Biocombustíveis e a perspectiva de certificação no Brasil1

Francisco Nelson Castro Neves2

Apresentação Institucional

A Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis (ANP) surgiu, em 1998, em um

momento de abertura do mercado interno do Brasil e da flexibilização do monopólio de exploração

do petróleo, como instrumento especial indireto do Estado para regular, conceder e fiscalizar toda

indústria do petróleo com foco no interesse público. Era um momento conflituoso, de certa partici-

pação política da sociedade, grandes debates e de retomada da democracia.

O petróleo foi colocado nesse ambiente com perspectivas de mudanças nas regras de organização

até então vigentes para o segmento. A questão central estava na quebra do monopólio do estado e

na privatização da PETROBRAS. De uma maneira resumida, podemos dizer que o enfrentamento

das idéias se dava entre a corrente governista da época, que defendia a quebra do monopólio do

petróleo e a privatização da PETROBRAS e, do outro, os oposicionistas, que defendiam a manuten-

ção das regras, o monopólio e a estatal.

O fato é que o modelo resultante não era exatamente o que queriam os governistas nem os oposi-

cionistas. Assegurou-se o monopólio da união quanto às reservas de petróleo, flexibilizou-se a ex-

ploração e manteve-se a estatal, abrindo-se fortemente o capital da empresa, mas garantindo o

controle do Estado nas decisões.

Foi criada então a ANP para regular, conceder e fiscalizar o segmento e o Conselho Nacional de

Política Energética (CNPE), para definir a política energética para o setor.

Histórico dos Biocombustíveis no Brasil

No início da atuação da ANP, persistiram a idéia e a prática de que o mercado regula a si próprio e

de que a política de energia do setor também seria definida em função apenas dos interesses do

mercado. Assim, pouco se fiscalizava, e o setor ia se desenvolvendo em função apenas do interesse

do mercado, sem uma orientação e articulação com a política de energia do país. O CNPE não foi

instituído. Viu-se “apagão” energético, oscilação dos preços de acordo com a especulação no mer-

1 Texto apresentado no Simpósio Internacional sobre Biocombustíveis e Segurança Alimentar – Tema

Certificação de Biocombustíveis no Brasil, Organizado pelo Instituto Cultural Brasil Alemanha – Salva-dor-BA. 2 Coordenador Regional do Nordeste da Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis

(ANP). Engenheiro Agrônomo, Pós Graduado em Meio Ambiente e Engenharia de Petróleo.

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cado global, a PETROBRAS evitando participar dos leilões, sendo esvaziada na sua política de pes-

soal, etc.

Quando se mudou o governo federal, em 2003, as regras foram mantidas, mas se fez cumprir a

legislação, fruto do rico processo democrático. Instituiu-se o CNPE, que passou a definir a política

energética do País; a PETROBRAS passou a atuar com força no mercado da indústria de petróleo,

puxando o conjunto da indústria para recordes de crescimento; e a ANP, de fato, fez valer sua mis-

são institucional, especialmente no que diz respeito à fiscalização do setor e ao estabelecimento do

referencial de interesse público como norteador da regulação, contrapondo a idéia de que o merca-

do regula-se.

A instalação do CNPE foi assim um marco temporal que caracterizou uma mudança de rumo na

política do setor, com vistas ao cumprimento da lei e do sentido público da regulação.

Em 2005, é instituída a lei nº 11.097, e os biocombustíveis são incluídos na matriz energética do

Brasil, passando a compor o nome da Agência Nacional do Petróleo. A partir desse momento, os

combustíveis automotivos ganharam componentes de forte feição ambiental e social.

A lei estabeleceu atenção e estímulos formais, focados na formação de mercados consumidores

para bicombustíveis, trazendo consigo o conceito novo de combustível com selo social e combustí-

vel verde.

A matriz de combustíveis veiculares no Brasil passou a ter uma crescente participação dos biocom-

bustíveis, chegando em 2008 ao cenário que podemos observar no quadro 01 abaixo.

Quadro 01 – matriz de combustível veicular no Brasil, no primeiro semestre de 2008

Diesel51,2%

B1001,0%

Gasolina A26,1%

Álcool Anidro6,0%

Álcool Hidratado

11,5%

GNV4,1%

1º sem 2008 - Veicular

Álcool Total17,5%

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.Fonte: Boletim da Superintendência de Abastecimento da ANP

O etanol (álcool) produzido da cana de açúcar vem sendo estudado no Brasil, como combustível,

desde 1925. Ganhou força como programa de governo em 1975, com o PROALCOOL, criado em

14/11/1975 pelo Decreto nº 76.593. Pesa, no entanto, na cultura da cana, um passado longo e

complexo, marcado na sua origem pela mão-de-obra escrava, por áreas gigantescas de monocultu-

ras, forte concentração de renda, desprezo pelas questões ambientais e por grandes subsídios go-

vernamentais e aplicações indevidas de recursos públicos. Esse histórico contrasta-se com a reali-

dade de hoje, pois a indústria desenvolveu-se e transformou-se em unidades de produção auto-

sustentável em termos de energia; na sua grande maioria, respeita a legislação trabalhista e absor-

ve milhões de trabalhadores rurais. Em grande parte, a relação de trabalho nas usinas é baseada

na mão de obra assalariada. É muito comum também a relação de arrendamento de terras, na qual

a usina paga um aluguel pela terra e cultiva cana. Em outras situações, agricultores são integrados

à usina, que financia o cultivo de cana, com o compromisso de compra da produção.

Há exemplos interessantes, como o da usina de Catenda no Estado de Pernambuco, onde os traba-

lhadores, diante de dificuldades financeiras da usina, assumiram a administração da empresa, num

modelo inovador de co-gestão e depois de autogestão do empreendimento resultando em grandes

ganhos econômicos.

Recentemente o Governo do Estado de São Paulo assinou com os usineiros um protocolo ambiental,

prevendo o fim das queimadas para 2014 e completa mecanização da colheita de cana. Mesmo com

perdas significativas de postos de trabalho, do ponto de vista do balanço das emissões de gases do

efeito estufa, é um grande salto.

Com a lei que estabelece a obrigatoriedade da mistura de álcool anidro à gasolina (proporção que

varia de 20 a 25%), ocorrida em 1993, assegurou-se um mercado cativo que certamente contribui

para todo esse avanço do setor. A produção de álcool vem crescendo extraordinariamente: passou

de 10 bilhões de litros na safra 2000/2001, para a estimativa de 24 bilhões de litros na safra

2007/2008. Toda essa crescente oferta coincide com uma crescente demanda, decorrente especi-

almente do surgimento dos motores flex fluel.

Os carros flex representaram uma revolução no consumo de combustíveis, porque permitem ao

consumidor escolher o produto de sua maior conveniência e atuar fortemente no equilíbrio de pre-

ço, nos momentos em que houver grandes oscilações. À medida em que aumenta a frota de carros

flex, esse papel do consumidor tende a ter maior impacto. Os quadros 02 e 03 abaixo demonstram

essa realidade.

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Quadro 02 – consumo de etanol combustível no Brasil e a venda de carros flex fuel.

Fonte: Boletim da Superintendência de Abastecimento da ANP

Quadro 03 – consumo de gasolina com a mistura de álcool anidro.

Fonte: Boletim da Superintendência de Abastecimento da ANP

Nesse cenário dinâmico da indústria sucoalcooleira, o grande desafio é o mercado externo, e o go-

verno não tem poupado esforços para contribuir com conquistas do mercado internacional. Dentre

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outros, há forte empenho governamental com uniformização da especificação do etanol, a logística

de transporte e de armazenamento e a segurança do abastecimento do mercado internacional.

O biodiesel (B100), desde o início, surgiu tendo como vetor público de fomento à formação do mer-

cado, estabelecida a partir da obrigatoriedade da mistura no diesel, inicialmente de 2%, o que ge-

rou uma demanda por aproximadamente 800 milhões de litros; e, logo em seguida, de 3%, com

uma demanda de 1,2 bilhão de litros de B100. Esse é o diferencial em relação ao PROALCOOL, que

fomentou a produção de cana, sem ter um mercado assegurado.

O biodiesel tem como matéria prima uma ampla e diversificada matriz oleaginosa. São culturas que

vão da soja à mamona, passando pela palma, pinhão manso, algodão, girassol, entre outras. Há

um grande potencial para se utilizarem as gorduras animais e os resíduos oleosos da indústria ali-

mentícia como matéria prima do biodiesel. Esse cenário é enriquecido com as diversidades agronô-

micas existentes no país; em cada região há uma ou mais culturas que podem ser exploradas e

terão aplicação na indústria de biodiesel.

Esse mercado, portanto, tende a estimular a agricultura em todas as regiões com destaque para o

semi-árido brasileiro, com a cultura da mamona, ainda limitada, mas de grande potencial.

O selo social é um conceito inovador aplicado à indústria dos combustíveis, pois vincula a venda do

biodiesel no leilão da ANP ao fato de a indústria adquirir pelo menos 50% do seu produto na agri-

cultura familiar. Além de participar do leilão, que é um compromisso de compra antecipada com

garantia de preço e quantidade, o empreendedor tem benefícios fiscais interessantes. No caso do

biodiesel, o incentivo governamental vem da garantia do mercado, com benefícios para a indústria

que aderir ao programa do selo social do Ministério de Desenvolvimento Agrário. Esses estímulos

indiretos, especificamente para a produção da agricultura familiar do Nordeste, têm sido insuficien-

tes e, no quadro positivo e dinâmico em que vive a agricultura industrial, os pequenos no Nordeste

têm tido pouca expressão do setor de biodiesel. Essa situação sinaliza a necessidade de medidas

complementares diretas do governo para esse segmento pontualmente. Há de se registrar que, do

ponto de vista específico da produção do Biodiesel (B100), o quadro é de absoluta segurança do

abastecimento, como podemos observar no quadro 04 que segue abaixo.

Quadro 04 – volume de biodiesel comercializado no primeiro semestre de 2008.

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Fonte: Boletim da Superintendência de Abastecimento da ANP.

O Mercado de Combustíveis no Brasil

O mercado dos combustíveis no Brasil cresceu, no ano de 2007 em relação a 2006, 7,57%, passan-

do de 90.673 mil m3 para 97.536 mil m3; enquanto que o PIB desse período cresceu 5,7%. O cres-

cimento do setor em relação ao PIB foi 32,8% a mais no mesmo período. Foi um resultado extre-

mamente positivo e acima da expectativa do setor de distribuição, que previa um crescimento de

metade do PIB. A comparação do consumo de combustíveis do primeiro semestre de 2007 com o

de 2008 mostra que há uma tendência de crescimento ainda maior em 2008, como demonstra o

quadro 05 abaixo.

Quadro 05 – consumo de combustível veicular no Brasil, no primeiro semestre em 2007 e 2008.

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v ariaç ão

1º sem 2007 1º sem 2008 08/07 %Diese l 19.767 21.712 9,84

Biodiese l * 93 434 368,78Gaso lina C 11.928 12.051 1,03

Gas ol ina A 9.185 9.038 -1,59Álcool An idro 2.743 3.013 9,82

Á lcool Hidra tado 3.939 6.024 52,94Álcool Tota l 6.683 9.037 35 ,24GLP 5.884 5.976 1,56Ó leo Com bustíve l 2.609 2.617 0,31QAV 2.358 2.610 10,68GAV 25 26 6,41Querosene Iluminante 16 13 -16,40

TOTAL 46.526 51.030 9,68

GNV (m il m 3/dia) 6.881 6.785 -1,38

m il m 3

Combustível

Fonte: Boletim da Superintendência de Abastecimento da ANP

Esse cenário de crescimento da demanda, aliado a um correspondente crescimento da oferta de

todos os combustíveis, é extremamente positivo para a economia brasileira e demonstra o dina-

mismo do setor, a capacidade de respostas aos desafios que estão relacionados com a atividade

econômica e a melhoria de renda dos brasileiros.

No caso dos biocombustíveis, é surpreendente o aumento da capacidade instalada de produção e o

volume de combustível disponibilizado ao mercado, em tempo relativamente curto, na fase inicial

do programa e ainda com muitos desafios sendo enfrentados, no que diz respeito à produção indus-

trial e a qualidade, à logística de transporte, armazenamento e distribuição do produto.

O mercado de biocombustíveis, no momento, é formado por dois ambientes: o primeiro e mais im-

portante é o mercado do biodiesel para a mistura B3 (diesel 97% e biodiesel 03%). Os leilões de

compras são anunciados através de editais públicos e precedidos também de audiência pública e

ocorrem a cada trimestre e têm por objetivo adquirir os produtos do trimestre seguinte e alimentar

um estoque de reserva do produto. A ANP apresenta um preço máximo, construído a partir do custo

de produção (preço dos bioóleos, custo industrial, transporte, etc) e, no leilão, realizado por lotes,

as empresas habilitadas previamente na ANP (selo social) ofertam quantidades a preços determina-

dos. Ganha quem oferecer menor preço para uma determinada quantidade de produto apresentada.

O segundo mercado é aberto e diz respeito à formação do mercado de outras misturas tipo B5, B10

e B20. As empresas que desejarem utilizar essas misturas devem solicitar autorização prévia e com

propósitos experimentais, assumindo responsabilidades quanto aos impactos mecânicos da sua

frota, ao tempo em que devem registrar dados técnicos que venham a formar uma base de infor-

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mações referente à utilização desses produtos. Nesse caso, cada consumidor pode adquirir direta-

mente a mistura autorizada de uma distribuidora ou transportador, retalhista e revendedor (TRR).

No caso do etanol da cana, o cenário também é de forte expansão numa concorrência, no mercado

interno, cada vez mais direta com a gasolina.

O grande desafio para o etanol brasileiro é conquistar grandes mercados internacionais para que o

setor possa continuar crescendo. Apesar de as exportações estarem crescendo muito, variando

positivamente em 27,2%, como demonstra o quadro 06 abaixo, há uma necessidade de ampliar-

mos fortemente o mercado externo.

Quadro 06 – exportação de etanol.

Fonte: Boletim da Superintendência de Abastecimento da ANP

A Qualidade dos Combustíveis Comercializados no Brasil

A qualidade dos combustíveis comercializados no país tem um histórico recente de grandes proble-

mas. Os principais estavam relacionados à presença de solvente na gasolina e de água no etanol

comercializado. Os índices de não conformidade, parâmetro utilizado para mensurar a variação da

qualidade dos combustíveis comercializados no Brasil, têm sofrido reduções extraordinárias nos

últimos anos. Certos produtos, em determinados estados, chegavam a 20% de não conformidade

para uma realidade atual média de 2,5%. Os quadros 07, 08, 09 e 10 abaixo atestam a evolução da

qualidade dos combustíveis comercializados no Brasil.

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Quadro 07 – evolução da qualidade dos combustíveis no Brasil.

Fonte: Boletim da Superintendência de Qualidade da ANP

Quadro 08 – evolução da qualidade do óleo diesel por estado.

Fonte: Boletim da Superintendência de Qualidade da ANP

Quadro 09 – evolução da qualidade do etanol por estado.

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Fonte: Boletim da Superintendência de Qualidade da ANP

Quadro 10 – evolução da qualidade da gasolina por estado.

Fonte: Boletim da Superintendência de Qualidade da ANP

Em grande parte, esses problemas foram reduzidos pelo amplo e intenso trabalho de fiscalização da

ANP, usando regras rigorosas de controle e recursos tecnológicos que permitissem aos consumido-

res atuar de forma ativa no processo de fiscalização. Assim passou a controlar fortemente os produ-

tores e consumidores de solvente, marcar o produto na fonte com um elemento químico genético

que facilita o processo de identificação do solvente na gasolina. No caso do etanol também se pas-

sou a marcar quimicamente o produto anidro com um corante, permitindo ao consumidor identificar

quando se coloca água nesse tipo de combustível. Também se estabeleceu a obrigatoriedade de se

instalar o termodecímetro nas bombas, o que permite ao cidadão verificar a densidade do produto.

O fato é que hoje a qualidade é controlada dentro dos limites tolerados em países mais avançados.

O processo de fiscalização continua intenso e agora é reforçado por novos instrumentos instituídos,

como o recolhimento de parte dos tributos nas usinas (PIS e CONFINS), bem como a instalação de

relógios medidores da produção nas indústrias.

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A qualidade e a produção do biodiesel têm controle na indústria, sendo assegurada a qualidade do

produto. Nas distribuidoras também há controle de qualidade e do volume do produto comercializa-

do.

É válido de registrar algumas características do programa de monitoramento de qualidade dos

combustíveis desenvolvido pela ANP. Primeiro, a metodologia científica com rigoroso controle esta-

tístico na coleta de amostras, considerando diversas regiões de todos os estados brasileiros, volume

de combustíveis comercializado em cada uma delas e impacto proporcional no conjunto mercado.

Segundo, o caráter universal do programa, ou seja, atinge todo o território nacional. Terceiro, é

realizado por vinte e três universidades em todos os estados e de maneira continuada, sendo que, a

cada ano, todos os postos revendedores do país têm amostras coletadas. São mais de 200.000

amostras coletadas e analisadas ao longo do ano; todos os dias, há trabalho dessa natureza sendo

realizado nos estados. Esses dados são sistematizados nacionalmente e publicados graficamente

para orientar o cidadão quanto à variação dos índices de não conformidade. As anormalidades são

organizadas por unidades regionais e seguem para o planejamento da fiscalização organizar ações

fiscais de campo.

Certificação de Biocombustíveis

A qualidade hoje é uma característica favorável ao comércio dos combustíveis do Brasil, nos merca-

dos interno e externo. No mercado externo de biocombustíveis, um dos grandes desafios está na

uniformização global das especificações dos produtos. No caso do etanol, o Brasil e os EUA têm

grande experiência e desenvolvimento tecnológico para fomentar esse diálogo internacional que,

aliás, já vem ocorrendo. No caso do biodiesel, a situação ainda requer certo amadurecimento e

consolidação de expertise. Em março deste ano, a ANP publicou uma nova especificação desse pro-

duto, baseada em anotações de qualidade realizadas desde 2005. Inicialmente se estabeleceram

parâmetros mais largos e aspectos químicos e físicos limitados; depois, ampliaram-se as caracterís-

ticas físico-químicas, afunilaram-se os parâmetros, formando uma especificação adequada à mistu-

ra utilizada no Brasil. Esse esforço pela uniformização das especificações dos biocombustíveis a

nível global é estratégico para a política comercial de exportação desses produtos, e o governo fe-

deral tem feito grandes esforços nesse sentido, sobretudo no caso do etanol.

A qualidade dos biocombustíveis, as vertentes ambiental e social e o próprio mercado externo estão

associados à perspectiva de certificação dos biocombustíveis. Do ponto de vista ambiental, o etanol

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reduz em 40% a emissão de CO2, comparando-se com a gasolina, e o biodiesel, 78%, comparando-

se com o diesel.

No debate da certificação, a questão central não é a qualidade propriamente do produto nem mes-

mo as vantagens ambientais da queima do produto como fonte de energia, comparando os biocom-

bustíveis com os combustíveis fósseis, mas o sistema de produção dos biocombustíveis e, em parti-

cular, do etanol da cana.

São três os aspectos a se considerarem no processo de certificação, com certo grau de amadureci-

mento e entendimento nos foros internacionais. O sistema é ambientalmente correto, isto é, tem

desenvolvido práticas de produção em acordo com a legislação ambiental, mitigando o uso de in-

sumos químicos e ampliando práticas de manejo e conservação de solos. Do ponto de vista do a-

quecimento global, ele tem uma relação positiva de emissão de gases que provocam o efeito estu-

fa, levando em conta a cultura e/ou vegetação que existia em períodos anteriores à produção do

biocombustível. E do ponto de vista trabalhista, o setor respeita a legislação em vigor no país, o

qual é signatário da Organização Internacional do Trabalho.

Considerando as regras internacionais de comércio, o sistema de produção de cada país é um as-

pecto que diz respeito a sua autonomia e soberania nacional. Assim, o Brasil respeita e é adepto do

debate global sobre essa temática e está aberto para tratar da realidade nacional do sistema de

produção dos biocombustíveis. Participa de todos os encontros para os quais é convidado a fim de

tratar desse assunto. Todo esse processo de amadurecimento trouxe o Programa Nacional de Certi-

ficação de Biocombustiveis.

O governo brasileiro, através do Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior, en-

caminhou ao Instituto Nacional de Metrologia, Normatização e Qualidade Industrial (INMETRO) a

responsabilidade de implantar o Programa Nacional de Certificação de Biocombustíveis, que está

em plena execução. Esse programa representa um salto de qualidade nas atitudes do governo fede-

ral, de responsabilidade frente a questões estratégicas desse setor e do amadurecimento dos agen-

tes econômicos produtores de etanol.

As indústrias de etanol que desejarem aderir ao programa serão avaliadas quanto aos três aspectos

citados: emissão de gases, respeito à legislação ambiental e às boas práticas de manejo agrícola e

adesão à legislação trabalhista. As empresas serão monitoradas a partir de parâmetros, objetivos,

técnicos e científicos, tendo como executoras instituições credenciadas pelo INMETRO.

Empresas que aderirem ao programa e obtiverem o certificado do INMETRO de produção terão um

instrumento a mais a ser utilizado comercialmente.

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Conclusão

As iniciativas do Governo Federal demonstram a decisão de buscar cada vez mais excelência na

produção de biocombustíveis e assegurar às companhias brasileiras instrumentos de comprovação

da qualidade do produto e também o sistema de produção desenvolvido no Brasil.

A certificação do etanol no Brasil já é uma realidade, e esse processo tende a consolidar-se como

vantagem competitiva no comércio internacional, trazendo a perspectiva de grande ampliação do

programa e envolvendo o biodiesel.