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Policy Brief
Revitalização de zonas portuárias:
Riscos e oportunidades
para economias emergentes
Junho, 2013
BRICS-Urbe
BRICS POLICY CENTER – POLICY BRIEF Revitalização da orla em cidades portuárias: Riscos e oportunidades para
economias emergentes
1
Autor: Courtney Ivins.
Revitalização de zonas portuárias: Riscos e oportunidades para economias emergentes
Este policy brief, parte de uma série do BRICS Policy Center
sobre desenvolvimento urbano, sintetiza questões-chave em
processos de revitalização portuária por meio de uma
comparação transversal de projetos em cidades-BRICS,
procurando extrair lições e estimular apreciações informadas
de oportunidades futuras de cooperação e debate.
Sumário Executivo Em cidades mundo afora vem sendo dada crescente atenção
aos vínculos entre aumento de pujança econômica e
desenvolvimento de zonas portuárias. Descobertas e
limitações desses debates apontaram para a necessidade de
se entender as convergências entre as funções cambiantes
dos portos e seus dinâmicos entornos urbanos. Da agricultura
à indústria, e da indústria à atual “terceira geração” de
transformações ainda correntes, portos e cidades portuárias
necessitam de novas estratégias para sobreviver e prosperar.
Enquanto urbanistas e formuladores de políticas procuram
consolidar práticas eficazes, muitos procuram tirar lições dos
processos de revitalização de zonas degradadas de regiões
industriais. Frente a diferentes desafios e trajetórias, diversas
“economias emergentes” dentro e fora dos BRICS procuraram
BRICS Policy Center (BPC) é uma iniciativa
conjunta da Prefeitura
do Rio de Janeiro e da
Pontifícia Universidade
Católica do Rio de
Janeiro dedicada à
produção de
conhecimento, à análise
de agendas, e ao
fortalecimento da
cooperação e
intercâmbio no
contexto dos países
BRICS.
BRICS-Urbe é um
projeto do BPC
dedicado ao
monitoramento de
políticas públicas de
desenvolvimento
urbano em grandes
cidades dos BRICS.
Reconhecendo a
importância dessas
cidades para a
abordagem de desafios
urbanos em comum,
este projeto busca
fomentar discussões
sobre a formulação de
políticas públicas
inovadoras em nível
municipal.
BRICS POLICY CENTER – POLICY BRIEF Revitalização da orla em cidades portuárias: Riscos e oportunidades para
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abordagens inovadoras ao problema, interligando suas dimensões socioeconômicas
e ambientais, implementando modelos alternativos de financiamento e gestão e
parcerias público-privadas.
Este Policy Brief fornece reflexões iniciais para informar e aprofundar este debate
através de um olhar comparativo dos projetos de revitalização, do celebrado caso da
Cidade do Cabo às iniciativas recentes de Rio de Janeiro, Xangai e Mumbai.
Partindo das avaliações disponíveis do que é percebido como sucesso em contextos
pós-industriais, os estudos de caso evidenciam abordagens similares à revitalização
no contexto mais abrangente do planejamento urbano em regiões portuárias.
Vantagens e limitações são exploradas nos termos das estratégias criativas para o
incremento de ocupação do solo, acessibilidade, qualidade de vida e ecologias
urbanas sustentáveis, assim como dos modelos alternativos de financiamento e
gestão. Lições-chave podem contribuir para futuros estudos, debates e cooperação
na abordagem do (re)desenvolvimento dos portos e orlas, direcionado ao fomento
de cidades vibrantes e sustentáveis.
1. A importância dos portos: ontem e hoje
No contexto de transformações do capitalismo global, 90% do comércio global
continua dependente de portos marítimos. Entretanto, ante a interface de novos
desafios urbanos, há um reconhecimento crescente de que os atuais modelos de
planejamento portuário e gestão da estrutura existente são insustentáveis, e sua
implementação continuada pode não atender às necessidades de desenvolvimento,
se levada em conta a capacidade de usufruto de gerações futuras.
Projetando a herança de histórias ricas e
representativas, as origens de muitas das atuais
cidades portuárias encontram-se por detrás de
mais de uma centena de anos, remetendo ao
passado colonial e pré-industrial. Outrora
catalisadores de desenvolvimento urbano, muitos
portos sofreram de declínio e degradação
decorrentes do fracasso em se adaptar às Fonte: UN World Trade Organization
BRICS POLICY CENTER – POLICY BRIEF Revitalização da orla em cidades portuárias: Riscos e oportunidades para
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estruturas de mercado e demanda em transformação.
De economias agrícolas a industriais, os gigantescos complexos portuários das
economias ocidentais foram construídos de modo a separar os portos das cidades
em seu entorno, onde os habitantes afastaram seu dia-a-dia econômico do mar. A
administração local tendeu, no mais das vezes, a modelos centralizados de gestão.
Se, de um lado, há paralelos entre o desenvolvimento portuário em países
emergentes e desenvolvidos, de outro, esses processos vertem de histórias diversas
e divergentes, incluindo os legados do colonialismo e do desequilíbrio comercial.
Confrontados com diferentes constrangimentos, desafios e oportunidades, os países
BRICS se posicionam de forma a oferecer perspectivas de grande valor à medida
que as transformações globais impingem sobre os “portos de terceira geração”.
Desde fins do século XX, os modelos e as funções dos portos passaram por
transformações drásticas. Novas demandas requerem a gestão de grandes logística
e informações complexas, habilitada por sistemas de comunicação móvel, novas
tecnologias de manejo, depósito e padronização de mercadorias, além de sistemas
de marketing e distribuição de produtos customizados. O advento e a primazia do
contêiner, o aumento do calado das embarcações e sua capacidade de transbordo,
a crescente especialização, o desenvolvimento de docas secas e terminais onshore
e novas técnicas de controle e terceirização logística, além de ambientes
econômicos cada vez mais competitivos, transformaram substancialmente os papéis
e interações dos portos em indústrias marítimas e seu lugar no contexto urbano.
Em cidades portuárias mundo afora, existe a percepção de que essas condições
contribuem para um crescente descompasso entre as consequências locais e
globais do desenvolvimento portuário. Se abordagens otimistas defendem que
portos oferecem um amplo leque de vantagens comparativas às cidades do entorno,
outras, menos otimistas, apontam para a concentração desses benefícios em atores
não-locais, alheios aos efeitos colaterais negativos para o ambiente urbano da
cidade portuária, tais como barulho, trânsito congestionado, poluição e
descaracterização estética. Pesquisa recente realizada entre membros da OCDE
revelou que cidades portuárias tendem a ter indicadores econômicos abaixo da
média nacional (OECD, 2010). Essa dinâmica, provocada por diversos fatores
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econômicos 1 , gera também diversos questionamentos relevantes a respeito de
questões sociais e ambientais. Os desafios observados nas relações porto-cidade
são também permeados por uma série de dimensões locais cujo entendimento é
limitado.
Manter competitividade nesse ambiente é prioridade para muitas economias
emergentes, particularmente para aquelas cujas ambições de crescimento
econômico têm a exportação como força motriz. À medida que as funções e papéis
dos portos deslocam-se e transformam-se em contextos urbanos de crescentes e
intensas pressões socioambientais, planos de revitalização são agora instados a
convergir com o contexto mais amplo das estratégias de urbanistas e formuladores
de políticas para o melhoramento da qualidade de vida e o desenvolvimento
sustentável das cidades.
1 Por exemplo: a diminuição artificial dos preços de terreno em zonas portuárias visando à
atração de companhias para contratos de locação e concessão, a internacionalização do controle
das empresas e o deslocamento dos benefícios de investimento de capital, o uso de capital social
fixo (i.e. infraestrutura de transportes), oferecido sem custo ou com subvenção local por agentes
operando fora da zona e a dispersão da receita tributária gerada no local para além da região
afetada (Ferrari, 2011)
Qualidade da Infraestrutura País Média Portos estradas ferrovia Transporte
aéreo eletricidade
BRICS Brasil 3.4 2.6 2.7 7.7 3.0 4.9 Rússia 3.5 3.7 2.3 4.2 3.8 4.3 Índia 3.8 4.0 3.5 4.4 4.7 3.2 China 4.3 4.4 4.4 4.6 4.5 5.2 África do Sul
4.5 4.7 4.9 3.4 6.1 3.9
OECD
Alemanha 6.2 6.0 6.1 5.7 6.4 6.4 Japão 5.9 5.2 5.9 6.6 5.3 5.9 Korea Do Sul
5.8 5.5 5.8 5.6 5.9 6.0
UK 5.6 5.8 5.6 5.0 6.0 6.7
EUA 5.6 5.6 5.7 4.8 5.8 6.0
*Escala: 1=Muito subdesenvolvido, to 7=extensivo e eficiente , padrão internacional; Fonte: World Economic Forum, Global Competitiveness Report 2012-13 (2011-12 weighted average)
Ports and Economic Development“Global-Local Mismatch”
Fonte: C. Ferrari, OECD, 2011 http://www.oecd.org/regional/regional-policy/49456330.pdf
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2. Um novo olhar sobre o cais
Existe hoje o reconhecimento crescente de que qualidade de vida e qualidade
ambiental são forças motrizes do desenvolvimento econômico em cidades globais.
O aproveitamento das oportunidades para a revitalização de regiões portuárias
requer, portanto, a compreensão de novas visões e valores econômicos, sociais e
ambientais no aproveitamento do cais.
Se hoje as orlas são áreas altamente valorizadas, esse nem sempre foi o caso.
Abandonadas e ecologicamente degradadas ao longo das transformações na
indústria, diversas zonas portuárias se tornaram áreas perigosas, propensas a
inundações e ocupadas por populações vulneráveis, sujeitas a condições ecológicas
e sanitárias deploráveis. Para além desses imperativos, padrões ineficientes de
utilização do solo no entorno das orlas, praticamente inacessíveis à população em
geral, constituem oportunidades perdidas para a geração de receita pública e
privada2.
Com o crescente reconhecimento dessas necessidades e potenciais, urbanistas
mundo afora trouxeram à tona novas visões do cais, demonstrando o potencial do
que essas cidades podem ser e oferecer. Os casos de sucesso mais celebrados
envolveram a criação de novos espaços públicos, fomentando melhoramentos nas
condições ambientais e na qualidade de vida e, ao mesmo tempo, reconstruindo a
imagem global da cidade e da orla para atrais novos modos de desenvolvimento.
A partir dos anos 1990, países de industrialização recente e economias emergentes
vêm demonstrando abordagens inovadoras. Respondendo à preocupação com a
possibilidade de que a revitalização beneficiaria elites minoritárias em detrimento de
necessidades mais urgentes, alguns projetos demonstraram potencial para impactos
e melhoramentos mais inclusivos, por exemplo, através de investimentos na rede de
água e esgoto, habitação, emprego, turismo e outros setores e serviços urbanos.
Estes envolvem maneiras coordenadas e criativas de conciliar e fazer convergir uma
ampla gama de interesses, baseadas em visões urbanas de crescimento e
2 Para mais informações a respeito do tema de revitalização de orlas, acesse o World Bank’s
South Asia Urbanization Flagship Project Webinar, disponível em
https://worldbankva.adobeconnect.com/_a833642795/p76g3oguabv/?launcher=false&fcsConte
nt=true&pbMode=normal. Acesso em 10/01/2013
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revitalização sustentáveis e inclusivos. Os exemplos a seguir, em diferentes estágios
de planejamento e implementação, representam estratégias diversas para se chegar
a essa visão em quatro países BRICS.
Caso 1: Cidade do Cabo - o Victoria & Alfred Waterfront
Contexto urbano
A Cidade do Cabo foi a primeira cidade de colonização europeia na África do Sul,
crescendo como um posto avançado marítimo holandês e motor econômico da
Colônia do Cabo. O boom da mineração acelerou a urbanização relativamente
precoce da Colônia do Cabo. Por volta de metade da colônia vivia em cidades já em
1960, com o êxodo rural de migrantes negros, controlado por uma pequena minoria
branca. A implementação do apartheid aprofundou a fragmentação das cidades sul-
africanas, engendrando consequência sociais, econômicas e ambientais negativas
(tais como baixa densidade populacional no centro e bolsões de pobreza na
periferia), as quais políticas pós-1994 procuraram remediar.
Com uma população metropolitana estimada em 3,74 milhões, a Cidade do Cabo é
hoje conhecida por ser uma das cidades mais culturalmente diversas do mundo. Sua
cambiante imagem global, impulsionada pela realização de megaeventos como a
Copa do Mundo de futebol de 2010, vem atraindo turismo, imigração e investimento,
ajudando a cidade a realizar necessários melhoramentos em infraestrutura e
serviços urbanos. O rosto e as funções do cais da Cidade do Cabo foram
transformados de modo a torna-lo o principal destino turístico da cidade, refletindo
os desafios e oportunidades da adoção dessa estratégia para a agenda municipal de
desenvolvimento sustentável.
Voltando ao Cais: a revitalização do vínculo porto-cidade
O porto da Cidade do Cabo ainda serve uma movimentada rota de comércio mundial
na qualidade de um operador de serviços completo para cargas em geral,
manejando alto volume de carregamentos de exportações de frutas e peixes, com
instalações de reparo e manutenção usadas por grandes frotas pesqueiras e pela
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indústria de petróleo e gás, equipamentos de construção naval, além de servir a um
florescente mercado de cruzeiros turísticos, atividades que contribuem
substancialmente para as economias local e regional. Ocupação do solo, linhas
férreas e vias expressas afastaram o porto da vida na cidade. Com a expansão do
atracadouro e novas tecnologias de transbordo, partes históricas do porto, como a
sede original da companhia de docas, a primeira usina elétrica da cidade, edifícios
vitorianos e armazéns caíram em decadência e abandono.
O potencial de revitalização dessas áreas foi identificado pela primeira vez em 1984
pelo prefeito da cidade, Alderman Sol Kreiner, que organizou o Waterfront Steering
Committee (Comitê de Direção da Orla), fazendo lobby pela promoção de maior
integração entre a cidade e o cais. Os ministros de Transportes e de Meio Ambiente
e Turismo se dedicaram à reavaliação dos usos públicos da região do atracadouro.
O resultado foi o Relatório do comitê Burggraaf, que propunha, em 1987, a
transformação das Bacias Victoria & Alfred (construídas na virada do século XX) e
das docas do entorno em uma área de uso misto com ênfase em varejo, turismo e
desenvolvimento residencial, sem prejuízo do contexto e da operação do
atracadouro adjacente. Com a aprovação irrestrita do governo sul-africano, criou-se
a companhia Victoria & Alfred Waterfront Ltd (V&AW), cujo objetivo era desenvolver
a região das docas como subsidiária da Transnet (a companhia estatal de ferrovias,
portos e dutos)3
Enquanto urbanistas procuravam espelhar-se em projetos na América do Norte,
houve críticas de que o projeto resultaria ambicioso e custoso demais para a África
do Sul. Sem que houvesse subvenção pública local ou nacional, a viabilidade
comercial do projeto foi vista como essencial ao seu sucesso4. Extensas pesquisas
3 O lançamento do projeto, realizado em 1988-9, foi feito em meio a um período de recessão
econômica e isolamento político do regime sul-africano, mais de cinco anos antes do primeiro
governo democrático. Sem uma instituição financeira que desse o pontapé inicial do
financiamento, o projeto foi levado a cabo inicialmente pela companhia estatal de transportes.
Transnet Ltd. é a sucessora corporativa da companhia sul-africana de serviços de transportes. A
divisão portuária foi renomeada Portnet, que posteriormente foi dividida em duas, com uma
divisão de administração fundiária (Transnet National Port Authority) e uma de manejo de bens,
administrando a maioria dos terminais comerciais (Transnet Port Operations). O governo sul-
africano ainda retém o controle acionário a Trannet opera, entre outras, a Spoornet (a companhia
ferroviária nacional), a South African Airways, a Petronet (a rede nacional de oleodutos) e a
Freight Dynamics (uma companhis nacional de frete rodoviário). 4 O financiamento inicial foi de 205 milhões de Rands. Em 2007, R 1,428 bilhão já havia sido investido no
projeto, cerca de 900 milhões dos quais tendo sido desembolsados pelos fundos de pensão da Transnet e
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de mercado foram desenvolvidas, conduzindo, em 1992, à conclusão do centro
especializado de varejo e entretenimento de Victoria Wharf, ampliado para
acomodar o desenvolvimento comercial atraído à região, incluindo restaurantes,
entretenimento, comércio de alto padrão e hotéis de luxo.
Tendo restaurado e reinventado antigas instalações industriais e portuárias, os
projetos incluíram também o tombamento de mais de trinta monumentos nacionais,
a restauração de edificações vitorianas, a reorientação funcional de estruturas
antigas (tais como a prisão desativada de Breakwater, alugada pela Universidade da
Cidade do Cabo e convertida em campus da Escola de Negócios). Locais de
entrada foram abertos a novos cartões-postais culturais e históricos, como a Clock
Time Ball Tower, o Museu Marítimo e outros, galerias de arte, um anfiteatro e a
Nelson Mandela Gateway, ponto de partida de cruzeiros para Robben Island, onde
Mandela e outros prisioneiros políticos foram encarcerados durante o apartheid.
Situada em meio a grande biodiversidade, a orla desenvolveu também atrações eco-
turísticas, incluindo dois oceanários, locais de mergulho, cruzeiros pela enseada e
uma colônia residente de lobos-marinhos. A V&AW presenciou também expansão
residencial sem precedentes, e tornou-se o bairro com maior contribuição em
tributos sobre propriedade predial na cidade.
A V&AW Company atua como promotora de projetos e administradora imobiliária –
supervisionando locação, segurança, limpeza urbana, marketing e administração.
Contratos de locação variam em escala, havendo desde os mensais até de longo
prazo, podendo durar 99 anos, sendo a V&AW responsável por assegurar que cada
inquilino agregue valor real à área. Tendo desenvolvido essa experiência, a V&AW
presta consultoria e serviços de desenvolvimento a projetos de revitalização
portuária mundo afora, incluindo atuação em Espanha, Ilhas Maurício, Inglaterra,
Gabão, Nigéria, Rússia, Grécia e Omã.
Como a companhia administradora da V&AW estava inicialmente posicionada dentro
do guarda-chuva corporativo da mesma instituição que controlava os portos, a
estrutura institucional do projeto contribuiu para outra dimensão singular ao seu
sucesso: o uso misto continuado da área do entorno como um atracadouro em
operação. Importantes não apenas para a subsistência do pessoal empregado na
infraestrutura portuária, essas dimensões contribuíram também para manter o que é
pela Transnet Ltd. Aproximadamente R 246 milhões partiram de investimentos privados em projetos
comerciais, outros R 282 milhões de investimentos privados em projetos residenciais.
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entendido como a natureza histórica do lugar (evitando a instalação de uma
revitalização com contornos de “parque temático”). Isso também fomentou
cooperação (em vez de conflito) entre orla e porto, incluindo o controle do tráfego de
embarcações no local de entrada, e a manutenção de uma base operacional
compartilhada para rebocadores, navios-piloto e barcos recreativos, atividades
pesqueiras, uma doca seca e acomodações para navios de cruzeiro de pequeno e
médio porte.
Preocupações com a preservação desse uso misto foram levantadas quando da
venda da V&AW Ltd para um grande consórcio baseado em Dubai e Londres em
2006. Em 2011, a incorporadora sul-africana Growthpoint e a Public Investment
Corporation completaram a aquisição da V&AW pelo valor recorde de R 9,7 bilhões.
Desafios futuros para um caso de sucesso global
Atualmente, o projeto de revitalização da Victoria & Afred Waterfront é celebrado
como um dos mais exitosos do gênero na África e no Sul global. Ele foi visto
também como um passo no contexto mais amplo de renovação urbana da cidade ao
redor (como o Cape Town International Convention Centre, e diversos projetos na
região central de negócios adjacente).
Participação popular e acessibilidade persistem como desafios. Para confrontá-los, é
necessário abordar a estrutura participativa tradicionalmente desigual que, durante o
planejamento da V&AW, representava um espectro de organizações e interesses
quase exclusivamente ligados à minoria branca. Se, de um lado, nota-se que a orla
tem atraído uma base consumidora cada vez mais ampla, de outro, contesta-se que
a área se tornou um espaço especial onde brancos podem escapar de uma cidade
cada vez mais “africanizada”, limitando a diversidade do perfil dos frequentadores
(Worden e van Heyningen, 1996, p. 224). Esforços de restauração e conservação,
vistos como concentrados em torno de uma herança marítima deixada pelos
brancos também foram contestados, dando visibilidade a escravos, estivadores e
trabalhadores portuários africanos, e outras partes cruciais da história do porto
(Worden, 1994).
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Com respeito ao impacto econômico, a V&AE vem contribuindo substancialmente à
geração de empregos (de acordo com alguns cálculos, cada um dos postos
diretamente criados na orla implicou a geração de mais dois em algum outro ponto
na província do Cabo Ocidental)5. Levantaram-se também questões a respeito dos
efeitos polarizantes dos postos criados (entre os altamente qualificados e os de
baixa qualificação e remuneração). Outros defendem que essa economia pós-
industrial vem ajudando a ampliar a empregabilidade para diferentes níveis de
qualificação, oferecendo mais oportunidades de mobilidade.
A (re)construção de imagem, herança e benefícios da orla portuária refletiu e
estimulou importantes debates públicos na Cidade do Cabo, no contexto dos
esforços de reconciliação da nova identidade nacional sul-africana e da reorientação
da Cidade do Cabo em direção à sustentabilidade e à posição de cidade global. O
Plano Quinquenal para a Cidade do Cabo reflete a importância da orla e do porto
como veículos para a realização desses objetivos.
Caso 2: Rio de Janeiro - Porto Maravilha
A tradição porto-cidade: os legados vivos do Rio
Entre os países BRICS, o Brasil desponta como aquele cujo processo de
urbanização foi mais precoce e intenso, a maior parte do qual se deu em torno de
portos. Funcionando como motor da economia agroextrativista do período colonial, a
zona portuária do Rio de Janeiro gozava de importância estratégica e histórica
ímpar, constituindo o centro administrativo e comercial do império colonial
português, e servindo como o principal entreposto comercial entre colônia e
metrópole, assim como entre outras nações. Crescendo vinculado à explosão do
tráfico negreiro, o porto também acolheu aquilo que veio a ser um dos maiores
mercados de escravos do mundo, deixando importantes marcos históricos da
herança africana no Brasil. As encostas e enseadas em torno do porto vivenciaram
5 Compilado a partir de estudos independentes sobre o impacto da geração de trabalho e renda
na V&AW de 1992, 1994, 1997, 2000 e 2004; 80% dos postos permanentes criados
representaram crescimento econômico real (em oposição a isolado), com dois terços sendo
destinados a posições de baixa qualificação (como garçons, vendedores, faxineiros, operários e
seguranças, ainda havendo outros postos gerados nos setores de construção civil e
desenvolvimento (equivalentes a um total acumulado de 15.850 trabalhos-ano ao longo de 10
anos, dos quais mais de 50% nas categorias menos qualificadas) (Ferreira e Visser, 2007).
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uma acelerada expansão dos bairros da região durante os séculos XVIII e XIX,
deixando ricos legados históricos e produzindo uma singular paisagem cultural em
meio a montanhas, cidade e mar, recentemente reconhecida como Patrimônio
Mundial da Humanidade pela UNESCO.
No começo do século XX, planos urbanísticos buscaram expandir e modernizar o
cais do porto carioca para acomodar armazéns e indústrias em expansão. Com
mudanças econômicas e o esvaziamento das atividades portuárias, a zona portuária
foi relegada a uma condição de degradação acentuada. À medida que a elite
econômica se afastava em seu êxodo para a Zona Sul, as comunidades residentes
que permaneceram sofreram as consequências de serviços públicos e infraestrutura
deficientes. Apesar de o imperativo de revitalizar a área já ter sido reconhecido em
1987 com a designação como Área de Preservação do Ambiente Cultural de três
bairros da região (Saúde, Gamboa e Santo Cristo), muitas preciosidades históricas e
arquitetônicas caíram em abandono.
“O futuro vem vindo!” Operação Urbana Porto Maravilha
Nos últimos anos, a cidade do Rio de Janeiro vem procurando se redefinir como um
exemplo de vanguarda em desenvolvimento urbano sustentável. Como cidade-sede
dos Jogos Olímpicos de 2016 e da Copa do Mundo de 2014, a prefeitura tem levado
a cabo projetos relevantes de fomento e atração de investimentos e turismo,
melhoramentos em infraestrutura e serviços, embelezamento e incremento da
qualidade de vida residencial. Um dos exemplos principais que harmonizam essas
múltiplas dimensões é a Operação Urbana Porto Maravilha.
Com a intenção explícita de se fazer um exemplo de desenvolvimento urbano
sustentável e “inclusão social produtiva”, o projeto busca revitalizar a região e torna-
la um centro urbano efervescente, misturando edifícios modernos e sustentáveis
com preservação do conjunto arquitetônico, fundindo usos residenciais, comerciais e
culturais e aprimorando a qualidade de vida através de desenvolvimento
socioeconômico, integração de preocupações ambientais e a preservação e
valorização do patrimônio. O projeto foi lançado por meio da criação de um marco
legal extraordinário para a revitalização de áreas urbanas degradadas –
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possibilitando a vinculação de R$8 bilhões (cerca de US$4 bilhões) ao longo de 15
anos, sem ônus aos cofres públicos. Este modelo singular é habilitado por uma
entidade chamada de Companhia de Desenvolvimento Urbano da Região do Porto
do Rio de Janeiro (CDURP), depositária de poder de concessão pública para
desempenhar uma função tríplice: reguladora, gestora de projetos e agência de
desenvolvimento.
O projeto busca melhorar as condições de trabalho, habitação, transporte, cultura e
lazer, acomodando o crescimento projetado da população residente dos atuais 28
mil para 100 mil em 2020. Abarcando uma área de 5 milhões de metros quadrados
de porto e bairros vizinhos, o projeto inclui a construção de um sistema mais
avançado e eficiente de vias expressas e túneis (substituindo a Via Elevada
Perimetral), a construção de novos museus, a implementação de infraestrutura
subterrânea para iluminação pública, rede elétrica e de telecomunicações (sem
fiação exposta), grandes redes de distribuição de água e esgotamento sanitário e
drenagem, dutos para o fornecimento de gás, a substituição do mobiliário urbano
degradado por um de padrões mais altos de beleza e funcionalidade e a
implementação de passeios públicos, ciclovias e por volta de 15.000 árvores.
O fornecimento de utilidades públicas e serviços de revitalização será organizado
através de um modelo de parceria público-privada, primariamente pela concessão
de 15 anos à Concessionária Porto Novo 6 , um consórcio responsável pela
implementação e manutenção de serviços públicos na zona portuária.
A lei por meio da qual a Operação foi criada inclui ainda provisões visando à
integração do desenvolvimento socioeconômico, bem como programas culturais
direcionados à população residente. Estão previstas iniciativas dos setores público e
privado para melhoramentos em habitação, (re)qualificação profissional e criação de
empregos (incluindo a indústria cultural), fortalecimento de microempresas locais
através do SEBRAE7 e a promoção de iniciativas em educação e produção de
conhecimento.
6 Composta pelas construtoras OAS, Norberto Odebrecht e Carioca Engenharia. Suas atribuições
incluem controle de tráfego através do Centro de Controle Operacional, manutenção das vias
públicas, iluminação, saneamento e recolhimento de lixo, bem como a conservação de áreas
verdes, praças públicas, ruas, monumentos e instalações públicas. 7 O Serviço Brasileiro de Apoio às Micro e Pequenas Empresas (SEBRAE), lançando mão de
parcerias público-privadas, reduz a carga tributária e a burocracia para pequenos empresários,
visando a abertura de mercados, ampliação de acesso ao crédito, suporte tecnológico,
treinamento e inovação.
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O financiamento do projeto foi levantado através de uma operação urbana
consorciada, na qual investidores interessados devem adquirir os Certificados de
Potencial Adicional de Construção (CEPACs) 8 – títulos imobiliários cujos preços
variam em função do tamanho do terreno e seu potencial construtivo, localização e
uso do solo. Benefícios de titulação e subsídios tributários são estruturados de forma
a incentivar investimento e uso misto do solo, primariamente através de construção
residencial, restauração de propriedades de interesse cultural, histórico e ambiental
e atividades relacionadas a educação e entretenimento. Esforços para atrair
investimentos continuam em curso, pois a resposta relativamente lenta do mercado
fez com que a prefeitura concedesse três anos adicionais de renúncias fiscais a
investimentos imobiliários.
Todos os projetos imobiliários são inicialmente submetidos a um grupo de múltiplas
partes implicadas, incluindo a Secretaria Municipal de Urbanismo, que verifica a
consistência dos projetos com os padrões legais e operacionais de sustentabilidade
e construção verde9. 3% dos fundos arrecadados com CEPACs serão destinados à
preservação e promoção do patrimônio arquitetônico e cultural, incluindo a criação
de circuitos histórico-culturais de herança africana, igrejas centenárias, arquitetura e
apoio a grupos e organizações locais.
Desafios atuais: Píer em Y, Rio século XXI e MP dos Portos
O projeto Porto Maravilha recebeu muita atenção positiva. Entretanto, percebe-se a
necessidade de melhorar o alinhamento e a coordenação com outros planos para a
infraestrutura na região para assegurar que não haja redundâncias ou contradições.
Essa preocupação inclui coordenação com o projeto público-privado Rio Século XXI,
que prevê investimentos em infraestrutura portuária, terminais e bases de apoio 8 CEPACs são comprados do Fundo de Investimento Imobiliário da Região do Porto (FII), criado
pelo FGTS e administrado pela Caixa Econômica Federal, que comprou todos os CEPACs em leilão
para assegurar a solidez financeira do projeto. Parte dos terrenos é vendida pelo FII, o restante
ainda sendo de propriedade de entes públicos e privados. 9 Como parâmetros de espaçamento e afastamento entre edifícios, uso de aquecimento solar,
acessibilidade ao uso de bicicletas, uso de material com certificado ambiental, economia de
consumo de água, reaproveitamento de águas pluviais, telhados verdes e/ou refletores
equipados com aquecimento solar de água e maximização de ventilação e luz natural.
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offshore, cuja segunda versão foi lançada em 2012. Considerando que a remoção
de comunidades residentes esteve presente no Rio Século XXI e outros projetos de
construção, os princípios declarados da Operação Porto Maravilha de manter
engajada a comunidade local no processo de planejamento e o compromisso com a
construção de unidades de habitação popular devem ser entendidos como tendo
importância crucial. A cooperação com autoridades portuárias pode ainda se revelar
delicada, visto que elas vêm sendo institucionalmente reformuladas à luz da MP 595
para abrir terminais públicos (pré-1993) à iniciativa privada10. Outras preocupações
foram levantadas em oposição ao projeto do novo terminal de passageiros do porto
do Rio, o píer em Y, Proposto pela Companhia Docas do Rio de Janeiro11, visando à
ampliação da capacidade de atracadouro de transatlânticos para até seis
embarcações no contexto da demanda projetada com a Copa do Mundo e as
Olimpíadas. Além das dúvidas a respeito do custo e da qualidade técnica do
projeto12, críticos argumentam que o projeto impacta negativamente a dinâmica de
fluxos na região do cais do porto, o planejamento urbano, e a paisagem da região,
que o Porto maravilha teria por objetivo preservar e aprimorar.
Como os exemplos acima sugerem, há uma demanda por maior coordenação e
cooperação entre essas iniciativas entre autoridades, investidores e populações
afetadas, podendo fortalecer a iniciativa Porto Maravilha e assegurar que o sucesso
de sua abordagem singular sirva de exemplo em renovação urbana sustentável.
10 Enquanto o governo defende que a medida é essencial à modernização dos portos e à
promoção de investimentos na capacidade exportadora do país, a MP 595 encontrou forte
resistência dos sindicatos, provocando greves de operários das docas temendo por seus
empregos e direitos trabalhistas, bem como pelo controle de seus contratos no contexto das
propostas de privatização e flexibilização.
http://www.portogente.com.br/portosdobrasil/texto.php?txt=4187&cod=14 11 Docas é uma companhia de mista responsável pela administração portuária, ligada à Secretaria
de Portos da Presidência da República, responsável pela administração dos portos marítimos e
terrestres do Estado do Rio de Janeiro. 12 Críticos incluem o Conselho de Arquitetura e Urbanismo do Rio de Janeiro (CAU-RJ), o Instituto
de Arquitetos do Brasil (IAB) e o Conselho Municipal de Proteção do Patrimônio Cultural do Rio
de Janeiro. Em entrevista, João Pedro Backheuser, da BLAC arquitetura, autor da alternativa do
píer em E, afirmou que o Instituto do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional (IPHAN) do Rio só
não expressou oposição formal ao plano porque o assunto estava fora de sua jurisdição.
Entretanto, o IPHAN publicou um relatório expressando suas críticas ao projeto, considerando
sua proximidades a marcos históricos e culturais da cidade e seu supostamente limitado valor
agregado à paisagem urbana. http://www.iab.org.br/sites/default/files/p%C3%ADer%20em%20E%20-%20entrevista%20doica.jpg
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Caso 3: Xangai, Ilha de Fuxing
Conduzindo mudanças urbanas em Xangai
De todos os BRICS, a China foi a última a iniciar seu processo de urbanização.
Abrindo-se ao investimento, comércio exterior e iniciativa privada com sucesso
econômico, cidades costeiras como Xangai tornaram-se propulsoras importantes da
transição e crescimento econômicos correntes na China atual. A importância deste
porto remonta à China da antiguidade. Localizada estrategicamente com o Mar da
China a Leste e a Baía de Hangzhou ao Sul, com acesso a três rios (Yang-Tsé,
Huangpu e Qiantang), o porto foi aberto ao comércio exterior como um “porto de
tratado” britânico após a derrota chinesa na I Guerra do Ópio. A instauração do
comunismo em 1949 esvaziou drasticamente comércio e indústria na região, e a
infraestrutura passou por degradação. Com as reformas econômicas dos anos 1990,
o crescimento do porto de Xangai foi acelerado no contexto ampliado de
descentralização governamental e desenvolvimento urbano. Hoje a maior cidade da
China e centro financeiro global, o porto de Xangai ultrapassou o de Cingapura
como o mais movimentado porto de contêineres do mundo. Sua administração foi
deslocada da Autoridade Portuária de Xangai para a Shanghai International Port
Company Ltd, uma companhia de capital aberto, da qual o município de Xangai
controla 44,23%, acompanhando o desenvolvimento do Centro Internacional de
Transportes Marítimos de Xangai.
Com essas mudanças drásticas e aceleradas, além da construção de um porto em
águas profundas na vizinha Yangshan, áreas industriais ligadas a funções
esvaziadas ficaram subutilizadas, como a Ilha de Fuxing, repleta de armazéns
antigos e infraestrutura naval. No contexto do êxodo rural e da expansão urbana,
mercado imobiliário aquecido e de um sistema de incentivos políticos e econômicos
dos governos locais à conversão de território urbano para novos usos, urbanistas
começaram a repensar o papel dessas antigas instalações, incluindo usos que
levassem em conta preocupações ambientais.
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Novas visões de Fuxing: uma ilha de inovação
Planos para a reestruturação da ilha de Fuxing, no distrito de Yangpu, que
anteriormente servia como complexo industrial naval, vêm atraindo atenção. Uma
das propostas, que prevê a transformação da ilha num complexo de uso misto
ecologicamente sustentável, parece estar tomando a dianteira no debate.
Produzido em conjunto entre a Sasaki Associates (companhia americana de
paisagismo e arquitetura), Shui On Land (uma incorporadora chinesa), interessados
locais e o governo, o plano busca transformar a ilha em um dos maiores distritos de
inovação da China, fortalecendo vínculos com Fudan, Tongji e outras universidades
de renome localizadas no entorno da ilha, incorporando princípios de crescimento
econômico verde. Procurando atrair uma “classe criativa” para morar e trabalhar na
área, usos mistos do solo incluíram bairros residenciais com instalações de pesquisa
e desenvolvimento (como campi corporativos, escolas de negócios e comércio,
incubadoras industriais e centros de convenção). Amenidades urbanas (como
varejo, restaurantes, entretenimento, museus e teatros) serão integradas aos
antigos armazéns, estaleiros, gruas e pórticos, para preservar o conjunto estético
industrial, adaptando-o aos novos usos sem apagar a memória cultural do local. O
plano inclui também uma expansão do parque central da ilha e a preservação de
locais históricos (como a última residência de Chiang Kai-Shek na China Continental
antes de partir para Formosa em 1949).
A estratégia de sustentabilidade para a ilha envolve acesso ao transporte público, a
organização do espaço ao ar livre para a redução do consumo de energia, a
expansão de áreas verdes para o melhoramento do manejo de águas pluviais,
planejamento de telhados verdes e zonas de biofiltragem, o uso de plantas nativas e
micróbios do solo para a remoção de poluentes e o tratamento de solos
contaminados e o estabelecimento de provisões para a reutilização de materiais
disponíveis no local. As dimensões de saúde, bem-estar e estilo de vida também
são levadas em conta, por exemplo, através da restauração do Canal de Fuxing
(entre a ilha e a massa continental de Xangai) para usos recreativos, drenando
pântanos em ambas as saídas para o rio Huangpu para tratar águas poluídas, por
meio da integração de instalações hospitalares à rede local e ainda através da
reorganização de Fuxing como uma ilha exclusiva para pedestres e ciclistas.
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A abertura de uma linha de metrô na ilha em 2012 marcou o início dessas
realizações, com o fim ampliado de se criar um leque apropriado de usos para que a
ilha se torne um destino efervescente de nível internacional, proporcionando a
Xangai um novo espaço público e um local atraente a negócios, investimento e
pessoas. Para que essa visão se consolidasse, foram necessárias grandes
concessões entre as partes interessadas, por exemplo, instituições acadêmicas,
jovens profissionais, especialistas da indústria, incorporadoras privadas e governo.
Sua participação desde o início do processo permitiu que urbanistas
compreendessem e incorporassem demandas de mercado, por exemplo, desde
pedidos de terrenos por universidades em expansão até as demandas de jovens
profissionais por áreas para suas incubadoras de negócios. Também foi preciso
integrar o projeto com as tendências gerais de desenvolvimento na orla de Xangai,
que vêm de dirigindo em direção ao norte da cidade.
Um futuro de oportunidades e desafios
Acompanhando a trajetória desse projeto no contexto dos novos padrões de
expansão urbana na China, cabe menção a diversos desafios e oportunidades. A
transferência de terras públicas a empreendimentos comerciais vem se tornando
uma parcela cada vez mais crucial das estratégias de autoridades urbanas para a
captação de receitas. Altas no valor dos terrenos ajudaram a financiar o incremento
da infraestrutura urbana. Projetos imobiliários com arquitetura singular, engendraram
crescimento econômico e a projeção de novas formas de city marketing, atraindo
turismo e investimentos. Problemas de eficiência, equidade e qualidade ambiental
no uso e distribuição dos terrenos, bem como a conversão da ocupação e
propriedade, sujeita a corrupção e especulação imobiliária, foram levantados como
temas de grande preocupação.
Com preços ascendentes contribuindo para a escassez crítica de habitação popular
e a vinda de migrantes informais, questiona-se a possibilidade de participação e
usufruto de populações pobres em processos como Fuxing. Ainda em fase inicial,
essas formas de experimentação sugerem uma direção positiva, que pode ser
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fortalecida por processos mais abertos de reforma sustentável na governança
urbana.
Caso 4: Orla Oriental de Mumbai
Se comparado aos demais BRICS, o ritmo de urbanização na Índia tem sido lento e
especialmente concentrado em algumas poucas metrópoles. Poderosas
associações de moradores vêm se formando, aprimorando a governança
participatória e demandando reformas, apesar de, por vezes, às custas de
migrantes, moradores de favelas e da mão-de-obra informal. Enquanto o governo
dirige investimentos à promoção de uma urbanização mais equilibrada (com relação
a espaço, economia e demografia), a renovação urbana ainda gira em torno de
grandes cidades, excluindo aqueles sem os meios de custeio dos serviços. Como as
indústrias mais efervescentes da Índia não contribuem para a expansão da força de
trabalho, a absorção de capital humano demanda políticas mais inclusivas nas
grandes cidades, o que pode encontrar resistência das elites urbanas.
Grandes extensões de terras subutilizadas ao longo da orla de Mumbai, 1.800 acres
dos quais são controlados pelo Mumbai Port Trust (MbPT, o maior proprietário
imobiliário da cidade), podem oferecer oportunidades críticas nesse sentido. As
terras foram tema de importantes debates públicos, gerando novas visões de
crescimento sustentável em uma cidade espacial e ambientalmente limitada.
Inicialmente resistente à revitalização, o MbPT (subsidiário do Ministério de
Transportes de Carga) declarou que os terrenos seriam destinados a uma expansão
do porto centenário da cidade, ocupando uma enorme área que seria inacessível ao
público. Um estudo conduzido pelo Urban Design Research Institute (UDRI)
demonstrou usos públicos potenciais para o espaço (7,3km2, dos quais apenas
metade é usada pela MbPT para atividades portuárias). Municípios e importantes
organizações da sociedade civil , como Bombay First, um think tank de cidadãos e
empresários, vêm sendo importantes na condução do processo, enquanto o Port
Trust abre negociações com o governo estadual. Eles ofereceram novas propostas
para os terrenos ociosos, tais como a criação de um “instrumento para fins
especiais” que permita às autoridades converter e redefinir os usos dos lotes (muitos
dos quais são alugados) para satisfazer as necessidades da cidade, incluindo
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transporte, infraestrutura, lazer, comércio, recreação e habitação. Infraestrutura
residencial para populações de baixa renda foi levantada como prioridade, primeiro
analisada pelo governo estadual, que requisitou parte das docas para reacomodar
mais de 100.000 pessoas removidas em projetos de infraestrutura na cidade.
Esses debates levantaram também a necessidade de melhoramentos na regulação
e conservação ambiental. Futuras atividades na orla podem ainda envolver atrações
relacionadas ao ecossistema local, composto por pântanos, lamaçais e mangues,
incluindo diversas espécies vegetais, aves e migrações sazonais de flamingos. A
proteção desses ecossistemas demandará controle mais severo das atividades
portuárias (por exemplo, o manejo de material poluente e engarrafamentos). Houve
propostas de deslocar integralmente as atividades portuárias (particularmente o
comércio não diretamente relacionado a Mumbai), apontando a necessidade de
medidas compensatórias para os trabalhadores das docas.
O futuro desses projetos demandará o fortalecimento da Autoridade de
Desenvolvimento da Região Metropolitana de Mumbai, responsável pelo
planejamento do projeto, permitindo que ela possa abordar e conciliar os interesses
de diversas partes afetadas – o MbPT, o governo estadual, os municípios, os
trabalhadores portuários, urbanistas, grupos ambientais, residentes e agentes da
sociedade civil – no contexto de uma agenda mais proativa de planejamento urbano
sustentável. Oportunidades para cooperação internacional e partilha de
conhecimento oferecem perspectivas produtivas à medida que o projeto avança.
3. Lições e Recomendações
Os casos acima ilustram como planejamento, desenho institucional e estratégias de
policy buscaram soluções criativas (ou negligentes) aos desafios e obstáculos
compartilhados associados à revitalização das orlas portuárias no contexto do
crescimento urbano, tais como questões trabalhistas e habitacionais,
desenvolvimento de infraestrutura complementar, sistemas de financiamento,
investimento e tributação e participação inclusiva. Sintetizando essas questões
como temas para futuros debates, algumas lições-chave e recomendações são
apresentadas:
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1. VISÕES FORTES E INCLUSIVAS são vitais para guiar e sustentar
projetos no longo prazo
A partir das experiências, especialistas indicam que um cronograma realista para
projetos de revitalização portuária exitosos pode abarcar de duas a três décadas.
Sustentar projetos de longo prazo e larga escala requer uma visão condutora forte e
dinâmica, que pode atrair e manter a participação de uma gama de interessados e
afetados (autoridades políticas e representativas, investidores privados e
comunidades locais). Compromissos são fortalecidos quando os projetos se
baseiam em interesses comuns e valores de lugar compartilhados.
“Fortalecer o poder do lugar” no realinhamento global das cidades enriquece o
planejamento da orla (Marshall, 2013). Projetos podem revigorar os ricos laços
religiosos, históricos, culturais e sociais das comunidades ao mar. Reforça-los
requer a incorporação das heranças culturais, tangíveis e intangíveis, ao
planejamento e programação, e pode ainda envolver a preservação ou reutilização
adaptada de elementos do passado industrial e marítimo.
Engajamento dos implicados no processo é vital, e pode ser inclusivo. Isto é
particularmente verdadeiro quando reforma portuária e reestruturação da orla
resultam no desalojamento de comunidades e pequenos negócios residentes e na
descaracterização do modo de vida local. Interesses locais devem ser entendidos
através de engajamento já no momento seminal de planejamento e desenho,
permitindo a incorporação de criação direcionada de postos de trabalho e opções de
habitação popular que satisfaçam as necessidades e demandas locais.
2. INSTITUIÇÕES E MODELOS DE FINANCIAMENTO, incluindo
parcerias público-privadas, precisam ser adaptadas para que a
implementação seja exitosa e haja viabilidade de longo prazo.
Adaptação a mudanças políticas é crucial. Incertezas a respeito de trocas de
lideranças políticas e transformações nas instituições burocráticas podem
comprometer projetos. O Porto Maravilha do Rio e a V&AW do Cabo, entre outros
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exemplos, procuraram se precaver contra esse tipo de problema criando entidades
autônomas e multi-setoriais para a administração e supervisão de projetos, ativos,
financiamento e ocupação do solo, consolidando as condições para continuidade e
conclusão dos projetos implementados.
O financiamento de projetos em meio a constrangimentos orçamentários requer
gestão local criativa e inclusiva. Grandes perdas de receita dos governos municipais
podem resultar em oportunidades perdidas na orla, onde os modos de ocupação são
incompatíveis ou obsoletos. É preciso encontrar um equilíbrio entre atração de
investimento e equidade na fruição dos benefícios engendrados pelos processos de
revitalização.
Parcerias público-privadas podem robustecer a implementação, particularmente
em casos de limitações de recursos financeiros, organizacionais e humanos à
disposição da esfera pública. O enorme potencial de valorização imobiliária das
regiões de orla pode ser extremamente atraente a investidores privados. Urbanistas
e gestores podem fomentar essa participação, particularmente para análise de
mercado efetiva, abordagens de uso do solo, financiamento, operações e na
geração de receita que pode ser alocada em medidas compensatórias e objetivos de
desenvolvimento mais amplos.
3. QUALIDADE DE VIDA, QUALIDADE AMBIENTAL e ACESSIBILIDADE
são cruciais ao fomento do desenvolvimento da orla e à condução de
crescimento urbano sustentável.
Planejamento de ocupação do solo criativa e diversificada é uma dimensão
comum a processos de revitalização e desenvolvimento de orla exitosos,
contribuindo para viabilidade de longo prazo e incremento da qualidade de vida.
Muitos projetos de sucesso também maximizam a intensidade da ocupação através
de um conjunto de instalações que funcionam tanto no período diurno (escritórios,
centros comunitários e de convenção, etc) quanto no noturno (recreação,
residências, varejo, etc)
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Levar em conta a dimensão ambiental, incluindo a despoluição das águas, o
estabelecimento e operação de normas de sustentabilidade, prevenção de desastres
naturais, saneamento básico e outras condições necessárias à vida saudável, é
essencial ao planejamento urbano sustentável.
Estratégias de crescimento verde vão além dessas questões, através de políticas
que estimulam – ao invés de prejudicar – de maneira sustentável a qualidade e
quantidade de ativos naturais de ecossistemas costeiros, simultaneamente
buscando maximizar o potencial para o crescimento da economia verde. Gerar
inovação para realizar esse projeto requer arcabouços de policy sólidos e
implementáveis para o desenvolvimento sustentável.
À medida que políticas para o desenvolvimento portuário em metrópoles dentro e
fora dos BRICS tentam consolidar e empregar boas práticas, particularmente a nível
municipal, fontes de intercâmbio e informação são vitais à abordagem de desafios
urbanos comuns, direcionada à construção, no futuro, de cidades mais sustentáveis
e efervescentes.
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