1

LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL: UM OLHAR CRÍTICO

Ana Paula Barril Camargo do Nascimento [1] Trabalho Acadêmico – Artigo [2]

RESUMO

Este artigo reconstitui, em linhas gerais, a trajetória política monetária e da LRF – Lei de Responsabilidade Fiscal, da administração pública brasileira nos últimos 20 anos, analisando os principais avanços e novidades, inclui os erros de condução das reformas e os problemas de gestão que ainda persistem até os dias de hoje. Após fazer um balanço que percorre desde a era José Sarney, Fernando Afonso Collor de Melo, Fernando Henrique Cardoso, José Inácio Lula da Silva e Dilma Vana Rousseff, o texto apresenta eixos estratégicos para modernizar a gestão pública diante dos desafios do século XXI. O estudo proposto tomou como abordagem e revisão doutrina relativo ao Direito Público, Administrativo, Financeiro e Tributário. Palavras-chave: Direito: Público, Administrativo, Financeiro e Tributário; Responsabilidade Fiscal.

1 INTRODUÇÃO

A transição do regime militar para a democracia colocou à mostra a

fragilidade fiscal do país. Um balanço sobre o processo de reforma fiscal nos últimos

20 anos revela duas realidades distintas. Por um lado, houve inovações, avanços e

marcas profundas de modernização. Mas, por outro, verifica-se que os resultados ao

longo do tempo foram desiguais e fragmentados para o conjunto da Administração

[1]

Assistente Social – Instituição Toledo de Ensino de Presidente Prudente.

Pós-Graduação em Gestão Pública e Projetos – UNIFAI(março2015-março2016) Curso Avançado de Transtornos do Controle do Impulso – curso teórico e prática supervisionada - IPq-HC-FMUSP Instituto de Psiquiatria do Hospital das Clínicas da Faculdade de Medicina da Universidade de São Paulo – (março 2015 a março 2016) anapaulabcn@hotmail.com [2] Artigo apresentado como exigência parcial para a obtenção do título de Especialista no Curso de Pós-Graduação Lato Sensu em Gestão de Políticas Públicas e Projetos Sociais, disciplina Noções de Direito Aplicado à Área Social, em parceria com o UNIFAI – Centro Universitário Assunção – SP, sob orientação da Professora Ms.Flávia Orsi Leme Borges.

2

Pública, além de colocar em evidencia problemas que não foram devidamente

atacados ou solucionados. Apresentar a história, conceitos da LRF – Lei de

Responsabilidade Fiscal procurando refletir sobre o seu sentido é o intuito deste

artigo. [3]

Vejamos a seguir alguns pontos históricos e importantes:

Em 1989 houve um encontro na capital dos Estados Unidos chamado

“Encontro de Washington”. Nesse encontro, realizou-se uma série de

recomendações visando ao desenvolvimento e à ampliação do neoliberalismo nos

países da América Latina, e envolveu instituições e economistas de perfil neoliberal,

além de alguns pensadores e administradores de países latino-americanos.

As ideias desse encontro – tidas como um “receituário”, e não como uma

imposição – já eram proclamadas pelos governos dos países desenvolvidos,

principalmente EUA e Reino Unido.

As conclusões daquele encontro, ao final resumida nas seguintes regras

universais: disciplina fiscal, eliminação do déficit público; focalização dos gastos

públicos em educação, saúde e infraestrutura; reforma tributária dos impostos

diretos e indiretos; liberalização financeira objetivando o fim de restrições que

impeçam instituições financeiras internacionais de atuar em igualdade com as

nacionais e o afastamento do Estado do setor; taxa de câmbio competitivo;

liberalização do comércio exterior, com redução de alíquotas de importação e

estímulos á exportação; eliminação de restrições ao capital externo; privatização de

empresas estatais; desregulação, com redução da legislação de controle do

processo econômico e das relações trabalhistas e propriedade intelectual. [4]

Apesar de o Brasil ter sido um dos poucos países que não aceitaram de

imediato essas medidas, foi um dos que mais rapidamente as aplicou, em um

[3] Sobre este assunto ver: Instituto de Estudos Pólis http://www.direito.mppr.mp.br/arquivos/File/PoliticaHabitacionalnoBrasil.pdf HTTP://polis.org.br/ Acessado em 15/04/2015 [3]

Sobre este assunto ver: Brasil Escola

http://www.brasilescola.com/geografia/consenso-washington.htm Acessado em 15/04/2015

3

processo que conheceu o seu ápice ao longo da década de 1990. A principal ação

do governo brasileiro nesse sentido foi à implantação da política de privatizações,

em que empresas estatais dos ramos de energia, telecomunicações, da mineração e

outros foram transferidos para a iniciativa privada.

No Brasil, a Lei de Responsabilidade Fiscal, foi sancionada pelo então

Presidente da República Fernando Henrique Cardoso (Lei Complementar nº 101 de

4 de maio de 2000). [5]

2 LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL– LRF

A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) – Lei Complementar nº 101 –

entrou em vigor em 4 de maio de 2000. Ela vem regulamentar a Constituição

Federal no que diz respeito à Tributação e Orçamento (Título VI) e atender ao artigo

163 da Constituição Federal. O Artigo trata das Finanças Públicas.·.

Esta lei prevê, portanto, um mecanismo de maior controle nas contas

públicas, passando haver maior rigor para que o governo não contraia empréstimos

ou dívidas, visando ainda os princípios com características de organização,

planejamento e transparência de governos democráticos e realmente dedicados ao

interesse público. Propondo antes de tudo, uma reeducação dos governantes e

agentes públicos, no sentido de moralizar os representantes do povo, dando origem

a um novo comportamento moral tão almejado pela sociedade.

Lei de Responsabilidade Fiscal é aplicada a todos os governantes, nas três

esferas – União, Estados e Municípios - e nos três Poderes – Executivo, Legislativo

e Judiciário - passaram a seguir regras e limites claros para conseguir administrar as

finanças de maneira transparente e equilibrada. Caso contrário, estarão sujeitos a

penalidades da Lei.

A LRF representa um importante instrumento de cidadania para o povo

brasileiro, pois todos os cidadãos têm acesso às contas públicas, podendo

[5]

Sobre este assunto ver: Lei Complementar número 101 – 04/05/2000. DOU – Diário Oficial da

União Acessado em 16/04/2015 http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/lcp/lcp101.htm

4

manifestar abertamente sua opinião, com o objetivo de ajudar, fiscalizar e garantir

sua boa gestão.

3 INSTRUMENTOS PRECONIZADOS PELA LRF

Há alguns instrumentos preconizados pela LRF para o planejamento do

gasto público, que são: o Plano Plurianual – PPA, Lei de Diretrizes Orçamentárias –

LDO e Lei Orçamentária Anual – LOA. São leis instituídas pela Constituição Federal

art. 165.

PPA - O Plano Plurianual é um instrumento destinado a organizar e viabilizar

a ação pública. Por meio dele, é declarado o conjunto das políticas públicas do

governo para um período de quatro anos e os caminhos trilhados para viabilizar as

metas previstas, construindo um Brasil melhor.

LDO - Lei de Diretrizes Orçamentárias compreende as metas e prioridades

da administração pública federal, incluindo as despesas de capital para o exercício

financeiro subseqüente, orientará a elaboração da lei orçamentária anual, disporá

sobre as alterações na legislação tributária e estabelecerá a política de aplicação

das agências financeiras oficiais de fomento.

LOA - Lei Orçamentária Anual é uma lei elaborada pelo Poder Executivo que

estabelece as despesas e as receitas que serão realizadas no próximo ano.

A Constituição determina que o Orçamento deva ser votado e aprovado até o final

de cada ano (também chamado sessão legislativa).

Na construção e execução das ações da administração pública conta com a

participação popular na discussão e elaboração dos planos e orçamentos já

referidos, a disponibilidade das contas dos administradores para consulta e

apreciação pelos cidadãos e instituições da sociedade e emissão de relatórios

periódicos de gestão fiscal e de execução orçamentária, igualmente de acesso

público e ampla divulgação.

4 RECEITA CORRENTE LÍQUIDA

Um conceito importante e necessário para entender como funciona a LRF é

a Receita Corrente Líquida (RCL), uma vez que ela é a base para todos os cálculos.

5

Ela é o somatório das receitas tributárias, de contribuições patrimoniais, industriais,

agropecuárias, de serviços, transferências correntes e outras receitas também

correntes.

Da RCL são deduzidos: da União, os valores transferidos aos Estados e

Municípios por determinação constitucional ou legal, e as contribuições para a

Previdência Social do empregador incidente sobre prestação de serviço de terceiros

e a contribuição à previdência feita pelo trabalhador e também às contribuições para

o PIS (Programa de Integração Social); dos Estados, as parcelas entregues aos

Municípios por determinação constitucional e na União, nos Estados e nos

Municípios, a contribuição dos servidores para o custeio do seu sistema de

previdência e assistência social e as receitas provenientes da compensação

financeira entre diferentes sistemas de previdência.

A verificação da Receita Corrente Líquida deve ser para o período de um

ano, mas não necessariamente o ano civil. Então, para verificar a RCL do mês de

abril, por exemplo, de um determinado exercício financeiro, devemos contar as

receitas arrecadadas desde maio do exercício anterior até o mês de abril em

questão.

No que diz respeito às despesas, toda e qualquer despesa que não esteja

acompanhada pela LOA, pelo PPA e pela LDO e, no caso de despesa obrigatória de

caráter continuado, de suas medidas compensatórias, é considerada não autorizada,

irregular e lesiva ao patrimônio público. [6]

5 LIMITES DE GASTOS

São definidos em lei os limites mínimos de gastos com Educação, Saúde e

o limite máximo de gasto com pessoal.

Assim, de acordo com a Constituição Federal, no seu art. 212, o município

deverá destinar à Educação, não menos que 25% de sua arrecadação. Desses 25%,

60% devem ser destinados ao financiamento do ensino fundamental e os 40%

restantes ao financiamento de outros níveis de ensino (ensino infantil, por exemplo).

[6]

Este parágrafo e os outros subtítulos: 2; 3 e 4, estão contidos na Lei Complementar número 101 –

04/05/2000. DOU – Diário Oficial da União Acessado em 17/04/2015 http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/lcp/lcp101.htm

6

Para o FUNDEB (Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação

Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação), criado pela Emenda

Constitucional n.º 53/2006 em substituição ao FUNDEF que durou de 1998 a 2006,

também são definidas regras de como o recurso deverá ser usado. Desta

forma, 60% dos recursos do FUNDEB devem ser destinados exclusivamente para o

pagamento dos profissionais do magistério da educação básica. O mínimo a ser

gasto dos recursos do FUNDEB é de 95%, sendo que os 5% restantes podem ser

gastos no primeiro trimestre seguinte e com a abertura de crédito adicional. E, ainda,

é fixado um valor mínimo a ser gasto anualmente por aluno (R$ 2.285,57 em 2014).

O FUNDEB terá vigência até 2020 e é definido pelo artigo 60 da Constituição

Federal:

O FUNDEB é regulamentado pela lei nº 11.494/2007 e pelo Decreto nº

6.253/2007.

Os recursos aportados ao Fundo serão distribuídos, de acordo com

o número de matrículas efetivadas nas redes estadual e municipal, multiplicadas

pelo valor único por aluno estabelecido. Se os valores por aluno forem mais

elevados na rede estadual em relação à municipal, haverá uma redistribuição de

recursos da primeira para a segunda. Se o valor por aluno, em cada Estado, não

alcançar o mínimo definido nacionalmente, a destinação de recursos do Governo

Federal para Estados e Municípios será feita automaticamente, considerando o

número de matrículas efetivadas nas redes do ensino fundamental.

Já na Saúde, a porcentagem mínima que deverá ser aplicada é de 15% da

arrecadação municipal definida no inciso III do artigo 77 da Constituição Federal.

Os gastos com a folha de pagamento de pessoal representam o principal

item de despesas de todo o setor público brasileiro.

A LRF determina dois limites distintos para os gastos com pessoal no setor

público 50% da RCL para a União e 60% da RCL para Estados e Municípios.

Na Esfera Federal o limite é de 40,9% para o Executivo, 6% para o

Judiciário, 2,5% para o Legislativo e 0,6% para o Ministério Público.

Na Esfera Estadual 2% para o Ministério Público, 3% para o Legislativo,

incluindo o Tribunal de Contas do Estado, 6% para o Judiciário e 49% para o

Executivo.

7

Na Esfera Municipal 6% para o Legislativo, incluindo o Tribunal de Contas do

Município, quando houver e 54% para o Executivo. [7]

6 DÍVIDA PÚBLICA

Em relação à Dívida Pública, é definido em lei o máximo de endividamento

para Estados e municípios. Houve a necessidade de impor limites ao endividamento

público devido ao crescimento da Dívida no período 1994-2000 como consequência

do aumento da despesa pública. A Dívida Pública não deverá ultrapassar o limite

máximo de duas vezes a Receita Corrente Líquida e para os Estados e 1,2

vezes para os Municípios. Os municípios têm até 15 anos para corrigirem o excesso

de endividamento, caso haja. Vale lembrar que compete ao Ministério da Fazenda

divulgar, a cada mês, os entes públicos que estiverem acima dos limites de

endividamento (artigo 31, § 4º). [8]

[...] No texto para discussão do Tesouro Nacional “Análise dos Impactos da Lei de Responsabilidade Fiscal sobre a Despesa de Pessoal e a Receita Tributária nos Municípios Brasileiros” mostra resultados obtidos por Fioravante et. al (2006) mostram que, no caso da despesa com pessoal como proporção da receita corrente líquida, o “erro de calibragem” na imposição do limite de 60% estimulou o aumento dessa despesa para a maioria dos municípios que apresentavam gastos muito inferiores ao teto determinado. No entanto, a minoria que ultrapassava esse teto se ajustou. Para o indicador de endividamento, a lei gerou um efeito controlador para o pequeno número de municípios que ultrapassava o limite imposto, segundo os resultados encontrados. No entanto, os municípios que não se ajustaram aumentaram sua participação na dívida agregada de todos os municípios. Portanto, nesse caso, notaram-se Análise dos Impactos da Lei de Responsabilidade Fiscal sobre a Despesa de Pessoal e a Receita Tributária nos Municípios Brasileiros dois efeitos: além do controle da dívida de alguns municípios, houve uma concentração de endividamento de outros que não

foram controlados [...].[9]

[7] e [8]

BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília – DF: Senado, 1988

Acessado em 20/04/2015. http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicaocompilado.htm [9] Sobre este assunto ver: Ministério da Fazenda - http://www.fazenda.gov.br/

Acessado em 20/04/2015 Analise dos impactos da LRF sobre a despesa de pessoal e a receita tributária nos Municípios brasileiros. http://www3.tesouro.fazenda.gov.br/textos_discussao/downloads/td3.pdf

8

Ainda o estudo demonstra dificuldades em cortar gastos vinculados a

finalidades específicas, que se reflete no corte de despesas essenciais como o

investimento e, portanto, na piora da qualidade do gasto público.

Na medida em que os administradores de recursos públicos respeitem a

LRF, agindo com responsabilidade, o contribuinte deixa de pagar a conta, seja por

meio do aumento de impostos, redução nos investimentos ou cortes nos programas

que atendam à sociedade.

7 PENALIDADE DA LEI

Existem dois tipos de punições para o não cumprimento das regras

estabelecidas na Lei de Responsabilidade Fiscal: as punições fiscais, que

correspondem ao impedimento do ente para o recebimento de transferências

voluntárias, a contratação de operações de crédito e a obtenção de garantias para a

sua contratação, e as sanções penais, que envolvem o pagamento de multa com

recursos próprios (podendo chegar a 30% dos vencimentos anuais), a inabilitação

para o exercício da função pública por um período de até 5 anos, a perda do cargo

público e a cassação de mandato, e, finalmente a prisão.

Os crimes contra as finanças públicas não excluem o seu autor da reparação

civil do dano causado ao patrimônio público. Certamente que a punição criminal

baseada na Lei de Crimes levará ainda o transgressor a responder por outros crimes

associados. Considerando ainda que o Poder Legislativo, junto com os Tribunais de

Contas, são os órgãos competentes para o julgamento das contas da administração

pública, no que tange ao cumprimento da LRF, não há dúvidas de que cresce a

importância e o poder destes órgãos com a Lei de Responsabilidade Fiscal. [10]

[10] Sobre este assunto ver: Ministério da Fazenda - http://www.fazenda.gov.br/

Acessado em 20/04/2015 Punições para o Descumprimento da Lei de Responsabilidade Fiscal Edson R. Nascimento-Analista de Finanças e Controle da Secretaria do Tesouro Nacional http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/revista/Rev_30/artigos/Art_Edson.htm

9

8 CONCLUSÃO

Na busca de um olhar critico para a Lei de Responsabilidade Fiscal fica mais

evidente a necessidade da escolha de quem vai gerenciar as Receitas Públicas seja

em qualquer uma das esferas e para além do conhecimento acadêmico (nem

sempre levado em consideração) necessário para o gerenciamento sejam realmente

pessoas compromissadas com a sociedade, éticas e sérias.

E a importância da apropriação, divulgação e monitoramento dos gastos

públicos já que a Lei não evita que você não faça alguma coisa que é errada.

Apenas evita que você faça algumas coisas, mas não todas.

Ainda que haja necessidade de um cuidado maior com as despesas

correntes para que não seja maior que a receitas orçamentárias impedindo os

Governos e Poderes de investirem e atenderem as necessidades de seus

habitantes. Não é o que parece acontecer no Brasil já que nos últimos anos os

Governos realizaram alterações na LRF conforme os seus gastos e descuidos– O Ex-

Presidente Fernando Henrique Cardoso fez alterações em 2001 e o Ex-Presidente

Luis Inácio Lula da Silva, em 2008 e 2009, e a atual Presidente Dilma Vana

Rousseff, em 2011, 2013 e 2014.

O planejamento governamental, especialmente no âmbito federal, tem sido

descuidado ultimamente. O artigo 174 da Constituição praticamente nunca foi

aplicado, e não temos planejamento nacional, registrando-se tão somente planos

setoriais, como o Plano Nacional de Educação (PNE) aprovado ano passado, para

os próximos dez anos, e cujo efetivo cumprimento precisa ser acompanhado, além e

ser necessária a aprovação dos planos estaduais e municipais, o que deverá ocorrer

até o próximo dia 25 de junho (PNE, artigo 8º).

Prejuízos à transparência ficaram por conta da “contabilidade criativa”, que

contaminou as contas públicas nos últimos anos, distorcendo as informações

levadas ao conhecimento público. A prática recorrente de atrasar o pagamento de

serviços prestados por fornecedores do setor público e repasse dos ministérios

setoriais para que bancos públicos e privados paguem os benefícios sociais e

postergação no pagamento de subsídios devido a bancos públicos só promoveram a

quebra de confiança no governo para postergar por pouco tempo as más notícias

sobre as finanças públicas, que agora vêm à tona.

10

Uma clara demonstração que a Lei de Responsabilidade Fiscal existe para

ser cumprida, pois atos de gestão fiscal irresponsável como esses só mostram que

as consequências aparecem rapidamente, e as tentativas de burlar a lei só resultam

em prejuízos à segurança jurídica e à credibilidade no governo.

Muitas das recentes discussões sobre o ajuste fiscal decorrem da

implementação da Lei Complementar 148, de 25 de novembro de 2014, que

autorizou a União a recalcular as dívidas dos entes subnacionais, que agora lutam

pela sua efetiva implementação.

O poder público no Brasil tem sido, tradicional e infelizmente, muito

pouco público, muito pouco do povo ou das necessidades do povo.

REFERÊNCIAS E FONTES DE CONSULTAS

Sobre este assunto ver: Instituto de Estudos Pólis http://www.direito.mppr.mp.br/arquivos/File/PoliticaHabitacionalnoBrasil.pdf HTTP://polis.org.br/ Acessado em 15/04/2015 Sobre este assunto ver: Brasil Escola http://www.brasilescola.com/geografia/consenso-washington.htm Acessado em 15/04/2015 Sobre este assunto ver: Lei Complementar número 101 – 04/05/2000. DOU – Diário Oficial da União Acessado em 16/04/2015 http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/lcp/lcp101.htm BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília – DF: Senado, 1988 Acessado em 20/04/2015. http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicaocompilado.htm Sobre este assunto ver: Ministério da Fazenda - http://www.fazenda.gov.br/ Acessado em 20/04/2015 Analise dos impactos da LRF sobre a despesa de pessoal e a receita tributária nos Municípios brasileiros. http://www3.tesouro.fazenda.gov.br/textos_discussao/downloads/td3.pdf LEITURA COMPLENTAR: Revista Consultor Jurídico, Acesso em 21 de abril de 2015, 8h00 IRRESPONSABILIDADE FISCAL AINDA PERSISTE, 15 ANOS APÓS A PUBLICAÇÃO DA LEI José Mauricio Conti – Juíz de Direito em São Paulo, professor da Faculdade de Direito da USP, doutor e livre-docente em Direito Financeiro pela USP. Acessado em 21/04/2015 http://www.conjur.com.br/2015-abr-07/contas-vista-irresponsabilidade-fiscal-persiste-15-anos-publicacao-lei CARVALHO, Deusvaldo, Lei de Responsabilidade Fiscal – Doutrina e Jurisprudência, São Paulo. Edição 6, ano 2009 JUNIOR ADAUTO, Viccari, Lei da Responsabilidade Fiscal Comentada, São Paulo, Edição 7, ano 2011