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UNIVERSIDADE VALE DO RIO DOCE
FACULDE DE DIREITO, CIÊNCIAS ADMINISTRATIVAS E ECONÔMICAS
CURSO DE DIREITO
Denise de Fátima Neiva
A (IN) EFICIÊNCIA DA AVALIAÇÃO DE DESEMPENHO
Governador Valadares
2011
1
DENISE DE FÁTIMA NEIVA
A (IN) EFICIÊNCIA DA AVALIAÇÃO DE DESEMPENHO
Monografia submetida a Faculdade de Direito, Ciências Administrativas e Econômicas da Universidade Vale do Rio Doce, como requisito para obtenção do grau de bacharel em Direito. Orientador: Prof. Fabiano Batista Correa
Governador Valadares
2011
2
DENISE DE FÁTIMA NEIVA
A (IN) EFICIÊNCIA DA AVALIAÇÃO DE DESEMPENHO
Monografia para obtenção do grau de bacharel em Direito, apresentada à Faculdade de Direito, Ciências Administrativas e Econômicas da Universidade Vale do Rio Doce.
Governador Valadares, ___ de ____________ de _____.
Banca Examinadora:
__________________________________________ Prof. Fabiano Batista Correa
Universidade Vale do Rio Doce
__________________________________________ Convidado 1
__________________________________________ Convidado 2
3
AGRADECIMENTOS
A Deus sobre todas as coisas! O que seria de mim sem a fé que eu tenho NELE!
A minha tia Esmerilda, que em todas as horas vida me amparou com seu ombro,
orações, palavras e fé elevada.
Às duas pessoas que sobremaneira me auxiliam acadêmica, profissional e
afetivamente, meus pais Maria do Carmo e José Ricardo, que com zelo, carinho e
apoio, não mediram esforços para que eu chegasse a mais esta etapa de minha vida,
foram meus esteios no alicerce da longa jornada!
As minhas sementes: meus filhos, alunos e ex-alunos, por ampliarem o meu campo
de visão e terem sido meu real incentivo de sempre renascer das cinzas e continuar.
E a toda minha família, que me socorreram, inúmeras vezes.
Ao professor e orientador Sr. Dr. Fabiano, por seu apoio e inspiração no
amadurecimento dos meus conhecimentos e conceitos que me levaram a execução
e conclusão desta monografia.
A minha avó paterna (in memorian), que sempre incentivou a busca incessante do
conhecimento pelo conhecimento. E a ter ética e competência no serviço público,
quando eu nem sabia ainda qual profissão abraçaria.
A Dra. Carla Lanfernini, Dra. Maria Luisa e a todos os amigos que me impulsionaram
de alguma maneira a prosseguir.
4
“As experiências da vida
servem para nos dar uma nova consciência
do grande potencial que há em nós.
Algumas vezes, podemos crer
que não possuímos a necessária coragem
para defrontarmo-nos com alguma experiência;
podemos sentir que alguma dúvida
está se animando em nosso coração;
pode parecer até que a vida
está nos empurrando na direção
de uma situação que está além
da nossa capacidade de resolver.
Quando enfrentamos desafios,
ganhamos novo vigor e novo entendimento,
que nos preparam para enfrentar
outras experiências da vida.
Toda a vida é uma preparação
para maiores acontecimentos.
Quanto mais superamos os obstáculos,
maiores descobertas fazemos
do nosso potencial interior e Divino.”
Tereza Verselli
5
RESUMO
Esta monografia versará sobre a (In)eficiência da avaliação de desempenho, uma vez que esta é considerada como sendo um dos instrumentos úteis para a Gestão de Pessoas, pois permite ao Órgão, identificar se o colaborador está desenvolvendo de forma desejável, seja de forma individual e/ou em equipe, o seu cargo. E, desta forma, consequentemente, permite saber quais são as necessidades de treinamento, o potencial ainda não explorado e, sobretudo, como a desenvoltura dos colaboradores pode comprometer os resultados, ou como esse desempenho é influenciado pelo clima organizacional, bem como, pela cultura do mesmo. Tradicionalmente baseia as falhas das avaliações de desempenho, na idéia da superioridade de uma pessoa que conduz em relação aos demais, pode fomentar a competição não saudável entre os funcionários e abalar auto-estima, por vezes, há definição inadequada ou falta de esclarecimentos quanto aos objetivos. Para a confecção deste trabalho usaremos o método de pesquisa bibliográfica, utilizando doutrinas e autores que tratam do assunto. Palavras chave: Avaliação de desempenho; (In)eficiência; Gestão de Pessoas; Órgão.
6
ABSTRACT
This monograph will focus on the (In) efficiency of the benchmark, since this is
considered to be a useful instrument for Personnel Management, as it allows the
Agency to identify if the employee is developing so desirable, either individual and /
or staff, your office. And, so, consequently, allows to know what are the training
needs, the untapped potential and, above all, as the resourcefulness of employees
can compromise the results, performance or how this is influenced by organizational
climate, as well as by culture the same. Traditionally based on the failures of
performance assessments, the idea of the superiority of a person who leads in
relation to others, can foster unhealthy competition among employees and
undermine self-esteem, sometimes there is inadequate definition or lack of
clarification of the goals. For the preparation of this work we use the method of
literature review using doctrines and writers on the subject.
Keywords: Performance, (In) efficiency; Personnel Management; Board
7
SUMÁRIO
1 INTRODUÇÃO ......................................................................................................... 8
2 CONCEITOS .......................................................................................................... 10
2.1 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA .............................................................................. 10
2.2 SERVIÇOS PÚBLICOS NA CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988 ..................... 11
2.3 SERVIÇO PÚBLICO ............................................................................................ 12
3 AGENTE PÚBLICO ................................................................................................ 14
3.1 CLASSIFICAÇÃO ................................................................................................ 15
3.2 ESPÉCIES DE AGENTES PÚBLICOS ............................................................... 15
4 ATO ADMINISTRATIVO ......................................................................................... 17
4.1 ATOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA .............................................................. 17
4.2 PRINCÍPIOS FUNDAMENTAIS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ...................... 18
4.2.1 Requisitos ....................................................................................................... 20
4.3 A EMENDA CONSTITUCIONAL Nº 19/98 E O PRINCÍPIO DA EFICIÊNCIA ...... 21
5 OS REGIMES JURÍDICOS .................................................................................... 23
5.1 DIREITOS E DEVERES DOS AGENTES PÚBLICOS ........................................ 23
5.2 REGIME ESTATUTÁRIO ..................................................................................... 24
6 A (IN) EFICIÊNCIA DA AVALIAÇÃO DE DESEMPENHO ..................................... 27
6.1 HISTÓRICO ........................................................................................................ 27
6.2 ORIGEM .............................................................................................................. 29
6.3 CONCEITO ......................................................................................................... 30
6.4 EFEITOS DA AVALIAÇÃO DE DESEMPENHO .................................................. 31
7 CONCLUSÃO ........................................................................................................ 34
REFERÊNCIAS ......................................................................................................... 36
ANEXOS ................................................................................................................... 38
8
1 INTRODUÇÃO
Nos últimos anos, as significativas mudanças geradas pelo processo
tecnológico e a globalização têm influenciado diretamente os modelos e práticas
gerenciais de governos e instituições: mercados da qualificação profissional do
capital humano nas instituições, tem sido o grande diferencial do processo produtivo,
visando apenas à lucratividade. Para ser competitivo, é fundamental desenvolver
habilidades tais como: trabalho em equipe, liderança, gestão participativa,
inteligência emocional e criatividade. Nos últimos anos esse tem sido o perfil
profissional do emergente e exigente mercado de trabalho cada vez mais
competitivo.
A busca pela excelência tem instigado na força de trabalho coesa, motivada,
capacitada e, sobretudo, comprometida com os objetivos organizacionais. Estes
possibilitam perceber as possíveis inter-relações entre as condições externas de
mercado, as competências necessárias do profissional e o que será exigido no
processo de recrutamento, seleção e treinamento de pessoas. Em cinco grandes
pilares: suprimentos (recrutamento, seleção e integração); aplicação (descrição e
análise de cargos, avaliação de desempenho e plano de carreiras), manutenção
(salários e benefícios); desenvolvimento (treinamento e desenvolvimento de pessoas,
desenvolvimento organizacional) e controle (banco de dados, sistemas de
informações e auditorias).
A avaliação de desempenho constitui-se em um dos instrumentos úteis para a
Gestão de Pessoas, uma vez que, a mesma permite ao Órgão, identificar se o
colaborador está desenvolvendo de forma desejável, seja de forma individual e/ou
em equipe, o seu cargo. E, desta forma, consequentemente, permite saber quais são
as necessidades de treinamento, o potencial ainda não explorado e, sobretudo,
como a desenvoltura dos colaboradores pode comprometer os resultados, ou como
esse desempenho é influenciado pelo clima organizacional, bem como, pela cultura
do mesmo.
Avaliar é base para a apreciação de um fato, de uma idéia, de um objeto ou
resultado, tão natural quanto comermos, pois desde o início dos tempos fazemos
julgamentos. É a base para a tomada de decisão sobre qualquer situação que
envolva uma escolha.
9
As avaliações de desempenho são instrumentos de controle social, são
discussões anuais, evitou mais frequentemente do que declarou em que um adulto
identifica outro adulto para três áreas de melhoria para trabalhar durante os
próximos 12 meses. Você pode suavizá-lo o quanto quiser chamá-los de discussões
sobre o desenvolvimento, tê-los em uma base regular, têm o subordinado identificar
as áreas de melhoria, em vez de o chefe, e discutir valores. Nada disso muda a
operação básica. Se a intenção da avaliação é a aprendizagem, ela vai acontecer
quando o contexto do diálogo é a avaliação, o julgamento.
Tradicionalmente baseia as falhas das avaliações de desempenho, na idéia
da superioridade de uma pessoa que conduz em relação aos demais, pode fomentar
a competição não saudável entre os funcionários e abalar auto-estima, por vezes, há
definição inadequada ou falta de esclarecimentos quanto aos objetivos.
Tendo como resultados: doenças psicossomáticas, pedido ou perda por meio
de exonerações de cargos, quando chegam ao extremo. Não há, obviamente, na
abordagem, a pretensão de se esgotar o tema, porém, contextualizar as discussões
supervenientes.
10
2 CONCEITOS
2.1 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
A administração pública pode ser dividida nos seguintes sentidos: em sentido
objetivo (também chamado material ou funcional) e subjetivo (também chamado
formal ou orgânico).
O sentido objetivo ou material parte do princípio de que a atividade
administrativa é realizada pelo Estado, por seus órgãos e agente, com base em sua
função administrativa. É a gestão dos interesses públicos, por meio de prestação de
serviços públicos, isto é, administra os interesses da coletividade. Já o sentido
subjetivo é o conjunto de agentes, órgãos e entidades designados para executar
atividades administrativas.
Administrar significa prestar serviços, executá-los, assim como governar e
exercer a vontade com o objetivo de obter um resultado útil à coletividade. Na
administração pública bem como na Administração Privada as atividades que
dependem de vontade externa, individual ou coletiva, estão vinculadas ao princípio
da finalidade. Podemos dizer então, que a administração pública abrange toda a
atividade do Estado.
O conceito de administração pública segundo Meirelles (2008, p.60) diz que:
O estudo da Administração Pública em geral, compreendendo a sua estrutura e as suas atividades, deve partir do conceito de Estado, sobre o qual repousa toda a concepção moderna de organização e funcionamento do serviços públicos a serem prestados aos administrados
Para que o Estado se organize são necessários a divisão do território, a forma
de governo e outros fatores que contribuem na organização da administração
pública. A organização do Estado é matéria competente ao Direito Constitucional,
enquanto a criação, estruturação, atribuição dos órgãos que integram a
administração pública é matéria orientada pelo Direito Administrativo, previsto
também na Constituição Federal.
11
Sob o ponto de vista operacional, administração pública é a atuação perene e
sistemática, legal e técnica dos serviços próprios do Estado, em prol principalmente
da coletividade.
Podendo ser: direta, quando composta pelos entes federados (União, Estados,
Municípios e DF), ou indireta, quando composta por entidades autárquicas,
fundacionais e paraestatais.
As atividades estritamente administrativas devem ser exercidas pelo próprio
Estado ou por seus agentes. E, também da aplicação, maneira e resultados do
instrumento do documento formal da avaliação de desempenho.
2.2 SERVIÇOS PÚBLICOS NA CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988
No Direito Brasileiro a prestação de serviços públicos compete ao Estado,
direta ou indiretamente, sob o regime de concessão ou permissão, conforme dispõe
o art. 175 da Constituição Federal de 1988, que também atribui a cada ente da
Federação a incumbência da prestação de um serviço público específico,
exemplificado pelo o art. 21, que prevê ser de competência da União a exploração
dos serviços de telecomunicações.
Portanto, é o próprio Estado quem estabelece qual atividade será considerada
serviço público, de maneira que, na ausência de previsão normativa, livre será a
exploração do serviço ou atividade pela iniciativa privada.
Uma vez que a Constituição elege uma atividade à categoria de serviço
público e indique sua titularidade, não há margem para interpretações divergentes.
Os serviços públicos dividem-se em privativos e não privativos do Estado.
Assim privativos são aqueles já enumerados pela Constituição como sendo
competentes para sua prestação, diretamente ou mediante delegação aos
particulares (concessão, permissão ou autorização), a União, o Estado-membro ou o
Município. Já os não privativos são aqueles cuja prestação é livre ao setor privado,
sem a obrigatoriedade de concessão ou permissão, e exemplos clássicos são saúde
e educação.
Cumpre destacar a classificação doutrinária de serviço público, que ao lado
de atividade econômica em sentido estrito, é tido como atividade econômica em
12
sentido amplo. Por esse enfoque, serviço público é espécie de atividade econômica,
destinada a atender finalidades sociais.
Afim de que o conceito de serviço público não permaneça imutável, mas vem
se reformulando constantemente em face dessas mudanças, deve-se atentar, para
que os valores protegidos pelo regime jurídico e pelos princípios do serviço público
não sejam preteridos em função de interesses econômicos ou de grupos específicos.
Houve a necessidade de serem avaliados os agentes públicos com a finalidade de
que fossem revistas as ações de trabalho, para o sucesso do resultado deste.
2.3 SERVIÇO PÚBLICO
Nos dizeres de Bandeira de Mello (2004, p 620) por serviço público entende-
se como sendo:
Toda atividade de oferecimento de utilidade ou comodidade material destinada à satisfação da coletividade em geral, mas fruível singularmente pelos administrados, que o Estado assume como pertinente a seus deveres e presta por si mesmo ou por quem lhe faça às vezes, sob um regime de Direito Público (...), portanto, consagrador de prerrogativas de supremacia e de restrições especiais (...), instituído em favor dos interesses definidos como públicos no sistema normativo.
Assim podemos dizer que o serviço público é toda atividade material atribuída
ao Estado mediante lei para que este a exerça diretamente ou por meio de seus
delegados, com o único objetivo de satisfazer concretamente às necessidades
coletivas sobre regime jurídico total ou parcialmente direito público (DI PIETRO
(1999) apud CARVALHO FILHO (2010)).
Se caracteriza através da própria formulação conceitual, onde é dada
aparência jurídica ao instituto e guardam domínio com quem presta o serviço.
Serviço público então é um conjunto de atividades e serviços ligados à
administração estatal através de seus agentes e representantes, mas também
exercida por outras entidades, mesmo que particulares, sempre visando promover o
bem-estar à disposição da população. Para a fruição direta por seus membros
individualmente. Estas atividades, prestadas pelo Estado para a sociedade, são
desempenhadas pelos funcionários públicos que estão integrados nas entidades
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governamentais, tais como entidades político-administrativas, de direito público e de
segurança pública.
14
3 AGENTE PÚBLICO
Para o Direito Administrativo agente público é toda pessoa que presta um
serviço público, sendo funcionário público ou não, sendo remunerado ou não, sendo
o serviço interino ou não. Assim todo aquele que exerce ainda que temporariamente
ou sem remuneração, por eleição, nomeação, designação, contratação ou qualquer
forma de investidura ou vínculo, mandato, cargo, emprego ou função pública é
considerado agente público.
A noção é tão abarcante que a Lei nº 8.429 de 02/06/92, que dispõe as
sanções aplicáveis aos agentes públicos nos casos de improbidade administrativa,
traz em seu art.2º o seguinte conceito:
Reputa-se agente público, para efeitos desta lei, todo aquele que exerce, ainda que transitoriamente ou sem remuneração, por eleição, nomeação, designação, contratação ou qualquer forma de investidura ou vínculo, mandato, cargo, emprego ou função, nas entidades mencionadas no artigo anterior.
O lugar tomado pela pessoa física pertence ao órgão, como bem elucida
Meirelles (2006, p.75):
Agentes Públicos – São todas as pessoas físicas incumbidas, definitiva ou transitoriamente, do exercício de alguma função estatal. Os agentes normalmente desempenham funções do órgão, distribuídos entre os cargos de que são titulares, mas excepcionalmente podem exercer funções sem cargo. A regra é a atribuição de funções múltiplas e genéricas ao órgão, as quais são repartidas especificamente entre cargos, ou individualmente entre os agentes de função sem cargo.
Desta forma pode-se definir que os agentes públicos se dividem em quatro
espécies: políticos, administrativos, honoríficos e delegados. Fazer referência a
também outras características importantes, tais como: credenciados, investidura dos
agentes públicos, as investiduras se subdividem em: investidura administrativa,
investidura política, investidura originária e derivada, e investidura vitalícia, efetiva e
em comissão.
Os agentes públicos prestam serviço em repartições públicas consideradas
tão essenciais para a vida moderna que suas provisões universais precisam ser
15
garantidas por razões morais, e algumas estão até mesmo associadas com direitos
humanos fundamentais.
3.1 CLASSIFICAÇÃO
O Estado comumente considera um conjunto de serviços públicos como
essenciais, sendo por isso regulado por quadros normativos específicos que visam
resguardar o interesse público e os utentes desses serviços.
Temas relevantes na discussão e regulação dos serviços públicos essenciais
é a suspensão dos serviços, por motivos de faltas de pagamento ou de greve, por
exemplo; ou a regulação das condições de fornecimento e faturamento desses
serviços aos utentes. Mais no Brasil são considerados serviços públicos essenciais:
Assistência médica e hospitalar; captação e tratamento de esgoto e lixo; controle de
tráfego aéreo; compensação bancária; distribuição e comercialização de
medicamentos e alimentos; funerários; guarda, uso e controle de substâncias
radioativas, equipamentos e materiais nucleares; processamento de dados ligados a
serviços essenciais; telecomunicações; transporte coletivo; tratamento e
abastecimento de água; produção e distribuição de energia elétrica, gás e
combustíveis.
3.2 ESPÉCIES DE AGENTES PÚBLICOS
Geralmente reconhece-se a existência de três grandes espécies: agentes
políticos, agentes administrativos e particulares em colaboração com o Poder
Público.
Agentes Políticos são os que compõem o Governo, com cargos, funções,
mandatos ou comissões, por nomeações, designação, eleição ou delegação para
exercer determinada função. Têm liberdade funcional no desempenho de suas
atribuições, possuem prerrogativas e responsabilidades disciplinadas pela
Constituição Federal ou leis especiais.
16
Os Agentes Administrativos são os vinculados ao Estado ou as entidades
autárquicas, por relações profissionais, sujeito a regime jurídico e hierarquia
funcional. Em geral são nomeados, contratados ou credenciados, investidos a titulo
de emprego com recebimento de rendimentos.
Agentes Honoríficos são pessoas físicas, nomeadas ou convocadas para
prestar serviço certo ao Estado, escolhidos por sua condição cívica ou capacidade
profissional. Não têm vínculo estatutário ou empregatício, em comum não recebem
remuneração, vez que configuram o chamado múnus público.
Os Agentes Delegados são configurados pelo recebimento de incumbência
para determinada atividade pelo particular, a fim de realizar obra ou serviço público
em nome próprio, avocando a responsabilidade do ato, sob atenta fiscalização de
quem delegou a ele tal tarefa. Representa uma categoria a parte de colaboradores
do serviço público.
Já os Agentes Credenciados são aqueles que recebem tarefa determinada da
Administração, assume a representação dessa atividade no lugar Poder Público, a
remuneração é prerrogativa dessa categoria de agentes.
A Investidura dos Agentes Públicos sempre se vinculam ao Estado, através de
ato ou procedimento legal chamado de investidura, essa investidura é na medida da
forma e efeito da natureza da atribuição que ocupa. As investiduras podem ser:
administrativas, políticas, originárias ou derivadas, efetivas ou em comissão, e outras
formas temporárias.
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4 ATO ADMINISTRATIVO
Conceituamos ato administrativo como sendo toda prescrição unilateral, juízo
ou conhecimento, predisposto à produção de efeitos jurídicos, expedida pelo Estado
ou por quem que faça às vezes, no exercício de suas prerrogativas e como parte
interessada numa relação, estabelecida na conformidade ou na compatibilidade da
lei, sob o fundamento de cumprir finalidades assinaladas no sistema normativo,
sindicável pelo Judiciário. (GASPARINI, 2009)
São sempre atos jurídicos, assim como os atos administrativos são sempre
manifestações unilaterais de vontade (as bilaterais compõem os chamados contratos
administrativos).
Hely Lopes Meirelles elabora o seguinte conceito:
Ato administrativo é toda vontade manifestação unilateral de vontade da Administração Pública que, agindo nesta qualidade, tenha por fim imediato adquirir, resguardar, transferir, modificar, extinguir e declarar direitos, ou impor obrigações aos administrados ou a si própria. (MEIRELLES, 2006, p. 30)
No estabelecimento da atividade pública geral visualizamos três categorias
distintas, nas funções exclusivas dos Poderes do Estado: atos legislativos
(elaboração de normas primárias); atos judiciais (exercício da jurisdição); atos
administrativos, típicos do Poder Executivo de funções próprias.
O Supremo Tribunal Federal, esclarece a seguinte orientação dando sentido
da validade dos atos administrativos “quando o Estado pratica atos jurídicos
regulados pelo Direito Civil ou Comercial, coloca-se no plano dos particulares” (RTJ
29/465).
4.1 ATOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Celso Antônio Bandeira de Mello (2000) arrola espécies de atos: materiais, os
praticados sob o regime de Direito Privado, os de governo e os administrativos.
Sendo que os atos do governo ou políticos um regime diverso. Nos trás a baila
18
somente os atos materiais, atos regulados pelo Direito Privado e atos administrativos.
Que se dividem em atos a jurídicos ou fatos administrativos, sem efeitos jurídicos,
sem a manifestação de vontade, juízo ou conhecimento, um mero trabalho ou
operação técnica dos agentes públicos, sem marca de juridicidade, mas podendo
dele decorrer e feito de natureza jurídica.
Os atos jurídicos são para produção de efeitos jurídicos, são emanações de
vontades, juízo ou conhecimento do Estado ou quem o representa determinados fins
de direito, visando declarar, certificar, criar, alterar, transferir e extinguir direitos e
obrigações. Sob o regime de Direito Privado e os atos administrativos.
Note-se de que o Estado é representado pelo agente público a quem emana
estes atos que não devem ser pessoais, nem de vontade de uma pequena classe e
sim sempre a coletividade da sociedade.
4.2 PRINCÍPIOS FUNDAMENTAIS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Os princípios fundamentais informadores de toda atividade da Administração
Pública encontra-se, explícito ou implicitamente, esculpidos no texto da Constituição
de 1988. Muitas leis citam ou enumeram princípios administrativos; todos,
evidentemente, encontram-se expressos ou são decorrência lógica das disposições
constitucionais os referentes à atuação da Administração Pública em geral.
Estão expressos no caput do art. 37 da Constituição Federal de 1988. Após a
promulgação da Emenda Constitucional nº 19/1988, cinco passaram a ser estes
princípios explícitos: legalidade, moralidade, publicidade e eficiência (este último
acrescentado pela Emenda referida).
A Lei nº 9.784/1999, que trata de processos administrativos no âmbito federal,
incluiu a eficiência no rol dos princípios norteadores da Administração Pública,
juntamente com os da legalidade, finalidade, da motivação, razoabilidade,
proporcionalidade, moralidade, ampla defesa, contraditório, segurança jurídica e
interesse público.
Estes princípios são as idéias centrais do sistema para tenha sentido lógico,
harmonioso e racional em forma de organização. Determinante para o alcance de
um ordenamento jurídico. São de observância obrigatória para todos os Poderes,
19
quando no exercício de atividades administrativas, em todas as esferas do governo:
União, Estados, Distrito Federal e Municípios. Alcançando a Administração Direta e
Indireta. Que são os seguintes:
Princípio da Legalidade: diretriz basilar de todos os Estados de Direito,
constituindo, em verdade, sua própria qualificação.
Princípio da Moralidade: torna jurídica a exigência de atuação dos agentes
da Administração.
Princípio da Impessoalidade: A finalidade é a defesa do interesse público,
impede que o ato administrativo seja praticado visando interesses de terceiros ou
agente.
Princípio da Publicidade: exigência de transparência e publicidade dos atos
administrativos.
Princípio da Eficiência: acrescentado pela Emenda Constitucional nº 19/98,
“reforma administrativa”. Maior controle, menos desperdícios e maior eficiência, em
comparação com administração de empresas do setor privado. Modelo que privilegia
a aferição de resultados, ampliação de autonomia dos entes administrativos e
redução dos controles. O objetivo é assegurar que os serviços públicos sejam
prestados com adequação as necessidades da sociedade que os custeia e se
aproxime da economicidade.
Princípios implícitos da razoabilidade e prorcionalidade: são princípios
gerais do direito, aplicáveis a praticamente todos os ramos da ciência jurídica.
Utilizados comumente no controle da constitucionalidade de leis.
Princípio da supremacia do interesse público: por força do regime
democrático e do sistema representativo, presume-se que a atuação do Estado
sempre tenha por finalidade a tutela de interesse público.
Princípio da aututela: inafastabilidade de jurisdição, ou sistema de jurisdição
única, segundo o qual a Lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou
ameaça a direito. (Art. 5º, XXXV, Constituição Federal de 1988).
Princípio da indisponibilidade: Bens e interesses públicos são indisponíveis.
Cabe a administração e agentes públicos a sua gestão, em prol da coletividade,
verdadeira titular dos direitos e interesses públicos.
Princípio da continuidade dos serviços públicos: pelo interesse da
coletividade os serviços públicos deverão ser prestados. Devendo ser adequada,
sem interrupções porque o interesse é a satisfação de suas necessidades.
20
4.2.1 Requisitos
São os elementos ou características do ato administrativo quais sejam: a
competência, finalidade, forma, motivo, conteúdo e objeto, a união destes
pressupostos formam o ato administrativo, para que este possa ser considerado
perfeito e válido.
Competência é a autoridade que detém o agente público, advinda pela Lei, na
realização das suas funções públicas.
“A competência pode ser avocada e delegada, desde que haja previsão legal,
contudo, não pode ser transferida ou prorrogada, para satisfazer interesse das
partes.” (GASPARINI, 2009, p. 50)
O ato deve ser perfeito e válido, não havendo pacificação quanto à
quantidade dos requisitos.
O agente público, que o outorga, devendo ser a finalidade a ser buscada e
almejada como expressão verdadeira da intenção da Administração Pública por esta
representada.
“Ato Administrativo perfeito é aquele que possui motivo, conteúdo, objeto,
finalidade, forma e assinatura da autoridade competente, esse está completo”,
preconiza o professor Diógenes Gasparini (2009, p. 60)
Mencionamos a lição da professora Maria Sylvia, onde faz distinção a essas,
quanto a ato e fato administrativos: “O Direito Civil faz distinção entre ato e fato; o
primeiro é imputável ao homem; o segundo decorre de acontecimentos naturais, que
independem do homem ou que dele dependem apenas indiretamente.”
Quando o fato corresponde à descrição contida na norma legal, ele é
chamado fato jurídico e produz efeitos no mundo do Direito. Quando o fato descrito
na norma legal produz efeitos no campo do Direito Administrativo, ele é um fato
administrativo, como ocorre com a morte de um funcionário, que produz vacância
de seu cargo; com o decurso do tempo, que produz a prescrição administrativa.
Se o fato não produz qualquer efeito jurídico no Direito Administrativo, ele é
chamado fato da Administração.
21
4.3 A EMENDA CONSTITUCIONAL Nº 19/98 E O PRINCÍPIO DA EFICIÊNCIA
A reforma administrativa do Estado era imprescindível mediante a máquina
arcaica, dispendiosa, morosa diante dos apelos substanciais e urgentes necessários
frente ao Capitalismo, do mundo moderno, que deixa de ser paternalista, para tomar
forma de Estado Mínimo, eficiente. Com o advento da Emenda Constitucional nº 19,
de 04 de junho 1998, as mudanças tomaram um caminho de rigorosos critérios
técnico-científicos, ocorridas no campo da administração pública deixando de lado
divergências filosóficas e políticas. Enfatizando empenho, seriedade e técnicas dos
profissionais em todos os setores públicos em questão.
O período capitalista só conheceu duas reformas administrativas relevantes:
implantação da administração pública burocrática, no século passado (Europa),
primeira década deste século (EUA), e na década de 30 no Brasil. E a de
implantação da administração pública gerencial, antecedentes, anos 60, se inicia, de
fato, propagada nos anos 80 (Reino Unido, Nova Zelândia e Austrália), e nos
Estados Unidos nos anos 90.
O princípio da eficiência na Administração Pública passa a ter uma
significação ao que tange a estabilidade dos funcionários públicos. Altera a
Constituição Federal de 1988, em que passa para três anos a exigência da
estabilidade sendo direito peculiar dos servidores ocupantes de cargo efetivo.
E mediante a Avaliação de Desempenho periódica, mesmo o servidor sendo
estável, efetivo por concurso, sendo o rendimento for insuficiente, perda de seu
cargo e diminuição de remuneração, com base ao período anual.
A EC 19/98 dá a norma implícita na Constituição Federal de 1998 redação
explícita com objetivo de economicidade, finalidade de afastar do serviço público
pessoa que não tenham compromisso com a sua atuação no serviço público.
Assim há de ser ressaltada a importância da reflexão ora levantada e do
debate que virá para o tema em questão haja vista que Emenda Constitucional,
como metodologia para que ocorra exoneração, de servidores, estáveis, não
estáveis, por insuficiência de desempenho ou excesso de despesas. E ainda
deixando a cargo da pessoalidade a vida funcional deste mesmo servidor de maior
tempo e nenhum processo administrativo recorrente. Caso a visão da norma seja em
âmbito do Direito Privado, existem interpretações do TRT que a justa causa, aqui
22
exoneração, não comuna sem o real provado e transitado julgado. Onde o senso
comum aduz: “o empregador/chefe fala (registra) mentiras sobre o
empregado/servidor.”
Deixando a regulamentação a encargo de Lei Complementar, que precisa da
atenção de órgãos legislativos, Congresso Nacional, sociedade civil, todos
interessados diretamente no futuro dos servidores públicos, que tem como lema
servir a todos e por estes custeados.
Fazendo valer os ditames da Constituição Federal, que preza o serviço
público de qualidade.
No Regime Estatutário, preserva também o instrumento da Avaliação de
Desempenho de servidor, como forma inerente ao seu cargo, com propósito de
crescimento, qualidade, inovação. Buscam revisar o modelo de gestão dos recursos
humanos, dos processos e rotinas administrativas.
As críticas às ineficiências do sistema burocrático do Estado contribuíram
sobremaneira para a instauração de uma nova lógica administrativa pautada em
critérios advindos do setor privado, em que a análise do desempenho de pessoas e
instituições torna-se elemento-chave. Insere-se assim a chamada cultura do
desempenho é assim garantida a partir da criação do Estado avaliador.
23
5 OS REGIMES JURÍDICOS
Os regimes jurídicos funda-se no conjunto de normas referentes aos direitos,
deveres e demais aspectos que regem sua vida funcional, diante da relação jurídica
que interdiga o Poder Público e os agentes/servidores.
A letra constitucional consentiu amplo livre-arbítrio ao Poder Público em
manter ou não o regime jurídico único adotado, aplicável tanto à União como a
esfera estadual e municipal. Trata-se mais de uma opção político-administrativa que
jurídica.
Prevendo que, para futuras contratações, de acordo com as reais
necessidades administrativas e para aquelas funções relacionadas aos dois últimos
setores (atividades não exclusivas e de mercado) seriam aprovados os celetistas.
Em outros termos, agentes e servidores públicos que não exerçam poder de Estado.
A partir da Constituição Federal de 1988, ambos os regimes devem respeitar
algumas regras constitucionalmente estabelecidas, como, por exemplo: todos os
admitidos pelo empregador público devem estar sujeitos a um processo seletivo ou
concurso público.
5.1 DIREITOS E DEVERES DOS AGENTES PÚBLICOS
São direitos e vantagens: 1. Direitos e vantagens que beneficiam diretamente
o servidor, que é subdividido em três categorias: a) ordem pecuniária – subsídios,
vencimentos e vantagens pecuniárias (indenizações, gratificações, adicionais e
benefícios); b) ausência ao serviço – férias, licenças e afastamentos; c)
aposentadoria – possui regime próprio de previdência social. 2. Direitos e vantagens
para os dependentes dos servidores: são os benefícios previdenciários concedidos
aos dependentes – a) pensão; b) auxílio-funeral; c) auxílio reclusão.
São deveres do servidor público: a) dever de lealdade (para com o ente
estatal e o usuário do serviço público); b) dever de obediência (acatar as ordens
superiores e a lei); c) dever de conduta ética (honestidade, moralidade, decoro, zelo,
eficiência e eficácia), numerados na Lei nº 8.112/90.
24
O servidor se responsabilizará pela prática de ato ilícito, nas esferas
administrativa, civil ou penal. Podendo a administração pode aplicar a sanção de
forma cumulativa (o mesmo ato pode ser punido por sanção civil, penal e
administrativa).
O servidor público é obrigado a reparar o dano causado à administração
pública ou a terceiro, em decorrência de sua conduta dolosa ou culposa, praticada
de forma omissiva ou comissiva. Essa responsabilidade é subjetiva, ao contrário da
responsabilidade da administração que é objetiva.
A Responsabilidade penal deriva da conduta ilícita praticada pelo servidor
público que a lei penal tipifica como infração penal. Estão previstos artigos 312 a 326
do Código Penal Brasileiro os principais crimes contra a administração.
Quando o servidor comete um ilícito administrativo, bem como o
desatendimento de deveres funcionais. Essas práticas ilícitas poderão redundar na
responsabilidade administrativa do servidor, que após apuração por meio de
sindicância e processo administrativo, sendo culpado, será punido com uma das
seguintes medidas disciplinares: a) advertência – faltas de menor gravidade,
previstas no artigo 129, da Lei nº 8.112/90; b) suspensão – se houver reincidência da
falta punida com advertência; c) demissão – aplicada quando o servidor cometer
falta grave, previstas no artigo 132, da Lei nº 8.112/90; d) cassação de
aposentadoria ou disponibilidade – aplicada ao servidor aposentado, que, quando
em atividade, praticou falta grave; e) destituição de cargo em comissão ou função
comissionada – também por falta grave.
As medidas disciplinares prescrevem em cinco anos nas faltas puníveis com
demissão, cassação de aposentadoria ou disponibilidade, e destituição de cargo ou
função; 2 anos se a punição aplicável for a de suspensão; e 180 dias se for a
advertência.
5.2 REGIME ESTATUTÁRIO
Segundo o Código Penal Brasileiro assim define o funcionário ou servidor
público:
25
Art. 327: Considera-se funcionário ou servidor público, para os efeitos penais, quem, embora transitoriamente ou sem remuneração, exerce cargo, emprego, serventia ou função pública. § 1º - Equipara-se a funcionário público, quem exerce cargo, emprego ou função em entidade paraestatal, e quem trabalha para empresa prestadora de serviço contratada ou conveniada para a execução de atividade típica da Administração Pública.
Diz-se "estatutário", pois os deveres e obrigações decorrem de dispositivos do
estatuto legal, isto é, a lei específica que regulamenta a relação entre as partes,
possuindo natureza de direito administrativo. No caso especifico o servidor público e
a Administração Pública.
O funcionário público é todo aquele empregado de uma administração estatal.
Englobam todos aqueles que mantêm vínculos de trabalho com entidades
governamentais, integrados em cargos ou empregos das entidades político-
administrativas, bem como em suas respectivas autarquias e fundações de direito
público.
É uma definição a todo aquele que mantém vínculo empregatício com o
Estado, e seu pagamento provém da arrecadação pública de impostos, sendo sua
atividade chamada de "Típica de Estado", comumente é originário de concurso
público, pois é defensor do setor público, que é diferente da atividade do Político,
detentor de um mandato público, que está diretamente ligado ao Governo e não
necessariamente ao Estado de Direito.
Reúne determinadas características, que o aproximam e o tornam apropriado
ao disciplinamento da relação entre os entes e órgãos estatais e seus servidores.
Compare-se a CLT se baseiam em uma relação de caráter contratual,
permitindo a discussão das respectivas condições de trabalho respeitados os direitos
e garantias mínimos estabelecidos em seu texto Já o regime estatutário possui
natureza "institucional", restando negado, portanto, caráter contratual à relação
mantida entre o servidor e o Estado.
O regime institucional proporciona ao servidor um apurado rol de garantias
com o fim de propiciar-lhe razoável independência, permitindo-lhe agir sempre
tecnicamente, orientado para finalidades públicas e, portanto, impessoais. Criando
para ambos, certa garantia formalidade e continuidade. Modo de criar uma situação
permanente, que subsiste enquanto o servidor fica em serviço e enquanto em vigor
a lei que o criou, não se constitui, em princípio, em favor do servidor um direito
26
adquirido à persistência das condições de prestação de serviço ou de direitos e
deveres que existiam à época da formação do vínculo.
Decorreu a escolha do regime estatutário do fato de reunir regras
institucionais condições mais adequadas ao disciplinamento da relação Estado
servidor, tendo em mente especificamente a natureza das atividades que competem
aos entes de Direito Público, garantindo uma administração de pessoal mais
econômica e voltada ao alcance dos objetivos de interesse público, além de se
prestar a dificultar os atos de mero favorecimento tão comuns no Serviço Público.
Fazendo valer os ditames da Constituição Federal, que preza o serviço
público de qualidade.
No Regime Estatutário, preserva também o instrumento da Avaliação de
Desempenho de servidor, como forma inerente ao seu cargo, com propósito de
crescimento, qualidade, inovação. Buscam revisar o modelo de gestão dos recursos
humanos, dos processos e rotinas administrativas.
27
6 A (IN) EFICIÊNCIA DA AVALIAÇÃO DE DESEMPENHO
6.1 HISTÓRICO
Nas últimas décadas, as profundas transformações geradas pelo processo
tecnológico e a globalização têm influenciado diretamente os modelos e práticas
gerenciais de governos e instituições: mercados da qualificação profissional do
capital humano nas instituições, tem sido o grande diferencial do processo produtivo,
visando apenas à lucratividade. Para ser competitivo, é fundamental desenvolver
habilidades tais como: trabalho em equipe, liderança, gestão participativa,
inteligência emocional e criatividade. Nos últimos anos esse tem sido o perfil
profissional do emergente e exigente mercado de trabalho cada vez mais
competitivo.
É notório quando Shigunov (2000, p.18) apud Lino Filho (2007, p. 11) coloca
que “a avaliação acaba sendo uma técnica de controle humano do sistema
capitalista, encontrada em todos os níveis e setores da sociedade”. Visão bastante
arcaica, porque ela visa à melhoria geral do processo laboral e de resultados.
A busca pela excelência tem instigado na força de trabalho coesa, motivada,
capacitada e, sobretudo, comprometida com os objetivos organizacionais. Estes
possibilitam perceber as possíveis inter-relações entre as condições externas de
mercado, as competências necessárias do profissional e o que será exigido no
processo de recrutamento, seleção e treinamento de pessoas, em cinco grandes
pilares: suprimentos (recrutamento, seleção e integração); aplicação (descrição e
análise de cargos, avaliação de desempenho e plano de carreiras), manutenção
(salários e benefícios); desenvolvimento (treinamento e desenvolvimento de pessoas,
desenvolvimento organizacional) e controle (banco de dados, sistemas de
informações e auditorias).
A avaliação de desempenho constitui-se em um dos instrumentos úteis para a
Gestão de Pessoas, uma vez que, a mesma permite ao Órgão, identificar se o
colaborador está desenvolvendo de forma desejável, seja de forma individual e/ou
em equipe, o seu cargo. E, desta forma, consequentemente, permite saber quais são
as necessidades de treinamento, o potencial ainda não explorado e, sobretudo,
28
como a desenvoltura dos colaboradores pode comprometer os resultados, ou como
esse desempenho é influenciado pelo clima organizacional, bem como, pela cultura
do mesmo.
Conforme Bateman (1998) que objetiva a “avaliação de desempenho tem dois
propósitos básicos”. O primeiro é no aspecto administrativo e o segundo, o mais
importante, é em relação ao desenvolvimento. No primeiro caso fornece informações
que subsidiarão decisões em relação a vários aspectos, pode fornecer um
diagnostico das necessidades de treinamento, planejamento, assim como, identificar
o clima organizacional da Organização.
Se ainda ao considerarmos Bateman (1998). Como haver desenvolvimento se
não existe uma política de qualificação contínua aos colaboradores e incentivo para
que haja maior motivação. Não basta apenas apontar possíveis erros. Tem que ser
encontrados possíveis caminhos.
Identifica Palmeira (1999) vários tipos de avaliação de desempenho nas
organizações e dentre os tipos a auto avaliação. Esse tipo considera indicadores de
desempenho preestabelecidos que permitam ao colaborador da organização atribuir
conceitos.
Avaliação de desempenho é uma apreciação sistemática do desempenho de
cada pessoa em função das atividades que ela desempenha, e das metas e
resultados a serem alcançados e do seu potencial de desenvolvimento. [...] é um
processo que serve para julgar ou estimar o valor, a excelência e as qualidades de
uma pessoa e, sobretudo, a sua contribuição para o negócio da organização
(CHIAVENATO, 1999, p.354)
A Avaliação de Desempenho “Processa-se toda vez que julgamos os
resultados alcançados por um indivíduo no exercício de sua atividade ocupacional”.
(Alysson Darowish Mitraud, 1992). Isto é inerente do homem desde os seus
primórdios tempos. Lefton (1977) informa que através de registros escritos, os
Sumérios, sociedade que floresceu no Vale de Eufrates há aproximadamente 6.000
anos, tinham uma percepção peculiar de avaliação, realizando-as com frequência.
Eles necessitavam saber o valor das coisas que transacionavam, como por exemplo,
metais e ferramentas. Chiavenatto (1994, p.261), por sua vez, ao assegurar que as
práticas de avaliação de desempenho remontam ao passado, cita o exemplo de
Santo Inácio de Loyola, no século IV, ao servir-se de "um sistema combinado de
relatórios e notas de atividade e, principalmente, do potencial de cada um dos
29
jesuítas". Ainda século XIX, pelo Serviço Público Federal dos Estados Unidos e da
General Motors Corporation em 1918, salientando que o maior destaque aos
sistemas de Avaliação de Desempenho ocorreu após a Segunda Guerra Mundial.
Avaliar é base para a apreciação de um fato, de uma idéia, de um objeto ou
resultado, tão natural quanto comermos, pois desde o início dos tempos fazemos
julgamentos. É a base para a tomada de decisão sobre qualquer situação que
envolva uma escolha.
6.2 ORIGEM
Nos EUA (1842), sancionada Lei que estabelecia que chefes de
departamentos públicos fizessem relatórios anuais com o desempenho dos
funcionários com a finalidade de demissão ou permanência. Em 1845, o então
presidente James Horlk, tinha acesso aos mesmos. Em 1879, inicia-se o foco do
desempenho operacional do funcionário, focado na quantidade dos erros, durante o
ano. Em 1880, surge um modelo mais justo e coerente, com pouca duração e
retorno ao antigo.
O Exército Americano desenvolveu processos de avaliação em 1880, para
controlar seus soldados e oficiais. A General Motors Corporation - EUA (1918),
consagrou sistemas formais, institucional, estruturado, justo, sendo vista como
precursora da transformação para avaliar seus executivos. Ao longo do tempo,
ganhou inúmeras contribuições conceituais e tecnológicas, tornando o processo
confiável, fácil de aplicar e seguro.
Meados do século XX Silva (2000) diz que: ”surgiu o movimento das relações
humanas que foi um esforço combinado do teórico e prático, para fazer os gerentes
mais sensíveis às necessidades dos empregados.”
Com a Escola de Administração Científica, que a visão se modifica e os
funcionários são o alvo, o bem estar é igual produtividade e lucratividade.
Com o advento do taylorismo, onde Taylor em uma de suas pesquisas deu
origem à “avaliação de mérito”, visando à racionalização do trabalho, disciplinando o
funcionário e corrigindo ou alterando o modo de desempenhar sua função. Sendo
assim uma das maiores contribuições.
30
A Avaliação de Desempenho chegou simplesmente como forma de controle e
disciplina de seus colaboradores, que neste caso, vejam-se como trabalhadores em
questão, ganhou lugar nas organizações através de um processo complexo
envolvendo metas e resultados. O que poderíamos até mencionar forma de ditadura
laboral. Difundido amplamente com o surgimento do Capitalismo e das grandes
indústrias.
O objetivo principal de se avaliar o trabalho executado pelo funcionário
comparado com a função, metas e objetivos atribuídos a ele pela organização, mais
para realizar um processo de Avaliação de Desempenho é necessário utilizar
critérios claros, negociados e legitimados, para que o colaborador e a empresa
trabalhem com um único objetivo, o sucesso.
Atingimos uma grande evolução diante às técnicas e procedimentos utilizados
a aplicação, e o avanço tecnológico, contribuiu de forma positiva para essa evolução.
Os meios de aplicar a avaliação, de divulgar as metas, e até mesmo de
comunicação, foram facilitadores na propagação deste processo, que se tornou
fundamental para a gestão eficaz do capital humano.
6.3 CONCEITO
Avaliação é o ato ou efeito de se atribuir valor. Em sentido qualitativo é
formação de juízo, atribuição de conceito a determinados atributos de algum objeto.
Em sentido quantitativo é quantificação de atributos de um objeto. Já o desempenho
entende-se como sendo a atuação de um indivíduo ou grupo na execução de uma
tarefa.
Em quase todas as circunstâncias de nossa vida estamos avaliando, este
processo também é comum no mundo dos negócios. As empresas competitivas e
organizadas avaliar é fundamental para manter a uniformidade, corrigir as
irregularidades, e com objetivo central obter melhores resultados. Ajuizar o
desempenho financeiro, a qualidade dos produtos e serviços, a função de Gestão de
Pessoas, a eficácia organizacional fazem parte do cotidiano destas organizações.
As frases repetidas inúmeras vezes em palestras, congressos e seminários
como “a empresa somos nós”, “as pessoas são nosso patrimônio maior”, “Capital
31
humano”, “Capital Intelectual”, e dentre tantas outras, denotam a grande importância
das pessoas para a competitividade das organizações, e, portanto é a chave
fundamental para o desempenho e eficácia organizacional de qualquer empresa. A
avaliação do desempenho humano se faz necessária para manter o sucesso
organizacional.
Para exemplificar melhor partimos do planejamento estratégico de uma
organização: nada vai adiantar ter uma missão, visão, valores, políticas bem
definidas se não temos a adesão, qualificação e comprometimento das pessoas para
o alcance dos objetivos organizacionais.
Deve ser encarada como um poderoso instrumento de resolver os problemas
de desempenho e melhorar a qualidade do trabalho e a qualidade de vida nas
organizações e não como um método burocrático e rotineiro de preenchimento de
fichas e relatórios de avaliação. Ela foi estruturada para mensurar o desempenho e o
potencial do funcionário, tratando-se de uma avaliação sistemática, feita pelos
supervisores ou outros hierarquicamente superiores familiarizados com as rotinas e
demandas do trabalho, sendo um processo que busca mensurar objetivamente o
desempenho e fornecer aos colaboradores informações sobre a própria atuação, de
forma que possam aperfeiçoá-la sem diminuir sua independência e motivação para a
realização do trabalho.
6.4 EFEITOS DA AVALIAÇÃO DE DESEMPENHO
A avaliação de desempenho figura como elemento estratégico no quadro de
ações a serem implantados no Estado em direção a tal reestruturação administrativa
pública. É um processo de avaliação que possui mecanismos de premiação e
punição, instituindo modelo de gestão de recursos humanos baseado no sistema
“meritocrático”.
É fator relevante dentro da proposta de dotar o Estado de organização
racional centrada nos resultados. Claro está que elementos centrais nesse programa
tais como ênfase na produtividade, eficiência, eficácia, otimização entre arrecadação
e despesas foram emprestados da administração gerencial com a finalidade de dar
cabo ao modelo burocrático até então prevalecente.
32
Desse modo, cumpre ressaltar como e em que medida tal avaliação de
desempenho afeta a subjetividade servidor público, na medida em que sinaliza para
novas exigências na prática cotidiana, alterações nas relações no interior da
instituição e no julgamento profissional com base em resultados. Tem como objetivos
valorizar e reconhecer o desempenho eficiente do servidor, aferindo seu
desempenho no exercício do cargo ocupado.
Nesse sentido, revela-se necessário também avaliar em que medida as
relações sociais no interior da instituição escolar, por exemplo – muitas vezes
pautadas por critérios de favoritismos e punições (SANTOS, 2004) – são abaladas
com a Avaliação de Desempenho e como elas podem vir a influenciar os resultados
da mesma.
Interpretando as medidas implementadas na Inglaterra, onde o pagamento é
baseado no desempenho, Santos (2004) afirma que “torna-se difícil uma avaliação
objetiva e imparcial, quando as relações do cotidiano estabelecem redes de amizade
e de resistências entre o corpo docente e a direção da escola.”
Temos ainda alguns pontos críticos que afetam a sua aplicabilidade e
eficiência, que são: ausência de planejamento falta de treinamento para aplicação,
baixo envolvimento da alta administração, ausência de líderes para avaliar pessoas,
circunscrita a um único dia, ausência de participação dos servidores e agentes
públicos no processo de planejamento, pessoalidade, falta de formalidade dos atos
administrativos.
Na busca da qualidade do serviço público a máquina estatal coloca na mesma
cisterna novos concursos, gastos com pessoal, treinamentos, exorbitando mais
ainda o déficit com o erário. Fazendo surgir o fenômeno da instabilidade dentro dos
quadros públicos. Sendo exonerado do cargo, mediante processo administrativo e
após ampla defesa.
Em virtude de critérios subjetivos e com fins estranhos à Administração, pode-
se praticar injustiças de toda ordem (injúrias, falsos, danos morais e psicológicos,
perseguições) ao servidor público, que poderá ser exonerado por simples
perseguições político-partidárias, característica arraigada na realidade administrativa
brasileira.
O legislador é criticado severamente, quando se trata da avaliação periódica
de desempenho que, atuou com bom senso ao não determinar o aumento do
período de 2 (dois) para 5 (cinco) para obtenção da estabilidade, mas faltou-lhe o
33
mesmo bom senso ao permitir a inclusão da avaliação supramencionada na
Constituição. Anteriormente à emenda, o servidor poderia ser demitido em virtude de
processo administrativo disciplinar, observados requisitos específicos.
Se o procedimento da avaliação de desempenho não tivesse interesses
obscuros a sua institucionalização seria um avanço na busca pela tão sonhada
eficiência. E o serviço público teria um resultado positivo no pós-reforma de 1998. A
contradição nos termos influencia nos resultados práticos do ano anterior, no
subsequente.
A atuação do serviço público ineficiente é decorrente da própria estrutura de
recursos humanos ou de direcionamentos sempre equivocados na prestação de
serviço a sociedade. Os cargos comissionados, geralmente ocupados por pessoas
estranhas à Administração, demissíveis a “ad nutum”, não possuem um vinculo
efetivo, continuo e estável. Autoridade competente pode exonerar o servidor efetivo
por concurso público, estabilizado, baseado em avaliação periódica de desempenho?
O legislador deixou escapar que a produtividade esta ligada a aspectos quantitativos,
em que os aspectos qualitativos, para o fim esperado. Pela flexibilização, sua
garantia constitucional, não foi lembrada.
O servidor público submete-se por prova, concurso, esta é avaliação com
critério de análise intelectual, capacitadas para exercer as atribuições escolhidas,
antes da submissão no certame, período de análise funcional, suas características e
seu desempenho das atribuições que lhe foram delegadas.
Por isso, é defeso que a avaliação periódica de desempenho caracteriza-se
como um contra-senso instituído pelo legislador, na medida em que flexibiliza a es-
tabilidade, assim, torna o serviço público por conseqüência instável, além de poten-
cializar a violação da continuidade do serviço público, com a demissão do servidor
ineficiente.
34
7 CONCLUSÃO
Independentemente do grau de participação estatal na prestação dos serviços
públicos, os valores protegidos pelo regime jurídico e pelos princípios afetos ao
serviço público não sejam preteridos em função de interesses econômicos ou de
grupos específicos devem sempre nortear sua concepção.
Mesmo diante de um instrumento possivelmente eficaz em seu nascedouro,
cujo objetivo é a qualidade do serviço oferecido pela máquina estatal os autores
pesquisados são unânimes em suas explicações e ensinamentos sobre os agentes,
servidores públicos, os atos formais da aplicação da administração pública. Mais
também são taxativos que o mesmo é subjetivo, que os questionamentos existem e
são latentes e necessita ainda de muitos estudos, análises, procura de mais
eficiência e eficácia. Não deixando na esfera de menor importância a verdadeira
valorização do servidor público.
Note-se que por quase dez anos a Constituição Federal, deixou implícito o
princípio da eficiência. Somente com a EC nº 19/1998, que o legislador derivado,
incluiu o no rol da administração pública. A partir de então, doutrina e jurisprudência
não têm delimitado em definitivo qual o seu grau de interferência no âmbito da
máquina administrativa e de quais as suas interferências práticas na prestação do
serviço público de qualidade. Direcionamentos diversos, para a definição, todavia
sem conclusão lógica e acabada, muitos doutrinadores confundem tal princípio com
o dever de produtividade do servidor público. O impreciso já começa desta
formulação. Não basta apenas o servidor ser eficiente. Os atos administrativos
também devem ser. Não sendo, a aplicabilidade dos mesmos não incidiria de
maneira significativa na vida dos administrados. Assim sendo, entende-se que tal
princípio sempre existiu no nosso ordenamento, sendo que já estava implícito no
texto constitucional.
A regulamentação de tal avaliação ocorreria por lei complementar, determinou
o legislador derivado adotando critérios para a sua realização. Surge então a impre-
cisão interpretativa, deixando entender que todos os entes da Administração podem
realizar a avaliação de desempenho, de acordo com leis específicas.
Os critérios adotados poderão ser objetivos, em tais leis, mas a aplicação po-
de ganhar um viés subjetivo, onde a parcialidade da comissão de avaliação será le-
35
siva para o servidor, que seguramente, mesmo com a previsão constitucional da e-
xistência da ampla defesa, ainda em âmbito administrativo, poderá sofrer prejuízos,
com a saída injusta do serviço público, necessitando para isso, ingressar no Poder
Judiciário, buscando a reintegração na administração, com o ônus de provar a nuli-
dade do ato que originou a sua exclusão.
A estabilidade dos servidores públicos representa uma forma de preservação
do funcionamento da máquina administrativa contra a descontinuidade do serviço
público. Ainda não se devem equipar os servidores ocupantes de cargo efetivo, aos
ocupantes de cargo comissionado, que sejam estranhos à administração, e como
tais, possuem vínculo precário e momentâneo. A eficiência do servidor público passa
pelo seu aperfeiçoamento para a melhoria da sua intelectualidade e capacidade de
executar as suas atribuições. Além disso, antes de serem formuladas as leis especí-
ficas que tratam da avaliação periódica de desempenho, lei que obrigasse os entes
citados no § 2º do art. 39 da CF, deveria ser formulada, tentando-se a partir daí,
resolver a problemática em questão com uma solução e não com mais um problema,
conduta quase que corriqueira do nosso sistema legislativo.
O Estado brasileiro como Estado eficiente, assim valendo-se da inclusão
expressa do princípio da eficiência e não da (in) eficiência, no rol constitucional do
direito administrativo, de forma tal que fortaleceria os verdadeiros pilares da máquina
estatal, que são em verdade, os servidores públicos.
36
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38
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