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O Amazonas na arena internacional da mitigação da mudança climática: mecanismos de mercado em pauta1.
Thaís Brianezi - jornalista (ECA/USP), mestre em Sociedade e Cultura na Amazônia (PPGSC/UFAM), doutoranda em Ciência Ambiental (Procam/USP).
Resumo
A mudança climática passou a ocupar lugar de destaque na agenda política amazonense. Sob um
discurso de aparente consenso, movimento social, Estado e empresas defendem a valorização
monetária da floresta conservada como meio de combate à crise climática. A Aliança dos Povos
da Floresta surgiu na década de 1980 na Amazônia brasileira, marcando a aproximação entre a
luta dos seringueiros e os povos indígenas. Em 2007, ela foi retomada, tendo o pagamento por
serviços ambientais como principal bandeira. A Fundação Amazonas Sustentável foi criada
também em 2007, pelo governo estadual, para gerenciar o Programa Bolsa Floresta. A política de
incentivo que sustenta a Pólo Industrial de Manaus desde 1967 termina em 2023, e os
argumentos ambientais são a principal estratégia de defesa de sua manutenção. No Amazonas,
as propostas de mitigação tendem a assumir que devemos lidar com os limites do capitalismo,
sem questionar suas bases e valores, mesmo quando a mudança climática coloca um desafio
prático e filosófico a esse sistema.
Introdução
No Amazonas, a mudança climática passou a ocupar lugar de destaque na agenda política. Sob
um discurso de aparente consenso, movimento social, Estado e empresas defendem a
valorização monetária da floresta conservada como estratégia central de combate à crise
climática. O artigo traça um breve histórico da Aliança dos Povos da Floresta, da Fundação
Amazonas Sustentável e do Pólo Industrial de Manaus- PIM, com ênfase nos respectivos
discursos ambientais. A seguir, apresenta um panorama do estado da arte da discussão pública
mundial sobre o papel dos mecanismos de mercado na mitigação da mudança climática.
Este texto apresenta os resultados preliminares do projeto de doutorado, ainda em andamento,
intitulado “A mudança climática em disputa no Amazonas: análise das práticas de comunicação da
Aliança dos Povos da Floresta, do governo do Amazonas e do Pólo Industrial de Manaus”,
1 Este artigo foi apresentado no V ENANPPAS, em outubro de 2010, em Florianópolis.
desenvolvido no Programa de Ciência Ambiental da Universidade de São Paulo (Procam/USP),
sob orientação do professor doutor Marcos Sorrentino. Os procedimentos metodológicos adotados
nele têm caráter qualitativo: pesquisa bibliográfica, análise documental, entrevistas abertas e
observação direta.
A Aliança dos Povos da Floresta
A Aliança dos Povos da Floresta surgiu na década de 1980 na Amazônia brasileira, marcando a
aproximação entre a luta dos seringueiros (simbolizada pelo sindicalista Chico Mendes) e a luta
dos povos indígenas (representados por Aílton Krenak). De acordo com a senadora Marina Silva
(2010), que participou desse movimento:
A Aliança dos Povos da Floresta é a união dos trabalhadores extrativistas com os povos indígenas para a defesa conjunta da reforma agrária e das terras indígenas. Essa aliança, iniciada a partir do Conselho Nacional dos Seringueiros em assembléias indígenas e na participação de índios nas assembléias de seringueiros. Outros exemplos são a colaboração mútua em projetos de educação, saúde e cooperativismo, no apoio de índios e empates2 de seringueiros e reivindicações conjuntas contra a implantação de colônias indígenas e contra o projeto Calha Norte, na medida em que esses projetos implicam em medidas agressivas contra pessoas e contra a natureza.
O I Encontro Nacional dos Povos da Floresta aconteceu em Rio Branco, capital do Acre, em
março de 1989, paralelo ao II Encontro Nacional dos Seringueiros. Dele participaram 187
delegados seringueiros e indígenas do Acre, Amazonas, Pará, Amapá e Rondônia. O evento
alcançou grande repercussão nacional e internacional, porque foi realizado ainda sob o impacto
da morte de Chico Mendes, assassinado havia apenas três meses. A principal reivindicação de
então era o reconhecimento e a defesa dos territórios indígenas e dos seringueiros (neste caso,
por meio da criação de Reservas Extrativistas), com a implantação de políticas públicas que
garantissem a sobrevivência material e cultural desses povos e comunidades tradicionais
(ALIANÇA, 2007a; ALMEIDA, 2004).
O nascimento da Aliança dos Povos da Floresta representou uma politização dos padrões
explicativos e ordenadores da Amazônia, historicamente reduzidos a “umas quantas metáforas,
datas canônicas, quadros naturais e ´ciclos` ou a umas tantas construções literárias
hiperbolizadas” (ALMEIDA, 2008: 14). Como destacou Alfredo Wagner Berno de Almeida (Op.Cit.,
p. 14), coordenador do Projeto Nova Cartografia Social da Amazônia:
2 Empates eram formas de mobilização coletiva desenvolvidas pelos Sindicatos de Trabalhadores Rurais de Brasiléia e de Xapuri, no Acre, para impedir o desmatamento de áreas de extrativismo, nos anos 1970 e 1980. Os seringueiros iam para o meio da mata e se colocavam na frente das árvores que seriam derrubadas com uso de motosserra, a mando de fazendeiros (os “paulistas”). O primeiro empate do qual se tem registro foi realizado em Brasiléia, na fronteira do Acre com a Bolívia, em 1973, no seringal Carmem – e liderado por Wilson Pinheiro, sindicalista assassinado em 1980 (ALEGRETTI, 1994).
Com a emergência de novas identidades coletivas e de sujeitos sociais organizados, isto é, identidades coletivas objetivadas em movimentos sociais, estão sendo afastadas de vez as ficções biologizantes, bem como os sujeitos biologizados (...).
No fim da década de 1980 e início dos anos 1990, no contexto da luta pela redemocratização do
Brasil, marcado pela realização da Assembléia Constituinte e pelo fato de o país ter sediado a
Cúpula da Terra das Nações Unidas, os movimentos sociais da Amazônia viveram um processo
de institucionalização. O Conselho Nacional dos Seringueiros (CNS) foi juridicamente constituído
em 1988, com o objetivo de lutar por uma reforma agrária adequada aos extrativistas, que
respeitasse sua cultura e práticas tradicionais de apropriação do território. A entidade é fruto da
mobilização dos seringueiros do Acre, Amazonas, Pará e Rondônia, que realizaram seu I
Encontro Nacional em 1985, em Brasília (BRIANEZI, 2007). Um ano depois, em 1989, lideranças
de organizações indígenas fundaram a Coordenação das Organizações Indígenas da Amazônia
Brasileira (Coiab), atualmente a maior entidade indígena do país, com 75 organizações membro,
que agregam 165 povos dos nove estados da Amazônia Brasileira (ALIANÇA, 2007a). Em 1992,
como fruto das mobilizações da sociedade civil durante a chamada ECO-92, no Rio de Janeiro,
surge o Grupo de Trabalho Amazônico (GTA), uma organização rede formada por 18 coletivos
regionais que congregam mais de 600 sindicatos, grupos e organizações. O GTA foi concebido
como “um espaço de ação coletiva de movimentos sociais e ONGs na luta pelo desenvolvimento
sustentável da Amazônia Brasileira” (GTA, 2008a: 2).
Na década de 1990 e nos primeiros anos do século XXI, a Aliança dos Povos da Floresta foi
evocada apenas como registro histórico, quase sempre associado à figura de Chico Mendes3. Em
2007, porém, GTA, CNS e Coiab unem-se para realizar o II Encontro Nacional dos Povos da
Floresta, ocorrido em setembro, em Brasília. A retomada da Aliança deve ser entendida como
parte da estratégia traçada pelo GTA para pautar o pagamento por serviços ambientais no debate
nacional e internacional sobre mudança climática (BRIANEZI, 2010).
A decisão de relançar a Aliança dos Povos da Floresta foi anunciada em Manaus, em janeiro,
após uma reunião entre a direção das três organizações. A escolha da capital do Amazonas não
se deu por acaso: os coordenadores do GTA (Adilson Vieira, secretário-executivo), Coiab
(Jecinaldo Sateré-Maué, diretor) e do CNS (Manuel Cunha, presidente) eram todos desse estado4.
A carta pública resultante da reunião explicitava que “uma das metas, a curto prazo, da Aliança, é
fazer um trabalho articulado a nível internacional, no que se refere ao papel das florestas tropicais
3 Em 2005, Aílton Krenak coordenou o projeto Rede Povos da Floresta, que tinha o objetivo de criar uma rede de comunicação virtual entre 40 comunidades indígenas e de povos tradicionais, ligadas pela internet. Na ocasião de lançamento do projeto, em junho daquele ano, no Rio de Janeiro, Krenak declarou à imprensa que "o objetivo é reeditar, aproveitando a tecnologia, a Aliança dos Povos da Floresta, projeto do ambientalista Chico Mendes abandonado após sua morte" (O ECO, 2005). 4 Desde então, as três organizações já realizaram assembléias gerais. Os diretores eleitos, porém, continuam sendo todos do Amazonas: Rubens Gomes, do GTA; Marcos Apurinã, da Coiab; e Manuel Cunha, reeleito pelo CNS. Tanto Adilson Vieira quanto Jecinaldo Sateré-Maué passaram a ocupar cargos de confiança no governo estadual.
na mudança climática, e na conservação da biodiversidade e combate a pobreza” (ALIANÇA,
2007b).
A reativação da Aliança dos Povos da Floresta foi fruto de um debate interno do GTA, iniciado em
2005 a partir da sugestão de um subgrupo desta rede (o GT Panamazônico). Dois meses após a
reunião de Manaus, em março de 2007, GTA, CNS e Coiab reuniram-se novamente para discutir
a proposta, desta vez em Santarém, no oeste do Pará (QUEIROZ, entrevista5). Na ocasião, os
representantes das três entidades elencaram as razões pelas quais acreditavam ser necessário
rearticular o movimento mais amplo: a fragilidade decorrente da fragmentação das lutas; a
necessidade de se ter uma visão geral da Amazônia; os desafios colocados pela crise climática; a
persistência do desmatamento, apesar das taxas decrescentes; a poluição das águas e as
doenças decorrentes dela; a invasão das terras indígenas; a deterioração do sistema de saúde
indígena; os grandes projetos de infra-estrutura que ameaçam a vida na floresta; as grilagens de
terra e a violência no campo. Diante desta conjuntura, eles definiram três desafios coletivos: iniciar
uma campanha contra o desmatamento, com metas de médio e longo prazo, inseridas no
contexto dos acordos internacionais sobre mudança climática, de forma que os créditos de
carbono resultantes beneficiassem os moradores da floresta; fazer a proposta de um PAC
Socioambiental, como contraponto às grandes obras previstas no Plano de Aceleração do
Crescimento do governo federal; desenvolver um programa de ocupação para os jovens das
comunidades amazônicas, que garantisse a inserção deles no mercado de trabalho, com práticas
sustentáveis de geração de renda (VIEIRA, 2007). Na ata da reunião, feita por Adilson Vieira, o
secretário-geral do GTA sintetizou o espírito das propostas: “Pensar a economia dos povos da
floresta de forma mais pragmática. O que temos, quanto custa e quem paga”.
Como atividade preparatória ao II Encontro Nacional dos Povos da Floresta, GTA, CNS e Coiab
realizaram em parceria com o governo do Amazonas, em abril de 2007, o seminário “A
importância dos povos da floresta no contexto das mudanças climáticas globais”. Durante os três
dias do evento, os 33 participantes6 navegaram pelo Rio Negro, em um barco que serviu de local
de trabalho e de hospedagem. Na programação, houve palestras de pesquisadores como Phillip
Fearnside, do Instituto Nacional de Pesquisas da Amazônia (Inpa), Virgílio Viana, então secretário
estadual de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável, e Paulo Moutinho, do Instituto de
Pesquisa Ambiental da Amazônia (Ipam). Apesar disto, o documento final do seminário, divulgado
pela Aliança dos Povos da Floresta, adotou um discurso leigo, de tom alarmista: “Cientistas
prevêem que o aquecimento global poderá elevar a temperatura da Amazônia em até 12 graus
Celsius ainda neste século” (ALIANÇA, 2007c: 1). Outro sinal da aproximação recente com o
debate técnico é que a carta não falava em REDD, embora afirmasse a necessidade de
5 Dados obtidos a partir da entrevista com Aginaldo Queiroz, coordenador do GTA Médio Solimões, em 23 de março de 2010. 6 A autora participou do seminário a convite do GTA, representando o gabinete do senador João Pedro (PT/AM), de quem era assessora de comunicação.
“reconhecimento e desenvolvimento de alternativas para remunerar os povos das florestas por
seus serviços ambientais de manutenção da floresta em pé prestados ao Brasil e ao mundo”
(ALIANÇA, Op. Cit.: 2).
Em 2010, porém, a agenda da Aliança dos Povos da Floresta já está completamente inserida no
debate hegemônico sobre as estratégicas de mitigação da chamada mudança climática7. Em
março e abril, GTA, CNS e Coiab organizaram, em parceria com o Ipam e com o Instituto de
Manejo e Certificação Florestal e Agrícola (Imaflora), três consultas públicas sobre princípios e
critérios dos chamados REDD+ (Redução de Emissões por Desmatamento e Degradação,
incluindo manejo sustentável), um mecanismo criado para remunerar a conservação da floresta, a
partir da lógica de pagamento por créditos de carbono decorrentes de desmatamento evitado, que
será discutido com mais detalhes no quarto item deste artigo. Tais consultas públicas
aconteceram em Manaus, Porto Velho e Belém e o conteúdo decorrente delas, assim como as
contribuições recebidas no sítio eletrônico www.reddsocioambiental.org.br entre 1º de dezembro
de 2009 a 30 de abril de 2010, será sistematizado por um comitê de revisão e elaboração8. O
resultado consolidado será apresentado em um seminário a ser realizado em Brasília, até o fim do
ano, mas desde já o GTA anunciou a criação de um Observatório do REDD, com objetivo de
“monitorar as ações do Fundo Amazônia e das demais políticas sobre Redução de Emissões por
Desmatamento e Degradação – REDD no Brasil” (GTA, 2010: 1).
O governo do Amazonas
O seminário “A importância dos povos da floresta no contexto das mudanças climáticas globais”,
como visto no item anterior, aconteceu em um barco e teve apoio da Secretaria Estadual de
Desenvolvimento Sustentável do Amazonas (SDS). Na primeira noite do evento, a embarcação
atracou na praia da Lua, dentro da Área de Proteção Ambiental (APA) do Rio Negro – Margem
Direita, em Manaus, um balneário urbano bastante utilizado pelos moradores da capital nos fins-
de-semana, mas, ainda assim, uma unidade de conservação (UC) na qual os visitantes estão
proibidos de fazer fogueira. Lá a assessoria de comunicação da SDS organizou uma atividade de
confraternização na qual as 33 lideranças extrativistas, indígenas, cientistas e gestores
governamentais presentes foram convidadas a se posicionar ao redor de uma fogueira e a
declarar em seqüência qual o significado da floresta amazônica para cada uma delas. Todos os
7 O uso do termo mudança climática em substituição à expressão aquecimento global, inicialmente mais empregada, foi criticado por Boaventura de Souza Santos em palestra realizada durante a Conferência Mundial dos Povos sobre Mudança Climática e os Direitos da Madre Terra, em abril de 2010, na Bolívia. Os argumentos do sociológico português centraram-s no fato de a mudança climática ser um termo vago, que não explicita as causas estruturantes do problema, fruto do modelo de produção e de distribuição de bens (BRIANEZI, 2010). 8 Tal comitê é facilitado pelo Imaflora e tem representantes das seguintes organizações: CNS, GTA, COIAB, Contag, Rede Povos da Floresta, Biofílica, CNA, PFCA, ICV, ISA, Greenpeace, WWF, Fundação Avina, Icraf, Imazon, IPAM, Funbio, CI e TNC (fonte: www.reddsocioambiental.org.br).
depoimentos foram gravados por uma equipe que voltou para Manaus de canoa motorizada (a
voadeira), fez a edição durante a madrugada e, já na manhã seguinte, entregou uma cópia do
vídeo ao governador Eduardo Braga (PMDB), que estava de partida para os Estados Unidos. O
motivo da viagem eram reuniões com representantes do WWF e da Fundação Moore, potenciais
financiadores de projetos ambientais na Amazonas (BRIANEZI, 2010).
Menos de dois meses após o referido seminário, em 30 de maio de 2007, a Assembléia
Legislativa do Amazonas aprovou, em votação de primeiro turno, o Projeto de Lei nº 93/2007,
apresentado pelo governo estadual, que propunha a Lei Estadual de Mudanças Climáticas,
Conservação Ambiental e Desenvolvimento Sustentável. O PL 93/2007, apesar da complexidade
do tema e da sua abrangência (tratava, entre outros pontos, de incentivos ao mercado de
carbono, da instituição do Programa Bolsa Floresta e da Fundação Amazonas Sustentável - FAS),
tramitou em regime de urgência. A votação em segundo turno (com aprovação definitiva da lei)
aconteceu após três dias, tempo suficiente para o governador Eduardo Braga sancioná-la em 5 de
junho, durante as comemorações da Semana do Meio Ambiente. A iniciativa foi festejada por
redes ambientalistas e pela imprensa, por ter sido a primeira lei estadual sobre mudança climática
do Brasil (GREENPEACE, 2007; BRIANEZI, Op. Cit.).
O programa Bolsa Floresta é a ação de maior visibilidade instituída pela referida legislação
(publicada como Lei 3.135). Baseado no conceito de pagamento por serviços ambientais
prestados pelos moradores de unidades de conservação (UCs) estaduais de uso sustentável, ele
possui quatro componentes: o Bolsa Floresta familiar, o mais conhecido, que paga a cada família
R$ 50 mensais; o Bolsa Floresta Associação, um quantia equivalente a 10% da soma das bolsas
familiares pagas na UC durante o ano, para “despesas do orçamento participativo da associação”;
o Bolsa Floresta Social, de R$ 140 mil anuais por UC em investimentos em educação, saúde,
comunicação e transporte; e o Bolsa Floresta Renda, no mesmo valor que o Bolsa Floresta
Associação, para investimentos de “apoio à produção sustentável” (FAS, 2009, p. 25). De acordo
com o Relatório de Gestão 2009 publicado pela FAS, até outubro daquele ano, 6.813 famílias de
14 UCs eram beneficiadas pelo programa, sendo que, dessas, 6.325 já recebiam a bolsa familiar
(FAS, Op. Cit.).
O Grupo de Trabalho Amazônico (GTA) contestou publicamente estes dados e declarou que o
número de famílias efetivamente beneficiadas pelo programa não passava de 4 mil, tendo como
base relatos dos membros da Rede GTA que vivem nas UCs em questão (AGÊNCIA ESTADO,
2010). A FAS reagiu e divulgou uma nota de repúdio, reafirmando os números oficiais e
acrescentando que 78% do orçamento da instituição era gasto com atividades fim, ou seja, “em
benefício direto da população ribeirinha” (FAS, 2010).
As divergências entre o GTA e a FAS não se resumem a estatísticas. A FAS foi fundada em
dezembro de 2007, como uma instituição público-privada, sem fins lucrativos, para gerenciar o
Programa Bolsa Floresta. A justificativa foi que delegar a política pública a uma organização não-
governamental garantiria a continuidade dela, mesmo diante da alternância de grupos político-
partidários concorrentes no poder executivo. As primeiras doações recebidas pela FAS vieram do
próprio governo estadual e do Banco Bradesco, no valor de R$ 20 milhões cada uma. O
empresário Luiz Fernando Furlan, ex-ministro da Fazenda do governo Lula, e Virgílio Viana, ex-
secretário estadual de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável, assumiram os cargos de
presidente do Conselho de Administração e de secretário-geral, respectivamente (FAS, 2009). A
criação da FAS só foi anunciada pelo governador Eduardo Braga em abril de 2008, poucos dias
antes da realização da V Assembléia Regional do GTA Médio Amazonas, em Manaus. O
documento final do encontro manifestava “preocupação com os rumos que as políticas públicas
socioambientais do Estado do Amazonas estão tomando”, a partir de um entendimento de que
estava “em curso um processo de privatização e mercantilização das unidades de conservação do
Estado” (GTA, 2008b). A FAS, por sua vez, ofereceu ao GTA assento em seu Conselho
Consultivo, convite que foi recusado pela Rede, mas aceito pelo Conselho Nacional dos
Seringueiros (que, ao lado do GTA e da Coiab, conforme já visto, compõe a Aliança dos Povos da
Floresta).
Das 14 UCs já incorporadas pelo Bolsa Floresta, a Reserva de Desenvolvimento Sustentável
(RDS) do Juma, localizada no sul do Amazonas, às margens do rio Aripuanã, é a vitrine do
programa. Lá, a FAS está implantando um projeto REDD, o primeiro do mundo a obter padrão
ouro da certificadora alemã Tüv Süd, em 2008, seguindo os critérios de certificação da Aliança
Clima, Comunidade e Biodiversidade (CCBA, na sigla em inglês) (VIANA, 2009). A implantação do
projeto, com custos anuais de US$ 500 mil, durante quatro anos, tem financiamento da rede de
hotéis Marriot International, que está convidando seus hóspedes “a neutralizar as emissões de
carbono relativas às suas hospedagens, com US$ 1 por noite” (FAS, 2009, p. 57) A estimativa é
que o projeto evitará o desmatamento de 366 mil hectares de floresta, até 2050, gerando créditos
de aproximadamente 189,8 milhões de toneladas de gás carbônico (JB ECOLÓGICO, 2008).
O Pólo Industrial de Manaus
A Zona Franca de Manaus (ZFM) foi criada pelo Decreto-Lei nº 288, de 28 de fevereiro de 1967.
Mas o projeto de lei que lhe deu origem (o PL 1.310/1951) é anterior à ditadura militar e foi
apresentado ao Congresso Nacional pelo deputado federal Francisco Pereira da Silva (PSD/AM).
A criação da ZFM tornou-se um emblema das expectativas de integração da Amazônia brasileira
ao centro de poder político-econômico do Brasil e das ameaças (virtuais e concretas) de
internacionalização da região. A Operação Amazônia, da qual a retomada e aprovação do PL
1.310/1951 foi parte, inseriu-se no contexto político-econômico mundial de Guerra Fria, e na
decisão nacional de manter o alinhamento com os Estados Unidos da América, em detrimento do
campo soviético. Internacionalmente, vivia-se um período de descentralização industrial, no qual
os avanços tecnológicos na área de transportes e comunicações favoreceram a proliferação das
empresas transnacionais. Nacionalmente, a política econômica militar privilegiou o capital
estrangeiro no processo de apropriação e uso das forças produtivas do país. Localmente,
permanecia na Amazônia brasileira a estagnação após o chamado período da borracha,
interrompida apenas temporariamente durante a II Guerra Mundial (SERAFICO, 2005). Conforme
sintetizou José Seráfico (Op. Cit.: 101): “(...) a Operação Amazônia compatibiliza o discurso
nacionalista do militarismo com as reivindicações acerca do desenvolvimento regional da
Amazônia e com o processo de transnacionalização do capital.”
A Zona Franca de Manaus constitui-se como uma área de livre comércio e um pólo industrial. A
característica fundamental de ambos é que, “apesar da especificidade de cada um desses
mecanismos, (...) todos têm a função de oferecer condições de isenção ou redução de taxas
alfandegárias, impostos e de outros custos sobre a entrada e saída de bens em dada área de um
país” (SERAFICO, Op. Cit.: 103). Quando a ZFM foi criada, a Organização das Nações Unidas
para o Desenvolvimento Industrial (Onudi) possuía uma política de incentivo à implantação de
zonas francas industriais voltadas à exportação (as chamadas zonas de processamento de
exportação). Na ocasião, apenas a Irlanda, a China e a Índia já possuíam experiências neste
sentido, mas outros 30 países em desenvolvimento tinham anunciados planos de adotar esse
mecanismo (SERAFICO, Op. Cit.). Em suma, foi o sistema de incentivos da ZFM, fundamentado
na renúncia fiscal, que viabilizou a implantação do Pólo Industrial de Manaus (PIM), especializado
em eletrônica de consumo, cujo faturamento alcançou US$ 9 bilhões em 1990, quando o volume
da renúncia fiscal foi estimado em US$ 2,4 bilhões (DINIZ, 1995).
Até 2009, o PIM já contava com cerca de 500 empresas, grande parte delas filiais de
multinacionais conhecidas, como Coca-Cola, Nokia, Honda, Gillette, Harley Davidson, Sony,
Phillips e Panasonic. Em 2007, os empregos diretos deste Pólo somaram 105 mil postos de
trabalho e os indiretos foram estimados em 400 mil (RIVAS et. all., 2009). Mas a política de
isenção fiscal que justifica a permanência dessas multinacionais na região tem data para terminar:
2023. Na defesa de sua manutenção, os aspectos econômicos (geração de emprego e renda)
foram aos poucos cedendo lugar, na última década, a argumentos ecológicos: o fato de o
percentual de área desmatada no Amazonas não ultrapassar 2% da área total do estado é
creditado por políticos e empresários ao sucesso do modelo ZFM, que estaria inibindo a
destruição da floresta por meio da geração de empregos urbanos (BRIANEZI, 2010).
A Superintendência da Zona Franca de Manaus (Suframa), com financiamento da Nokia,
encomendou ao Instituto Piatam uma pesquisa para medir “o impacto virtuoso do Pólo Industrial
de Manaus sobre a proteção da floresta amazônica” (RIVAS et. all., Op. Cit: 3). A versão impressa
do resumo executivo do referido estudo, distribuída gratuitamente em 2009, explicitava o objetivo
político estratégico da pesquisa: “edição especial para distribuição aos congressistas brasileiros,
como subsídio aos debatedores sobre reforma tributária, no qual se busca manter a política
federal para a Zona Franca de Manaus, em razão de seu efeito virtuoso na proteção da floresta
amazônica” (RIVAS et. all., Op. Cit.: 5). No texto de apresentação, a superintendente da Suframa,
Flávia Grosso, afirmava que “faz tempo” que os benefícios ambientais do PIM são percebidos
pelos moradores do Amazonas, constatação que teria ganhado espaço primeiro “no discurso das
instituições locais e de suas autoridades políticas” e que carecia de um estudo mais amplo e
confiável para obter legitimidade científica (RIVAS et. al.l, Op. Cit.: 15; BRIANEZI, Op. Cit.).
Os cientistas do Piatam envolvidos nesta pesquisa concluíram que em 1997 as indústrias de
Manaus teriam contribuído com a redução de 85% no desmatamento do Amazonas. Além disso,
entre 2000 e 2006, “o PIM proporcionou a capacidade de atenuar o desmatamento do Amazonas
no intervalo de 70 a 77% em relação ao que poderia ter ocorrido com a ausência do Pólo” (RIVAS
et. all., Op. Cit: 20). O valor deste “desmatamento evitado” foi estimado como sendo algo entre
US$ 1 e US$ 10 bilhões. Os pesquisadores também compararam a evolução das taxas de
desmatamento do Amazonas e do Pará entre 1985 e 2003 e concluíram que no primeiro estado a
perda da floresta foi menor porque existia o PIM como alternativa econômica sustentável (RIVAS
et. all., Op. Cit.).
O estudo não levou em consideração, porém, o conhecido papel das estradas como indutoras do
desmatamento: no Amazonas, o acesso terrestre é bem mais restrito do que no Pará. Nem sequer
mencionou que este quadro de relativo isolamento deve ser modificado em breve, com o
asfaltamento da rodovia Manaus-Porto Velho, a BR-319. As obras de reabertura e pavimentação
já estão em curso e atendem ao lobby dos empresários de Manaus, interessado em reduzir o
tempo e o custo de escoamento da produção ao Centro-Sul do país (FEARNSIDE e GRAÇA,
2005; BRIANEZI; Op. Cit.).
Outra conclusão dos pesquisadores do Instituto Piatam contratados pela Suframa é que o PIM
deveria se organizar em ecoparques e criar um processo de certificação que agregasse valor aos
produtos. Tal selo substituiria a atual rotulagem obrigatória por lei: uma garça estilizada,
acompanhada da frase “Produzido no Pólo Industrial de Manaus”9 (RIVAS et. all., Op. Cit.). Como
parte dos esforços para viabilizar este projeto, a Suframa anunciou em maio de 2010 a criação de
um Plano Diretor de Gestão de Resíduos Sólidos, com a meta de até 2015 enquadrar todas as
empresas do PIM nas melhores práticas de tratamento e reaproveitamento de resíduos industriais. 9 Até 2006, a frase era “Produzido na Zona Franca de Manaus”.
Esta proposta é fruto do projeto Estudo para o Desenvolvimento de uma Solução Integrada
relativa à Gestão de Resíduos Industriais no PIM, que durou 15 meses e foi financiado pela Jica -
Agência Japonesa de Cooperação Internacional (SUFRAMA, 2010).
A proposta do “selo verde” para os produtos do PIM foi defendida por Flávia Grosso no Fórum
Internacional de Sustentabilidade, que reuniu 550 participantes em Manaus, sendo 300 deles
dirigentes empresariais, nos dias 26 e 27 de março de 2010. O evento foi organizado pelo Lide –
Grupo de Líderes Empresariais, em parceria com o governo do Amazonas, e atraiu 98
profissionais de comunicação, da mídia nacional e estrangeira10. Provocado pela superintendente
da Suframa, o publicitário Nizan Guanaes, proprietário do Grupo ABC, comprometeu-se a assumir
sem custos o projeto gráfico e a campanha de divulgação do referido selo. Além disto, em outro
momento do debate, o presidente do Grupo Videolar, Lírio Parisotto, perguntou ao governador
Eduardo Braga qual era a importância do PIM para preservação da floresta e ouviu como resposta
que o Pólo Industrial de Manaus significava “o maior projeto ambiental da Amazônia” e que “ter
uma empresa no PIM é ajudar a manter a floresta em pé”.
Mecanismos de mercado em pauta
Nos últimos 150 anos, o aumento médio da temperatura na Terra foi de 0,7ºC, causado pela
grande concentração de gases de efeito estufa na atmosfera, devido principalmente à queima de
combustíveis fósseis (IPCC, 2007). A atual concentração de gás carbônico está na ordem de 387
ppm, valor que já superou o patamar de 350 ppm indicado pelos membros do Painel
Intergovernamental sobre Mudança Climática (IPCC) como limite para garantir um aumento médio
igual ou menor que 2ºC na temperatura global11.
Um dos princípios da Convenção Quadro das Nações Unidas sobre Mudança Climática é o da
responsabilidade comum, porém diferenciada. Isso significa que países desenvolvidos, com
processo de industrialização mais intenso e antigo, contribuíram mais que os países em
desenvolvimento para agravar o chamado aquecimento global e, por isso, deveriam fazer esforços
maiores no enfrentamento da crise climática, já que a atmosfera é um bem público cujo acesso
deveria ser equitativo. Stephen Gardiner (2010) elencou os principais argumentos contrários a
esse princípio: os grandes países emissores não eram, há até poucos anos, conscientes do mal
que estavam causando; não é justo gerações presentes assumirem a responsabilidade por erros
que não cometeram nem saberiam evitar; o princípio do poluidor-pagador, neste caso, é irreal e 10 A autora participou do Fórum Internacional de Sustentabilidade a convite do jornal A Crítica. 11 Dados obtidos na palestra “Aspectos científicos recentes e a política da questão das mudanças climáticas globais”, proferida no dia 9 de abril de 2010, no Instituto de Engenharia Eletrotécnica da Universidade de São Paulo (IEE-USP), por Paulo Artaxo. Ele é professor do Laboratório de Física Atmosférica da USP, membro do IPCC e da coordenação do programa FAPESP sobre Mudanças Climáticas.
dificulta um olhar para frente, na busca de soluções coletivas ao problema comum. O próprio
autor, porém, desmontou uma a uma essas objeções: responsabilidade não significa culpa, ou
seja, se alguém não tem consciência de um erro, não quer dizer que não deva arcar com as
conseqüências dele; as gerações presentes beneficiaram-se das conseqüências positivas da
industrialização e, portanto, não podem passar por cima de seus efeitos negativos; irreal seria
esperar um acordo multilateral voluntariamente aceito por países em desenvolvimento que
ignorasse a problemática das emissões passadas.
É no contexto do princípio das responsabilidades comuns, porém diferenciadas, que o mercado
global, ao mesmo tempo em que historicamente ameaça a governança florestal, aumentando a
pressão por desmatamento, passou a representar uma oportunidade de captação de recursos e
de maior apelo internacional da causa ambiental (TONEN-ROS, 2007). Os chamados pagamentos
por serviços ambientais apareceram como estratégia de conservação e de combate à pobreza por
meio de iniciativas tanto do movimento social, quanto do Estado e de empresas, como visto no
exemplo do Amazonas. Sven Wunder (2006) defendeu o uso da expressão pagamento por
serviços ambientais, em detrimento de mercado de serviços ambientais, recompensa ou
compensação por serviços ambientais. No primeiro caso, porque a maior parte dos projetos já
testados (nas áreas do chamado seqüestro de carbono, proteção da biodiversidade em unidades
de conservação e em bacias hidrográficas ou turismo ecológico) eram acordos bilaterais, nos
quais regras de mercado, como a concorrência, não faziam sentido. No segundo e terceiro,
porque o uso da palavra recompensa pode gerar a expectativa de que qualquer serviço possa ser
pago, enquanto compensação traz a idéia do custo de oportunidade, ou seja, pode dar a
entender, por um lado, que será remunerado só o que estiver em risco e, por outro, que o valor
será pequeno, apenas um consolo.
O holandês Wunder (Op. Cit.), membro do Centro Internacional para Pesquisa Florestal, também
identificou (e desconstruiu) as principais críticas à estratégia de pagamento por serviços
ambientais. As primeiras dizem respeito à eficiência econômica: tais pagamentos só seriam
possíveis nas áreas com regularização fundiária definitiva, o que não é fato nos arcos do
desmatamento; além disso, eles interromperiam atividades econômicas pré-existentes, sem
necessariamente recompor os empregos diretos e indiretos perdidos nem dar às comunidades o
poder de decidir sobre seu destino. Outro grupo de críticas refere-se ao campo da justiça e da
equidade: os serviços ambientais estariam sendo mal pagos, com valor menor que o da
exploração madeireira, condenado os povos e comunidades tradicionais à estagnação econômica.
Os contra-argumentos expostos pelo pesquisador foram que há formas coletivas bem sucedidas
de regularização fundiária (como as Reservas Extrativistas) e que os recursos obtidos com o
pagamento dos serviços ambientais tendem a movimentar a economia local, ampliando as
perspectivas de vida dos chamados povos da floresta.
Há, porém, críticas mais ácidas ao uso da razão instrumental nas políticas ambientais,
especialmente aquelas relativas à mudança climática. Em 2004, por exemplo, a organização
Carbon Trade Watch12 divulgou a Declaração de Durban sobre o Comércio de Carbono, assinada
por outras 178 entidades, nove delas brasileiras: FASE-Gurupá, FASE-ES, Associação Caeté
Cultura e Natureza, FSC – Brasil, Instituto Ecoar para a Cidadania, Instituto Igaré, Núcleo Amigos
da Terra, PovoAção e Projeto Tudo sobre Plantas do Jornal SOS Verde. No documento, o
mercado de carbono aparece “como uma solução falsa que reafirma e aumenta as desigualdades
sociais” (CARBON TRADE WATCH, 2004: 1) da seguinte forma: gera créditos para indústrias
responsáveis por grandes emissões de CO2, como a de energia, siderurgia, cimento, celulose e
papel, ao mesmo tempo em que deixa para o setor público o custo de futuras reduções de uso de
combustíveis fósseis; cria possibilidades de mitigação baratas em países pobres, em vez de
atacar o problema do modelo de produção dos países ricos; impacta os povos e comunidades do
campo e da floresta, pressionados por projetos como o de grandes plantações de árvores; não
combate o uso de combustíveis fósseis e, portanto, nem as guerras decorrentes da disputa pelo
controle de reservas de petróleo, cujos gastos poderiam ser convertidos em investimentos no
desenvolvimento de economias baseadas em energia renovável e na eficiência energética.
Na mesma linha, a rede Our Worl is Not For Sale13 divulgou em 2009 a carta Change Trade, not
our Climate!14 . A declaração pública denunciava que regras de mercado, como a propriedade
intelectual e a proibição de subsídios, estavam dificultando a adaptação dos países mais pobres
aos efeitos da mudança climática. Na prática, eles muitas vezes não têm como pagar por novas
tecnologias menos poluentes e ainda correm o risco de sofrer sanções da Organização Mundial
do Comércio (OMC), caso seus governos financiem em grande escala as chamadas atividades
econômicas de baixo carbono (como a produção de agrocombustíveis). A carta ainda lembrava
que os mercados de carbono, como quaisquer outros, são voláteis: ou seja, quando o preço do
carbono estiver baixo, será menos provável que as empresas adotem medidas de eficiência
energética e/ou desenvolvam novas tecnologias. Durante a recente crise financeira mundial, por
exemplo, o preço do carbono caiu, visto que muitas empresas que tinham comprado permissões
de emissão não as utilizaram porque estavam produzindo pouco e resolveram vendê-las
(OWINFS, 2009).
Em abril de 2010, 15 mil pessoas de 142 países reuniram-se em Cochabamba, na Bolívia, na
Conferência Mundial dos Povos sobre Mudança Climática e Direitos da Mãe Terra, convocada
pelo presidente Evo Morales15. Um dos 17 Grupos de Trabalho oficiais do evento16, o GT-15,
12 Tradução livre: Observatório do Mercado de Carbono. 13 Tradução livre: Nosso Mundo não Está à Venda. 14 Tradução livre: Mude o comércio, não nosso clima! 15 A autora participou da referida conferência, graças ao apoio da Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior – CAPES.
intitulado Perigos do Mercado de Carbono, contou com 150 participantes de nove países. Nos
debates de então, a crítica principal aos mecanismos de mercado foi de cunho ético: em síntese, a
afirmação de que a lógica de enfrentamento da crise climática deve ser a da busca pelo viver bem
dos povos, não pelo lucro. Duas histórias narradas por Leonardo Boff e por Fernando Huanacuni,
ambos palestrantes da conferência, ilustram bem o espírito de contestação de valores do evento.
Boff contou que em 2009 assessorou o presidente boliviano na defesa do projeto de proclamar 22
de abril o Dia Mundial da Mãe Terra, apresentado às Nações Unidas. De acordo com o teólogo
brasileiro, o argumento que ajudou a convencer os diplomatas a aceitar o termo Mãe, no lugar de
simplesmente Terra, foi o de que uma terra pode ser vendida ou alugada; já uma mãe, não. Já
Huanacuni, advogado aymara, destacou o relato que ouviu de uma jovem professora de seu povo:
Havia um outdoor em La Paz que mostrava um homem pendurado em um prédio, limpando uma janela, enquanto do lado de dentro da sala outro homem estava sentado em seu escritório. Uma frase perguntava: “De que lado você quer estar?”. Era a propaganda de uma faculdade particular. Minha amiga passeava com o sobrinho, uma criança aymara, que lhe perguntou: “Tia, o que quer dizer esta frase?”. Como sair desta situação? Ela pensou bastante antes de responder e, por fim, disse: “Quer dizer que não queremos estar ali dentro do escritório, presos”.
O documento final da conferência de Cochabamba, o Acordo dos Povos sobre Mudança Climática
e Direitos da Mãe Terra, reforçou a crítica aos mecanismos de mercado:
Condenamos los mecanismos de mercado, como el mecanismo de REDD (Reducción de Emisiones por la Deforestación y Degradación de bosques) y sus versiones + y ++, que está violando la soberanía de los Pueblos y su derecho al consentimiento libre, previo e informado, así como a la soberanía de Estados nacionales, y viola los derechos, usos y costumbres de los Pueblos y los Derechos de la Naturaleza (CMPCC, 2010:. 6)17.
A inclusão do termo REDD no documento síntese do evento atendeu a uma sugestão do
Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra (MST), do Brasil. O representante do MST
argumentou que o REDD era maior ameaça concreta dentre as estratégias de mitigação das
mudanças climáticas existentes e que, portanto, ela precisava ser explicitada.
O conceito de REDD foi introduzido nas negociações da Convenção Quadro das Nações Unidas
sobre Mudança Climática em 2005, na proposta submetida pelos governos da Costa Rica e de
Papua Nova Guiné, intitulada Redução de Emissões de Desmatamento nos Países em
Desenvolvimento e Abordagens para Estimular a Ação. Depois de dois anos de debate, o Plano
de Ação de Bali, fruto da COP-13, propôs o fortalecimento de medidas de mitigação relativas a 16 O 18º GT, sobre os conflitos socioambientais na Bolívia, foi extra-oficial: o governo de Evo Morales tentou impedir sua realização, mas ele aconteceu em um galpão ao lado da universidade Univale, que sediava a conferência. 17 Tradução livre: Condenamos os mecanismos de mercado, como o mecanismo REDD (Redução de Emissões pelo Desmatamento e Degradação das florestas) e suas versões + e ++, que está violando a soberania dos Povos e o seu direito ao consentimento livre, prévio e informado, assim como a soberania dos Estados nacionais, e viola os direitos, usos e costumes dos Povos e os Direitos da Natureza.
florestas nos países que não fazem parte do Anexo I, por meio do “desenvolvimento de políticas e
incentivos nas questões relacionadas a redução de emissões do desmatamento e degradação
florestal em países em desenvolvimento, o papel da conservação, manejo sustentável das
florestas e a melhora dos estoques de carbono dos países em desenvolvimento” (TFD, 2010). É
preciso lembrar que na primeira fase do Protocolo de Kyoto (2008 – 2012) o chamado
desmatamento evitado não foi considerado dentro das regras dos Mecanismos de
Desenvolvimento Limpo (MDL), que permitem que países do Anexo I abatam parte de suas metas
de redução de gases de efeito estufa por meio da aquisição de créditos de carbono (tecnicamente,
reduções certificadas de emissão) provenientes de projetos de “seqüestro de carbono”
implantados em outros países (MOUTINHO e SCHWARTZMAN, 2005).
Os debates técnicos sobre REDD no âmbito da Convenção do Clima continuaram e, em junho de
2009, o GT Ad Hoc de Ações de Cooperação no Longo Prazo apresentou o primeiro texto de
negociação sobre o chamado REDD-plus (ou REDD+ e/ou REDD++). A inclusão de conservação
e do manejo sustentável na proposta do REDD atendeu à preocupação de que o mecanismo,
como originalmente proposto pela Costa Rica e pela Papua Nova Guiné, beneficiasse
exclusivamente regiões com grande pressão sobre a floresta, na medida em que premiava apenas
quem conseguisse reduzir as taxas de desmatamento. Em dezembro de 2009, na COP-15, o
chamado Acordo de Copenhagen destacou a importância do REDD-plus como ação de mitigação,
mas não deixou claro se a proposta é que ele seja um mecanismo de mercado voluntário ou
esteja incluído no cardápio de possibilidades de mitigação disponível aos países do Anexo I em
uma eventual segunda fase do Protocolo de Kyoto. Além disso, como o Acordo de Copenhagen
não obteve consenso e, portanto, não se tornou legalmente vinculante, todos os olhares e
expectativas agora se voltam para a COP-16, no México (TFD, Op. Cit.). O secretário executivo
da Convenção, Yvo de Boer, porém, já declarou à imprensa que considera que não é “realístico”
firmar um acordo climático com valor jurídico na próxima Conferência das Partes e que o mais
provável é que a decisão seja mais uma vez adiada, para 2011, na COP-17, a ser realizada na
África do Sul (O ESTADO DE SÃO PAULO, 2010).
Em 2008, a rede The Forest Dialogue18, existente desde 1999, promoveu um processo de
consulta e consenso sobre o papel das florestas na mudança climática, que envolveu 250
pessoas. A culminância aconteceu no Fórum de Lideranças Globais da Floresta, em Washington,
em setembro daquele ano, quando a rede lançou a declaração Beyond REDD: the role of forest in
climate change19. O documento elencava cinco princípios que deveriam guiar as negociações
sobre medidas de mitigação relacionadas a florestas para o acordo pós-2012 da Convenção do
Clima: promoção do desenvolvimento sustentável tanto em países ricos quanto pobres, não só em
18 Tradução livre: O Diálogo da Floresta. 19 Tradução livre: Além do REDD: o papel das florestas na mudança climática.
áreas de grande desmatamento, mas também no apoio a florestas conservadas; estratégias
amplas, que dêem conta dos vetores de desmatamento que extravasam o setor florestal, como o
agronegócio e o crescimento populacional; apoio à governança florestal transparente, inclusiva e
responsável; incentivo a processos locais que clareiem e reforcem os direitos de posse e de
propriedade fundiária e os direitos de carbono; financiamento adicional e substantivo, que garanta
a capacidade de colocar os quatro outros princípios em prática (TFD, 2008).
No ano seguinte, a The Forest Dialogue aprofundou o debate sobre REDD-plus e organizou, de
abril a agosto de 2009, quatro seminários para discutir como financiar e colocar em prática o
mecanismo (um nos Estados Unidos, um na Inglaterra e dois na Suíça). As recomendações
resultantes foram apresentadas no documento Investing in REDD-plus: consensus
recommendations on frameworks for the financing and implementation20. O texto defende que os
mecanismos REDD devem ser: efetivos, ou seja, ter as reduções de emissões verificadas por uma
terceira-parte independente; eficientes, isto é, dar valor monetário à conservação e promover a
participação do setor público e privado; e equitativos, o que nessa proposta significa dizer que, no
mínimo, devem “evitar expor a riscos maiores as comunidades rurais mais marginalizadas cuja
sobrevivência dependa da floresta” (TFD, 2010: 7).
Considerações finais
Neil Fligstein (2007) propôs o conceito de atores sociais hábeis, que seriam aqueles capazes de
motivar os outros a tomar parte em uma ação coletiva. Em certa medida, os também chamados
atores estratégicos se comportariam com motivações opostas às dos atores racionais: no lugar do
auto-interesse, adotariam metas mais coletivas e maleáveis; no lugar da competição, tenderiam a
exaltar a cooperação. Para conquistar poder, um ator social hábil primeiro se apresentaria com um
discurso neutro, conciliador, e aos poucos iria se tornando mais ativo, vendendo suas propostas
como as melhores para o bem de todo o grupo. No Amazonas, a Aliança dos Povos da Floresta, a
Fundação Amazonas Sustentável (FAS) e o Pólo Industrial de Manaus (PIM), representado pela
Superintendência da Zona Franca de Manaus (Suframa), vêm se consolidando como atores
sociais hábeis no debate sobre estratégicas de mitigação da mudança climática relacionadas a
florestas.
O conceito desenvolvido por Fligstein (Op. Cit.) inspirou-se nas teorias de Pierre Bourdieu (1989:
10) para quem “as ideologias, por oposição ao mito, produto coletivo e coletivamente apropriado,
servem interesses particulares que tendem a apresentar como interesses universais, comuns ao
20 Tradução livre: Investindo em REDD-plus: recomendações consensuais sobre a estrutura de financiamento e implantação.
conjunto do grupo”. Bourdieu (Op. Cit.) defendeu que o poder simbólico é exercido com a
cumplicidade daqueles que não querem saber que estão sujeitos a ele ou mesmo que o exercem.
Dito de outra forma: as pessoas contribuem, ainda que sem querer, para a perpetuação dos
esquemas de poder de um campo, porque elas acreditam nas regras do jogo.
Esta constatação teórica ajuda a explicar por que a maioria das propostas de mitigação tende a
assumir que devemos lidar com os limites do atual sistema geopolítico, sem questionar suas
bases e valores, mesmo quando a mudança climática coloca um desafio prático e filosófico ao
sistema capitalista. O maior perigo do mercado de carbono é ser tomado como ferramenta única e
desviar o debate público para questões meramente técnicas acerca de sua implantação.
A Aliança dos Povos da Floresta reconhece o risco de que mecanismos REDD gerem corrupção,
ingerência sobre povos tradicionais e uma desculpa para países ricos adiarem as mudanças
necessárias em suas economias. Por isso, ela exige a participação dos povos indígenas e das
comunidades tradicionais em todas suas etapas de decisão, desde o planejamento até a
execução. No Amazonas, porém, não há sinais de que essa interação construtiva entre Estado,
movimento social e empresas esteja ocorrendo a contento no âmbito do Programa Bolsa Floresta
nem na criação do selo de certificação dos produtos do Pólo Industrial de Manaus.
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