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UNIVERSIDADE CANDIDO MENDES
PÓS-GRADUAÇÃO “LATO SENSU”
INSTITUTO A VEZ DO MESTRE
A PARCERIA PÚBLICA PRIVADA COMO
INSTRUMENTO DE GESTÃO PÚBLICA
Prof. Fernando Alves
Rio de Janeiro
2010
UNIVERSIDADE CANDIDO MENDES
PÓS-GRADUAÇÃO “LATO SENSU”
INSTITUTO A VEZ DO MESTRE
A PARCERIA PÚBLICA PRIVADA COMO
INSTRUMENTO DE GESTÃO PÚBLICA
Apresentação de monografia à
Universidade Candido Mendes como
requisito parcial para obtenção do grau de
especialista em Gestão Pública.
Por: Maria Rita de Souza Chano
AGRADECIMENTOS
A Deus e à vida pela oportunidade que me ofereceram,
a meus pais pelos ensinamentos que me deixaram, a
minha família, especialmente à minha irmã pelo apoio
irrestrito, às colegas de trabalho e de curso (Aliete e
Suzana) que são mais que colegas, são verdadeiras
amigas.
DEDICATÓRIA
Dedico esse trabalho acadêmico às minhas filhas
Camille e Juliana que sempre acreditaram em mim. A
você, Camille, que mesmo distante fisicamente,
sempre esteve próxima com suas palavras. E a Juliana
pela presença amiga e constante, carinhosa e gentil.
Sempre ajudando e dando apoio sem que fosse
necessário pedir. Sua luz tornou mais fácil achar o
caminho a se seguir.
RESUMO
A necessidade de serem implementadas modificações estruturais na
forma de Estado, decorrente da crise do modelo econômico outrora adotado,
fez com que se buscasse a criação de instrumentos que possibilitassem a
reestruturação dos países. Nesse contexto, surge a parceria público-privada. O
instituto foi concebido como uma forma alternativa de implementar
investimentos no setor público, sem aumento de despesas por parte do
Estado. A partir disso analisam-se as modalidades de parceria público-privada,
e a forma como estas podem ser utilizadas como instrumento de gestão
pública. Por óbvio, como toda inovação, tal instituto possui aspectos positivos e
negativos que precisam ser analisados. Além disso, deve-se verificar a real
compatibilidade entre a teoria e a prática, para que não ocorram infortúnios
além dos habitualmente esperados. Resta evidente, assim, a importância do
estudo desse novo instrumento de gestão pública.
METODOLOGIA
Para a elaboração do trabalho foram utilizados alguns livros de história
que permitissem uma compreensão acerca do contexto histórico em que foram
verificadas as mudanças nas formas de Estado, e a influência dessas
mudanças na gestão pública. Após, realizou-se uma pesquisa nos livros que
tratam, especificamente, da parceria público-privada, sobre os principais
paradigmas internacionais do instituto, a fim de que se pudesse compreender
de que modo tais experiências repercutiram na criação dessa nova modalidade
contratual no Brasil. A partir disso, foi feito um estudo com base em livros de
direito administrativo quanto às espécies de parceria público privada,
conceituando cada uma delas, como forma de possibilitar uma análise mais
detalhada sobre o tema. Por fim, abordou-se os pontos positivos e negativos
do instituto, mostrando, inclusive, a importância de aplicação de aspectos
morais na concepção dessa nova forma de gestão pública.
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO 8
CAPÍTULO I – Cenário Mundial 10
CAPÍTULO II – Modalidades de Parceria Público-Privada 18
CAPÍTULO III – Aspectos Positivos, Negativos, Morais e Éticos da Parceria
Público-Privada 31
CONCLUSÃO 46
REFERÊNCIAS 47
ÍNDICE 49
FOLHA DE AVALIAÇÃO 51
INTRODUÇÃO
Para compreender o surgimento das Parcerias Público-Privadas (PPPs)
é necessário analisar a evolução dos modelos de Estado, e quais das suas
características influenciaram na criação deste instituto. Isso porque, ao longo
da história ocorreram inúmeras transformações políticas, econômicas e sociais
que acabaram por provocar mudanças significativas nas relações entre o setor
público e o setor privado, principalmente nas duas últimas décadas.
No século XVIII, precisamente no ano de 1789, houve um importante
marco histórico, qual seja, a Revolução Francesa, que deu início ao surgimento
ao Estado Liberal. Os ideais revolucionários propugnados, aliados aos
fundamentos teóricos das idéias sociológicas da época, difundiram o repúdio a
um Estado totalitário e absolutista, propagando a idéia de um Estado não
interventor, que deixasse que a liberdade e a igualdade formalmente existentes
no meio social regulassem o mercado.
Por óbvio, o modelo liberal fortaleceu o domínio das classes mais ricas
sobre as demais, já que a lei natural da oferta e da procura propiciava a
consolidação do poder na mão dos mais fortes, aumentando as desigualdades
sociais. Percebeu-se, portanto, a necessidade de ser adotado um modelo de
Estado com mecanismos para intervir no seio social e econômico, a fim
minimizar a sociedade desigual que se desenvolvera.
Assim, após a Segunda Guerra Mundial, consolidou-se o Estado Social
(Welfare State), também denominado Estado Providência, Estado do Bem-
estar, Estado Social de Direito ou Estado do Desenvolvimento. Esse modelo
estatal tinha como objetivo a igualdade entre as pessoas, intervindo na
sociedade em prol do interesse público comum. Nesse contexto, ao Estado foi
atribuída a realização de serviços públicos, tendo criado para tanto empresas
estatais, fundações, e outras cujo controle acionário pertencesse ao Estado.
Houve, portanto, um grande aumento das funções desempenhadas pelo
Estado, que passou a ter atuação em todos os âmbitos da vida social. Esse
crescimento estatal exacerbado fez com que a prestação de serviços
essenciais à sociedade se tornasse ineficiente. Entra em crise o Estado social.
A partir disso, começam a surgir os debates neo-liberais com vistas à
adoção de um novo modelo de Estado, modelo este que teria que
desempenhar um papel diferente do anterior. Neste contexto se desenvolve o
Estado Democrático de Direito, atrelado à idéia de Estado Subsidiário, ou
Regulador, no sentido de que o Estado não deve exercer atividades que
podem ser delegadas ao particular, ficando sob sua incumbência somente as
que decorrerem de sua soberania tais como, defesa, segurança, polícia, dentre
outras. Em contrapartida, ficariam afetas ao princípio da subsidiariedade as
atividades como saúde, educação, atividades econômicas e outras
(comerciais, financeiras e industriais).
Iniciam os denominados processos de privatização (ou reprivatizações)
na Europa, e de desregulação nos Estados Unidos. Por óbvio, tais processos
interferiram na forma de organização de bens e serviços públicos. Essa
redução da forma e capacidade de intervenção do Estado é realizada por meio
de privatização, que se traduz na transferência, por venda ou concessão de
empresas estatais à iniciativa privada, e através de mudanças na modalidade
de gestão dos ativos públicos como opção estratégica. Nesse contexto surgem
as denominadas parcerias público-privadas
CAPÍTULO I
CENÁRIO MUNDIAL
Com a crise econômica verificada em razão da falência do modelo de
Estado outrora adotado, vários países iniciaram a introdução do instituto da
PPP, em virtude da necessidade de investimentos em infra-estrutura e serviços
e a pouca disponibilidade de recursos fiscais. Passa-se a analisar os
exemplos paradigmáticos que serviram de modelo para a concepção da
parceria público privada, tal como temos hoje, quais sejam: Inglaterra, Portugal
e Chile.
1.1 – Na Inglaterra
A PPP teve origem na Europa, em razão dos desafios encontrados pela
Inglaterra na busca de outras formas que permitissem implementar
investimentos sem comprometer os recursos públicos.
O conceito de Parceria Público Privada, tal como adotado atualmente,
surgiu, portanto, na Inglaterra em decorrência de uma série de privatizações
que o país sofreu na seara das modificações introduzidas pelo Consenso de
Washington. Posteriormente, complementando essa modalidade, foi adotado o
sistema de leilões de serviços acessórios, reduzindo os custos dos serviços
necessários utilizados para a prestação de serviços públicos.
A evolução dessas modalidades de contratos fez surgir os Project
Finance Initiative, chamados de PFI, objetivando solucionar a questão
referente à ausência de investimentos do Poder Público em áreas essenciais à
sociedade. Trata-se de um programa adotado pelo governo britânico
objetivando incentivar a realização de obras e a gestão de serviços públicos
mediante financiamento privado. Constitui uma política modernização da
administração pública, reduzindo-se as despesas públicas, e em contrapartida
implementar melhorias na infra-estrutura do Estado. Nessa forma de
associação público-privada, o setor público mantém a responsabilidade pela
provisão de parte dos serviços.
Inicialmente, os projetos foram desenvolvidos sem a devida cautela, de
forma rápida, sem priorização, o que ocasionou um grande prejuízo na
instituição das parcerias público privadas como forma de gestão pública. Por
tal razão, na gestão de Tony Blair, foi proposta a reestruturação do programa,
tendo sido o mesmo redefinido como Public Private Partnership, com a
formação de uma força-tarefa para coordenar os projetos, definir prioridades,
remover obstáculos, dentre outras medidas.
Segundo exposto pelo Ministro do Tesouro e Indústria do governo
britânico, Nigel Griffiths, no Seminário Internacional “Parceria Público-Privada
na Prestação de Serviços de Infra-estrutura” promovido pelo BNDES, MRE e
BID em novembro de 2003,os projetos realizados sob tal modalidade,
permitiram uma economia de cerca de 17% ao governo se comparadas as
demais formas de oferta de serviços públicos, sendo que 75% dos projetos
foram concluídos no prazo e 80% dentro do orçamento, contra um percentual
de 30% verificado na adoção de projetos convencionais. Ressaltou, ainda, que
é possível observar um aumento na relação preço-qualidade em razão da
transferência para o setor privado dos riscos inerentes ao negócio, a forma de
remuneração do setor privado, longa duração do prazo de vigência dos
contratos, e a concorrência na licitação.
Observa-se, assim, que as Parcerias Público-Privadas britânicas
passaram por um período de desenvolvimento e implementação até que fosse
possível verificar êxito nos projetos realizados através de tal modalidade de
concessão.
Portanto, para esse país o instituto em análise representou uma forma
eficaz de aumentar os investimentos e modernizar os serviços públicos, e ao
mesmo tempo diminuir o investimento de recursos públicos.
Vale ressaltar ainda que dentro deste processo de aperfeiçoamento de
modelos, verificou-se a preocupação de manter a legitimidade dos atos, tanto
para o setor público, quanto para o privado. Todas essas razões foram fatores
determinantes para que outros países adotassem, com base no modelo
Britânico, as PPPs como forma de suprir as necessidades de investimentos
públicos.
1.2 – Em Portugal
Da mesma forma que os demais países da Europa, Portugal mostrou
insuficiência de recursos públicos para realizar obras e serviços públicos de
infra-estrutura, de modo que para implementar o crescimento econômico
necessário o Governo Português instituiu a Parceria Público Privada como
forma de contornar a crise em que se encontrava. Portanto, mais uma vez, o
comprometimento de obras e serviços públicos de infra-estrutura constituiu o
motivo da adoção da PPP.
Nesse sentido, oportuna a transcrição de trecho da IV Assembléia Geral
da Organização das ISC DA CPLP:
Redução do peso do Estado e equilíbrio orçamental passaram
portanto a ser palavras de ordem na programação financeira e
macroeconômica dos Estados. No caso do espaço europeu da
moeda única, em que se insere a economia portuguesa, no
sentido de obter convergência de opções de política
orçamental numa zona econômica em que a política monetária
é comum, os Estados-Membros acordaram em estabelecer o
Pacto de Estabilidade e Crescimento, sujeitando assim a
restrições provenientes das suas vinculações externas a
política econômica em que são soberanos.
No entanto, paralelamente às contingências da restrição
orçamental, continuou a ser exercida sobre os Governos uma
forte pressão no sentido da sua intervenção, com destaque
para os sectores sociais e investimentos em infra-estruturas.
É nestas circunstâncias de conflito de objectivos que se tem
feito sentir a necessidade de encontrar alternativas ao
financiamento tradicional do sector público. Como se sabe, é
pela via das parcerias público-privadas (PPP) que se tem
pretendido nas últimas décadas transferir para o sector privado
o financiamento, a execução e a exploração/operacionalização
de uma parte considerável de bens públicos.
A experiência de recurso pelos Estados às PPP permite já
identificar vários benefícios resultantes deste novo modelo de
financiamento, mas também os custos que pode induzir, uma
vez que o sector público assume compromissos financeiros por
longos períodos.1
A legislação desse país entende como parceria público-privada o
contrato ou a união de contratos, através dos quais os parceiros privados se
obrigam perante um parceiro público, durante um lapso temporal a garantir o
desenvolvimento de uma atividade essencialmente pública, ficando o
financiamento e a responsabilidade pelo investimento e pela exploração total,
ou parcialmente a cargo do parceiro privado. É o que se verifica do disposto no
Decreto-Lei nº. 86/2003 de 26 de Abril, artigo 2º, n º. 1, desse país, verbis
1 http://www.sislog.com/ta/IMG/doc/Tema_II_portugal.doc
(...) o contrato ou a união de contratos, por via dos quais
entidades privadas, designadas por parceiros privados, se
obrigam, de forma duradoura, perante um parceiro público, a
assegurar o desenvolvimento de uma actividade tendente à
satisfação de uma necessidade colectiva, e em que o
financiamento e a responsabilidade pelo investimento e pela
exploração incumbem, no todo ou em parte, ao parceiro
privado.
1.3 – No Chile
No início dos anos 90 o Chile encarava um grande déficit em infra-
estrutura, e necessitava que o Estado equilibrasse os investimentos para que
fosse possível o seu crescimento econômico, segundo explicado por Diogo
Rosenthal Coutinho.
Assim como nos demais países, a insuficiência de recursos fez com que
o Chile adotasse a parceria público privada como forma de contornar os
problemas observados. Dentro deste contexto, editou a Lei de Concessões,
que tornou o Chile o país sul-americano que mais utilizou esse modelo de
concessão, principalmente na recuperação e manutenção de rodovias.
Inicialmente a implementação do instituto ocorreu no de 1993, através
do incentivo concedido pelo Ministério de Obras Públicas ao setor privado para
atrair os investimentos que o país necessitava, por meio de concessões. Neste
momento, foram celebrados diversos contratos com a iniciativa privada em que
a mesma de obriga a financiar construir, operar e transferir a obra para o
Estado após o término do contrato, sendo a remuneração decorrente de tarifas
cobradas dos usuários.
Como a falta de investimentos atingia principalmente a infra-estrutura de
transportes em diversas regiões chilenas, caracterizadas pela alta taxa de
utilização das rodovias, especialmente por veículos de carga, provocando
enormes congestionamentos nas cidades mais desenvolvidas e contribuindo
para a elevação do número de acidentes de trânsito, esse foi o setor no qual
inicialmente foi implementada a PPP.
Em um primeiro momento, tais contratos que eram mais utilizados para
a obtenção de infra-estrutura rodoviárias, não enfatizaram a qualidade, mas
somente a segurança das auto-estradas. A estratégia inicial era a melhoria das
estradas já existentes. Para tanto o governo chileno oferecia garantia mínima
para o concessionário, e o lançamento de papéis no mercado interno e
externo.
Isso fez com que se observasse que as regras que geriam e conduziam
os contratos eram insuficientes para a obtenção de resultados positivos, motivo
pelo qual se iniciou um trabalho de redefinição de indicadores de qualidade, os
quais foram inicialmente aplicados em projetos pilotos que ao final acabaram
por surtir resultados positivos, corroborando assim os novos rumos definidos
para a execução dos projetos. Posteriormente, foi editada uma nova legislação
com vistas à flexibilizar o processo, estabelecendo obrigações mútuas,
utilização da arbitragem para a solução de conflitos, além de possibilitar que as
obras públicas servissem de garantia ao financiamento.
Dentro desse cenário, pode-se dizer que o Chile alcançou resultados
positivos, uma vez que segundo dados divulgados pelo Ministério do
Planejamento, Orçamento e Gestão Brasileiro os investimentos realizados da
década de 1992-2002 foram em torno de US$3,4 bilhões, bem como que de
1994 até 2005 foram executados 36 projetos no montante de US$6 bilhões.
Desses, vinte e quatro são do setor de transporte, nove aeroportos, duas
prisões e um reservatório, sendo que vinte deles já estão em operação.
Segundo Coutinho (2005), no Chile, se verifica a possibilidade de uma
concessão ser originada tanto por iniciativa particular quanto por iniciativa
pública, sendo oportuno ressaltar as conclusões tiradas pelo mencionado
autor, quais sejam, necessidade de um pano de fundo institucional adequado e
sólido, a remuneração do parceiro privado deve ser bem escolhida, de forma a
evitar o estímulo aos altos pedágios, e forma de redução do preço do pedágio
no período de baixo fluxo.2
1.4 – No Brasil
Por volta de 1930 o Brasil desenvolveu um modelo de Estado
nacionalista, e voltado ao desenvolvimento econômico, de modo que interferia
ativamente na economia. Como conseqüência dessa intensa participação
estatal, a Carta Constitucional de 1937 consolidou a existência de um Poder
Executivo com amplas funções já que a transformação do Estado em prestador
de serviços assim exigia. Por óbvio, o inchaço da máquina administrativa
trouxe como conseqüência a ineficiência estatal.
Inicia-se, assim, a crise econômico-financeira vivenciada pelo país na
década de 80, em consonância com as idéias neoliberais difundidas no
mundo, que pregavam a necessidade de um estado mínimo, que provesse
apenas as necessidades essenciais da sociedade. Neste contexto começa o
processo de privatização, com vistas à maior competitividade e eficiência na
prestação de serviços. Destarte, empresas públicas foram transferidas à
iniciativa privada como forma de reduzir os custos, e diminuir a ingerência
estatal. Não obstante a adoção dessa política representasse uma tentativa de
melhora econômica, não foi suficiente para evitar a intensa crise fiscal
decorrente do modelo de Estado outrora adotado. Como forma de tentar
solucionar o problema, o Estado passa a procurar a iniciativa privada para que,
em parceria, consigam implementar um aumento da quantidade e qualidade de
serviços.
Embora a Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 já
previsse dispositivos regulando as contratações públicas como instrumentos de
que pode se valer o poder público para a execução de suas tarefas, o início
2 COUTINHO, Diogo Rosenthal. Parceria Público-Privadas: Relatos de algumas experiências internacionais. In: SUNFIELD, Carlos Ari (Org). Parcerias Público-Privadas. Malheiros. São Paulo. 2005. 605p. p. 48-49
dessa política de delegação estatal foi, implementado com a edição da Lei nº.
8.987/95, que regula as concessões e permissões de serviços públicos.
Entretanto, tal fato não foi suficiente para solucionar os problemas de infra-
estrutura constatados no país, o que fez com que surgisse a necessidade de
se desenvolver um novo instrumento que ajudasse na reestruturação estatal.
Neste contexto, surgem as Parcerias Público-Privadas.
Assim, editou-se a Lei nº. 11.079/2004, que dispõe sobre normas gerais
para licitação e contratações em matéria de parcerias público-privadas. O
mencionado diploma legal, em contraposição modelo de privatização dos
serviços públicos anteriormente adotados, regulamentou a colaboração entre o
Poder Público e a iniciativa privada no financiamento de obras, mediante
repartição de riscos entre os parceiros.
Define o artigo 2º da supracitada Lei, verbis:
Art. 2º. Parceria público-privada é o contrato administrativo de
concessão, na modalidade patrocinada ou administrativa.
Para que se possa compreender a definição de tal instituto, mister
transcrever o conceito oferecido por Di Pietro (2005):
Para englobar as duas modalidades em um conceito único,
pode-se dizer que a parceria público-privada é o contrato
administrativo de concessão que tem por objeto (a) a execução
de serviço público, precedida ou não de obra pública,
remunerada mediante tarifa paga pelo usuário e
contraprestação pecuniária do parceiro público, ou (b) a
prestação de serviço de que a Administração Pública seja a
usuária direta ou indireta, com ou sem execução de obra e
fornecimento e instalação de bens, mediante contraprestação
do parceiro público. 3
Em razão da regulamentação da Parceria Público Privada começa-se a
discussão sobre a sua importância como nova forma de delegação de serviços
públicos. Em linhas gerais, este instituto de parceria envolve, não só a
3 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanela. Parcerias na Administração Pública: concessão, permissão, franquia, terceirização, parceria público-privada e outras formas, p. 161.
utilização de recursos privados para que o Estado atinja seus objetivos, como
também permite que o setor privado realize negócios em atividades que,
essencialmente, eram de atribuição. Como forma de atrair investimentos como
estes se adota a prestação de garantias ao parceiro privado no que se refere
às obrigações assumidas pelo parceiro público.
CAPÍTULO II
MODALIDADES DE PARCERIA PÚBLICO-PRIVADA
2.1 Conceito
Realizado um breve histórico sobre o surgimento das Parcerias Público-
Privadas, passa-se, agora, a analisar as modalidades dessa espécie
contratual. Primeiramente, deve-se conceituar o instituto em questão.
Com efeito, a Parceria Público-Privada pode ser definida como um
contrato administrativo de concessão, na modalidade patrocinada ou
administrativa, firmado entre o setor público e o setor privado objetivando a
implementação ou gestão, total ou parcial, de obras, serviços ou atividades de
interesse público, de modo a satisfazer o interesse da coletividade. Nesse tipo
de contrato, o parceiro privado assume a responsabilidade pelo financiamento,
investimento e exploração do serviço. Como se trata de contrato administrativo,
os deveres e obrigações dos pactuantes são regidos por normas de direito
público.
De acordo com a Lei nº. 11.079/2004, as Parcerias Público-Privadas
podem ser firmadas sob a modalidade patrocinada ou administrativa. A
respeito do tema, ressalta Di Pietro que:
(...) embora existam várias modalidades de parceria entre os
setores público e privado, a Lei nº. 11.079/2004 reservou a
expressão parceria público-privada para duas modalidades
especificas de parceria. Nos termos do artigo 2º, parceria
público-privada é o contrato administrativo de concessão, na
modalidade patrocinada ou administrativa. 4
Por outro lado, para Márcio Pestana não se refere a modalidades de
parceria público privada, mas a espécies de concessão, conceituando o
instituto da seguinte forma:
A PPP, que procura integrar a iniciativa privada com a
Administração Pública, segundo um objetivo comum, sob os
auspícios de um contrato regido por conteúdo, cujos
perímetros são fixados pela lei, mas que admitem razoável
flexibilização pelas partes contratantes, apresenta-se sob a
4 DI PIETRO, , Maria Sylvia. Zanela. Parcerias na Administração Pública: concessão, permissão, franquia, terceirização, parceria público-privada e outras formas. 5. Ed. São Paulo: Atlas p. 160.
forma jurídica de contrato de concessão, do qual vislumbram-
se duas espécies: concessão patrocinada e concessão
administrativa 5
Vejamos a definição legal de Parceria Público-Privada, prevista no artigo
2º da Lei nº. 11.079/2004, verbis:
Parceria público-privada é o contrato administrativo de
concessão, na modalidade patrocinada ou administrativa.
Como bem definiu Justen Filho (2005):
(...) parceria público-privada é um contrato organizacional, de
longo prazo de duração, por meio do qual se atribui a um
sujeito privado o dever de executar obra pública e (ou) prestar
serviço público, com ou sem direito à remuneração, por meio
da exploração da infra-estrutura, mas mediante uma garantia
especial e reforçada prestada pelo Poder Público, utilizável
para a obtenção de recursos no mercado financeiro.6
Feita uma breve explanação sobre o conceito, passa-se ao estudo, em
separado, das modalidades de parceria público-privada.
2.2 – Modalidades de parcerias público-privadas
Como dito anteriormente, as parcerias público-privadas, espécies de
contrato de concessão, podem ser firmadas na modalidade patrocinada ou
administrativa.
2.2.1 – Concessão Patrocinada
Entende-se por concessão patrocinada como sendo a modalidade de
concessão de serviço público, cujo regime jurídico é parcialmente diverso da
5 PESTANA, Marcio. A concorrência público-privada (PPP). São Paulo. Atlas. 2006. p. 09. 6 JUSTEN FILHO, Marçal. Curso de Direito Administrativo. São Paulo: Saraiva, 2005. p. 549.
concessão de serviço público comum prevista na Lei nº. 8.987/95, já que
segundo consta no artigo 3º, parágrafo primeiro da Lei nº. 11.079/2004, está
sujeita à contraprestação pecuniária. Assim, é possível definir a concessão
patrocinada como o contrato administrativo pelo qual a Administração delega
ao particular a execução de um serviço público precedida, ou não, de obra
pública, para que este o execute, em seu próprio nome, mediante tarifa paga
pelo usuário, além de contraprestação pecuniária paga pelo parceiro público
ao privado.
Na concessão patrocinada, os serviços são utilizados diretamente pelos
particulares, mediante o pagamento de tarifas, além de contar com a
contraprestação pecuniária provida pelo próprio Poder Público. Nesse ponto se
distingue da concessão administrativa, já que nesta modalidade o próprio
Poder Público goza de forma direta ou indireta do serviço prestado e arca com
sua remuneração a título de contraprestação. Outra diferença que pode ser
apontada em relação à concessão comum, é que na concessão patrocinada há
sempre uma contraprestação por parte do poder público, enquanto na comum
o recurso público é apenas facultativo.
O que se verifica na concessão patrocinada é a complementação da
tarifa, pelo Poder Público. Segundo define Pestana (2006):
(...) é a modalidade de contratação da prestação de serviços
públicos ou de obras públicas, a que se refere a Lei 8.987/95,
que envolve, adicionalmente à tarifa cobrada dos usuários, uma
contraprestação pecuniária do parceiro público ao parceiro
privado.7
Para Di Pietro:
(...) contrato administrativo pelo qual a Administração Pública
(ou o parceiro público) delega a outrem (o concessionário ou
parceiro privado) a execução de um serviço público, precedida
ou não de obra pública, para que o execute, em seu próprio
7 PESTANA, Marcio. A concorrência público-privada (PPP). São Paulo. Atlas. 2006. p. 09.
nome, mediante tarifa paga pelo usuário, acrescida de
contraprestação pecuniária paga pelo parceiro público ao
parceiro privado.8
De acordo com parágrafo primeiro da Lei nº. 11.079/2004:
§1º. Concessão patrocinada é a concessão de serviços
públicos ou de obras públicas de que trata a Lei nº. 8.987, de
13 de fevereiro de 1995, quando envolver, adicionalmente à
tarifa cobrada dos usuários contraprestação pecuniária do
parceiro público ao parceiro privado.
Portanto, observa-se que remuneração da concessionária compreende
a tarifa cobrada dos usuários, e a contraprestação pecuniária do parceiro
público. É de se ver que o dispositivo anteriormente citado equipara a
concessão patrocinada à concessão de serviços públicos ou de obras prevista
na Lei nº. 8.987/95, e como este diploma legal se aplica subsidiariamente às
concessões patrocinadas, conclui-se que a remuneração dessa espécie
contratual pode abranger também outras receitas, de forma a possibilitar a
redução das tarifas pagas pelos usuários, e ate mesmo da contraprestação do
poder público.
Outro aspecto pontual, é que segundo o parágrafo terceiro do artigo10
da Lei nº. 11.079/2004, a concessão sob a modalidade patrocinada em que
mais de 70% (setenta por cento) da remuneração for paga pelo setor público,
dependerá de prévia autorização legislativa específica. Ressalte-se, também,
que a contraprestação por parte da Administração Pública pode ser paga de
forma direta, por meio de ordem bancária, ou indireta, como ocorre, por
exemplo, no caso de cessão de créditos não tributários, nos termos do previsto
no artigo 2º, § 1º, da Lei nº. 11.079/2004.
Neste contexto, impõe-se destacar, novamente, os ensinamentos de Di
Pietro:
8 DI PIETRO, Maria Sylvia. Zanela. Parcerias na Administração Pública: concessão, permissão, franquia, terceirização, parceria público-privada e outras formas. 5. Ed. São Paulo: Atlas p. 162.
Isto significa que a contraprestação nem sempre é paga
diretamente pelo poder público, já que a lei permite que esse
pagamento seja efetuado de forma indireta. Além disso, pelo
parágrafo único do art.6º, o contrato poderá prever o
pagamento, ao parceiro privado, de remuneração variável,
vinculada ao seu desempenho, conforme metas e padrões de
qualidade e disponibilidade definidos no contrato.
A contraprestação do poder público só terá inicio quando o
serviço objeto do contrato se tornar total ou parcialmente
disponível (art. 7º e parágrafo único). Com isto, se a prestação
do serviço depender da prévia execução de obra pública e do
fornecimento ou instalação de bens, o parceiro privado terá
que cumprir tais tarefas às suas próprias custas, já que a tarifa
do usuário também não pode, por sua natureza, ser cobrada
antes que o serviço comece a ser prestado.9
Ressaltados os aspectos mais relevantes da concessão sob a
modalidade patrocinada, passa-se ao exame da modalidade administrativa.
2.2.2 – Concessão Administrativa
A concessão administrativa prevista no art. 2º, parágrafo 2º da Lei nº.
11.079/2004, tem por objeto do contrato a prestação de serviço à
Administração Pública, sendo esta usuária direta , ou direta do mesmo. Logo, é
de se ver que o serviço a ser prestado pode ou não abranger a execução de
obra e o fornecimento e instalação de bens, diferenciando-se, assim, da
concessão patrocinada, cujo objeto se restringe à prestação de serviços
público.
De acordo com Pestana (2006):
9 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanela. Parcerias na Administração Pública: concessão, permissão, franquia, terceirização, parceria público-privada e outras formas. 5. Ed. São Paulo: Atlas. pp. 165/166;
(...) a Administração Pública seja usuária direta ou indireta,
ainda que envolva execução de obra ou fornecimento e
instalação de bens.
Nesta espécie, o traço que a distingue da concessão
patrocinada é o de que a própria Administração pública seja
usuária direta ou indireta do serviço prestado, a par, portanto,
de integrar, como parceria pública, a própria relação jurídica
com o parceiro privado.10
Neste contexto, oportuna a transcrição de parte dos ensinamentos de Di
Pietro, acerca da parceria público-privada sob a modalidade administrativa:
Em primeiro lugar, o artigo 2º, § 2º, ao falar em “serviços de
que a Administração Pública seja a usuária direta ou indireta”,
implicitamente admite a prestação de serviços a terceiros; com
efeito, quando o dispositivo fala na Administração como
usuária direta, pode-se imaginar qualquer dos serviços
prestados diretamente a ela , previstos nos artigos 6º, II, e 13
da Lei nº. 8.666; porém, quando se fala em usuária indireta,
está-se pressupondo que os usuários diretos sejam terceiros
aos quais a Administração pública presta serviços públicos
(como os estudantes de uma escola pública, os pacientes de
um hospital público).
Em segundo lugar, o artigo 4º, III, só exclui dos objetos das
parcerias público-privadas as atividades que sejam exclusivas
do Estado; dentre as não exclusivas, algumas somente
poderão ser objeto de concessão patrocinada (que permite
cobrança de tarifa dos usuários), o que significa que as outras
só poderão ser objeto de concessão administrativa (quando
não haja possibilidade de cobrar tarifa dos usuários). 11
Pode-se conceituar essa modalidade como sendo o contrato
administrativo onde um particular assume deveres relacionados a serviços
10 PESTANA, Marcio. A concorrência público-privada (PPP). p. 10. 11 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanela. Parcerias na Administração Pública: concessão, permissão, franquia, terceirização, parceria público-privada e outras formas. 5. Ed. São Paulo: Atlas. p. 168.
prestados direta, ou indiretamente, para a Administração Pública, que será
total, ou parcialmente, remunerado, conforme o caso.
Portanto, na concessão administrativa, o concessionário assume
somente a execução de uma atividade prestada à Administração Pública,
sendo está, porém, a detentora da gestão do serviço. Não obstante seja
possível verificar uma semelhança conceitual entre a concessão administrativa
e a empreitada, observa-se as seguintes distinções entre os aludidos institutos:
na concessão administrativa o parceiro privado está sujeito às normas da Lei
nº. 8.987 e da Lei nº. 9.074, enquanto na empreitada aplica-se a Lei nº. 8.666
tange a sujeição do parceiro privado às normas; a empreitada pode ter por
objeto a realização de apenas uma atividade, já a concessão administrativa
tem como requisito legal previsto no inciso III do parágrafo 4º do art. 2º da Lei
nº. 11.079/2004, a exigência da realização de mais de uma atividade de que a
Administração Pública seja usuária direta ou indireta, como por exemplo, além
da construção de determinado empreendimento o contrato de concessão
administrativa prevê também a gestão do mesmo.
Importante consignar, ainda, que o parágrafo 2º do artigo 2º da Lei nº.
11.079/ 2004, ao dispor que a concessão administrativa pode ser utilizada para
serviços de que a Administração Pública seja a usuária direta ou indireta,
permite também a prestação de serviços a terceiros. A prestação de serviço
direta ocorre quando a própria Administração Pública funciona como
destinatária do serviço. Por outro lado, fala-se em serviços em que a
Administração Pública é usuária indireta, quando se observa que os usuários
diretos são terceiros aos quais aquela possui o dever de prestar o serviço, tais
como o ensino e a saúde.
Chega-se, então, ao entendimento de que a concessão administrativa
pode ser vista como um híbrido entre a empreitada, e a concessão de serviço
público. Nas palavras de Di Pietro:
Trata-se de terceirização de serviços públicos. Não é
simplesmente a terceirização sob forma de empreitada de
obra, de serviço ou de fornecimento (porque isto está vedado
expressamente pelo artigo 2º, §4º, III, da Lei nº. 11.079). É a
terceirização da gestão do serviço, podendo ou não envolver
obra, fornecimento e instalação de bens.12
Isso porque embora a remuneração seja de responsabilidade da
Administração Pública, a semelhança com a concessão de serviço público
pode ser observada relativamente à forma de adimplemento contratual e
prerrogativas e encargos que devem ser obedecidos.
Destarte a interpretação sistemática da Lei nº. 11.079/2004, aponta dois
objetos da concessão administrativa, quais sejam, a execução material da
atividade e a gestão de serviço público.
Com dito anteriormente, a forma de remuneração na concessão
administrativa é a contraprestação paga pelo setor público, de acordo com o
previsto no art. 6º da Lei nº. 11.079/2004, mas nada obsta que o
concessionário receba recursos de outras fontes de receitas complementares,
acessórias, alternativas ou decorrentes de projetos associados, sendo que
nessa modalidade não há cobrança de tarifa ao usuário.
2.2.3 – Características Comuns entre a Concessão Patrocinada e a
Administrativa
Embora a concessão patrocinada e a concessão administrativa
constituam institutos diferentes, é possível identificar características comuns a
ambas as formas de atuação da Administração Pública em conjunto com a
iniciativa privada.
O primeiro ponto em comum que pode ser apontado é a existência de
contraprestação pecuniária do parceiro público ao parceiro privado em ambas
as modalidades. Outro aspecto que é possível observar nesses contratos é a
repartição do risco com o objetivo de garantir o equilíbrio econômico-financeiro,
o que pode ser inferido da leitura do artigo 5º, III, da Lei 11.079/2004, que
12 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanela. Parcerias na Administração Pública: concessão, permissão, franquia, terceirização, parceria público-privada e outras formas. 5. Ed. São Paulo: Atlas p. 169.
prevê a existência de cláusulas dispondo sobre a repartição de riscos “inclusive
os referentes a caso fortuito, força maior, fato do príncipe e área econômica
extraordinária”.
É de se ver, no entanto, que a norma pode causar controvérsias. Isso
porque em relação à teoria da imprevisão e à força maior embora a doutrina
seja pacífica em entender que a cláusula pode ser aplicada para garantir o
equilíbrio econômico-financeiro, o mesmo não acontece quando se está diante
de fato do príncipe e de fato da Administração, já que nessas hipóteses o
desequilíbrio decorre de ato ou fato do próprio Poder Público. Nesses casos,
não se pode admitir a repartição de prejuízos, sob pena de o contratado ter
que arcar com prejuízos provocados pelo contratante.
Ressalte-se que, de forma diversa do que ocorre na concessão comum,
na qual a atividade econômica é exercida por conta e risco do parceiro privado,
nos contratos de Parceria Público Privada, em ambas as modalidades, vigora o
compartilhamento de ganhos econômicos, regra esta justificada em razão das
garantias que podem ser oferecidas pelo Poder Público ao financiador do
projeto. Tais garantias visam diminuir os riscos do contrato para as partes, e
podem ser as seguintes: garantia prestada pelo parceiro privado através de
caução em dinheiro, ou títulos públicos, seguro-garantia e fiança bancária,
conforme disposto no parágrafo 1º do art. 56 da Lei nº. 8.666/93; garantia
prestada pelo parceiro público, que pode ocorrer através de quaisquer das
formas previstas no artigo 8º da Lei nº. 11.079/2004; e a garantia prestada pela
Administração ao iniciador do projeto. Com relação a esta última modalidade
de garantia é de se ver que pode consistir na previsão contratual de
transferência para os financiadores do controle societário, no caso de
descumprimento de alguma cláusula; na possibilidade de emissão de empenho
em nome dos financiadores; previsão contratual no sentido de indenizar os
financiadores do projeto no caso de extinção unilateral do contrato;
possibilidade de o financiador receber os pagamentos feitos pelos fundos e
empresas garantidoras das parcerias público-privadas.
Outra característica em comum dessas modalidades de parceria, é a
obrigatoriedade de a concessionária formar uma Sociedade de Propósito
Específico, o que não é exigido nas concessões comuns. Também se verifica
semelhança com relação ao prazo mínimo de vigência de 5 anos e prazo
máximo de 20 anos, e ao valor de investimento mínimo por parte do parceiro
privado no montante de R$ 20.000.000,00. Cita-se, ainda, como pontos
comuns: o compartilhamento de riscos; a possibilidade de utilização da
arbitragem como forma de solucionar os conflitos; a existência de critérios
objetivos para avaliação do desempenho do parceiro privado, admitindo-se,
inclusive que a remuneração varie conforme tal desempenho; o
compartilhamento, com a Administração Pública, dos ganhos do parceiro
privado oriundos da redução do risco de crédito dos financiamentos por ele
obtidos; possibilidade de aplicação de penalidades pelo parceiro privado ao
parceiro público, restritas estas a imposição de multa ressarcitória, já que o
particular não pode aplicar pena ao poder público, a observância da Lei de
Responsabilidade Fiscal; e a aplicação de normas específicas quanto ao
procedimento licitatório, derrogando a Lei 8.666/93 e a 8.987/95 especialmente
no que se refere à classificação de propostas técnicas antes da fase de
habilitação, à forma de apresentação das propostas econômicas, aos critérios
de julgamento, saneamento de falhas, dentre outros.
Com relação à obrigatoriedade de formação de uma sociedade de
propósito específico, dispõe o 9º da Lei nº. 11.079/2004, verbis:
Art. 9º Antes da celebração do contrato, deverá ser constituída
sociedade de propósito específico, incumbida de implantar e
gerir o objeto da parceria.
§ 1º A transferência do controle da sociedade de propósito
específico estará condicionada à autorização expressa da
Administração Pública, nos termos do edital e do contrato,
observado o disposto no parágrafo único do art. 27 da Lei no
8.987, de 13 de fevereiro de 1995.
§ 2º A sociedade de propósito específico poderá assumir a
forma de companhia aberta, com valores mobiliários admitidos
a negociação no mercado.
§ 3º A sociedade de propósito específico deverá obedecer a
padrões de governança corporativa e adotar contabilidade e
demonstrações financeiras padronizadas, conforme
regulamento.
§ 4º Fica vedado à Administração Pública ser titular da maioria
do capital votante das sociedades de que trata este Capítulo.
§ 5º A vedação prevista no § 4º deste artigo não se aplica à
eventual aquisição da maioria do capital votante da sociedade
de propósito específico por instituição financeira controlada
pelo Poder Público em caso de inadimplemento de contratos
de financiamento.
Afirma Di Pietro (2005):
A justificativa para a norma é muito clara: como a
concessionária vai gerir serviço público ou executar obra
pública, administrando paralelamente patrimônio público, e
como empresa faz jus ao equilíbrio econômico-financeiro,
podendo para fazer valer esse direito, exigir sua recomposição
pela alteração das cláusulas financeiras, é evidente que não há
conveniência em misturar recursos públicos e privados,
destinados uns e outros a finalidades diversas. O próprio
controle da entidade fica muito mais difícil, senão impossível,
se a mesma empresa desempenha um serviço público e, ao
mesmo tempo, um serviço privado. A situação torna-se mais
complexa quando se trata de consórcio de empresas. 13
No que se refere às penalidades em caso de descumprimento
contratual, a Lei nº. 11.079/2004, dispõe em seu artigo 5º, inciso II, que dentre
as cláusulas dispostas no contrato de parceria deve constar a que se refira às
13 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanela. Parcerias na Administração Pública: concessão, permissão, franquia, terceirização, parceria público-privada e outras formas. 5. Ed. São Paulo: Atlas, 2005. p. 136.
penalidades aplicáveis à Administração Pública e ao parceiro privado, as quais
deverão ser fixadas de forma proporcional à gravidade da falta e às
obrigações assumidas. De acordo com o mencionado artigo, é possível a
Administração pública ser penalizada pelo parceiro privado.
Por elucidativo, importante a transcrição de trecho dos ensinamentos de
Di Pietro (2005) sobre a questão:
(...) não existe previsão legal de penalidades que possam ser
aplicadas à Administração Pública. Ainda que por interpretação
extensiva, se cogitasse de impor-lhe as penalidades previstas
no artigo 87 da Lei nº. 8.666, essa possibilidade ficaria
afastada porque tais sanções são incompatíveis com a posição
da Administração Pública no contrato, já que ela atua em nome
da pessoa jurídica política (União, Estado, Município ou Distrito
Federal), única detentora de poder sancionatório. Não se
poderia sequer cogitar de aplicar uma pena como a de
suspensão temporária de contratar e licitar ou a de declaração
de inidoneidade para licitar ou contratar.14
Neste contexto de idéias, nem mesmo a rescisão unilateral do contrato
por parte do parceiro privado seria possível, já que somente o Poder Público,
por atuar na defesa do interesse público, é que dispõe de certas prerrogativas
como é o caso das cláusulas exorbitantes.
Uma interpretação que pode ser feita com relação a imposição de
penalidades pelo parceiro privado à Administração Pública, é que o dispositivo
quis se referir à multas que tenham caráter ressarcitório, e não sancionatório,
ou seja, as que tenham por escopo recompensar perdas sofridas pelo
inadimplemento da outra parte. Sob essa visão estar-se-ia diante de algo
semelhante à cláusula penal, porquanto consubstanciaria em uma pré-fixação
de perdas e danos. Pensar de outra forma seria admitir conceder ao particular
14 DI PIETRO, Maria Sylvia. Zanela. Parcerias na Administração Pública: concessão, permissão, franquia, terceirização, parceria público-privada e outras formas. 5. Ed. São Paulo: Atlas, 2005. p. 183.
a prerrogativa sancionatória do Poder Público, situação esta que iria de
encontro à indelegabilidade do poder de sanção do Estado.
Com relação às garantias, necessários alguns esclarecimentos. É
cediço que a sua importância reside no fato de que, no Brasil, a Administração
Pública, muitas vezes descumpre com as obrigações assumidas, de modo que
mostra importante oferecer mecanismos que proporcionem ao parceiro público
segurança de retorno do investimento realizado.
A respeito do tema esclarece Pestana (2006):
É evidente que, em tal ocorrendo, o capital retrai-se, pois,
sabe-se, nos investimentos de médio e longo prazo (caso da
PPP) torna-se absolutamente necessário estabelecer-se um
ambiente permeado de regras seguras e duradouras, de
maneira a que se dê, serenamente, o retorno do investimento
havido, sob pena de o capital, tanto nacional, quanto
estrangeiro, não sentir-se estimulado a permanecer no país.15
Em se tratando de parcerias federais será criado um órgão gestor, que
terá participação do Ministério da Fazenda, Ministério do Planejamento e
Ministério da Casa Civil, e será responsável pela realização de um estudo
prévio do projeto, bem como da viabilidade da concessão da garantia
financeira (artigo 14 da Lei nº. 11.079/04). Há, também, a possibilidade da
criação do Fundo Garantidor de Parcerias (FGP), que será administrado por
instituição financeira da União.
Destarte, diante de tudo que foi exposto é possível verificar que em
quaisquer das modalidades de parceria público privada, estas apresentam
como objetivo fundamental a diminuição de custos e riscos, com intuito de se
obter facilidades no financiamento dos investimentos de grande monta. Trata-
se de um modelo de parceria do Estado com a iniciativa privada o com o intuito
de desenvolver projetos relacionados à infra-estrutura brasileira.
15 PESTANA, Marcio. A concorrência público-privada (PPP). p. 23.
CAPÍTULO III
ASPECTOS POSITIVOS, NEGATIVOS, MORAIS E
ÉTICOS DA PARCERIA PÚBLICO-PRIVADA
Como se pode observar, ao longo do tempo várias têm sido as formas
de relacionamento entre o setor público e o privado. A Administração Pública
têm demonstrado insuficiência de verbas para desempenhar, a contento, suas
funções. De fato, se verifica que a maior parte das receitas arrecadadas são
despendidas com a manutenção da máquina estatal, sendo que apesar dos
esforços implementados não se chega a um padrão adequado de eficiência.
Ao administrador público é imposto, primeiramente, o dever de satisfazer, as
necessidades de caráter social, restando pouco para outros investimentos.
Por outro lado, o setor privado começa a perceber que não só o Estado,
mas ele também, possui responsabilidades que irão refletir nas suas relações
com o meio ambiente, com as comunidades com as quais se relaciona, e com
a sociedade de um modo geral, e começa a implementar um processo de
desenvolvimento que garanta os direitos fundamentais do cidadão. Ou seja,
atualmente está-se diante de uma realidade que clama pela denominada
Responsabilidade Social, de modo que a parceria entre os setores público e
privado deve ser firmada sob esta ótica, demandando, pois, uma atuação
hígida por parte de ambos os contratantes.
A Parceria Público-Privada surge, pois, nesse contexto, e tem por
escopo estimular o investimento privado não só em infra-estrutura, como
também em serviços sociais, trazendo, desta forma, um novo modelo de
gestão de políticas públicas e do aparelho estatal.
Como se trata de um novo modelo de gestão pública mostra-se
necessária uma análise profunda acerca dos pontos positivos e negativos,
tanto para o ente público, quanto para o privado.
Destacam-se, a seguir, os aspectos mais relevantes sobre o instituto em
questão.
3.1 – Aspectos Positivos
Como se pôde observar, o objetivo geral das parceiras público-privadas
é utilizar, na prestação de serviços públicos, a habilidade de gerenciamento e
os capitais privados, criando uma estrutura em que haja o compartilhamento de
riscos e de ganhos financeiros. Destarte, é necessário explicitar os princípios e
objetivos dessas parcerias.
De acordo com a experiência internacional verifica-se que as PPPs
constituem instrumentos de obtenção de vantagens para o setor público, para
o setor privado, e para a sociedade.
No que se refere ao setor público, a PPP permite um melhor uso do
recurso público, conferindo eficiência, eficácia e efetividade, através das
seguintes formas: permite a transferência da capacidade de inovação inerente
ao setor privado para a área pública; permite que o Governo apenas forneça
as diretrizes básicas de como o serviço deverá ser oferecido pelo setor
privado, deixando que a elaboração do projeto de engenharia, a construção, o
financiamento, a operação e a transferência de ativos ao poder concedente
fiquem a cargo do setor privado; possibilita a otimização do custo e da vida útil
dos ativos, já que o parceiro privado tem por essência a busca do
aprimoramento de técnicas nesse sentido para o aumento de sua lucratividade,
algo que seria muito mais difícil no sistema tradicional de gestão; possibilita
que a experiência do setor privado, no que concerne à gestão de ativos, seja
aplicada na consecução de serviços públicos; implica em compartilhamento
das responsabilidades, já que cada um dos parceiros estará exercendo a parte
que lhe cabe, de acordo com o que fora estabelecido no contrato.
É de se ressaltar, também, que em virtude da impossibilidade de
previsão de todos os passos necessários para alcançar os objetivos, permite-
se que o construtor e/ou ofertante do serviço modifique, dentro de certos
limites, as condições inicialmente contratadas, o que gera incentivos ao
investidor privado. Como exemplo desses incentivos pode-se citar a
possibilidade de realização de investimentos no sentido de diminuir o custo, e
ao mesmo tempo, aumentar a qualidade dos serviços que serão oferecidos, a
possibilidade de geração de empregos no setor privado, e a prática de
governança corporativa.
De se ver que a existência de incentivos para os setores público e
privado transformam a PPP em uma opção contratual capaz de gerar maior
eficiência microeconômica do que as demais formas de contratação. Isso
ocorre porque o parceiro privado tem incentivo para minimizar o custo de
construção do ativo e maximizar sua qualidade.
Além dessa maior eficiência microeconômica, as PPPs possuem a
vantagem de permitir que a obra seja financiada com recursos privados, o que
possibilita ao governo o aumento do investimento em infra-estrutura, sem, no
entanto, aumentar seu endividamento. Permite, ainda, a utilização de maior
capacidade administrativa e de inovação inerente ao setor privado, além de
transferir para este parte do risco do investimento. Para o setor privado, as
PPPs possuem a vantagem de abrir novas oportunidades de investimento em
áreas que sempre foram monopólio público.
Alexandrino e Paulo (2006, p. 459) comentam que para os defensores
das parcerias público-privadas, essa seria uma espécie de última esperança de
serem realizados no Brasil os investimentos em infra-estrutura imprescindíveis.
Portanto, pode-se resumir as vantagens nos seguintes pontos:
• Recursos financeiros suplementares imediatos;
• Acesso a financiamentos locais e internacionais, via SPE;
• Soluções sob medida e dinamização da gestão;
• Aplicação mais flexível do patrimônio público;
• Incentivo à geração de empregos no setor privado;
• Incentivo à geração de receita fiscal sobre a atividade;
• Transferência de tecnologia ao setor público;
• Incentivo a práticas de Governança Corporativa.
3.2 – Aspectos Negativos
As parcerias público-privadas se inserem num contexto de experiências
internacionais com o objetivo de reestruturação estatal. O crescimento desse
instituto ocorreu, principalmente, em razão da busca pela eficiência na
prestação de serviços, e pelas melhoras proporcionadas na gestão de
recursos, e na gestão do risco.
Porém, o instituto apresenta alguns problemas que devem ser
solucionados, tais quais, a ausência de comprometimento por parte de um
governante no que se refere à honrar os contratos celebrados pelo seu
antecessor, e até mesmo a utilização das parcerias como pretexto para que o
Estado deixe de cumprir as obrigações que seriam dele por imposição legal.
Além disso, a legislação em vigor impõe certos parâmetros para a
utilização da modalidade das PPPs, pois limita os projetos a valores superiores
a R$20 milhões, e não pode o Estado despender com as parcerias mais do
que 1% da sua receita atual, tendo a iniciativa privada que contribuir com 20%
de recursos.
Ressalte-se, também, o risco de serem fraudadas as licitações
envolvendo as PPPs, e a possibilidade de falência da parte privada.
Outro ponto a ser destacado, é o fato de as PPPs apresentarem riscos
importantes do ponto de vista fiscal, já que o tratamento fiscal delas irá
depender de quanto dos riscos do empreendimento será transferido para o
setor privado. Com efeito, existem diferentes tipos de risco nas PPPs: a) o
risco de construção; b) o risco financeiro; c) o risco na viabilização do ativo; d)
o risco quanto à demanda futura pelo serviço; e) o risco correspondente à
definição do valor residual do ativo, no final do contrato.
Observa-se, que quanto menor for a parcela de riscos transferida para o
setor privado, maior o investimento se assemelha a um investimento público.
Por outro lado, quando todo o risco é assumido pelo setor público, o
investimento, ainda que tenha sido financiado pelo setor privado, deverá ser
contabilizado como investimento público, considerando-se como uma forma de
empréstimo feito pelo parceiro privado. Cada contrato de PPP é que deverá
definir os níveis de transferência de risco, o que dificulta a existência de uma
regra geral na legislação sobre esse tema. Daí porque se contabiliza os
desembolsos de cada projeto como gasto corrente, no curso do contrato, e se
estipula um percentual máximo da receita do governo que pode ser gasto.
Outro risco que pode ser citado é a utilização tanto de bancos oficiais,
tais quais, o Banco do Brasil, a Caixa Econômica Federal e o BNDES, quanto
de fundos de pensão de empresas estatais (Previ, Funcef, Petros, Fapes etc.),
como parceiros dos contratos de PPPs. Nesse caso, a divisão de riscos não é
clara. Isso se verifica nitidamente na hipótese de utilização de fundos de
pensão como parceiros privados, caso em que o Estado poderá vir a ter que
cobrir déficits futuros decorrentes de fracassos nos projetos das PPPs.
Portanto, deve-se especificar os limites para a participação dessas instituições
nesses tipos de contrato, de modo que ocorra, efetivamente, a transferência de
risco para o setor privado.
Diante do que foi exposto, é possível notar os seguintes obstáculos à
adoção da PPP:
• Falta de vontade política clara;
• Falta de clareza na repartição de competência (União, Estados e Municípios);
• Falta de fontes de recursos e mitigação de risco econômico;
• Falta de garantias sólidas para financiamentos;
• Falta de marco Regulatório estável e confiável;
• Falta de confiança entre os parceiros e pelos usuários;
• Falta de clareza na vantagem para o setor público (legitimidade);
• Falta de práticas de Governança Corporativa (transparência).
De ver-se que embora haja pontos positivos e negativos para ambos os
contratantes, fato é que a PPP foi criada com a intenção de aumentar as
opções da administração pública no que tange aos modelos de concessões até
então existentes, permitindo, com isso, que vários setores do país se
beneficiem com a implantação dessa modalidade contratual. De acordo com a
tendência atual, tal modelo deverá ser cada vez mais utilizado com o decorrer
dos anos, como forma de melhorar a infra-estrutura estatal, sem que haja
aumento da dívida pública.
Assim, o Poder Legislativo brasileiro deve observar os pontos positivos,
mas se manter atento aos negativos, para aperfeiçoá-los com vistas à melhoria
do modelo jurídico das PPPs, de modo a passar cada vez mais segurança
tanto para o ente público como para o privado.
3.3 – Aspectos Morais e Éticos
Inicialmente, oportunas algumas considerações sobre o que se entende
por ética. A palavra advém do grego ethos, que significa modo de ser, caráter.
Não se deve confundir ética com moral, pois enquanto esta se fundamenta na
obediência a normas, na observância dos costumes, da cultura, da hierarquia
ou da religião, a ética, busca orientar o comportamento do homem em relação
aos demais homens na sociedade em que vive de forma a garantir o bem-estar
social. Ética também pode ser entendida como sendo a área da filosofia que
estuda as normas morais nas sociedades, buscando explicações para os
costumes de determinado agrupamento humano. Sob esse ângulo, ética seria
uma ciência que estuda a conduta humana, e a moral seria a qualidade desta
conduta.
Igualmente não se deve confundir a ética com a Lei, embora esta, por
vezes, seja elaborada com base em princípios éticos. Isso porque, com relação
a estes, não há como o indivíduo ser compelido a cumpri-los ou sofrer sanção
pela desobediência dos mesmos. Em razão disso, freqüentemente, é possível
encontrar na legislação do país a positivação de aspectos éticos como forma
de fazer com que se tornem normas de cumprimento obrigatório. Exemplo
disso, no ordenamento jurídico brasileiro, é a previsão no artigo 37 do texto
constitucional dos princípios que regem a Administração Pública, além de
outros previstos em legislações esparsas. No presente ensaio, destacar-se-ão
os princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, eficiência e
continuidade do serviço público, uma vez que além de se encontrarem
diretamente ligados a padrões éticos de atuação da Administração Pública,
possuem, também, nítida relação com a utilização da parceria público-privada
como instrumento de gestão pública.
3.3.1 - Princípio da Legalidade
Esse princípio constitui na manifestação clara do Estado Democrático
de Direito, e representa uma das principais formas de garantir respeito aos
direitos fundamentais do indivíduo.
Segundo leciona Silva (2006):
O princípio da legalidade é nota essencial do Estado de Direito.
É, também, por conseguinte, um princípio basilar do Estado
Democrático de Direito, [...] porquanto é da essência do seu
conceito subordinar-se à Constituição e funda-se na legalidade
democrática. Sujeita-se ao império da lei, mas da lei que
realize o princípio da igualdade e da justiça não pela sua
generalidade, mas pela busca da igualização das condições
dos socialmente desiguais. Toda a sua atividade fica sujeita à
lei, entendida como expressão da vontade geral, que só se
materializa num regime de divisão de poderes em que ela seja
o ato formalmente criado pelos órgãos de representação
popular, de acordo com o processo legislativo estabelecido na
Constituição. É nesse sentido que se deve entender a assertiva
de que o Estado, ou o Poder Público, ou os administradores
não podem exigir qualquer ação, nem impor qualquer
abstenção, nem mandar tampouco proibir nada aos
administrados, senão em virtude de lei.16
Portanto, atuação da Administração Pública está adstrita aos limites
estabelecidos em Lei, o que, além de garantir a observância dos direitos
fundamentais previstos no ordenamento jurídico, impede a atuação
indiscriminada e arbitrária por parte do Estado.
Neste aspecto, afirma Mello (2007):
(...) administração é atividade subalterna à lei; que se subjuga
inteiramente a ela; que está completamente atrelada à lei; que
sua função é tão-só a de fazer cumprir lei preexistente, e, pois,
que regulamentos independentes, autônomos ou autorizados
são visceralmente incompatíveis com o Direito brasileiro.17
Por isso dizer-se que se de um lado os particulares podem fazer tudo o
que a lei não proíbe, de outro, a Administração Pública pode apenas fazer o
que a lei autoriza. Nos dizeres de Meirelles (2008, p. 89) e Moraes (2007, p.
82), respectivamente:
16 SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional – São Paulo: Editora Malheiros, 2006, p. 420.
(...) a legalidade, como princípio de administração, significa
que o administrador público está, em toda sua atividade
funcional, sujeito aos mandamentos da lei, e às exigências do
bem comum, e deles não se pode afastar ou desviar, sob pena
de praticar ato inválido e expor-se à responsabilidade
disciplinar, civil e criminal, conforme o caso.
O tradicional princípio da legalidade, previsto no art. 5º, II, da
Constituição Federal aplica-se normalmente na Administração
Pública, porém de forma mais rigorosa e especial, pois o
administrador público somente poderá fazer o que estiver
expressamente autorizado em lei e nas demais espécies
normativas, inexistindo incidência de sua vontade subjetiva,
pois na Administração Pública só é permitido fazer o que a lei
autoriza, diferentemente da esfera particular, onde será
permitida a realização de tudo que a lei não proíba.18
Destarte, por óbvio, constituindo a Parceria Público Privada espécie de
concessão administrativa, sujeita está a esse princípio. Ocorre que por vezes,
esse princípio resta ameaçado pelos interesses pessoais do Administrador,
que burla a Lei para contratar empresas de seu interesse.
Deve-se estar atento para verificar, no caso concreto, a observância dos
limites formais e axiológicos impostos pela legislação pátria, de modo a
restringir a possibilidade de uma atuação ímproba por parte da Administração
Pública.
3.3.2 - Princípio da Impessoalidade
Outro princípio importante para que seja verificada uma atuação ética
por parte da Administração Publica é o princípio da impessoalidade. Segundo
esse princípio os atos praticados pelos servidores em suas funções públicas,
17 MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Princípios gerais de direito administrativo. São Paulo: Malheiros, 2007. p. 103. 18 MORAES, Alexandre de. Direito constitucional administrativo. 4. ed. São Paulo: Atlas, 2007. p. 82.
dentro de suas atribuições, serão considerados atos, e manifestações de
vontade dos entes públicos a que pertencem. Este é o entendimento de Silva
(2006, p. 667):
O princípio ou regra da impessoalidade da Administração
Pública significa que os atos e provimentos administrativos são
imputáveis não ao funcionário que os pratica mas ao órgão ou
entidade administrativa em nome do qual age o funcionário.
Este é um mero agente da Administração Pública, de sorte que
não é ele o autor institucional do atos. ele é apenas o órgão
que formalmente manifesta a vontade.19
De outro giro, Mello (2007) conceitua o princípio da seguinte forma:
Nele se traduz a idéia de que a Administração tem que tratar a
todos os administrados sem discriminações, benéficas ou
detrimentosas. Nem favoritismo nem perseguições são
toleráveis. Simpatias ou animosidade pessoais, políticas ou
ideológicas não podem interferir na atuação administrativa e
muito menos interesses sectários, de facções ou grupos de
qualquer espécie. não é senão o próprio principio da igualdade
ou da isonomia. 20
Já para Meirelles (2008) o princípio em questão pode ser conceituado
da seguinte forma:
O princípio da impessoalidade, referido na Constituição de
1988 (art. 37, caput), nada mais é que o clássico princípio da
finalidade, o qual impões ao administrador público que só
pratique o ato para o seu fim legal. E o fim legal é unicamente
aquele que a norma de Direito indica expressa ou virtualmente
como objetivo do ato, de forma impessoal.21
19 SILVA, José Afonso da. Curso de direito constitucional positivo. 27. ed. São Paulo: Malheiros, 2006. 924p. p.645. 20 MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Princípios gerais de direito administrativo. São Paulo: Malheiros, 2007. 765p. p. 175. 21 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. São Paulo: Malheiros, 2008, p. 93.
Conclui-se, assim, que o ato deve ser sempre praticado com finalidade
pública, sob pena de estar-se diante de desvio de finalidade, uma das
modalidades de abuso de poder. Desta forma, ao menos em tese, ao ser
delegada a execução de um serviço público por meio da parceria público
privada, deve a Administração Pública estar adstrita ao interesse coletivo.
Deve, também, ser perquirido se a opção por tal modalidade contratual
constitui, ou não, a melhor forma de gestão dos recursos públicos, não
podendo ser utilizada com o intuito de transferir, indistintamente, as atividades
de competência do Estado ao particular.
3.3.3 - Princípio da Moralidade Administrativa
Alguns autores não admitem a existência autônoma do princípio da
moralidade administrativa, enxergando-o como uma das facetas do princípio
da legalidade. Outros, no entanto, sustentam que o mais adequado seria
considerá-lo como um princípio distinto dos demais, porquanto visa garantir
que a Administração Pública utilize os instrumentos de que dispõe para
atender, adequadamente, ao interesse público.
Não se pode deixar de notar a dificuldade de conceituação do
mencionado princípio ante à distinção anteriormente feita entre moral e ética.
Para melhor compreensão da questão, transcreve-se trecho dos
ensinamentos de Mello (2007):
(...) a Administração e seus agentes têm de atuar na
conformidade de princípios éticos. Violá-los implicará violação
ao próprio Direito, configurando ilicitude que assujeita a
conduta viciada a invalidação, porquanto tal princípio assumiu
foros de pauta jurídica, na conformidade do art. 37 da
Constituição. Compreende-se em seu âmbito, como é evidente,
os chamados princípios da lealdade e boa-fé. 22
22 MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Princípios gerais de direito administrativo. São Paulo: Malheiros, 2007. 765p. p. 8.
É de se ver, portanto, que a moralidade administrativa deve ser
distinguida da moralidade comum, já que enquanto esta se trata de uma
moralidade ligada a todas as coisas, àquela se refere a uma moralidade
jurídica. Além disso, é possível que um ato administrativo esteja revestido de
legalidade, mas faltar-lhe higidez, de modo que se justifica o tratamento
autônomo do princípio da moralidade administrativa ser tratado de forma
autônoma.
De acordo com Di Pietro (2007):
(...) implica saber distinguir não só o bem e o mal, o legal e o
ilegal, o justo e o injusto, o conveniente e o inconveniente,
mas também entre o honesto e o desonesto; há uma moral
institucional, contida na lei, imposta pelo Poder Legislativo, e
há a moral administrativa, que “é imposta de dentro e vigora
no próprio ambiente institucional e condiciona a utilização de
qualquer poder jurídico, mesmo o discricionário”. 23
Desta forma conclui-se que o princípio da moralidade administrativa
deve ser entendido como a principal fonte do surgimento da probidade
administrativa, garantindo um atuar administrativo não apenas formalmente
lícito, mas substancialmente lícito. Significa assim dizer, que o uso da
discricionariedade administrativa deve ser feito de forma moderada, estando
sempre adstrito aos interesses da sociedade. Assim, esse princípio impõe que
a Administração Pública, ao firmar um contrato de parceria público privada, aja
de forma zelosa, escolhendo com cautela os serviços que serão delegados, e
realizando licitações de forma íntegra, para que seja escolhido o contratante
com melhor aptidão para realizar o objeto do contrato. Atualmente, esse é um
dos grandes desafios visualizados nessa espécie contratual, já que os altos
valores em jogo são capazes de comprometer a honestidade do processo
licitatório.
23 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanela. Direito administrativo. 21. ed. São Paulo: Editora Atlas, 2007. p. 73.
Em última análise, o princípio da moralidade impõe o exercício da
atividade administrativa de forma correta e criteriosa, consubstanciando, assim,
uma importante garantia de respeito aos interesses da coletividade quando
devidamente observado.
3.3.4 - Princípio da Eficiência
Esse princípio foi introduzido no artigo 37 da Constituição Federal, pela
Emenda Constitucional 19/98, como forma de orientar o exercício da atividade
administrativa. O Estado deve atuar da maneira mais adequada para a
obtenção dos melhores resultados, utilizando, para tanto, dos meios mais
adequados. Significa assim dizer que o princípio da eficiência consiste na
otimização dos serviços públicos com a utilização de menos recursos. Para
Silva (2006), tal princípio deve ser visto da seguinte forma:
(...) a eficiência administrativa, se obtém pelo melhor emprego
dos recursos e meios (humanos, materiais e institucionais)
para melhor satisfazer às necessidades coletivas num regime
de igualdade dos usuários. Logo, o princípio da eficiência
administrativa consiste na organização racional dos meios e
recursos humanos, materiais e institucionais para a prestação
de serviços públicos de qualidade com razoável rapidez,
consoante previsão do inciso LXXVIII do art. 5º (EC-45/2004) e
em condições econômicas de igualdade dos consumidores. O
princípio inverte as regras de competência, pois o bom
desempenho das atribuições de cada órgão ou entidade
pública é fator de eficiência em cada área da função
governamental.24
Existem, no entanto, dois prismas sob os quais a eficiência pode ser
analisada. Conforme esclarece Di Pietro (2007), verbis:
(...) pode ser considerado em relação ao modo de atuação do
agente público, do qual se espera o melhor desempenho
possível de suas atribuições, para lograr os melhores
resultados; e em relação ao modo de organizar, estruturar,
disciplinar a Administração Pública, também como o mesmo
objetivo de alcançar os melhores resultados na prestação do
serviço público. 25
Destarte, o princípio da eficiência é de suma importância no que tange à
continuidade e à qualidade do serviço prestado, já que impõe à Administração
Pública o dever de buscar soluções que possibilitem que os serviços públicos
sejam sempre prestados de forma satisfatória, impondo, que para tanto, sejam
utilizados poucos recursos. Consistiria, em síntese, num postulado que
possibilita a realização de uma gestão eficaz do interesse coletivo. A partir
disso, nota-se que a parceria público-privada pode, inclusive, ser citada como
exemplo de aplicação desse princípio. Explica-se. É que falta de recursos para
que os serviços públicos sejam prestados de forma adequada, aliada à
necessidade de políticas que possam reestruturar o Estado Brasileiro, fez
surgir a necessidade de adotar novos mecanismos que permitam
investimentos em infra-estrutura, o que deu azo à utilização dessa modalidade
contratual no país.
3.3.5 - Princípio da Continuidade do Serviço Público
Esse princípio, embora não seja encontrado expressamente previsto
nem no artigo 37 da Constituição Federal, nem na legislação esparsa, surge
como consequência da concepção moderna de Estado. Decorre dele a
garantia da prestação contínua dos serviços públicos essenciais à sociedade,
de modo a assegurar a observância dos direitos fundamentais essenciais ao
desenvolvimento do indivíduo. Discorre Mello (2007):
24 SILVA, José Afonso da. Curso de direito constitucional positivo. 27. ed. São Paulo: Malheiros, 2006. p. 671. 25 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanela. Direito administrativo. 21. ed. São Paulo: Editora Atlas, 2007. p.78.
(...) toda atividade de oferecimento de utilidade ou comodidade
material destinada à satisfação da coletividade em geral, mas
fruível singularmente pelos administrados, que o Estado
assume como pertinente a seus deveres e presta por si mesmo
ou por quem lhe faça as vezes, sob um regime de Direito
Público – portanto, consagrador de prerrogativas de
supremacia e de restrições especiais –, instituído em favor dos
interesses definidos como públicos no sistema normativo. 26
Oportuna, ainda, a transcrição de parte dos ensinamentos de Di Pietro
(2007) sobre quais serviços podem ser considerados como públicos:
1. a noção de serviço público não permaneceu estática no
tempo; houve uma ampliação na sua abrangência, para incluir
atividades de natureza comercial, industrial e social;
2. é o estado, por meio da lei, que escolhe quais as atividades
que, em determinado momento, são consideradas serviços
públicos; no direito brasileiro, a própria Constituição faz essa
indicação nos artigos 21, incisos X, XI, XII, XV e XXIII, e 25, §
2º, alterados, perspectivamente pelas Emendas
Constitucionais 8 e 5, de 1995; isto exclui a possibilidade de
distinguir, mediante critérios objetivos, o serviço público da
atividade privada; esta permanecerá como tal enquanto o
Estado não assumir como própria;
3. daí outra conclusão: o serviço público varia não só no
tempo, como também no espaço, pois depende da legislação
de cada país a maior ou menor abrangência das atividades
definidas como serviços públicos;
4. não se pode dizer, dentre os conceitos mais amplos ou mais
restritos, que um seja mais correto que o outro; pode-se
graduar, de forma decrescente, os vários conceitos: os que
incluem todas as atividades do Estado (legislação, jurisdição e
execução); os que só consideram as atividades
26 MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Princípios gerais de direito administrativo. São Paulo: Malheiros, 2007. 765 p.
administrativas, excluindo jurisdição e legislação, sem distinguir
o serviço do poder de polícia, fomes e intervenção; o que
preferem restringir mais para distinguir o serviço público das
outras três atividades da Administração Pública. 27
O Estado é uma instituição permanente, e permanente também devem
ser suas funções. Desta forma os serviços públicos devem ser prestados de
forma ininterrupta, de modo a atender às necessidades da sociedade. Trata-
se, portanto, de um instrumento a ser utilizado na preservação do interesse
coletivo, não podendo a inércia administrativa de forma alguma mitigá-lo, sob
pena de violação à dignidade da pessoa humana.
Nessa ordem de idéias, assim como ocorre com o princípio da
eficiência, o princípio da continuidade do serviço público encontra nítida
relação com o surgimento da parceria público privada. Isso porque, justamente
por visar prover o mínimo essencial a uma vida digna, é que o Estado se vê
obrigado a procurar soluções para a sua crise estrutural, de modo a atender
aos interesses da coletividade. Assim, a parceria público-privada se mostra
como importante instrumento de gestão pública, já que permite o investimento
em infra-estrutura que o Estado necessita, sem no entanto, importar em
aumento de despesa. Acresça-se a isso, o fato de que a iniciativa privada
possui experiência no que concerne a melhores resultados com menores
custos, o que minimiza as chances de interrupção do serviço por ausência de
investimentos.
27 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanela. Direito administrativo. 21. ed. São Paulo: Editora Atlas, 2007. p. 69.
CONCLUSÃO
Ao longo dos anos a estrutura de Estado passou por diversas
mudanças, mudanças estas decorrentes de certo contexto histórico. Com
efeito, a crise econômica verificada após a Segunda Guerra Mundial Tornou
necessária a busca por medidas que pudessem reformar o modelo de mercado
até então existente.
Assim, observou-se, a partir de então, processos de desestatização
como forma de reorganização patrimonial do setor público, e modificações na
modalidade de gestão dos ativos públicos, também como opção estratégica.
Entretanto, os investimentos privados não conseguiram compensar a
drástica redução dos níveis de investimento do setor público. Diante desse
contexto de severa dificuldade de financiamento estatal é que a parceria com o
setor privado começa a ser desenvolvida.
A Parceria Público-Privada – PPP – se apresenta, pois, como uma nova
modalidade de delegação de atividades tradicionalmente executadas pelo
setor público, que passam para a esfera de ação do setor privado.
Como toda inovação, apresenta tanto pontos positivos quanto pontos
negativos que precisam ser estudados para que o instituto se solidifique como
instrumento eficaz de gestão pública.
Uma das formas de reduzir o uso indevido do instituto, é aplicar,
efetivamente, os princípios administrativos, de modo a garantir uma atuação
proba por parte da Administração Pública. Se isso for feito, a parceria público-
privado mostrar-se-á como uma das melhores opções para investimento na
infra-estrutura estatal, e como um excelente instrumento de gestão pública.
REFERÊNCIAS
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ed. ver. atual. Niterói: Impetus, 2006.
BLAINEY, Geoffrey. Uma Breve História do Século XX. Paraná: Fundamento,
2004.
_______. Uma Breve História do Mundo. Paraná: Fundamento, 2008.
BRASIL. Congresso Nacional. Lei 11.079 de 2004. Brasília-DF, 2004.
COUTINHO, Diogo Rosenthal. Parceria Público-Privadas: Relatos de
algumas experiências internacionais. São Paulo: Malheiros, 2005.
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanela. Direito administrativo. 21. São Paulo: Atlas,
2007.
_______. Parcerias na Administração Pública: concessão, permissão,
franquia, terceirização, parceria público-privada e outras formas. São Paulo:
Atlas, 2005.
JUSTEN FILHO, Marçal. Curso de Direito Administrativo. São Paulo:
Saraiva, 2005.
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. São Paulo:
Malheiros, 2008.
MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Princípios gerais de direito
administrativo. São Paulo: Malheiros, 2007.
MORAES, Alexandre de. Direito constitucional administrativo. 4. ed. São
Paulo: Atlas, 2007.
PESTANA, Márcio. A concorrência público-privada (PPP). São Paulo: Atlas,
2006.
SILVA, José Afonso da. Curso de direito constitucional positivo. 27. ed.
São Paulo: Malheiros, 2006. 924 p. p. 645.
TRIBUNAL DE CONTAS DE PORTUGAL (Site). IV Assembléia Geral da
Organização das ISC da CPLP: O Controle Externo das Parcerias Público-
Privadas (A Experiência Portuguesa). Disponível em:
http://www.sislog.com/ta/IMG/doc/Tema_II_portugal.doc. Acesso em: 20 ago.
2010.
ÍNDICE
INTRODUÇÃO 8
CAPÍTULO I 10
CENÁRIO MUNDIAL 10
1.1 – Na Inglaterra 10
1.2 – Em Portugal 12
1.3 – No Chile 13
1.4 – No Brasil 15
CAPÍTULO II 18
MODALIDADES DE PARCERIA PÚBLICO-PRIVADA 18
2.1 – Conceito 18
2.2 – Modalidades de Parceria Público-Privada 19
2.2.1 - Concessão Patrocinada 20
2.2.2 - Concessão Administrativa 22
2.2.3 - Características Comuns entre a Concessão Patrocinada e a
Administrativa 25
CAPÍTULO III 31
ASPECTOS POSTIVOS, NEGATIVOS, MORAIS E ÉTICOS DA PARCERIA
PÚBLICO-PRIVADA 31
3.1 – Aspectos Positivos 32
3.2 – Aspectos Negativos 34
3.3 – Aspectos Morais e Éticos 36
3.3.1 - Princípio da Legalidade 37
3.3.2 - Princípio da Impessoalidade 39
3.3.3 - Princípio da Moralidade Administrativa 40
3.3.4 - Princípio da Eficiência 42
3.3.5 - Princípio da Continuidade do Serviço Público 43
CONCLUSÃO 46
REFERÊNCIAS 47
ÍNDICE 49
FOLHA DE AVALIAÇÃO 51
53
MARIA RITA DE SOUZA CHANO
A PARCERIA PÚBLICA PRIVADA COMO
INSTRUMENTO DE GESTÃO PÚBLICA
Apresentação de monografia à
Universidade Candido Mendes como
requisito parcial para obtenção do grau de
especialista em Gestão Pública.
Aprovada em __________________ de 2010.
BANCA EXAMINADORA
_________________________________________________________
Prof. ............................................................................................. UCAM
_________________________________________________________
Prof. ............................................................................................. UCAM
_________________________________________________________
Prof. ............................................................................................. UCAM
Rio de Janeiro 2010
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