fundão, através da Lei
Complementar n° 204, de 21 de junho de 2001.
periferias, formando bairros populares, sem nenhuma infra-estrutura como rede de esgoto e de água, escolas, creches,
postos de saúde (FERREIRA,1985).
29
O Município de Cariacica situa-se na Região Metropolitana da Grande Vitória15
(RMGV), no
Espírito Santo, e possui uma área de 280,00 Km² de extensão contando com 100 bairros16
.
Atualmente está dividido em treze regiões, sendo a região 13 de caráter rural, de acordo com os
quadros a seguir.
15
A Região Metropolitana da Grande Vitória é formada atualmente por sete municípios: Vitória, Vila Velha, Cariacica,
Serra, Viana, Guarapari (incorporado no ano de 1999) e Fundão (incorporado no ano de 2001). 16
Antes do Plano de Organização Territorial (POT) havia 287 bairros/loteamentos no município. O POT foi um projeto
de cunho participativo que discutiu, definiu critérios, e pactuou, com toda a sociedade municipal, uma efetiva e
padronizada organização territorial do município. A delimitação dos bairros do Município foi aprovada pela Lei
Municipal Nº 4.772/2010.
30
Figura 1 - Regionalização do município de Cariacica (%) – 2010
REGIÃO 1 REGIÃO 2 REGIÃO 3
Aparecida Vila Prudêncio Itaciba
Porto Novo Tabajara Itangua
Porto Santana Serra do Anil Tucum
Presidente Medice Santo Antônio Rio Branco
Retiro Saudoso Santana Oriente
Nova Canaa Planeta Nova Valverde
Flexal I Campo Verde Nova Brasília
Flexal II Cangaíba -
- Grauna -
- Bubú -
31
REGIÃO 4 REGIÃO 5 REGIÃO 6
Campo Grande Alto da Boa Vista Bandeirantes
Cruzeiro do Sul Alto Lage Bela Aurora
Dom Bosco Expedito Boa Sorte
Santa Cecilia Sotema Jardim América
São Conrado Itaquari Sotelandia
São Francisco - Vasco da Gama
São Geraldo I - Vale Esperança
Morada de Santa Fé - Vista Mar
Vera Cruz - -
Vila Capixaba - -
Vila Palestina - -
REGIÃO 7 REGIÃO 8 REGIÃO 9
Alzira Ramos Área não identificada 1/2 Alice Coutinho
Caçaroca Nova Esperança Antônio Ferreira Borges
Castelo Branco Nova Rosa da Penha Cariacica Sede
Chácaras União Pader Mathias/Pica-Pau Porto de Cariacica
Jardim Botanico Porto Engenho Prolar
Jardim de Alah Vila Cajueiro Santa Luzia
Rio Marinho Porto das Pedras São João Batista
Bela Vista/Santa Catarina - Vila Merlo
Santa Paula - -
Vista Linda - -
REGIÃO 10 REGIÃO 11 REGIÃO 12
32
Mucuri Campo Belo Formate
Nova Campo Grande Itapemirim Jardim Campo Grande
Novo Brasil Maracanã Padre Gabriel
Novo Horizonte Rosa da Penha Parque Gramado
Operário São Benedito Santa Barbara
Piranema São Geraldo II Santo André
São Gonçalo Vila Isabel Tiradentes
Vale dos Reis - Campina Grande
Vila Independência - -
Vista Dourada - -
REGIÃO RURAL 13
Biririca de Cima Munguba
Pau Amarelo Cariacica
Reserva Florestal de Duas Bocas Serra do Anil
Duas Bocas Sertão Velho
Maricará Roda D'água
Moxuara -
Examinando o Índice de Desenvolvimento Humano (IDH) da Grande Vitória, observa-se que, em
termos de longevidade, os municípios mantêm praticamente o mesmo índice. Na educação,
sobressaem-se Vitória e Vila Velha. O índice de renda evidencia Vitória, Vila Velha e Guarapari
(Tabela 1).
Tabela 1 - Índice de Desenvolvimento Humano (2000)
Município Esperança de vida Taxa de alfabetização Taxa bruta de Renda per capita
33
ao nascer (em
anos)
de adultos (%) frequência escolar
(%)
(em R$/ 2000)
Cariacica 67,16 91,3 80,65 215,2
Fundão 69,03 87,47 77,74 229,92
Guarapari 72,02 91,08 79,58 277,93
Serra 67,32 91,68 85,52 233,94
Viana 67,05 90,43 81,27 175,43
Vila Velha 69,05 94,7 89,01 443,79
Município
Índice de
longevidade
(IDHM-L)
Índice de educação Índice de Renda
(IDHM-R)
Índice de
Desenvolvimento
Humano
Cariacica 0,703 0,878 0,669 0,75
Fundão 0,734 0,842 0,68 0,752
Guarapari 0,784 0,872 0,712 0,789
Serra 0,705 0,896 0,683 0,762
Viana 0,701 0,874 0,635 0,737
Vila Velha 0,734 0,928 0,79 0,817
Vitória 0,762 0,948 0,858 0,856
Fonte: PNUD/IPEA – Banco de Dados IJSN.
O IJSN elaborou o IDM-ES (Índice de Desenvolvimento dos Municípios do Espírito Santo),
adotando a mesma metodologia utilizada pelo Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento
/ Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (PNUD/IPEA) para cálculo do IDH, objetivando
identificar o grau de desigualdades regionais e criar referências para elaboração de políticas de
34
desenvolvimento. Esse índice17
sintetiza variáveis e indicadores sobre as condições urbanas, a
condição social, as finanças, a economia e a infra-estrutura dos municípios, em termos quantitativos.
A Tabela 2 retrata quantitativamente esse índice na Grande Vitória.
Tabela 2 - Índice de Desenvolvimento Urbano (IDU), Índice de Desenvolvimento Social (IDS),
Índice de Finanças Municipais (IFM), Índice de Desenvolvimento Econômico (IDE), Índice de
Infra-estrutura para Grandes e Médios Empreendimentos (IGME) e Índice de Desenvolvimento
dos Municípios do Espírito Santo (IDM-ES) em 2000
Município IDU IDS IFM IDE IGME IDM-ES
Posição
no ranking
Cariacica 0,4136 0,3822 0 0,081 0,6043 0,2962 8º
Fundão 0,3296 0,2735 0,1177 0,1127 0,2261 0,2119 15º
Guarapari 0,4058 0,3521 0,2075 0,1115 0,3077 0,2769 9º
Serra 0,4519 0,3485 0,126 0,605 0,4024 3º 0,4807
Viana 0,3758 0,2932 0,1083 0,2293 0,3764 0,2766 10º
Vila Velha 0,5604 0,6125 0,0673 0,1508 0,4875 0,3757 15º
Fonte: IJSN. Índice de Desenvolvimento dos Municípios do ES (2000).
Os sete municípios que compõem a Grande Vitória exibem graus de desenvolvimento muito
diversos, formando basicamente três conjuntos. No primeiro, encontra-se sozinho o município de
Vitória, com grande diferença em relação aos demais municípios. O segundo conjunto, composto por
Serra e Vila Velha, com índices muito próximos entre si, e um terceiro conjunto, com índices já bem
distanciados, é formado por Cariacica, Fundão, Guarapari e Viana. A questão a ser investigada é se
esse retrato se traduz no cotidiano da população, na melhoria da qualidade de vida.
17
O IDM-ES foi construído pela síntese dos seguintes índices: IDU-ES (Índice de Desenvolvimento Urbano do Espírito
Santo) – sintetiza a disponibilidade e a capacidade relativa de atendimento dos principais equipamentos e serviços
urbanos; IDS-ES (Índice de Desenvolvimento Social do Espírito Santo) – mede as desigualdades relativas às condições
de saúde, educação, renda pessoal e segurança; IFM-ES (Índice de Finanças Municipais do Espírito Santo) – mede as
desigualdades relativas à gestão das finanças públicas; IDE-ES (Índice de Desenvolvimento Econômico do Espírito
Santo) – mede a diferença entre os municípios no tocante ao tamanho per capita de sua economia; IGME-ES (Índice de
Infra-Estrutura para Grandes e Médios Empreendimentos do Espírito Santo) – representa a capacidade que cada
município possui de atender às necessidades de infra-estrutura para empreendimentos de médio e grande porte.
35
Os municípios de Cariacica e Serra destacam-se no Mapa da Violência da Grande Vitória como os
locais onde a criminalidade traz uma elevada quantidade de homicídios nos últimos nove anos
(PERRONE et al., apud ZANOTELLI, 2003).
Isso posto, o que são os melhores indicadores sociais? O que de fato eles proporcionam em termos da
ampliação dos direitos e para a construção de uma cidade que seja de todos e para todos? Além
desses dados, que outras manifestações da questão social se revelam na cidade de Cariacica,
pensando principalmente nas suas particularidades?
Segundo o Censo do IBGE de 2010, o município de Cariacica contava com 348.738 habitantes,
tendo assim a terceira maior população entre todos os municípios capixabas. As tabelas a seguir
mostram o crescimento da população do município:
Tabela 3 - População de Cariacica e do ES de 1970 a 2010
Ano Cariacica ES
1940 15.228 750.107
1950 21.741 861.562
1960 39.608 1.298.242
1970 101.422 1.599.324
1980 189.099 2.023.338
1991 274.532 2.600.619
2000 324.285 3.097.497
2010 348.738 3.514.952
Fonte: IBGE Censos 1940/1950/1960/1970/1980/1991/2000 e 2010
A Tabela 1 mostra o crescimento constante e positivo da população de Cariacica, sendo que até 1980
as taxas de crescimento populacional foram também sempre superiores às taxas de crescimento
estaduais e da Grande Vitória. Embora tenhamos este crescimento da população em Cariacica, a
riqueza socialmente produzida no estado do Espírito Santo não é distribuída na mesma proporção, o
que poderá ser verificado na tabela 7, em que Cariacica tem baixa participação no total do PIB do
Estado do Espírito Santo, passando de 5,59% em 2002 para 5,77% em 2009. Isto vai contribuir para
pensarmos como esta cidade poderá crescer economicamente e ao mesmo tempo distribuir sua
riqueza entre as regiões administrativas.
Com relação ao sexo, o número de homens e mulheres se assemelha como pode ser visualizado na
tabela 4.
36
Tabela 4 - População residente segundo o sexo em Cariacica 1970-2010 (%)
Homens Mulheres
1970 49,86 50,14
1980 50,07 49,93
1991 49,63 50,37
2000 49,16 50,84
2010 48,73 51,27
AnoSexo
Fonte: IBGE/2010
No que tange à pauperização, Cariacica se destaca na Grande Vitória, sendo o município com o
maior número de pessoas nesta situação, o que corresponde à 37,70% de sua população, conforme o
gráfico 2.
Gráfico 1 - Número absoluto de Pobres na RMGV – 2003
4.57818.614
30.91833.290
77.853
109.023
122.260
0
20.000
40.000
60.000
80.000
100.000
120.000
140.000
Caria
cica
Ser
ra
Vila
Vel
ha
Vitó
ria
Gua
rapa
ri
Via
na
Fundão
Fonte: Mapa da Pobreza e Desigualdade18, 2003, IBGE apud IJSN. Elaboração: Equipe Consultoria Agenda – Assistência Social
18 Estudos do Banco Mundial, desenvolvidos por Chris Elbers, Jean O. Lanjouw e Peter Lanjouw (ELL), adotam
procedimentos estatísticos que combinam informações detalhadas coletadas em pesquisas domiciliares amostrais com a
ampla cobertura geográfica do Censo Demográfico. Com base neste método, o objetivo deste trabalho foi construir o
Mapa da Pobreza utilizando as informações da Pesquisa de Orçamentos Familiares – POF 2002-2003 para, com base no
gasto per capita domiciliar, imputar informações equivalentes para os domicílios do Censo Demográfico 2000 para
propiciar a estimação de medidas de pobreza e desigualdade. A utilização deste método permite calcular a pobreza e a
desigualdade em pequenas áreas, bem como avaliar a precisão das estimativas. Neste trabalho são geradas estimativas de
pobreza e desigualdade para os municípios brasileiros, em 2003 (IBGE,2008).
37
O movimento da economia permite também explicar este contingente de habitantes pobres em
Cariacica, começando pelo seu PIB. Pode-se destacar que a participação do Produto Interno Bruto
(PIB) do município no Estado sofreu redução entre os anos 2002 a 2006, opondo-se à realidade de
municípios como Vitória e Serra que tiveram aumento em seus PIBs durante esses mesmos anos.
Contudo, percebe-se que depois, até 2009, a participação voltou a aumentar, de acordo com as
tabelas 5 e 6.
Tabela 5 - PIB a preços de 2009 (Mil Reais) de 2002 a 2009
Abrangência 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
ES 53.371.405 54.395.302 57.870.631 60.084.872 63.301.355 68.162.767 71.071.830 66.763.012
Cariacica 2.982.142 2.995.118 2.973.406 3.042.037 3.044.189 3.559.085 3.744.949 3.854.045
Serra 7.859.154 8.358.143 9.891.899 9.035.446 10.821.291 11.719.459 10.911.438 11.531.826
Viana 740.378 903.095 742.479 794.212 709.060 795.151 966.973 893.107
Vila Velha 5.220.843 5.475.529 5.493.982 4.757.938 4.977.467 5.496.020 5.714.821 6.041.447
Vitória 15.383.233 14.957.893 17.354.586 20.553.997 20.408.420 22.239.074 23.907.124 19.782.628
Grande Vitória 32.185.750 32.689.778 36.456.352 38.183.630 39.960.428 43.808.789 45.245.306 42.103.054
Demais municípios 21.185.655 21.705.524 21.414.279 21.901.242 23.340.927 24.353.978 25.826.525 24.659.959
Fonte: IJSN - 2011
Tabela 6 - Participação no total do PIB estadual de 2002 a 2009 (%)
Municípios 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Cariacica 5,59 5,51 5,14 5,06 4,81 5,22 5,27 5,77
Serra 14,73 15,37 17,09 15,04 17,09 17,19 15,35 17,27
Viana 1,39 1,66 1,28 1,32 1,12 1,17 1,36 1,34
Vila Velha 9,78 10,07 9,49 7,92 7,86 8,06 8,04 9,05
Vitória 28,82 27,5 29,99 34,21 32,24 32,63 33,64 29,63
Grande Vitória 60,31 60,1 63 63,55 63,13 64,27 63,66 63,06
Demais
municípios 39,69 39,9 37 36,45 36,87 35,73 36,34 36,94
38
Demais
municípios 21.185.655 21.705.524 21.414.279 21.901.242 23.340.927 24.353.978 25.826.525 24.659.959
Fonte: IJSN – 2011
Segundo dados do Cadastro Central de Empresas do IBGE (CEMPRE) de 2009, o pessoal ocupado
total em Cariacica, que inclui o número de trabalhadores com e sem vínculo empregatício, aumentou
entre os anos de 1996 e 2009. Já o número de pessoal ocupado assalariado, trabalhadores com
vínculo empregatício, teve um crescimento superior ao do pessoal ocupado total, com uma taxa de
10,3% ao ano. Isso significa que houve aumento da formalidade no mercado de trabalho do
município, sendo que em 1996 o número de empregos formais correspondia a cerca de 74,5% do
total de empregos e em 2009 esse percentual subiu para 86,6%, o que não significa, necessariamente,
uma ausência de flexibilização nas relações de trabalho, é o que podemos verificar nas tabelas 7 e 8.
Tabela 7 - Pessoal ocupado total em Cariacica de 1996 a 2009
Ano Pessoal ocupado
1996 23.350
1997 26.052
1998 22.375
1999 28.327
2000 33.629
2001 40.015
2002 39.467
2003 40.137
2004 39.938
2005 44.902
2006 43.836
2007 47.383
2008 48.927
2009 53.667
Taxa de crescimento anual 8,7%
Fonte: Cempre 2009/IBGE
Tabela 8
Pessoal ocupado assalariado total em Cariacica de 1996 a 2009
39
Ano
Pessoal
Ocupado
Assalariado
1996 17.406
1997 20.163
1998 16.476
1999 22.070
2000 27.049
2001 32.957
2002 31.424
2003 31.775
2004 31.609
2005 36.282
2006 37.720
2007 40.524
2008 42.210
2009 46.476
Taxa de crescimento anual 10,3%
Fonte: Cempre 2009/IBGE
No que concerne à taxa de rendimento mensal familiar pode-se asseverar que esta expressa a
dificuldade das famílias no provimento de suas necessidades básicas.
Gráfico 2 - Número de Famílias segundo faixa de rendimento mensal familiar per capita
FONTE: IBGE/Censo 2010
Observa-se que 4.350 famílias vivem na cidade sem rendimento algum e mais 25.288 com uma
renda de até ½ salário mínimo, significando que 29.638 famílias estão numa situação de
pauperização absoluta. Temos também 36.675 famílias com rendimento entre mais de ½ a 1 salário
40
mínimo. Assim, em Cariacica temos um total de 66.313 famílias com rendimento mensal per capita
de até 1 (um) salário mínimo, significando que 61,45% das famílias sobrevivem com este
rendimento.
Com mais de 1 a 2 salários mínimos tem-se um total de 28.764 famílias; mais de 2 a 3 salários
mínimos tem-se 7.353; mais de 3 a 5 salários mínimos existem 4.000 famílias; e mais de 5 salários
mínimos encontramos 1.488 famílias.
Os dados revelam que Cariacica é um município em que famílias apresentam um quadro de
pauperização e de não acesso às condições dignas de vida, apesar de possuírem rendimentos. Isto
desafia a gestão pública e, particularmente a Política de Assistência Social que não deve arcar
sozinha com o atendimento da população.
Tabela 9 - Pessoas responsáveis pelos domicílios particulares permanentes por rendimento
nominal mensal, segundo regiões
Regiões
Rendimento nominal mensal
Sem rendimento Até ½ salário
mínimo
½ a 1 salário
mínimo
1 a 2 salários
mínimos
2 a 3 salários
mínimos
1 1.328 135 2.401 3.280 1.731
2 671 64 1.004 1.574 917
3 755 71 1.369 2.042 1.361
4 998 37 1.705 2.462 1.980
5 392 18 580 862 648
6 759 55 1.275 2.018 1.401
7 1.091 87 1.503 2.250 1.060
8 757 80 1.383 1.500 539
9 669 47 1.123 1.502 874
10 792 79 1.295 1.789 967
11 651 56 978 1.439 805
12 394 30 555 860 522
41
13 36 23 320 227 85
Total 9.293 782 15.491 21.805 12.890
Regiões
Rendimento nominal mensal
3 a 5 salários
mínimos
5 a 10 salários
mínimos
10 a 15 salários
mínimos
15 a 20 salários
mínimos
Mais de 20
salários mínimos
1 1.310 743 106 34 16
2 956 626 95 45 35
3 1.607 1.258 201 93 66
4 2.958 3.046 730 344 300
5 966 1.032 233 112 52
6 1.741 1.480 355 132 98
Fonte: Prefeitura Municipal de Cariacica – Secretaria de Planejamento e Desenvolvimento Urbano (IBGE/2000)
Ao se analisar a tabela 9, que trata do rendimento nominal mensal das pessoas responsáveis pelos
domicílios particulares conforme as regiões administrativas de Cariacica observa-se que:
a) os rendimentos que se destaca com 24,80% (21.805) é o da faixa de 1 a 2 salários mínimos,
tendo a Região 1 com o maior número de pessoas (3.280); seguida respectivamente das
Regiões 4 (2.462), 7 (2.250), 3 (2.042), 6 (2.018), 10 (1.789), 2 (1.574), 9 (1.502), 8 (1.500),
11 (1.439), 5 (862), 12 (860) e 13 (227).
b) 17,58% (15.491) tem rendimentos na faixa de ½ a 1 salário mínimo, tendo a Região 1 com o
maior número de pessoas (2.401); seguida respectivamente das Regiões 4 (1.705), 7 (1.503),
8 (1.383), 3 (1.369), 10 (1.295), 6 (1.275), 2 (1.004), 11 (978), 5 (580), 12 (555) e 13 (320).
c) 15,80% apresenta rendimentos na faixa de 3 a 5 salários mínimos, tendo a Região 4 com o
maior número de pessoas (2.958); seguida respectivamente as Regiões 6 (1.741), 3 (1.607), 1
(1.310), 5 (966), 2 (956), 7 (867), 10 (856), 9 (842), 11 (810), 12 (592), 8 (352) e 13 (65).
d) 14,63% apresenta rendimentos na faixa de 2 a 3 salários mínimos, tendo a Região 4 o maior
número de pessoas (1.980); seguida respectivamente das Regiões 1 (1.731), 6 (1.401), 3
(1.361), 7 (1.060), 10 (967), 2 (917), 9 (874), 11 (805), 8 (539), 12 (522) e 13 (85).
42
e) 11,71% apresenta rendimentos na faixa de 5 a 10 salários mínimos, tendo a Região 4 o maior
número de pessoas (3.046); seguida respectivamente das Regiões 6 (1.480), 3 (1.258), 5
(1.032), 1 (743), 2 (626), 9 (531), 11 (473), 10 (338), 7 (317), 12 (309) e 13 (44).
f) 10,54% não possui rendimentos, tendo a Região 1 o maior número de pessoas nesta situação
(1.328); seguida respectivamente das Regiões 7 (1.091), 4 (998), 10 (792), 6 (759), 8 (757), 3
(755), 9 (669), 2 (671), 11 (651), 12 (394), 5 (392) e 13 (36).
g) 2,30% possuem rendimentos na faixa de 10 a 15 salários mínimos, tendo a Região 4 o maior
número de pessoas (730); seguida respectivamente das Regiões 6 (355), 5 (233), 3 (201), 1
(106), 9 (97), 2 (95), 11 (68), 10 (52), 12 (44), 7 (35), 8 (11) e 13 (6).
h) 1,0 % apresenta rendimentos na faixa de 15 a 20 salários mínimos, tendo a Região 4 o maior
número de pessoas (344); seguida respectivamente das Regiões 6 (132), 5 (112), 3 (93), 2
(45), 9 (41), 1 (34), 11 (30), 12 (23), 7 (11), 10 (14), 8 (2) e 13 (2).
i) 0,88% possui rendimentos de até ½ salário mínimo, tendo a Região 1 o maior número de
pessoas (135); seguida respectivamente das Regiões 7 (87), 8 (80), 10 (79), 3 (71), 2 (64), 11,
(56), 6 (55), 9 (47), 4 (37), 12 (30), 13 (23) e 5 (18).
j) 0,76 % apresenta rendimentos acima de 20 salários mínimos, tendo a Região 4 o maior
número de pessoas (300); seguida respectivamente das Regiões 6 (98), 3 (66), 5 (52), 9 (44),
2, (35), 11 (17), 12 (16), 1 (16), 10 (15), 7 (6), 13 (3) e 8 (2).
No que tange às atividades agrícolas, segundo dados do Censo Agropecuário de 2006 realizado pelo
IBGE, existiam em Cariacica 391 estabelecimentos rurais, sendo 371 propriedades do próprio
produtor e 326 de agricultura familiar (tabelas 10 e 11).
Tabela 10 - Nº de estabelecimentos rurais segundo a condição do produtor em 2006
Condição do produtor Nº estabelecimentos
Proprietário 373
Assentado sem titulação definitiva 1
Arrendatário 5
Parceiro 6
Ocupante 6
Produtor sem área -
Total 391
Fonte: IBGE/2006
43
Tabela 11 - Nº de estabelecimentos segundo tipo de agricultura em 2006
Tipo de agricultura Nº estabelecimentos
Não familiar 65
Agricultura familiar 326
Total 391
Fonte: IBGE/2006
Embora a maioria dos estabelecimentos rurais, em número de 326, seja de agricultura familiar, a
superioridade das áreas dos estabelecimentos agropecuários concentra-se na agricultura não-familiar,
com 53,38 hectares em oposição aos 6,98 da agricultura familiar, segundo dados do ano de 2006 do
IBGE que podem ser visualizados na tabela a seguir:
Tabela 12 - Área dos estabelecimentos agropecuários por tipo de agricultura e área média por
estabelecimento em 2006
Tipo de agricultura Área dos estabelecimentos Área/estabelecimento
Não familiar 3.470 53,38
Agricultura familiar 2.274 6,98
Fonte: IBGE/2000; cálculo: SEMGE
Gráfico 3 - Representatividade do tipo de receita extra sobre a receita extra total em 2006
Fonte: IBGE/2000; Elaboração: SEMGE/PMC
As principais fontes de receita dos estabelecimentos rurais de agricultura familiar e não familiar
provém dos produtos animais e vegetais e dos produtos destes. A receita extra obtida por alguns
produtores além daquela proveniente dos estabelecimentos agropecuários advém de aposentadorias e
pensões.
44
Tabela 13 - Pessoal ocupado em estabelecimentos agropecuários, por sexo em 2006.
Homens Mulheres Total
685 234 919
Fonte: Censo Agropecuário/IBGE/2006
Os homens ainda constituem a maioria de trabalhadores no setor agropecuário, totalizando em 2006
685 contra 234 mulheres.
Quanto ao nível de escolaridade das pessoas que dirigem os estabelecimentos agropecuários pode-se
verificar que ele é baixo, pois 56, 01% delas possuem somente o ensino fundamental incompleto
(tabela 14).
Tabela 14 - Quantidade de pessoas que dirigem o estabelecimento segundo nível de instrução em
2006 (%)
Nível de instrução da pessoa
que dirige o estabelecimento
Alfabetização de adultos 0,77
Ensino fundamental incompleto (1º grau) 56,01
Ensino fundamental completo (1º grau) 13,55
Ensino médio ou 2º grau completo (técnico agrícola) 1,02
Ensino médio ou 2º grau completo (outro) 10,74
Engenheiro agrônomo 0,26
Veterinário -
Zootecnista 0,26
Engenheiro florestal -
Outra formação superior 3,07
Nenhum, mas sabe ler e escrever 5,12
Não sabe ler e escrever 9,21
Quantidade de pessoas
Fonte: Censo Agropecuário/IBGE/2006
1.2.2- O desafio de uma cidade convivendo com as gerações: idosos, crianças e adolescentes e
jovens.
Analisando as pirâmides etárias de 1970 e de 2010, nota-se que a população de Cariacica converge
para o envelhecimento, seguindo uma tendência nacional, em que a base da pirâmide em 1970,
correspondente às faixas etárias que vão de 0 a 14 anos, é mais larga do que a base da pirâmide de
2010, conforme verifica-se nas Figuras 1 e 2.
45
Gráfico 4Pirâmide etária de 1970 - População de Cariacica
Fonte: IBGE, 2000. Elaboração: SEMGE - Cariacica
Gráfico 5 - Pirâmide etária de 2010 - População de Cariacica
Fonte: IBGE, 2010. Elaboração: SEMGE - Cariacica
Esses dados revelam certo alargamento do topo da pirâmide populacional para o município. Ou seja,
a população de Cariacica está em processo gradual de envelhecimento.
0 a 4 anos
10 a 14 anos
20 a 29 anos
40 a 49 anos
60 a 69 anos
80 anos ou mais
Masculino Feminino
46
Ainda conforme dados do IBGE/2010, Cariacica tem 31.479 idosos, sendo 30.618 residentes na área
urbana e 861 na zona rural. Apresenta 19.893 idosos responsáveis pelos domicílios, dos quais 9.983
(50,2%) são idosos homens e 9.910 (49,8%) são idosos mulheres.
Conforme dados do MDS (2010), Cariacica tinha 2.667 idosos atendidos pelo BPC (Benefício de
Prestação Continuada) naquele ano, demonstrando que estas pessoas apresentam um renda de ¼ per
capita do salário mínimo.
Uma manifestação contundente da questão social na contemporaneidade é a violência contra os
idosos19
. Observa-se que a violência apresenta um recorte de gênero muito forte. 62% das vítimas
são do sexo feminino e 38% do sexo masculino. Quanto ao estado civil temos que 51% são viúvos;
17% são casados; 10% são solteiros e 7% separados.
A maioria das vítimas (32%) tem entre 71 a 80 anos 70 anos; 18% tem entre 61 a 70 anos; 14% tem
entre 81 a 90 anos e 11% até 60 anos.
Outro elemento importante nesta análise da violência contra o idoso é o seu recorte de renda e a
situação financeira da vítima. Observa-se que 57% tem renda de até 01 salário mínimo; 19% não
possuem renda; 14% tem renda de 3 salários mínimos; 10% ganha 2 salários mínimos. Ressalta-se
que estes rendimentos são provenientes de aposentadoria (44%), benefício assistencial (38%) e
pensão (18%) (SEMAS, 2009)
As regiões que apresentam maior número de denúncias são as regiões 04 e 05.
Fato novo no município, é o crescimento das instituições asilares (5 asilos clandestinos) que vêm
praticando a denominada violência financeira, caracterizada pela criação de espaços pagos com as
aposentadorias e pensões de idosos (Grupo Focal de Gestores da SEMAS, 2010).
Quanto ao nível de participação dos idosos nos Grupos de Idosos do município, destaca-se como
majoritária a inserção das mulheres, sendo um desafio envolver os homens nestes espaços,
implementando atividades que despertem seus interesses, garantindo-lhes a convivência comunitária
e de vida e sociedade (SEMAS, 2009).
19
Os dados apresentados são referentes ao perfil dos usuários atendidos pelo “Núcleo de Atendimento ao Idoso Vítima
de Violência” registrados no ano de 2009. Estes dados foram obtidos através da sistematização que foi realizada via
análise das fichas de denúncias (instrumento utilizado para registro de denúncia do usuário) (SEMAS, 2009).
47
Tabela 15 - População residente de Cariacica segundo faixa etária de 1970-2010 (%)
Grupos de idade
Ano
1970 1980 1991 2000 2010
0 a 4 anos 15,12 14,46 11,6 9,75 7,52
5 a 9 anos 14,98 11,85 12,1 9,55 7,96
10 a 14 anos 13,83 11,73 11,95 10,22 8,87
15 a 19 anos 11,36 11,94 10,05 10,78 8,74
20 a 24 anos 8,8 11,14 9,83 10,15 9,39
25 a 29 anos 6,87 9,03 9,28 8,66 9,45
30 a 34 anos 6,1 6,68 8,28 8,16 8,74
35 a 39 anos 5,69 5,14 6,93 7,57 7,43
40 a 44 anos 4,56 4,43 5,17 6,59 6,91
45 a 49 anos 3,08 3,64 3,78 5,24 6,27
50 a 54 anos 2,66 2,91 3,06 3,79 5,43
55 a 59 anos 2,18 2,08 2,45 2,78 4,24
60 a 64 anos 1,69 1,66 2,04 2,27 3,02
65 a 69 anos 1,29 1,41 1,38 1,69 2,17
70 a 74 anos 0,75 0,85 0,92 1,35 1,59
75 a 79 anos 0,34 0,59 0,63 0,72 1,09
80 a 89 anos 0,36 0,38 0,56 0,68 1,16
100 anos ou mais - - - 0,02 0,01
Fonte: IBGE/2010
A tabela 15 também traz outros elementos importantes para a faixa etária da população. Um deles é
que o percentual de crianças e adolescentes no ano 2010 com idade entre 0 a 19 anos é bastante
significativo, totalizando 33,1% do total da população, ou seja, 115.432 pessoas.
48
No que se refere ao trabalho infantil, tem-se em Cariacica 1.239 crianças/adolescentes na faixa etária
de 10 a 14 anos que trabalham em diversas atividades. Entre estas destacamos percentualmente as
seguintes atividades: 30,37% no comércio, reparação de veículos automotores, objetos pessoais e
domésticos; 15,79% com alojamento e alimentação; 15,49% na agricultura, pecuária; 12,63% com
serviços domésticos; 9,27% na indústria de transformação (IBGE, 2000).
As ocorrências registradas pelos Conselhos Tutelares em Cariacica em 2008 (SEMAS, 2009),
apontam a seguinte situação de violação de direitos de crianças e adolescentes, a saber:
17,95% são conflitos familiares; 13,44% são relativos a maus tratos a crianças e adolescentes;
10,07% por motivo de falta à escola;
a Região 1 teve o maior número de ocorrências: 19,5% foram solicitações de vagas em
creche; 18% vaga em escola e 16% relativo à maus tratos a criança e adolescentes;
na Região 2 as principais ocorrências foram: conflito familiar (18,38%), alunos faltosos
(12,99%) e criança sem registro civil (8,63%);
na Região 3 o que mais ocorreu foi: conflito familiar (35,53%), alunos faltosos (12,72%) e
pedidos de vaga em escola (10,09%);
na Região 4 tivemos conflitos familiares (15,76%), pedido de vaga em escola (12,71%) e
maus tratos a criança e adolescente (10,33%).
Outro dado importante neste grupo etário são as crianças e adolescentes vítimas de abuso sexual. No
levantamento do perfil dos usuários do Serviço Sentinela20
, os quadros mostram que a grande
maioria (74%) das crianças e adolescentes que sofrem a violência sexual são do sexo feminino,
porém pode-se auferir também que há 26% de meninos que sofreram esse tipo de violência. Nesse
sentido, percebe-se que há um crescimento do tipo de violência também contra os meninos.
Um dado que já é conhecido por aqueles que atuam nesse serviço é o fato de que o agressor em geral
está dentro da própria casa ou tem algum parentesco com a criança: 36% são violentados pelo
próprio pai ou padrasto; 17% por outros (extra-familiar); 14% outros familiares (intra-familiar); 13%
por tios; 4% pelo avô e 3% pelo irmão (SEMAS, 2010).
20
Os dados foram coletados nos atendimentos realizados pela equipe a 156 crianças e adolescentes encaminhados e
acompanhados pelo Serviço (SEMAS, 2009).
49
A faixa etária das crianças e adolescentes vítimas também variam conforme o gênero. No caso do
sexo feminino, 58% têm entre 7 a 14 anos de idade; 28% têm entre 0 a 6 anos e 14% tem entre 15 a
18 anos. No caso do sexo masculino, 67% têm entre 7 a 14 anos; 26% de 0 a 6 anos e 7% de 15 a 18
anos.
Quanto ao tipo de violência sexual os dados revelam que 80% é abuso sexual; 11% suspeitam de
abuso e 9% exploração sexual.
Continuando a discussão geracional, tem-se 18,84% da população de Cariacica tem entre 20 a 29
anos, demonstrando a necessidade de políticas voltadas para a juventude.
Os jovens vêm se constituindo nos últimos anos como público novo na política social, sobretudo
aquele originalmente circunscrito aos grupos sociais sem vínculo com o mercado de trabalho. Nesse
caso, a assistência social passa a ser fortemente pressionada pelos trabalhadores e suas famílias,
afetados pelo desemprego já em idade ativa. É o caso, por exemplo, dos jovens em (busca do)
primeiro emprego e outras situações de violação de direitos desse segmento.
A população lotada nas faixas etárias de 30 a 59 anos aumentou, passando de 24,27% em 1970 para
39,02% em 2010. O mesmo ocorreu com a população na faixa etária entre 60 a 100 anos ou mais,
que passou de 4,43% em 1970 para 9,04% em 2010.
Tabela 16 - Pessoas responsáveis pelos domicílios particulares permanentes por faixa etária,
segundo regiões.
Regiões Total
Faixa etária
10 a 19
anos
20 a 29
anos
30 a 39
anos
40 a 49
anos
50 a 59
anos
60 a 69
anos
70 a 79
anos
Maior 80
anos
1 11.084 120 2.220 3.087 2.483 1.493 1.008 527 146
2 5.987 54 1.039 1.655 1.480 855 527 295 82
3 8.823 63 1.325 2.401 2.163 1.418 902 432 119
4 14.560 66 1.901 3.903 3.823 2.385 1.484 775 223
5 4.895 20 599 1.194 1.241 759 597 368 117
6 9.314 50 1.454 2.439 2.273 1.442 994 503 159
50
7 7.227 89 1.571 2.030 1.716 979 507 261 74
8 4.751 73 1.055 1.182 1.126 638 424 190 63
9 5.770 39 974 1.493 1.382 887 582 289 124
10 6.197 77 1.233 1.718 1.472 807 528 290 72
11 5.327 37 1.035 1.507 1.297 766 448 194 43
12 3.345 24 630 1.069 823 444 239 94 22
13 811 4 114 188 177 137 105 70 16
Total 88.091 716 15.150 23.866 21.456 13.010 8.345 4.288 1.260
Fonte: PMC – IBGE/2000
A tabela 16 apresenta a faixa etária da população de acordo com as regiões administrativas,
revelando que há uma predominância da faixa entre 20 a 59 anos em todas elas. Percentualmente
temos 83,39% desta população, o que demonstra um grupo em idade produtiva, que necessita de
acesso ao trabalho, educação, saúde, esporte, lazer, cultura, etc.
Por outro lado, 15,8% da população, a partir dos 60 anos, demonstra a necessidade da gestão pública
investir em políticas voltadas para a melhoria da qualidade de vida, saúde, previdência social,
assistência social, cuidado em domicílio, dentre outras.
As faixas etárias aparecem percentualmente da seguinte forma: 30 a 39 anos com 27,09%; 40 a 49
anos com 24,35%; 20 a 29 anos com 17,19%; 50 a 59 anos com 14,76%; 60 a 69 anos com 9,47%;
70 a 79 anos com 4,9%; mais de 80 anos com 1,43% e 10 a 19 anos com 0,81%.
Com relação à densidade demográfica, a população cariaciquense encontra-se irregularmente
distribuída ao longo do território, isto porque, segundo os dados do Censo de 2010, 96,8% da
população estava situada na área urbana, que corresponde a cerca de 46% da área territorial. Já a área
rural corresponde a 54% do território municipal e abarca cerca de 3% da população municipal. Isso
reflete a elevada disparidade entre as densidades demográficas da população rural e urbana de
Cariacica, conforme pode ser visto na tabela 17.
51
Tabela 17 - Densidade demográfica da população urbana e rural de Cariacica em 2010
Área Densidade demográfica (km²)
Urbana 2.430
Rural 69
Fonte: IBGE; Elaboração: SEMGE/PMC
O fenômeno da urbanização passou a exigir dos poderes públicos medidas que visassem atenuar os
impactos socais e urbanos decorrentes do crescimento desordenado e acelerado da cidade. Nesse
momento, é relevante ressaltar que a ocupação acelerada no município: “[...] foi acompanhada da
inexistência de planejamento, propiciando a formação de um complexo urbano com visíveis
problemas de mobilidade urbana” (SILVA apud BONELLA; ALMEIDA, 2009, p.132).
Conforme Campos Jr e Gomes (2010) é preciso considerar que a maior parcela do território
municipal é constituída por sítios e pequenas fazendas onde se produz a agropecuária local em
regime familiar. O modo de existir dessa produção camponesa é muitas vezes conflitante com as
normas mercantis dominantes e, se a proposta é sua preservação como patrimônio municipal, é
preciso encará-la como parte integrante, que merece tratamento qualificado e específico.
Neste sentido, a população que vive no campo precisa ser incorporada na lógica coletiva da cidade
de Cariacica e no usufruto dos bens e serviços a serem disponibilizados pela gestão pública.
1.2.3- Alfabetização e Escolarização:
No que se refere à educação, a população residente alfabetizada no município aumentou em quase
todas as faixas etárias entre 2000 e 2010, período no qual o total de munícipes alfabetizados passou
de 87,7% para 91,99%. No entanto, apesar da evolução vivenciada no número de pessoas
alfabetizadas no município, Cariacica ainda segue, segundo dados de 2010 do IBGE, como um dos
municípios com a menor parcela da população alfabetizada dentre todos os da Grande Vitória (tabela
18).
52
Municipal
Abandono 996 4,70% 1.671 5,50% 38 0,50% 2.200 18,20% 0 20 1,00%
Aprovado 16.483 78,10% 25.691 84,60% 7.252 95,50% 8.203 67,80% 0 1.945 93,70%
Reprovado 3.639 17,20% 3.001 9,90% 300 4,00% 1.689 14,00% 0 110 5,30%
Total 21.118 100,00% 30.363 100,00% 7.590 100,00% 12.092 100,00% 0 2.075 100,00%
Item
Ensino MédioEnsino Fundamental
Estadual Municipal Privada Estadual Privada
Tabela 18 - Proporção da população residente alfabetizada por faixa etária nos municípios da
Grande Vitória 2000-2010
Faixa Etária
Cariacica Serra Viana Vila Velha Vitória
2000 2010 2000 2010 2000 2010 2000 2010 2000 2010
5 a 9 54,2 69,9 53,2 69,33 52,5 61,31 60,7 72,04 61,6 76,39
10 a 14 96,8 97,31 96,9 97,79 97 96,47 97,7 98,21 98,1 98,47
15 a 19 97,8 97,65 97,9 98,53 98 97,32 98,5 98,76 98,8 98,98
20 a 49 94,7 97,19 94,2 96,85 93,9 89,93 96,9 97,46 97,2 98,38
50 e + 72,2 82,83 72,9 83,72 67,2 78,6 85,1 91,18 88,1 92,63
Total 87,7 91,99 87,9 92,35 86,8 86,68 91,8 94,32 92,8 95,55
Fonte: IBGE/2000 e 2010
Segundo dados de analfabetismo por faixa etária de acordo com o IBGE/2010, houve melhora no
quadro educacional do município entre os anos de 2000 e 2010, com visível queda nas taxas de
analfabetismo principalmente nas faixas etárias de 5 a 9 anos, que passou de 45,8 para 30,1, e de 20 a
49, que era de 5,3 em 2000 e passou a ser de 2,81 em 2010.
No que se refere aos percentuais de abandono, aprovação e reprovação escolar, as escolas da rede
municipal tiveram um maior percentual de abandono, 5,5%, em 2007 no ensino fundamental, se
comparadas às das redes estadual e privada, 4,70% e 0,50% respectivamente. A aprovação foi maior
na rede privada, 95,5% no ensino fundamental, frente a 84,6% da rede municipal e 78,1% da rede
estadual. Com relação ao ensino médio, a rede privada também supera a estadual em termos de
aprovação, 93,7% contra 67,8% da estadual; o abandono também foi menor na rede privada de
ensino, 1% contra 18,20% na estadual. (tabela 19)
Tabela 19 - Percentual de alunos segundo situação educacional em Cariacica 2007
53
Fonte: Censo Escolar – 2007 – SEDU/GEIA/SEE
O acompanhamento dos alunos do Programa Bolsa Família é feito em parceria com o Governo
Federal e visa contribuir para a redução da baixa frequência e da evasão escolar. Atende a 178
escolas das redes estadual, municipal e particular (PMC/SEME, 2010). (tabela 20)
Tabela 20 - Nº de escolas e alunos atendidos no Programa Bolsa Família em Cariacica 2005-2010
Fonte: Revista Cariacica em Dados, 2011
1.2.4- A questão habitacional:
Com relação à questão urbana habitacional no município de Cariacica, pode-se asseverar que ela está
diretamente relacionada ao processo econômico de industrialização do Espírito Santo que provocou
um grande êxodo da população do interior para a cidade. Na década de 1960, Cariacica contava com
cerca de 39 mil habitantes. A população se expandiu nas décadas de 70 e 80 chegando ao ano 2000
com aproximadamente 324.285 mil habitantes, segundo o Censo.
Tal crescimento vinculou-se à instalação de grandes projetos industriais como CST (Companhia
Siderúrgica de Tubarão) que funcionaram como um atrativo para a população que acabou por vir
para a área urbana em busca de emprego e melhores condições de vida, em contraposição ao
desemprego e ao subemprego presente nas regiões interioranas. Como consequência, ocorreu o
inchaço das periferias e o surgimento de novos bairros, nascidos pelo processo de ocupação
desordenada do solo urbano.
54
Já na década de 1980 as ocupações clandestinas, a formação de favelas e os loteamentos sem infra-
estrutura tomaram maiores proporções. Os loteamentos foram utilizados por políticos que
solicitavam em troca do lote a transferência de títulos eleitorais da população migrante.
A história política do município também emperrou o desenvolvimento da política pública de
desenvolvimento urbano. Grande parte dos bairros não possui serviços de infra-estrutura
(esgotamento sanitário, pavimentação, e iluminação pública). Além disso, as ações desenvolvidas
não são suficientes para atender a demanda existente.
A ausência de políticas públicas que respondessem às demandas sociais acumuladas ao longo dos
anos no município se evidencia principalmente em relação à comprometida e desordenada forma de
ocupação do solo urbano, com destaque para a proliferação de assentamentos informais sobre áreas
públicas, áreas de preservação ambiental, áreas de risco, áreas particulares, além de loteamentos
clandestinos e irregulares.
A partir do ano de 2005, iniciativas objetivando estruturar e implementar uma Política de
Desenvolvimento Urbano que desse resposta às demandas emergentes da população, relacionadas às
questões urbanas e habitacionais, começaram a ser desenvolvidas.
Conforme cadastramento realizado em 2009 o município tem um déficit habitacional de cerca de
11.170 (onze mil cento e setenta) novas unidades (PMC/SEMPLAN, 2010).
1.2.5- Famílias Atendidas pelo Programa Bolsa Família
Os programas de renda mínima surgem num quadro recessivo de emprego, de alta desigualdade
social e extrema pobreza da população.
O Bolsa-Família21
caracteriza-se por ações de transferência de renda, com condicionalidades,
devendo sua execução ocorrer de forma descentralizada, com a conjugação de esforços entre os
21
Conforme Silva et al (2004), a primeira discussão no Brasil sobre a introdução de um programa de renda mínima,
compreendido pelos autores, como Programa de Transferência de Renda, data de 1975, quando Antônio Maria da
Silveira publicou um artigo sob o título “Redistribuição de Renda”, na Revista Brasileira de Economia. Mas, o esforço de
sistematizar o desenvolvimento do processo histórico de uma Política Pública Nacional de Transferência de Renda no
Brasil, inicia em 1991, inaugurando o primeiro momento desse debate, quando foi aprovado, no Senado Federal, O
Projeto de Lei nº 80/91, apresentado pelo Senador Eduardo Suplicy (PT/SP), que instituia o Programa de Garantia de
Renda Mínima. Ainda em 1991, “Camargo (1991; 1993; 1995) passa a defender uma proposta de Renda Mínima que
contemple uma articulação da renda familiar com a escolarização de filhos e dependentes em idade escolar” (SILVA et,
2004:89). No ano de 1995, o debate passa a ser impulsionado pelo desenvolvimento de experiências municipais em
Campinas e em Ribeirão Preto (SP) e, em Brasília-DF, seguidas de outras experiências e propostas em vários outros
municípios brasileiros. A partir de 2001, já no segundo mandato do governo Fernando Henrique Cardoso (1999-2002),
55
entes federados, considerando-se a intersetorialidade, a participação comunitária e o controle
social (SILVA et, 2004, p. 136). Destina-se a famílias com baixa renda familiar por pessoa (limitada a
R$ 140) e com filhos de determinada idade, sendo que o valor do benefício recebido pela família
pode variar entre R$ 32,00 a R$ 306,00.
Nos setenta e oito municípios do estado do Espírito Santo tem-se 184.813 famílias beneficiárias do
PBF (MDS/CEF, 2011). Na Região Metropolitana da Grande Vitória tem-se 59.246 famílias
beneficiárias do PBF, assim distribuídas:
Tabela 21 - Número de Famílias Beneficiárias do PBF na Grande Vitória-ES – Fevereiro/201122
Município Nº Famílias %
Cariacica 14.662 24,76
Fundão 953 1,6
Guarapari 3.951 6,66
Serra 18.306 30,9
Viana 3.061 5,16
Vila Velha 8.644 14,6
Vitória 9.669 16,32
TOTAL 59.246 100
Fonte: CEF/2011
tem-se a transformação do Programa Nacional de Garantia de Renda Mínima – PGRM para toda criança na Escola, em
Programa Nacional de Renda Mínima vinculada à educação – Bolsa Escola, e a criação do Programa Bolsa-Alimentação,
entre outros. Ainda nesse ano, tem-se a introdução no debate nacional, com a apresentação pelo Senador Eduardo Suplicy
do Projeto de Lei nº 266/2001 ao Congresso Nacional, para instituição de uma Renda de Cidadania para todos os
brasileiros. No governo Lula, com base no projeto de lei em referência, foi sancionada em 8 de janeiro de 2004, a Lei de
Renda Básica de Cidadania. Trata-se de um programa nacional com proposta de implantação gradual, a partir de 2005,
devendo iniciar com o atendimento dos mais pobres, (...), cujo benefício é a transferência de uma renda básica
incondicional para todos, independente do trabalho ou de outra exigência qualquer (ibid: 94). Nesse contexto, foi
lançado no dia 20 de outubro de 2003 e instituído na mesma data pela Medida Provisória nº 132, o Programa Bolsa-
Família, com a unificação dos programas de transferência de renda, inicialmente restrita a unificação de quatro
programas federais: Bolsa-Escola, Bolsa-Alimentação, Vale-Gás e Cartão Alimentação.
22
Dados da Folha de Pagamento referente ao mês de fevereiro/2011 disponível em www.benefíciossociais.caixa.gov.br.
56
O município de Serra possui o maior número de famílias beneficiárias do PBF da RMGV, com
30,9%. Cariacica com o segundo lugar, apresenta 24,76% de famílias atendidas no PBF. Vitória com
16,32%, Vila Velha com 14,60%. Os dados desta tabela revelam que todos os municípios necessitam
de maior investimento em estratégias de divulgação e difusão do CADÚNICO, bem como inserção
das famílias já cadastradas no PBF. E para, além disso, acessar a estas famílias os demais direitos
sociais e serviços das políticas setoriais, não se restringindo assim, a proteção social pela via apenas
do PBF, sob pena privilegiar a focalização em detrimento da universalização das políticas sociais.
Tabela 22 - Evolução de Famílias Inscritas no Cadastro Único23
em Cariacica – 2005 – 2010
Ano Nº Famílias Inscritas
2005 18.325
2006 21.067
2007 24.530
2008 25.663
2009 26.967
2010 29.857
Fonte: SEMAS/2009
Na tabela 23 visualiza-se que houve um crescimento de famílias inscritas no Cadastro Único em
Cariacica, evidenciando o quê os dados de rendimento deste estudo já apontam: o município tem
29.857 famílias vivendo numa situação de pauperização absoluta, que procuram os serviços da
SEMAS, principalmente a inserção no Programa Bolsa Família.
Tabela 23 - Nº de Famílias Beneficiadas no PBF por Regiões de Cariacica
23
O CadÚnico é um instrumento de identificação e caracterização sócio-econômica das famílias brasileiras de baixa
renda (aquelas com renda familiar per capita menor ou igual a meio salário mínimo). Dessa forma, o número de famílias
cadastradas no CadÚnico é maior que a quantidade de famílias beneficiadas pelo PBF.
57
Regiões Famílias Beneficiárias
1 2.207
2 1.182
3 1.175
4 939
5 431
6 1.016
7 1.425
8 1.450
9 1.110
10 1.223
11 1.193
12 719
13 116
Bairro NI24
91
Total Geral 14.27725
Fonte: GEPS/IJSN/2010
Elaboração: Equipe de Consultoria da Agenda Cariacica – Assistência Social
As regiões administrativas de Cariacica demonstram a densidade da questão social em todo o
território, conforme já apontado anteriormente. A região que concentra o maior número de
beneficiários é a Região 1 com 2.207 famílias, o que corresponde a 15,45% do total dos
atendimentos. Em segundo lugar tem-se a Região 8 com 1.450 famílias (10,15%), seguida das
demais Regiões: Região 7 com 1425 famílias (9,98%); Região 10 com 1.223 famílias (8,56%);
Região 11 com 1.193 famílias (8,35%); Região 2 com 1.182 famílias (8,27%); Região 3 com 1.175
famílias (8,23%); Região 9 com 1.110 famílias (7,74%); Região 6 com 1.016 famílias (7,11). As
24
Bairros não identificados na relação dos beneficiários do PBF de Cariacica, conforme GEPS/IJSN/2010. 25
Número encontrado a partir do levantamento na Relação por Bairro e número de Famílias Beneficiárias do PBF de
Cariacica, conforme GEPS/IJSN/2010. A folha de pagamento do PBF da Caixa Econômica Federal referente ao mês de
fevereiro/2011 apresenta o número de 14.662 famílias beneficiárias. Assim, estamos levando em consideração a
estimativa de 14.000 famílias beneficiárias pelo programa em Cariacica.
58
demais regiões possuem cada uma menos de 1000 famílias atendidas, o que não significa que
possuam menor importância.
Embora exista um maior número de beneficiários do PBF nas Regiões 1 e 8, verifica-se uma situação
de pauperização absoluta que se pulveriza nas demais regiões, em todo o território. Isto significa que
em Cariacica tem-se um enorme desafio de retirar estas famílias para um patamar de seguridade
social e de dignidade, já que elas não tiveram acesso às demais políticas sociais e econômicas por
décadas neste município.
Cabe destacar que o programa atribui grande ênfase em contrapartidas e condicionalidades que
devem ser assumidas pelas famílias atendidas, como:
Na área de saúde, as famílias beneficiárias assumem o compromisso de
acompanhar o cartão de vacinação e o crescimento e desenvolvimento das
crianças menores de 7 anos. As mulheres na faixa de 14 a 44 anos também
devem fazer o acompanhamento e, se gestantes ou nutrizes (lactantes), devem
realizar o pré-natal e o acompanhamento da sua saúde e do bebê. Na
educação, todas as crianças e adolescentes entre 6 e 15 anos devem estar
devidamente matriculados e com frequência escolar mensal mínima de 85%
da carga horária. Já os estudantes entre 16 e 17 anos devem ter frequência de,
no mínimo, 75%.
Na área de assistência social, crianças e adolescentes com até 15 anos em
risco ou retiradas do trabalho infantil pelo Programa de Erradicação do
Trabalho Infantil (Peti), devem participar dos Serviços de Convivência e
Fortalecimento de Vínculos (SCFV) do Peti e obter frequência mínima de
85% da carga horária mensal (MDS, 2010).
Nos grupos focais26
realizados com as famílias observamos uma parcela que vê as condicionalidades
como instrumento positivo e a outra que as percebe como uma forma de controle.
Na parcela que apoia as condicionalidades, o que se destacou foi que as famílias diante da
dificuldade de manter os filhos na escola e, sem questionar os reais motivos desse desinteresse,
26
SILVA, Jeane A. F. et al. O programa bolsa-família: contradição entre a lógica da focalização e do direito das
famílias. Vitória, 2006 (mimeo).
59
acabam repassando ao programa a responsabilidade de manter a freqüência escolar e há ainda a visão
moralista da assistência, pois se pensa que é uma forma de controlar o modo das famílias
administrarem o beneficio.
E a outra parcela destacou a visão de que as condicionalidades são formas de controle e de pressão,
pois se considera em plenas condições de educar seus filhos e que a freqüência deveria ser uma
atribuição da escola.
Uma outra posição interessante é a que questiona o controle da freqüência escolar como uma
condicionalidade do Programa, e não como uma política educacional. Se observarmos o Quadro 1,
verificamos que aparecem questionamentos referentes ao Programa que vão no mesmo sentido de
manifestar o interesse por políticas de educação, saúde, emprego, ou até mesmo, posições
reconhecendo que o Programa é colocado com o “objetivo” de “resolver vários problemas”, que o
mesmo não dá conta.
QUADRO 1 - Condicionalidades do PBF referentes à educação
Condicionalidades do programa referentes à
educação Colocações dos pais em relação à escola
-Matricular as crianças e adolescentes de 6 a 15 anos
em estabelecimento regular de ensino;
- Garantir a freqüência escolar de no mínimo 85 % da
carga horária mensal do ano letivo, informando sempre
a escola em caso de impossibilidade de
comparecimento do aluno á aula e apresentando a
devida justificativa;
- Informar de imediato sempre que ocorrer mudanças
de escola dos dependentes de 6 a 15 anos; para que
seja viabilizado e garantido o efetivo acompanhamento
da frequência escolar.
- Faltam incentivos para que os alunos freqüentem a escola;
- Ausência de projeto pedagógico na escola;
- A escola não reflete a realidade dos alunos;
- Faltam profissionais qualificados para trabalhar com os
alunos e com as famílias.
Fonte: Silva et al (2006)
60
A ausência de um posto de saúde no bairro reafirma a impossibilidade de cumprimento das
condicionalidades tal como mostra o Quadro 2.
QUADRO 2 - Condicionalidades do PBF referentes à saúde
Condicionalidades do programa referentes à saúde Colocações das Famílias em relação á saúde
- Para as gestantes e nutrizes:
- Inscrever-se no pré-natal e comparecer às consultas
na unidade de saúde mais próxima de sua residência,
portando o cartão da gestante, de acordo com o
calendário mínimo do Ministério da Saúde;
- Participar de atividades educativas ofertadas pelas
equipes de saúde sobre aleitamento materno e
promoção da alimentação saudável.
- Para os responsáveis pelas crianças menores de 7
anos:- Levar a criança às unidades de saúde ou aos
locais de vacinação e manter atualizado o calendário de
imunização, conforme diretrizes do Ministério da
Saúde; e
- Levar a criança às unidades de saúde, portando o
cartão de saúde da criança, para a realização do
acompanhamento do estado nutricional e do
desenvolvimento e outras ações, conforme o calendário
mínimo do Ministério da Saúde.
- Alguns bairros não possuem posto de saúde;
- Alguns Postos de saúde não conseguem atender a demanda de
vacinação de dois bairros, portanto não conseguem manter o
cartão de vacina atualizado;
- Os agentes comunitários de saúde desempenham um papel
importante levando informações sobre os programas às
famílias.
Fonte: Silva et al (2006)
Um outro ponto analisado se refere à questão das condicionalidades que requerem o bom
funcionamento de outras políticas sociais, mas que não levam em conta as reais condições dessas
políticas no município, tais como: Política Educacional e de Saúde. O cumprimento das
condicionalidades do programa na área de educação corresponde a 97%, enquanto que as
condicionalidades da saúde representam 28% (SEMAS/2009). Isso significa que um programa como
o BF não poder ser considerado como o único com o papel de proteção social, mas precisa estar
articulado às demais políticas setoriais.
61
Há ainda que se analisar até que ponto esse programa garante direitos e o seu impacto na vida da
população atendida. Esse programa se configura como a “nova” modalidade da proteção social
brasileira, com a centralidade na família,
O que é a centralidade na família? A família é apresentada como o lugar do cuidado, ou o espaço a
ser cuidado, face aos novos arranjos da família na contemporaneidade? Quais ações são
desenvolvidas no programa para a família, além da fiscalização das condicionalidades ou
contrapartidas? O acesso ao programa se constitui num direito? Mas, como falarmos em acesso ao
direito, se o programa institui as condicionalidades? O direito não pode ter contrapartida, e nem a
assistência social. Como fica então esse direito social?
Contudo, é preciso problematizar essa centralidade na família, pois ela pode nos trazer o perigo da
culpabilização dessas famílias pelas situações em que vivem, e ainda a responsabilização para que
essas encontrem os meios de solucionar essas dificuldades que decorrem não do modo como elas se
relacionam, mas sim, do modo de sociabilidade capitalista.
1.2.6- Pessoas com Deficiência
No censo de 2000 foi incluído o segmento das pessoas com deficiência, em que se apurou que o
Brasil tem 14,50% de sua população com deficiência. Até então o país utilizava os dados estimativos
da OMS que apontavam um percentual de 10%. A Tabela 25, a seguir, demonstra um comparativo
entre os dados da OMS e os do IBGE.
Tabela 24 - População do país por tipo de deficiência
TIPO DE DEFICIÊNCIA % DA OMS % DO IBGE N° DE HABITANTES
(milhões)
Mental 5% 1,24% 2,09
Física 2% 0,59% 0,99
Auditiva 1,50% 2,42% 4,08
Visual 0,50% 6,97% 11,77
Múltipla 1% - -
Motora - 3,32% 5,6
TOTAL 10% 14,50% 24,5
62
Fonte: OMS e IBGE, Censo 2000.
Também de acordo com números do IBGE 2000, Cariacica tem cerca de 60.702 pessoas com algum
tipo de deficiência, sendo que há preponderância do sexo masculino (Tabela 26).
Tabela 25 - Tipo de deficiência por sexo no município de Cariacica
TIPO DE DEFICIÊNCIA HOMENS MULHERES TOTAL
Deficiência mental permanente 3.282 2.336 5.618
Deficiência física – tetraplegia, paraplegia ou hemiplegia permanente. 1.145 1.028 2.173
Deficiência física – falta de membro ou de parte dele (perna, braço, mão, pé
ou dedo polegar) 708 239 947
Deficiência visual – incapaz, com alguma ou grande dificuldade permanente
de enxergar. 13.025 18.349 31.374
Deficiência auditiva – incapaz, com alguma ou grande dificuldade
permanente de ouvir. 5.867 5.027 10.894
Deficiência motora – incapaz, com alguma ou grande dificuldade
permanente de caminhar ou subir escadas. 6.350 3.346 9.696
TOTAL 30.377 30.325 60.702
Fonte: IBGE – Censo 2000.
Cariacica apresenta 2.527 pessoas com deficiência que recebem o BPC (MDS, 2010), o que significa
que são oriundos de lares cuja renda familiar per capita é de até ¼ do salário mínimo e que não
possuem condições para a vida independente.
Analisando o número de pessoas com deficiência em Cariacica (60.702) e o atendimento realizado
pela cidade a este público, seja pela APAE ou pelo BPC, vemos que há ainda muito a se realizar a
médio e longo prazo em políticas de acessibilidade e de inclusão. Também é importante destacar que
esse atendimento não é de exclusividade e de responsabilidade única da Assistência Social, o que
retoma mais uma vez a perspectiva intersetorial dessa política que solicita articulação com a
educação inclusiva, com a saúde, com a mobilidade e habitabilidade urbana, com o trabalho e renda,
com a cultura, lazer e esporte.
1.2.7- População em Situação de Rua
63
A origem do fenômeno população em situação de rua e sua reprodução contínua estão vinculadas ao
processo de acumulação do capital. Surge em decorrência do aprofundamento das desigualdades
sociais e da elevação dos níveis de pobreza produzidos pelo sistema capitalista.
As pessoas em situação de rua apresentam características diversas com relação ao tempo de
permanência na rua e as causas de estarem nessa situação, contudo, existem outras características
comuns que podem identificar esse grupo, tais como a pobreza extrema, vínculos familiares
interrompidos ou fragilizados e inexistência de moradia convencional regular e a utilização da rua
como espaço de moradia e sustento temporário ou permanentemente (SILVA, 2009).
Fatores relacionados à história de vida dos indivíduos conduzem à fragilização e ao rompimento dos
vínculos familiares, tais como as desavenças afetivas, os preconceitos relacionados a orientação
sexual, a intolerância às situações de uso, abuso e dependência de álcool e/ou outras drogas (SILVA,
2009).
A inexistência de moradia convencional regular associada às demais condições levam a ocupação de
logradouros públicos como rua, praças, jardins, canteiros, marquises, baixos de viadutos e utilização
da rua como espaço de moradia e sustento, por contingência temporária ou de forma permanente
(SILVA, 2009).
Esta população em situação de rua compõe um grupo heterogêneo, são pessoas de origens,
interesses, vinculações sociais e perfil sócio econômico diversificado.
A população em situação de rua do município de Cariacica27
apresenta um perfil que já é conhecido
em muitos municípios brasileiros, inclusive os municípios da Região Metropolitana de Vitória, o que
caracteriza uma necessidade de ampliação dos investimentos nesse público que, em geral não tem
perspectivas de vida e que precisa ser conhecido e respeitado pela população da cidade.
Percebe-se que um total de 64% das pessoas estão na faixa etária entre 18 e 50 anos, sendo que,
destes, 32% estão entre 18 e 30 anos, uma população jovem em idade produtiva.
Outra realidade que pode ser observada é a quantidade de pessoas que diz não possuir renda, uma
realidade de 56% das pessoas abordadas. Questiona-se: como vivem estas pessoas?
27
O perfil da população em situação de rua do município de Cariacica foi analisado a partir dos dados coletados em
pesquisa realizada pela equipe nos atendimentos e abrange todo o município, tendo como público as crianças,
adolescentes e adultos em situação de rua (SEMAS, 2009).
64
Com relação à escolaridade 34% cursaram entre a 5ª e 8ª série do ensino fundamental; 26% tem entre
1ª a 4ª série; 18% não tem escolaridade e 11% possuem o ensino fundamental completo.
Dos entrevistados 78% se intitulam negros ou pardos, sendo apenas 22% branca. 80% são homens;
49% são solteiros; 30% são casados/amasiados, sendo que 58% afirmam ter filhos, revelando que
esta população constituiu ou tem família.
Nota-se ainda que 47% são naturais do Espírito Santo, sendo que 73% residem em Cariacica; 12%
em Vitória e 6% em Vila Velha. Apesar de possuírem família, apresentam como motivos por estar
nas ruas: 29% devido à conflitos familiares; 26% às drogas; 14% desemprego e 4% ao alcoolismo.
A grande maioria usa drogas lícitas como o álcool (54,5%) e o fumo (36,6%), porém em torno de
30,7% usa o crack que tem se manifestado como o maior desafio para o Poder Público na atuação
com essa população.
Constata-se uma aglomeração dessa população nas imediações da Região Campo Grande, em alguns
pontos que se configuram como ponto de concentração do comércio e de pessoas com maior poder
aquisitivo. Outra informação relevante que se pode auferir é a de que mais de 70% dos entrevistados
já passaram pelo Abrigo Municipal (SEMAS, 2009).
Diante do quadro das múltiplas manifestações da questão social em Cariacica, cujos enfrentamentos
ultrapassam a Política de Assistência Social, requerendo a intersetorialidade entre as demais
políticas, como está configurada a Assistência Social hoje e que desafios e perspectivas têm-se com
esta política tão particular, que tem que atender a quem dela necessitar?
65
CAPITULO 2: A POLÍTICA DE ASSISTENCIA SOCIAL
Então se fez a luz
E me pus a caminhar
Noutros caminhos...
Flavio Vezzoni – Grupo Moxuara
Neste capítulo trataremos da configuração da Política de Assistência Social de Cariacica,
enfatizando-a nos seus eixos concepção, gestão, financiamento e controle social. Aqui se buscará
apanhar as discussões teóricas de cada eixo, articulando com as mediações concretas desta política
no chão do município, desenhando os cenários que possibilitam e dificultam a sua consecução na
vida da população usuária.
2.1- A concepção da Assistência Social em Cariacica: entre o dever legal e o dever moral
No eixo concepção iremos traduzir como a Assistência Social convive com uma tensão entre a
originalidade e o conservadorismo, parafraseando Boschetti (2003), ou seja, como esta política social
ainda é vista e compreendida, principalmente por seus usuários, ora como direito e ora como favor,
doação. Entretanto, o marco legal traz para a Assistência Social uma nova configuração para esta
política.
66
A POLÍTICA DE ASSISTÊNCIA SOCIAL COMO
DIREITO UNIVERSAL:
Como Política Pública
1. Concretização de direitos sociais e coletivos garantidos em lei
2. Responsabilidade do Poder Público
3. Existência de mecanismos de controle social através dos Conselhos
4. Visibilidade social com transparência, publicização e fidedignidade
Instrumentos Legais
1. Artigos 203 e 204 da Constituição Federal de 1988
2. Lei nº 8.742 de 1993 – LOAS
3. Política Nacional de Assistência Social – PNAS/2004
4. Norma Operacional Básica de Assistência Social NOB/AS –2005
5. Norma Operacional Básica de Recursos Humanos – NOB/RH -2006
A LOAS define em seu artigo 1º que a assistência social é política pública, integrante do sistema de
seguridade social, não contributiva. Essa legislação para a política de Assistência Social,
[...] imprimiu-lhe princípios como seletividade e universalidade na garantia
dos benefícios e serviços, gratuidade e não-contributividade no que tange à
natureza dos direitos; redistributividade, no que se refere aos mecanismos de
financiamento e descentralização e participação quanto à sua forma de
organização político-institucional. (BOSCHETTI, 2000, p.139)
Segundo Boschetti (2000, p. 140), o reconhecimento da assistência social como direito social pela
Constituição de 1988 e sua regulamentação pela LOAS, significou para a mesma, fim da travessia do
deserto, pois esse reconhecimento, apresenta-se como a ocasião privilegiada para superar sua
compreensão corrente como dever moral da ajuda e entendê-la como dever legal de garantia de
benefícios e serviços sociais.
De acordo com Pereira (2001) falar de assistência social como política e não como ação guiada pela
improvisação, pela intuição e pelo sentimentalismo, é falar de um processo complexo que é ao
mesmo tempo racional, ético e cívico. É
[...] racional, porque toda política de intervenção na realidade, assumida
pelos poderes públicos, com o aval e controle da sociedade, deve resultar de
um conjunto articulado e discernido de decisões coletivas, que, por sua vez,
67
se baseia em indicadores científicos. [É ético] porque o combate às
iniquidades, mais do que um ato de eficácia administrativa, constitui uma
responsabilidade moral que nenhum governo sério deve abdicar (PEREIRA,
2001, p.220).
A política de assistência social é também um processo cívico, no sentido de que a mesma deve ter
uma vinculação com os direitos de cidadania, objetivando a sua concretização.
Boschetti (2003) enfatiza que embora o reconhecimento legal da assistência social seja recente, a
intervenção do Estado brasileiro institucionalmente organizada data da década de 1940 com a criação
da Legião Brasileira de Assistência Social (LBA). Neste aspecto, a assistência social é um dos
espaços de trabalho que não se inicia com a LOAS, mas que se amplia com ela.
Essa constatação torna inevitável questionar por que só tardiamente a assistência social se
configurou como direito social e dever político, diferentemente de outros países, em que assumiu o
caráter de política social instituinte do Estado de direito. (BOSCHETTI, 2003, p. 42)
O questionamento vem no sentido de compreender a particularidade da assistência social brasileira,
que segundo Boschetti (2003, p. 42-44) entre
[...] as particularidades historicamente sinalizadas por diversos autores como
inerentes à prática da assistência social brasileira, é possível destacar: a) sua
subordinação aos interesses clientelistas dos governantes e de muitos
parlamentares que fazem das verbas públicas e subvenções públicas um
patrimônio privado; (...) b) em consonância e até decorrência desse uso
clientelista da assistência, ela é freqüentemente implementada em função dos
interesses político-econômicos do governo de plantão; (...) c) tratada como
prática assistemática e descontínua (governamental ou não), a assistência
enfrentou dificuldades até mesmo para receber a nomenclatura de política
social; (...) d) a eterna (e muitas vezes intencional) confusão entre assistência
e filantropia é reforçada pela opacidade das relações entre público e privado
no Brasil; (...) trata-se, na verdade, de uma atitude orientada por uma
intencionalidade de manutenção da assistência sob a ótica do dever moral e
submetida a interesses clientelistas e paternalistas.
68
Segundo Pereira (1996), a AS é uma política com identidade própria, portadora das seguintes
características:
1- é genérica na atenção e específica nos destinatários, ao contrário das políticas setoriais, que são
genéricas nos destinatários e específicas na atenção.
2- é a única política que tem como destinatários exclusivos os segmentos pior situados na escala de
distribuição de riqueza, bens e serviços e direitos sociais.
É comumente aceito que o seu destinatário típico seja o miserável (pobreza absoluta). Mas este é o
seu destinatário atípico. O alvo de atenção é a pobreza relativa que tem como parâmetro a
desigualdade e não a pobreza extrema.
Além destas particularidades, Boschetti (2003, p.44) afirma que a assistência social enfrentou muitas
resistências para ser legalmente reconhecida como direito e continua sofrendo enormes resistências
na sua implementação como tal, porque ela é uma política em constante conflito com as formas de
organização social do trabalho.
Ao ser colocada no mesmo registro das demais políticas sociais e do trabalho, a assistência,
apresenta como uma particularidade, que é sua qualificação própria, a assistência aos desamparados,
logo, não é direito de todos e sim a esse grupo específico. Temos aqui um traço particular da
assistência social, que também particulariza a profissão no âmbito desta área. O assistente social atua
diretamente com aquela população que foi destituída dos demais direitos como o trabalho, a
educação, a saúde, etc. Nesta ótica, a atuação profissional é contraditória com a perspectiva do
direito, pois seu usuário típico é o sem direito. Como então a assistência social pode avançar no
acesso ao direito?
O art. 2º da LOAS enfatiza os destinatários convencionais (os incapacitados física e mentalmente
para o trabalho) como beneficiários principais (idosos, crianças e adolescentes e idosos). Sem falar
dos critérios de elegibilidade como inaptidão para o trabalho, pertencimento comunitário, renda per
capita não superior a ¼ do salário mínimo.
Segundo Boschetti (2003, p.47) trabalho e assistência mesmo quando reconhecidos como direitos
sociais, vivem uma contraditória relação de tensão e atração.
69
Tensão porque aqueles que têm o dever de trabalhar, mesmo quando não
conseguem trabalho, precisam da assistência, mas não tem direito a ela. O
trabalho, assim, obsta a assistência social. E atração porque a ausência de um
deles impele o indivíduo para o outro, mesmo que não possa, não deva, ou
não tenha direito.
Pereira (1998, p. 70) coloca que a assistência social ao assumir o estatuto do direito assumiu caráter
revolucionário, o que explica os ataques conservadores desferidos contra ele. O que mais causou
polêmica “foi a inclusão dos cidadãos capacitados na categoria dos destinatários desta política,
pois isso feria frontalmente a ética capitalista do trabalho que obriga o trabalhador (ativo ou de
reserva) a considerar o salário (não importa qual) a única fonte de renda digna de sobrevivência.”
Exemplo contundente desta assertiva está no livro “Classes subalternas e assistência social” de
Yazbek (1999, p. 99), que resgata o ponto de vista dos usuários sobre os serviços assistenciais. O
salário para esses usuários é o caminho para melhorar a vida e ter alguns bens e alguma
tranqüilidade. A busca da segurança na reprodução do trabalhador e de sua família tem nos ganhos
obtidos com o trabalho um de seus fundamentos. Outra fala de usuários de CRAS que retrata bem
esta tensão entre assistência social e trabalho é:
As pessoas têm que trabalhar e não depender apenas da assistência social.
(GF/Usuários/CRAS, 2010).
Assim, temos o direito à assistência limitada e restritiva e o trabalho que apesar de direito, não é
assegurado a todos, provocando ainda mais iniqüidades sociais.
Continuando a discussão sobre as particularidades da Assistência Social, Boschetti (2000, 2003)
aponta as inovações jurídico-conceituais no âmbito dos direitos assistenciais, que submetem esta
política a alguns imperativos e particularidades.
A primeira é a primazia da responsabilidade estatal na condução da política em cada esfera de
governo, de modo que a obrigação de assegurar as condições financeiras, institucionais e políticas
necessárias à sua materialização é do Estado.
A segunda é que a assistência social é concebida como direito gratuito e não contributivo,
significando que sua natureza social a situa na esfera do atendimento às necessidades sociais, não
podendo sujeitar-se às exigências da rentabilidade econômica. Não pode ser comprada e/ou vendida
70
como mercadoria e nem pode gerar lucro para quem a implementa, seja órgão governamental e não-
governamental. Disto decorrem duas implicações: 1- o acesso do usuário ao direito assistencial não
pode ser vinculado a nenhum tipo de contribuição direta; 2- as entidades assistenciais não-
governamentais não podem obter lucro, devendo ser, por natureza, sem fins lucrativos.
Como terceira particularidade, os direitos previstos (programas, projetos, benefícios e serviços pela
LOAS apresentam características diferenciadas: a) os benefícios caracterizam-se como um direito
pessoal e intransferível com pagamento em espécie, condicionado à existência e comprovação da
situação de necessidade e categorial (renda, idade, deficiência física e mental, natalidade, morte); b)
os serviços, programas e projetos abrem a possibilidade de ampliação das ações assistenciais, pois
podem assumir a perspectiva de bens coletivos e colocar à disposição de um número maior de
pessoas oportunidades comuns de acesso a bens e serviços públicos, assumindo um caráter de
política preventiva. Veremos mais a frente deste texto, que dentre os direitos assistenciais previstos
na LOAS, os que foram progressivamente acessados foram os de caráter pessoal, intransferível,
numa perspectiva individual.
A abrangência de direitos, como a quarta particularidade, coloca que a assistência social defronta-se
permanentemente com o binômio seletividade versus universalidade.
A seletividade muitas vezes é orientada por uma perspectiva que alia assistência à pobreza absoluta.
Isso permite pontuar que a assistência social nesta ótica nada mais é que reedição da Lei dos Pobres à
brasileira. Para a assistência atuar na pobreza relativa, as demais políticas setoriais teriam que
funcionar acessando os direitos. Não é o que acontece. Os usuários quando chegam à assistência
social ou estão incluídos precariamente em alguma política social deficiente ou já foram colocados
de fora de todas elas (pobreza absoluta). Nesse caso, é ilusão considerarmos o princípio da
universalização na assistência social, principalmente se a seletividade for aliada da focalização (traço
perverso da política social neoliberal), que centra os gastos públicos (bastante irrisórios) nos grupos
considerados “mais pobres”.
Ampliou-se cada vez mais a seletividade do atendimento, fazendo com que a proclamada
universalização (que indica que a assistência social deve ser entendida e implementada tendo como
horizonte a redução das desigualdades sociais) dos direitos se torne letra morta. Mas, a
universalidade que defendemos na assistência social assume dois sentidos: 1- garantir o acesso aos
71
direitos assistenciais a todo o universo demarcado pela LOAS; 2- articular a assistência às demais
políticas sociais e econômicas, tendo como perspectiva a construção de um sistema de proteção
social contínuo, sistemático, planejado, com recursos garantidos no orçamento público das três
esferas governamentais, com ações complementares entre si. Aqui, a política de Assistência Social
cumpre o seu papel de forma preventiva e não curativa, paliativa; atuando na pobreza relativa,
avançando no patamar de direito.
Convivemos com uma relação tensionada entre o direito consagrado pela própria Constituição e a
LOAS, e o direito que é negado àqueles que necessitam da assistência social. Concordamos com
Pinheiro (2003) de que no Brasil convivem várias visões sobre a assistência social. Há aqueles que se
comportam como se não existisse a CFB/88 e a LOAS, mantendo a política no patamar do
clientelismo e barganha. Assistência Social é um instrumento para o assistencialismo. Tem uma
grande corrente que se comporta nos padrões normais da LOAS, mas não alterando a concepção de
que a assistência social é para os mais pobres, atuando na lógica apenas da focalização. Há a
concepção que expressa direitos, determinação de padrões a alcançar, trabalhando as necessidades
sociais.
Ressalta-se que ao questionarmos os usuários de CRAS (grupos focais), sobre a sua visão da
Assistência Social, verifica-se que mesmo depois da LOAS e demais instrumentos legais, eles ainda
a vêem como um não direito, como ajuda e algo a se agradecer:
Assistência é ajuda apoio. É tudo para nós.
Agradecemos a prefeitura por ela existir (GF/Usuários de CRAS, 2010).
A população traz uma concepção de assistência social vista como benefício
para ganhar alguma coisa como bolsa família, leite, etc. (GF/Conselhos,
2010).
Assistência Social para o usuário ainda é doação. (GF/Comitê Gestor,
2010).
Precisamos desconstruir a idéia do assistencialismo. (GF/Trabalhadores
PSB/PSE, 2010).
72
Esta concepção de usuários e da própria sociedade desafia o gestor da Assistência Social, que
necessita mudar a forma histórica como o povo de Cariacica foi tratado: com paternalismo,
clientelismo. A Assistência Social no município foi utilizada para reproduzir práticas
assistencialistas, advindas das administrações com traços coronelistas que predominaram durante
muitos anos no município. Isso desafia ainda mais com a nova estrutura da PNAS, principalmente
com os CRAS que se localizam próximos à população.
Destaca-se que esta visão da Assistência Social como ajuda, mediada pela lógica da tutela e do favor,
não é uma particularidade apenas do município de Cariacica, mas da formação sócio-histórica
brasileira que precisa ser enfrentada a partir de uma nova visão da gestão pública, da coisa pública.
Ao mesmo tempo que percebemos esta visão, contraditoriamente, nos mesmos grupos focais
apareceram concepção de Assistência Social como direito e como uma política que reclama pela
intersetorialidade e pela realização de trabalho de mobilização e educação popular. Em um grupo
focal realizado chamou a atenção à apresentação de usuárias que definiram sua visão da Assistência
com a música “Comida” dos Titãs:
Bebida é água!
Comida é pasto!
Você tem sede de que?
Você tem fome de que?...
A gente não quer só comida
A gente quer comida
Diversão e arte
A gente não quer só comida
A gente quer saída
Para qualquer parte...
A gente não quer só comida
A gente quer bebida
Diversão, balé
A gente não quer só comida
73
A gente quer a vida
Como a vida quer...
Bebida é água!
Comida é pasto!
Você tem sede de que?
Você tem fome de que?...
A gente não quer só comer
A gente quer comer
E quer fazer amor
A gente não quer só comer
A gente quer prazer
Prá aliviar a dor...
A gente não quer
Só dinheiro
A gente quer dinheiro
E felicidade
A gente não quer
Só dinheiro
A gente quer inteiro
E não pela metade...
Bebida é água!
Comida é pasto!
Você tem sede de que?
Você tem fome de que?...
A gente não quer só comida
A gente quer comida
Diversão e arte
A gente não quer só comida
74
A gente quer saída
Para qualquer parte...
(...) Como a vida quer
Desejo, necessidade, vontade
Necessidade, desejo, eh!
Necessidade, vontade, eh!
Necessidade...
Além da concepção dos usuários sobre a Assistência Social, também destacamos a dos gestores, dos
demais trabalhadores e conselheiros desta política.
Assistência Social é uma casa que está sendo reformada.
Foram mais de vinte anos de Assistência Social como caridade,
assistencialismo. A Assistência Social foi base de sustentação para o modelo
de política de Cariacica (clientelismo).
Trabalhamos o necessitado e não com as necessidades como um todo.
Falta atingir o usuário na ponta, ampliando sua concepção de direito.
(GF/Comitê Gestor da SEMAS/2010)
Observamos ainda que um dos desafios à descentralização dos serviços é a
percepção da necessidade de provocar mudança de comportamento nos
próprios usuários que, outrora, foram tutelados e recebiam assistência pelo
viés da troca de favores (SEMAS, 2009).
(...) desconstruir a idéia do assistencialismo.
(...) “acomodação” do usuário: como o usuário será educado para ser um
“sujeito de direitos”?
(GF/Trabalhadoresda SEMAS/2010)
Assistência Social é também vista como informação social.
75
Há uma política de direito assistencial, mas faltam recursos e pessoas
capacitadas para alcançar a quantidade de demanda existente no município.
(GF/Conselhos, 2010).
A PNAS/2004 definiu como público alvo da assistência social a população designada como em
“vulnerabilidade social” ou “risco social”. Mas o que é vulnerabilidade e risco nesta política?
Partimos do pressuposto que a Assistência Social tem que atender a quem dela necessitar e não se
restringir apenas àqueles grupos que já tiveram seus direitos violados. Neste caso, a Assistência
Social atuará apenas na pobreza absoluta, mantendo de forma precária, pontual e focalizada a
população na mesma situação inicial.
Percebemos que a definição dos usuários da assistência social como a população em vulnerabilidade
e risco social não foge muito das definições anteriores, e a mantém voltada para os incapacitados
para o trabalho, permanecendo a atenção aos segmentos populacionais: crianças, adolescentes,
portadores de necessidades especiais, idosos. Neste aspecto, a assistência social passa a conviver
com o binômio universalidade e focalização/seletividade, em que os selecionados para o acesso aos
serviços são os comprovadamente mais pauperizados. A lógica da universalidade preconizada pela
LOAS – atender a quem dela necessitar – fica muito distante da realidade da população. Isso foi
discutido no grupo focal com gestores da SEMAS que possuem clareza desta questão:
Seríamos um pronto socorro em que as ações não tem continuidade?
Apesar de alguns avanços, nossa política prioriza a focalização.
(GF/Comitê Gestor da SEMAS, 2010)
Assim, propomos reaver o artigo 2º da LOAS que não se limita apenas aos usuários com pobreza
absoluta, ampliando a proteção à família, à maternidade, à infância, à adolescência e à velhice; a
promoção da integração ao mercado de trabalho; a habilitação e reabilitação de pessoas com
deficiência e a promoção de sua integração à vida comunitária. Este artigo 2º da LOAS fornece pistas
para melhor definirmos os usuários da assistência social, para além da pobreza absoluta constante na
caracterização dos usuários na PNAS/2004. Segundo Silva (2008), temos uma conseqüência ao
definirmos o usuário da assistência social considerado como o indivíduo em situação de risco ou à
família em vulnerabilidade. O foco passa a ser o indivíduo e não a necessidade social e coletiva.
76
Neste aspecto, as demandas dos usuários da Assistência Social ultrapassam a sua situação imediata,
pois segundo Trindade (2001) as demandas sociais são históricas e produzidas por necessidades
sociais que derivam da prática histórica das classes sociais, nos atos de produzir e reproduzir seus
meios de vida e de trabalho, de forma socialmente determinada.
Nos depoimentos dos usuários dos CRAS de Cariacica, bem como dos gestores aparecem diversas
demandas que chegam para a Política de Assistência Social de acordo com o quadro a seguir:
QUADRO 3 - Demandas para a Assistência Social
- habitação (moradia; pessoas despejadas)
- atendimento ao usuário de substâncias psicoativas
- saúde mental
- saúde (medicamentos; leite; ambulância; passagens
- trabalho (orientação profissional; inserção)
- abrigamento de adolescente da classe média (pais não dão conta; ameaça de morte e envolvimento com o tráfico de
drogas)
- violência doméstica
- assistente social nas escolas e creches
- creches em tempo integral
- política (formação política)
- projetos para atender jovens que são mães solteiras
- situação da chuva (providenciar casa para quem perdeu ou está na iminência de perdê-la)
- serviço de diálogo e escuta do usuário
- mobilidade
- segurança
- posto de saúde e médicos
- quadras de esportes, praças
- rede de esgoto
- apoio aos idosos e pessoas com deficiência e seus cuidadores
77
- organização popular para o controle social/fiscalização
Fonte: Grupos Focal com Usuários de CRAS e Comitê Gestor da SEMAS/2010
As demandas pontuadas são necessidades sociais bem abrangentes e muitas ultrapassam a esfera da
Política de Assistência Social, revelando que dentre as políticas sociais particulares como saúde,
educação, previdência, habitação e outras, a Assistência Social é a única que possui maior afinidade
com o perfil interdisciplinar e intersetorial, porque na prática é a política pública mais afeita a
estabelecer interfaces e vínculos orgânicos com as políticas sociais e econômicas, tendo em vista a
universalização do atendimento das necessidades sociais no seu conjunto.
Daí que continuar trabalhando com a pobreza absoluta (apenas com PBF e demais programas
focalizados) e não a partir das necessidades sociais coloca a Assistência Social sempre como medida
residual, isolada das demais políticas sociais, contribuindo para não libertar o pobre do seu estado de
privação, estigmatizando-o com os mecanismos controladores e rebaixando o seu status de
cidadania.
Concordando com Bonella e Almeida (2009), vale salientar que embora a atual gestão tenha
mostrado alguns avanços na história da administração do município, estes ainda não foram
suficientes para mudar significativamente o contexto sócio-econômico e político de Cariacica, pois o
mesmo ainda convive com elevado índice de analfabetismo e pobreza, falta de saneamento básico
em vários bairros e baixa qualidade de vida.
A Política de Assistência Social é muito nova no Brasil e, particularmente em Cariacica, o que revela
seus três pontos críticos:
1- as condições econômicas do município;
2- a história da Assistência Social no município permeada por práticas clientelistas,
paternalistas;
3- as demandas postas para Assistência Social num município com grande pobreza e que não se
deve pensar que esta política seja a única responsável pela proteção social dos seus cidadãos
2.2- A gestão e organização da política de Assistência Social
78
A gestão social é a gestão das ações sociais públicas. É, em realidade, a gestão das demandas e
necessidades dos cidadãos. A política social, os programas sociais, os projetos são canais e respostas
a estas necessidades e demandas (CARVALHO, 1999). Pode ser definida como a atividade, a
responsabilidade de comandar, dirigir um sistema seja municipal, estadual e federal. É de
competência exclusiva do poder público, implicando para o gestor o exercício de funções de
coordenação, articulação, negociação, planejamento, acompanhamento, controle, avaliação e
auditoria.
De acordo com Raichelis (2000), no Brasil, a década de 1980 se constitui no marco do debate das
políticas sociais na perspectiva de sua democratização, quando emergem com vigor as lutas contra a
ditadura militar e os esforços de construção democrática do Estado e Sociedade.
O movimento, segundo a mesma autora, põe em discussão o padrão histórico que tem caracterizado a
realização das políticas sociais no Brasil – seletivo, excludente, setorizado, bem como a necessidade
de democratização dos processos decisórios responsáveis pela definição de prioridades e modos de
gestão de políticas e programas sociais.
Na organização do novo sistema de proteção social, Stein (2000) destaca que a Constituição de 1988,
consagra a descentralização político-administrativa como um dos objetivos a serem alcançados e um
dos princípios que demarca uma nova ordem política na sociedade brasileira, a partir do momento
que à sociedade é garantido o direito de formular e controlar políticas, provocando um
redirecionamento nas tradicionais relações entre Estado e sociedade.
Uma das maiores inovações aborda Boschetti (2000), foi à recomposição do campo assistencial com
base nos princípios de descentralização e participação da sociedade na elaboração e controle da
política de assistência social. Estes princípios estão na base de reordenamento dos dois grandes eixos
de sustentação da estrutura organizacional da AS como política pública:
- a redefinição da relação entre o poder público central (Governo Federal) e os poderes públicos
locais (Estados e Municípios);
- a recomposição da relação entre Estado e sociedade que envolve duas dimensões: o papel das
entidades não-governamentais prestadoras de AS e o papel dos Conselhos, Conferênciais e Fóruns na
gestão democrática da política.
79
Stein (1997, p. 81) apud Uga (1991) define a descentralização
[...] enquanto um processo de distribuição de poder que pressupõe, por um
lado, a redistribuição dos espaços de exercício de poder – ou dos objetos de
decisão – isto é, das atribuições inerentes a cada esfera de governo e, por
outro, a redistribuição dos meios para exercitar o poder, ou seja, os recursos
humanos, financeiros e físicos.
Entretanto, o termo descentralização tem um caráter contraditório. Pode expressar o exposto
anteriormente, cuja proposta amplia a esfera pública envolvendo paritariamente Estado e sociedade,
ou mesmo se constituir numa das estratégias idealizadas pelos governos neoliberais para diminuir a
ação estatal na área do bem-estar social e com isso reduzir os gastos sociais nesse setor. (LAURELL,
1997)
O sistema Descentralizado e Participativo da Assistência Social é composto pelos órgãos gestores
nos âmbitos nacional, estaduais, municipais e do Distrito Federal; pelas instâncias deliberativas que
são os Conselhos nacional, estaduais, municipais e do Distrito Federal; pelos instrumentos de gestão
que são os planos nacional, estaduais, municipais e do DF e pelas estruturas financeiras constituídas
pelos fundos em cada esfera de governo, bem como, a rede de entidades assistenciais não-
governamentais que executam ações com recurso público e devem estar inscritas nos conselhos
municipais.
Stein (1997, p. 93) defende que o processo de descentralização pressupõe a existência da
democracia, da autonomia e da participação, pois estas categorias são entendidas aqui como
medidas políticas que passam pela redefinição das relações de poder. Neste sentido, a gestão
pública supõe um Estado democrático que viabiliza direitos e a participação popular.
80
Estado Democrático
Gestão Pública
Democrática (portanto
participativa)
Viabilizam
direitos e admitem formas de
participação popular na vida
pública (institucionalizadas
ou não)
É INDISSOCIÁVEL
NA GESTÃO PÚBLICA:
A PNAS/2004 retoma os princípios da LOAS/93 e se caracteriza principalmente por trazer uma nova
forma de organização e gestão para a assistência social, que se concretiza na criação do Sistema
Único da Assistência Social (SUAS).
O Sistema Único de Assistência Social – SUAS trata da organização e gestão da Política de
Assistência Social e apresenta a seguinte estrutura:
ESTR
UTUR
A DA P
OLES
TRUT
URA D
A POL
ÍÍ TIC
ATI
CA
Assim, o SUAS enquanto um sistema descentralizado e participativo regula e organiza os elementos
essenciais da PNAS (normatização dos padrões nos serviços, qualidade no atendimento, indicadores
de avaliação e resultado, nomenclatura dos serviços e da rede socioassistencial e os eixos
estruturantes e de subsistemas). E integram este sistema a União, Estados, Municípios e
Organizações da Sociedade Civil que em geral possuem as competências, a saber:
81
Competências
União – Coordenação e normas gerais.
Estados e Municípios – Coordenação e execução emseus níveis = elaborar, implementar, monitorar,avaliar, capacitar, co-financiar, sistematizarinformações.
Estados – prestar serviços diretos como referênciaregional, bem como assessoramento técnico efinanceiro para consórcios intermunicipais.
Entidades prestadoras de assistência social –complementar serviços socioassistenciais.
Elementos fundamentais de gestão
Conselhos, Fundos, Planos e Redes
O SUAS comporta quatro tipos de gestão: dos Municípios (inicial, básica e plena28
), do Distrito
Federal, dos Estados e da União.
Na perspectiva do SUAS o modelo de gestão que é descentralizado e participativo tem como eixos
estruturantes:
1- matricialidade sociofamiliar;
2- descentralização político-administrativa e territorialização;
3- financiamento;
4- política de recursos humanos;
5- a informação, o monitoramento e a avaliação;
6- novas bases para a relação entre Estado e Sociedade;
7- controle social;
8- o desafio da participação popular/cidadão usuário
Cariacica, apesar de ser um município de grande porte, atualmente tem a gestão básica da
Assistência Social e o que significa dizer que sua prioridade é a proteção social básica. Isto é
desafiador principalmente diante da ampla demanda do município, bem como no não recebimento de
recursos do governo federal para realizar a proteção social especial de alta complexidade, que é a
28
Conforme a NOB/SUAS/2005 a gestão inicial refere-se àqueles municípios habilitados em Gestão Municipal de acordo
com a NOB/99, que foram automaticamente habilitados em Gestão Inicial (NOB/SUAS/2005). A gestão básica diz
respeito à gestão parcial da Assistência Social, com foco prioritário na organização da proteção social básica. A plena é a
gestão total das ações de Assistência Social, com foco em organizar a proteção social básica e especial.
82
mais cara do ponto de vista de sua consecução e manutenção, apesar da gestão manter o serviço em
funcionamento.
Passamos a partir de então a discorrer como se organiza a gestão da Assistência Social em Cariacica,
destacando o lócus institucional desta política; a gestão do trabalhador; a territorialização; a
intersetorialidade; a rede de serviços existente e a relação entre o órgão gestor e as entidades de
Assistência Social; o monitoramento e a avaliação.
2.2.1- Lócus Institucional da Política de Assistência Social29
A partir da implantação da Secretaria Municipal de Bem Estar Social na década de 1980, a
assistência social no município de Cariacica passou a ter destaque (CARIACICA apud BONELLA;
ALMEIDA, 2009).
No entanto, seguindo a tradição da política de Assistência Social, tal Secretaria era utilizada para a
reprodução de práticas assistencialistas, reflexos do coronelismo que imperava no município, onde o
poder político alternava entre importantes famílias locais (BONELLA; ALMEIDA, 2009). Assim, a
assistência social era utilizada enquanto um favor em troca de votos, reafirmando um cariz
coronelista e paternalista (BONELLA; ALMEIDA, 2009).
Também segundo Bonella e Almeida (2009, p.149) a referida Secretaria: “promovia a eleição de
políticos da época, por meio da manipulação dos votos da população, que recebia doações e teria que
retribuir [...]. Para tanto dependia-se da Secretaria de Educação, que era considerada forte
financeiramente, como forma de garantir os recursos, para que essa prática permanecesse [...], neste
período, diversas irregularidades foram encontradas [...]”.
Em decorrência de tais irregularidades Cariacica foi alvo de intervenção estadual e, antes que essa
pudesse findar, ocorreu à inserção do profissional de Serviço Social no município, no ano de 1987, a
contragosto dos gestores municipais que viam na entrada desse profissional um possível rompimento
com as práticas assistencialistas até então efetivadas com o auxílio das primeiras-damas e que os
mantinha no poder (BONELLA; ALMEIDA, 2009). Tudo isso porque o Serviço Social já iniciava
uma nova compreensão acerca da Assistência Social enquanto uma política pública apta a garantia de
direitos (BONELLA; ALMEIDA, 2009).
29
Para melhor compreender a trajetória da Assistência Social no município de Cariacica consultar o Trabalho de
Conclusão de Curso/DSS/UFES intitulado “A trajetória da Política de Assistência Social no município de Cariacica: uma
análise do passado e do presente”, das autoras Carla Cristina Silva Bonella e Werlany Dassiê Almeida, 2009.
83
Nesse período, a Assistência social era composta por ações residuais efetivadas a partir do Plantão
Social e de projetos em parceria com o Governo Federal (BONELLA; AMEIDA, 2009).
[...] as práticas de assistência social desenvolviam-se por meio da distribuição
de donativos oferecidos pela sociedade, reproduzindo a visão que se tinha do
usuário, considerado carente, necessitado e desvalido, além do papel que se
tinha por parte da população de prestar caridade, filantropia que predominava
no Brasil desde a época colonial. Portanto, a prefeitura agia apenas como
intermediador, distribuindo os donativos que eram arrecadados,
predominando a continuidade do assistencialismo e paternalismo nas ações
do Poder Público (BONELLA; AMEIDA, 2009, p.152).
Alia-se ao quadro enunciado a ausência de recursos humanos para trabalhar com os projetos da área
assistencial, o que demonstra o descaso por parte do poder público, com o campo em questão, que
objetivava perpetuar as práticas assistencialistas (BONELLA; ALMEIDA, 2009).
A partir da promulgação da Constituição Federal em 1988, a assistência social passa a ser concebida
enquanto uma política pública de responsabilidade estatal e, juntamente com a saúde e a previdência
social, forma a Seguridade Social brasileira, constituindo-se assim como um direito garantido em lei.
Em Cariacica, anteriormente à implantação da Lei Orgânica da Assistência Social (LOAS), as ações,
ainda de cunho assistencialista e eleitoreiro mesmo após a promulgação da CF de 1988, se davam de
acordo com a demanda (BONELLA; ALMEIDA, 2009). A população, diante da ausência de
políticas públicas, ficava refém da política de troca de favores encabeçada pelo governo a fim de
conseguir alguma melhora nas suas condições de existência (BONELLA; ALMEIDA, 2009).
Com relação à implantação da LOAS, vale ressaltar que Cariacica apresentou resistência na adesão a
mesma, já que isso significaria a interrupção das práticas assistencialistas e de cunho eleitoreiro
efetivadas até então no município (BONELLA; ALMEIDA, 2009).
Vale destacar também que a criação do Conselho Municipal de Assistência Social (COMASC) e do
Fundo Municipal de Assistência Social (FMAS) de Cariacica vincula-se a realização da I
Conferência Municipal de Assistência Social no município (BONELLA; ALMEIDA, 2009). Nesse
processo destaca-se a figura do assistente social que se inseriu nos debates a fim de implementar a
84
LOAS em Cariacica (BONELLA; ALMEIDA, 2009). Contudo, as práticas assistencialistas ainda
persistiam no município, apesar da existência da lei orgânica, já que a primeira-dama ainda ocupava
o cargo de secretária de assistência social, barrando o desenvolvimento da política de assistência
social no município (BONELLA; ALMEIDA, 2009).
Em seguida a criação do COMASC e do FMAS, Cariacica passou a desenvolver serviços por meio
do processo de municipalização. Assim, o município passou a contar com programas advindos do
Governo Federal como o Agente Jovem (hoje Pró-Jovem) e o Programa de Erradicação do Trabalho
Infantil (PETI) (BONELLA; ALMEIDA, 2009).
Nesse ínterim, cabe destacar mais uma vez a realização da IV Conferência Nacional de Assistência
Social no ano de 2003, em Brasília/DF que decidiu pela implantação do Sistema Único de
Assistência Social (SUAS) visando superar as práticas assistencialistas que permeavam a história da
política e consolidar um sistema que materializasse as ações e serviços para que a PNAS pudesse
finalmente se efetivar (BONELLA; ALMEIDA, 2009). Vale lembrar, tal sistema é descentralizado e
participativo.
Assim, no ano de 2005 a Secretaria Municipal de assistência Social de Cariacica foi reorganizada a
fim de efetivar as diretrizes postas pelo SUAS (BONELLA; ALMEIDA, 2009). Isso também
envolveu um debate com profissionais da Secretaria para que esses entendessem como deveria se
estruturar a assistência, o que era a política em si e suas diretrizes, o que resultou na criação do
Fórum Interno de Assistência Social (BONELLA; ALMEIDA, 2009). Ainda segundo Bonella e
Almeida (2009), desse processo de discussão resultou o direcionamento de todos os programas para
a lógica da Proteção Social Básica e Especial no ano de 2007, assim como preconiza a PNAS.
Em Cariacica, apesar de todos os processos vivenciados em gestões anteriores pela Política de
Assistência Social, esta tem como lócus específico de gestão a SEMAS, o que permite evitar a
fragmentação e a pulverização institucional e a garantia do comando único desta política, conforme
artigo 5°, inciso I da LOAS.
Destaca-se que a partir de 2009 a Secretaria passou uma reestruturação extremamente positiva,
possibilitando a implantação do SUAS e recompondo os benefícios, serviços, programas e projetos,
por meio da reforma administrativa da Prefeitura pela Lei nº 4.697 com a criação de Secretarias e
redefinição de outras. A área do trabalho foi transferida da Secretaria Municipal de Assistência
85
Social e Trabalho – SEMAST para a recém criada Secretaria Municipal de Cidadania e Trabalho -
SEMCIT. A Secretaria de Assistência Social passou a denominar-se SEMAS. Esta foi uma
importante mudança na medida em que propiciou a Semas maior planejamento e investimento na
Política da Assistência Social. Outro fator que deve ser considerado foi a organização da Secretaria
por níveis de complexidade, conforme preconiza a PNAS / SUAS. (SEMAS/2009). A Secretaria
ficou estruturada conforme o seguinte organograma:
QUADRO 4 - Organograma da SEMAS
Organograma GeralSecretário
Sub-
Secretário
Assessor
Técnico
Gerente
Adm. Fin.
Gerente
de PSB
Gerente
de PSE
Gerente
De Gestão
Coordenador
Adm. Fin.
Coordenador
dos CRAS
Coordenador
do Cadúnico
Coordenador
Nutricional
Coordenador
de Famílias
Coordenador
do CREAS
Coordenador
de Abrigos
Coordenador
de Projetos
Coordenador
da Rede
Coordenador
Capacitação
Assessor
de Gabinete
Conselhos
Municipais
Coordenador
de Idosos
Gestor
do Fundo
Fonte: Relatório de Gestão da SEMAS/2009
Esta reforma administrativa, além de garantir o comando único da Assistência Social, está em
consonância com o SUAS. Entretanto, conforme avaliação do Comitê Gestor (Grupo Focal realizado
em 2010), esta estrutura ainda não comporta o atendimento às necessidades da população,
principalmente no que se refere à infraestrutura da secretaria (informática, espaço físico); aos
equipamentos sociais como os CRAS e as instituições de longa permanência, pois muitos são
alugados e outros necessitam urgentemente de reformas, além da construção de novos espaços; ao
número de trabalhadores, tanto da área administrativa como a área técnica e seus contratos
temporários; poucos recursos dentre outros.
86
Visando aperfeiçoar a gestão da Assistência Social numa perspectiva democrática e participativa foi
instituído o “Comitê Gestor” composto pelo Secretário, Subsecretário, Assessores, Gerentes e
Coordenadores, com reuniões uma vez por semana para definição das diretrizes e avaliação da
atuação e planejamento das ações (SEMAS, 2009).
A avaliação dos membros do Comitê Gestor é que este espaço foi apropriado pelo SEMAS e que
vem propiciando realmente o planejamento e a avaliação das ações, participação dos técnicos, troca
de experiências, além da motivação e diálogo permanente entre os diversos trabalhadores que atuam
na gestão da Assistência Social.
Conforme avaliação no grupo focal realizado com o Comitê Gestor e trabalhadores em 2010 esta
forma de gestão na SEMAS:
é uma gestão participativa com relação aos técnicos/trabalhadores, mas falta avançar com os
usuários (falta participação do usuário);
Secretária da SEMAS ampliou a participação dos trabalhadores e promove capacitação;
trabalhadores conseguem levar suas angústias para a SEMAS e serem ouvidas;
a gestão da Assistência Social num novo caminho, mas precisa avançar no financiamento;
as demais secretarias da PMC tem dificuldades em compreender o significado e o papel da
Assistência Social. Compreendem que esta política deve dar o suporte para as demais
políticas. Deve-se ter o cuidado com esta concepção das demais secretarias, pois exigem de
uma política particular como é a Assistência Social o papel de única responsável pela
proteção social à população. Se se mantiver esta concepção na cidade, a Assistência Social
continuará atuando apenas quando o barraco já caiu, o adolescente já estiver envolvido no
tráfico de drogas, enfim, continuará atuando na situação instalada e diante da expulsão da
população das demais políticas. No caso aqui são as demais políticas setoriais é quem devem
dar suporte para a Assistência Social, se quisermos avançar no patamar do acesso aos direitos
sociais.
qual o papel da Assistência Social frente às demais políticas setoriais? Tudo cabe na
Assistência Social? Cabe a Assistência Social apenas o suporte às demais políticas,
principalmente as demandas emergenciais? A Assistência Social seria um grande “pronto-
socorro” que não tem continuidade?
87
um grande desafio na gestão é a intersetorialidade entre as demais políticas setoriais;
Além destas questões, a SEMAS precisa ser considerada uma secretaria estratégica para a cidade,
pois gere uma política que lida diretamente com a população mais pauperizada e destituída do acesso
aos direitos.
2.2.2- A Gestão do Trabalhador da PAS
Antes do SUAS inexistia um debate sobre os recursos humanos na área da Assistência Social, pois
havia a cultura de que qualquer um, com boa vontade, faz Assistência Social.
A descentralização político-administrativa, a forma de gerir a política em consonância com a
Constituição de 1988, LOAS e o SUAS, exigiu alterações no processo de trabalho de modo que o
trabalho profissional esteja em sintonia com os avanços da legislação que regula a assistência social,
assim como as demais políticas sociais.
A concepção da Assistência Social como direito impõe aos trabalhadores da política que superem a
atuação na vertente de viabilizadores de programas para o de viabilizadores de direitos (COUTO,
1999). Exige dos trabalhadores o conhecimento profundo da legislação implantada a partir da
Constituição. Exige também novas competências que a autonomia político-administrativa impõe,
como a gestão, o controle social e o financiamento.
A implantação da PNAS/2004 e do SUAS sob o paradigma da constituição do direito
socioassistencial incide em questões fundamentais para a área da gestão do trabalho. Disso procede a
necessidade da instituição da Norma Operacional Básica de Recursos Humanos do SUAS (NOB-
RH/SUAS), que consolida os principais eixos a serem considerados para a gestão do trabalho na área
da Assistência Social, a saber: princípios e diretrizes nacionais para o gestão do trabalho no âmbito
do SUAS; princípios éticos para os trabalhadores da Assistência Social; equipes de referência;
diretrizes para a política nacional de capacitação; diretrizes nacionais para os planos de carreira,
cargos e salários; diretrizes para as entidades e organizações da Assistência Social; diretrizes para o
co-financiamento da gestão do trabalho; responsabilidades e atribuições dos gestores para a
administração do trabalho no SUAS; organização do cadastro nacional de trabalhadores do SUAS –
módulo CADSUAS; controle social da gestão do trabalho no âmbito do SUAS e regras de transição.
Mas, como está a gestão do trabalho em Cariacica?
88
Em 2009, a SEMAS executou suas ações com 238 servidores, cujos regimes de trabalho demonstram
a precarização do trabalho, a rotatividade da força de trabalho, apesar do grande compromisso e
envolvimento dos trabalhadores da SEMAS para com a Política de Assistência Social. São 77% de
trabalhadores com contratos temporários; 9% são comissionados; 8% são estagiários e 3% cada são
estatutários e celetistas.
Gráfico 5 - Regimes dos Contratos de Trabalho da SEMAS em %
77%
9%
8% 3% 3%
Contratados Comissionados Estagiários
Estatutários Celetistas
Fonte: Relatório de Gestão SEMAS/2009
O quadro 5 destaca os cargos existentes na SEMAS, demonstrando que frente à demanda da
secretaria, não atende o volume de trabalho e particularidades dos serviços, programas e projetos. O
maior número de cargos se concentra em atividades como auxiliar de serviços educacionais, auxiliar
de serviços gerais, vigilância. Os cargos técnicos em que se exigem maior qualificação e nível de
escolaridade são: assistente social (24), psicólogo (7) e nutricionista (1). O número dos profissionais
com formação de nível superior também demonstra a necessidade de sua ampliação, bem como a
incorporação de outros importantes para as ações que o SUAS está a exigir da gestão.
QUADRO 5 - Cargos Existentes na SEMAS
Cargo Quantitativo
Assistente Administrativo 09
Assistente Social 24
Auxiliar Administrativo 08
89
Auxiliar de Serviços Gerais 35
Auxiliar de Serviços Educacionais 43
Auxiliar de Serviços Limpeza 01
Digitador 08
Cozinheira 01
Motorista 12
Nutricionista 01
Pedagogo 0
Psicólogo 07
Auxiliar de Serviços Técnicos 01
Recepcionista 0
Vigia 31
Operador de Máquinas Pesadas 01
Braçal 01
Gari 01
Servente 03
Comissionados 21
Estagiários 20
TOTAL 238
Fonte: Relatório de Gestão da SEMAS/2009
Ao se analisar o Relatório de Informação Social do MDS (2009), tem-se a seguinte situação com
relação à escolaridade dos trabalhadores da SEMAS em Cariacica: 49% possuem o ensino médio;
31% o ensino fundamental; 17% o ensino superior e 3% com pós-graduação. Ressalta-se que não há
nenhum trabalhador sem instrução. Esses dados revelam que a SEMAS necessita ampliar o seu
quadro de técnicos de nível superior, principalmente os que envolvem a coordenação, para o
atendimento psicossocial, condução de grupos de usuários, dentre outras atividades que requerem
uma maior qualificação, principalmente no que se refere à composição das equipes de referência,
conforme prevê a NOB-RH/SUAS. Destaca-se que estas equipes “são aquelas constituídas por
90
servidores efetivos responsáveis pela organização e oferta de serviços, programas e projetos (...)
levando-se em consideração o número de famílias e indivíduos referenciados, o tipo de atendimento
e as aquisições que devem ser garantidas aos usuários.” (NOB-RH/SUAS, 2006, p. 19).
Gráfico 6 - Escolaridade dos Trabalhadores da SEMAS
Fonte: Relatório de Informação Social/MDS, 2009
Há ainda a diretriz de que todos os servidores da Assistência Social sejam concursados. Há a
tentativa de adequar-se ao que prevê a normatização através de concurso público realizado neste
primeiro trimestre de 2011. Em 2010 foi aprovado o concurso público que contemplará novos
profissionais efetivos para a composição do quadro de servidores da SEMAS, apesar disso não
resolver o problema do número de trabalhadores.
Sabe-se que o município nos últimos anos conseguiu alguns avanços na gestão dos trabalhadores,
aprovando o Plano de Cargos, Carreiras e Vencimentos dos Servidores de Cariacica por meio da Lei
nº 4.761/2010, o que abre possibilidades para que SEMAS possa buscar a instituição de um Plano de
Carreira, Cargos e Salários para os trabalhadores do SUAS, tanto para a administração direta e
indireta. Isto significa que também as entidades deverão se adequar às normas da NOB-RH/SUAS
Discutindo com os trabalhadores da SEMAS30
sobre suas condições e relações de trabalho; papel do
trabalhador no fortalecimento da Política de Assistência Social e particularmente no fortalecimento
do usuário: propostas e desafios na construção do SUAS, tivemos como considerações:
30
Grupos Focal realizados em 10.02.2010 que contou com a participação dos trabalhadores dos serviços da Proteção
Social Básica e Proteção Especial média e alta complexidade da SEMAS. Participaram um total de 27 trabalhadores de
diversos níveis de escolaridade: fundamental, médio e superior.
91
a) Condições e relações de trabalho na área:
boa articulação e relação entre os profissionais
comprometimento dos trabalhadores da SEMAS
Secretária da SEMAS ampliou a participação dos trabalhadores e promove capacitação
Avanço: A Segurança Alimentar ser uma Coordenação
alta rotatividade dos trabalhadores. Cariacica prepara os trabalhadores para outros municípios
(trabalhador não fica muito tempo no município devido aos atrativos de outros municípios
como salários)
não gozam férias em função dos contratos temporários
baixos salários
sobrecarga de trabalho devido à rotatividade dos trabalhadores
computadores e ambiente precário no CAD-Único. O acolhimento neste serviço é precário.
Ideal é o serviço 0800.
o trabalho do auxiliar de serviços gerais – insuficiência de material de limpeza; apenas uma
funcionária para o serviço e acumula atividades de secretaria (principalmente no CRAS Padre
Gabriel)
funcionários polivalentes – desvio de função – atribuições de várias atividades, como por
exemplo de educador no Peti
pouco acesso ao serviço de transporte
Segurança Alimentar não tem uma estrutura. Localiza-se no Restaurante Popular
pouco material educativo para trabalhar com os usuários
inexistência de concurso público
núcleo de Atendimento ao Idoso tem hoje uma proposta de trabalho com 32 grupos de idosos
no município. Mas as ações ainda são pontuais.
pouca comunicação entre os trabalhadores e gestores das políticas sociais do município
articulação com outras políticas sociais existentes em Cariacica
dificuldade na articulação com as demais secretarias da PMC
rede socioassistencial com muito mais contato
grande demanda no município pelo abrigamento
92
tem muito há avanças: equipamentos; reforma dos abrigos e climatização dos mesmos
(excessivo calor e mosquitos)
dependência química (Casa de Acolhida não está preparada para isso)
questão da insalubridade
não há transporte para os serviços
o tempo da atividade meio e atividade fim (burocracia interna da PMC) – tempo burocrático e
o tempo das necessidades reais do usuário
fragilidade na garantia do sigilo no Sentinela
proteção ao trabalhador: qual a defesa deste sujeito?
famílias com filhos abrigados não são trabalhadas nos territórios pelos CRAS (o trauma das
crianças e a reintegração)
relação com Judiciário e Executivo – profissionais do Judiciário x profissionais do Abrigo –
dificuldades nesta relação, principalmente no que se refere na forma de encaminhamentos
para o Abrigo.
b) Papel do trabalhador no fortalecimento da Política de Assistência Social e particularmente
no fortalecimento do usuário:
ter capacidade para identificar as demandas e das respostas das mesmas aos usuários
buscar a articulação com as demais políticas
desenvolver boa escuta e acolhimento ao usuário
evitar a discriminação/preconceito do usuário
fazer funcionar a rede de atendimento articulando pelos CRAS para fortalecer o usuário
desenvolver trabalho sócioeducativo para o usuário conhecer seus direitos
como estamos trabalhando a família?
c) Propostas e desafios na construção do SUAS:
desconstruir a idéia do assistencialismo
“acomodação” do usuário (como o usuário será educado para ser um “sujeito de direitos”?)
Plano de Ação com a Família (como ir para além da cesta básica distribuída no CRAS?)
estruturar serviço de apoio à família
fortalecimento dos Conselhos, ampliando a participação popular, principalmente a do usuário
93
realização de concurso público
construção do Centro de Convivência do Idoso
ampliar a capacitação dos trabalhadores da Assistência Social, com ênfase na
intersetorialidade e dar continuidade ao SUAS em Debate – formação permanente
realizar trabalho de informações sobre os serviços da SEMAS tanto para trabalhadores,
quanto para os usuários
aproximação dos serviços da própria SEMAS (relação mais estreita entre a PSB e a PSE).
Destaca-se que a SEMAS tem uma preocupação constante com o processo de capacitação continuada
dos seus trabalhadores, seguindo definição da NOB-RH/SUAS (2006), entretanto não possui ainda
uma Política Municipal de Capacitação.
2.2.3- A Territorialização da Assistência Social
Como princípio organizativo, a territorialização diz respeito ao redesenho do papel e da escala
espacial dos serviços do Estado como um todo, facilitando grandemente uma transferência em blocos
de competência para os territórios mais próximos da população e de suas necessidades, isto é, pelo
recorte do território local como espaço privilegiado para a organização de um novo aparato
governamental em termos de planejamento e execução das políticas sociais (PAIVA, 2003).
Os serviços passam ser distribuídos em territórios definidos com regiões de maior concentração de
“vulnerabilidade social”, visando maior proximidade com os usuários dos serviços. A PNAS/2004
entende que as pessoas não se distribuem ao acaso, mas buscam se associar de modo a compartilhar
características culturais e socioeconômicas, assim é preciso substituir órgãos segmentados por áreas
de conhecimento com cortes regionais. Nesses territórios, definidos pelo índice de vulnerabilidade,
recebem equipamentos CRAS (Centro de Referência da Assistência Social) ou CREAS (Centro de
Referência Especializados de Assistência Social) de acordo com os níveis de complexidade
(Proteção Básica e Proteção Especial) e com o porte e nível de gestão do município, conforme o
quadro abaixo:
94
Níveis de Proteção Público Equipamentos
PROTEÇÃO SOCIAL BÁSICA
População em situação de vulnerabilidade
social decorrente da pobreza, privação e/ou
fragilidade de vínculos;
CRAS – Centro de Referência da
Assistência Social, de base
territorial31
nas áreas de
vulnerabilidade social, atendendo
até 1.000 famílias;
PROTEÇÃO
SOCIAL
ESPECIAL
Média
complexidade
Famílias e indivíduos que tiveram seus
direitos violados, mas que não perderam os
vínculos familiares;
CREAS – Centro de Referência
Especializado de Assistência
Social32
Alta
complexidade
Famílias e indivíduos que se encontram
sem referencia e, ou, em situação de
ameaça, necessitando ser retirado de seu
núcleo familiar e/ou comunitário;
Casa Lar, Casa de Passagem,
Albergues, Abrigos, Atendimento
domiciliar, e outros.
Fonte: PNAS/2004
A fixação de níveis de atendimento visa garantir a universalidade da assistência que passa a atender
por níveis de complexidade como descrito acima, acabando, em tese, com o atendimento por
segmentos populacionais (crianças, idosos, portadores de necessidades especiais, e outros). A lógica
é que os serviços, benefícios, programas e projetos sejam organizados numa perspectiva de
referência e contra-referência nos diversos territórios da cidade.
31
A NOB/SUAS/2005 define assim a quantidade equipamentos territoriais (CRAS) por municípios: Município de
Pequeno Porte I: 01 CRAS para cada 2500 famílias referenciadas; Município de Pequeno Porte II: 01 CRAS para
cada 3500 famílias referenciadas; Município Porte Médio: 02 CRAS para cada 5000 famílias referenciadas; Município
Grande Porte: 04 CRAS para cada 5000 famílias referenciadas; Metrópoles: 08 CRAS para cada 5000 famílias
referenciadas. 32
A quantidade de CREAS vai depender do porte e do tipo de gestão adotada pelo município, podendo ser executada
através de ações regionais ou estaduais.
95
ALTA
COM
PLEX
IDAD
E
MÉD
IA C
OMPL
EXID
ADE
abrigos albergues
Casas de PassagemInst. Longa permanência
Cuidado no
domicílio
Liberdade
assistida Plantão Social
Orientação e apoio
Sócio-familiar
CENTROS ESPECIALIZADOS DE REFERÊNCIA DA FAMÍLIA
CENTRAIS DE ACOLHIMENTO
C.R.A.S
Atende a Família; Articula a rede;Desenvolve ações
comunitárias
Território 1
Ações de socialização Unidades de Geração de $
C.R.A.STerritório 3C.R.A.S Território 2
Ações de Transf. rendaBÁSI
CO
A idéia central do fluxograma é que os diversos níveis se articulem entre si e que os CRAS
espalhados nos diversos territórios sejam as grandes referências tanto para o usuário, quanto para a
gestão.
Entretanto, o estabelecimento de territórios na Assistência Social nos desafia muito, pois não
devemos permitir a formação de guetos de pobrezas, limites, regiões fechadas destinadas a essa
população. Essa territorialização funciona como o chão da política de Assistência Social.
Cariacica apresenta 13 regiões administrativas, mas a SEMAS tem a configuração de sua
territorialização que já se baseia na nova proposta de divisão do município que é o POT (Plano de
Organização Territorial), que define 98 bairros na cidade. Esta nova forma de organização territorial
irá contribuir muito para o mapeamento e conhecimentos dos diversos espaços existentes em
Cariacica, facilitando o planejamento estratégico da SEMAS.
QUADRO 6 - Territorialização a partir dos CRAS em Cariacica
96
A territorialização da Assistência Social em Cariacica foi realizada a partir da localização dos CRAS,
97
mas ainda está em fase de estruturação. Atualmente são cinco33
CRAS distribuídos nas Regiões 1, 2,
8, 10 e 11, com um total de 62 bairros contemplados pelo atendimento da Assistência Social.
Uma avaliação da SEMAS (2009) sobre a territorialização da política demonstra a visão da gestão
sobre o seu desafio:
Trabalhar em rede, nessa concepção territorial significa ir além da simples
adesão, pois há necessidade de se romper com velhos paradigmas, em que as
práticas se construíram historicamente pautadas na segmentação, na
fragmentação e na focalização. Devemos olhar para a realidade, considerando
os novos desafios colocados pela dimensão do cotidiano, que se apresenta
sob múltiplas formatações, exigindo enfrentamento de forma integrada e
articulada. Assim, em Cariacica a operacionalização da política de
Assistência Social em rede, com base no território, constitui-se um dos
caminhos para superar a fragmentação na prática dessa política.
Sobre a descentralização dos serviços, percebe-se que a rede de proteção socioassistencial não
alcança todas as regiões da cidade. As famílias que residem nas regiões que não são abrangidas pelos
CRAS buscam o atendimento no Plantão Social, que funciona na sede da secretaria (SEMAS, 2009).
Há que tecer algumas considerações que precisam ser levadas em conta na proposição de uma nova
formatação da territorialização para a área da Assistência Social:
a) a dinâmica populacional nestes territórios e as condições de vida das famílias;
b) a área rural necessita de um tratamento específico face às suas particularidades. Cariacica tem
hoje uma população dispersa e que apresenta uma situação de pauperização e de não acesso
aos serviços sociais. Inexistem no município ações específicas para a população rural, o que
está por requerer um mapeamento das particularidades territoriais existentes nesta área,
articulada com a dinâmica urbana, que possibilite garantir a visibilidade das demandas da
população do campo;
c) a territorialização não deve se restringir às áreas de maior pauperização de sua população,
evitando, assim, que a mesma circule por outros serviços, programas e projetos da
33
Em 2012 são 7 CRAS implantados, além do CREAS, portanto a análise modifica-se bastante.
98
Assistência Social. Deve-se evitar que a população fique confinada no seu respectivo
território, reproduzindo os “guetos de pobreza”
d) a territorialização também não deve ficar restrita à existência do CRAS, podendo-se incluir
nos territórios que não necessitem deste equipamento, serviços, benefícios, programas e
projetos articulados com as demandas e necessidades da população de forma intersetorial.
2.2.4- Rede Socioassistencial de Cariacica
A PNAS afirma que cabe a assistência social ações de prevenção34
, proteção35
, promoção36
e
inserção37
, e ainda um conjunto de garantias que cubram/reduzam ou previnam os riscos e as
vulnerabilidades sociais, por meio do SUAS, que se caracteriza por ser um sistema “[...] público
não-contributivo, descentralizado e participativo que tem por função a gestão do conteúdo específico
da Assistência Social no campo da proteção social brasileira38
[...]” (NOB/SUAS/2005 p.15).
A proposta de ação do SUAS na perspectiva de redes se efetiva a partir de duas dimensões: a rede de
proteção social básica e a rede de proteção social especial.
34
Prevenção: “criação de apoio nas situações circunstanciais de vulnerabilidade, evitando que o cidadão resvale do
patamar de renda alcançado ou perca o acesso que já possui aos bens e serviços mantendo-o incluído no sistema social a
despeito de estar acima da linha de pobreza , e ou, atendido pelas políticas socioeconômicas setoriais. Assim evita-se que
as pessoas percam acesso aos direitos sociais”. (PNAS/2004 p. 6). 35
Proteção: “a atenção às populações excluídas e vulneráveis socialmente, operacionalizada por meios de ações de
redistribuição de renda direta e indireta e pelos serviços que integram a rede de proteção social básica e especial. Inclue-
se as populações em situação de risco pessoal e ou social e de eventos.” (PNAS/2004 p. 6) 36
Promoção: “a função de viabilizar o exercício da cidadania, eliminando relações clientelistas que não se pautam por
direitos e que se submetem, fragmentam e desorganizam os destinatários da assistência social. Busca-se com essa atuação
fomentar o protagonismo, a autonomia e a emancipação” (PNAS/2004 p. 06). 37
Inserção: “a forma de inclusão dos destinatários da assistência social nas políticas sócias básicas, propiciando-lhes o
acesso a bens, serviços e direitos usufruídos pelos demais segmentos da população.” (PNAS/2004 p. 06) 38
“Por Proteção Social entendem-se as formas "às vezes mais, às vezes menos institucionalizadas que as sociedades
constituem para proteger parte ou o conjunto de seus membros. Tais sistemas decorrem de certas vicissitudes da vida
natural ou social, tais como a velhice, a doença, o infortúnio, as privações. Incluo neste conceito, também, tanto as
formas seletivas de distribuição e redistribuição de bens materiais (como a comida e o dinheiro), quanto os bens culturais
(como os saberes), que permitirão a sobrevivência e a integração, sob várias formas na vida social. Incluo, ainda, os
princípios reguladores e as normas que, com intuito de proteção, fazem parte da vida das coletividades" (DI GIOVANNI
apud PNAS/2004, p. 05).
99
CRAS• SERVIÇOS - Programas
- Projetos• BENEFÍCIOS
a) Rede serviços socioassistenciais à família, grupos geracionais e intergeracionais, entre outros;
b) Benefícios eventuais e BPC, TR;c) Serviços e projetos de capacitação e inserção
produtiva.
100
A NOB/SUAS (2005, p. 94) define a rede socioassistencial como,
[...] um conjunto integrado de ações de iniciativa pública e da sociedade, que
ofertam e operam benefícios, serviços, programas e projetos, o que supõe a
articulação entre todas essas unidades de provisão de proteção social, sob a
hierarquia de básica e especial e ainda por níveis de complexidade.
Dentro desta perspectiva, consolidar o SUAS exige a conjugação da vontade política e do saber-fazer
politicamente, teoricamente e tecnicamente. Nesta perspectiva são muitos os sujeitos envolvidos
nesta consolidação do SUAS, que vai do usuário, passa pelos operadores da política de Assistência
Social, pela sociedade civil, enquanto rede complementar e também sujeitos nos espaços de controle
social como conselhos, fóruns, chegando até aos gestores públicos, chefes do poder executivo e
outras instâncias como poder legislativo, ministério público e poder judiciário.
Assim, a Política de Assistência Social entende que:
a constituição da rede pressupõe a presença do Estado como referência global para a sua
consolidação como política pública;
ao invés de substituir a ação do Estado, a rede deve ser alavancada a partir das decisões
políticas tomadas pelo poder público em consonância com a sociedade;
é condição necessária para o trabalho em rede que o Estado seja o coordenador do processo
de articulação e integração entre as organizações governamentais e não governamentais;
trata-se de uma estratégia de articulação política que resulta na integralidade do atendimento;
cabe ao poder público conferir os esforços sociais a fim de compor uma rede de proteção
social, rompendo com a prática de ajudas parciais e fragmentadas, caminhando para direitos a
serem assegurados de forma integral, com padrões de qualidade passíveis de avaliação.
Em Cariacica a rede sociassistencial é composta por serviços, benefícios, programas e projetos,
conforme quadro a seguir.
101
QUADRO 7 - Rede socioassistencial de Cariacica por nível de proteção - 2009
NIVEL DE PROTEÇÃO QUANTIDADE Nº ATENDIDOS E
ATENDIMENTOS GESTÃO
PROTEÇÃO SOCIAL BÁSICA
Centros Referência de Assistência Social - CRAS 05 42.932 Gov.
Restaurante Popular 02 76.010 Gov.
Banco de Alimentos 01 323 Gov.
Programa de Educação Seg. Alimentar 01 770
Bolsa Família –Transferência de Renda 17.460 Gov.
BPC - Idosos 2.570 Gov.
BPC - PD 2.417 Gov.
Auxílio Natalidade 169 Gov.
Auxílio Funeral 148 Gov.
Auxílio Saúde 26 Gov.
Cesta de Alimentos 284 Gov.
Doenças Congênitas 1 Gov
Grupos de Convivência da 3ª Idade 22 572 Gov./Conv.
APAE - Cariacica 01 187 Gov./Conv.
PROTEÇÃO SOCIAL ESPECIAL MÉDIA COMPLEXIDADE
Abordagem de Rua 01 1.730 Gov.
Plantão Social 01 6.239 Gov.
Programa de Erradicação do Trabalho Infantil 01 276 Gov.
Serviço Sentinela 01 156 Gov.
Núcleo de Atendimento ao Idoso Vítima de
Violência 01 213 Gov.
102
PROTEÇÃO SOCIAL ESPECIAL ALTA COMPLEXIDADE
Casa Acolhida I – “Abrindo Caminhos” 01 94
Casa Acolhida II – “Construindo Caminhos” 01 16
Casa de Passagem “Alice Coutinho dos Santos” 01 26
Montanha da Esperança 01 22 Gov./Conv.
Abrigo Municipal para População em Situação de
Rua 01 149 Gov.
Casa de Acolhida 02
Casa de Passagem 01
Abrigo (ME) 01
Abrigo 01
Fonte: Relatório de Gestão SEMAS/2009
Tem-se um avanço na constituição dessa rede em Cariacica que, hoje, apesar de estar na gestão
básica do SUAS, amplia seus serviços na média e alta complexidade. Entretanto, deve-se observar
que o gestor tem um grande desafio em avançar na ampliação da rede em todos os territórios do
município.
Outro elemento fundamental nesta análise é que Cariacica tem a gestão majoritária dos serviços,
programas e projetos da Assistência Social, e que as entidades entram de forma complementar na
política. Isso é um fator importante na gestão da Assistência Social no município, que vem
gradativamente realizando convênios com entidades sem perder a direção desta política.
O trabalho da rede também se apresenta como muito disperso nos territórios e com certa
precariedade nos espaços. Pensando em avançar o PMAS/2006 numa perspectiva intersetorial,
caberia investimento na criação de espaços comuns com atendimentos da SEMAS (os CRAS e
CREAS) e outro de acesso à cultura, cidadania e trabalho e renda, com envolvimento das demais
secretarias afins. Isto requer uma decisão política de governo em articular estas secretarias numa
visão mais ampla da Assistência Social que contemple também a pobreza relativa na cidade. Uma
ação neste sentido é que na elaboração do Plano Plurianual - 2010/2013 foi planejada a implantação
de 01 CRAS por ano, considerando as regiões menos contempladas com o serviço e que apresentam
103
maior vulnerabilidade, visando o atendimento mais efetivo aos usuários da Assistência (SEMAS,
2009).
Os dados da rede socioassistencial ainda revelam que a maior parte da cobertura dos serviços é
realizada através dos programas de transferência de renda como o Programa Bolsa Família, Família
Cidadã e o BPC. Isso corrobora com que Sposati (2006) denomina de caráter massivo dos programas
de transferência de renda, particularmente o Programa Bolsa Família. É preciso avançar nessa área,
não com a extinção desses programas, uma vez que são necessários, mas articular as políticas de
benefícios e as políticas sociais, o que exige introdução de novas formas de gerenciamento,
mobilização de recursos locais, capacitação e exercício da intersetorialidade.
Outro aspecto nesta análise, que é um dado em todo o Brasil, é a pouca cobertura dos serviços da alta
complexidade, que são os mais caros de toda a política.
Um dos equipamentos estratégicos para a proteção social básica é o CRAS, que “é uma unidade
pública estatal de base territorial, localizado em áreas de vulnerabilidade social, que abrange um total
de até 1000 famílias/ano” (NOB-SUAS/2005). Em Cariacica existem cinco CRAS que contemplam
apenas as regiões 1, 2, 8, 10 e 11.
QUADRO 8 - Número de CRAS em Cariacica
Equipamento Localização Programa / Projeto / Serviços e Atividades
CRAS I –
Porto Novo
Rua São João, s/nº, Porto Novo, Cariacica / ES
TEL: 3346 6303
Área de Abrangência: Regiões 1 e 2
PAIF:
- Recepção e Acolhimento;
- Orientação e encaminhamento de serviços
oferecidos pela rede socioassistencial;
- Atendimento Benefício de Prestação
Continuada (BPC);
- Realização do Cadastro Único;
- Cursos de qualificação profissional, através
de parceria com a SEMCIT;
- Oficinas Motivacionais de Inclusão
Produtiva;
CRAS II –
Padre Gabriel
Avenida Padre Gabriel, 317, Padre Gabriel,
Cariacica / ES
TEL: 3346 6325
Área de Abrangência: Regiões 7 e11
CRAS III - Campo
Verde
Avenida Central, s/nº, Campo Verde, Cariacica
/ ES
TEL: 3254 6355
Área de Abrangência: Regiões 2 e 9
104
O CRAS acolhe as famílias, analisa a situação sociofamiliar das mesmas, cria espaços de
convivência e aprendizagem, faz atendimentos individuais, reuniões de famílias e interfamílias, dá
orientações quanto aos direitos e à forma de acessá-los, presta serviços, orienta e preenche a
documentação para acesso a benefícios assistenciais (eventuais e permanentes), pré-habilita idosos e
pessoas com deficiência ao BPC, faz encaminhamentos à rede de serviços da cidade e acompanha os
resultados desses encaminhamentos, na dinâmica da referência e contra-referência.
A proteção especial de média complexidade comporta majoritariamente serviços realizados pelo
gestor municipal como: Abordagem de Rua, Plantão Social, PETI, Serviço Sentinela e Núcleo de
Atendimento ao Idoso Vítima de Violência, além dos Conselhos Tutelares, que apesar de não
comporem a rede de atendimento, contribuem com a fiscalização dos serviços. O Conselho Tutelar é
órgão permanente e autônomo, não jurisdicional, encarregado pela sociedade de zelar pelo
cumprimento dos direitos da criança e do adolescente. Cariacica possui 04 Conselhos Tutelares que
atendem a cidade com 20 conselheiros tutelares eleitos por meio de processo eleitoral como todos os
conselhos do país, de acordo a legislação do CONANDA e legislações específicas. Os Conselhos
Tutelares são autônomos, com apoio financeiro e administrativo do Poder Executivo Municipal e
com acompanhamento do Conselho Municipal dos Direitos da Criança e do Adolescente de
CRAS IV –
Novo Horizonte
Avenida São José, 511, Novo Horizonte,
Cariacica / ES
TEL: 3346 6302
Área de Abrangência: Região 10
- Atendimento e acompanhamento psicossocial
e familiar;
- Visitas domiciliares e institucionais;
- Avaliação e encaminhamento de Benefícios
eventuais (Cesta de Alimentos Emergencial,
Auxílio Natalidade, Auxílio Funeral,
Fornecimento de Leite e Fralda);
- Projeto Cesta Cidadã;
- PROJOVEM Adolescente;
- Grupos Socioeducativos e de Convivência:
Capoeira, Beneficiários do Programa Bolsa
Família, Alfabetização, Mulheres, Crianças,
Pais, Terceira Idade, entre outros.
CRAS V –
Nova Rosa da
Penha
Rua 22, s/nº, Nova Rosa da Penha I, Cariacica
/ ES
TEL: 3284 3664
Área de Abrangência: Região 8
105
Cariacica. Os Conselhos Tutelares de Cariacica são localizados nas regiões 1, 4, 7 e 9 (SEMAS,
2009).
A proteção especial de alta complexidade comporta os serviços como abrigamento e acolhida que
são realizados principalmente por meio de convênios com entidades de assistência social.
Além dessa rede de serviços, a SEMAS mantém uma Política de Segurança Alimentar e Nutricional,
respeitando o disposto no artigo 2°, parágrafo 2°, da Lei n° 11.346, que estabelece que “é dever do
poder público respeitar, proteger, promover, prover, informar, monitorar, fiscalizar e avaliar a
realização do direito humano à alimentação adequada, bem como garantir os mecanismos para sua
exigibilidade”.
Quanto aos serviços nesta área tem-se o Restaurante Popular que fornece 300 (trezentas)
refeições/dia e o Banco de Alimentos que armazena e distribui alimentos utilizados pelos programas
e projetos da SEMAS.
Entende-se que a Política de Segurança Alimentar e Nutricional precisa ser mantida e fortalecida,
articulada às demais políticas sociais do município.
Na relação público-privado na Assistência Social tem-se em Cariacica uma colaboração vigiada
neste processo, visando garantir a realização dos serviços, programas e projetos.
Nos Conselhos de Assistência Social e dos Direitos da Criança e do Adolescente existem 38 (trinta e
oito) entidades que se encontram regularmente registradas no município, sendo 27 entidades que
atuam na PSB; 8 na PSE-AC e 3 na PSE-MC.
Gráfico 7 - Entidades, Programas e Projetos Registrados no COMASC e COMDICAC
106
Fonte: Relatório de Gestão da SEMAS/2009
Observa-se que 71% das entidades realizam atendimento na proteção social básica, 8% na média
complexidade e 21% na alta complexidade, revelando que o município tem realmente o desafio em
avançar na proteção social especial. Urge um estudo sobre o perfil destas entidades e sua
capilaridade no que se refere ao atendimento de fato das demandas apresentadas pelos usuários.
Na relação público-privado, é cabível a idéia de Boschetti (2000) que a colaboração não pode ser
entendida como transferência de responsabilidade do Estado para a sociedade, sobretudo num
contexto de focalização, privatização e descentralização neoliberal das políticas sociais, combinado
com a proliferação de ONGs, filantropia empresarial, trabalho voluntário e forte apelo ao princípio
da solidariedade, que reforçam a lógica da sociedade em detrimento da lógica do Estado
(MONTAÑO, 1999).
Nota-se também que a contra-reforma (BEHRING, 2002) do Estado abre ainda mais a participação
das ONGs por meio das organizações sociais para a execução da Assistência Social. O “marco legal”
do chamado “terceiro setor” institui as Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público
(OSCIPs), que atuarão nas denominadas atividades não exclusivas do Estado ou atividades que são
repassadas para a sociedade civil executar com recursos públicos. Com isso, a “Reforma atropela o
Conselho Nacional de Assistência Social (CNAS), ao propor o credenciamento [dessas] entidades
privadas com fins públicos (Terceiro Setor) no Ministério da Justiça (BEHRING, 2002, p. 288)”. Do
mesmo modo, amplia a dificuldade de controle social da política de Assistência Social, colocando-a
numa situação de vulnerabilidade enquanto direito social.
107
2.2.5 – O CADÚNICO
O Cadastro Único para Programas Sociais do Governo Federal (CADÚNICO) funciona como um
instrumento de identificação e caracterização socioeconômica das famílias brasileiras de baixa renda.
É utilizado, obrigatoriamente, para a seleção de beneficiários e para integração de programas sociais
do governo federal.
Para apoiar os municípios nas ações de gestão do Programa Bolsa família e do Cadastro Único, o
Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS) criou o Índice de Gestão
Descentralizada (IGD). O IGD mede a qualidade da gestão do Programa Bolsa Família e garante o
repasse mensal de recursos financeiros aos municípios.
Com base nas informações do CADÚNICO, faz-se a seleção de beneficiários de alguns programas
sociais do governo federal, a exemplo do Programa Bolsa Família. Dessa forma, todos os níveis do
governo (união, estados e municípios) têm o CADÚNICO como ferramenta para planejar políticas
públicas dos programas sociais. O cadastramento não significa a inclusão automática da família nos
programas sociais: a seleção e o atendimento da família pelos programas ocorrem de acordo com os
critérios e procedimentos de cada programa. Saiba mais sobre as responsabilidades e competências
em relação ao CADÚNICO.
Podem participar as famílias com renda mensal de até meio salário mínimo por pessoa. Já as famílias
com renda superior a esse critério poderão ser incluídas no CADÚNICO, desde que sua inclusão
esteja vinculada à seleção ou ao acompanhamento de programas sociais implementados pela União,
estados ou municípios.
Em Cariacica tem-se uma Central do Cadastro Único cujo papel é fazer a escuta da demanda
espontânea apresentada e seu devido encaminhamento, além de manter atualizados dos cadastros,
fazendo a inclusão ou exclusão do benefício. Ressalta-se que o cadastramento também pode ser
realizado nos CRAS.
O GEPS é um software para “Gestão Estratégica de Políticas Sociais”, ou seja, trata-se de um
sistema informatizado que reúne, trata, tabula, cruza, sintetiza e disponibiliza as informações
constantes em determinada base de dados do cadúnico. Tal ferramenta foi desenvolvida pela empresa
108
portulan (www.portulan.com.br), e serve como instrumento de gestão para os governos municipais,
estaduais e federal (SEMAS, 2009).
Entretanto, observa-se que este instrumento precisa ser potencializado na SEMAS, assim como o
próprio CADÚNICO que mesmo sendo uma base de dados primordial para se analisar a realidade
socioeconômica de determinado espaço, o que verdadeiramente precisa ser analisado é o fato de que
as informações deste instrumento necessitam de tratamento (SEMAS, 2009). No período de outubro
a dezembro de 2009 a situação do CADÚNICO foi a seguinte:
Gráfico 8 - Situação do CADÚNICO e do PBF
Situação do Cadastro Único e do Programa Bolsa Família
26.263
17.460
0
5.000
10.000
15.000
20.000
25.000
30.000
Cadastrados Cadastrados e com Benefício do
Programa Bolsa Família
Fonte: Relatório de Gestão SEMAS, 2009
Conforme Relatório de Gestão (2009), o desafio atual da equipe desta central é alcançar a meta de
cadastrar as famílias pobres do município, e em parceria com os CRAS deve atingir principalmente
as famílias com perfil para o programa Bolsa Família.
2.2.6- A relação entre as demais políticas setoriais e o SUAS: o desafio da intersetorialidade
De acordo com Junqueira (1998) apud Monnerat & Souza (2010), tendo por base a experiência de
descentralização das políticas sociais, é possível supor que, num país com estrutura federativa como
o nosso, a fragilidade de indução federal e estadual para a implantação da gestão intersetorial tende a
contribuir para o insucesso da proposta que se quer implementar. Assim há dificuldades para o
alcance da intersorialidade, já que o município reproduz a fragmentação na gestão de cada política
setorial às condições de implementação em que cada uma se encontra.
109
A tarefa é bastante audaciosa e a integração intersetorial desejada passa necessariamente pela
construção criativa de um novo objeto de intervenção comum aos diferentes setores do Estado que
lidam com as múltiplas expressões da questão social.
Enquanto política pública de seguridade social, a Assistência Social institui-se como política
específica, com particularidades e características próprias, mas também é inegável sua capilaridade e
sua elevada capacidade de interface com as demais políticas econômicas e sociais, o que lhe atribui a
singularidade de estabelecer-se como política pública com ações e lugar institucional próprios, mas
também de estar presente, alojar-se e fazer parte constitutiva das demais políticas sociais. Dessa
maneira, sua articulação com outras políticas sociais é essencial na adequação entre especificidade e
intersetorialidade, na perspectiva de não diluir e fragilizar a assistência social como política pública.
Assim no desafio de organizar os benefícios, serviços, programas e projetos nas diversas regiões de
Cariacica, a intersetorialidade é pressuposto fundamental.
O parágrafo único do artigo 2° e inciso 12 do artigo 19° da LOAS, define que a prática da
Assistência Social se dará de forma integrada às outras políticas setoriais. Esta definição permite
situá-la de fato enquanto política universal, o que é encarado como uma necessidade pela população
usuária da Assistência Social em Cariacica.
O quadro 3 já apresentado neste trabalho ao apresentar uma listagem das principais demandas
apresentadas à Assistência Social pelos seus usuários e membros do Comitê Gestor, bem ilustra
como a necessidade desta política é estar articulada às demais políticas setoriais.
Em Cariacica, temos algumas iniciativas que contribuem para promover ações intersetorias tanto
internamente como externamente na SEMAS.
Em 2009 foi criado um importante instrumento de gestão envolvendo as várias secretarias
municipais para interlocução das políticas de todas as áreas de atuação municipal. Para tanto, foram
criados vários comitês da área fim e da área meio, entre eles o Comitê de Políticas Sociais, composto
pelas Secretarias municipais de Educação, Saúde, Assistência Social, Cidadania e Trabalho, e
Cultura, Esporte e Lazer (SEMAS, 2009).
Adotando a mesma perspectiva, a SEMAS criou o Comitê Gestor da Secretaria, composto pelo
secretário, subsecretário, gerentes, coordenadores, assessores e secretários executivos da Casa dos
Conselhos, para debater e definir a Política Municipal da Assistência Social. Foi uma experiência
110
fundamental de troca de informações, de articulação entre os gestores e apropriação de conhecimento
sobre as várias áreas de atuação da secretaria. O modelo também propiciou um sentimento de
pertença e maior autonomia dos gestores na tomada de decisões necessárias na rotina do trabalho e
com as equipes de trabalho dos vários programas, projetos e serviços da Secretaria (SEMAS, 2009).
Outras ações também foram estabelecidas pela SEMAS, objetivando a intersetorialidade, conforme
quadro a seguir:
QUADRO 9 - Ações Intersetoriais Estabelecidas pela SEMAS
Nº Parceria Ação
01 COMASC Debate sobre o decreto de “Benefício de Transferência de Renda para Pessoas
com Doença Congênita Degenerativa Grave”.
02 SEMAG Parceria em projetos como “Hortas Comunitárias” e PAA.
03
SEMCIT
PROCAT - Cursos de geração de renda desenvolvidos nos CRAS;
Assessoria da Mulher - Ações socioeducativas com Mulheres nos CRAS.
04
SEMCEL
Aulas de ginástica para o Grupo de Convivência da Terceira Idade;
Casa da Cultura - Funcionamento de coletivo do PROJOVEM no CRAS III.
05
SEMDETUR
Telecentro - Articulação para implantação em 2010 nos CRAS, já está certa a
implantação nos CRAS II e III e em negociação nos demais;
Economia Solidária – Articulação par formação de grupos e técnicos e
parceria na participação a Feira Arte Natal.
06
SEMDUR Habitação – As equipes dos CRAS realizam visitas domiciliares e relatórios
sociais de casos acompanhados ou para encaminhamento.
07
SEMMAM
Projeto Povos e Mares - Ação conjunta com grupos de catadores de
caranguejo com os CRAS I e V.
08
SEME
EJA (Educação de Jovens e Adultos) - Formação de turmas de alfabetização
nos CRAS I e III;
SEMEARTE - apoio ao PROJOVEM com oficineiros ;
Reunião com a coordenadora do PBF desta secretaria.
Parceria para ações educativas com unidades de saúde no CRAS I, IV e V;
111
09 SEMUS Reunião com a coordenadora do PBF na SEMUS.
10
SEMSUT
Defesa Civil – As equipes dos CRAS realizam visitas domiciliares e produzem
relatórios solicitados, atuando por ocasião de enchentes.
Fonte: Relatório de Gestão/SEMAS, 2009.
Pereira (2004), ao discutir a particularidade da Assistência Social, comenta que dentre as políticas
sociais particulares como saúde, educação, previdência, habitação e outras, a Assistência Social é a
única que possui maior afinidade com o perfil interdisciplinar e intersetorial, porquanto na prática é a
política pública mais afeita a estabelecer interfaces e vínculos orgânicos com as políticas sociais e
econômicas, tendo em vista a universalização do atendimento das necessidades sociais no seu
conjunto.
Nesse sentido, a autora afirma que continuar trabalhando com a pobreza absoluta e não a partir das
necessidades sociais coloca a Assistência Social sempre como medida residual, isolada das demais
políticas sociais, contribuindo para não libertar o pobre do seu estado de privação, estigmatizando-o
com os mecanismos controladores e rebaixando o seu status de cidadania.
Diante dessa particularidade da Assistência Social, apresenta-se como desafio a articulação
intersetorial em dois campos: a intersetorialidade no conhecimento da realidade (produção de
informações sobre as necessidades sociais) e a intersetorialidade na ação que supõe a criação de
articulação para potenciar ações e resultados. Sendo assim, o ponto forte da proposta de
intersetorialidade é a possibilidade de se construir uma visão de complexidade dos problemas como
requisito e aporte de diferentes acúmulos setoriais. Trata-se de construir objeto e objetivos comuns, o
que difere das propostas que se traduzem na mera sobreposição ou justaposição de ações setoriais
(MONNERAT & SOUZA, 2010 apud ANDRADE, 2006).
Mas há que se ressaltar que a ação intersetorial não elimina a importância da existência de espaços
específicos de gestão das políticas setoriais, pois a adoção da perspectiva intersetorial tende a
favorecer que políticas e ações sejam contaminadas pela dinâmica de outros setores.
Para isso, o governo municipal precisa fortalecer a SEMAS como uma secretaria estratégica, um
lugar institucional definidor e controlador da política de Assistência Social, assim como deve
fortalecer as interfaces e vínculos orgânicos entre essa secretaria e outras políticas, órgãos públicos e
112
instituições privadas, tendo em vista não só a prestação de benefícios e serviços, mas também a
definição de normas e de estratégias políticas baseadas em estudos e pesquisas sistemáticas e
contínuas.
Esse fortalecimento passa, necessariamente, por uma clara concepção da política pública da
Assistência Social que não tenha como referência privilegiada a pobreza absoluta, tampouco a
segmentação do campo da política social, que é um campo de atuação e estratégia de ação política de
um governo democrático e popular para concretizar direitos de cidadania.
2.2.7 - Sistema de Informação, Monitoramento e Avaliação do SUAS
São ainda requisitos para a efetivação do SUAS o monitoramento e a avaliação, o que indica a
necessidade de discussão dos resultados e de seus indicadores, bem como estabelece a vigilância
socioassistencial, que segundo a NOB/SUAS/2005 tem por objetivos: coletar, sistematizar e divulgar
informações sobre as vulnerabilidades e situações de risco nos territórios; coletar, sistematizar,
analisar e divulgar dados sobre o desempenho dos programas e serviços; monitorar as ações por meio
de visitas, coleta e análise de dados, avaliação de usuários e outros; realizar pesquisas de avaliação
de impactos e efeitos de programas, projetos e ações desenvolvidas.
Conforme esclarece a NOB,
[...] o sistema de vigilância social de Assistência Social é responsável por
detectar e informar as características e dimensões das situações de
precarização, que vulnerabilizam e trazem riscos e danos aos cidadãos, à sua
autonomia, à socialização e ao convívio familiar (NOB/SUAS, 2005, p. 93).
Esse sistema inclui também a vigilância sobre os padrões de serviços de Assistência Social e a
organização de informações que visem construir o Sistema Público de Dados das Organizações de
Assistência Social, “dando forma à responsabilidade do SUAS de instalar o Cadastro Nacional de
Entidades Prestadoras de Serviços Socioassistenciais” (NOB/SUAS, 2005, p. 94).
É preciso ressaltar que avançou a tecnologia da informação para a política de assistência social com a
denominação da Rede SUAS, que funda um sistema de informação organizado em três subsistemas:
transações financeiras, gerencial e controle social39
.
39
O subsistema transações financeiras exibe informações sobre o repasse fundo a fundo, acompanhamento orçamentário
e gestão de convênios operados pelo FNAS. O subsistema gerencial informa sobre a assistência social, registra os planos
113
Na SEMAS foi implementada a Coordenação de Monitoramento da Rede Social em maio de 2009,
cujo objetivo é desenvolver e manter um sistema contínuo de informações para monitoramento e
avaliação de programas e projetos sociais desenvolvidos de forma direta pela secretaria e de forma
indireta, por meio de convênios, contratos e parcerias.
Mas há ainda muito a avançar na PAS em Cariacica, principalmente com a implementação de um
Sistema Municipal de Informação e Monitoramento do SUAS.
Historicamente, não existe no Brasil uma cultura de avaliação de políticas públicas. O desafio maior
é exercitar uma cultura de avaliação considerando não somente o seu caráter técnico, o
custo/benefício, isto é, a eficiência, mas também a sua efetividade (quais as condições da população-
alvo antes e depois da política), a sua eficácia (o processo da política, se está sendo acessada) junto à
democratização, ao controle social.
A avaliação, nessa perspectiva, será utilizada para o gestor melhorar/qualificar a política de
Assistência Social, bem como para o exercício do controle social como mecanismo de
democratização.
2.3- O financiamento da política de Assistência Social
As diretrizes constitucionais (artigos 195, 203 e 204), a LOAS e as legislações subseqüentes (PNAS,
NOB, Decretos e outras), detalham dois grandes princípios que devem nortear o financiamento da
política de assistência social: o co-financiamento40
pelos três níveis de governo e, progressividade,
na lógica de definição das fontes orçamentárias. (BOSCHETTI, 2003).
Esses dois princípios são fundamentais para a realização da assistência social, pois as três esferas de
governo deverão incluir em seus orçamentos próprios os recursos para a política, além do
recebimento de recursos a serem repassados por outra esfera.
Boschetti (2003, p. 195) também apresenta como inovação jurídico-legal no orçamento da assistência
social a criação do Fundo Nacional de Assistência Social – FNAS. Essa lei rompeu com a histórica
ausência de fundos específicos para a área e transformou o Fundo Nacional de Ação Comunitária
de Estados e municípios e demonstrativos de execução físico-financeira, relatório de gestão, dados da rede
socioassistencial, territorialização da informação. Já o subsistema controle social constitui um sistema de consultas sobre
os repasses financeiros do FNAS. 40
O co-financiamento é a parcela do recurso financeiro próprio que o estado ou município aloca no seu orçamento
visando complementar os recursos necessários para garantir a realização das ações previstas no Plano Plurianual de
Assistência Social (SEAS – Cartilha do Sistema Descentralizado e Participativo da Assistência Social, 2002)
114
(Funac, existente desde 1985), em Fundo Nacional de Assistência Social (FNAS) (artigo 17),
definindo que o financiamento de todas as ações assistenciais, previstas na LOAS, devem ser
realizadas com recursos deste Fundo.
O artigo 27 da LOAS cria o FNAS, sendo que o Decreto nº 1.605, de 25 de agosto de 1995, o
regulamenta. Essa instituição do FNAS criou um mecanismo de acompanhamento e controle da
trajetória dos recursos previstos e aplicados na área, o que possibilita estabelecer uma gestão
transparente dos recursos públicos (...) (BOSCHETTI & TEIXEIRA, 2003, p. 116).
A Norma Operacional Básica/97 (NOB/97)41
conceituava o sistema descentralizado e participativo;
ampliava o âmbito das competências dos níveis de governo com gestão da política, sem contudo
delimitá-las. Foram propostos dois níveis de gestões da assistência social: 1) a gestão estadual, pela
qual o governo recebia recursos da instância federal advindos do Fundo Nacional de Assistência
Social (FNAS) para o Fundo Estadual de Assistência Social (FEAS); 2) a gestão municipal em que o
município receberia diretamente os recursos do nível federal via repasse do FNAS ao Fundo
Municipal de Assistência Social (FMAS).
A NOB-1998 foi um instrumento de transição entre a situação vigente até aquele momento e dentre
sua determinações merecem destaque: melhor definição de competências de cada uma das três
esferas de governo; maior autonomia para os municípios organizarem suas redes de assistência
social, segundo a realidade e demandas locais entre outros. Especificamente em relação ao
financiamento estabelecia: a) financiamento de serviços de prestação continuada em que os recursos
correspondentes seriam transferidos de maneira regular e automática do Fundo Nacional de
Assistência Social (FNAS), aos fundos estaduais e municipais, segundo a série histórica do gasto42
;
b) financiamento de programas e projetos que deveriam estar previstos no plano municipal de
assistência social. Os programas/projetos por seu caráter não continuado permaneceriam utilizando o
modelo convenial.
41
Além da NOB/97, os procedimentos do financiamento da assistência social foram discriminados em documento
próprio denominado “Sistemática de Financiamento da Assistência Social”, que reportava-se à Instrução Normativa nº
01/STN/97, para convênios voltados ao financiamento de projetos e à Instrução Normativa nº 03/STN/93, para convênios
relativos a serviços assistenciais (Norma Operacional Básica/2005). 42
Significa a soma de todo o recurso que o Governo Federal aplicava no Estado ou no município específico, no
financiamento de toda a rede de serviços de assistência social, considerando como referência o ano de 1998. (CUNHA,
2000).
115
Todo processo orçamentário para alocação de recursos para o fundo tem sua obrigatoriedade
estabelecida na Constituição Federal, Artigo 165, que determina a necessidade do planejamento das
ações do governo por meio dos seguintes:
Plano Plurianual (PPA) – expressa o planejamento das ações governamentais de médio prazo
e envolve quatro exercícios financeiros;
Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) – definem as prioridades, metas e estabelece
estimativas de receita e limites de despesa a cada ano, orientando a elaboração da LOA;
Lei Orçamentária Anual (LOA) – explicita as prioridades e as possibilidades de gastos por
tipo de receitas e despesa para o ano respectivo.
A NOB-SUAS/2005 retoma as Normas Operacionais de 1997 e 1998 e constitui um novo
instrumento de regulação e conteúdos e definições da Política Nacional de Assistência Social/2004.
Com relação ao financiamento desta política vem trazer novas formatações como: condições gerais
para as transferências de recursos (competências, responsabilidades e condicionalidades em relação
ao co-financiamento); mecanismos de transferência (regularidade do repasse de forma continuada e
conveniamento para programas/projetos com duração determinada); critérios de partilha e
transferência de recursos (pisos de proteção conforme o nível básico e os níveis de média e alta
complexidade); condições de gestão dos municípios (relação entre financiamento e gestão
respeitando as diversidades regionais e definindo as responsabilidades de municípios, estados e
governo federal).
Ressalta-se, conforme Cunha (2000), que a gestão de fundos43
na área social é uma experiência
recente, se constituindo na figura dos fundos especiais como instrumentos de gestão financeira de
toda a política.
O art. 30 da Lei Orgânica da Assistência Social – LOAS estabelece as condições para o repasse, aos
municípios, estados e distrito federal, dos recursos federais, com a efetiva instituição e
funcionamento dos seguintes:
Conselho de Assistência Social;
43
A definição de fundo especial é encontrada no Art. 71 da Lei 4.320/64, que define os procedimentos para a gestão
orçamentária, contábil e financeira na área pública. O fundo não é uma entidade jurídica, órgão ou unidade orçamentária,
mas um conjunto de contas que identificam origens e as aplicações de recursos de um determinado objetivo, serviço ou
política pública. (CUNHA, 2000, p. 100)
116
Fundo de Assistência Social;
Plano de Assistência Social;
Comprovação orçamentária dos recursos próprios alocados em seus respectivos Fundos de
Assistência Social.
Os fundos de Assistência Social são instâncias de financiamento, estruturados como unidades
orçamentárias, que mantêm relação direta com os planos plurianuais de Assistência Social e de co-
financiamentos da união e estado, que não possuem personalidade jurídica própria, são vinculados ao
órgão gestor da Assistência Social em cada esfera de governo. Em Cariacica o Fundo Municipal de
Assistência Social foi instituído pela Lei nº 3.175/95 (SEMAS, 2009).
Ao se pesquisar os tipos de despesas realizadas para a Assistência Social no período de 2004 a 2009
tem-se a seguinte situação (PMC/Balanço Geral – 2004-2008 e Balancete, 2009): 83,4% foram
despesas relativas ao pagamento de pessoal e encargos sociais e outras despesas correntes; contra
16,3% foram despesas de capital (obras e instalações - equipamentos e material permanente,
aquisição de imóveis – equipamentos e material permanente).
Isto significa as despesas da Assistência Social estão infladas com gastos que são na realidade da
área fiscal, que deveriam ser custeadas pelo orçamento fiscal. O que sobra para o atendimento de
fato?
Para a assistência social em 2011 foi previsto um orçamento de R$10.595.200,00. Do tesouro
municipal o orçamento foi de R$5.169.000,00, do governo federal foi de R$3.131.700,00 e do
repasse estadual foi de R$ 2.294.500,00. Estes dados demonstram que o município vem arcando com
a maior parte do orçamento à Política de Assistência Social, bem como vem mais uma vez reafirmar
reduzida participação do governo estadual no financiamento desta política, principalmente no que se
refere aos serviços da PSE.
Outro elemento importante na análise do financiamento é que os recursos do Programa Bolsa Família
não são alocados nos FMAS, pois são depositados nas contas individuais dos seus beneficiários.
O co-financiamento estadual é efetuado por meio de convênios, o que implica numa descontinuidade
das ações, considerando os trâmites legais e as documentações exigidas para operacionalização do
modelo convenial. É importante destacar que há uma decisão política do Governo do Estado na
117
mudança do modelo de repasse para 2010, o que facilitará o trabalho dos municípios (SEMAS,
2009).
Outra avaliação da SEMAS (2009) é que o recurso municipal alocado no fundo ainda é insatisfatório,
considerando a demanda do município, porém há grande esforço para mudança da realidade, mesmo
com a baixa arrecadação do município. O recurso desta fonte é utilizado em grande parte na gestão
administrativa para pagamento de aluguéis dos equipamentos onde funcionam os serviços, e no
pagamento do pró-labore dos conselheiros tutelares. Na Proteção Social Básica o recurso é
prioritariamente utilizado para pagamento de benefícios assistenciais e na Proteção Social Especial
para despesas de custeio dos abrigos de crianças e adolescentes.
Ao se analisar o percentual gasto com Assistência Social pelo Tesouro Municipal, tem-se 0,55% do
orçamento total da prefeitura. Destaca-se que é deliberação de Conferência de Assistência Social o
percentual de 5% do orçamento para esta política.
Tabela 26 - Financiamento da Assistência Social em 2009
Nível de proteção Recurso
Municipal Recurso Estadual
Recurso
Federal
Total
PSB 685.000,00 156.440,00 1.046.198,71 1.887.638.71
PSE - MC 28.000,00 67.000,00 303.936,72 398.936,72
PSE - AC 620.000,00 404.000,00 228.000,00 1.252.000,00
Gestão
Administrativa
743.000,00 - - 743.000,00
Gestão da Política
de Assistência
Social
- - 355.166, 00 355.166, 00
Total Por
Fonte
2.076.000,00 627.440,00 1.933.301,43 4.636.741,43
Fonte: Relatório de Gestão da SEMAS/2009
Ainda analisando a tabela 27 e o gráfico 9 observa-se que 40% dos recursos são destinados à
Proteção Social Básica; 36% à Proteção Social Especial, sendo 27% à Proteção Social Especial –
Alta Complexidade e 9% à Proteção Social Especial – Média Complexidade; e 24% à gestão, sendo
16% à gestão administrativa da SEMAS e 8% à gestão da Política de Assistência Social. Os dados
revelam que, apesar de certa predominância da Proteção Básica, há um aumento dos recursos para a
PSE, que vem exigindo da gestão pública serviços altamente caros e com funcionamentos
118
ininterruptos. Outro elemento é o recurso destinado à gestão da PAS, que apesar de sua importância
não deve ser a prioridade da administração.
Gráfico 9 - Percentual dos Recursos da Assistência Social por Nível de Proteção/Gestão
Fonte: Relatório de Gestão SEMAS, 2009.
Elaboração: Equipe da Agenda Cariacica – Assistência Social
A execução orçamentária da SEMAS demonstra que a Secretaria vem enfrentando desafios na
execução de seu orçamento. Antes de 2009 havia um superávit no valor de 10 milhões, o que revela a
reduzida execução orçamentária. Em 2009 foi efetivamente autorizado o valor de R$ 7.666.794,00,
sendo executado o valor de R$ 6.238.270, 24, revelando que houve uma execução orçamentária de
82% do orçamento no ano. Em 2010 foi previsto orçamentariamente R$ 9.507.684,00 e realizado R$
9.331.634,01. Em 2011 foi previsto orçamentariamente R$10.595.200,00 e realizado R$
9.832.823,49. Este fato é muito importante para a Política de Assistência Social, demonstrando a
preocupação da gestão em concretizá-la na Cidade.
2.4- O controle social da política de Assistência Social
De acordo com Bravo (2002) o controle social é hoje um direito conquistado na Constituição de
1988, mais precisamente do princípio de “participação popular” no que se refere à garantia de duas
instâncias formais, que são também espaço de luta: os Conselhos de Políticas de Direitos e as
119
Conferências. Mas qual é então o significado dos conselhos para o fortalecimento da esfera pública
no âmbito das políticas sociais no Brasil e, particularmente no município de Cariacica?
Os conselhos significam o desenho de uma nova institucionalidade nas ações públicas, que envolvem
distintos sujeitos nos âmbitos estatal e societal, com competência de apreciar, controlar e fiscalizar
políticas públicas setoriais ou de defesa de direitos de segmentos específicos. São canais importantes
de participação coletiva e de criação de novas relações políticas entre governos e cidadãos, que
pretendem modificar tanto o Estado quanto à sociedade em direção à construção de esferas públicas.
Os conselhos são locais de disputas de propostas, projetos, embate político, confronto, além de
negociação, articulação e construção de alianças, mediados pela correlação de forças. Todavia,
ressalta-se que a participação popular não pode ser reduzida apenas ao espaço dos conselhos; essa é
uma das formas que o movimento social conseguiu conquistar.
Vale crer nas potencialidades dos conselhos, mas convém ter clareza que, apesar dos avanços num
país com pouca tradição democrática como o Brasil, existe uma tensão entre capitalismo e
democracia que:
[...] com o advento do neoliberalismo e da mundialização, coloca
constrangimentos ainda maiores para o controle social, e a tomada de
decisões substantivas, já que os Estados-nação têm, ao mesmo tempo, sua
autonomia limitada e sua soberania afetada por alguns processos que
representam desafios para a democracia. O maior exemplo, entre nós, é corte
de gastos sociais em função da imposição de um superávit primário imposto
pelos acordos com o FMI [...]. Assim, vivemos num contexto histórico com
fortes traços antidemocráticos, ou seja, de incertezas para a democracia e de
avanço da barbárie [...] (BEHRING, 2001, p. 3).
Examina-se uma conjuntura desfavorável para as práticas democráticas, atingindo os conselhos,
dificultando o pleno exercício do seu papel constitucional, legal e político (BEHRING, 2001, p. 5).
Aliado a esse quadro, há aquilo que Behring denomina de:
[...] nossas marcas: o autoritarismo no Estado e na sociedade, a cultura
senhorial, o patrimonialismo, clientelismo, a privatização do público, a tutela,
o favor. E nessa reedição neoliberal dos anos 90, mais uma vez “a classe
120
dominante brasileira é altamente eficaz para bloquear a esfera pública das
ações sociais e da opinião como expressão dos interesses e direitos de grupos
e classes sociais diferenciados e/ou antagônicos” (BEHRING, 2001, p. 4).
Diante dos significados e avanços dos conselhos e ainda do mencionado quadro desfavorável,
questiona-se: os conselhos têm se constituído como espaços de participação e controle da política de
Assistência Social?
Cabe entender o controle social na Assistência Social em sua ampla perspectiva que envolve os
conselhos (cuja tarefa é acompanhar a política por meio da relação entre plano e fundo), as
conferências (que tomam decisões estratégicas sobre diretrizes gerais), os fundos (mecanismo
específico de financiamento que dá grande visibilidade à aplicação de recursos e facilita sua
monitoria e avaliação, a partir da programação e contabilidade próprias, além de outorgar uma
autonomia maior aos gestores, mas controlada pelo conselho) e os planos (em que está o diagnóstico
e o conteúdo substantivo da Política de Assistência Social).
Mas como está o controle social da Politica de Assistência Social em Cariacica?
A casa dos conselhos de Cariacica é um equipamento público e lócus que propicia a participação
popular no controle da política pública de Assistência Social. Durante o ano de 2009, funcionou na
Casa dos Conselhos os seguintes Conselhos Municipais vinculados a SEMAS:
Conselho Municipal de Assistência Social de Cariacica – COMASC
Conselho Municipal dos Direitos da Criança e do Adolescente de Cariacica – COMDCAC;
Conselho Municipal dos Direitos do Idoso de Cariacica – COMDIC
Conselho Municipal dos Direitos da Pessoa com Deficiência de Cariacica – COMDPED
Conselho Municipal de Segurança Alimentar e Nutricional Sustentável de Cariacica –
COMSEAS.
E como estão organizados estes conselhos? Iremos abordar suscintamente cada um deles, finalizando
com o Conselho Municipal de Assistência Social, que é o foco de nossa discussão.
a) Conselho Municipal dos Direitos da Criança e do Adolescente de Cariacica (COMDCAC)
121
O Conselho Municipal dos Direitos da Criança e do Adolescente de Cariacica, aqui denominado
Conselho de Direitos, sob a sigla COMDCAC, no uso das atribuições legais que lhe confere o Art. 8º,
inciso XXIV da lei 4.544/2007, rege-se pelo regimento interno, aprovado em 13 de Fevereiro de
2008, seguindo as diretrizes traçadas pela referida Lei, pela Lei Federal nº 8.069/90 e pelas
modificações previstas na Lei nº 8.242/91.
É atribuição do Conselho o acompanhamento à implantação e implementação de quaisquer
programas, projetos e serviços governamental e não governamental que tenha como objetivo
assegurar direitos e garantir proteção integral à criança e ao adolescente. Portanto, compete ao
COMDCAC estabelecer critérios, formas e meios de fiscalização de tudo quanto se execute no
âmbito do município que possa afetar suas deliberações.
O COMDCAC é composto de 12 (doze) membros titulares, sendo: 06 (seis) membros representando
o município mediante indicação pelas Secretarias Municipais de Assistência Social, Educação,
Saúde, Planejamento, Finanças e Procuradoria Geral do Município. E 06 (seis) membros indicados
pelas Entidades da Sociedade Civil sem fins econômicos, representados pelas entidades: Fundação
Fé e Alegria do Brasil, Montanha da Esperança, Associação Amor e Vida, APAE – Cariacica,
Cáritas Arquidiocesana de Vitória, Obra Social Cristo Rei, escolhidas através de assembleia
específica. (SEMAS, 2009)
b) Conselho Municipal de Segurança Alimentar e Nutricional Sustentável (COMSEAS)
Criado pela Lei Municipal Nº. 4.346/2005 é um órgão colegiado que tem por objetivo deliberar sobre
as diretrizes gerais da política de segurança alimentar e nutricional do município de Cariacica. O
COMSEAS exerce seu papel de controle social acompanhando e fiscalizando a execução das ações
voltadas para o enfrentamento das causas da miséria e da fome no âmbito do município
consubstanciadas em eixos básicos de atuação tais como: a desnutrição materna e infanto-juvenil, o
analfabetismo, apoio à moradia e às ações de saneamento e de proteção ao meio ambiente e os meios
que garantam a capacidade produtiva e de gestão para melhoria da qualidade de vida e organização
social.
O COMSEAS é composto por 24 membros titulares e suplentes, sendo 07 membros indicados pelo
executivo garantindo a representatividade das secretarias municipais: de Assistência Social,
Educação, Saúde, Planejamento, Agricultura, Meio Ambiente, Cultura, Esporte e Lazer e um
122
representante da Câmara Municipal indicado pelo Legislativo e, 16 membros indicados pelas
entidades da sociedade civil organizada, que são escolhidos através de assembleia específica.
c) Conselho Municipal dos Direitos do Idoso de Cariacica (COMDIC)
Em 1999, através da Lei Municipal nº 3.760 foi criado o Conselho Municipal dos Direitos do Idoso
de Cariacica - COMDIC, órgão colegiado, de caráter deliberativo, permanente e de composição
paritária, tendo como competência, exercer a supervisão, acompanhamento, fiscalização e a
avaliação da Política Municipal de atendimento e proteção dos direitos da pessoa idosa e de seu
financiamento, em consonância com a Política Nacional do Idoso, e ainda, acompanhar, avaliar e
fiscalizar os serviços prestados ao idoso pelos órgãos e entidades governamentais e não-
governamentais.
O conselho é composto por 05 representantes do poder público municipal, mediante indicação das
Secretarias de Assistência Social, de Saúde, de Educação, de Planejamento, e de Cultura, Esporte e
Lazer, e 05 representantes de entidades não governamentais que desenvolvem ações nas diversas
áreas de atendimento ao idoso, eleitos em fórum especificamente convocado para este fim. Hoje a
sociedade civil é representada no COMDIC pelas seguintes entidades: Associação de Idosos de
Cariacica – AISA, Abrigo à Velhice Desamparada – AVEDALMA, Casa Aliança Cristo Vive –
Amor e Amparo, Associação dos Aposentados e Pensionistas e Associação de Mulheres Unidas de
Cariacica Buscando Libertação – AMUCABULI.
d) Conselho Municipal dos Direitos da Pessoa com Deficiência (COMDPED)
O Conselho Municipal dos Direitos da Pessoa com Deficiência de Cariacica - COMDPED, criado
pela Lei Municipal nº. 4.403 de 16/06/2006, sob a sigla COMDPED, órgão colegiado, permanente,
de composição paritária, de caráter consultivo, deliberativo e fiscalizador; ressaltando a necessidade
de um conselho ativo para integrar as pessoas com deficiência à sociedade garantindo o direito à
proteção especial e a plena participação nas ações políticas, econômicas, sociais e culturais do
município.
O COMDPED é composto por 16 membros titulares e suplentes, sendo:
08 membros indicados pelo executivo garantindo a representatividade das Secretarias Municipais de
Educação, Assistência Social, Desenvolvimento Econômico e Turismo, Planejamento, Saúde,
Serviços Urbanos e Transporte e Secretaria de Obras. Além de 08 membros indicados pelas
123
entidades da sociedade civil organizada, que são escolhidos através de assembleia específica de
eleição.
e) Conselho Municipal de Assistência Social de Cariacica (COMASC)
O COMASC e o Fundo Municipal de Assistência Social foram criados respectivamente por meio da
Lei Nº 3.175, de 22 de dezembro de 1995, na gestão do prefeito Aloízio Santos (PDT). Tem como
competências, dentre outras a deliberação da Política Municipal de Assistência Social; aprovação do
Plano Anual e Plurianual de Assistência Social; acompanhar e controlar a execução da Política
Municipal de Assistência Social; fiscalizar e avaliar a gestão dos recursos.
Agora, serão expostas algumas reflexões44
sobre a situação do controle social na Assistência Social.
O processo de implantação do COMASC
Conforme Silva (2005), o momento que antecedeu a implantação do Conselho foi de muita
resistência por parte do gestor municipal, que não aceitava tal fato. Face à criação dos mecanismos
do Estatuto da Criança e do Adolescente como o Conselho Municipal dos Direitos da Criança e do
Adolescente, os conselhos Tutelares e o fundo, havia um movimento de enfrentamento político e um
desgaste muito grande entre o gestor e a sociedade civil para a implantação do ECA. Logo depois
deste movimento, iniciou o processo de descentralização a nível federal e estadual da Assistência
Social, e também a extinção da LBA e a criação de uma Secretaria de Assistência Social (SAS). No
ES, o escritório regional da SAS convidava os municípios para discutir a questão da descentralização
político-administrativa da Assistência Social nos municípios.
Todo este movimento tinha muita resistência da administração de Aloísio Santos, que tinha como
Secretária de Ação Social, a primeira dama, Alice Coutinho. Neste sentido, a prefeitura se recusava a
participar das discussões. A alternativa encontrada pelo Serviço Social45
neste primeiro momento, foi
participar das discussões promovidas pela SAS enquanto representante da sociedade civil, mais
particularmente da Associação dos Idosos de Cariacica – AIC (SILVA, 2005).
44
Conforme dados da pesquisa “A participação da sociedade civil nos Conselhos Municipais de Assistência Social da
Grande Vitória”, realizada em 2005, que se constituiu em Dissertação de Mestrado de Jeane Andréia Ferraz Silva,
defendida na UERJ em 2005. Apesar da pesquisa ter focado a participação nos Conselhos de Assistência Social, optou-se
por apresentar algumas dessas reflexões, generalizando, também, para os demais conselhos, devido à vivência e
observação desses espaços. 45
A assistente Social Maria do Rosário Ferreira Barbosa teve um papel fundamental neste processo, buscando a
articulação com a sociedade civil organizada e com outros técnicos e secretários municipais (Saúde e de Educação), para
que o gestor municipal cumprisse o que determinava a LOAS.
124
A partir desta participação, iniciou-se um movimento de discussão que envolvia outros sujeitos
políticos, como a FAMOC, Pastoral da Criança, do Menor, AMUCABULI e outros, com a promoção
no município de seminários e encontros. Secretários municipais como os de Saúde e da Educação,
por compreenderem a importância da descentralização, a implantação dos Conselhos, também
participaram deste processo, sendo inclusive posteriormente exonerados. A estratégia aqui foi buscar
os aliados que já participavam do Conselho dos Direitos da Criança e do Adolescente, buscando
fortalecer as entidades (SILVA, 2005).
Com a participação das secretarias de Educação e da Saúde, outros técnicos foram aderindo a este
processo de organização e mobilização. Na SEMAS, a participação de outros funcionários não era
contínua e permanente, principalmente por medo de retaliação, de repressão. Posteriormente, outro
técnico do Serviço Social46
passou a assumir este processo.
Assim, um grupo composto por assistente social, pedagoga47
e sociedade civil organizada (AIC,
AMUCABULI, FAMOC, Pastoral da Criança, Pastoral do Menor), formou uma Comissão cuja
tarefa foi a elaboração do projeto de lei de criação do COMASC, para encaminhamento à Câmara
Municipal. Esta Comissão se organizou realizando um planejamento que incluía a discussão,
aprovação do projeto de lei, eleição/indicação/posse dos conselheiros. Este momento foi de muita
discussão e articulação, não somente com a sociedade civil organizada, mas com o Executivo e o
Legislativo, que culminou com a aprovação da Lei Nº 3.175, de 22 de dezembro de 1995, que cria o
Conselho Municipal de Assistência Social e o Fundo Municipal de Assistência Social.
Como este processo foi marcado por muita resistência do gestor municipal, de muitas lutas e
articulação da sociedade civil organizada, foi imediatamente criada uma Pró-Comissão para realizar
a primeira eleição da sociedade civil. A principal preocupação era dar continuidade ao movimento
em prol da criação do COMASC, ganhando força para a sua concretização de fato: o funcionamento
do Conselho.
46
A Assistente Social Marileide Silva Rodrigues também contribuiu e continua até a presente data contribuindo com o
COMASC. 47
A Pedagoga Lúcia Maria Godoy também é uma profissional que acompanhou todo o processo de implantação e ainda
continua participando enquanto conselheira representando a SEMEC.
125
Destaca-se que nos outros municípios da Grande Vitória o processo de criação dos Conselhos de
Assistência Social foi uma iniciativa conjunto entre gestor e sociedade civil, tendo a coordenação do
gestor. Em Cariacica este processo foi iniciado e conduzido pela sociedade civil que pressionou para
que o gestor assumisse a sua função neste processo (SILVA, 2005).
Processo eleitoral
O primeiro processo eleitoral da Sociedade Civil foi realizado pela Pró-comissão em janeiro de 1996,
que elaborou o Regimento Eleitoral, divulgou no Jornal “O Correio Popular” e convocaram todas as
associações de moradores, entidades. Este processo eleitoral foi realizado por meio de uma
Assembléia Geral. A primeira posse foi em 31 de janeiro de 1996.
A primeira eleição contou com uma participação muito grande da sociedade civil organizada de
Cariacica, apesar de sua resistência em estar lado a lado com o Poder Público, de “sentar na mesma
mesa que o Poder Público”, de não ser manipulada. O maior desafio com a sociedade civil foi
mostrar a ela a sua importância na participação deste processo e no controle da Política Municipal de
Assistência Social. Ainda havia neste início um clima de muita desconfiança quanto à participação
da sociedade civil nos espaços de controle social (SILVA, 2005).
Apesar da Lei de criação do COMASC normatizar a eleição da sociedade civil a cada dois anos, em
1997 foi realizada outra eleição devido ao fato de que houve dificuldade de mobilizar a participação
do Poder Público, bem como o fato de que algumas entidades não continuaram o seu mandato.
Houve certo esvaziamento do Conselho, que ainda estava em uma fase preliminar, de organização.
A partir de 1997 a eleição ocorreu a cada dois anos, não mais por meio de uma Assembléia Geral,
mas com a realização de Assembléias por segmentos representados no Conselho (1997-1999; 2000-
2002). A eleição para a gestão 2002-2004, novamente ocorreu pela Assembléia unificada, realizada
em 25 de setembro de 2002. Destaca-se que a FAMOC realiza uma assembléia própria para eleger o
titular e o suplente, já que no município não há outra entidade que represente o segmento
“movimentos populares organizados”.
Os Conselheiros
Quanto ao perfil dos conselheiros observa-se que no que se refere aos representantes do Poder
Público, que estes são geralmente técnicos indicados pelo gestor de cada secretaria ou o próprio
secretário como o caso da SEMAS.
126
Os conselheiros representantes da Sociedade Civil apresentam o seguinte perfil: 66% têm uma faixa
etária entre 41 a 70 anos; 66% são casados; 83% possuem entre o ensino fundamental incompleto e o
médio completo; 49% tem renda mensal familiar entre 2 a 5 salários mínimos; 50% dos conselheiros
não possuem experiência de participação em movimentos sociais; 32% atuam há mais de 10 anos na
entidade que representa; 83% não participam de outro conselho de direito e/política pública.
Hoje a sociedade civil é representada no COMASC pelas seguintes entidades: Associação
Mensageiros da Boa Nova, Associação de Pais e Amigos dos Excepcionais – APAE, Abrigo à
Velhice Desamparada – AVEDALMA, Casa de Apoio de Campo Grande, e Associação de
Moradores do Núcleo Campo Grande – AMNCG, e por uma representante de usuários dos serviços
de Assistência Social (SEMAS, 2009).
A sociedade civil apresenta-se bem mais heterogênea no que diz respeito à representatividade dos
seus três segmentos (usuários, trabalhadores da área e entidades). Não há no COMASC a
representação dos trabalhadores da área e as entidades assistenciais são as mais representadas no
Conselho, indicando que há um comprometimento da paridade entre os segmentos, bem como a
necessidade de investir na maior participação dos mesmos e a do usuário.
Quanto ao objetivo de inserção das entidades, há dois aspectos relevantes (SILVA, 2005):
Uma visão mais ampla e coletiva da inserção, apontando a importância da formulação e
fiscalização das políticas públicas, a construção de uma política de assistência social e a
representação de interesses não apenas de um segmento, mas dos usuários dessa política.
Essa visão contribui para a ampliação da esfera pública na Assistência Social, pois um de
seus elementos constitutivos é a representação de interesses coletivos, que envolve a
constituição de sujeitos políticos ativos, que se apresentam na cena pública a partir da
qualificação de demandas coletivas em relação às quais exercem o papel de mediadores.
Uma visão relativa aos objetivos particulares da entidade e ao público alvo ou usuário da
mesma.
Na relação representante-representado foi apurado que o processo de indicação do conselheiro
ocorreu por meio de assembléia, considerada um importante momento de decisão e participação na
entidade, uma vez que os “representados” se constituem principalmente dos usuários atendidos pela
entidade.
127
No que se refere à relação entre os conselheiros para a defesa da Política de Assistência Social,
observou-se uma não articulação dos conselheiros da sociedade civil de forma estratégica e
sistemática. Há a necessidade de superação do quadro de representação da sociedade civil, que está
permeada ainda por uma certa desarticulação e a dificuldade de consenso em seus interesses. Um dos
grandes desafios a serem enfrentados quando se trabalha com instâncias de representação, como os
conselhos, consiste no enfrentamento das dificuldades de generalização das práticas de participação,
representação e negociação que envolva indivíduos e grupos dispersos e pouco organizados.
Já na relação Estado e sociedade, tanto o governo quanto a sociedade precisam contribuir para alterar
a tendência histórica conservadora e de subordinação da sociedade civil ao Estado, abrindo
possibilidades de mudanças nessa relação.
Os conselheiros pesquisados apresentam duas compreensões quanto ao papel que lhes cabe no
conselho. Por um lado, crêem que o mandato e representação não são de exclusividade da entidade
que os elegeu. O papel deles enquanto conselheiros é a defesa, acompanhamento e fiscalização da
Política de Assistência Social, não somente no que concerne aos recursos, mas também na defesa de
projetos que realmente estejam voltados para a política. Por outro lado, entendem que têm a função
de combater o assistencialismo e defender o direito de participação da sociedade civil (SILVA,
2005).
Alguns fatores têm interferido na atuação da sociedade civil no Conselho de Assistência Social, que
apesar de lutas constantes, está fragilizada e com poucas possibilidades de vocalizar suas demandas e
transformá-las em propostas políticas. Entre os fatores, compete grifar os aspectos de análise dos
grandes processos históricos e aqueles da particularidade da participação da sociedade civil no
conselho. Com relação aos grandes processos históricos, a sociedade civil, que vem defendendo os
direitos, a participação e democratização das políticas públicas, está fragilizada devido às propostas
do projeto neoliberal, o qual concentra na apologia do mercado e não da esfera pública a tarefa de
regulamentar os conflitos de interesses e de satisfazer as demandas sociais. Esse modelo conservador
pressupõe e estimula a baixa participação política e também aposta no enfraquecimento das
instâncias da política e na proliferação de formas de representação puramente corporativas, setoriais
e privatistas.
Destacam-se também outros fatores que interferem na participação da sociedade civil, a saber:
128
O risco de burocratização e rotinização do funcionamento do conselho.
Pouca clareza por parte dos conselheiros sobre o papel do conselho e do próprio
conselheiro.
Reduzido acesso às informações necessárias para realização do controle social (fundo
público, política e seus programas, legislações, dentre outras).
Inexistência de um programa de capacitação permanente para os conselheiros.
Não disponibilidade financeira e de tempo para a participação nas sessões plenárias,
grupos de trabalho, reuniões e outras atividades.
Reduzida interlocução e articulação sistemática dos conselheiros da sociedade civil (tanto
com os próprios representantes no conselho, quanto com os demais conselhos, que
inclusive atuam na mesma secretaria). As entidades demonstram pouca força de
mobilização, que, por sua vez, é reflexo da desmobilização da sociedade.
Pouca relação entre representantes e representados.
Conforme discussão nos grupos focais com os conselheiros de Conselhos de Políticas e de Direitos
da SEMAS, existem outros elementos que avaliam a participação e o controle social realizado por
essas instâncias, dentre os quais:
Falta de capacitação permanente dos conselheiros. Essa capacitação carece ser ampliada
para os pretensos conselheiros e também para os representantes do poder público.
Fragilidade no fluxo de comunicação entre os conselheiros (representantes) e a base
(representados). Não se garante que a voz dos representados seja levada ao espaço de luta
dos conselhos.
Não há nos conselhos poder de luta para que todas as deliberações sejam consolidadas.
O usuário “trabalhador” tem dificuldades para participar das reuniões, pelos horários e
pelo cansaço diários. Há um esvaziamento nesse sentido. A participação deve ser
estimulada e também instrumentalizada.
O conselho ainda é refém do poder público, não há autonomia e nem uma construção
coletiva. Ainda falta o reconhecimento dos conselhos como espaço de deliberações e
muitas vezes os conselheiros são coagidos a aprovar, incorporando as demandas do poder
público.
129
Alguns conselheiros se repetem em cinco ou seis conselhos – não ocorre um rodízio de
representação. É necessário elaborar estratégias para renovar o quadro de conselheiros.
Os conselhos, enquanto um dos instrumentos de controle social faz emergir a necessidade do
estabelecimento de agendas sociais e pautas de prioridades a serem assumidas democraticamente e
encaminhadas pelo Estado com subsidiariedade das organizações da sociedade civil. De acordo com
Paiva e Gomes (1997), na área da Assistência Social tais conteúdos são agregados a outras
particularidades dessa política. Uma delas é a constatação de que a Assistência Social não tem
tradição de controle social, tendo a ausência de visibilidade e de publicização como obstáculo a esse
exercício. Tem-se ainda a conhecida fragilidade de aglutinação da sociedade civil organizada, bem
como dos usuários da Assistência Social, sobretudo em torno do debate, da militância e do controle
social da área. Destaca-se também que os profissionais da Assistência Social ainda se apresentam
como os “porta-vozes” dos usuários nos espaços públicos pela própria debilidade de organização
destes.
Esses são limites que precisam ser superados, o que requer o reconhecimento da Assistência Social
enquanto direito e política pública, bem como que os sujeitos a ela vinculados tenham a firmeza de
princípios e convicções que fundamentam os compromissos de cultura política efetivamente pública
e democrática.
Com o SUAS, um grande desafio é a organização dos usuários para a participação popular e,
particularmente, para a representação nos conselhos. Uma proposta para avançar nisso é o trabalho
realizado com os usuários na rede de serviços socioassistenciais que pode ocorrer a partir de uma
metodologia de educação popular, resgatando o conhecimento popular, a sua diversidade e a
capacidade dos sujeitos coletivos de se organizarem, se mobilizarem, tendo os trabalhadores dos
CRAS, CREAS, grupos diversos, como assessores do processo. Também é possível, nesses espaços,
capacitar os usuários para as conferências de assistência social, criança/adolescente, juventude,
idosos, pessoas com deficiências, através da realização de pré-conferências, conferências lúdicas, em
que eles possam planejar o evento, coordenar, executar e avaliar. Isso pode se estabelecer em temas a
serem trabalhados no cotidiano dos grupos de mulheres, crianças, Bolsa Família, idosos e outros.
Além disso, pode haver a realização de fóruns dos usuários, coordenados pelos mesmos com
assessorias dos técnicos.
130
Behring (2001) comenta uma estratégia a ser viabilizada, buscando fortalecer os conselhos e uma
gestão democrática e participativa:
Visão do controle social como um processo, para além da arquitetura da
política pública de assistência social, que envolve também o Ministério
Público, os órgãos de defesa dos consumidores, os meios de comunicação
oficiais e alternativos e também os conselhos profissionais, onde os usuários
podem denunciar o atendimento profissional inadequado [...] (BEHRING,
2001, s/p).
Existem também outras táticas como:
Democratização das informações relativas às diversas políticas sociais.
Realização de encontros populares e/ou pré-conferências.
Reforço da estratégia dos fóruns da sociedade civil e rearticulação dos diversos conselhos.
Mobilização das entidades dos profissionais para participarem dos conselhos.
Estímulo e viabilização de condições para uma maior participação dos usuários, bem como a
promoção da articulação dos usuários conselheiros.
Qualificação e capacitação dos conselheiros nos três níveis de governo, assim como dos
gestores na perspectiva crítico-propositiva.
Maior visibilidade e divulgação das ações realizadas pelos conselhos e pelos gestores.
Enquanto espaços de participação da sociedade civil, os conselhos, os fóruns e as conferências
possuem uma potencialidade na área da Assistência Social. Entretanto, é preciso ocupá-los, tendo o
entendimento de que o controle social não pode se limitar à existência deles.
131
CAPÍTULO 3 – OS CENÁRIOS
(...) Não vá embora sem me dizer.
O homem novo quem realizará?
É preciso inflar corações.
Que o medo não impeça as mãos
E os caminhos das novas gerações.
Quem vai faze a semente brotar,
a terra seca regar com o suor,
a duvidar das verdades, verdades,
verdades eternas.
Vê! [Pouca coisa] mudou.
Ainda é preciso regar a semente,
Tornar o deserto fecundo.
Fecundar a terra.
Fecundar os sonhos.
Fecundar a semente.
Fecundar o homem.
Fecundar...
(Fim da História, Grupo Moxuara)
132
A Política de Assistência Social em Cariacica avançou de 2005 até hoje, demonstrando que a
semente brotou, mas que ainda é preciso regá-la, ainda é preciso inflar corações. É preciso fecundar
os sonhos de homens e mulheres que fazem e re-fazem a história desta Cidade. A realização do
homem novo dependerá da capacidade desta Cidade de se reinventar na luta cotidiana e da
potencialidade desta gestão de fazer esta gente feliz. Este é o principal papel da política e o
compromisso desta Agenda para daqui a vinte anos.
Nesse momento, serão analisados os pontos críticos e de destaque do diagnóstico, objetivando traçar
os cenários.
3.1- Cenários de ameaças
Uma grande ameaça para a Cidade são as suas múltiplas expressões da questão social que se
agudizam a cada ano, apesar dos avanços na atual gestão. Estes avanços ainda não foram suficientes
para mudar significativamente o contexto sócio-econômico e político de Cariacica, pois o mesmo
ainda convive com elevado índice de analfabetismo e pobreza, falta de saneamento básico em vários
bairros, baixa qualidade de vida, violações dos direitos de crianças e adolescentes, jovens, idosos.
Cariacica se destaca na Grande Vitória como o município com o maior número de pessoas nesta
situação de pauperização, o que corresponde à 28,8% de sua população. Observa-se que 4.350
famílias vivem na cidade sem rendimento algum e mais 25.288 com uma renda de até ½ salário
mínimo, significando que 29.638 famílias estão numa situação de pauperização absoluta. Temos
também 36.675 famílias com rendimento entre mais de ½ a 1 salário mínimo. Assim, em Cariacica
temos um total de 66.313 famílias com rendimento mensal per capita de até 1 (um) salário mínimo
significando que 61,45% das famílias sobrevivem com este rendimento.
A Política de Assistência Social é muito nova no Brasil e, particularmente em Cariacica. Podemos
destacar três pontos críticos desta política na Cidade:
1- as condições econômicas do município;
2- a história da Assistência Social no município permeada por práticas clientelistas,
paternalistas;
3- as demandas postas para Assistência Social num município com grande pobreza e que não se
deve pensar que esta política seja a única responsável pela proteção social dos seus cidadãos.
133
A Assistência Social no município foi utilizada para reproduzir práticas assistencialistas, advindas
das administrações com traços coronelistas que predominaram durante muitos anos no município.
Se por um lado a sociedade carrega consigo uma concepção da Assistência Social como um não
direito, tem-se também uma dificuldade das demais secretarias da PMC em compreender o
significado e o papel da Assistência Social. Compreendem que esta política deve dar o suporte para
as demais políticas. Deve-se ter o cuidado com esta concepção das demais secretarias, pois exigem
de uma política particular como é a Assistência Social o papel de ser a única responsável pela
proteção social à população.
Se se mantiver esta concepção na cidade, a Assistência Social continuará atuando apenas “quando o
barraco já caiu”, “o adolescente já estiver envolvido no tráfico de drogas”, enfim, continuará atuando
na situação instalada e diante da expulsão da população das demais políticas. No caso aqui são as
demais políticas setoriais é quem devem dar suporte para a Assistência Social, se quisermos avançar
no patamar do acesso aos direitos sociais. Qual o papel da Assistência Social frente às demais
políticas setoriais? Tudo cabe na Assistência Social? Cabe à Assistência Social apenas o suporte às
demais políticas, principalmente as demandas emergenciais? A Assistência Social seria um grande
“pronto-socorro” que não tem continuidade?
No que se refere à gestão e organização da PAS tem-se também os seguintes pontos críticos:
Município de grande porte e ainda na gestão básica da Assistência Social, o que equivale a
dizer que a Cidade tem manifestações da questão social na proporção das grandes metrópoles,
mas um atendimento que atua apenas na aparência destas questões.
Mesmo tendo uma rede de serviços no município, precisa-se avançar na construção de uma
Política Municipal de Assistência Social, que irá balizar os Planos Municipais de Assistência
Social.
O trabalho com usuário precisa avançar na sua participação efetiva na PAS e não como um
mero receber de benefícios, programas e projetos.
A precarização e a rotatividade da força de trabalho em Cariacica, o que contribui para a não
continuidade e melhoria no atendimento prestado aos usuários, apesar do comprometimento e
seriedade de seus trabalhadores.
134
A territorialização da Assistência Social em Cariacica foi realizada a partir da localização dos
CRAS, mas ainda está em fase de estruturação. Atualmente são cinco CRAS distribuídos nas
Regiões 1, 2, 8, 10 e 11, com um total de 62 bairros contemplados pela atendimento da
Assistência Social.
O trabalho da rede também se apresenta como muito disperso nos territórios e com
precariedade e infraestrutura dos espaços.
A maior parte da cobertura dos serviços é realizada através dos programas de transferência de
renda como o Bolsa Família e o BPC, demonstrando o caráter massivo dos mesmos. Há uma
maior atenção à PSB em detrimento da PSE, que requer serviços continuados e articulados
com as demais políticas setoriais.
Os CRAS absorvem grande demanda da população. A demanda não é totalmente resolvida
face à insuficiência de uma rede de serviços articulada intersetorialmente.
Inexistem no município ações específicas para a população rural, o que está por requerer um
mapeamento das particularidades territoriais existentes nesta área, articulada com a dinâmica
urbana, que possibilite garantir a visibilidade das demandas da população do campo;
Cultura de avaliação da política de assistência social ainda fragilizada face à própria cultura
de não avaliação das políticas sociais, articulando eficácia, eficiência e efetividade com a
democratização e o controle social.
Há fragilidade na gestão da informação do SUAS quanto a democratizar sua base de cálculos,
incrementar e agilizar as operações da administração, do financiamento e do controle social.
Quanto ao financiamento da PAS destaca-se as seguintes ameaças:
- As despesas da Assistência Social estão infladas com gastos que são na realidade da área
fiscal, que deveriam ser custeadas pelo orçamento fiscal: 83,4% foram despesas relativas ao
pagamento de pessoal e encargos sociais e outras despesas correntes; contra 16,3% foram
despesas de capital (obras e instalações - equipamentos e material permanente, aquisição de
imóveis – equipamentos e material permanente).
O percentual de 0,55% do orçamento total da prefeitura gasto com Assistência Social, sendo
que é deliberação de Conferência de Assistência Social o percentual de 5% do orçamento
para esta política.
135
Incipiente participação do governo estadual na Assistência Social, principalmente no co-
financiamento dos serviços da PSE.
No controle social da PAS observa-se alguns pontos críticos a saber:
Apesar dos avanços na instituição dos conselhos, há um quadro desfavorável para as práticas
democráticas (neoliberalismo), atingindo os conselhos, dificultando o pleno exercício do seu
papel constitucional, legal e político. Esse modelo conservador pressupõe e estimula a baixa
participação política e também aposta no enfraquecimento das instâncias da política e na
proliferação de formas de representação puramente corporativas, setoriais e privatistas.
Algumas representações nos conselhos possuem uma visão relativa quanto aos objetivos
particulares da entidade e ao público-alvo ou usuário da mesma, tendo dificuldade em
respeitar o coletivo.
Não participação dos representantes dos trabalhadores da PAS nos Conselhos, ferindo a
paridade nestes espaços.
Não há articulação dos conselheiros da sociedade civil de forma estratégica e sistemática.
Falta capacitação permanente para os conselheiros, para os pretensos conselheiros e também
para os representantes do poder público. Os conselheiros demonstram grande dificuldade no
entendimento do seu papel e do papel do conselho.
Existe fragilidade no fluxo de comunicação entre os conselheiros (representantes) e a base
(representados). Não se garante que a voz dos representados seja levada ao espaço de luta dos
conselhos.
Não existem disponibilidades financeiras e de tempo para a participação nas sessões
plenárias, grupos de trabalhos, reuniões e outras atividades.
Há fragilidade de aglutinação para participação dos usuários da Assistência Social, sobretudo
em torno do debate, da militância e do controle social da área.
3.2- Cenário desejado
A Cidade visualiza a melhoria de vida de sua população tanto urbana quanto rural, deixando para trás
um lugar de omissões públicas, tendo como pressuposto fundamental a radicalização da democracia
e da cidadania.
136
Primordialmente esta Agenda deve fortalecer a SEMAS e o SUAS, aproveitando as várias
potencialidades que a Assistência Social apresenta hoje na cidade. Precisa ainda construir uma
Política de Assistência Social com a participação de seus trabalhadores, gestores, conselhos e
entidades que constitui um poderoso instrumento de gestão para negociações, pactuações e
concretização de uma rede de benefícios, serviços, programas e projetos, visando atender às
necessidades sociais dos cidadãos de Cariacica.
Para isso a Cidade ao perspectivar o seu futuro e de sua gente, precisa:
(Re) construir um conceito de Assistência Social que não estigmatize a população pobre, que
não criminalize a pobreza e que não a use como moeda de troca de favores. A Assistência
Social é um direito de todo morador que dela necessitar e um dever do Estado. A necessidade
não deve ser medida apenas sob o ponto de vista da renda per capita e da região em que o
indivíduo reside, mas do ponto de vista das necessidades humanas, compreendidas nos seus
aspectos objetivos e subjetivos. Esse conceito de Assistência Social precisa ser compartilhado
com toda a sociedade e, particularmente, compreendido pelos gestores públicos que planejam
e operacionalizam o serviço para a população.
Insistir na primazia do Estado na condução da Assistência Social e das demais políticas
setoriais num contexto de privatização e focalização do atendimento nos grupos ditos mais
vulneráveis.
Articular a Assistência Social com as demais políticas setoriais. Sem a intersetorialidade, a
Assistência Social é uma ação minimalista da pobreza, não garante o acesso à riqueza
socialmente produzida em Cariacica e não retira a população usuária da condição de pobreza.
Quebrar a incompatibilidade entre Assistência Social e trabalho. A população atendida nessa
área tem uma inserção de classe, da classe trabalhadora.
Compreender isso significa resgatar o papel do sujeito histórico, de um grupo enorme de moradores
que fazem parte da cidade – eles não são apenas meros “merecedores” da Assistência Social ou os
“inaptos para o trabalho”. Significa também atender às necessidades daqueles que vivem do trabalho
formal, com carteira assinada, mas precário. Sem falar naqueles moradores, como crianças,
adolescentes, jovens, idosos ou mulheres, que podem em certos momentos de suas vidas precisarem
da Assistência Social, não por uma questão de renda, mas de necessidade, por exemplo, de
convivência comunitária.
137
Provocar ações metropolitanas, sobretudo na proteção especial de média e alta complexidade,
conforme preconiza o SUAS. Essas proteções são as de maior custo por causa do nível de
complexidade no atendimento à população.
Estabelecer uma relação de efetiva co-responsabilidade com as ONGs, numa gestão
compartilhada, em que o Estado continue com a centralidade na gestão social, mas, no modo
de processar sua responsabilidade, outros sujeitos (fóruns, conselhos, entidades, etc.)
pressionem e participem por decisões negociadas.
Ter uma gestão intersetorial, requerendo a conjugação, convergência e integração das
políticas e programas setoriais.
Garantir que os serviços, programas e projetos sejam planejados nos diversos territórios.
Garantir condições financeiras e materiais para consolidação da municipalidade.
Adequar-se à NOB/RH/SUAS (2005) num contexto de contratos temporários.
Reavaliar o monitoramento da política, construir coletivamente e intersetorialmente os dados
sobre a população assistida pela Assistência Social e pelas demais políticas.
Ampliar a transparência nas decisões, na ação pública, na negociação e na participação.
Conduzir a avaliação de políticas e programas sociais, considerando não somente o seu
caráter técnico, o custo/benefício, isto é, a eficiência, mas também a sua efetividade (quais as
condições da população-alvo antes e depois da política), a sua eficácia (o processo da
política, se está sendo acessada) junto à democratização e ao controle social.
Fortalecer os conselhos numa perspectiva democrática e participativa. Esse é um grande
desafio num contexto de fragilidade dos movimentos sociais, das organizações que defendem
interesses coletivos, emancipatórios.
Democratizar as informações relativas às diversas políticas sociais.
Estimular e viabilizar as condições para a maior participação dos usuários, bem como
articulação dos usuários conselheiros.
Qualificar e capacitar os conselheiros e os gestores na perspectiva crítico-propositiva.
Adequar o orçamento da SEMAS às reais demandas da população do município.
Garantir um percentual fixo do orçamento (5%) para o Fundo Municipal de Assistência
Social (FMAS).
Criar mecanismos de estímulo para doações aos Fundos da Assistência Social.
138
Alocar todos os recursos destinados à assistência social no FMAS, evitando a fragmentação e
a pulverização de recursos.
139
4. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
BEHRING, Elaine R. A contra-reforma do Estado o Brasil. 2002. Tese de Doutorado – Escola de
Serviço Social, Programa de Pós-Graduação, Universidade Federal do Rio de Janeiro, Rio de
Janeiro, 2002.
______. Controle Social: histórico e estratégias de aprimoramento. Disponível em:
<http://www.cfess.org.br>. Acesso em: 18 jan. 2004. Texto preparado para a III Conferência
Nacional de Assistência Social, 2001.
______. Financiamento e controle social: instrumentos imprescindíveis na construção da política
pública de Assistência Social. Seminário Política de Assistência Social: uma estratégia de inclusão
social – FSB. Minas Gerais: texto mimeografado, 2000.
______. Política Social no Capitalismo Tardio. São Paulo: Cortez, 1998.
BEHRING, Elaine R.; BOSCHETTI, Ivanete. Política Social: fundamento e história. São Paulo:
Cortez, 2006 (Coleção Biblioteca Básica do Serviço Social).
BONELLA, Carla C. & ALMEIDA, Werlany D. A trajetória da Política de Assistência Social no
município de Cariacica: uma análise do passado e do presente. Trabalho de Conclusão de Curso
(Curso de Serviço Social) – Universidade Federal do Espírito Santo, Vitória, 2009.
BRASIL. Lei Orgânica de Assistência Social. Brasília, 1993.
BRASIL. Política Nacional de Assistência Social. Brasília: MDS, set./2004.
BRASIL. Norma Operacional Básica do SUAS. Brasília: MDS, 2005.
BRASIL. Norma Operacional Básica/Recursos Humanos. Brasília: MDS, 2006.
BOSCHETTI, Ivanete. Assistência Social. In: Capacitação em Serviço Social e Política Social.
Módulo 3, Brasília: UnB/CEAD, 2000.
______. Assistência Social no Brasil: um direito entre a originalidade e conservadorismo. 2. ed.
Brasília: [s. n.], 2003.
______. Seguridade Social e projeto ético-político do Serviço Social: que direitos para qual
cidadania? Serviço Social e Sociedade. São Paulo: Cortez, 79, Especial, ano XXV, 2004, p. 108-
132.
140
______. O futuro das políticas sociais no governo Lula. Revista Katalysis, vol. 10, nº 01, p. 13-14,
2007.
BOSCHETTI, Ivanete; TEIXEIRA, Sandra O. Imprecisão conceitual e pulverização de recursos
federais na Função Assistência Social. Ser Social. Programa de Pós-Graduação em Política
Social/Universidade de Brasília, Departamento de Serviço Social, n. 12, jan./jun./2002.
BOTTOMORE, Tom. Dicionário do pensamento marxista. Tradução de Waltensir Dutra. Rio de
Janeiro: Zahar, 1988.
BRAVO, Maria Inês Souza; SOUZA, Rodriane de O. Conselhos de Saúde e Serviço Social: luta
política e trabalho profissional. Ser Social. Revista do Programa de Pós-Graduação em Política
Social do Departamento de Serviço Social da UnB, 10 - Política Social - Saúde, Brasília: jan./jun.,
2002.
CAMPOS JR, Carlos T. & GOMES, Helder. Construção de parâmetros de referência para subsidiar a
revisão da Agenda Cariacica. 2010 (mimeo).
CARLOS, Euzineia. Controle social e política redistributiva: as experiências de orçamento
participativo em Vitória e Serra-ES. Dissertação Mestrado (UFRJ/IPPUR), Rio de Janeiro, 2003.
CARVALHO, Maria do C. B. de. Gestão social: alguns apontamentos para o debate. In: RICO, E, M.
& RAICHELIS, R. (orgs.). Gestão Social: uma questão em debate. São Peulo: EDUC, PUC/SP,
1999.
CFESS. Carta de Maceió, 2000. Disponível em: www.cfess.org.br. Acesso em 09 de outubro de
2010.
COUTO, Beatriz R. O processo de trabalho do assistente social na esfera municipal. In: Capacitação
em Serviço Social e Política Social. Módulo 2, Brasília, UnB/CEAD, 1999.
CUNHA, Rosani E. O financiamento de políticas sociais no Brasil. In: Capacitação em Serviço
Social e Política Social. Módulo 3, Brasília, UnB/CEAD, 2000.
IAMAMOTO, Marilda V. Serviço Social em tempo de capital fetiche: capital financeiro, trabalho e
questão social. São Paulo: Cortez, 2007.
141
______. A questão social no capitalismo. Temporalis. Associação Brasileira de Ensino e Pesquisa
em Serviço Social. Brasília: ABEPSS, Grafline, 3, jan./jul. 2002, p. 9-32.
IBGE. Censo demográfico 2000. Disponível em:< www.ibge.gov.br>. Acesso em: 04 de abril 2010.
______. Mapa da pobreza e desigualdade 2003. Disponível em:< www.ibge.gov.br>. Acesso em: 13
de abril 2010.
IJSN. Microdados do Censo 2000.
IJSN. GEPS/Dados do Bolsa Família em Cariacica, 2010.
MARX, K. A lei geral da acumulação capitalista. In: O Capital: crítica da economia política. 19. ed.
Rio de Janeiro: Civilização Brasileira, 2003, livro 1, v. 2, p. 713-823.
MDS. BPC/LOAS. Secretaria Nacional de Assistência Social. Disponível em: <www.mds.gov.br>.
Acesso em 05 de maio de 2010.
MDS. Condicionalidades do Bolsa Família. Disponível em: <www.mds.gov.br>. Acesso em 13 de
outubro de 2010.
MDS. Relatório de Informação Social – 2009. Disponível em: <www.mds.gov.br>. Acesso em 4 de
fevereiro de 2011.
MDS. Dados dos Benefícios Sociais pagos pela CEF. Disponível
em:<www.beneficiossociais.caixa.gov.br>. Acesso em 18 de fevereiro de 2011.
MONNERAT, Giselle L & SOUZA, Rosimary G. de. Política Social e intersetorialidade: consensos
teóricos e desafios práticos. Ser Social. Brasília, v. 12, n. 26, jan./jun. 2009, p. 200-220.
MONTAÑO, Carlos. Das “lógicas do Estado às “lógicas da sociedade civil”: Estado e “terceiro
setor” em questão. Serviço Social e Sociedade. São Paulo: Cortez, 59, mar./1999.
MOTA, Ana Elizabete. Cultura da crise e seguridade social: um estudo sobre as tendências da
previdência e da assistência social brasileira nos anos 80 e 90. São Paulo: Cortez, 1995.
NETTO, José Paulo; BRAZ, Marcelo. Economia Política. São Paulo: Cortez, 2006 (Coleção
Biblioteca Básica do Serviço Social).
PAIVA, Beatriz; GOMES, Ana Lígia. A construção do novo e a força da participação-cidadã.
Disponível em: <http://www.ufsc.br/~neta/artigos.htm>. Acesso em: 18 abr. 2004.
142
PAIVA, Beatriz Augusto de. PAIVA, Beatriz A. et al. Bases de Construção do Sistema Único de
Assistência Social – SUAS. Brasilia, dez./2003 (mimeo).
PEREIRA, Potyara A. P. A assistência social na perspectiva dos direitos: crítica aos padrões
dominantes de proteção aos pobres no Brasil. Brasília: Thesaurus, 1996.
______. A política social no contexto da seguridade social e do Welfare State: a particularidade da
assistência social. Serviço Social e Sociedade. São Paulo: Cortez, 56, mar. 1998.
______. Como conjugar especificidade e intersetorialidade na concepção e implementação da
política de assistência social. Serviço Social e sociedade. n. 77. São Paulo: Cortez, 2004, p. 54-62.
______. Questão social, Serviço Social e direitos de cidadania. Temporalis. Associação Brasileira
de Ensino e Pesquisa em Serviço Social. Brasília: ABEPSS, Grafline, 3, jan./jul. 2002, p. 51-61.
______. Sobre a política de assistência social no Brasil. In: BRAVO, M. I. S. & PEREIRA, P. A P.
(Org.) Política Social e Democracia. São Paulo: Cortez; Rio de Janeiro: UERJ, 2001.
PONTES, Reinaldo N. Mediação: categoria fundamental para o trabalho do assistente social. In:
Capacitação em Serviço Social e Política Social. Módulo 4. Brasília: UnB/CEAD, 2001, p. 35-50.
PREFEITURA MUNICIPAL DE CARIACICA. SEPLAN: Dados Economia, 2010 (mimeo).
_________. SEMGE: Densidade demográfica da população, 2008 (mimeo).
_________. SEME: Censo Escolar 2007 (mimeo).
_________. SEPLAN: Censo Agropecuário 2006 (mimeo).
_________. SEMAS: Relatório de Gestão, 2006 (mimeo).
_________. SEMAS: Relatório de Gestão, 2007 (mimeo).
_________. SEMAS: Relatório de Gestão, 2009 (mimeo).
_________. SEMAS: Diagnóstico, 2009 (mimeo).
_________. Balanço Geral 2004-2008 e Balancete, 2009 (mimeo).
SILVA, Jeane A. Ferraz. Sociedade civil e Conselhos de Assistência Social: contradição entre o
adensamento e o esvaziamento da participação. Dissertação (Mestrado em Serviço Social) –
Programa de Pós-Graduação da Universidade do Estado do Rio de Janeiro, Rio de Janeiro, 2005.
143
_________ et al. O programa Bolsa Família: contradição entre a lógica da focalização e do direito
das famílias. Vitória, 2006, mimeo.
_________. A categoria pobreza no SUAS. UFES, Vitória, Encontro Nacional de Política Social,
2008.
SILVA, Maria Lúcia L da. Trabalho e população em situação de rua no Brasil. São Paulo: Cortez,
2009.
SILVA, Maria Ozanira da S. e. et all. A política social brasileira no século XXI: a prevalência dos
programas de transferência de renda. São Paulo: Cortez, 2004.
SPOSATI, Aldaíza. O primeiro ano do Sistema Único de Assistência Social. Serviço Social e
Sociedade, n. 87. São Paulo: Cortez, 2006, p. 96-131.
STEIN, Rosa Helena. A descentralização como instrumento de ação política e suas controvérsias
(revisão teórico-conceitual). Serviço Social e Sociedade. São Paulo: Cortez, 54, jul./1997.
______. Implementação de políticas sociais e descentralização político-administrativa. In:
Capacitação em Serviço Social e Política Social. Módulo 3, Brasília, UnB/CEAD, 2000.
TRINDADE, Rosa Lúcia P. Desvendando as determinações sócio-históricas do instrumental técnico-
operativo do Serviço Social na articulação entre demandas sociais e projetos profissionais.
Temporalis. ABEPSS, Brasília: Grafline, 2001, p. 21- 42
VIANNA, Maria Lúcia T. Werneck. A Americanização (perversa) da Seguridade Social no
Brasil: estratégias de bem-estar e políticas públicas. Rio de Janeiro: Revan, UCAM, IUPERJ, 1998.
______. O silencioso desmonte da seguridade social no Brasil. In: BRAVO, M. I. S. & PEREIRA, P.
A P. (Org.) Política Social e Democracia. São Paulo: Cortez; Rio de Janeiro: UERJ, 2001.
YAZBEK, Maria Carmelita. Classes subalternas e assistência social. 3. ed. São Paulo: Cortez,
1999.