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7/30/2019 Apostila_Anvisa_Regulacaoa1

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Regulao


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2013 Vestcon Editora Ltda.

Todos os direitos autorais desta obra so reservados e protegidos pela Lei n 9.610, de 19/2/1998.Proibida a reproduo de qualquer parte deste material, sem autorizao prvia expressa por escritodo autor e da editora, por quaisquer meios empregados, sejam eletrnicos, mecnicos, videogr-cos, fonogr cos, reprogr cos, microflmicos, fotogr cos, gr cos ou outros. Essas proibies

aplicam-se tambm editorao da obra, bem como s suas caractersticas gr cas.

Ttulo da obra: Anvisa Agncia Nacional de Vigilncia SanitriaAtualizada at 3-2013 (A1-AA284)

(Conforme Edital n 1/2013 Cetro)

Regulao

Autor:Vestcon Editora

DIRETORIA EXECUTIVANorma Suely A. P. Pimentel

PRODUO EDITORIALRosngela Sandy Tiago

EDIO DE TEXTOCludia FreiresPaulo Henrique Ferreira

CAPARalfe Braga

ILUSTRAOFabrcio MatosMicah Abe

PROJETO GRFICORalfe Braga

ASSISTENTE EDITORIALGabriela Tayn Moura de Abreu

ASSISTENTE DE PRODUOLaiany Calixto

EDITORAO ELETRNICAAdenilton da Silva CabralCarlos Alessandro de Oliveira FariaDiogo AlvesMarcos Aurlio Pereira

REVISOAna Paula Oliveira PagyDinalva Fernandesrida CassianoGiselle BerthoMicheline Cardoso FerreiraRaysten Balbino Noleto

SEPN 509 Ed. Contag 3 andar CEP 70750-502 Braslia/DFSAC: (61) 4062 0614 Tel.: (61) 3034 9576 Fax: (61) 3347 4399

www.vestcon.com.br


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ApresentaoO tema Regulao do Edital Cetro/Anvisa/2013 foi elaborado de forma confusa e repe va, no havendo progresso

nem equilbrio entre os tpicos de forma a representar a teoria e a pr ca relacionadas a vidade regulatria da Agncia,o que demonstra uma elaborao no tcnica do referido tema, provavelmente por pro ssionais sem especializao na rea.

Por essa razo, para a elaborao do material did co, no mais das vezes e de forma proposital, no u lizamos os tpicosapresentados no Edital para nomear os tulos da apos la.

O obje vo da matria com o tema Regulao apresentar um panorama de slida base bibliogr ca em diferentesreas de conhecimento, que contemple todo o contedo do Edital referente ao tema da Regulao, para que o tema sejaapresentado aos candidatos de forma mais coerente com a produo terica e a realidade pr ca da rea, com encadea-mento e conexo entre assuntos, do geral para o espec co.

importante destacar que o contedo de vrios tpicos do Edital consta no contedo de diferentes tulos da apos la,no sendo apropriado para cada tpico referir-se a apenas uma pgina ou um intervalo de pginas, na maioria dos casos,como, por exemplo, o tpico Obje vo e recursos regulatrios; este se refere a diversos contedos presentes em diferentes

tulos de sees e subsees da apos la (Estado intervencionista e Estado regulador; Quanto Estado? O debate atual;Regulao: Conceitos; Teorias da regulao econmica e tulos seguintes; Modelos de regulao e tulos seguintes;Reforma regulatria: Governana e qualidade regulatria; Recomendaes para a reforma regulatria; e Instrumentos deboas pr cas regulatrias).

Vestcon Editora


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Relao entre Estado e Mercado ............................... ................................. ................................ .............................. ............ 7

Estado:evoluo do seu papel na regulao da economia ................................. .................................. ................ ...................... 7

Maquiavel (1469-1527)................................ ................................. ................................ ............................. ........................... 8

Teorias do Estado desde Hobbes ............................... ................................. ................................ .............................. ............ 8

Locke (1632-1704)............................... ................................ ................................. .............................. .............................. ..... 9

Jean-Jacques Rousseau (1712-1778) ............................. ................................. ................................. ............................... .... 10

O Liberalismo, a parr de Adam Smith .............................. ................................. ................................ ............................... 10

De nindo o Estado Moderno ............................... ................................. ................................. ............................. ............... 11

Estado intervencionista e Estado Regulador ................................ ................................. ................................. ................ 12

Quanto Estado? O Debate Atual ................................ ................................. ................................ .............................. .......... 14

Regulao:conceitos ............................ ................................. ................................ ....................... ............................. ..................... 14

Teorias da Regulao Econmica............................... ................................. ................................ .............................. .......... 17

Teoria Normava da Regulao ................................ ................................. ................................ ............................. ........... 18

Teoria da Captura ................................ ................................ ................................. ............................. ................................ .. 18

Teoria Econmica da Regulao ................................ ................................. ................................ ............................. ........... 19

Regulao e Agncias Reguladoras:o paradigma norte-americano ............................ ................................ ................................. ................ ........................ 21

Reforma do Estado da Dcada de 1990 e Criao das Agncias Reguladoras no Brasil .............................. ..................... 25

Desenho Instucional das Agncias Reguladoras Brasileiras ............................. ................................ ............................... 28

Isomor smo Instucional das Agncias Reguladoras Brasileiras ............................ ................................ ...................... 28

Geraes das Agncias Reguladoras Brasileiras............................... ................................. ................................ ................. 28

Independncia das Agncias Reguladoras Brasileiras ............................... ................................ ................................. ....... 29

Agncias Reguladoras Brasileiras:setores de infraestrutura e sociais ................................ ................................ .......................... .............................. ....... 30

Agncias Reguladoras:competncia norma va e princpio da legalidade ................................ ................................ ................................. ...... 31

Modelos de Regulao ................................ ................................. ................................ ............................. ......................... 32

* Todos os assuntos do edital esto nesta apos la, apenas com a diferena de terem sido organizados dida camente para auxiliar o candidato.

SUMRIO*

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ANVISA


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Regulao pelo Custo de Servio (cost of service ) ............................. ................................ ................................. ............... 33

Fixao Direta de Preos................................ ................................ ................................. ............................. ....................... 33

Regulao por Taxa de Retorno ( rate of return regula on ) ................................. ................................ ............................. 33

Regulao por Incenvos ............................. ................................. ................................. ............................... ..................... 34

Regulao do Preo Teto ( price cap ) ............................... ................................. ................................ .............................. .... 34

Regulao por Comparao ( yards ck regula on )................................. ................................ ................................. .......... 34

Regulao da Qualidade ................................ ................................ ................................. ............................. ....................... 35

Reforma Regulatria:governana e qualidade regulatria ................................ ................................ ........................... ............................ ...... 36

Recomendaes para a Reforma Regulatria ............................... ................................. ................................ .................... 36

Instrumentos de Boas Pr cas Regulatrias ............................ ................................. ................................ ......................... 38

Anlise de Impacto Regulatrio ............................. ................................ ................................. ................................ ........... 39

Parcipao da Sociedade:consultas pblicas ............................... ................................. ................................ .............. ................................ .......... 40

Organismos de Superviso da Regulao ................................. ................................ ................................. ........................ 41

Governana Regulatria ................................ ................................ ................................. ............................. ....................... 41

Promoo da Qualidade Regulatria no Brasil ............................. ................................. ................................ .................... 41

Desa os da Regulao no Brasil ............................. ................................ ................................. ................................ ........... 42

Programa de Fortalecimento da Capacidade Ins tucional para Gesto em Regulao (PRO-REG)................................. 43

Regulao, Sade e Vigilncia Sanitria............................... ................................. ................................ ............................. 44

Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria:caracters cas ins tucionais e papel regulador ................................. ................................ ................................. ......... 46

Processo Regulatrio da Anvisa ............................. ................................ ................................. ................................ ........... 46

Programa de Boas Prcas Regulatrias da Anvisa ................................ ................................ ................................. .......... 49


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REGULAOVestcon Editora

INTRODUO

O interesse pelos temas da regulao estatal de mercados e do papel das agncias reguladoras tem ganhado cada vezmais espao na atualidade.Aps a chamada crise nanceira mundial, uma tendncia das anlises econmicas que tem ganhado adeptos pelo mun-

do afora a necessidade de fortalecer o papel do Estado na regulao dos mercados. Mais regulao o que os agenteseconmicos, surpreendentemente, pedem hoje aos governos. Uma mo visvel do Estado agora se sobrepe propaladametfora da mo invisvel do mercado, de Adam Smith, para quem os mercados deveriam se autorregular, com mnimapresena da ao estatal na economia.

Este material traz os contedos do edital do concurso da Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria (Anvisa) para os cargosde Analista Administra vo e Especialista em Regulao e Vigilncia Sanitria relacionados ao tema (Conhecimentos Bsicos:Regulao).

So abordados desde o papel do Estado na regulao de mercados e as teorias da regulao econmica at o surgimentoe operao das agncias reguladoras no Brasil. Ao nal, so destacadas a regulao sanitria e as caracters cas e atuaoda Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria, com nfase no programa de melhoria da regulao da Agncia.

RELAO ENTRE ESTADO E MERCADOAo adotar uma perspec va histrica, possvel notar que as ideias de pensadores sobre a relao entre Estado e mer-

cado, tanto do ponto de vista da pol ca como da economia, oscilam como um pndulo.A interveno do Estado no comrcio e na indstria foi defendida pelos mercan listas. A par r do liberalismo de Adam

Smith, surgiu e se difundiu a noo da mo invisvel do mercado, que aloca recursos de modo e ciente.J na primeira metade do sculo XX, o pndulo se move novamente: da hegemonia do mercado em direo a uma forte

interveno do Estado, para a ngir metas nacionais e sob dis ntos formatos ideolgicos. Esses foram os casos do keynesia-nismo, sob o New Deal , nos Estados Unidos, e mesmo o marxismo-leninismo na Unio Sovi ca.

Nos anos 1980, o liberalismo voltou a ganhar espao entre as naes, a par r das pol cas pra cadas pelos governosThatcher, na Inglaterra, e Reagan, nos Estados Unidos. Os estados nacionais passam a concentrar ateno na manutenoda estabilidade macroeconmica e na liberalizao dos mercados, em detrimento da pol ca industrial.

O que interessa aqui , sobretudo, o papel do Estado na sociedade. De tal sorte que, considerando-se as principais emais relevantes teorias sobre o Estado, fundamentalmente aquelas que versam sobre o que deve e o que no deve o Estadofazer, pode-se contribuir para a explicao sobre de que maneira o Estado moderno opera para exercer a coordenao e ocontrole da sociedade, em geral, e do mercado, em par cular, para se compreender como se d o processo de produodas pol cas pblicas e da regulao.

Assim, diferentes vises sobre o papel do Estado na economia, com maior ou menor interveno para a regulao demercados, sero apresentadas abaixo, sumarizando o pensamento dos principais tericos desde o surgimento histricodessa categoria at o desenvolvimento da ideia do liberalismo clssico de Smith.

O PAPEL REGULADOR DO ESTADO

Tema clssico das cincias sociais, o Estado o objeto por excelncia do estudo da pol ca. Essa a rmao verdadeira,em parte. A importncia do peso rela vo atribudo ao Estado moderno nas relaes de dada sociedade tem oscilado naspreocupaes dos cien stas sociais durante todo o sculo XX, e tambm nos l mos anos. Os estudos sobre o Estado tmmerecido ateno de maneiras diferentes, variando em funo da vertente disciplinar e da conjuntura pol ca e econmicados pases, entre outros aspectos. Entretanto, tambm fato que as mais difundidas perspec vas tericas da pol ca, no-tadamente a pluralista e a marxista clssica, no consideram que o Estado tenha um papel preponderante ou minimizama sua independncia ou autonomia.

Nos EUA, poca da criao do departamento de Cincia Pol ca na Universidade de Colmbia (1880), a Cincia Pol caera considerada a disciplina que tem iden dade e unidade como a cincia do Estado.

Fonte: FARR, J. The history of Polical Science.American Journal of Polical Science, v. 32, n. 4, 1988, p. 1175-95.

Aps grande depresso e com a aplicao dos ensinamentos con dos no pensamento macroeconmico keynesiano,o papel e a forma de atuao dos estados em nvel mundial mudaram signi ca vamente. O surgimento da Teoria Geralde Keynes foi historicamente relevante, e sobretudo oportuna. Num momento cr co da economia mundial propiciou aimplementao de vigorosos programas estatais de desenvolvimento econmico, com resultados festejados durante suces-sivas dcadas, especialmente no perodo ps-Segunda Grande Guerra. evidente a grande expanso do Estado no perodomencionado, ampliando sua estrutura e suas funes nos campos propriamente administra vo, interveno econmica naproduo e na regulao, bem-estar social por meio da proteo ao emprego e da previdncia etc. Entretanto, apesar dacrescente importncia do Estado no mundo real, o mesmo parece no ter havido na produo cien ca, ou pelo menoscom a mesma importncia.


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Para saber mais!

ATeoria Geral do Emprego, do Juro e da Moeda , de John Maynard Keynes, foi publicada originalmente em 1936. A re-voluo keynesiana representou uma ruptura com o modo de desenvolvimento da teoria econmica de at ento, noapenas porque foram iden cadas insu cincias de natureza estrutural na forma de operao de economias capitalistas,mas tambm porque a forma espec ca pela qual estas insu cincias se manifestavam pedia, alm da criao de regrascompensatrias, o acompanhamento e a interveno constante. Em outras palavras, a teoria keynesiana apontava paraa necessidade de pol ca econmica . (destaques do original).

Fonte: CARVALHO, Fernando Cardim de.Mercado, Estado e teoria econmica : uma breve re exo. Econmica, 1 (1), junho de 1999, p. 21.

Basicamente, o estudo da Pol ca sempre oscilou entre dois polos mais imediatamente possveis da re exo sobre ascomunidades organizadas, quais sejam as ins tuies pol cas como rgos indispensveis de controle e transformaosociais, por um lado, e as condies extrapol cas, em geral classi cadas como da sociedade, por outro. 1 Pelo lado dosestudos sobre a sociedade, inicialmente in uenciados pelos aspectos econmicos ou de classe, apresentando o Estado umaimportncia derivada dessa sociedade, abriu-se um vasto campo de inves gaes, relacionados aos objetos e produto dasegmentao das disciplinas da cincia social, sociologia e antropologia, e das disciplinas irms, especialmente da histria,psicologia e economia. Obviamente, no se quer dizer com isso que tais polos so considerados opostos ou inconciliveis.O que h, na verdade, o necessrio dilogo entre tais posies intelectuais, e o corriqueiro entrelaamento dos camposdisciplinares, em maior ou menor grau, consciente ou inconscientemente.

Para saber mais!

Para uma anlise da importncia da categoria Estado nas cincias sociais, em especial na pol ca comparada, e de talquadro de instabilidade na produo acadmica relacionada ao tema, Cf. SKOCPOL, Theda. Bringing the State back in:Strategies of analysis in current research. In: ONeil, Patrick & Rogowski, Ronald (ed.).Essenal readings in compara vepolics. New York: W.W. Norton & Company, 2004.

A primeira vertente, por sua vez, condicionou inves gaes sobre desde as formas e sistemas de governo e as inten-es do prncipe e de seus governantes, o bom e o mau governo, de cunho norma vo e los co, at mais recentementeo desenvolvimento dos estudos de natureza mais cien ca e com forte base emprica, prprios do estabelecimento dacincia pol ca, sobre o comportamento do Estado e de seus componentes, as relaes de poder entre os poderes, suaspol cas pblicas, as elites pol cas e os grupos de interesse.

E a Grcia?

Os escritos de pensadores da an guidade clssica como Plato, Scrates, Aristteles e Polbio, amplamente conhecidose difundidos, so dos por muitos estudiosos como relevantes e teis, e ainda hoje vlidos. Eles representam a origemdas trs formas bsicas de governo da democracia, aristocracia e monarquia. Embora nem sempre designados por taistermos, tais formas so de uso corrente na linguagem pol ca moderna.

MAQUIAVEL14691527

O precursor do uso do termo Estado foi Maquiavel (1469-1527), que por meio da seminal obra O Prncipe orientava ogovernante em como obter, manter e ampliar seu domnio. Ele inovou na pologia e no estudo da pol ca, dis nguindono mais trs, mas duas formas de governo, os principados (monarquias) ou as repblicas (aristocr cas ou democr cas).2

Em sua seminal obra O Prncipe , Maquiavel (1469-1527) orientavao governante em como obter, manter e ampliar seu domnio.

O uso do conceito de Estado na obra da Maquiavel foi possvel em face das condies obje vas de desenvolvimentodessa en dade, que passa a exercer sua dominao agora muito mais sobre os prprios homens que sobre o territrio.A par r de ento se tem presente os traos mais marcantes do Estado moderno, que o diferenciam do Estado propriamentepatrimonial, ou daquele conhecido pelos gregos e romanos.

1 LIPSET, Seymour Marn. Introduo. In: Lipset, Seymour Mar n (org.). Pol ca e cincias sociais . Rio de Janeiro: Zahar Editores, 1972. p. 9.2 clebre a frase que inicia a mais difundida obra de Maquiavel: Todos os Estados que existem e j exis ram so e foram sempre repblicas ou principados. MA-QUIAVEL, Nicolau.O prncipe. Texto integral. Comentado por Napoleo Bonaparte. So Paulo: Ed. Mar n Claret, 2006.


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A iden cao entre o monarca ou governante e o Estado evidente, desconstruindo progressivamente as ento cor-rentes ideia e pr ca dos Estados patrimoniais, onde havia sim a propriedade do senhor de tudo relacionado ao Estado,desde o territrio at os bens e as pessoas.Pode-se falar tambm no incio de uma separao, numa autonomizao entre o Estado, como associao pol ca, e asociedade civil, entendida como as relaes econmicas e sociais dela derivadas. Por m, a soberania plena ainda que sepossa cometer o vcio da redundncia do Estado marca a independncia do poder do governante, ou melhor, da autonomiade sua autoridade de qualquer outra. 3

Maquiavel falou da relao entre o prncipe e seus sditos de maneira a expressar duas concepes subjacentes: a deuma natureza humana degradada, na qual os homens so egostas, supers ciosos e ardilosos; e a de uma separao totalentre o governo e a moral, especialmente a religiosa. Sua obra um mo exemplo da literatura da poca que buscavadescrever o Estado, no com o obje vo de formar uma teoria sobre ele, mas para instrumentalizar o empresrio pol co aser um bom governante para seu prprio bene cio.

TEORIAS DO ESTADO DESDE HOBBES

J no mais tratando de como deve o prncipe governar, essas teorias gerais encontram na natureza essencial do homemo suposto fundamental para jus car a existncia e necessidade do Estado. O contrato social foi assim um mecanismo deabstrao colocado ao lado da descrio daquela poca, a servio da necessidade de prescrio do melhor Estado.

O bem comum, ao mesmo tempo que propunha romper com a tradio da lei divina, foi calcada na noo de uma certaracionalidade divina nos seres humanos. As paixes dos homens deveriam ser controladas ento pela ao do Estado geradoa par r de um amplo acordo da sociedade, mantendo-se, entretanto, sua privacidade, seus direitos de posse, a condiomais sagrada dos indivduos.

A par r da teoria de Bodin, Thomas Hobbes (em Leviat , 1651)expandiu as noes de Estado absoluto e indivisvel.

Com Hobbes, as cruis consequncias do imaginado estado de natureza quando os homens poderiam matar-se atodos corrompidos que eram em face de sua ganncia desenfreada seria suplantado pelo poder comum e nico de umEstado soberano. A liberdade do homem s poderia ento ser preservada com o advento do contrato social. Para no cairna desgraa da violncia e da guerra o homem renuncia ao seu poder em favor do Estado.

A soberania foi analisada e defendida por Hobbes em Leviat (1651), que a par r da teoria de Bodin expandiu as noesde Estado absoluto e indivisvel. O Estado no assim designado para ser marcado como totalitrio, arbitrrio ou desp co,mas justamente para se defender a nica forma de conceb-lo em seu poder absoluto.

Contrapondo-se s teses da dis no entre as formas boas e ms e o governo misto, Hobbes advogou o Estado comosoberano absoluto e com plenos poderes sobre seus sditos, que assim o autorizam por meio de um pacto social, necessriopara garan r a sua vida e segurana pela sujeio a um nico e comum poder, e no mais possibilidade de uso da forapar cular como num anterior estado da natureza. 4

Para alm da preservao da prpria vida, o ganho mais relevante e caro era a maximizao de seus interesses econ-micos, ou seja, a con nuidade dos negcios e do mercado.

Locke (1632-1704)

Para Locke (1632-1704), o governo s recebe a con ana en-quanto garante proteo e jus a aos indivduos.

3 GRUPPI, Luciano.Tudo comeou com Maquiavel . Porto Alegre: L&PM, 1996.4 BOBBIO, Norberto.A teoria das formas de governo . 10. ed. Braslia: Ed. UnB, 1997.


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Diferente de um Estado monrquico absoluto, Locke constri a defesa de uma sociedade civil com direitos pol cos, naqual o governo s recebe a con ana dos indivduos enquanto lhes garante a sua proteo e jus a. Ainda preservandoa abstrao do estado da natureza, a sociedade civil de Locke o produto da racionalidade do homem e ser compostaexclusivamente pelos proprietrios. Sua funo baseada na propriedade como a garan a da jus a e da equidade. Comoela dar o seu poder ao Estado tem o direito de re r-lo se no alcana o retorno esperado dos governantes.

O poder, ento, emana dos indivduos detentores das posses. Locke considera o poder absoluto como poder arbitrrio,e confere ao governo um poder derivado dos indivduos, de suas fortunas e propriedades, para elaborar as leis, garan r asegurana da propriedade e da vida, e punir os corrompidos que ameacem a preservao do todo.

Jean-Jacques Rousseau (1712-1778)

A vontade geral retomada por Rousseau para fundamentar amaior criao da sociedade, o Estado.

Na concepo de Rousseau, o homem corrompido a par r do momento em que surge a propriedade privada. A ganncia um produto da sociedade civil, no sendo encontrada no hipot co estado da natureza. O direito de posse e propriedadeno considerado uma virtude, mas a prpria origem do mal e da desigualdade. Sua sociedade civil o produto da voraci-dade dos homens e os levar desigualdade. A sua funo primordial ser a manuteno e a expanso das diferenas entrericos e pobres, proprietrios e desprovidos, exploradores e explorados.

A vontade geral retomada por Rousseau para fundamentar a maior criao da sociedade, o Estado. Por meio docontrato social os indivduos renunciam sua liberdade para que justamente a tenham preservada. Embora nem todos oscidados sejam iguais, no deveriam haver classes sociais, devendo o Estado tratar a todos de igual forma independentede seu nascimento ou da posse de propriedades.

A vontade geral deveria ento por meio do Estado garan r condies mnimas de convivncia, limitando a propriedadeao ponto de no permi r nem a opulncia nem a misria.

Para Adam Smith, o Estado um corpo estranho que necessaria-mente prejudica o andamento prodigioso do Mercado.

O Liberalismo, a parr de Adam Smith

Com Adam Smith (1723-1790), o liberalismo toma um flego que o vai impulsionar at os dias atuais.Pode-se mesmo dizer que o liberalismo econmico nasceu com Adam Smith, pensador do sculo XIX, que acreditava

que se os indivduos fossem deixados livres haveria algo como uma mo invisvel que garan ria o bem-estar cole vo apar r destes interesses individuais. Da o nome liberalismo, liberdade para ao dos indivduos, operando num sistema demercado livre. A tnica era, nas palavras de outro liberal, J.B. Say, o laissez-faire, laissez-passer (deixai fazer, deixai passar).

O controle de cada indivduo permanece necessrio, porm funo exercida por cada um por meio de sua prpria moral,de dentro para fora, no havendo mais a necessidade de um poder coerci vo externo para contenso de seu comportamento.

Segundo Smith, o desejo do indivduo de melhorar sua condio de vida, realizando trocas para reduzir a dureza e afadiga do trabalho, e acumulando para aumentar o seu padro de vida, acabaria por conduzir ao bem-estar cole vo, mes-mo quando no houvesse essa inteno ou planejamento deliberado nesse sen do. Para ele, cada indivduo esfora-se aomximo para empregar seu capital na sustentao da indstria doms ca, de forma a que esta indstria seja conduzida aproduzir o maior valor; cada indivduo necessariamente trabalha para tomar a renda anual da sociedade a maior possvel.

Subjacente sua formulao est a suposio de que a busca do interesse prprio por cada indivduo leva inexoravelmenteao bem-estar cole vo. O interesse prprio se confunde com a busca eminentemente econmica por ganhos materiais, ainda


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que o obje vo l mo seja o da sua considerao pelos demais. Ao contrrio de Rousseau, a natureza empreendedora do serhumano para Smith a mola da bem-aventurana, da sa sfao e da prosperidade das naes. O liberalismo econmico nesses termos a ao da mo invisvel que leva os indivduos a promover o bem-estar social ainda que isso no zesse partede suas intenes. O Estado passa a ser um ator completamente secundrio nas relaes entre os indivduos, relegado acondio de um corpo estranho que necessariamente prejudicava o andamento prodigioso do mercado.

"Geralmente, na realidade, ele no tenciona promover o interesse pblico nem sabe at que ponto o est promovendo... visa apenas seu prprio ganho e, neste, como em muitos casos, levado como que por uma mo invisvel a promoverum obje vo que no fazia parte de suas intenes" (Adam Smith).

A criao de condies que garan ssem a mudana de paradigma entre o mercan lismo e uma economia de mercadoera o papel fundamental a ser desempenhado pelo Estado aceito por Smith. Para tanto, seria necessrio o estabelecimentode marcos jurdicos que garan ssem a segurana dos negcios e a atuao, ou melhor, a no atuao estatal, deixando livreo mercado para os interesses privados.

A mo invisvel , para Smith, uma fora que leva a busca do interesse prprio individual, de modo a contribuir para obem comum. Cada indivduo que persegue seu prprio interesse contribui para o maior bem-estar social. O interesseprprio e a ordem social ento se reconciliam. A busca do interesse prprio individual se torna o mo vo fundamental napol ca econmica.

Havia, nesta poca, por parte dos economistas chamados clssicos (e tambm dos seus cr cos), uma preocupao emanalisar a economia a par r do entendimento do processo de produo como um todo e do processo de distribuio doque foi produzido (entre as classes que compunham a sociedade, ou seja, os trabalhadores assalariados, os capitalistas eos donos de terra) e, sobretudo, estavam esses economistas preocupados em entender como se dava a ar culao entreestes dois processos de produo e distribuio.

Assim que a chamada lei de Say, outro marco da concepo liberal, dizia que a oferta cria sua prpria procura.Trata-se de entender o processo produ vo como criando os rendimentos em termos de salrios, lucros e renda, necessrios aquisio dos frutos da produo, cons tuindo, portanto, um processo autossustentado realizado por meio do mercado,onde so pagos os rendimentos e adquiridos os produtos.

A aceitao da lei de Say est ligada a uma viso de economia onde os indivduos buscam sa sfazer suas necessidadesou seu consumo em diferentes datas, e onde a lgica de funcionamento econmico , ento, derivada deste obje vo. istoque conduz Ricardo, outro expoente do liberalismo econmico, a dizer que ningum produz a no ser para consumir ouvender... e os produtos sempre so comprados com outros produtos ou com servios (RICARDO, 1982, p. 197-198) e,em consequncia disso, a acreditar que a produo no podia sobrar ou no conseguir ser vendida de forma generalizada.A tendncia seria, pois, que a oferta agregada de produtos e a procura agregada por eles tendessem a se igualar. No have-ria desemprego generalizado, mas apenas transitrio e localizado. Uma vez que a tendncia ao equilbrio estava garan da

neste gnero de raciocnio, cabia apenas preservar o livre jogo das foras de mercado.Assim, destaca-se em primeiro lugar Hayek, para quem a interveno estatal no sistema produ vo era danosa. Hayek eraavesso aos sistemas de jus a social propostos pelos socialistas e social-democratas, por julgar que eles requerem a aoestatal extensiva. Alm disso, achava que a possibilidade de crise no sistema econmico estava ligada ao desrespeito, so-berania do indivduo enquanto consumidor. Este desrespeito surgia quando o crdito era concedido. Isto ocorre, conformeHayek, porque o crdito bancrio no derivava de poupana prvia, e s esta poupana poderia sinalizar adequadamenteas preferncias dos agentes quanto ao consumo presente ou ao consumo futuro, de forma que os bens fossem produzidosna medida ideal para atender aos consumos desejados em diferentes datas.

As teses liberais de e cincia reguladora do mercado quando deixado livre vo ser con nuadas por outros autores at osnossos dias, a par r da introduo de diferentes argumentos novos. Todos os argumentos, porm, tm em comum umacaracters ca herdada das ideias de Smith: a de que o que garante o carter regulador do mercado a liberdade de aoindividual, o respeito ao interesse de cada indivduo.

O liberalismo foi, ento, a doutrina adotada por certa burguesia ascendente para jus car a estruturao de mercadose a obteno cada vez mais elevadas margens de lucro. Ou tambm se pode considerar que ele foi a ideologia pol ca da-quela classe, com a qual se lutou contra a a rmao do Estado absoluto na Europa ps-medieval. Isso especialmente com oadvento do iluminismo no decorrer do sculo XIX. A centralizao de poder no Estado ento contraposta com a formulaode um corpo de ideias que valorizam os indivduos e seus direitos de propriedade e de protagonismo econmico, aliadosaos ideais de liberdade pol ca e democracia.

DEFININDO O ESTADO MODERNO

As formas do Estado so aquelas em que se considera seus traos mais marcantes. Entretanto, as quali caes do Es-tado em feudal, estamental, patrimonial, absoluto, burocr co, representa vo, democr co, autoritrio, socialista, social,pluralista, regulador etc., tm associados sua classi cao um conjunto bastante amplo de critrios, desde suas formasde organizao, do modo de produo a ele associado, das funes ou nalidades, s relaes dele com os indivduos ougrupos sociais. A elas correspondem perodos mais ou menos de nidos na histria, havendo, entretanto a necessidade derela vizao, sobretudo nos tempos mais contemporneos, quando h a complexi cao das relaes sociais e pol cas.

Considera-se a categoria Estado como uma ins tuio pol ca formada em determinado contexto histrico localizadogeogra camente. O contexto foi a transio do medievo a Idade Moderna, pelo que se falar em Estado moderno. O espao


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foi o con nente europeu, que deu lugar a organizao do poder por meio da sua progressiva centralizao e estruturaoefetuada em territrios delimitados. Admite-se que antes de tal perodo e em outras regies houve outras experinciasimportantes de organizao do poder em associaes e organizaes que nham considerveis papeis estruturais nasrespec vas sociedades.

Os escritos de pensadores da An guidade Clssica sobre a vida pol ca, amplamente conhecidos e difundidos, so dospor muitos estudiosos como relevantes e teis, e ainda hoje vlidos. Eles representam a origem das trs formas bsicas degoverno da democracia, aristocracia e monarquia. Embora nem sempre designados por tais termos, tais formas so de usocorrente na linguagem pol ca moderna. Apesar disso, o Estado moderno europeu considerado aqui como de resto naampla teoria pol ca contempornea como o marco do surgimento da mais destacada ins tuio pol ca da historia dahumanidade, que, muta s mutandis , permanece viva at os dias atuais.

Para Michael Mann, o Estado irrecusavelmente um conceito confuso. 5

Max Weber (1864-1920)

O problema seria que a maioria das de nies dessa categoria contm dois nveis de anlise: o ins tucional e o funcional.Segundo o autor, a viso predominante uma mista (porm, mais ins tucional), com quatro elementos, a saber:

um conjunto diferenciado de ins tuies de funcionrios, expressando centralidade, no sen do de que as relaes pol cas se irradiam de um centro para cobrir uma rea demarcada territorialmente, sobre a qual ele exerce um monoplio do estabelecimento de leis autoritariamente obrigatrias, sustentado pelo monoplio dos meios de

violncia sica.

A anlise de Mann claramente tributria do clssico conceito de Estado cunhado originalmente pelo alemo MaxWeber, segundo o qual Por Estado debe entenderse un ins tuto pol co de ac vidad con nuada, cuando y en la mediade que su cuadro administra vo mantenga con xito la pretensin al monopolio leg mo de la coaccin sica para el man-

tenimiento del orden vigente.6

Para saber mais!

A de nio de Estado moderno, segundo Max Weber

Es conveniente de nir el concepto de estado en correspondencia con el moderno po del mismo ya que en su plenodesarrollo es enteramente moderno pero con abstraccin de sus nes concretos y variables (...). Caracteriza hoy formal-mente al estado el ser un orden jurdico y administra vo por el que se orienta la ac vidad del cuadro administra vo(a su vez regulada por preceptos estatuidos) y el cual pretende validez no slo frente a los miembros de la asociacin que

pertenecen a ella esencialmente por nacimiento sino tambin respecto a toda accin ejecutada en el territorio a que seex ende la dominacin (o sea, en cuanto ins tuto territorial). Es, adems, caracters co: el que hoy slo exista coacci-n leg ma en tanto que el orden estatal la permita o prescriba () Este carcter monoplico del poder estatal es unacaracters ca tan esencial de la situacin actual como lo es su carcter de ins tuto racional y de empresa con nuada .

Fonte: WEBER, Max.Economia y sociedad. Mxico: Fondo de Cultura Econmica [1922] 2005, p. 45.

Estado Intervencionista e Estado Regulador

Todos os Estados modernos se dedicam redistribuio da renda, gesto macroeconmica e regulao de mercados.O que varia a importncia rela va dessas funes a depender do perodo histrico e da tradio de cada de pas.

Giandomenico Majone

O italiano Giandomenico Majone delineou, em seu clssico ar go,7 a transio entre o que chamou de Estado posi vo(como planejador, produtor direto de bens e servios e como empregador de l mo recurso) e o Estado regulador.

Segundo o autor, as modernas teorias pol co-econmicas do Estado dis nguem trs pos principais de intervenopblica no domnio econmico: 1) redistribuio de renda; 2) estabilizao macroeconmica; e 3) regulao de mercados.

5 MANN, Michael. O poder autnomo do Estado: suas origens, mecanismos e resultados. In: HALL, John A. (org.).Os Estados na histria . Rio de Janeiro: Imago, 1992,p. 166-167.

6 WEBER, Max.Economia y sociedad. Mxico: Fondo de Cultura Econmica [1922] 2005, p. 43-44.7 MAJONE, Giandomenico. Do Estado posivo ao Estado regulador: causas e consequncias de mudanas no modo de governana. In: MATTOS, Paulo Todescan L. etal. (Coord.).Regulao Econmica e Democracia: o Debate Europeu. So Paulo: Editora Singular, 2006, p. 53-85.


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A primeira inclui todas as transferncias de recursos de um grupo de indivduos, regies ou pases, para outro grupo,bem como a proviso de bens de mrito, tais como educao primria, seguro social, ou certas formas de assistncia sade que os governos obrigam os cidados a consumir. No caso da estabilizao macroeconmica, o Estado tenta a ngire manter nveis sa sfatrios de crescimento econmico e de emprego. Seus instrumentos principais so a pol ca scal emonetria juntamente com o mercado de trabalho e a pol ca industrial.

Por m, as pol cas reguladoras tm como obje vo principal corrigir vrios pos de falhas de mercado: o poder demonoplio, as externalidades nega vas, a informao incompleta, a proviso insu ciente de bens pblicos .

At ento, o mundo capitalista vivia um perodo de altas taxas de desenvolvimento econmico e de amplo consensoquanto ao papel do Estado de promover o crescimento econmico e o bem-estar social. No incio da dcada de 1980encerra-se essa fase de prosperidade vivida desde o m da Segunda Guerra Mundial, e inicia-se uma prolongada recessocujos efeitos so uma acentuada crise scal, acompanhada de uma crise do modo de interveno do Estado e de umacrise de governabilidade.

RUA, Maria das Graas. Desa os da governana. In: Coelho, Maria Francisca Pinheiro; Bandeira, Lourdes; Menezes, Malde Loiola de (orgs.)Pol ca, cincia e cultura em Max Weber . Braslia: Ed. da UnB, 2000. p. 159.

Em decorrncia da necessidade de reconstruo das economias nacionais aps a Segunda Guerra Mundial, as funesde redistribuio e de gesto macroeconmica foram destacadas como prioridades pol cas mximas na maioria dos go-vernos da Europa ocidental. O mercado foi, ento, relegado ao papel de provedor de recursos para pagar pela generosidadegovernamental.

Nesse perodo, quaisquer indcios de falhas de mercado eram considerados su cientes para jus car a maior interven-o do Estado, muitas vezes sob a forma da alocao central de capitais e da nacionalizao de setores-chave da economia.A centralizao e a pol ca econmica discricionria foram consideradas pr-requisitos para uma governana e caz.

A essa maior importncia atribuda s pol cas de redistribuio e gesto discricionria da demanda agregada deno-minou-se Estado do bem-estar, Estado keynesiano ou Estado keynesiano do bem-estar, os quais se tornaram bastantedifundidos naquele perodo histrico.

Para saber mais!

Falhas de Mercado

Monoplio natural (poder de monoplio)Um monoplio natural uma empresa que tem capacidade de produo para todo o mercado com um custo inferior ao queexis ria se houvesse outras empresas concorrendo com a primeira. O monoplio natural surge onde h grandes economiasde escala. Se as empresas so divididas para compe r entre si, o custo mdio de cada uma seria maior do que o custo domonoplio original. Assim, um monoplio natural ocorre quando o custo minimizado concentrando toda a produode um conjunto de bens e servios em uma nica empresa, do que distribuindo essa produo entre vrias empresas.

Externalidades (posivas e negavas)A externalidade surge quando as empresas ou indivduos realizam aes que levam em considerao somente os bene ciose os custos privados, e no os custos e bene cios sociais. O bene cio privado corresponde somente ao bene cio doindivduo que consome o bem ou servio.O bene cio social leva em considerao o impacto desse consumo para todos os indivduos da sociedade.

Quando o bene cio social maior do que o bene cio privado, a externalidade de nida como posi va. Exemplo de umindivduo que cuida do jardim da sua casa, bene ciando no somente ele mesmo, mas outros moradores da vizinhana.A externalidade nega va, contrariamente, caracterizada quando os custos dos produtores ou vendedores, chamadosde custos privados, no so totalmente internalizados. Esses custos, ento, so distribudos e absorvidos pela sociedade.A degradao ambiental um po de externalidade nega va na medida em que o subproduto gerado pela a vidadeeconmica, ao ser consumido pela sociedade de forma forada, provoca a deteriorao dos fatores de produo dosdemais agentes econmicos e a perda de bem-estar dos indivduos.A externalidade nega va, tradicional jus ca va para a regulao, ocorre quando o consumo de um bem ou servio poruma pessoa, ou a produo de uma empresa, afeta diretamente o bem-estar de outra pessoa ou empresa que no parte na transao.

Informao incompleta (assimetria de informao)Ocorre quando uma das partes em uma transao sabe mais sobre as condies em que se realiza a transao porexemplo, as caracters cas de um bem ou servio sendo transacionado do que a outra parte.Considera-se que existe uma constante assimetria de informao entre o regulador e as rmas reguladas que vai alm doconhecimento tcnico. No h como o regulador conhecer todas as a vidades de uma rma, excetuando o caso hipot code reproduzi-las elmente, ou seja, duplicar a rma no seu interior.O regulador tem, assim, a tarefa de fazer a rma cumprir obje vos sociais, dis ntos dos obje vos da prpria rma, sem tercontrole e conhecimento pleno de suas a vidades. Este um caso do problema conhecido na literatura como Problemado Principal (regulador) e do Agente ( rma). Para minorar o problema, muitas vezes se fazem auditorias peridicas das rmas. Entretanto, essas auditorias apenas atenuam, no eliminam a assimetria.


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Proviso insu ciente de bens pblicosA insu ciente proviso de bens pblicos tambm uma falha de mercado que recorrentemente u lizada como jus ca vapara a interveno do Estado na economia.Os bens pblicos tm a caracters ca da no rivalidade que faz com que o consumo de um bem pblico por um indivduono reduza o consumo por outra pessoa, isto , o custo de fornecer o bem pblico para um consumidor adicional zero,pois todos podem se bene ciar do bem sem reduzir o seu valor para os outros.Outra caracters ca dos bens pblicos a no exclusividade, que signi ca que esse bem no pode ser man do fora doalcance de qualquer membro de um grupo uma vez que tenha sido fornecido para o grupo, isto , se o bem est disponvelpara uma pessoa, estar automa camente disponvel para os demais.Os exemplos mais comuns de bens pblicos so a defesa nacional, a iluminao pblica e a proteo policial.

No entanto, o consenso social-democr co sobre o papel bene cente do Estado posi vo como planejador, produtordireto de bens e servios e como empregador comeou a se desmoronar nos anos 1970. A combinao de crescentedesemprego e de crescentes taxas de in ao no podia ser explicada dentro dos modelos da poca, enquanto a despesapblica discricionria e as generosas pol cas de bem-estar eram cada vez mais vistas como parte do problema do desem-penho econmico insa sfatrio.

Surge, ento, uma nova onda de reforma do Estado levando em conta justamente a concepo dos valores liberais,construdos ao longo de dezenas de anos, desde o surgimento e consolidao do capitalismo. Esse movimento surge danecessidade de se fazer frente s crises econmicas e pol cas ocorridas no Estado, mais pronunciadamente desde o m dadcada de 1970 e incio da dcada de 1980, notadamente, na esfera econmica, as crises do petrleo nos anos de 1973 e 1979.

Um novo modelo, chamado de Estado regulador, comea a surgir no m dos anos 1970. Ele inclui a priva zao, a libe-ralizao, a reforma dos esquemas de bem-estar e tambm a desregulao. Realmente, junto com a priva zao, a desre-gulao geralmente considerada como uma de suas caracters cas mais dis n vas.

Paradoxalmente, o mesmo perodo assis u a um crescimento expressivo da formulao de pol cas reguladoras tantoem nvel nacional quanto europeu. Entretanto, como Majone chama a ateno, o termo desregulao enganador. O quese observou na pr ca no foi um desmantelamento de toda a regulao governamental como se fosse uma volta a umasituao de laissez-faire , que na realidade nunca exis u na Europa mas, em vez disso, uma combinao de desregulaoe nova regulao, possivelmente em um nvel diferente de governana.

A priva zao dos servios pblicos foi normalmente seguida de regulao de preos, enquanto que empresas recentementepriva zadas perderam sua imunidade em relao a leis de concorrncia. A desregulao, nesses termos, tambm, podesigni car regulao menos rgida ou restri va.

O que Majone considera como fracasso da regulao atravs da propriedade estatal explica a mudana para um modoalterna vo de controle, pelo qual os servios pblicos e outros setores so deixados em mos privadas, mas sujeitos a regrasdesenvolvidas e aplicadas por agncias especializadas. Essas en dades normalmente so mais independentes, pois podemoperar fora da linha de controle hierrquico dos ministrios e governo central.

Assim, o nexo causal entre a priva zao e a regulao legal proporciona uma importante explicao, ainda que parcial,para o crescimento do Estado regulador.

Quanto Estado? O Debate Atual

Na atualidade, estamos observando esforos tericos para ancorar as anlises sobre as relaes entre Estado e mercadoem bases mais substan vas.

Esses avanos indicam que a polarizao do debate entre Estado e mercado no tem sen do, fortalecendo a viso decien stas pol cos que enfa zam a responsabilidade histrica dos Estados no processo de transformao econmica dassociedades. Isto porque cada Estado est imerso em um conjunto concreto de relaes sociais, que de ne espaos, canaise modo de negociao entre administrao pblica e agentes econmicos de forma dinmica e associada ao estgio dedesenvolvimento de suas naes.

Assim, nas palavras de Peter Evans,

[...] o debate estril sobre o quanto o Estado intervm deve ser subs tudo por argumentos sobre os diferentes posde envolvimento do Estado na sociedade e seus efeitos... o envolvimento do Estado dado. A questo adequadano se refere a quanto o Estado intervm, mas sim que po de interveno ocorre e quais suas consequncias.

REGULAO: CONCEITOS

A regulao , ento, uma forma contempornea de ao do Estado.

Para saber mais!

As diferentes perspec vas de estudo da regulao Interesse dos economistas: estudar os setores sujeitos regulao, analisando a forma em que esta in uencia o

comportamento dos agentes e como impacto o bem-estar social, ou seja, a regulao e ciente ou no?. Para o Direito: a regulao o resultado de restries legais ao comportamento dos agentes, cuja origem, hierarquia e

consistncia interna so o resultado de processos por vezes dissociados da lgica econmica. Na Cincia Pol ca: pode-se entender a regulao como o resultado de um jogo pol co entre os grupos de interesse

que buscam moldar a interveno estatal em seu bene cio.


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Trata-se, em linhas gerais, do modo como a coordenao entre empresas, cidados consumidores e os diferentes rgosdo governo se d quanto edio de normas, e cujo obje vo primordial o de es mular, vedar ou determinar comporta-mentos envolvendo determinados mercados que, por seus traos prprios, requerem a interferncia estatal.

A ao regulatria pode se dar por meio de leis, regulamentos e outras regras editadas pelo Poder Pblico e por en -dades s quais os governos delegam poderes regulatrios ou norma vos. A regulao pode ser genrica, aplicando-se economia ou sociedade como um todo, ou setorial.

Em sen do amplo, a regulao pode ser concebida, portanto, como toda forma de interveno do Estado na econo-mia. Para uma de nio mais discriminante, pode-se considerar a a vidade regulatria como toda interveno estatal naeconomia que no se efe va pela par cipao direta na a vidade econmica (como agente), mas se concre za mediantecondicionamento, coordenao e disciplina da a vidade econmica privada.

J para Pinheiro & Saddi, a regulao consiste em um

conjunto de normas, regulamentos e procedimentos, em geral oriundos do Poder Execu vo, por meio das ins tuiesresponsveis pela sua aplicao, a que o Estado recorre para alterar os incen vos e restries com que operam osagentes econmicos, buscando corrigir as ine cincias geradas por falhas de mercado. 8

Para saber mais!

Regulao de Entrada e Sada do Mercado

A criao de barreiras entrada e sada de agentes em mercados fundamental para garan r a e cincia produ va em

determinadas circunstncias, situao, por exemplo, em que uma

rma monopolista deva explorar economias de escala,e produzir ao menor custo possvel.Segundo a regulao tradicional, a criao de barreiras ins tucionais entrada e sada do mercado, por meio de auto-rizao ou contratos de permisso e concesso, torna-se necessria para garan r a e cincia produ va. Os contratosdevem, ento, es pular prazos para a concesso e disciplinar a sada dos inves dores, incluindo sanes, criando assimmecanismos que evitem prejuzosaos consumidores, como seria o caso de uma eventual desistncia operacional da rma monopolista.Restries entrada so geralmente jus cadas como medida para evitar duplicaes de infraestruturas consideradasan econmicas. Jus ca vas frequentemente u lizadas so a viabilizao de subsdios cruzados entre grupos sociais dediferente poder de compra, mas que tenham igual necessidade e direito de acesso ao servio essencial, ou mesmo a ne-cessidade de ins tuio de monoplios ml plos que sejam considerados apropriados. A veri cao dessas jus ca vasdeve ser feita em cada caso concreto.

Para Baldwin & Cave,9 pode-se u lizar o termo regulao em trs acepes alterna vas, segundo o problema em questo: Um conjunto espec co de comandos norma vos, em que a regulao envolve um agrupamento de regras coerci vas,

editadas por um rgo criado para determinado m. In uncia estatal deliberada, em que a regulao, num sen do mais amplo, cobre toda a ao estatal des nada ain uenciar o comportamento social, econmico ou pol co.

Forma de controle social, em que todos os mecanismos que afetam o comportamento humano so determinados porregras advindas do Estado ou no (por exemplo, autorregulao).

A regulao, dependendo das suas nalidades, pode ser econmica, social ou administra va.A regulao econmica propicia a estrutura ins tucional para agentes econmicos, empresas e mercados. a regulao

cujo propsito principal facilitar, limitar ou intensi car os uxos e trocas de mercado, por intermdio de pol cas tarifrias,princpios de con abilidade do servio pblico e regras de entrada e sada do mercado .

J a regulao social a que intervm na proviso dos bens pblicos e na proteo do interesse pblico, de ne padrespara sade, segurana e meio ambiente e os mecanismos de oferta universal desses bens. A regulao administra va, por m, diz respeito interveno nos procedimentos administra vos e burocr cos, bem como aos procedimentos adminis-tra vos adotados pelo Poder Pblico em sua relao com os administrados.

Ainda, a regulao econmica pode ser entendida, na viso de Viscusi, Vernon & Harrington, como o uso do podercoerci vo que tem como obje vo restringir as decises dos agentes econmicos. Segundo os consagrados autores, aregulao econmica refere-se s restries impostas pelo governo sobre as decises das rmas com relao ao preo,quan dades, entrada e sada do setor. 10

A regulao econmica vem para, na presena das falhas de mercado, assegurar que o resultado da interao entreprodutores e consumidores de determinado bem ou servio seja e ciente, tendo como resultado adequados nveis dequan dade, qualidade e preo.

Tambm se pode atribuir regulao econmica uma tarefa adicional: ela pode ser um veculo indutor da criao dasprprias condies de mercado em circunstncias em que elas no existem. Quanto a este ponto, de se reter a ideia deque regulao no somente uma etapa anterior ao alcance de nveis sa sfatrios de concorrncia. A regulao es mula aconcorrncia e procura mime zar mercados para minimizar suas de cincias, mas deve ainda desempenhar a importantetarefa ins tucional de, por vezes, criar e organizar esses mercados, bem como em seu interior promover redistribuiesequnimes.

8 PINHEIRO, Armando Castelar & SADDI, Jairo.Direito, economia e mercados . Rio de Janeiro: Elsevier, 2005.9 BALDWIN, Robert & CAVE, Marn. Understanding Regula on : Theory, Strategy, and Prac ce, Oxford: Oxford University Press, 1999.10 VISCUSI, W. Kip.; VERNON, John Mitcham; HARRINGTON, Joseph Emme. Economics of Regula on and An trust . Cambridge: MIT Press, 2000.


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A regulao econmica no trivial, j que ao confeccionar e implementar esse corpo de regras, o Poder Pblico terde (i) asseverar quais so, em cada momento, a quan dade e qualidade mas de bens ou servios a serem produzidos; (ii)criar os incen vos corretos para que os produtores atendam a essa demanda de forma e ciente; (iii) es mul-los a inves rem inovao e adaptao de seus produtos; (iv) ao menor preo (ou tarifa) possvel (isto , com o preo igual aos custosmarginais de longo prazo); e (v) induzir o repasse dos ganhos de produ vidade para o consumidor dos servios regulados.

Historicamente, a regulao era vista como subs tuio do mercado (compe o) pelo Estado para garan r um bomdesempenho da economia.

Hoje, reconhece-se que a regulao in uencia, mas di cilmente determina o comportamento dos agentes. A tendncia,ento, u lizar a regulao para criar incen vos para empresas, consumidores e demais agentes econmicos, de formaque maximizem seu bem-estar.

Para saber mais!

O que a regulao?

No trabalho da OCDE, a regulao se refere ao conjunto diverso de instrumentos por meio dos quais os governos estabele-cem exigncias s empresas e cidados. As regulaes incluem as leis, pedidos formais e informais e normas subordinadasemi das por todos os nveis de governo, e as normas emi das por organismos no governamentais ou autorreguladoresa quem os governos delegaram poderes norma vos.

A legislao dividida em trs categorias: A legislao econmica interfere diretamente nas decises do mercado, como preos, concorrncia, entrada ou sada

do mercado. As reformas visam aumentar a e ccia econmica pela reduo de obstculos concorrncia e inova-o, frequentemente por meio da desregulao e pelo aperfeioamento da estrutura regulatria de funcionamento domercado e de sua atenta superviso.

As regulaes sociais protegem os interesses pblicos, como sade, segurana, meio ambiente e dos mecanismos decoeso social. Seus efeitos econmicos podem ter importncia secundria ou at mesmo imprevista, mas eles podemser substanciais. As reformas visam veri car se a regulao necessria, e projetar novos instrumentos, tais como aadoo de incen vos para o mercado que sejam simples, mais exveis, e cazes e com preos mais baixos.

As regulaes administra vas so trmites burocr cos e formalidades administra vas por meio das quais os governoscoletam informaes e intervm em decises econmicas individuais. Elas podem ter um impacto substancial sobre odesempenho do setor privado. A reforma visa eliminar as que no so mais necessrias, organizando, simpli cando eaprimorando a transparncia em sua aplicao.

Fonte: ORGANIZAO PARA COOPERAO E DESENVOLVIMENTO ECONMICO (OCDE).Relatrio sobre a Reforma Regulatria . Brasil: fortale-cendo a governana regulatria. Paris/Braslia: OCDE/Presidncia da Repblica, 2008, p. 28.

Para saber mais!

Teoria da agncia ( principal-agent problem )

A questo sobre se o governo pode efe vamente perseguir obje vos pblicos an ga como o pensamento pol co.De Montesquieu aos federalistas, vrios pensadores apontaram di culdades associadas natureza humana, as quaisengendrariam a necessidade de pesos e contrapesos ao exerccio do poder.Da mesma maneira, a re exo sobre qual seria o desenho ins tucional mais adequado para criar incen vos aos aspectosposi vos da natureza humana e assim bloquear os aspectos nega vos est presente no pensamento pol co desdeHobbes.Uma verso mais moderna dessa mesma re exo fornecida pela Teoria da Agncia, ou Teoria Principal-Agente, segundoa qual o problema do desenho de mecanismos ( mechanism design ) refere-se construo de um po de contrato capazde fazer com que os agentes revelem informao para determinada autoridade (principal).Essa teoria tem como premissa bsica a existncia de um mercado regido por contratos rmados entre os agentes eco-nmicos, quer sejam empresas, governo ou pessoas sicas. Portanto, toda a a vidade econmica reduzir-se-ia a umasrie de contratos bilaterais que poderiam ser rmados ou rompidos a qualquer momento por qualquer uma das partes.A teoria da agncia ( principal-agent problem ) situa-se no corpo de literatura da Economia da Informao e trata, maisespeci camente, do caso par cular em que h assimetria de informao.O foco principal dessa teoria est no relacionamento entre agente e principal, no qual o agente dispe de informaesprivilegiadas e suas aes afetam o bem-estar entre as partes, sendo di cilmente observveis pelo principal. Este po derelao coloca em cena o problema de assimetria de informaes entre o agente e o principal, que bene cia o primeiroem detrimento do segundo.Essa a situao em que o agente sabe algo que o outro agente (no caso, principal) desconhece, o que leva eles a agiremde maneira estratgica, seja para obter, seja para revelar, seja para esconder a informao.A teoria analisa, ento, como um ator econmico (principal) estabelece um sistema de compensao (contrato) que mo veo outro ator (agente) a agir de acordo com o interesse do primeiro. A questo primordial a di culdade de monitorar oesforo dos atores econmicos envolvidos em uma transao, o que torna ainda mais complexa a elaborao dos contratos.Por esta razo, so includos esquemas de incen vos baseados na performance observada.Aqui esto envolvidos problemas de risco moral (moral hazard ) o conceito de risco moral tratado em outro box Parasaber mais... e oportunismo. A autoridade pode no ser capaz de observar a ao empreendida pelo agente, apenas

seu resultado. Neste caso estamos diante de um problema de ao oculta ( hidden ac on ).


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De acordo com a teoria da agncia, em uma situao ideal de informao completa, a autoridade poderia observar o nvelde esforo realizado pelo agente e, consequentemente, premi-lo ou puni-lo de acordo com o referido esforo. De outrolado, numa hiptese mais realista, quando a escolha do nvel de esforo uma deciso privada do agente, estamos diantede um problema de ao escondida ( hidden ac on problem ). Nessa circunstncia, os contratos no podem ser con ngentescom relao ao esforo, apenas com relao ao desempenho (este, sim, pode ser observado).

Ademais, os contratos entre agente e autoridade esto sempre sujeitos s restries de compa bilidade de incen vose da racionalidade individual. Isso equivale a dizer que os contratos no podem contrariar o suposto, segundo o qual osagentes se movem de modo a atender seu prprio interesse.

Fonte: SALGADO, Lucia Helena.Agncias regulatrias na experincia brasileira : um panorama do atual desenho ins tucional. Rio de Janeiro:Ipea, 2003. (Texto para discusso n. 941).

TEORIAS DA REGULAO ECONMICA

Por que a regulao existe?Com essa questo, Alexandre Ghenventer11 inicia a discusso sobre por que os governos procuram criar restries a

agentes econmicos e, assim, in uir nos resultados de mercado. Basicamente, segundo o autor, a literatura apresenta trshipteses para a existncia da regulao.

A primeira, mais tradicional, conhecida como teoria do interesse pblico ou teoria norma va da regulao.De acordo com a teoria norma va, a regulao ocorre em indstrias onde existam falhas de mercado, razo por que o obje-

vo da regulao seria o de garan r a alocao ma de recursos em situaes em que ele prprio no seria capaz de faz-lo.Mas a percepo da existncia de diversas situaes empricas inconsistentes com a teoria norma va da regulao

propiciou o surgimento de outra hiptese, conhecida como teoria da captura. De acordo com essa teoria, como a agncia capturada pela indstria, o obje vo da regulao seria o de maximizar os lucros da indstria regulada e no o de promovero bem-estar social.

Por m, a teoria econmica da regulao procura compa bilizar as hipteses da teoria norma va e da teoria da captura.No caso da teoria econmica da regulao, embora a regulao no esteja fortemente associada a falhas de mercado (comono caso da teoria norma va), nem sempre os resultados so pr-indstria (a exemplo do que propugna a teoria da captura).

Para saber mais!

Estruturas de Mercado

s estruturas de mercado correspondem os diferentes pos de economia existentes no mercado, que variam basicamentena maneira em como se determinam os preos dos produtos e as quan dades que sero produzidas nos diversos mer-cados de uma economia.Tais mercados esto estruturados de maneira diferenciada em funo, essencialmente, de trs fatores principais: o nmerode rmas produtoras atuando no mercado, a homogeneidade ou diferenciao dos produtos das rmas, e a existncia debarreiras entrada de novas empresas.Assim, pode-se classi car as estruturas de mercado para o setor de bens e servios da seguinte forma:

Mercado perfeitamente compe vo (concorrncia perfeita)

um po de mercado em que h um grande nmero de vendedores (empresas), sendo que uma empresa, isoladamente,por ser insigni cante em relao ao mercado como um todo, no afeta os nveis de oferta do mercado e, consequente-mente, o preo de equilbrio. Neste po de mercado devem prevalecer ainda as seguintes hipteses: cada produtor pequeno em proporo ao mercado; a sada do mercado de dado produtor no afetar as decises dos demais produtores do mercado; o consumidor pequeno em proporo ao mercado; bens homogneos: os produtos so subs tutos perfeitos; consumidores: tanto faz quem fabrica o produto; produtores: tem acesso aos mesmos insumos;

conhecimento completo sobre preo, quan dade e outras informaes sobre o mercado; os compradores podem, facilmente, mudar de fornecedor; os fornecedores podem, facilmente, entrar e sair do mercado.

Monoplio

uma situao de mercado em que uma nica rma vende um produto que no tenha subs tutos prximos.

Caracters cas: uma nica empresa ( rma monopolista) produtora do bem ou servio; no h produtos subs tutos prximos ou concorrentes e, portanto, consegue afetar a quan dade total produzida

e pode in uir sobre o preo de mercado de seus produtos, se tornando formador de preos (na medida em que aquan dade total comercializada no mercado cai, o preo do bem aumenta);

existem barreiras entrada de rmas concorrentes.

11 GHEVENTER, Alexandre.Autonomia versus controle : origens do novo marco regulatrio an tustre na Amrica La na e seus desa os sobre a democracia. BeloHorizonte: Editora da UFMG; Rio de Janeiro: IUPERJ, 2005.


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Concorrncia Monopolista

Trata-se de uma estrutura de mercado intermediria entre a concorrncia perfeita e o monoplio, na qual existem muitas rmas vendendo produtos diferenciados que sejam subs tutos entre si, e que possui as seguintes caracters cas: nmero rela vamente grande de empresas ofertando um dado bem ou servio; cada empresa produz um produto diferenciado, seja por caracters cas sicas (composio qumica), embalagem ou

prestao de servio complementar (propaganda, atendimento, brindes e atendimento ps-venda); no h barreiras entrada de novas empresas neste mercado; cada empresa tem certo poder sobre os preos, dado que os produtos so diferenciados e os consumidores tm opes

de escolha.

Oligoplio

uma situao de mercado em que um pequeno nmero de rmas domina o mercado, controlando a oferta de um pro-duto que pode ser homogneo ou diferenciado.

Caracters cas: reduzido nmero de empresas no mercado ou um pequeno nmero de empresas dominando um setor com muitas

empresas (decises de cada empresa in uenciam no resultado nal do mercado); produtos homogneos (oligoplio homogneo) ou diferenciados (oligoplio diferenciado); existncia de barreiras entrada de empresas neste mercado (barreiras tecnolgicas, de inves mento nanceiro etc.); devido existncia de empresas dominantes, elas tm o poder de xar os preos de venda.

Teoria Normava da Regulao

O propsito original da Economia, nos sculos XVIII e XIX, foi o de explicar e jus car sistemas de mercado.Os primeiros modelos econmicos, a par r de Adam Smith, obje varam demonstrar como um espao econmico apa-

rentemente ca co, em que cada um persegue seu prprio interesse, pode ser harmonioso e maximizar o bem-estar dasociedade. A chave para tais resultados repousaria na concorrncia, que controla e restringe as aes egostas dos indivduos.

Mercados livres e em concorrncia no s dirigem o emprego do capital para as indstrias onde ele possa ser maisprodu vo, como tambm possibilitam por meio da mo invisvel a produo das mercadorias de que as pessoasprecisam e mais desejam.

Para saber mais!

Para a teoria norma va da regulao, a existncia de falhas de mercado fundamenta a ra onale da regulao. O Estado que assume a gura do chamado ditador benevolente intervm no mercado com o intuito de assegurar que a buscapelo interesse privado no venha a con itar com o bem-estar social.Como observa Train (1995), o termo mo visvel, neste caso, seria bastante apropriado: o regulador induz a rma a pro-duzir o resultado socialmente desejado.Existem trs circunstncias bastante comuns que impedem os mercados livres de funcionarem de forma adequada: 1) aexistncia de monoplios naturais; 2) a de externalidades; e 3) a de poder de mercado.

GHEVENTER, Alexandre.Autonomia versus controle : origens do novo marco regulatrio an tustre na Amrica La na e seus desa os sobre ademocracia. Belo Horizonte: Editora da UFMG;

Rio de Janeiro: IUPERJ, 2005.

Salgado chama a ateno para o fato de a anlise norma va apresentar inmeras razes para a regulao, mas todas deuma forma ou de outra associadas ao conceito de falhas de mercado. 12 Segundo a autora, na presena de falhas, os mercadosno fornecem sinais su cientes para garan r escolhas adequadas, que levem ao equilbrio entre ofertantes e demandantes.

Ento, o grande desa o para a regulao econmica encontrar o ponto mo que viabilize a lucra vidade, de um

lado (e, portanto, a operao e o inves mento das empresas), e o bem-estar dos consumidores, de outro, na forma dedisponibilidade de bens e servios de qualidade e a preos razoveis.Assim, as funes da regulao seriam as de incen var os inves mentos necessrios ao desenvolvimento econmico,

promover o bem-estar de consumidores e usurios e propiciar a e cincia econmica.A regulao desempenharia funo primordial, ao buscar reproduzir as condies de compe o, para que os con-

sumidores tenham acesso a produtos e servios com a qualidade e os nveis de preos que obteriam em um ambientecompe vo. A ao regulatria costuma se concentrar em trs pontos: preos, qualidade e condies de entrada e sada.

Assim, incen vos regulatrios mais amplamente u lizados so a introduo de normas espec cas sobre estrutura demercado, tarifas e regras de interconexo ou acesso.

Teoria da Captura

Essa teoria, tambm conhecida como teoria dos grupos de interesse, se baseia na observao emprica que a regulaotende a favorecer os produtores economicamente mais fortes, que capturam a regulao como forma de proteger seus

12 SALGADO, Lucia Helena.Agncias regulatrias na experincia brasileira : um panorama do atual desenho ins tucional. Rio de Janeiro: Ipea, 2003. (Texto paradiscusso n. 941).


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interesses. A regulao seria originria da prpria demanda por parte da indstria ou, com o passar do tempo, a regulaoacabava por ser u lizada de acordo com os interesses da indstria que pretendia regular. Essa teoria radical, no sen doem que somente os interesses dos produtores acabariam por prevalecer.

Como ensina Muller, diferentes vertentes da teoria da captura existem desde o sculo passado, sendo um exemploa viso Marxista que as grandes rmas seriam sempre bene ciadas pelo governo. Sob estes pontos de vista, as rmasdemandariam regulao para efetuar transferncias a seu favor e criar barreiras de entrada para proteger suas rendas demonoplio e/ou gerar custos para seus concorrentes potenciais e efe vos.13

Mesmo que a regulao vesse surgido inicialmente com o propsito de corrigir alguma falha de mercado, a teoria dacaptura prev que ela acabaria sendo distorcida para atender os interesses das rmas, prejudicando assim os consumidores.

Em indstrias compe vas, a regulao foi elemento essencial para elevar o poder de mercado das empresas j estabe-lecidas, o que resultou no s na elevao de preos e pr cas discriminatrias como tambm na cartelizao e limitaoda entrada de novos compe dores que pudessem dissipar as rendas das empresas e bene ciar consumidores. A teoria dacaptura, desenvolvida a par r dessas observaes empricas, em contraste com a TNR, conclui que a regulao existe paraatender a demanda da indstria desse modo, os prprios legisladores so capturados ou a agncia responsvel pelaregulao tende a ser capturada com o tempo.

Para que ocorra a tendncia captura regulatria, no necessrio o uso de meios ilegais de cooptao (como subor-no ou promessas de cargos na indstria). A prpria assimetria de informao entre regulador e regulado torna o primeirodependente do segundo, desde o incio do processo de regulao. Alm disso, lobbies industriais so mais organizados epossuem mais recursos do que aqueles que servem aos interesses de consumidores. Contudo, a mera hiptese de que aregulao seria pr-produtor considerada insu ciente.

Embora esta teoria tenha um apelo intui vo maior do que a teoria do interesse pblico, ela no se baseia em nenhummodelo anal co que explique quais grupos iro capturar o regulador e quem ser penalizado. Alm disso, ela no consegueexplicar por que muitas vezes rmas pequenas conseguem capturar o processo regulatrio, nem explicar diversas outrasregularidades observadas na pr ca.

A teoria da captura d nfase aos resultados do processo e no aos procedimentos. A maneira como os interessesespeciais capturam as agncias deixada de lado, numa autn ca interpretao do po caixa-preta. A teoria , portanto,vulnervel cr ca de que, se forem mudados os procedimentos envolvidos na regulao econmica, os resultados da aopodem vir a ser outros.

Teoria Econmica da Regulao

De acordo com Richard Posner,14 a teoria da regulao econmica referencia-se, basicamente, em duas outras teorias:a teoria do interesse pblico segundo a qual a regulao criada em resposta a uma demanda do pblico por corre-o de pr cas de mercado ine cientes ou no equita vas; e a teoria da captura, que reconhece a a vidade regulatriado Estado como uma resposta s demandas de grupos de interesse se digladiando para maximizar os bene cios de seusprprios membros.

Para saber mais!

O ar go de Posner, publicado originalmente em 1974, um dos mais representa vos dos estudos sobre intermediaode interesses no processo regulatrio, e j considerado um clssico para este campo terico.Nele, o autor realiza uma cr ca sobre as principais teorias relacionadas ao interesse pblico, destacando a teoria econmicada regulao, que ele reputa como superior s demais.

A teoria do interesse pblico refuta dois pressupostos que orientaram a interveno estatal na economia via regulaoat a dcada de 1960, quais sejam as falhas de mercado, quando este deixado sua prpria sorte, e a ideia de que aregulao estatal efe va e no gera custos.

Para essa teoria, a regulao no esteve presente nos setores da economia norte-americana onde h externalidades,ine cincias ou estruturas monopolistas de mercado. As agncias reguladoras teriam um desempenho frustrante, queno poderia ser explicado por fraquezas pontuais e, como tais, passveis de remediao, relacionadas a seus funcionriose procedimentos.

Os mo vos para esse desempenho ruim estariam nas incoerncias dos obje vos bsicos das agncias e na naturezado seu processo. Para Posner, na verdade as consequncias indesejadas da regulao so, frequentemente, desejadas porgrupos in uentes na elaborao da legislao que estabelece o sistema regulatrio. Ainda, no haveria evidncias de madministrao das agncias, mas antes de sua e cincia.

O problema estaria no estabelecimento pelo Poder Legisla vo dos obje vos das agncias, os quais se poderiam consi-derar ine cientes e injustos. Os obje vos para os quais so criadas pelo Legisla vo seriam inviveis, a exemplo da regulaodos preos. Dessa forma, solicita-se s agncias que faam o impossvel e, no surpreendentemente, elas falham. Nessatenta va de serem bem-sucedidas, acabam por distorcer o funcionamento e ciente dos mercados regulados.

A suposta inap do burocr ca, decorrente de diferenas salariais entre os funcionrios das agncias e os do setor pri-vado, tambm poderia ser ques onada. Isso porque o ganho em capital humano na agncia poder render ao funcionriomelhores salrios no setor privado no futuro.

Mas a mo vao do funcionrio na agncia tambm no seria um mo vo consistente, pois ela seria semelhante encontrada nas empresas privadas. Ao mesmo tempo, a direo da agncia mo vada a prestar contas ao Legisla vo e ao

13 MULLER, Bernardo.Teoria Pol ca Posiva da Regulao. Dep. de Economia. Braslia: UnB, 1999. Mimeo.14 POSNER, Richard. A. Teorias da Regulao Econmica. In: MATTOS, Paulo (coord.).Regulao econmica e democracia : o debate norte-americano. So Paulo: Ed.34, 2004.


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Execu vo, com vistas sua manuteno no cargo, e no se pode ignorar o alto custo que implica a superviso das a vidadesdo rgo regulador.

Assim, no havia sido formulada at ento qualquer teoria convincente acerca das razes para se pressupor que asagncias sejam menos e cientes que outras organizaes.

Para saber mais!

Falhas de Governo

No comeo dos anos 1970, iniciou-se uma in exo cr ca em relao regulao econmica realizada pelo Estado. A teoriacomeou a iden car as falhas de governo.O Estado deixou de ser visto, no papel de agente regulador, como uma en dade cuja atuao econmica estava funda-mentalmente voltada para o bem pblico.Agora, tanto legisladores encarregados das normas que orientam a a vidade regulatria, quanto burocratas responsveispela implementao e scalizao do acompanhamento destas normas estariam sujeitos a cooptao por parte de gruposde interesse interessados em garan r renda extraordinria, ou seja, envolvidos em a vidades de rent-seeking .Estas abordagens do processo regulatrio caram conhecidas como Teorias da Captura (tambm conhecidas como teoriasdos grupos de interesse), pois discutem as formas e as consequncias da captura das ins tuies reguladoras do Estadopor interesses privados.Esta teoria se baseia na observao emprica que a regulao tende a favorecer os produtores economicamente maisfortes, que capturam a regulao como forma de proteger seus interesses.O Estado retratado como uma fonte potencial de ameaa ou de recursos para toda a vidade econmica na sociedade.Estava, ento, iniciado o processo linha de estudos que se convencionaria chamar Teoria Econmica da Regulao.

Existem diferentes verses de teorias econmicas da regulao. Uma primeira poderia ser classi cada como formuladapor marxistas e a vistas pol cos. Nela haveria um silogismo segundo o qual os grandes negcios capitalistas controlamas ins tuies em geral, inclusive as agncias reguladoras. O contra-argumento apontado que as agncias muitas vezesatendem aos interesses de pequenas empresas, grupos pro ssionais e sindicatos de trabalhadores, por exemplo.

No mbito da cincia pol ca os trabalhos enfocam basicamente a importncia dos grupos de interesse nos processoslegisla vo e administra vo de formulao de pol cas pblicas. Uma cr ca possvel seria que os trabalhos dessa rea noconseguiriam explicar por que determinados interesses so efe vamente representados no processo pol co e outros no.Em outras palavras: quais so as condies nas quais os grupos de interesse so bem-sucedidos ou fracassam na obtenode uma legislao favorvel aos seus obje vos.

Poderiam ser formulados trs grandes ques onamentos Teoria da Captura: Primeiro, nem sempre exis ria mo vo para a captura, na medida em que a atuao de muitas agncias no se pautaria

pela virtuosidade e a probidade.

Segundo, haveria grupos de interesse dis ntos dentro de um mesmo setor econmico e a teoria no conseguia explicarqual destes grupos teria xito na captura. Terceiro, haveria evidncias de que as agncias bene ciam, muitas vezes, os interesses dos consumidores em detri-

mento daqueles do setor regulado.

A principal formulao da teoria da captura seria a teoria econmica da regulao, que tem em George J. S gler (PrmioNobel em 1982) seu precursor e maior expoente. S gler publicou um ar go revolucionrio no The Bell Journal of Econo-mics and Management Sciences , em 1971. No paper ele adota os pressupostos da teoria econmica para explicar como sedesenvolve a pol ca regulatria e sua relao com o mercado.

Para saber mais!

A proposio central da teoria econmica da regulao que a regulao econmica uma expresso do poder coerci vodo governo na esfera econmica e pode ser usada para conceder bene cios valiosos a determinados indivduos ou grupos.Dessa forma, ela pode ser vista como um produto cuja alocao governada por leis da oferta e procura.

Posner admite que a teoria da captura de S gler poderia ser tomada por uma verso re nada da teoria formuladapelos cien stas pol cos, mas reconhece que essa teoria mais precisa e bem acabada que aquela. Esse re namento sedaria pela teoria rejeitar o pressuposto dos obje vos virtuosos das agncias; prever a captura de outros grupos de interesse;e subs tuir a metfora da captura pela da oferta e da demanda. Tudo isso a despeito da ideia de que grupos de interesseso bene ciados pelas agncias.

Na literatura h dois pos importantes de evidncias empricas para sustentar a teoria da regulao econmica. Por umlado, encontra-se um substancial conjunto de estudos de caso que sustentam a tese de que a regulao econmica melhorexplicada como um produto fornecido a grupos de interesse do que como uma expresso do interesse social em e cinciae jus a. Por outro lado, destacam-se as evidncias empricas sobre procedimentos do processo regulatrio.

De acordo com Posner, teramos pelo menos dois aspectos relevantes na teoria econmica da regulao. Primeiro,a delegao do poder regulatrio do Legisla vo para as agncias reguladoras no se daria em funo das alegadas espe-cializao e independncia das agncias ao controle pol co de forma a favorecer o interesse pblico. O Legisla vo delegafunes tanto aos tribunais quanto s agncias, mas aqueles tm historicamente se mostrado capazes de julgar questesespecializadas da regulao econmica, bem como apresentam comportamentos mais insulados em relao aos grupos deinteresse do que as agncias reguladoras. Em segundo lugar, em relao in uncia de grupos de interesse sobre as estru-


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turas e os procedimentos das agncias, estudos de caso sustentam que a regulao estruturada para bene ciar coalizesde empresas reguladas e tambm grupos de consumidores poli camente efe vos.

Posner adota uma posio claramente favorvel aplicao da teoria econmica ao estudo do comportamento dosatores envolvidos no processo regulatrio, e defende que o jogo regulatrio funciona como um mercado, baseado em ofertae demanda por regulao. Para ele a teoria econmica da regulao um avano com relao s demais teorias, por sercapaz de explicar por que a regulao surge em setores de di cil cartelizao.

Entretanto, o autor considera a teoria econmica da regulao amorfa, por ser incapaz de gerar uma predio testvel einequvoca sobre em quais mercados espec cos se encontrar a regulao. Assim, ela no explicaria por que tanto mercadosextremamente atoms cos quanto mercados muito concentrados obtm regulao, ou melhor, a teoria consegue explicarqualquer uma das situaes, mas no o paradoxo entre elas.

Um dos principais tericos da regulao econmica, S gler, baseou seu modelo nos custos de informao e organizao.Sua anlise sobre a demanda e a oferta por regulao chega a uma concluso claramente tributria do trabalho de MancurOlson (The logic of collec ve ac on , de 1965).

Para S gler, a regulao adquirida pela indstria, alm de concebida e operada fundamentalmente em seu bene cio.

Assim, os produtores sempre sero bene ciados pela regulao estatal oferecida pelas agncias reguladoras, pois gruposmenores tm menores custos de organizao e tendem a ser favorecidos na disputa com grupos maiores e de maior custo.

Na mesma linha, Edson Nunes chega a a rmar que a regulao uma mercadoria monopolista de Estado fazendo comque o aparato regulatrio se torne um mercado, onde seja possvel comprar e vender regulao. 15

Por seu turno, Peltzman ressalta que no s a indstria pode capturar a autoridade regulatria. Por vezes, o governo

atender no somente s presses dos produtores, pois h tendncia de maximizao da u lidade pol ca total dos re-guladores na alocao dos bene cios entre os grupos interessados. Ou, conforme o autor, o regulador obje va fazer cadaindivduo (desde que tenha algum peso pol co marginal) o mais feliz possvel.16

Assim, Peltzman demonstra que os tericos de Chicago ter-se-iam afastado da viso segundo a qual a regulao exis riaapenas para bene ciar os produtores, para encar-la como fruto de uma pol ca de coalizes a m de bene ciar diferentesgrupos de interesse envolvidos no jogo regulatrio.Nessa linha, as pol cas regulatrias so apontadas por Rebello como pol cas de soma posi va. Isto signi ca dizer que aexpecta va que todos os setores afetados sejam ganhadores pelo bem pblico gerado, mesmo que as solues no sejamunnimes, ou que se escolha a segunda melhor alterna va, no caso de no haver ampla maioria pol ca.17

Para saber mais!

Teoria Econmica da Regulao: principais contribuies

Primeiro

Os grupos compactos e bem-organizados obtm mais bene cios da regulao estatal do que grupos maiores e difusos. Dessa forma, as a vidades de regulao estatal tendem a privilegiar os produtores, porque esses em geral so maisbem organizados.

Para Peltzman, entretanto, a coalizo dominante deve tambm incluir algumas categorias de consumidores.

Segundo A pol ca regulatria em geral busca maximizar a distribuio pol ca de recursos entre os membros de uma coalizo. Assim, com o passar do tempo, a tendncia a cristalizao dessa distribuio, em que pesem as alteraes nas condi-

es de demanda ou de custos. possvel, ainda, que haja a implantao de mecanismos de subsdios cruzados. Nesse caso, ocorrer o subsdio de preos a serem pagos por consumidores com custos de fornecimento mais elevados

pelos recursos dos preos pagos por outros consumidores.

Terceiro Os reguladores so sensveis a perdas de bem-estar provocadas pela a vidade regulatria, pois esta gera distribuio

de riqueza e, consequentemente, bene cios pol cos para os reguladores. Em decorrncia, evitam-se aes regulatrias capazes de reduzir a riqueza disponvel para distribuio, pois, caeteris

paribus , elas promoveriam a reduo de ganhos pol cos provenientes da regulao.

REGULAO E AGNCIAS REGULADORAS: O PARADIGMA NORTEAMERICANO

A par r do nal do sculo XIX, a avidade regulatria comeou a ser operada nos EUA por meio de pol cas executadaspelas agncias independentes.

Pode-se dizer que a atuao de tais entes na regulao de mercados foi objeto de controvrsias desde o seu nascimento.Isso porque houve durante todo o sculo XX muito debate a respeito da legi midade das agncias reguladoras indepen-dentes, ques onando-se sua prpria existncia e formato ins tucional.

15 NUNES, Edson. O quarto poder: gnese, contexto, perspec va e controle das agncias reguladoras. Paper subme do ao II Seminrio Internacional sobre AgnciasReguladoras de Servios Pblicos. Braslia: Ins tuto Hlio Beltro, 25 de Setembro de 2001, p. 2. mimeo.

16 PELTZMAN, S. A teoria econmica da regulao depois de uma dcada de desregulao. In: MATTOS, Paulo.Regulao econmica e democracia : o debate nor-

te-americano. So Paulo: Ed. 34, 2004.17 REBELLO, Lda Maria de Vargas. Pol cas regulatrias no setor sade. Rev. Univ. Rural, Sr. Cinc. Humanas, v. 23, n. 2, p. 151-60, Rio de Janeiro, jul.-dez. 2001.


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Alm do debate pblico e acadmico, sua forma de operao gerou demandas judiciais que arguiram a legalidade desuas a vidades na regulamentao e na imposio de penalidades aos agentes econmicos.

Tal controvrsia atravessou pra camente todo o sculo XX, mas apresenta momentos marcantes que culminaram nadisseminao desses rgos, na harmonizao de seus procedimentos por meio de legislao

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