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UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO DE JANEIRO

CENTRO DE CIÊNCIAS JURÍDICAS E ECONÔMICAS

FACULDADE DE DIREITO

O CONTROLE EXTERNO DA ATIVIDADE POLICIAL

ANDREIA SAMPAIO DA SILVA DE SÁ

RIO DE JANEIRO

2008



Trabalho de conclusão de curso apresentadoà Faculdade de Direito da UniversidadeFederal do Rio de Janeiro, como requisitoparcial para obtenção do título de Bacharelem Direito.

Orientador: Prof. Geraldo Luiz Mascarenhas Prado

RIO DE JANEIRO

2008

Sá, Andreia Sampaio da Silva deO Controle externo da atividade policial

Andreia Sampaio da Silva de Sá – 2008.73 f.

Orientador: Geraldo Luiz Mascarenhas PradoMonografia (Graduação em Direito)- Universidade Federal do Rio

de Janeiro, Centro de Ciências Jurídicas e Econômicas, Faculdade de Direito.

Bibliografia: f. 71-73

1. Direito Processual Penal – Monografias. 2. O controle externo da atividade policial I. Prado, Geraldo Luiz Mascarenhas. II. Universidade Federal do Rio de Janeiro, Centro de Ciências Jurídicas e Econômicas, Faculdade de Direito. III. O controle externo da atividade policial

CDD 341.43



Trabalho de conclusão de curso apresentado à Faculdade de Direito da Universidade Federal do Rio de Janeiro, como requisito parcial para obtenção do título de Bacharel em Direito.

Data de aprovação: ____/ ____/ _____

Banca Examinadora:

________________________________________________Prof. Geraldo Luiz Mascarenhas Prado - Orientador

________________________________________________

________________________________________________

AGRADECIMENTOS

Ao meu orientador, Prof. Geraldo Luiz Mascarenhas Prado, pelos momentos de

enriquecimento pessoal e profissional com que, sabiamente, orientou este trabalho.

À minha família, fonte de inspiração e força às minhas realizações.

Ao meu noivo pela compreensão e carinho em todas as horas.

RESUMO

SÁ, A. S. da S. de. O Controle externo da atividade policial. 2008. 68 f. Monografia (Graduação em Direito) – Universidade Federal do Rio de Janeiro, Rio de Janeiro, 2008.

Analisam-se as questões relevantes envolvendo a função constitucional conferida ao Ministério Público na Constituição de 1988: o controle externo da atividade policial. Para melhor compreensão do tema, a primeira parte volta-se à apresentação do tema, mostrando o panorama atual e a sua relevância para a sociedade. Na segunda parte é estudado o aparecimento do Ministério Público nas Constituições anteriores. A terceira parte dedica-se ao tratamento e ao status dado à referida instituição pela Constituição vigente, cuidando-se de seus princípios institucionais e suas principais funções. A quarta parte dedica-se à investigação preliminar no processo penal brasileiro e ao instrumento conhecido como inquérito policial. A quinta parte analisa a mesma investigação preliminar em outros países do mundo. Na sexta parte, tema principal do estudo, será analisado o controle externo da atividade policial e a estrutura e funções da Central de Inquéritos do Ministério Público. A sétima parte mostrará os recentes projetos desenvolvidos pela instituição com o objetivo de acirrar esse controle da atividade policial e, no oitavo e último capítulo, trazemos uma conclusão sobre tudo o que foi exposto no presente trabalho, ressaltando a relevância do tema e mostrando as perspectivas dele decorrentes para a nossa sociedade.

Palavras-Chave: Ministério Público; Constituição; Controle externo; Atividade policial;

Inquérito policial; Central de Inquéritos.

ABSTRACT

SÁ, A. S. da S. de. O Controle externo da atividade policial. 2008. 68 f. Monografia (Graduação em Direito) – Universidade Federal do Rio de Janeiro, Rio de Janeiro, 2008.

The excellent questions are analyzed involving the conferred constitutional function to the Public prosecution service in the Constitution of 1988: the external control of the police activity. Toward better understanding of the subject, the first part turns it the presentation of the subject, showing the current panorama and its relevance toward the society. In the second part the appearance of the public prosecution service in the previous Constitutions is studied. The third part dedicates the treatment to it and to the status given to the related institution for the effective Constitution, taking care of its institutional principles and its main functions. The fourth part dedicates the preliminary inquiry to it in the Brazilian criminal proceeding and to the known instrument as police inquest. The fifth part analyzes the same preliminary inquiry in other countries of the world. In the sixth part, main subject of the study, will be analyzed the external control of the police activity and function of the Central of Inquiries of the Public prosecution service. The seventh part will show the recent projects developed for the institution with the objective to incite this control of police activity and, in eighth and last chapter, brings a conclusion what above all the relevance of the subject was displayed in the present work, standing out and showing the decurrent perspectives of it for our society.

Word-Key : Public prosecution service ; Constitution, External Control ; Police activity ; Police inquest ; Central office of inquiries.

SUMÁRIO1 INTRODUÇÃO.................................................................................................................. 9

2 O MINISTÉRIO PÚBLICO NAS CONSTITUIÇÕES ANTERIORES..................... 12

2.1 O Ministério Público na Constituição de 1824.......................................................... 12


2.3 O Ministério Público na Constituição de 1934........................................................... 13





3 O MINISTÉRIO PÚBLICO E A CONSTITUIÇÃO VIGENTE............................... 17

3.1 Definição......................................................................................................................... 18

3.2 Princípios Institucionais.............................................................................................. 18

3.2.1 Unidade....................................................................................................................... 183.2.2 Indivisibilidade............................................................................................................ 18

3.3.3 Independência funcional.............................................................................................. 19

3.3 Garantias....................................................................................................................... 19

3.4 Vedações........................................................................................................................ 20

3.5 Funções Contitucionais................................................................................................ 20

3.5.1 Promover, privativamente, a ação penal pública, na forma da lei.............................. 203.5.2 O exercício do controle externo da atividade policial................................................. 20

3.5.3 A requisição de diligências investigatórias.................................................................. 21

4 A INVESTIGAÇÃO PRELIMINAR NO PROCESSO PENAL BRASILEIRO...... 22

4.1 O Inquérito Policial...................................................................................................... 22

4.2 Características do inquérito policial............................................................................ 23

4.2.1 Inquisitivo e discricionário........................................................................................... 234.2.2 Formal......................................................................................................................... 24

4.2.3 Sigiloso........................................................................................................................ 24

4.2.4 Oficioso........................................................................................................................ 25

4.2.5 Oficial........................................................................................................................... 25

4.2.6 Indisponibilidade......................................................................................................... 254.2.7 Dispensabilidade......................................................................................................... 26

4.3 Garantias Constitucionais na Investigação Preliminar............................................. 26

4.3.1 Presunção de Inocência............................................................................................... 284.3.2 Acesso aos autos por defensor e sigilo nas investigações .......................................... 28

5 A INVESTIGAÇÃO PRELIMINAR EM OUTROS PAÍSES.................................... 30

5.1 França............................................................................................................................ 30

5.2 Espanha......................................................................................................................... 33

5.3 Bélgica............................................................................................................................ 35

5.4 Argentina...................................................................................................................... 37

5.5 Alemanha....................................................................................................................... 38

5.6 Portugal.......................................................................................................................... 41

5.7 Itália............................................................................................................................... 42

5.8 Estados Unidos............................................................................................................. 45

5.9 Inglaterra....................................................................................................................... 46

6 O CONTROLE EXTERNO DA ATIVIDADE POLICIAL........................................ 48

6.1 As Centrais de Inquéritos do Ministério Público...................................................... 52

6.1.1 Estrutura atual das Centrais de Inquéritos do Ministério Público............................... 556.2 Recentes Projetos desenvolvidos pelo MP/RJ............................................................ 61

6.2.1 Implantação do Centro Integrado de Apuração Criminal............................................ 616.2.2 Projeto do Inquérito Virtual......................................................................................... 64

6.2.3 Aumento do número de Promotorias de Investigação Penal na 1ª CI......................... 65

6.3 Crescimento da produtividade na 1ª Central de Inquéritos.................................... 66

7 CONCLUSÃO.................................................................................................................. 68

REFERÊNCIAS................................................................................................................. 71

1 INTRODUÇÃO

Não podemos falar em controle externo da atividade policial sem mencionarmos o

inquérito, que é o instrumento utilizado pela polícia como suporte para o Ministério Público

formar o seu convencimento e oferecer a denúncia, dando-se início, assim, a ação penal

pública.

O inquérito policial está previsto no Código de Processo Penal nos artigos 4 a 23 e

pode ser definido como o conjunto de diligências realizadas pela polícia judiciária para a

apuração de uma infração penal e sua autoria, que tem como destinatários imediatos o

Ministério Público, titular exclusivo da ação penal privada; como destinatário mediato tem

o juiz, que se utiliza dos elementos de informação nele constantes, para o recebimento da

peça inicial e para a formação de seu convencimento quanto à necessidade de decretação de

medidas cautelares.

O Ministério Público é o órgão incumbido da persecução penal, por isso, deve com

a sua experiência processual unida ao seu interesse final, participar ativamente de todas as

fases da persecução, até mesmo, da fase preliminar, pois sem ela, na maioria dos casos, não

haverá que se falar em ação penal.

A Constituição da República de 1988 prestigia o Ministério Público

responsabilizando-o por uma das funções essenciais à Justiça e listando entre suas funções

institucionais a de promover, privativamente a ação penal pública; exercer o controle

externo da atividade policial e requisitar diligências investigatórias e a instauração de

inquérito policial, indicados os fundamentos jurídicos de suas manifestações processuais.

O trabalho busca definir os limites do que poderia ser o chamado “controle externo

da atividade processual”.

Veremos que para maior efetividade desse controle externo da atividade policial,

conforme disposição constitucional, o Ministério Público do Estado do Rio de Janeiro foi o

pioneiro na criação, em 1991, das Centrais de Inquéritos.

Analisaremos a atuação dessas Centrais de Inquéritos, bem como as mesmas estão

estruturadas e de que forma atuam os Promotores de Justiça nela lotados.

A presente Monografia Jurídica destina-se a defender a tese de que o efetivo

controle da atividade policial, através de uma Central de Inquéritos, melhor estruturada e

mais atuante, poderia amenizar a atual situação de insegurança pública e impunidade que

assolam a nossa cidade.

O objetivo do trabalho é mostrar que, apesar da Constituição da República

determinar em seu art.129, inciso VII, que é função institucional do Ministério Público

exercer o controle externo da atividade policial, esse controle é exercido de forma precária

por diversas razões, que serão analisadas minuciosamente.

O controle externo da atividade policial é o tema do presente trabalho.

A escolha desse tema se deu pelo alto grau de insegurança pública e impunidade

que vivemos nos dias de hoje e por consideramos a atividade policial, na condução do

inquérito, extremamente importante para o exercício da ação penal pública pelo Ministério

Público e, conseqüentemente, a devida pretensão punitiva estatal.

A insegurança decorrente dos elevados índices de criminalidade é, sem dúvida, a

grande mazela do nosso Estado, pois atinge a todos, independentemente da condição social

e econômica de cada um. O mais preocupante é que, ao lado da crescente criminalidade,

temos ao lado a impunidade que, acreditamos, ao menos, poder reduzir com a existência de

inquéritos policiais bem conduzidos e fiscalizados e que ofereçam, no mais curto espaço de

tempo possível, subsídios para que o Ministério Público possa tão logo oferecer a denúncia

e iniciar a ação penal pública para a punição dos infratores e, quem sabe, assim coibir a

prática de tantas atrocidades que temos acompanhado pelos meios de comunicação e têm se

tornado cada vez mais comum no nosso cotidiano.

Para alcançarmos o propósito do trabalho, nos utilizamos de pesquisas doutrinárias,

análise de documentos, tais como leis, resoluções, provimentos e jurisprudências.

Utilizamos também artigos divulgados na página oficial do Ministério Público do Rio de

Janeiro.

O trabalho foi estruturado da seguinte forma:

Capítulo 1. contém uma breve introdução apresentando o tema e mostrando o que

será analisado adiante;

Capítulo 2. realizamos um apanhado histórico do Ministério Público nas

constituições anteriores à vigente;

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Capítulo 3. mostraremos como o Ministério Público se apresenta na atual

Constituição, os seus princípios institucionais e as principais funções que a Constituição lhe

atribui, para efeito deste trabalho;

Capítulo 4. analisaremos a investigação preliminar no processo penal brasileiro,

bem como abordaremos o inquérito policial;

Capítulo 5. mostraremos como se dá a investigação preliminar em outros países;

Capítulo 6. abordaremos minuciosamente o controle externo da atividade policial,

eis que é o tema central desta Monografia, analisaremos também a estrutura das Centrais de

Inquéritos, a sua criação e o seu papel no controle externo.

Capítulo 7. mostraremos quais as medidas que estão sendo tomadas para acirrar esse

controle externo da atividade policial;

Capítulo 8. concluiremos tudo o que foi exposto, ressaltando o porquê da escolha

desse tema e mostrando novas perspectivas decorrentes dessa análise.

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2 O MINISTÉRIO PÚBLICO NAS CONSTITUIÇÕES ANTERIORES

Neste Capítulo inicial, propomos uma análise histórica do Ministério Público e o

seu papel nas Constituições anteriores à Constituição da República Federativa do Brasil de

1988, que será objeto de análise do próximo capítulo.

Mostraremos, consoante Hugo Nigro Mazzilli1 o tratamento que o Ministério

Público recebeu por cada uma das constituições, desde a Constituição do Império, em 1824,

e, observaremos que, dependendo do momento histórico pelo qual se passava, o Ministério

Público era deslocado para uma seção diferente, quer seja inserido dentro de um dos

poderes (legislativo, executivo ou judiciário) ou numa seção própria; por influência do

contexto histórico e político que se vivia.

2.1 O Ministério Público na Constituição de 1824

A Constituição de 1824 dispunha no art.48: “No Juizo dos crimes, cuja accusação

não pertence á Camara dos Deputados, accusará o Procurador da Corôa, e Soberania

Nacional”.

Os membros do Ministério Público eram chamados de Procuradores da Coroa e

Soberania Nacional e esse ordenamento limitou-se a lhes atribuir a promoção do processo

criminal, ressalvando a competência da Câmara dos Deputados nos crimes de autoria dos

Ministros e Conselheiros de Estado. É importante frisar que esta única menção situa-se no

art.38 do Capítulo III que tratou do Senado no título que disciplinou o Poder Legislativo.

O Código de Processo Criminal do Império, de 1832, continha uma seção reservada

aos promotores, com os primeiros requisitos de nomeação e principais atribuições

(artigos36 a 38). A partir da reforma de 1841, a qualidade de “bacharel idôneo” passou a

ser requisito na nomeação dos promotores públicos.

A Lei nº 261, de 3 de dezembro de 1841, passou a estabelecer que os promotores

seriam nomeados por tempo indefinido pelo imperador, no município da Corte, e pelos

1 MAZZILLI, Hugo Nigro. Introdução ao Ministério Público. São Paulo: Saraiva, 1997. p.3 et seq.

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presidentes, nas províncias; serviriam enquanto conviesse a sua conservação ao serviço

público, sendo, caso contrário, indistintamente demitidos.


A primeira Constituição Republicana inseriu o Ministério Público na Seção que

tratava do Poder Judiciário, limitando-se a estabelecer que a escolha do Procurador-Geral

da República seria feita pelo Presidente, dentre um dos integrantes do Supremo Tribunal

Federal. Assim, estabelecia o art.58, § 2º dessa Constituição que: “O Presidente da

República designará, dentre os membros do Supremo Tribunal Federal, o Procurador-Geral

da República, cujas atribuições se definirão em lei”.


A Constituição de 1934 foi a primeira a institucionalizar o Ministério Público,

inserindo-o numa seção própria com várias disposições normativas e no capítulo dedicado

aos órgãos de cooperação nas atividades governamentais (Capítulo VI). Dispunham os

artigos 95 a 98 que:

Art 95 - O Ministério Público será organizado na União, no Distrito Federal e nos Territórios por lei federal, e, nos Estados, pelas leis locais.

§ 1º - O Chefe do Ministério Público Federal nos Juízos comuns é o Procurador-Geral da República, de nomeação do Presidente da República, com aprovação do Senado Federal, dentre cidadãos com os requisitos estabelecidos para os Ministros da Corte Suprema. Terá os mesmos vencimentos desses Ministros, sendo, porém, demissível ad nutum.

§ 2º - Os Chefes do Ministério Público no Distrito Federal e nos Território serão de livre nomeação do Presidente da República dentre juristas de notável saber e reputação ilibada, alistados eleitores e maiores de 30 anos, com os vencimentos dos Desembargadores.

§ 3º - Os membros do Ministério Público Federal que sirvam nos Juízos comuns, serão nomeados mediante concurso e só perderão os

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cargos, nos termos da lei, por sentença judiciária, ou processo administrativo, no qual lhes será assegurada ampla defesa.

Art 96 - Quando a Corte Suprema declarar inconstitucional qualquer dispositivo de lei ou ato governamental, o Procurado Geral da República comunicará a decisão ao Senado Federal para os fins do art. 91, nº IV, e bem assim à autoridade legislativa ou executiva, de que tenha emanado a lei ou o ato.

Art 97 - Os Chefes do Ministério Público na União e nos Estados não podem exercer qualquer outra função pública, salvo o magistério e os casos previstos na Constituição. A violação deste preceito importa a perda do cargo.

Art 98 - O Ministério Público, nas Justiças Militar e Eleitoral, será organizado por leis especiais, e só terá na segunda, as incompatibilidades que estas prescrevem.

Em suma, essa Constituição previu que lei federal organizaria o Ministério Público na União, no Distrito Federal e nos Territórios, e que leis locais organizariam o Ministério Público nos Estados; cuidou da escolha do procurador-geral da República, com a aprovação do Senado e garantia de vencimentos iguais aos dos ministros da Corte Suprema e fixou as garantias dos membros da instituição e os impedimentos dos procuradores-grais.


A Constituição de 1937 mencionou o Ministério Público em apenas um artigo no

Capítulo que tratava do Supremo Tribunal Federal, dentro da Seção do Poder Judiciário. Há

que se levar em conta o período histórico. Vivia-se no Estado Novo da Era Vargas, período

ditatorial e uma instituição importante para a democracia como o Ministério Público devia

ser retratada da menor forma possível. O artigo 99 da Carta outorgada na ditadura de

Vargas estabelecia que:

Art.99 O Ministério Público Federal terá por chefe o Procurador-Geral da

República, que funcionará junto ao Supremo Tribunal Federal, e será de

livre nomeação e demissão do Presidente da República, devendo recair a

escolha em pessoa que reúna os requisitos exigidos para Ministro do

Supremo Tribunal Federal.

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Essa Constituição impôs um severo retrocesso à instituição ministerial e o artigo

supracitado mencionou a possibilidade de livre nomeação e exoneração do procurador-geral

da República.


Com o fim da ditadura da Era Vargas, o Ministério Público voltou a gozar de maior

prestígio. A Constituição democrática de 1946 dedicou-lhe quatro artigos (arts. 125 a 128)

num título próprio e estabeleceu a organização do Ministério Público da União e dos

Estados em carreira, com ingresso mediante concurso, conferindo aos seus membros as

garantias de estabilidade após dois anos de exercício na função e inamovibilidade, salvo

representação motivada do chefe do Ministério Público.


Essa Constituição basicamente manteve o ministério Público nos mesmos moldes da

Constituição anterior, apenas inseriu a Seção que trata do Ministério Público no Capítulo

que tratava do Poder Judiciário e acrescentou que o ingresso na carreira far-se-ia por meio

de concurso público de provas e títulos.

2.7 O Ministério Público na Constituição de 1969 (Emenda Constitucional nº 1)

Após novo golpe, uma junta militar, sob a forma de “Emenda Constitucional nº 1,

de 17 de outubro de 1969”, decretou a Carta de 1969, cujos artigos 94 a 96, deslocaram a

Seção do Ministério Público para o capítulo que tratava do Poder Executivo e não mais do

Judiciário, como na anterior. A chamada Emenda Constitucional nº 01, tendo em vista a

profunda e inovadora alteração que proporcionou ao texto constitucional de 1967, pode ser

considerada como uma nova Constituição e provocou um sensível retrocesso na evolução

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institucional do Ministério Público, tendo em vista a ditadura militar, podendo o chefe do

Ministério Público da União ser nomeado e demitido livremente pelo residente da

República.

Com o apoio dos atos institucionais, em 1977, o chefe do poder executivo federal

decretou a Emenda Constitucional nº 7 foi acrescido ao art.96 da Constituição de 1969 um

parágrafo único, prevendo que lei complementar, de iniciativa do Presidente da República,

estabeleceria normas gerais a serem adotadas na organização do Ministério Público, o que

foi ultimado com a edição da Lei Complementar nº 40, de 14 de dezembro de 1981.

A Lei Complementar nº 40 de 1981, que foi a primeira lei orgânica do Ministério

Público, tornou a instituição mais independente. Posteriormente, já sob o manto da

Constituição de 1988, com o fim da ditadura militar, essa iniciativa legislativa foi estendida

aos Procuradores Gerais e assim foram promulgadas a Lei Complementar nº 75 de 1993

(Lei Orgânica do Ministério Público da União) e a Lei nº 8.625, também de 1993 (Lei

Orgânica Nacional do Ministério Público), esta última estabelecendo normas gerais sobre a

organização do Ministério Público dos Estados.

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3 O MINISTÉRIO PÚBLICO E A CONSTITUIÇÃO VIGENTE

Na Constituição democrática de 1988, após o período ditatorial e com a

redemocratização do país, a Seção do Ministério Público foi deslocada para o capítulo que

trata das Funções Essenciais à Justiça, tendo a instituição sido prestigiada com diversos

dispositivos que lhe conferem autonomia e independência funcional. Essa Constituição foi

a que deu ao Ministério Público seu crescimento maior.

Foi a primeira vez, no Brasil, que um texto constitucional disciplinou de forma

orgânica o Ministério Público, com as principais regras de autonomia, funções, garantias e

vedações.

Na área criminal, recebeu o Ministério Público a tarefa privativa de promover a

ação penal pública. Sem prejuízo de permitir-lhe instaurar investigações administrativas, a

Constituição conferiu-lhe controle externo sobre a atividade policial; impôs-lhe o dever de

indicar os fundamentos jurídicos das manifestações processuais.

Na esfera cível, além da tradicional promoção da ação de inconstitucionalidade e da

ação interventiva, a Constituição conferiu ao Ministério Público a defesa em juízo de

direitos e interessadas populações indígenas; cometeu-lhe a promoção do inquérito civil e

da ação civil pública para a proteção do patrimônio público e social, do meio ambiente e

outros interesses difusos e coletivos, além de impor-lhe o zelo pelo efetivo respeito dos

Poderes Públicos e dos serviços de relevância pública aos direitos nela assegurados,

promovendo as medidas necessárias à sua garantia.

Optou o constituinte por desvincular o Ministério Público dos Poderes Legislativo,

Executivo ou Judiciário, inserindo-o em seção própria do Capítulo IV, que trata das

Funções Essenciais à Justiça; entretanto, como bem destaca Hugo Nigro Mazzilli:

“A independência do Ministério Público não decorrerá basicamente de

coloca-lo neste ou naquele título ou capítulo da Constituição, nem de

denomina-lo Poder de Estado; antes dependerá das garantias e

instrumentos de atuação conferidos à instituição e a seus membros, e,

naturalmente, dos homens que a integram”. (MAZZILLI, 1997, p.20).

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3.1 Definição

Conforme o art. 127, O Ministério Público é definido como “instituição permanente,

essencial à função jurisdicional do Estado, incumbindo-lhe a defesa da ordem jurídica, do

regime democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis”.

3.2 Princípios Institucionais

3.2.1 Unidade

Pode ser entendida como a capacidade dos membros do Ministério Público se

constituírem um só corpo, uma só vontade, de tal forma que a manifestação de qualquer

deles valerá sempre como manifestação de todo o órgão.

A unidade significa que os membros do Ministério Público integram um só órgão

sob a direção de um só chefe.

3.2.2 Indivisibilidade

Os membros da instituição podem substituir-se reciprocamente sem que haja

prejuízo para o exercício do ministério comum. A substituição não ocorrerá

arbitrariamente, mas segundo a forma estabelecida na lei.

Nesse sentido, não há unidade nem indivisibilidade entre os membros de

Ministérios Públicos diversos, só dentro de cada Ministério Público.

A indivisibilidade só se concebe quando haja unidade. Mesmo assim, os poderes do

procurador-geral encontram limite na independência funcional dos membros da instituição.

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3.2.3 Independência funcional

Os membros do Ministério Público não devem subordinação intelectual a quem quer

que seja, nem mesmo ao superior hierárquico. Agem em nome da instituição que encarnam

de acordo com a lei e a sua própria consciência.

Não se pode impor um procedimento funcional a um membro do Ministério

Público, senão fazendo recomendação sem caráter normativo ou vinculativo, pois a

Constituição e a lei complementar, antes de assegurarem garantias pessoais aos membros

do Ministério Público, deram-lhes garantias funcionais, para que possam servir aos

interesses da lei, e não aos dos dirigentes, ainda que da própria instituição.

Sob o aspecto administrativo, devem os membros do Ministério Público acatar as

decisões dos órgãos da administração superior.

3.3 Garantias

Conforme determina o art. 128, §5º, I, os seus membros gozam das seguintes

garantias: a vitaliciedade, a inamovibilidade e a irredutibilidade de subsídios.

Em decorrência da vitaliciedade, o membro do Ministério Público não pode perder o

seu cargo senão por sentença judiciária transitada em julgado; entretanto, a pena de

demissão continua a existir para os membros do Ministério Público que ainda não tenham

adquirido vitaliciedade.

Inamovibilidade é a impossibilidade de remover compulsoriamente o titular de seu

cargo, salvo por motivo de interesse público, mediante decisão do colegiado competente,

assegurada ampla defesa.

Cabe ressaltar que essas garantias destinam-se antes a proteger a função que o

ocupante do cargo, pois evitam que o membro do Ministério Público aja segundo os

interesses de determinada parcela da sociedade detentora do poder, sob uma possível

ameaça de perda do seu cargo, remoção indesejável ou, ainda, redução dos seus subsídios.

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3.4 Vedações

São as dispostas nas alíneas do art. 128, §5º, II.

3.5 Funções Constitucionais

São as especificadas nos noves incisos do art.129, sendo que para o estudo desta

Monografia, podemos destacar as três principais funções:

3.5.1 Promover, privativamente, a ação penal pública, na forma da lei.

Esta é uma das principais, senão a principal função do Ministério Público como

titular da ação penal pública. Cabe ao Promotor de Justiça, com base nos indícios de autoria

e materialidade delitiva, o oferecimento da denúncia, iniciando assim a ação penal.

A única exceção à privatividade de iniciativa da ação penal pública pelo Ministério

Público decorre dos casos de ação penal privada subsidiária da pública, em que se admite a

ação privada nos crimes de ação pública, quando esta não for intentada no prazo legal pelo

Ministério Público.

3.5.2 O exercício do controle externo da atividade policial.

Essa foi uma importante novidade trazida pela Constituição de 1988.

Como esta função é o principal objeto de estudo deste trabalho, ela será

minuciosamente tratada num capítulo à parte.

20

3.5.3 A requisição de diligências investigatórias, bem como a instauração de inquérito

policial, indicados os fundamentos jurídicos de suas manifestações processuais.

As diligências investigatórias e o inquérito policial são um instrumento natural para

a formação da opinio delicti do membro do Ministério Público com vistas à propositura da

ação penal; entretanto o inquérito policial pode ser dispensado caso já haja uma peça

informativa com indícios da autoria e materialidade do delito.

A Constituição de 1988 no § 5º do seu art. 128 dispõe que a organização, as

atribuições e o estatuto de cada Ministério Público serão estabelecidos por leis

complementares da União e dos Estados, cuja iniciativa é facultada aos respectivos

Procuradores-Gerais. A Lei Complementar a que se refere este dispositivo é a Lei

Complementar nº 75/93, conhecida como Lei Orgânica do Ministério Público da União

(LOMPU) e que, como dito anteriormente, dispõe sobre a organização, as atribuições e o

estatuto do Ministério Público da União (Ministério Público Federal, do Trabalho, Militar e

do Distrito Federal e Territórios). Já o dispositivo legal que traz as normas gerais que

fornecem as diretrizes para a organização do Ministério Público nos Estados é a Lei nº

8.625/93. Esta é a Lei Orgânica Nacional do Ministério Público (LONMP), que, na

verdade, é uma lei ordinária federal e não complementar como deveria ser, pois não poderia

uma lei ordinária estabelecer normas gerais para a organização de instituições que só

podem ser organizadas por leis complementares à Constituição.

A Lei Orgânica do Ministério Público do Estado do Rio de Janeiro em vigor é a Lei

Complementar nº 106/03.

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4 A INVESTIGAÇÃO PRELIMINAR NO PROCESSO PENAL BRASILEIRO

A persecução criminal é dividida em duas fases: a primeira, não obrigatória, realiza-

se por meio do inquérito policial, no qual se buscam informações sobre a sua autoria, a

materialidade, circunstâncias do crime, além de provas, suspeitas e testemunhas; já a

segunda fase, obrigatória, é a da ação penal em juízo, em que se busca, através da denúncia

ou da queixa, oferecer provas ao juiz de que o réu é o autor de determinada infração penal e

deve, portanto, ser considerado culpado e, conseqüentemente, punido pelo Estado.

Tendo em vista que o objeto de estudo do presente trabalho é o exercício do

controle externo da atividade policial pelo Ministério Público, ao tratarmos da dinâmica da

investigação criminal, nosso foco será o inquérito policial que apura crime de ação penal

pública, de competência privativa do Ministério Público. Não nos preocuparemos com os

crimes de ação penal privada, nos quais a ação penal é deflagrada por meio da queixa, de

iniciativa do ofendido.

4.1 O Inquérito Policial

O inquérito policial, previsto no Título II do Código de Processo Penal, pode ser

considerado com um procedimento administrativo que consiste na realização de diligências

investigatórias por parte da Polícia Judiciária com a finalidade de apurar a autoria e a

materialidade de uma infração penal, possibilitando ao Ministério Público, como titular da

ação penal pública, o oferecimento da denúncia, caso considere estarem presentes os

indícios de autoria e materialidade, iniciando-se assim a ação penal; caso contrário, o

Promotor de Justiça poderá determinar a devolução do procedimento à delegacia de polícia

para a realização de outras diligências que considere imprescindíveis para a formação do

seu convencimento (opinio delicti) quanto à prática de um crime e os indícios de sua

autoria, ou ainda, poderá o Promotor de Justiça propor o arquivamento do inquérito policial

quando as investigações não lograrem êxito na reunião de elementos mínimos para a

propositura da ação penal. Dessa forma, segundo Guilherme de Souza Nucci:

22

“O inquérito é um meio de afastar dúvidas e corrigir o prumo da investigação,

evitando-se o indesejável erro judiciário. Se, desde o início, o Estado possuir elementos

confiáveis para agir contra alguém na esfera criminal, torna-se mais difícil haver equívocos

na eleição dos autos na infração penal. Por outro lado, além da segurança, fornece a

oportunidade de colher provas que não podem esperar muito tempo, sob pena de

perecimento ou deturpação irreversível (ex: exame do cadáver ou do local do crime).”2

Após a conclusão das investigações, a delegacia de polícia encaminha o inquérito

acompanhado de um relatório final, no qual relata todas as diligências empreendidas para a

elucidação do fato e de sua autoria; entretanto isso não significa que o membro do

Ministério Público tenha que aguardar o término das investigações para dar início à ação

penal. Tão logo, ele se convença da existência de fortes indícios acerca da infração penal,

bem como de sua autoria, poderá oferecer a denúncia.

4.2 Características do Inquérito Policial

4.2.1 Inquisitivo e Discricionário

Essa primeira característica é fruto do regime autoritário sob o qual surgiu, em

1941, o Código de Processo Penal (CPP), vigente até os dias de hoje. A natureza

inquisitorial decorre das atividades persecutórias concentrarem-se nas mãos de uma única

autoridade, agindo independentemente de provocação e motivada apenas pela busca da

verdade real.

Os atos de polícia são discricionários e não vinculados, ou seja, dentro dos limites

da legalidade, o delegado de polícia tem total liberdade para decidir o quê e como fazer. A

autoridade policial reúne todo o poder de direção do inquérito policial, inquirindo

testemunhas do fato e procurando esclarecer as circunstâncias em que tais fatos ocorreram;

todavia, isso não significa que o delegado esteja desvinculado das normas procedimentais

do artigo 6º do CPP.2 NUCCI, Guilherme de Souza. Manual de Processo Penal e Execução Penal. 2ª ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2006. p.127.

23

4.2.2 Formal

O artigo 9º do CPP determina que o inquérito policial deverá ser escrito. Isto ocorre

para que o destinatário do inquérito policial, Ministério Público, e o juiz venham a ter

ciência sobre as diligências realizadas, as formas utilizadas pela autoridade policial e as

provas, de forma a tomarem suas decisões.

4.2.3 Sigiloso

A natureza sigilosa do inquérito policial decorre do artigo20 do CPP, pelo qual a

autoridade assegurará no procedimento sigilo necessário à elucidação do fato ou exigido

pelo interesse da coletividade. Em que pese críticas ao segredo, o sigilo é o pressuposto

fundamental para a autoridade policial providenciar diligências necessárias à completa

elucidação do fato sem que apareçam no caminho empecilhos para impedir ou dificultar a

colheita de informações com ocultação ou destruição de provas, influência sobre

testemunhas etc.

O sigilo deve ser mantido com a finalidade de preservação das investigações para a

identificação da autoria da infração penal, contudo, não se aplica ao defensor, pois o art. 7º,

XIV, da Lei nº 8.906/94, Estatuto do Advogado, permite que o defensor possa examinar em

qualquer repartição policial, ainda que sem procuração, todas as peças do flagrante e do

inquérito policial, podendo copiar e tomar notas. A lei não se manifestou, no entanto,

quanto à possibilidade de exame de inquérito pelo advogado nos casos dos inquéritos

policiais sujeitos a sigilo.

4.2.4 Oficioso

24

A atuação é de ofício, salvo nas ações penais privadas. Os órgãos estatais não

precisam, em regra, de nenhuma provocação para iniciar o procedimento investigatório e o

processo (neste caso, através do Ministério Público), bem como o prosseguimento ou andar

do processo não fica a critério das partes, devendo o juiz dar prosseguimento ao feito.

Obviamente, tal se dá nos chamados delitos de ação penal pública, e mesmo nos

condicionados à representação, pois, havendo a representação, daí para frente o impulso

passa a ser oficial, sendo exceção os poucos casos de ação penal privada, onde o impulso

fica por conta da parte.

4.2.5 Oficial

É conduzido por órgãos oficiais. Impõe que os órgãos encarregados da

investigação e persecução penal em juízo sejam órgãos oficiais ou públicos, só sofrendo

exceção no que tange à ação penal privada comum ou subsidiária. Assim, a investigação é

procedida pela polícia (art.144) ou por outros órgãos oficiais autorizados pela Constituição

ou leis federias, e a ação penal é promovida pelo Ministério Público.

4.2.6 Indisponibilidade

Uma vez instaurado o inquérito, a autoridade policial que o preside não poderá

arquivá-lo. Para tanto, faz-se necessária a solicitação do órgão do Ministério Púbico ao juiz

e o deferimento do magistrado.

Ressalta Marcellus Polastri Lima que:

“É costume na Polícia Judiciária a realização de investigações

preliminares chamadas VPI´s, antes da instauração de inquéritos. Tal

procedimento só é admissível em fatos que demonstrem a princípio não

possuir adequação típica. Entretanto, mesmo em fatos típicos previamente

demonstrados são costumeiramente instaurados tais procedimentos, o que

se configura ilegalidade, afrontando o princípio da obrigatoriedade da

25

ação penal pública, vez que, no mais das vezes, acabam por não se

transformar em inquéritos, resultando em acautelamentos que nada mais

são do que arquivamentos sumários, em artimanha afrontosa ao artigo 17

do CPP, que dispõe que a autoridade não poderá arquivar autos do

inquérito, ou seja, a autoridade não pode arquivar mas não instaura o

inquérito, em evidente burla à lei”.3

4.2.7 Dispensabilidade

O procedimento é descipiendo quando a ação penal pode ser proposta com base em

documentos, quando, por si só, já demonstrem indícios de autoria e materialidade da

infração penal.

4.3 Garantias Constitucionais na Investigação Preliminar

Como já mencionado anteriormente, o Código de Processo Penal surgiu num

momento ditatorial da nossa história; entretanto com a promulgação da Constituição da

República em 1988, algumas discussões vieram à tona, dentre elas: se haveria ou não os

princípios do contraditório e da ampla defesa durante o inquérito policial. Essa discussão

surgiu em razão do disposto no artigo 5º, inciso LV da Constituição que assegurou os

referidos princípios a todos os litigantes, em processo judicial ou administrativo e aos

acusados em geral.

Sabemos que o inquérito policial é um procedimento administrativo que visa à

colheita de provas para informações sobre o fato criminoso. Não existe acusação nessa fase,

em que se fala em ‘indiciado’ e não em ‘réu’ ou ‘acusado’, expressões características do

processo judicial penal.

Quando se fala em procedimento sob o manto do contraditório, fala-se em relação

jurídica processual, isto é, processo. O inquérito é procedimento administrativo inquisitivo,

3 LIMA, Marcellus Polastri.Curso de Processo Penal. v.1. Rio de Janeiro: Lúmen Júris, 2002. p.101.

26

portanto devemos concluir que não há que se falar em princípios do contraditório e ampla

defesa na fase do inquérito policial.

Segundo Alexandre de Moraes:

“O contraditório nos procedimentos penais não se aplica aos inquéritos

policiais, pois a fase investigatória é preparatória da acusação, inexistindo,

ainda, acusado, constituindo, pois, mero procedimento administrativo, de

caráter investigatório, destinado a subsidiar a atuação do titular da ação

penal, o Ministério Público”.4 (MORAES, 1997, p. 78).

Corroborando o entendimento de Alexandre de Moraes, afirma José Frederico

Marques, com relação ao contraditório e ampla defesa, mencionados no art.5º, LV da

CFRB: “Aquelas garantias constitucionais são dadas a acusados, e não a indiciados, que é o

que existe no inquérito policial”.5

Já a visão de Aury Lopes Jr. é a seguinte:

“Em suma, entendemos que o art. 5º, LV da Constituição não pode ser

objeto de uma leitura restritiva, senão que o CPP deve adaptar-se à nova

ordem constitucional, admitindo-se a existência de contraditório e defesa

no inquérito policial, ainda que com um alcance mais limitado que aquele

reconhecido na fase processual, atendendo às especiais particularidades da

investigação preliminar. Trata-se de uma ampliação positiva do manto

protetor dos direitos e garantias fundamentais”.6

Contudo, a grande maioria da doutrina e da jurisprudência brasileiras não aceita a

presença do contraditório no inquérito policial.

4.3.1 Presunção de Inocência

Conforme o artigo 5º, inciso LVII da CRFB, “ninguém será considerado culpado até

o trânsito em julgado da sentença penal condenatória”. Essa garantia também é aplicável à

4 MORAES, Alexandre de. Direitos Humanos e Fundamentais. São Paulo: Atlas, 1997. p.5 MARQUES, José Frederico. Estudos de Direito Processual Penal, 2ª ed. Campinas: Bookseller,1997. p.65. 6 LOPES Jr., Aury. Sistemas de Investigação Preliminar. 4ª ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2006. p.

27

fase investigativa, deslocando a figura do ser humano da condição de objeto do processo ou

da investigação para a condição de sujeito, com direitos e deveres adequados.

4.3.2 Acesso aos autos por defensor e sigilo da investigação

Conforme esclarece Fauzi Hassan Choukr7, o Código de Processo Penal ainda

apresenta uma leitura sobre o tema que contraria os primados constitucionais: o da vedação

do aceso aos autos em nome do segredo da investigação.

Tal vedação não resiste nem ao texto constitucional nem ao próprio Estatuto da

OAB,que em seu art.7º, inciso XIV, assegura o direito aos advogados de, mesmo sem

procuração, ter acesso aos autos. Certo é que o inciso XIV do art.7º não fala a respeito dos

inquéritos marcados pelo sigilo. Todavia, quando o sigilo tenha sido decretado, basta que se

exija o documento procuratório para se viabilizar a vista dos autos do procedimento

investigatório. Sim, porque inquéritos secretos não se compatibilizam com a garantia de o

cidadão ter ao seu lado um profissional para assisti-lo, quer para permanecer calado, quer

para não se auto-incriminar (CR, art.5º, LXIII). Portanto, a presença do advogado no

inquérito e, sobretudo, no flagrante não é de caráter afetivo ou emocional. Têm caráter

profissional, efetivo, e não meramente simbólico. Isso, porém só ocorrerá se o advogado

puder ter acesso aos autos.

Consoante José Antônio Paganella Boschi: “O sigilo do inquérito, no interesse

público da descoberta do criminoso e da sua responsabilidade penal, não ofende ao

princípio constitucional da ampla defesa”.8

Vejamos, em contrapartida, o entendimento jurisprudencial no recurso abaixo:

RECURSO ORDINÁRIO EM MS Nº. 15.167-PR (2002/0094266-9)

RELATOR: MINISTRO FELIX FISCHER

EMENTA

7 CHOUKR, Fauzi Hassan. Garantias Constitucionais na Investigação Criminal. 3ª ed. Rio de Janeiro: Lúmen Júris, 2006. p.1078 BOSCHI, José Antônio Paganella. Persecução Penal. Rio de Janeiro: Aide, 1987. p.110

28

PROCESSUAL PENAL. RECURSO EM MANDADO DE SEGURANÇA.

INQUÉRITO POLICIAL. ADVOGADO. ACESSO. NECESSIDADE DE SIGILO.

JUSTIFICATIVA. AUSÊNCIA DE DIREITO LÍQUIDO E CERTO.

I – O inquérito policial, ao contrário do que ocorre com a ação penal, é

procedimento meramente informativo de natureza administrativa e, como tal, não é

informado pelos princípios do contraditório e da ampla defesa, tendo por objetivo

exatamente verificar a existência ou não de elementos suficientes para dar início à

persecução penal. Precedentes.

II – O direito do advogado a ter acesso aos autos de inquérito não é absoluto,

devendo ceder diante da necessidade do sigilo da investigação, devidamente justificada na

espécie (art.7º, § 1º, 1, da Lei nº. 8.906/94). Nesse sentido: RMS nº. 12.516/PR, Rel. Min.

Eliana Calmon, j. em 20/08/2002.

Recurso desprovido.

5 A INVESTIGAÇÃO PRELIMINAR EM OUTROS PAÍSES

Neste Capítulo, com base nos apontamentos de Aury Lopes Jr e Fauzi Hassan

Chokr, mostraremos como ocorre a investigação preliminar nos outros países.

29

5.1 França

No Code de Procédure Penale de 1958, a instrução preliminar propriamente dita

(instruction préparatoire) é realizada pelo juiz instrutor, a quem corresponde a tarefa de

averiguar e comprovar o fato e a participação do sujeito passivo. Inobstante, o CPPf de

1958 introduziu uma nova modalidade de instrução preliminar, para os delitos de menor

gravidade e complexidade, a cargo do Ministério Público, denominada de l'enquête

préliminaire. Na década de 90, especialmente no ano de 1993, o processo penal francês

seguiu essa linha evolutiva no sentido de dar maior protagonismo ao Ministério Público na

fase pré-processual. Contudo, a figura do juiz de instrução ainda é bastante forte e tem

resistido às constantes tentativas de diminuir-lhe o poder de instruir. Ultimamente, tem-se

discutido a possibilidade de retirar do juiz instrutor o poder de utilizar a prisão preventiva

de ofício, atribuindo a outro órgão esta decisão, uma espécie de juiz garante ou de garantias

(diverso do instrutor).

Por isso, atualmente, estão previstos no CPPf dois tipos de instrução preliminar:

Enquête préliminaire: são as averiguações que podem ser realizadas pela

polícia judiciária, orientada pelo Ministério Público, nos delitos de menor gravidade.

Instruction préparatoire: uma autêntica instrução preliminar judicial, a cargo

de um juiz instrutor.

Assim, o sistema francês mantém, em linhas gerais, dois sistemas de instrução

preliminar.

Segundo dispõem os artigos 75 e seguintes do CPPf, a polícia judiciária procederá a

enquête préliminaire seguindo as instruções e sob o controle do Ministério Público

(procureur de la Republique). É a regra para os delitos de menor gravidade, em que a

averiguação do fato e da autoria é atribuída ao MP com o auxílio da polícia judiciária.

A instruction préparatoire, arts. 79 e seguintes do CPPf, é obrigatória para os

delitos mais graves (crime) e é facultativa para os delitos de menor gravidade (délit). Está a

cargo do juiz de instrução (juge d'ínstruction) e o Ministério Público poderá solicitar a

abertura através da réquisitoire introductif.

30

Ao lado desses dois sistemas de instrução preliminar, existem outros derivados,

atendendo às especiais características de determinados delitos. Existem regras específicas

para a investigação dos delitos de terrorismo; tráfico de entorpecentes; proxenetismo;

delitos cometidos por pessoas jurídicas; delito em flagrante (l'énquete de flagrance) e

também para as contravenções de competência do tribunal de police.

Com relação ao órgão, a instrução preliminar está a cargo do Juiz de Instrução ou do

Ministério Público, segundo o caso. Devemos destacar que ambos pertencem ao Poder

Judiciário e são considerados magistrados, conforme estabelece o art.65 da Constituição

francesa.

Existem os magistrats du parquet e os magistrats du siège, segundo pertençam à

carreira judicial ou do MP.

Como órgão auxiliar, dispõem os arts. 12 e seguintes do CPPf que a polícia

judiciária está sob a direção do Ministério Público, mais especificamente do procureur de

la Republique (art.39). Por sua vez, os promotores recebem ordens escritas do Ministro da

Justiça, pois vige o sistema de hierarquia interna do parquet (art.36).

O juiz instrutor preside a instruction préparatoire e, segundo prevê o art.50, deve

ser eleito entre os juízes do tribunal julgador, nomeado previamente por indicação dos

magistrados. Tendo em vista a longa duração dessa função (inicialmente por três anos e

posteriormente prorrogáveis por tempo indeterminado), são considerados como

magistrados de uma “categoria especial”. No exercício de suas atribuições, poderão

requerer diretamente a força pública (art.51) e atuarão mediante a invocação do MP nos

termos dos arts.79 e seguintes. São competentes para instruir toda a matéria (art.79) e,

como regra geral, contra qualquer pessoa (excetuando-se os delitos de competência de uma

jurisdição de exceção).

Nesse modelo, vige, como regra geral, o princípio da separação entre a autoridade

que investiga, instrui e julga. É uma importante garantia para a liberdade individual, pois

estabelece um equilíbrio entre as autoridades do Estado e permite um controle mútuo,

ademais de garantir a independência e a imparcialidade.

31

Tendo em vista que os dois órgãos pertencem ao Poder Judiciário, a natureza

jurídica dos dois sistemas de instrução preliminar será a mesma: procedimento judicial pré-

processual.

Situação distinta ocorre nas chamadas enquêtes de police (arts.12 e 13 do CPPf) ou

d'enquête de flagrance, que possuem a natureza jurídica de procedimento administrativo

pré-processual, atendendo-se ao fato de que são realizadas pela Polícia Judiciária. Cumpre

destacar que o procedimento por contravenções tramita junto ao tribunal de police e que,

em geral, o Ministério Público é representado pelo commissaire de police e não por um

promotor de carreira (art.45).

No que se refere ao objeto, enquête e instruction são sumárias, limitadas a averiguar

a existência do fato narrado na notícia-crime e definir seus autores. Por sua própria

natureza, a enquête é mais célere, inclusive porque está destinada a averiguar os delitos de

menor importância e, em geral, menor complexidade.

Na instruction, destinada aos delitos mais graves, o juiz deverá proceder conforme

determina a lei, recolhendo todo material de informação que seja útil para a manifestação

da verdade (art.81), inclusive os necessários para informar sobre a personalidade do sujeito

passivo e aqueles elementos que possam servir para a defesa. Investiga sobre os fatos

materiais e também sobre a personalidade do ou dos autores. Também deverá decidir o

apropriado para conservar aquelas provas que possam perecer. O Ministério Público, por

meio do procureur de la Republique, poderá solicitar aquelas diligências que julgar

necessárias para melhor exercer a ação penal (réquisitoire supplétif).

O juiz (ou o promotor, conforme o caso) poderá exercer ele mesmo seus poderes de

investigação ou determinar que a polícia judiciária realize a diligência.

Explicam Conte e Chambon que na instruction o juiz deve investigar o fato

constante da requisição do Ministério Público, dependendo, para investigar um fato novo,

de uma requisitoire supplétif. O juiz está submetido in rem, isto é, somente pode proceder

em relação aos fatos constantes na requisição do MP. Se surgirem fatos novos no transcurso

da instrução preliminar, deve ser comunicado o MP para que solicite a investigação

supletiva.

32

A instrução preliminar na França caracteriza-se por ser secreta (regra geral para

enquête e instruction, prevista no art.11 do CPPf), e a violação deste segredo por uma das

pessoas que participa no processo (juiz, promotor, advogado etc.) é um delito. Também

domina a forma escrita (arts. 106 e 121), reservando-se a oralidade para os debates da fase

processual, e as atas redatadas não têm, salvo casos particulares, mais valor que o de mera

informação (atos de investigação).

No que se refere à participação do sujeito passivo, devemos distinguir entre enquête

e instruction. Na primeira, a participação do imputado é limitadíssima e estaria justificada

pela natureza dos delitos (menor importância) e a celeridade com que se realiza. Por isso

pode ser considerada como não contraditória. Já na instruction, a cargo do juiz instrutor, o

sujeito passivo tem direito à assistência de advogado desde a sua imputação e durante toda

a fase pré-processual. O defensor tem amplo direito de consulta aos autos e deve ser-lhe

comunicada previamente qualquer decisão que tenha influência sobre a liberdade de seu

cliente e a sua presença é obrigatória nas audiências, interrogatórios, acareações etc.

Por fim, a ação penal está orientada pelos princípios de oportunidade e oficialidade,

estando o MP a cargo da ação penal pública.

5.2 Espanha

Segundo Fauzi Hassan Choukr, a Espanha é um dos países em que a investigação é

controlada pelo magistrado.

O modelo espanhol, no dizer de Fenech9, apresenta la conjugación del sistema

inquisitivo com el acusatorio, compondo-se de três fases na punição dos delitos: a sumária

ou de investigação, a intermediária e o juízo oral. Todas são conduzidas por órgãos

jurisdicionais, mas com uma diferença, segundo o autor: En el proceso español la labor de

este MP se limita a la función acusatoria pero jamás a la instructoria, que se lleva siempre

a cabo por el Juez instructor.

9 FENECH, Miguel e Carreras Jorge. Estudios de Derecho Procesal, Barcelona: Bosch, 1962. p.689 et seq.

33

Assim, no que tange ao início da fase investigatória, muita semelhança existe com o

nosso modelo, sendo certo que a polícia poderá, ex officio, determinar a realização de

diligências necessárias para a apuração do fato delituoso, comunicando de imediato ao

Ministério Público e à autoridade judiciária. Com efeito, o Ministério Público, nesse

período, embora não dirija as investigações, intervém presenciando per se as diligências,

podendo propô-las ao juiz de instrução, tendo, ainda, certa autonomia investigativa nas

hipóteses da Ley de Enjuciamiento Criminal.

No entanto, como se trata de um modelo que se caracteriza pela presença do juiz de

instrução, o desenvolvimento da atividade do sumário se dá sob sua direta responsabilidade.

No direito espanhol é argumentado que o juiz de instrução não pode ser abolido

porque a constituição espanhola e os artigos 303 e seguintes da Lei de Enjuiciamiento

Criminal determinam que todos os atos de jurisdição devam ser realizados por órgãos

jurisdicionais. No entanto, na prática, os atos de instrução são normalmente desenvolvidos

pela polícia judiciária.

Segundo a lei processual espanhola, uma vez não havendo mais diligências, o juiz

considera encerrada a fase de sumário e remete os autos e as peças de informação para a

audiência, com fins de iniciar-se a ação penal. É uma fase realmente denominada de

intermediária e que existe tanto nos casos de delitos graves como nas hipóteses de menor

gravidade.

No caso de delitos graves, aqui particularmente enfocados, o procedimento a ser

adotado é o seguinte: o envio de peças e das manifestações do suspeito e do Ministério

Público para audiência, sendo estes intimados da realização do ato processual enunciado;

terão o MP e o suspeito até dez dias para conhecimento de tudo quanto foi realizado na

etapa do sumário, podem requerer diligências a serem apresentadas em audiência, podendo

ser formado um incidente caso o juiz instrutor não concorde com as diligências reclamadas.

Nesta etapa o sumário pode ser arquivado ou dar-se a abertura do juízo oral,

correspondente no direito brasileiro à ação penal propriamente dita. Este arquivamento

pode ser definitivo ou provisório, de acordo com a natureza de seu conteúdo, sendo tais

hipóteses previstas nos artigos 634 e seguintes da Lei de Enjuiciamiento Criminal.

34

Quanto ao arquivamento, pode ser ele solicitado em alguns casos pelo juiz instrutor

ou pelo Ministério Público. Neste caso, havendo concordância do Tribunal, o feito será

arquivado. Caso o Tribunal discorde, remeterá os autos ao Fiscal del Tribunal Superior,

que sustentará o arquivamento ou designará outro promotor para que exercite a ação penal.

Também é uma forma de controle do pedido de arquivamento feito pelo MP sua

comunicação ao ofendido que, desejando, poderá propor ação. É um mecanismo

razoavelmente próximo à ação penal privada subsidiária da pública no que tange à essência

do controle, não exatamente à forma como o mesmo se dá.

No modelo espanhol, poderá o investigado propor diligências que acreditar úteis, as

quais serão ou não realizadas de acordo com o entendimento do juiz instrutor (art.311),

podendo ser novamente propostas quando do “juízo oral”.

Além dessa possibilidade, poderá o investigado também ter o feito acompanhado

pelo seu procurador, até que o feito seja concluído, possivelmente com a abertura do juízo

oral ou, caso contrário, com o encerramento das investigações.

5.3 Bélgica

O modelo belga é estruturalmente semelhante ao francês, com a existência do

juizado de instrução. Deve-se, no entanto, distinguir entre as contravenções e as demais

formas de ilícitos criminais, vez que, nesta hipótese, será a investigação conduzida pelo

Ministério Público. Nos demais casos, será efetuada a instrução judiciária preparatória, que

é secreta, escrita e unilateral, capitaneada pelo juiz instrutor que, ao lado dos oficiais de

polícia judiciária, também pode realizar todos os atos de polícia judiciária em matéria de

crimes e delitos necessários à sua missão de magistrado instrutor e em casos de flagrante

delito ou crime, independentemente da instrução. Nesse sistema, o juiz de instrução possui

uma tríplice qualidade: é um oficial de polícia judiciária, um magistrado instrutor e um juiz

de tribunal de primeira instância.10

10 GANTY, Jacques. Traite de Procedure penale Judiciaiare. Buxelas: Uga, 1983. p.181

35

Neste contexto é ainda de ser lembrada a diferença de atos de instrução e os atos de

polícia judiciária. Os atos de instrução comportam um poder próprio e independente

jurisdicional. Enquanto desempenhar atividade instrutória, o juiz será independente do

Procurador Geral, que poderá apenas contestar, pelas vias judiciais, os atos então

praticados. Já os atos de polícia judiciária são atos administrativos e, nesse contexto, o

magistrado está subordinado à hierarquia atrás mencionada. Pode-se afirmar, pois, que o

juiz de instrução é oficial de polícia judiciária quando ele constata a infração e reúne as

provas e os elementos cuja natureza servem para estabelecer a culpabilidade do

delinqüente.

O modelo belga apresenta-se semelhante em algumas nuances, restando que a

valoração para a propositura ou não da ação penal cabe exclusivamente ao parquet nos

casos infracionais, numa adoção clara do chamado princípio da oportunidade para

impulsionar a jurisdição criminal. O controle para a opção de não processar é feito, nestas

hipóteses, apenas pelo ofendido que, desejando, poderá colocar em movimento a máquina

judicial.

Quando a inicial acusatória for proposta, dependendo da complexidade do caso,

restará a apreciação pelo mecanismo de intermediação já visto, lá também denominada de

“câmara de acusação”, ou da chambre du conseil, em outras situações, que é uma sala do

tribunal correicional, órgão colegiado diante do qual o juiz instrutor s reporta, mas não

participa da deliberação, vez que o Código separou a instrução da decisão de processar.

Já a Câmara de acusação é uma das Câmaras da Corte de Apelo, composta por três

membros, para a qual é enviado, pelo Ministério Público, e não pelo juiz instrutor, o

conteúdo da investigação prévia, que será submetida a contraditório envolvendo o

investigado e o interessado civil, se houver. O julgamento se dá a portas fechadas e o

debate não tratará de outra coisa senão a sorte da ação penal pública, que poderá ser,

basicamente, o arquivamento por falta de elementos, por exemplo, ou a admissão da

acusação, enviando-se, portanto, o caso para a Cour d'Asises (art.223 do Código de

Processo Penal belga).

O modelo belga não prevê a possibilidade de contraditório na etapa preparatória,

cuja essencial é nitidamente inquisitiva, mas é possibilitada a presença de um defensor

36

técnico antes do início da persecução jurisdicional, tendo o advogado a possibilidade de

consulta aos autos do dossiê.

Há a separação do magistrado que decide acerca da viabilidade da acusação

(recebimento da acusação) daquele que efetivamente apreciará o mérito da causa, e a

possibilidade de consulta dos autos por um defensor técnico significa a possibilidade de

intromissão dos meios de prova da fase preparatória em juízo.

5.4 Argentina

O Código de la Nación e suas modificações posteriores introduziram uma série de

importantes alterações na estrutura geral da persecução penal.

Esse ordenamento privilegia o juiz instrutor, na verdade o condutor efetivo das

investigações, contando com o parquet na tarefa de auxiliá-lo, e a polícia a ambos.

Desta maneira, como aponta Creus, no sistema ordinário:

“el juez de instrucción cumple todos los actos de investigación necesarios

para lograr los objectivos...e indaga al imputado resolviendo su situación

el la etapa. Su función se extiende a la etapa intermedia o de critica de la

instructoria, resolviendo la continuación del proceso en la subsiguiente

etapa del juicio o su paralización o extinción”. 11

Assim, num primeiro momento, o lesado ou qualquer pessoa poderá incitar o

funcionamento da máquina repressiva – evidenciando-se o dever dos agentes de segurança

pública em fazê-lo – (art.174) cabendo ao representante do Ministério Fiscal, ou agente da

polícia requerer o início da fase instrutória (art.188 e 195) que terá como finalidade

estabelecer as bases para a propositura da ação penal ou o arquivamento do feito (art.193).

Nesse ponto, a investigação levada a cabo na fase instrutória pode restar sob o comando do

juiz instrutor ou ser por este delegada ao representante do parquet (art. 196).

Acreditando o julgador estar finda a instrução, abre-se a oportunidade de o

legitimado ativo, o ofendido ou membro do Ministério Fiscal pedir a “elevação a juízo” que

11 CREUS, Carlos. Derecho Procesal Penal, Buenos Aires: Astrea, 1996.

37

corresponderia ao nosso oferecimento de denúncia ou queixa-crime (artigos 346 ou 347) ou

requerer novas diligências, cuja oportunidade de realização fica a critério do julgador.

A possibilidade de sobrestamento do feito não exige a conclusão da instrução, sendo

cabível a qualquer momento (art.334). Mas caso pedida pelo membro do Ministério Público

e entendido pelo juiz que não se trata do caso, o legitimado ativo será compelido a exercer a

ação penal, nos termos do art.348. Tratou-se de inovação do sistema nacional argentino que

visou aclarar uma situação de conflito valorativo sobre o acervo de informações colhido ao

longo da investigação e o sistema em tela optou pela forma de controle judicial.

Trata-se de uma estrutura onde o juízo de valoração do acervo informativo

remanesce quase que integralmente nas mãos do juiz instrutor, ainda que a condução das

investigações possa ficar a cargo do “fiscal” oficiante. No entanto, verdadeiramente a

instauração da ação penal assume ares imperativos na medida em que o legitimado ativo

nas hipóteses de ação penal pública pode ser compelido a exercita-la.

A estrutura do Código nacional argentino não prevê a possibilidade de um

contraditório integral no curso da preparação da ação penal, momento este basicamente

conduzido pelo juiz instrutor. Pela própria característica do juizado de instrução, a

produção dos meios de prova está adstrita ao controle judicial, notadamente os de caráter

cautelar e de ordem pessoal. Há certa intromissão dos dados colhidos ao longo da fase

instrutória, no curso da ação penal. A norma possibilita a leitura de depoimentos e provas

testemunhais adrede produzidos, e, no silêncio das partes, sua utilização será possível.

5.5 Alemanha

A reforma realizada em 1974 determinou que o Ministério Público deveria assumir

a investigação preliminar. A lei apenas legalizou a prática, pois ainda que existisse um juiz

instrutor, na realidade essa figura carecia de importância, porque efetivamente as funções

investigatórias já eram realizadas pelo MP e pela polícia judiciária.

A posição jurídica do MP na estrutura política do Estado é um tema complexo. O

MP está situado como uma autoridade da administração da justiça, mas autônomo dentro da

38

mesma. Não é autoridade jurisdicional porque não exercita uma função desta natureza. Mas

tampouco é uma autoridade puramente administrativa, pois não parte das exigências da

administração, senão que está orientado pela verdade e a justiça. É o guia da investigação

preliminar. Cumpre destacar, ademais da dependência hierárquica, que os promotores não

gozam de uma importantíssima garantia: a inamovibilidade. Conclui-se, daí, que o MP está

numa posição intermediária entre o Poder Executivo e o Judiciário.

A natureza jurídica deste sistema de investigação preliminar corresponde a de um

procedimento administrativo pré-processual, atendendo a natureza dos atos praticados e ao

órgão que os realiza.

O sistema alemão atribui ao Ministério Público a titularidade da ação penal –

dominus litis – e também da investigação preliminar, cabendo-lhe ainda dirigir e controlar a

atividade da Polícia Judiciária. O MP tem o monopólio da ação penal, dispondo de

faculdades discricionárias em virtude da adoção do princípio de oportunidade, sendo, por

isso, a autoridade suprema da acusação e também da investigação preliminar.

Em suma, é um típico modelo de promotor investigador. Contudo, destacamos que

na prática existe uma tendência de transformar essa instrução a cargo do MP em uma

investigação meramente policial, pois em última análise, é a polícia quem realiza em

grande parte a investigação preliminar.

Além do promotor e da polícia, também atua na fase pré-processual o juiz de

instrução preliminar, com um marcado caráter de juiz garante, e não de juiz instrutor. Além

de realizar o juízo de pré-admissibilidade da acusação (na fase intermediária), cumpre ao

juiz analisar a legalidade da medida adotada pelo fiscal, sempre recordando que é adotado o

princípio da oportunidade, de modo que não lhe assiste o poder de verificar a conveniência

da posição adotada pelo promotor.

Não existe um juiz instrutor e toda a investigação está nas mãos do MP, que é o

dono e senhor da instrução preliminar. O juiz somente atuará quando o promotor queira

levar a cabo atos que só possam ser autorizados pelo órgão jurisdicional, como a prisão

preventiva, buscas domiciliares, intervenções corporais etc.

Predomina o segredo exterior até a fase processual. A investigação preliminar é

basicamente secreta e mesmo o imputado e seu defensor não têm direito de assistir às

39

diligências realizadas pelo MP. Mas existem exceções, previstas na lei, que permitem ao

sujeito passivo e/ou seu defensor presenciar determinadas diligências, examinar algumas

atas sobre determinadas atuações do MP, assim como os objetos de provas que estiverem

sob custódia oficial.

No que se refere ao valor probatório, devemos considerar que os atos praticados

pelo MP nesta fase devem ser considerados como atos de investigação, e não como atos de

prova.

Na Alemanha, segue-se o sistema acusatório formal, que condicionam a abertura da

fase processual ao exercício da pretensão acusatória. É adotado o princípio da oficialidade,

com o monopólio da investigação preliminar e da ação penal por parte do MP. Vige na sua

plenitude o princípio da oficialidade. Sem embargo, o princípio da obrigatoriedade resulta

mitigado pela adoção do princípio de oportunidade com relação à pequena ou mediana

criminalidade. É importante ressaltar o princípio da oportunidade, no qual o MP, ante um

delito de bagatela (bagatellsache), poderá decidir pela não-persecução.

O princípio da obrigatoriedade vige na Alemanha como elemento básico do seu

ordenamento. O promotor está obrigado a investigar todo o fato com suficiente aparência

delitiva.

Para os delitos com pena inferior a um ano, em que não haja oposição do sujeito

passivo, há um procedimento chamado “processo por ordem penal”, por meio do qual dita-

se uma ordem judicial imediatamente executável. Somente poderão ser impostas penas de

caráter pecuniário e acessório.

5.6 Portugal

40

O atual Código de Processo Penal português entrou em vigor em 1988 (revogando o

anterior, de 1929). Posteriormente foi objeto de nova reforma em 1995 para adequar-se ao

novo Código Penal. O CPPp seguiu o modelo alemão e também foi influenciado pelo

projeto e as discussões em torno ao CPP italiano e, dessa forma, introduziu profundas

mudanças na instrução preliminar e representou uma evolução em direção à implantação de

um modelo francamente acusatório e no processo penal de partes.

Para designar a investigação preliminar, o legislador português utilizou o termo

inquérito, definido no art. 262 do CPPp como o conjunto de diligências que visam

investigar a existência de um crime, determinar os seus agentes e a responsabilidade deles e

descobrir e recolher as provas, em ordem à decisão sobre a acusação. Além de averiguar o

fato e seus autores, a investigação preliminar portuguesa tem o fim de possibilitar a decisão

acerca da abertura ou não do processo penal.

O inquérito está a cargo do Ministério Público, órgão pertencente ao Poder

Judiciário e cujos membros, como na Itália, são considerado magistrados por expressa

disposição legal. Assim, a investigação preliminar portuguesa deve ser concebida como um

procedimento judicial pré-processual, pois levada a cabo pelos magistrados do MP, que não

possuem poder jurisdicional, mas sem dúvida, desenvolvem uma atividade judicial, dirigida

a possibilitar o exercício da jurisdição.

O MP português não tem uma natureza administrativa, pois está integrado ao Poder

Judiciário. Por outro lado, tem atribuições distintas daquela atribuída aos juízes, posto que

estes aplicam o direito objetivo ao caso concreto, ao passo que aqueles colaboram no

exercício do poder jurisdicional através do exercício da ação penal e a iniciativa da defesa

da legalidade democrática.

O MP está a cargo da fase pré-processual e para isso conta com a assistência da

Polícia Judiciária, que atua sob o seu mando direto e dependência funcional. Nesse sistema,

o promotor investigador é o protagonista do inquérito.

Junto ao MP intervém um juiz da instrução, com a necessária posição de garante,

mas que também é chamado a praticar alguns atos específicos.

O processo penal português acaba por estabelecer um sistema misto, em que na

instrução preliminar, apesar de estar atribuída ao MP, atua o juiz como garante e também

41

como investigador, praticando pessoalmente atos tipicamente investigatórios. É uma

particularidade que o distingue dos demais sistemas puros. Esse juiz da fase da instrução

não pode ser o mesmo da fase processual.

Com relação ao objeto, o inquérito é sumário e facultativo. Predomina a forma

escrita dos atos.

O inquérito é secreto no plano externo e vincula a todos os sujeitos do procedimento

e funcionários que tenham acesso ao seu conteúdo. No plano interno, também vige o

segredo até a conclusão da investigação preliminar. Inobstante, poderá o juiz autorizar o

conhecimento por parte do sujeito passivo do conteúdo de ato ou documento submetido ao

segredo e, em todo caso, não pode o imputado revela-lo a outras pessoas.

Ao contrário do inquérito, a fase intermediária (instrução) comporta, antes da sua

conclusão, um debate contraditório sobre as provas recolhidas, e, após esse debate, decidirá

o juiz.

Por fim, nos delitos de menor gravidade, o MP poderá, ainda que presente o fumus

comissi delicti, deixar de acusar e solicitar a suspensão condicional do processo,

incumbindo o controle da legalidade do ato de juiz da instrução.

5.7 Itália

Com o atual Códice de Procedura Penal, vigente desde 1989, suprimiu-se o sistema

de instrução judicial e a instrução formal e a sumaria, passando agora a investigação

preliminar a ser uma atividade a cargo do Ministério Público.

O CPPi pretendeu extinguir os rasgos inquisitivos da fase preliminar; abandonando

a figura do juiz de instrução para substituí-la por uma investigação preliminar a cargo do

Ministério Público, chamada de indagini preliminari, que pode ser definida como sendo

investigações e averiguações necessárias para o exercício da ação penal, desenvolvidas pelo

Ministério Público e a Polícia Judicial, no âmbito de suas respectivas atribuições (art.326).

O art. 356 determina que o Ministério Público também efetue investigações sobre os fatos e

42

circunstâncias que também possam ser favoráveis à pessoa submetida a indagine

preliminare.

O Ministério Público na Itália está integrado ao Poder Judiciário, mas carece de

poder jurisdicional. A atividade realizada na indagine preliminare não é própria da

jurisdição; ao contrário, consiste em determinar como introduzi-la, mediante o exercício da

ação penal. Por isso, entendemos que a instrução preliminar italiana tem natureza

procedimental, de caráter instrumental e preparatório com relação ao processo penal. Frente

ao status do Ministério Público italiano, como órgão do Poder Judiciário e com a garantia

da independência, chegamos à conclusão de que a indagine preliminare corresponde ao que

definimos como procedimento judicial pré-processual.

As indagini preliminari (investigações preliminares) estão encomendadas ao

Ministério Público - sistema de promotor investigador – que tem à sua disposição direta a

polícia judiciária.

O art. 107 da Constituição Italiana atribui ao MP o gozo de todas as garantias

orgânicas estabelecidas para a judicatura.

O sistema fortalece o MP em todos os sentidos, inclusive com relação à ação penal,

ainda que em certos delitos exija a prévia autorização/atuação do ofendido.

O MP assumiu quase que totalmente a fase pré-processual, podendo no curso das

indagini, interrogar, receber declarações de testemunhas; determinar a realização de

perícias técnicas; efetuar diligências de identificação de pessoas; ordenar acareações,

buscas pessoais e inclusive obter informações e dados bancários (quebra de sigilo),

mediante prévia autorização do Procuratore de la República ou do juiz competente;

inclusive outorga-se ao MP a faculdade de adotar medidas que afetem direitos

fundamentais, em casos de urgência, estabelecendo-se, não obstante, um sistema de

controle direto por parte do juiz de instrução preliminar.

A indagine preliminare é realizada sob o controle garantista do giudice per le

indagini preliminari (juiz das investigações preliminares). Esse juiz não realiza tarefas

investigatórias ou instrutoras, senão de garantia, como um verdadeiro garante, atuando no

controle da adoção e realização das medidas restritivas de direitos fundamentais do sujeito

passivo.

43

O giudice per le indagini preliminari nasce da necessidade de estabelecer um

instrumento de controle da adequação da indagine, do fundamento da prova para abertura

do processo e da liberdade pessoal do sujeito passivo e vem desempenhar a função de

controle da legalidade dos atos praticados pelo MP e assegurar o respeito aos direitos e

garantias fundamentais do sujeito passivo. Excepcionalmente, o juiz atua com maior

intensidade na audiência preliminar e no incidente probatório (produção antecipada de

provas).

O juiz que atua na investigação preliminar está prevento e não pode presidir o

processo, ainda que somente tenha decretado uma prisão cautelar.

No que se refere ao objeto, a investigação preliminar italiana é facultativa e sumária,

seguindo o critério misto. Está restringida qualitativamente pelo art.326, que estipula que a

indagine está limitada aos elementos necessários para o exercício da ação penal. A

sumariedade decorre do fato de que os atos praticados na investigação preliminar têm sua

eficácia limitada ao plano interno da fase pré-processual, não servindo de prova no

processo, pois nem sequer integram os autos do processo. É o sistema ideal, em que os

autos da indagine são excluídos e assim considerados como meros atos de investigação.

O segredo das investigações realizadas pelo MP e/ou a polícia judiciária é a regra

geral, conforme dispõe o art.329 do CPPi. Com relação ao sujeito passivo, o segredo poderá

durar até que exista uma imputação formal, e, em todo caso, não deverá durar além do

momento em que se conclua a investigação preliminar. Dispõe o art. 114 que está proibida

a publicação, ainda que parcial ou resumida, das atuações policiais ou do Ministério

Público e o conteúdo das mesmas. Essa proibição de publicação na imprensa existe ainda

que não tenha sido decretada secreta, conforme determina o art.114.2 do CPPi.

O sistema italiano atribui aos atos da indagine um valor endoprocedimental e, para

evitar a contaminação do processo, determina a sua exclusão física. Para aquelas provas

relevantes e urgentes, utiliza-se o incidente de produção antecipada, presidido pelo juiz da

investigação preliminar e com plenas garantias de contradição e defesa.

5.8 Estados Unidos

44

Nesse modelo, onde superadas as divergências legislativas dos Estados-Membros no

tocante à matéria como fruto máximo de um modelo federativo levado às últimas

conseqüências, bem como os eventuais conflitos entre os sistemas estaduais e o modelo

federal contido no Federal Rules of Criminal Prosecution, pode-se afirmar que todo o

trabalho realizado pela polícia tem como destinatário o órgão equivalente ao Ministério

Público nas suas duas principais esferas: District Attorney, tendo no ápice o US Attorney

General – sistema federal; o Municipal Attorney, também denominado de Districts ou

County Attorneys e o State Atttorney General – agora já no âmbito estadual.

Não há um controle judicial valorativo no correr da fase investigativa, e tampouco

existirá quando do “arquivamento” do caso. Ele ocorrerá sim, mas após o encerramento da

coleta de informações e antes do início da ação penal; na hipótese em que se acreditam

presentes os elementos necessários para sustenta-la, pela chamada “audiência preliminar”

ou no grand jury, quando se aferirá a existência ou não da probable cause, sem a qual não

se exercitará a ação penal.

De fato, a pluralidade legislativa norte-americana, fruto sem dúvida do espírito

federalista constitucionalmente assegurado, reserva disciplinas diferentes para cada Estado-

membro, bem como para a União. No entanto, de forma genérica, está na fundamentação

das atividades de polícia judiciária, assim como na persecução, a arregimentação pelo voto.

Instituir uma autoridade de segurança por este mecanismo significa afirmar que os

compromissos de campanha que elegeram determinado candidato devem ser cumpridos,

sob pena de não-recondução. Assim, não há efetivamente como se pensar numa relação de

subordinação funcional, restando apenas o relacionamento advindo com a coleta de

informações efetuada pela Polícia, que servirão ou não ao titular da persecução.

Como aponta Scaparone, a “common law” sempre considerou a fase investigativa

anterior como uma fase estranha ao processo penal, na qual o suspeito não poderia usufruir

das garantias reconhecidas ao acusado no processo.12

A situação modificou-se sensivelmente nas últimas décadas, inserindo-se já na

etapa investigativa uma série de garantias defensivas especialmente por via da quarta 12 SCAPARONE, Mettello. Common Law e Processo Penale, Milão: Giuffré,1974.

45

emenda, mas não chegando a ponto de alocar-se já na investigação o princípio do

contraditório. Nesse passo, a jurisdicionalização das buscas domiciliares, da interceptação

telefônica, a impossibilidade de constituir prova contra si mesmo e, de forma geral o direito

à integridade e à intimidade transformaram a etapa preparatória, humanizando-a, mas sem

chegar ao extremo da construção de um contraditório pleno.

Há a possibilidade de colocar-se em juízo uma prova produzida durante a fase

investigatória, desde que regularmente obtida, o que significa dizer constituída mediante

autorização judicial (warrant). Mesmo assim, será ela objeto de nova “jurisdicionalização”,

quer no momento da apreciação da viabilidade da ação penal probable cause, ou no curso

da ação.

O sistema norte-americano, concluindo, procura delimitar a fase investigatória com

a construção de inúmeras garantias para o suspeito, mas não prevê um contraditório pleno.

A utilização, em juízo, das informações colhidas na investigação dependerá de sua regular

obtenção, sem a qual não será considerada idônea. Mesmo assim, há a necessária

jurisdicionalização, quer na audiência preliminar, quer no curso da ação.

5.9 Inglaterra

Marcada por peculiaridades que a tornam distante da compreensão dos sistemas

europeus-continentais, a estrutura inglesa ainda desconhece um órgão estatal incumbido da

acusação como o Ministério Público brasileiro, muito embora, ainda que de forma tímida,

esteja caminhando para sua adoção. Por esse motivo, não há qualquer possibilidade de

comparação com os termos até aqui utilizados. A figura do attorney general que lá existe

tem funções de auxiliar do governo, e sua origem nada apresenta de comum com aquela do

Promotor Público atrás lançada, sobretudo na raiz do processo canônico.

Assim, a persecução penal acaba por ser utilizada na prática pelos funcionários da

polícia, sendo que mesmo esta muitas vezes não apresenta configuração estatal, acabando

por ser exercida pela sociedade civilmente organizada, ou individualmente pelo ofendido

em seu bem jurídico penalmente tutelado.

46

Afirma Spencer13:

“A concepção inglesa difere radicalmente da continental, vez que a

instauração e desenvolvimento da fase de investigação dependem inteira e

exclusivamente da polícia no exercício de seus próprios poderes ou no

cumprimento de um mandado expedido por um magistrado. Contudo,

desde a criação do Serviço de Persecução da Coroa (CPS) pelo Ato das

Persecuções de Infração de 1985, o encerramento da fase de investigação

é largamente similar ao que acontece nos países da Europa continental,

vez que a polícia compartilha certas prerrogativas com o CPS”.

E continua:

“Diferentemente da polícia de outros países em nosso estudo, a polícia na

Inglaterra possui o importante poder de avaliar os resultados da

investigação e de dar início à persecução, se o caso. Contudo, desde 1985,

o hiato entre os sistemas continentais e o inglês têm estreitado, na medida

em que, com a criação do CPS, a polícia não tem mais o controle

exclusivo desta fase”.

Ainda, segundo o mencionado autor, um dos insucessos na tentativa de estruturar

um serviço de persecução, que lá não possui o monopólio da ação penal, advém justamente

do confronto institucional com a polícia, esta de há muito sedimentada.

Na prática, a ação penal é dirigida pela polícia judiciária, cujo papel na fase

preparatória é absoluto no que tange ao poder investigatório e o contraditório, como de

resto a possibilidade de esboço de defesa praticamente inexistente.

6 O CONTROLE EXTERNO DA ATIVIDADE POLICIAL

Esse foi o tema central escolhido para o estudo desta Monografia por ser

considerado de extrema importância para a eficácia da persecução criminal, eis que na

realidade, em muitos casos, como observaremos adiante, o Ministério Público e a polícia

atuam em completo descompasso, acarretando prejuízos para a investigação preliminar e,

conseqüentemente, para a instrução criminal.13 SPENCER, John R.ºO sistema inglês. In “Processos Penais da Europa”. Mireille Delmas-Marty (org). Tradução de Fauzi Hassan Choukr. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2005.

47

A Constituição de 1988, em seu artigo 129, inciso VII, ao elencar as funções

institucionais do Ministério Público, atribuiu-lhe a de exercer o controle externo da

atividade policial, na forma da lei complementar, mas várias indagações surgiram a partir

desse dispositivo, dentre elas:

Qual seria o objeto a ser controlado?

Qual seria a forma de controle?

Estaria, dessa forma, a polícia subordinada ao Ministério Público?

A que atividade policial a lei se refere, eis que a atividade policial apresenta

inúmeros aspectos, não se prendendo exclusivamente à função de polícia judiciária?

O tema ficou carente de regulamentação até 1993, quando foi promulgada a Lei

Complementar nº 75, que disciplina a atividade do Ministério Público da União. O tema foi

tratado em três artigos, com a seguinte redação:

Art. 3º O Ministério Público da União exercerá o controle externo da

atividade policial tendo em vista:

a) o respeito aos fundamentos do Estado Democrático de Direito, aos

objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil, aos

princípios informadores das relações internacionais, bem como aos

direitos assegurados na Constituição Federal e na lei;

b) a preservação da ordem pública, da incolumidade das pessoas e do

patrimônio público;

c) a prevenção e a correção de ilegalidade ou de abuso de poder;

d) a indisponibilidade da persecução penal;

e) a competência dos órgãos incumbidos da segurança pública.

Art. 9º O Ministério Público da União exercerá o controle externo da

atividade policial por meio de medidas judiciais e extrajudiciais, podendo:

I - ter livre ingresso em estabelecimentos policiais ou prisionais;

II- ter acesso a quaisquer documentos relativos à atividade-fim policial;

48

III- representar à autoridade competente para a adoção de providência

para sanar a omissão indevida, ou para prevenir ou corrigir

ilegalidade ou abuso de poder;

IV- requisitar à autoridade competente a instauração de inquérito policial

sobre a omissão ou fato ilícito ocorrido no exercício da atividade policial;

V- promover ação penal por abuso de poder.

Art. 10. A prisão de qualquer pessoa, por parte de autoridade federal ou

do Distrito Federal e Territórios, deverá ser comunicada imediatamente ao

Ministério Público competente, com indicação do lugar onde se encontra

o preso e cópia dos documentos comprobatórios da legalidade da prisão.

Na alínea e do art. 3º, ao mencionar os órgãos incumbidos da segurança pública,

faz-se referência à competência da Polícia Federal, prevista no art. 144, §1º, da

Constituição.

Podemos perceber que o legislador limitou-se a definir nesses artigos simples

mecanismos de controle da legalidade da atividade policial, e não da atividade

propriamente dita. Ainda assim, a Lei Complementar nº 75/93, é mais ‘esclarecedora’ sobre

o tema do que a Lei nº 8.625/93, que instituiu a Lei Orgânica Nacional do Ministério

Público e dispõe sobre normas gerais para a organização do Ministério Público dos Estados,

pois esta última não faz nenhuma referência ao tema, limitando-se, no art. 80, a estender

aos Ministérios Públicos estaduais todas as normas elencadas na Lei Orgânica do

Ministério Público da União.

Dessa forma, verificando-se a necessidade de uma melhor regulamentação do tema,

foi publicada pelo Conselho Nacional do Ministério Público a Resolução nº 20 de 28 de

maio de 2007. Essa Resolução regulamenta o art. 9º da Lei Complementar nº 75/93 e o art.

80 da Lei nº 8.625/93, disciplinando, no âmbito do Ministério Público, o controle externo

da atividade policial. Ela conta com oito artigos e diversos incisos que fornecem ‘instruções

gerais’ para o exercício do controle da atividade policial e prevê no seu art. 7º que os

Ministérios Públicos dos Estados e da União deverão adequar os procedimentos de controle

externo da atividade policial, expedindo os atos necessários ao cumprimento da resolução,

no prazo de 90 dias a contar de sua entrada em vigor.

49

Fauzi Hassan Choukr, em sua obra “Garantias Constitucionais na Investigação

Criminal”, cita a necessidade imperiosa de regulamentar a matéria por via do Parlamento, e

não por atos administrativos internos a cada uma das instituições envolvidas, na forma

como determinado pela Constituição da República.

Outro tema que gerou discussão foi quanto à existência ou não de subordinação da

polícia judiciária ao Ministério Público.

Segundo Fauzi Hassan Choukr:

“Falar em controle externo é abandonar o vínculo de subordinação hierárquica,

como existe no modelo mexicano ou português, para instituir um modelo de subordinação

funcional”. (CHOUKR, 2006, p.89).

Aury Lopes Jr. também considera como dependência funcional a relação entre

polícia judiciária e Ministério Público, afirmando que:

“A polícia judiciária somente se justifica como órgão auxiliar, destinado a

apoiar aqueles que representam o Estado na administração da justiça.

Como tal,deve ser dependente, no plano funcional, dos juízes e

promotores, que não só requisitam sua intervenção, mas que também

dirigem sua atividade de polícia judiciária. Não existem motivos racionais

para defender uma completa independência da polícia no desempenho de

atividades de caráter judicial, pois o fundamento da sua existência está

exatamente em atuar conforme e segundo a necessidade dos órgãos que

administram a justiça”. ( LOPES Jr., 2006, p.160/161)

Diante do exposto, não restam dúvidas que não há que se falar em subordinação,

mas sim em dependência funcional da polícia judiciária em relação ao Ministério Público.

O próprio termo ‘controle externo’ já demonstra a falta de subordinação hierárquica na

palavra ‘externo’.

Outra dúvida suscitada quando a Constituição da República mencionou o controle

da atividade policial foi a que atividade policial a lei se referia. A Resolução nº 20/2007 do

Conselho Nacional do Ministério Público, em seu art.1º, cita que estão sujeitos ao controle

externo do Ministério Público os organismos policiais relacionados no art. 144 da

Constituição Federal, bem como as polícias legislativas ou qualquer outro órgão ou

50

instituição civil ou militar, à qual seja atribuída parcela de poder de polícia, relacionada

com a segurança pública e persecução criminal.

Pelo exposto, o simples fato de ter sido editada a Resolução nº 20/07 do Conselho

Nacional do Ministério Público ratifica o que foi explanado anteriormente com relação à

necessidade de uma melhor regulamentação do exercício do controle externo da atividade

policial pelo Ministério Público e corrobora, ainda, a relevância do tema, dada a

insegurança pública como umas das principais, senão a principal preocupação da população

brasileira na atualidade.

Esperamos que, com base nessas ‘instruções gerais’ fornecidas pela Resolução, os

Ministérios Públicos estaduais expeçam os atos necessários a fim de adequarem os

procedimentos de controle externo da atividade policial, ainda que sejam atos

administrativos internos e não leis propriamente ditas, e que esse controle seja efetivamente

exercido pelos Promotores de Justiça com atribuição para tal.

Com o tempo, restarão comprovados ou não os resultados práticos obtidos a partir

da Resolução nº 20/07; no entanto, já podemos atribuir-lhe, com toda certeza, pelo menos,

o mérito de estar provocando discussões, no âmbito do Ministério Público, acerca da

necessidade de se acirrar o controle da atividade policial. Podemos afirmar isso com base

nas Cartas de Brasília14 e do Rio de Janeiro15, que se encontram no anexo do presente

trabalho.

A Carta de Brasília foi resultado do encontro dos membros do Ministério Público

presentes ao Simpósio Sociedade Civil e Fiscalização da Violência Policial, ocorrido de 18

a 20 de junho de 2008 em Brasília. Após debates, foram aprovados 29 enunciados que

sintetizam diretrizes de recomendável implementação por parte dos Ministérios Públicos,

instituições policias e sociedade civil. A questão do controle externo da atividade policial

foi amplamente discutida, o que pode ser facilmente comprovado pela leitura dos

enunciados.

A Carta do Rio de Janeiro surgiu do encontro de integrantes do Iº Congresso

Nacional dos Procuradores-Gerais do Ministério Público dos Estados e da União, reunidos

14 Carta de Brasília disponível em <http://mp.rj.gov.br/> Acesso em 13 nov. 200815 Carta do Rio de Janeiro disponível em <http://mp.rj.gov.br/> Acesso em 13 nov. 2008

51

na cidade do Rio de Janeiro, nos dias 18 e 19 de setembro de 2008, para reflexões acerca do

tema “Os 20 anos da Constituição e os desafios do Ministério Público contemporâneo”.

Dessa Carta, dois itens reforçam a nossa tese de relevância do tema para a sociedade e

mostram, ainda, a preocupação do Ministério Público em resgatar sua importância no

tocante à atividade na esfera criminal, a saber:

“2. Deve o Ministério Público continuar sua trajetória, tão bem delineada

nestas duas décadas, na defesa dos direitos difusos e coletivos, mas há que

se resgatar o valor e a importância de sua atividade na esfera criminal,

levando em conta ser Segurança Pública, nos dias de hoje, um dos

principais focos de interesse da coletividade, consagrado na Carta

Republicana, inclusive como direito social fundamental.

3. É fator de extrema significação para o êxito de sua atividade-fim, no

propósito de combate à delinqüência, o delineamento da investigação

criminal pelo Ministério Público, sempre que necessário para subsidiar a

formação da opinio delicti”

6.1 As Centrais de Inquéritos do Ministério Público

Com a vigência da Constituição de 1988, o Desembargador-Corregedor do Tribunal

de Justiça do Estado do Rio de Janeiro expediu ato normativo determinando que o Poder

Judiciário Estadual não mais recebesse os inquéritos policiais e notícias-crime, que

deveriam ser encaminhados diretamente ao Ministério Público como titular exclusivo do

controle da atividade da polícia judiciária e da ação penal, sendo esta a disciplina dos

inquéritos policiais vigente até os dias de hoje.

Diante desta situação, o Procurador-Geral de Justiça viu-se na contingência de

expedir a Resolução nº 438/9116, logo substituída pela Resolução nº 447/91, que também

foi alterada por resoluções posteriores.

Assim, as Centrais de Inquéritos foram criadas com o intuito de dar apoio

administrativo às Promotorias de Investigação Penal (PIP) e tinham como função: receber

16 LYRA, Romero Lallemant. Ministerio Público. 6ª ed. Rio de Janeiro: Destaque, 1998. p. 239 et seq.

52

os autos encaminhados pelas Delegacias Policiais, bem como outras peças; proceder ao

tombamento dos processos e à confecção das respectivas fichas de andamento e controle;

encaminhar os processos à Promotoria de Investigação Penal com atribuição para neles

funcionar; elaborar mapas de distribuição de processos para fins informativos e estatísticos;

devolver os processos à delegacia de origem, quando houver determinação de baixa;

remeter os processos ao Juízo competente quando houver sido oferecida denúncia, pedido

de arquivamento ou qualquer outra medida que deva ser conhecida e apreciada pelo Poder

Judiciário; manter o controle completo do andamento dos inquéritos e processos, em

especial quanto à observância dos prazos que devam ser respeitados pelos diversos órgãos e

autoridades que neles tiverem de funcionar; fornecer o respaldo administrativo necessário à

realização, pelas Promotorias de Investigação Penal, de diligências complementares a

inquéritos policiais e peças informativas, as quais sejam necessárias à propositura da ação

penal; dar todo apoio administrativo necessário ao bom desempenho das atribuições das

Promotorias de Investigação Penal, prestar serviços necessários à informatização das suas

tarefas; efetuar comunicação aos órgãos competentes relativa à Vara Criminal destinatária

dos inquéritos distribuídos com denúncia ou pedido de arquivamento.

As atividades das Centrais de Inquéritos são coordenadas por um Promotor ou

Procurador de Justiça, para esse fim designado pelo Procurador-Geral de Justiça.

Compete ao Coordenador das Centrais de Inquéritos: exercer a coordenação entre as

diversas Promotorias de Investigação Penal; promover o entrosamento entre as Promotorias

de Investigação Penal, os demais órgãos do Ministério Público e os organismos policiais,

civis e militares, inclusive Polícia Técnica, bem como o Poder Judiciário; colaborar no

trabalho das Promotorias de Investigação Penal, proporcionando-lhes os meios cabíveis ao

bom exercício de sua função, através de serviços de informática e outros que se fizerem

necessários; distribuir a responsabilidade pelos trabalhos administrativos da Central aos

funcionários nela lotados; acompanhar o bom desempenho dos trabalhos cometidos a cada

funcionário, tomando todas as medidas administrativas para corrigir os eventuais desvios;

organizar rotinas administrativas e de serviço, zelando pelo seu cumprimento; estabelecer

critérios de substituição de funcionários, no caso de ausências, licenças, férias ou outros

impedimentos; apresentar ao Procurador-Geral as solicitações materiais, tecnológicas e de

recursos humanos necessários ao bom funcionamento, observadas as disponibilidades

53

orçamentárias; orientar a distribuição de inquéritos e processos às Promotorias de

Investigação Penal, observada a Resolução; estabelecer divisão equânime de trabalho entre

os Promotores de Justiça, quando mais de um estiver em exercício numa Promotoria de

Investigação Penal ou quando duas ou mais Promotorias de Investigação Penal tiverem

idênticas atribuições.

As Promotorias de Investigação Penal têm atribuição para atuar em inquéritos

policiais e outras peças de informação ainda não distribuídas ao Juízo Criminal com

oferecimento de denúncia nem pedido de arquivamento; possuem também as seguintes

atribuições: promover a ação penal pública; requerer e opinar nas representações por

medidas cautelares , tais como prisão preventiva, prisão temporária, busca e apreensão

quebra de sigilos telefônico, bancário e fiscal; promover diligências e requisitar

documentos, certidões e informações de qualquer repartição pública ou órgão federal,

estadual ou municipal, da Administração direta ou indireta, podendo dirigir-se diretamente

a qualquer autoridade; expedir notificações; acompanhar atos investigatórios junto a

organismos policiais, dentro da área de suas atribuições; visitar as delegacias policiais,

respectivas carceragens e demais dependências policiais civis e militares existentes na sua

área de atribuição; fiscalizar os prazos na execução das precatórias policiais e promover o

que for necessário ao seu cumprimento; fiscalizar o cumprimento dos mandados de prisão,

das requisições e demais medidas determinadas pelos órgãos judiciais e do Ministério

Público; requisitar abertura de inquérito policial e a prática de quaisquer outros atos

investigatórios, bem como promover o retorno de inquérito à autoridade policial, enquanto

não oferecida a denúncia, para novas diligências e investigações imprescindíveis ao seu

oferecimento; recorrer de decisões judiciais ensejadas por pedidos formulados em

procedimentos de sua atribuição.

Com o bom funcionamento das Promotorias de Investigação Penal, o Ministério

Público poderia exercer o controle da atividade policial, conforme determinado pela

Constituição da República.

A criação das Centrais de Inquéritos gerou uma série de críticas e os principais

argumentos para as suas extinções eram no sentido de que o Ministério Público como órgão

acusador, titular da ação penal, ao atuar na fase do inquérito policial, agiria com

54

parcialidade, ferindo o equilíbrio entre as partes; e que ao se distribuir os inquéritos por

temas, tendo em vista as especializações de cada Promotoria de Investigação Penal estar-se-

ia ferindo o princípio do juiz natural.

Várias ações de inconstitucionalidade foram propostas, contudo parecer contrário da

Corregedoria Geral de Justiça do Rio de Janeiro, em 1992, corroborou com a

constitucionalidade das Promotorias de Investigação Penal.

6.1.1 Estrutura atual das Centrais de Inquéritos do Ministério Público do Rio de Janeiro

Atualmente as Centrais de Inquéritos do MP/RJ, que são em número de três, fazem

parte do 7º Centro de Apoio Operacional das Promotorias de Justiça de Investigação Penal.

O Coordenador do 7º CAO é o coordenador geral das três centrais de inquéritos,

sendo que, em cada uma delas, há um subcoordenador responsável.

As Centrais de Inquéritos do Rio de Janeiro estão estabelecidas da seguinte forma:

o 1ª Central de Inquéritos – possui três núcleos: Centro, Barra da Tijuca, Bangu e

Campo Grande, onde atuam as suas 34 Promotorias de Investigação Penal (PIPs) , a saber:

Núcleo Centro:

1ª PIP - atua nos inquéritos policiais oriundos da 1ª Delegacia de Polícia e nas peças

de informação e demais procedimentos que tenham como local do fato a circunscrição da

referida delegacia;

2ª PIP – atua nos inquéritos oriundos da 4ª e 5ª DP e nos demais procedimentos

afetos à sua circunscrição;





55











11ª PIP – atua nos inquéritos oriundos da 21ª DP e nos demais procedimentos afetos

à sua circunscrição;



14ª PIP – atua nos inquéritos oriundos da Delegacia de Roubos e Furtos de Cargas

(DRFC), Delegacia de Roubos e Furtos de Automóveis (DRFA), Delegacia de Roubos e

Furtos (DRF) e DRRCEF e nos demais procedimentos afetos às suas especialidades;



16ª PIP – atua nos inquéritos oriundos da Delegacia de Defraudações (DDEF) E

Delegacia de Repressão aos Crimes contra a Propriedade Imaterial (DRCPIM) e nos demais

procedimentos afetos às suas especialidades;

17ª PIP – atua nos inquéritos oriundos da Delegacia Especial de Atendimento à

Pessoa da Terceira Idade (DEAPTI), Delegacia Especial de Atendimento à Mulher

(DEAM), Delegacia de Repressão aos Crimes Contra a Saúde Pública (DRCCSP),

Delegacia Especial de Apoio ao Turista (DEAT) e Delegacia de Defesa aos Serviços

Delegados (DDSD) e nos demais procedimentos afetos às suas especialidades;

56



23ª PIP – atua nos inquéritos oriundos da Divisão Anti-Seqüestro (DAS), Delegacia

de Homicídios (DH), Delegacia de Repressão a Armas e Explosivos (DRAE), Delegacia de

Repressão ao Crime Organizado (DRACO), Corregedoria Geral de Policial Civil (CGP) e

nos demais procedimentos afetos às suas especialidades;

24ª PIP – atua nos inquéritos oriundos da Delegacia Fazendária (DELFAZ) e nos

demais procedimentos afetos à sua especialidade;

25ª PIP – atua nos inquéritos oriundos da Delegacia de Proteção à Criança e ao

Adolescente (DPCA), Delegacia de apoio à Criança e ao Adolescente Vítima (DCAV),

POLINTER, Coordenadoria de Recursos Especiais (CORE), 31ª DP e nos demais

procedimentos afetos à sua circunscrição e especialidades;

26ª PIP – atua nos inquéritos oriundos da Delegacia do Consumidor (DECON) e

Delegacia de Repressão aos Crimes de Informática (DRCI) e nos demais procedimentos

afetos às suas especialidades;




à sua circunscrição.

Núcleo Barra da Tijuca:

7ª PIP – atua nos inquéritos oriundos da 16ª DP, Delegacia de Repressão a

Entorpecentes (DRE) e nos demais procedimentos afetos à sua circunscrição e

especialidade;

13ª PIP – atua nos inquéritos oriundos da 30ª DP e 41ª DP e nos demais

procedimentos afetos à sua circunscrição;



57



Núcleo Bangu:





Núcleo Campo Grande:





2ª Central de Inquéritos – possui dois núcleos: São Gonçalo e Niterói, e um total

de 7 PIPs, a saber:

Núcleo São Gonçalo:





3ª PIP – atua nos inquéritos oriundos da 74ª DP e 16ª Delegacia de Acervo

Cartorário (DEAC) e nos demais procedimentos afetos à sua circunscrição.

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Núcleo Niterói:







7ª PIP – atua nos inquéritos oriundos das Delegacias Especializadas e nos demais

procedimentos afetos à sua especialidade.

3ª Central de Inquéritos: possui dois núcleos: Duque de Caxias e Nova Iguaçu e

um total de 12 PIPs, conforme especificado abaixo:

Núcleo Duque de Caxias:









7ª PIP – atua nos inquéritos oriundos das seguintes especializadas: DAS, DEAM,

DEAPTI, DEAT, DDSD, DECON, DPF, DH, DHFB, DRACO, DFAE, DRE e DRAE e

nos demais procedimentos afetos às suas especialidades;



59



Núcleo Nova Iguaçu:









11ª PIP – atua nos inquéritos oriundos da CGP, DDEF, DCAV, DELFAZ, DPMA,

DRCCSP, DRF, DC-POLINTER, DRCI, DRCPIM, DEAM, DPCA e nos demais

procedimentos afetos à suas especialidades.

Diante do panorama exposto acerca das 49 Promotorias de Investigação Penal

distribuídas entre as três Centrais de Inquéritos do Ministério Público do Estado do Rio de

Janeiro, bem como suas esferas de atribuição, inicialmente parece-nos razoável o nº de

Promotorias, mas, se analisarmos com calma as atribuições das PIPs, fica evidente que

algumas delas estão assoberbadas, pois têm atribuição junto a três ou mais delegacias, o que

torna inviável o efetivo controle externo da atividade policial, por mais que se tenha

vontade de exercê-lo.

Assim, se fossem criadas mais Promotorias, de forma que cada uma tivesse

atribuição junto a apenas uma delegacia, acreditamos que haveria maior possibilidade de

resultado quanto ao controle da atividade policial, mas, obviamente, para esse resultado

dependeríamos muito da boa vontade e dedicação dos membros do MP.

Cada Promotoria de Investigação Penal conta com um Promotor de Justiça e um

secretário para auxilia-lo na tramitação dos inquéritos no sistema informatizado, no

60

atendimento a advogados e partes interessadas, na elaboração de estatísticas e relatórios a

serem encaminhados para outros órgãos internos do Ministério Público, na confecção de

ofícios e notificações para instruir os autos dos procedimentos, dentre outras funções.

É inegável a grande carga de trabalho que não só o Promotor, como o seu secretário

possuem, o que acaba por dificultar, por mais que se queira, um controle das atividades

policiais, como, por exemplo, se fazer presente nas delegacias periodicamente ou analisar

minuciosamente cada inquérito policial que é recebido para verificar se já estão presentes

um suporte probatório mínimo para o oferecimento da denúncia, independentemente da

elaboração de relatório final pela autoridade policial.

Infelizmente, muitas vezes, o que ocorre, na prática, é a promoção “etiquetada”

devolvendo os autos à delegacia de origem, com prazos, em média, de 90 ou 120 dias, para

o prosseguimento das investigações, sempre que pela mesma solicitado à Promotoria,

limitando-se o promotor de justiça a analisar realmente apenas os inquéritos policias já

relatados pela delegacia de polícia (que, por si só, já representam um considerável número

de procedimentos), o que não deveria ocorrer, pois o promotor de justiça acaba ficando à

mercê dos relatórios finais da polícia, sem, efetivamente, acompanhar as diligências

empreendidas ao longo da investigação.

6.2 Recentes Projetos desenvolvidos pelo MP/RJ

6.2.1 Implantação do Centro Integrado de Apuração Criminal (CIAC)

O procurador-Geral de Justiça do Estado do Rio de Janeiro e o então Secretário de

Segurança Pública, Marcelo Itagiba, assinaram no dia 22 de março de 2008, um convênio17

para a criação do Centro Integrado de Apuração Criminal (CIAC), cujo objetivo é acelerar

a conclusão de cerca de 100.000 inquéritos policiais em trâmite nas Delegacias de Acervo

Cartorário (DEACs).

17 MP e Secretaria de Segurança criam Centro Integrado de Apuração Criminal – disponível em ,http;//mp.rj.gov.br/> Acesso em 14 nov 2008

61

Marcelo Itagiba ressaltou que: “a integração é fundamental para a realização de

bons inquéritos, que darão origem a boas denúncias e a condenação mais rápida dos

criminosos”.18

Assim, em 18 de abril de 1999, foi inaugurado o CIAC, que é uma parceria da

Secretaria de Segurança Pública e o Ministério Público do Estado do Rio de Janeiro e

envolve delegados de polícia e promotores de justiça que trabalham juntos, no mesmo

espaço físico, para agilizar a apuração dos inquéritos policiais oriundos das Delegacias

Especiais de Acervo Cartorário.

O Ministério Público se responsabilizou pela manutenção das instalações, físicas do

imóvel, inclusive mobiliário, pelos equipamentos de informática e pelos suprimentos

necessários ao desempenho das tarefas, de forma a agilizar o andamento dos inquéritos. Já a

Secretaria de Segurança Pública se responsabilizou pela transferência dos inquéritos

policiais para o CIAC, pela lotação dos delegados de polícia e servidores policias, além de

disponibilizar a quantidade de viaturas necessárias.

Cabe-nos esclarecer que com a criação, em 1999, do “Programa Delegacia Legal”,

que informatizou os procedimentos e modificou a estrutura das delegacias de polícia, todo o

acervo de inquéritos instaurados nas antigas unidades foram transferidos para as Delegacias

Especiais de Acervo Cartorário, que, em razão, principalmente, do enorme volume de

procedimentos e falta de pessoal e infra-estrutura dessas delegacias, esses inquéritos

ficaram praticamente paralisados. Muitos deles se referem a crimes que já prescreveram e,

por isso, serão encaminhados ao Poder Judiciário com o pedido de arquivamento pelo

Ministério Público, frustrando assim, infelizmente, os anseios da sociedade que clama pela

aplicação da justiça e a punição dos criminosos, na tentativa de diminuir os índices de

criminalidade no nosso estado.

No entanto, há muitos outros inquéritos policiais que apuram delitos graves, como

seqüestros, homicídios, estupros, roubos e latrocínios, cuja punibilidade ainda não está

extinta. São nesses procedimentos que o trabalho conjunto dos delegados e promotores de

justiça deve se concentrar com o intuito de cumprir, no menor intervalo de tempo possível,

as diligências faltantes para o oferecimento de denúncias pelo Ministério Público, nos casos

18 Disponível em <http;//www.mp.rj.gov.Br/consultaclippingweb> Acesso em 14 nov. 2008

62

em que já seja possível identificar a autoria e reste comprovada a materialidade da infração

penal.

Ao analisarmos pela ótica do sujeito passivo, também não é admissível tampouco

razoável que o indivíduo permaneça na condição de suspeito ou indiciado num inquérito

policial por tantos anos, pois sabemos que esse fato traz grandes complicações e

aborrecimentos para sua vida.

Assim, apontou o atual Procurador-Geral de Justiça do Estado do Rio de Janeiro,

Dr. Marfan Martins Vieira, em seu discurso proferido em 18/04/07, após a assinatura do

decreto que oficializou a existência do CIAC, que a insegurança é uma das principais

preocupações do cidadão fluminense e destacou que o Governo do Estado tem trabalhado

para combater esse mal, afirmando que:

“A insegurança é, sem dúvida, a grande mazela do nosso estado. Ela

atinge a todos, independentemente da condição social ou econômica de

cada um e Vossa Excelência (governador Sérgio Cabral) tem combatido o

crescimento da violência e da criminalidade em todas as suas vertentes,

seja através de políticas públicas tendentes a reduzir as desigualdades e a

exclusão social, seja através do aprimoramento e da integração dos

agentes incumbidos da persecução penal.

Nesse momento, estamos materializando a palavra de ordem de Vossa

Excelência: integração. O dia de hoje representa o marco da integração

definitiva entre a Polícia Civil e o Ministério Público no combate ao

crime”.19

Essa integração entre polícia civil e Ministério Público é, sem dúvida, um bom

exemplo de uma forma de controle externo da atividade policial e, embora seja uma

parceria bem recente, já podemos perceber pelo levantamento estatístico extraído da página

oficial do Ministério Público20, que no período de maio de 2007 a outubro de 2008, foram

oferecidas 703 denúncias que envolviam 902 denunciados, 13.326 arquivamentos e 3.303

diligências requisitadas pelo Ministério Público. O grande número de arquivamentos, como

19 VIEIRA, Marfan Martins. Disponível em <http;//www.mp.rj.gov.br/pls/portal/docs/page/02_internet_nova/anteriores/ciac> Acesso em 14 nov 200820 Levantamento Estatístico disponível em <http://mp.rj.gov.br/intranet>. Acesso em 12 nov. 2008

63

já dito anteriormente, deve-se ao grande quantidade de inquéritos policiais que estavam

praticamente paralisados e com seus crimes já prescritos.

A parceria foi firmada com vigência de 60 meses, podendo ser prorrogada por igual

período.

6.2.2 Projeto do Inquérito Virtual

Em 2007, o Inquérito Virtual começou como um projeto-piloto implantado na 5ª

Promotoria de Investigação Penal que atua junto à 7ª Delegacia de Polícia de Santa Teresa

e 9ª Delegacia de Polícia do Catete e, atualmente, foi estendido à 3ª Promotoria de

Investigação Penal, que corresponde à 6ª e 10ª Delegacias de Polícia da Cidade Nova e

Botafogo, respectivamente.

O projeto consiste na utilização do mesmo sistema informatizado, tanto pela

delegacia como pela promotoria de justiça, que no caso, é o Sistema de Controle

Operacional (SCO). Esse sistema reduz drasticamente o número de inquéritos policiais que

são entregues ao Ministério Público e posteriormente devolvidos à policia para o

prosseguimento das investigações, pois os promotores têm acesso virtual aos autos e nele

podem emitir manifestações, independentemente da remessa física desses procedimentos às

Centrais de Inquéritos. Para isso, técnicos do Programa Delegacia Legal desenvolveram

ferramentas para que as manifestações dos promotores sejam registradas eletronicamente e

autenticadas pelo sistema de assinatura digital. Dessa forma, o objetivo é agilizar e reduzir

a tramitação dos autos entre as delegacias legais e as Centrais de Inquéritos.

Outra vantagem desse sistema é a otimização de recursos humanos e materiais, pois

só haverá necessidade de remessa física do inquérito policial quando o mesmo estiver com

o relatório final da delegacia de polícia ou quando houver representação por medidas

cautelares, tais como: prisões cautelares, busca e apreensão, quebras de sigilo, medidas

protetivas de urgência etc., além aumentar o controle da investigação e dos inquéritos

encaminhados e devolvidos pelo MP, gerando transparência do trabalho feito pela Polícia e

pelos promotores. Mais uma vantagem é permitir o conhecimento pelo delegado de polícia

64

quanto à denúncia e o arquivamento dos inquéritos policiais, o que não ocorre nas demais

Promotorias, eis que utiliza um sistema informatizado diverso do utilizado pela polícia

civil.

Em reportagem, o então Secretário de Segurança Pública, Roberto Precioso Júnior

afimou: “este é o verdadeiro controle externo da Polícia Judiciária pelo Ministério Público,

em obediência à lógica constitucional da responsabilização dos órgãos integrantes do

sistema de justiça criminal”.21

Por sua vez, o Procurador-Geral de Justiça, Marfan Martins Vieira, declarou que:

“este foi um passo alentado de combate à criminalidade, abandonando-se o papel e

passando-se a utilizar a informática”.

Destacou também que: “também é um marco nas relações entre Polícia e Ministério

Público, pois poderemos discutir cada uma das investigações. Quem ganha com isso é a

população e quem perde é a criminalidade”.

6.2.3 Aumento do número de Promotorias de Investigação Penal na 1ª Central de Inquéritos

Em 27/12/2005 foi editada a Resolução nº 1.317 pelo Procurador-Geral de Justiça,

criando mais três Promotorias de Investigação Penal para a 1ª Central de Inquéritos (1ª CI),

isto é, criou-se a 28ª, 29ª e 30ª PIPs. A primeira e a última no núcleo centro da 1ª CI e a

segunda no núcleo Bangu.

Essa criação teve o intuito de “desafogar” outras promotorias de justiça, abarrotadas

de inquéritos policias, possibilitando assim maior qualidade do trabalho desenvolvido o

que, obviamente, também aumenta a possibilidade do exercício do controle externo da

atividade policial.

6.3 Crescimento da produtividade na 1ª Central de Inquéritos

21 Notícia obtida no Diário Online. Disponível em <http://odiariodeteresopolis.com.br/> Acesso em 14 nov. 2008

65

Reportagens recentes e dados estatísticos fornecidos pela 1ª Central de Inquéritos do

Ministério Público mostram que houve um aumento significativo do número de denúncias

oferecidas pelos Promotores de Investigação Penal.

Em nota divulgada na página oficial do Ministério Público do RJ, em 01/08/08, cujo

título é “Oferecimento de denúncias continua crescendo na 1ª Central de Inquéritos”,

divulga que:

“Em julho de 2008, o total de denúncias foi 15,7% maior do que em

junho. A tendência de crescimento, nas 30 Promotorias de Investigação

Penal, que integram a 1ª Central de Inquéritos do Ministério Público (área

da capital), começou em janeiro.

No mês passado foram oferecidas 905 denúncias, contra 782 em junho. A

17ª PIP (DEAPTI, DEAM, DRCCSP, DEAT, DDSD) foi a recordista na

produção dessas peças processuais, totalizando 191.

Ainda em julho, foi requisitada a instauração de 197 inquéritos policiais.

A 25ª PIP (DPCA, DCAV, Polinter, Core e 31ª DP) ficou em 1º lugar,

com 47 requisições”.22

Matéria publicada no Globo Online em 11/09/08 cujo título é: “MP: mais crimes

vão a julgamento na cidade” informa que:

Dados do Ministério Público (MP) Estadual mostram que está

aumentando o número de crimes que chegam a julgamento nos tribunais.

Um levantamento feito pelo Promotor Homero Freitas Filho,

Cooordenador da 1º Central de Inquéritos do órgão, revela que, na capital,

a porcentagem de inquéritos policiais que resultam em denúncias do MP,

ou seja, transformam-se em ações penais, subiu de 14,6% em 2005 para

38,6% em 2008. Segundo Homero, o dado indica principalmente um

aumento da produtividade da Polícia Civil.

Enquanto em todo o ano de 2005 houve 2.395 denúncias, em 2008,

somente nos primeiros oito meses, já foram 5.592, como informa

reportagem publicada nesta sexta-feira pelo jornal O Globo. O restante

dos inquéritos é arquivado, em geral, por ter autor desconhecido.

22 Disponível em <http://mp.rj.gov.br/consultaClippingWeb/> Acesso em 05 ago. 2008

66

No estudo feito pelo MP, foram computados apenas casos de inquéritos

envolvendo crimes cuja pena é de pelo menos dois anos de detenção,

excluindo-se os casos de menor porte, encaminhados aos juizados

especiais criminais. A crise na investigação policial havia levado o

Tribunal de Justiça (TJ) a fechar varas criminais anos atrás. A assessoria

de imprensa do TJ informou que a presidência do tribunal não teve acesso

aos dados, não havendo ainda indicação de ampliação do número atual de

varas”.23

7 CONCLUSÃO

Com o advento da Constituição da República de 1988 e o prestígio que ao

Ministério Público foram conferidos, no Capítulo que trata das funções essenciais à Justiça,

considerando-o com instituição permanente, tendo como princípios institucionais a

unidade, indivisibilidade e independência funcional e conferindo-lhe as mesmas garantias

de que gozam os magistrados, tais como: vitaliciedade, inamovibilidade e irredutibilidade

de subsídios, além de atribuir à instituição uma série de funções, tais como promover,

privativamente, a ação penal pública e exercer o controle externo da atividade policial, a

instituição adquiriu imensa importância relevância para a sociedade, sobretudo na esfera

criminal, eis que cabe ao Ministério Público o papel de titular da ação penal pública

incondicionada e condicionada à representação.

23 Reportagem em O Globo Online publicada em 11/09/08. Disponível em <http://oglobo.oglobo.com/rio/mat/2008/09/11/> Acesso em 05 nov. 2008

67

Assim, na ocorrência de um crime e a conseqüente instauração de um inquérito

policial para apura-lo, cabe ao Ministério Público o papel de acompanhar toda essa

investigação a cargo da polícia judiciária e, ao final, de acordo com o seu convencimento, a

opinio delicti, oferecer à denúncia, peça esta que dará a início a ação penal para punir ou

absolver o acusado, conforme o conjunto probatório que se fizer presente durante a

instrução criminal. Só o Ministério Público pode dar início à ação penal pública, daí a sua

relevância na esfera criminal.

Entretanto, além de conferir-lhe competência privativa na ação penal pública, a

Constituição também lhe atribuiu, em seu art.129, inciso VII, a função de exercer o controle

externo da atividade policial, na forma da lei complementar do artigo anterior, que

analisamos anteriormente e refere-se à Lei Complementar nº 75/93 (Lei Orgânica do

Ministério Público da União), que, no entanto, não dispunha sobre o objeto desse controle

nem a forma como deveria ser feito, apenas mencionando nos cinco incisos do artigo 9º,

alguns tipos de medida que poderiam ser adotadas para o exercício desse controle e nada

mais, ficando assim o dispositivo constitucional carente de uma regulamentação.

Acreditamos que, não por coincidência, mas pelo clamor social por justiça e

combate à criminalidade e à impunidade, pois a insegurança pública atingiu níveis tão

exorbitantes, que se tornou uma das maiores preocupações da sociedade e o Ministério

Público, a quem incumbe a defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos

interesses sociais e indisponíveis, conforme reza o art.1º da Constituição vigente, não

poderia “ficar de braços cruzados”, principalmente por ser a atividade policial essencial à

promoção da segurança pública. Daí, o Conselho Nacional do Ministério Público publicou

a Resolução nº 20 de 2007, que regulamenta o art. 9º da Lei Complementar nº 75/93 e o

art.80 da Lei nº 8.625/93, disciplinando, no âmbito do Ministério Público o controle

externo da atividade policial e determina que os Ministérios Públicos dos Estados e da

união deverão adequar os seus procedimentos de controle da atividade policial, expedindo-

se os atos necessários para tal.

A simples publicação dessa Resolução já simboliza um grande avanço na

regulamentação desse controle e, sobretudo, já começa a levantar discussões sobre o tema

68

em vários estados, conforme pudemos perceber pela Carta de Brasília e pela Carta do Rio

de Janeiro.

Essas discussões e debates entre os diversos órgãos envolvidos na Segurança

Pública são sempre são bem-vindos, pois, além de demonstrar uma preocupação com a

questão, daí começam a surgir projetos de melhorias na investigação policial, bem como

projetos internos do Ministério Público com vistas à agilizar o oferecimento da denúncia,

possibilitando assim, no mais curto prazo, a resposta estatal com a condenação dos

criminosos a fim de dar uma satisfação à sociedade com relação à impunidade.

Abordamos alguns dos mais recentes projetos do Ministério Público, nesse sentido,

tais como: a criação do Centro Integrado de Apuração Criminal, o Projeto do Inquérito

Virtual, já em prática em duas Promotorias de Investigação, o aumento do número de

Promotorias de Investigação Penal a fim de diminuir o quantitativo de inquéritos de

determinadas Promotoria com o objetivo de agilizar à propositura da ação penal.

Essas medidas ainda são ainda muito recentes para falarmos de resultados práticos,

mas já podemos destacar os dados estatísticos revelados pela 1ª Central de Inquéritos em

reportagens recentes, que mostram um significativo aumento do número de denúncias

oferecidas nos últimos meses; entretanto, mais importante do que esses números aferidos

pelo Ministério Público, é o fato das autoridades estarem se conscientizando das

reivindicações e apelos sociais por segurança pública, justiça e diminuição da impunidade e

buscarem, dentro dos limites de suas atribuições, unir forças e estabelecer parcerias para

agilizar a instrução criminal. E, para tal, ressaltamos que antes de pensarmos em processo

criminal, temos que buscar um inquérito policial célere, ágil e que, acima de tudo, reúna, no

menor prazo possível, os elementos necessários ao Ministério Público para o oferecimento

da denúncia. Isso só ocorrerá, realmente, através de sólidas parcerias entre a Polícia Civil e

o Ministério Público em prol do objetivo principal: resolver o problema da insegurança

pública, pelo menos em parte.

Acreditamos que com a redução da impunidade, conseguiremos reduzir,

gradativamente, a criminalidade, pois grande parcela dos delinqüentes, ingressam na vida

criminal, não só por fatores sociais e econômicos, mas também pela certeza da impunidade

e a falta de confiança e credibilidade da atividade policial. Eles pensam: por que trabalharei

69

durante oito horas por dia para ganhar um salário mínimo ao final do mês se posso

conseguir, assim como Joãozinho, uma soma muito maior através do roubo, furto,

seqüestro... e nada acontecerá comigo? Infelizmente, esse é o pensamento dos marginais,

que com a impunidade que assola o país, a cada dia ficam mais ousados e perigosos. É isso

que buscamos reprimir.

Obviamente, não é uma tarefa fácil e não se resolverá “do dia para a noite”, mas,

com resultados gradativos nas investigações policiais, sempre acompanhadas “de perto”

pelo Ministério Público através do exercício do controle externo da atividade policial, que

possibilitem um sólido processo criminal, aliados a projetos de inclusão social e demais

medidas que visem à qualificação da mão-de-obra e cursos profissionalizantes para a

sociedade, visando à redução do desemprego, acreditamos que podemos transformar o Rio

de Janeiro em que vivemos na nossa “cidade maravilhosa”.

REFERÊNCIAS

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CARTA DE BRASÍLIA. Enumera 29 enunciados decorrentes do Simpósio Sociedade Civil

e Fiscalização da Violência Policial, ocorrido de 18 a 20 de junho de 2008, no auditório do

MPDFT, em Brasília/DF. Rio de Janeiro, 2008. Disponível em <http://www.mp.rj.gov.br/>

Acesso em 13 nov. 2008.

CARTA DO RIO DE JANEIRO. Proclama 7 conclusões e propósitos a que chegaram os

integrantes do 1º Congresso Nacional dos Procuradores-Gerias do Ministério Público dos

70

Estados e de União em torno do tema “Os 20 anos da Constituição e os desafios do

Ministério Público contemporâneo”, ocorrido de 18 a 19 de setembro de 2008, na cidade do

Rio de Janeiro. Rio de Janeiro, 2008. Disponível em <http://www.mp.rj.gov.br> Acesso em

13 nov. 2008.

CIAC vai acelerar a conclusão de 100 mil inquéritos. Notícias do MP. Rio de Janeiro,2008.

Disponível em

<http://www.mp.rj.gov.br/pls/portal/docs/PAGE/02_INTERNET_NOVA/ANTERIORES/

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CREUS, Carlos. Derecho Procesal Penal. Buenos Aires: Astrea, 1996.

DUCLERC, Elmir. Curso Básico de Direito Processual Penal. v.1. 2ª ed. Rio de Janeiro:

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FENECH, Miguel e Carreras, Jorge. Estudios de Derecho Procesal Penal. Barcelona:

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INQUÉRITO virtual vai agilizar processsos. O Diário Online. Teresópolis. Disponível em

<http:://www.odiariodeteresopolis.com.br/leitura_noticias.asp> Acesso em 14 nov. 2008.

71

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