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Os desafios de caracterizar e de formular a Grande Estratégia
em países do Sul Geopolítico: uma análise do caso brasileiro
Pablo Saturnino Braga
Rubens de S. Duarte
Resumo
O artigo busca contribuir para a literatura sobre “grande estratégia” a partir de
uma perspectiva do Sul Geopolítico, e é dividido em três partes principais. Em
dum primeiro momento, propõe-se uma reflexão sobre o conceito de grande
estratégia. Em seguida, analisa-se as restrições sistêmicas enfrentadas por
países do Sul Geopolítico na cartografia e estratificação de poder internacional.
Por fim, o estudo de caso sobre o Brasil contribui com dados empíricos, que
exemplificam o debate conceitual anterior.
Introdução
Desde o fim da Guerra Fria, a quantidade de estudos acadêmicos sobre
grande estratégia voltou a aumentar significativamente. Diante da acelerada
globalização, fim do sistema bipolar e da crescente complexidade que envolvem
os desafios da segurança internacional, torna-se pertinente investigar qual seria
o comportamento das potências mundiais – em especial o dos Estados Unidos,
que atingiu o status de hegemon – e como essas novas dinâmicas de poder iriam
afetar a inserção internacional desses países. Por isso, essa “onda” busca
entender quais são os elementos constitutivos da grande estratégia, se ela deve
ser consciente e intencional, bem como qual é sua eficácia em atingir os
objetivos pretendidos. Em paralelo a esse movimento acadêmico, o interesse em
países do Sul cresceu exponencialmente no início século XXI. A emergência (em
alguns casos a re-emergência) política e econômica de países e a consequente
busca de um papel mais ativo e efetivo no cenário internacional provocaram, em
certa medida, uma mudança no jogo político da nova ordem global. Ainda que
essas duas tendências de pesquisa não sejam diretamente relacionadas, há
pontos de tangência, o que abriu portas para estudos sobre grandes estratégias
de países que estejam em posição intermediária ou baixa na geometria de poder
mundial. Essas pesquisas se depararam com o desafio de adaptar conceitos,
teorias e modelos analíticos que foram feitos para investigar potências do Norte
para o estudo de caso de países do Sul.
Com base em um estudo de caso sobre o Brasil, este capítulo contribui
para a literatura sobre grande estratégia apontando lacunas teóricas e
metodológicas que dificultam a análise de particularidades domésticas e
restrições sistêmicas enfrentadas por países do Sul. Um breve panorama sobre
o conceito de grande estratégia, seus principais elementos constitutivos e
entendimentos divergentes sobre seus significados é o foco da primeira seção
deste capítulo. Esse debate introduz uma análise sobre como esse conceito é
aplicado pela literatura acadêmica, bem como os limites e obstáculos que
apresenta para o estudo de países do Sul. A terceira parte é dedicada ao estudo
de caso sobre o Brasil, de modo a ilustrar e embasar empiricamente as seções
anteriores. Por fim, um espaço é dedicado para reflexões finais e possibilidades
de pesquisa.
Uma breve análise de grande estratégia como um conceito em processo de
consolidação
Desde os primeiros trabalhos que se propuseram analisar o fenômeno da
guerra, a estratégia é um tema central. Sob inspiração de clássicos como Da
Guerra de Karl von Clausewitz (1989) e A Arte da Guerra de Sun Tzu (1963), a
definição de estratégia remete ao estudo de técnicas para gerir e planejar o uso
da força e do emprego de recursos militares, para atingir a vitória no campo de
batalha (Mahnken, 2002). O uso do conceito de estratégia, portanto, tornou-se
frequente em análises no nível operacional militar, ainda que se relacione
dialeticamente com o jogo político-econômico em um contexto social. Esse
entendimento foi perpetuado, inclusive após o surgimento das Ciências Militares
enquanto ramo do conhecimento.
Por sua vez, a origem histórica do conceito de grande estratégia não é
clara. Milevski (2016) argumenta que, ainda que parte da literatura considere que
Liddell Hart tenha sido o primeiro a sistematizar os elementos fundamentais para
a sua definição, o processo de construção do entendimento moderno de grande
estratégia teve contribuições variadas ao longo do tempo. O uso do adjetivo
“grande” – em oposição a uma “estratégia comum” – tornou-se frequente em
estudos modernos para indicar a associação de medidas de natureza política,
econômica, social e cultural ao emprego militar da força, de modo a aumentar as
chances de vitória na batalha (Abshire, 1989). Em um segundo momento, o
conceito de grande estratégia também passou a refletir o entendimento de ações
de caráter preventivo e dissuasório eram necessárias em períodos de não-
guerra e, portanto, devem ser pensadas no longo-prazo (Earle, 1943;
Rosecrance e Stein, 1993). Entretanto, percebe-se que essas duas
características que tornam uma estratégia “grande” não representam uma
inovação significativa em termos de conteúdo. O provérbio romano "se quer paz,
prepare-se para a guerra" é revelador nesse sentido. Além disso, os citados Sun
Tzu e Clausewitz já discorriam sobre a importância de medidas diplomáticas e
econômicas associadas à campanha militar. Todavia, a diferenciação entre os
conceitos ainda é pertinente. Além da característica de ser multidimensional e
pensada no longo-prazo, a definição de grande estratégia indica uma mudança
no nível de análise: enquanto que a estratégia “comum” versava sobre o nível
operacional, estudos sobre grande estratégia priorizavam o nível estratégico.
Apesar de certa confluência no sentido de identificar seus elementos
fundamentais, a definição de grande estratégia ainda não está consolidada.
Além da transversalidade temática intrínseca à grande estratégia, deve-se
considerar que política internacional e conflitos bélicos são temas estudados por
diversos ramos do conhecimento – como Geopolítica, Relações Internacionais,
Ciência Política, Sociologia, Filosofia, Ciências Militares, etc. O desenvolvimento
de pesquisas, baseadas em um leque de diferentes epistemologias e ontologias,
favoreceu o surgimento de interpretações proporcionalmente plurais sobre um
conceito em formação. Segundo Silove (2017), o processo de construção do
conceito de grande estratégia caminhou para ter três principais significados no
pós-guerra, que variam de acordo com o grau de formalidade, intencionalidade
e perenidade: 1- grande estratégia como um “alto” plano que articula
sistematicamente outras políticas públicas; 2- grande estratégia como princípios
gerais pouco definidos que guiam a ação do Estado; e 3- grande estratégia como
a manutenção ao longo do tempo de um comportamento internacional coerente.
Pode-se afirmar que, de modo indireto, esses significados refletem pressupostos
distintos sobre a concepção de objetivos nacionais e a antecedência de políticas
de acordo com seus temas.
Não obstante o leque de entendimentos conceituais, Layton (2012)
defende que métodos analíticos sobre grande estratégia devem versar sobre os
recursos disponíveis, os meios empregados e os objetivos1. Todavia, a
abordagem de cada um desses elementos varia de acordo com a lente teórica
adotada. Enquanto que leituras mais próximas da tradição realista tendem a
argumentar que os interesses nacionais são profundamente influenciados – se
não forem determinados – pelo sistema internacional anárquico, outras correntes
teóricas consideram que interesses nacionais podem ser construídos e
interpretados por diferentes atores, considerando a influência sistêmica. Essas
diferentes leituras também levam a uma falta de consenso sobre os meios
empregados. Não é consensual na literatura acadêmica quais áreas temáticas e
1 Nossa tradução para “means, ways and ends”.
qual é o peso de cada política na concepção de uma grande estratégia. É
possível argumentar, por exemplo, que a política de defesa deve sobrepor-se às
outras dada uma lógica de expansão de poder e busca de sobrevivência de um
Estado. Ou então que a política econômica deve orientar as demais, sob uma
ótica de expansão global do capitalismo. Por fim, também é possível argumentar
que a antecedência de cada política é construída de acordo com a identidade
dos tomadores de decisão, com a constituency doméstica e com o contexto
internacional. Essa discussão também transborda para análises sobre os
recursos instrumentalizados pela grande estratégia. Ainda que os recursos
sejam entendidos como manifestações do poder estatal que são combinados e
articulados de modo a contribuir para atingir os interesses nacionais, o seu
estudo varia de acordo com o entendimento de poder.
Em síntese, parece pertinente definir que a grande estratégia de um
Estado diz respeito à articulação de políticas em diferentes nichos temáticos, de
modo a instrumentalizar um leque de capacidades materiais e ideacionais
disponíveis para atingir objetivos decorrentes de uma interpretação de interesse
nacional e de visão de inserção no ambiente assimétrico internacional. Ou seja,
a grande estratégia pode ser comparada com a orquestração, em que a sinfonia
é composta por uma gama de atores (músicos e seus instrumentos) em busca
de uma interpretação construída de interesses nacionais (a peça musical).
Portanto, não se deve confundir a peça musical (a interpretação de interesse
nacional) com a sua orquestração (os recursos, os meios e os objetivos que
fundamentam a grande estratégia). A grande estratégia pode, portanto, ser
pensada para atingir diversos fins, os quais são construídos por atores com
capacidades assimétricas em uma relação dialética entre o contexto político
doméstico e internacional. A grande estratégia pode refletir, por exemplo, os
interesses de uma influente elite política, que se traduzem nos mais variados
objetivos, como promoção de cooperação internacional para o desenvolvimento
ou políticas imperialistas. Do mesmo modo em que a orquestração varia de
acordo com a interpretação que deseja dar à peça musical e os instrumentos
que compõe a orquestra, a grande estratégia pode variar e não deve ser
confundida somente com o seu resultado. Todavia, à luz das considerações
feitas nesta seção, faz-se pertinente ressaltar que cada escolha teórica ou
metodológica feita no âmbito de estudos sobre grande estratégia, implica a
escolha de ressaltar determinados fatores explicativos – e minorar outros – de
acordo com uma determinada visão de mundo. Essas distorções e suas
consequências políticas são analisadas na próxima seção.
Aplicações e limites das ontologias e epistemologias clássicas no estudo
de grande estratégia no Sul Geopolítico
Antes de iniciar o debate sobre os limites dos marcos analíticos de grande
estratégia, um passo inicial importante para viabilizar a agenda de pesquisa
proposta é a discussão sobre o conceito de “Sul Geopolítico”, bem como as
implicações teóricas e metodológicas decorrentes dessa escolha conceitual. Em
especial, o contraste entre Sul Geopolítico e o conceito de “Sul Global”, que é
difundido pelo discurso dos países do Norte na política internacional, bem como
outras categorias usadas para se referir ao conjunto dos países de posição
intermediária na geometria de poder mundial (em desenvolvimento, Terceiro
Mundo, Periferia, Semiperiferia, etc.).
A ideia de agregar o adjetivo “geopolítico” para qualificar a palavra “Sul”
denota uma ressalva sobre identidades e contextos de inserção regional, ou seja,
a existência de diversidades nas formas de produção de política a partir das
identidades culturais, históricas e materiais. O conceito de Sul Global, em nosso
entendimento, produz uma imagem homogênea sobre esse pertencimento e,
geralmente, criada pelo “outro” – ou seja, a perspectiva que os atores poderosos
têm sobre os países do Sul – ao invés de refletir uma imagem autoconstruída.
Consequentemente, o conceito de Sul Global, assim como outros que foram
criados “de fora para dentro”, além de ecoarem uma visão de mundo específica,
podem simplificar perspectivas de países que têm inserções internacionais,
entornos regionais e dinâmicas sociopolíticas e históricas muito peculiares e
distintas.
A semântica do conceito Sul Global é vinculada ao entendimento de um
processo histórico, um telos de condições que remetem ao
colonialismo/imperialismo. Na perspectiva do Sul Geopolítico, essa história é
absolutamente relevante, mas ela tem que ser politizada pelos atores políticos
que formulam a política externa. Um exemplo que pode ilustrar a opção
estratégica é o México no pós-Guerra Fria, cujo pertencimento ao Sul Global não
se discute, porém teve na maior parte da conjuntura pós-Guerra Fria uma política
externa conformada com o posicionamento dos EUA. As razões são complexas,
mas passam inevitavelmente pelo aprofundamento da dependência econômica
do México em relação aos EUA após o Acordo de Livre Comércio da América do
Norte (NAFTA). O alinhamento do México foi uma opção de política externa que
abriu mão de uma estratégia geopolítica do Sul, mas não excluiu o país dessa
categoria mais ampla e generalizante de Sul Global.
Outro exemplo à luz das mudanças da política externa brasileira
implementada no governo Bolsonaro aponta o abandono da estratégia do Sul
Geopolítico, mas o pertencimento do Brasil ao Sul Global é praticamente
inescapável devido às suas circunstâncias históricas. Em suma, o conceito de
Sul Global diminui as possibilidades de se estudar a formulação da política
externa como escolha geopolítica e reduz a capacidade de se pensar o Sul a
partir da agência de seus integrantes. Outra limitação que nos encoraja a pensar
o conceito de Sul Geopolítico, é uma ideia de status quo quasi-imutável, uma
situação de permanência na categoria de Sul Global, ou seja, as possibilidades
de graduação não são facilmente apreendidas. Na cartografia e estratificação de
poder internacional contemporânea, muitas potências regionais associam a
estratégia do Sul Geopolítico à denúncia da concentração de poder nas agendas
internacionais, bem como o reconhecimento pelas potências mundiais como um
ator relevante e busca de maior protagonismo internacional. Ou seja, países do
Sul Geopolítico buscam o que Milani, Pinheiro e Lima (2017) classificam como
graduação, o que, naturalmente, acarreta dilemas ao longo desses processos.
Algumas referências filosóficas e epistemológicas embasam a narrativa
do Sul Geopolítico, em especial a literatura pós-colonialista. A perspectiva
liberal-ocidental da construção do sistema internacional pode ser entendida
como mais uma faceta do mito do desenvolvimento que denuncia Gilbert Rist
(1996). Ser desenvolvido é também garantir preceitos democráticos e direitos
humanos, padrões atingidos pelos países do Norte/Ocidente, e a busca pelo
status de país desenvolvido permeia o imaginário das elites dos países do Sul.
Albert Memmi (2007), em seu clássico Retrato do Colonizado precedido do
retrato do colonizador, explica o processo de mistificação do colonizado pelo
domínio, discurso e instituições do colonizador. A identidade do colonizado é
permeada pela descrença em sua capacidade de ser condutor do próprio
destino, por sua dominação e submissão. A denúncia da continuidade dos laços
coloniais por uma linguagem mais sutil e velada, como realizam pós-
colonialistas, ou na abordagem de-colonial, que revisita a história pela ótica do
oprimido/bárbaro, é didática ao enfatizar a importância de não se ignorar o
elemento de contestação dessa narrativa hegemônica (Rivera, 2010; Mignolo,
2008; Bragatto, 2014). Essas leituras tensionam o discurso liberal-cosmopolita
reverberado pelo Norte/Ocidente, assim como também é relatado por Rao
(2010).
A defesa da democracia e dos direitos humanos ganhou espaço na
agenda de política externa dos EUA e da Europa Ocidental no pós-Guerra Fria.
A missão civilizatória do Ocidente foi ancorada na difundida crença na revolução
democrática global e na perspectiva teleológica da tese de Francis Fukuyama,
autor de O fim da História e o último homem (1992). A suposta vitória dos valores
ocidentais e o colapso do socialismo real se transformaram no insumo que
orientou a política externa das potências ocidentais. Ao universalismo das
normas originárias do Norte/Ocidente são inerentes as contradições políticas de
seletividade e de politização da aplicação efetiva das normas internacionais,
ocasionando conflitos com a política externa de países do Sul, que ganham
maior protagonismo na política internacional no século XXI.
A agenda reformista do Sul ganha maior força política nos anos 2000 e
critica os países do Norte/Ocidente devido ao uso político de instituições
internacionais, revigorando uma terminologia terceiro-mundista que articulou
movimento que e denunciava uma divisão social e geopolítica para além da
rivalidade ideológica Leste-Oeste, questionando a divisão internacional do
trabalho e a deterioração dos termos de troca. A estratégia do Sul Geopolítica é
imbuída pelo “espírito de Bandung”. Toda essa agenda tem um alcance
multitemático, pois questiona-se a legitimidade e o processo decisório de
instituições do Sistema ONU, como o Conselho de Segurança, e as principais
instituições financeiras internacionais. Essa é uma estratégia que tem
desdobramentos para várias agendas de política externa.
A luta pelo reconhecimento enfatiza o multilateralismo e a não-indiferença
quanto às necessidades de desenvolvimento do Sul, que são metas ligadas à
luta contra a humilhação (NEL, 2010, p.951). Esse seria o "tempo dos
humilhados" (BADIE, 2014). com a maior capacidade de ação daqueles que
foram rebaixados, estigmatizados e excluídos dos clubes das potências
desenvolvidas, como o G-7. A "Revolta contra o Ocidente", como colocado por
Hedley Bull (1989), já apontava para as dinâmicas comunicativas entre os países
do Ocidente e as periferias do sistema internacional. A articulação entre países
em desenvolvimento remete ao contexto da Guerra Fria e há um léxico
fortemente vinculado ao conceito de Terceiro Mundo, ao Movimento dos Não-
Alinhados (MNA), e à atuação do G-77 na Conferência das Nações Unidas sobre
Comércio e Desenvolvimento (UNCTAD). A agenda reformista do Sul
Geopolítico é uma continuação da narrativa que contesta a distribuição desigual
do poder mundial. O que muda desde a perspectiva da Nova Ordem Econômica
Internacional (NOEI) na Guerra Fria são as maiores capacidades políticas e
econômicas das potências emergentes do Sul (MAWDSLEY; JENKINS, 2013,
p.17). A diferença no contexto da economia política internacional a partir dos
anos 2000 propicia um salto de qualidade e maior dinamismo de algumas
economias em desenvolvimento em face da crise estrutural das economias
centrais do capitalismo. Os países que constroem uma estratégia internacional
ancorada no Sul Geopolítico, com maior propulsão de seus modelos econômicos
no sistema internacional, apresentam capital simbólico e material para se
afirmarem como norm makers e adotarem políticas externas que visam a propor
alternativas às normas internacionais criadas pelo Norte em agendas da
governança global, como cooperação e direitos humanos. Esse é o cenário do
ganho de escala da projeção internacional de países que usam a plataforma
geopolítica do Sul. Tal hegemonia ocidental na construção da governança global
encontra oposição na diversidade de elementos históricos, culturais, sociais e
políticos do que não é o Ocidente. E essas particularidades identitárias podem
ser estrategicamente adaptadas a diferentes narrativas do Sul, produzindo o que
chamamos de estratégia do Sul Geopolítico.
Isso não exclui possíveis contradições nas propostas e na práxis da
política externa ancorada na estratégia do Sul Geopolítico. Ainda que existam
assimetrias inerentes nas relações Sul-Sul e, portanto, novos tipos de relações
de dominação, essas narrativas criam um regime simbólico, que sugere uma
disputa geopolítica no nível internacional. As características do discurso do Sul
Geopolítico se revestem das peculiaridades históricas, culturais, identitárias e
materiais de cada país que adota essa narrativa, bem como a realidade política
do entorno regional. Independente dessas roupagens que assumem haja vista
as inserções específicas dos países, o elemento reformista e de contestação à
ordem internacional liberal assume um sentido de denúncia e de mobilização
geopolítica. Permeados pelo jogo político doméstico, os países do Sul
Geopolítico desenvolveram um leque de políticas públicas que se articulam no
sentido de atingir seus objetivos internacionais de buscar reconhecimento pelas
potências, uma projeção internacional mais assertiva e a reforma dos processos
decisórios na ordem mundial, muito embora as contradições domésticas de
países do Sul, em especial a desigualdade, produzam desafios e
questionamentos quanto à consolidação desse protagonismo internacional.
No plano diplomático, o crescimento da quantidade de visitas de altas
autoridades entre os países do Sul e o estabelecimento de novas embaixadas
no início do século XXI são indicativos de uma tentativa de aproximação política.
A primeira reunião do BRICS, em 2006,2 também é um marco por ser um grupo
político que reúne grandes países do Sul, sem a participação de países europeus
ou norte-americanos. Outros grupos de geometria variável compostos por países
do Sul Geopolítico também ganharam notoriedade no início do século XXI, como
o BASIC na agenda de mudanças climáticas, o G-20 nas negociações
comerciais e o Fórum IBAS no combate à fome. Essas ações, analisadas em
conjunto, sugerem um movimento no sentido de difundir a visão geopolítica do
Sul no mundo, por meio de medidas diplomáticas.
Outras medidas também contribuíram para esse esforço diplomático. A
narrativa que acompanha o crescimento quantitativo e qualitativo de políticas de
Cooperação Sul-Sul (CSS), por exemplo, enfatiza a importância de uma parceria
horizontal – em contraposição simbólica à relação entre doador e recebedor de
ajuda – além de ressaltar um passado comum de colonização, uma vez que
hodiernamente as antigas metrópoles são países do Norte. Esses elementos que
seriam supostamente diferenciais de valores da cooperação Sul-Sul em relação
às potências centrais doadoras na modalidade de Cooperação Norte-Sul (CNS).
O discurso da não-ingerência e do não uso de condicionalidades políticas
presente na CSS muito remete a uma agenda reformista que também se verifica
em relação ao regime internacional de direitos humanos. Ele denuncia a
estratégia de pointing and shaming, a qual predomina na lógica de
funcionamento dos mecanismos internacionais, e valoriza o diálogo e a
construção de confiança entre os atores envolvidos nos processos políticos para
que países violadores de direitos humanos se esforcem para contar as violações
de direitos humanos.
2 Na época, ainda sem a participação da África do Sul, que integrou o grupo em 2011.
A troca de conhecimentos técnicos e científicos, bem como a
implementação de projetos plurinacionais, também foi a tônica em uma lógica de
cooperação Sul-Sul em defesa. Nesse sentido, a produção brasileira da
aeronave militar KC-390, em parceria com Argentina, Portugal e República
Tcheca é simbólica. Além disso, Acharya (2011) chama atenção para a
articulação de países do Sul para consolidar ordens regionais de segurança e
garantir a autonomia delas, frente a percepções de ameaça ou abuso de atores
mais poderosos, como é o caso da Organização do Tratado do Sudeste Asiático
e do Conselho de Segurança da UNASUL. A defesa da ideia de Responsibility
while Protecting (RwP), em oposição à proposta de Responsibility to Protect,
também pode ser interpretada como um esforço normativo na área de segurança
internacional, que tem como um de seus objetivos a difusão de uma percepção
negativa sobre os riscos de uma arquitetura pouco participativa em decorrência
da distribuição assimétrica de poder decisório entre os países.3
No plano econômico, a criação do Novo Banco de Desenvolvimento e o
Acordo de Reserva Contingente, ambos criados pelos BRICS no âmbito da
Cúpula de Fortaleza, em 2014, são instituições internacionais que têm funções
semelhantes ao Banco Mundial e ao Fundo Monetário Internacional,
respectivamente. Embora os países membros dos BRICS ressaltem que essas
novas organizações internacionais são complementares às de Bretton Woods e,
portanto, não têm o objetivo de competir ou esvaziar suas funções, o movimento
pode ser interpretado como uma manifestação de descontentamento quanto ao
conservadorismo das potências do Norte em atender os pleitos vindos do Sul em
busca de reformas no processo decisório.
Países em desenvolvimento atingem o status de potências regionais pela
preponderância de poder material e ideacional em suas regiões, e, como
resultado, desempenham papel relevante na governança global. Combinam
forças para compor uma agenda reformista no sistema internacional e fortalecer
3 DUARTE & DIAS, no prelo.
sua posição no diálogo Norte-Sul (NEL, 2010, p.953). As potências do mundo
em desenvolvimento, que se prontificam a mudar as regras e práticas da
governança global e demandam um multilateralismo mais inclusivo e
transparente e reivindicação (NEL; NOLTE, 2010, p.878).. A adoção de ideias e
comportamentos de acordo com anarrativa do Sul Geopolítico não implica um
rompimento com a ordem global liberal. Não se trata da construção de uma
ordem internacional alternativa - por isso a estratégia pode ser classificada como
um reformismo moderado, já que é reformista, mas não é revolucionária. Muitas
vezes as ambiguidades entre um posicionamento político crítico quanto às
assimetrias das instituições internacionais e os interesses de participação na
economia política internacional ficam latentes.
Em vista do que foi dito, fica evidente que houve um esforço dos países
do Sul de repensar suas identidades e de adotar uma postura geopolítica em
conjunto, por meio da articulação de políticas públicas de diferentes naturezas.
Além disso, a consolidação da autopercepção do Sul Geopolítico dá um sentido
geopolítico propositivo na agenda internacional, assim como uma dimensão
identitária a um grupo que comumente é classificado pelo que não é, pela
oposição a conceitos. Com base no debate conceitual exposto na seção anterior,
esse fenômeno pode ser definido como uma grande estratégia dos países do Sul
Geopolítico. Conforme mencionado, parcela significativa dos estudos sobre
grande estratégia tem como objeto empírico grandes potências – por exemplo,
o Império Britânico, a França de Napoleão Bonaparte e os Estados Unidos no
pós-Segunda Guerra Mundial. Essas escolhas são influenciadas pela estrutura
de produção de conhecimento científico, que é concentrada em países do Norte,
mas também reflete a escolha de Estados que tenham maior capacidade de
influenciar o sistema internacional e os outros países. Além da produção de
dados empíricos ser maior, as inovações metodológicas e conceituais também
são baseadas nas especificidades desses países. A literatura atual sobre grande
estratégia, apesar de ter mérito por demonstrar um rico debate com variadas
influências teóricas, apresenta lacunas que acabam tornando analiticamente
invisível – ou ao menos problemático – o estudo de grandes estratégias de atores
que não sejam potências. Portanto, fica latente a necessidade de diálogo entre
as teorias clássicas de Relações Internacionais com outros ramos do
conhecimento, como Ciência Política, Geografia e Sociologia, de modo a refletir
o papel da sociedade, das instituições – inclusive o Estado – e o seu intrínseco
processo político de construção que influencia o entendimento de nação, a
interpretação de interesses e as estratégias para busca-los.
Com isso, o primeiro impasse ao estudar grande estratégia no Sul é
relacionado à escala de poder. A literatura não é clara se Estados que não têm
capacidade de influenciar sozinhos podem ter uma grande estratégia.
Principalmente em comparação com potências mundiais, países do Sul tendem
a serem mais influenciáveis pelas restrições sistêmicas do que capazes de
influenciar a estrutura. É possível, entretanto, argumentar que a articulação de
um grupo de Estados do Sul para conseguirem ter mais impacto no sistema
internacional pode ser uma grande estratégia em si. Todavia, leituras mais
próximas do Realismo Estrutural podem argumentar que isso não seria uma
grande estratégia, mas um movimento natural provocado pelo sistema
internacional, este que incentiva o comportamento de balancing ou o de
bandwagon. Há uma carência de estudos que versem sobre a formulação de
grandes estratégias em situações de autonomia mais limitada.
A dificuldade teórica e metodológica de se estudar a presente temática no
Sul Geopolítico é ainda maior ao considerar grande estratégia como a
manutenção de um comportamento coerente ao longo do tempo.4 Segundo essa
leitura, o Sul seria mais objeto da grande estratégia dos outros do que capaz de
formular a sua. Ainda que não entendam que a manutenção comportamento ao
longo do tempo seja uma grande estratégia em si, as demais interpretações
também ressaltam importância de se pensar no longo-prazo como um elemento
fundamental. Por estarem em uma posição intermediária de poder, os Estados
são mais sensíveis a alterações no cenário político internacional, seja na
4 Que é, conforme já mencionado, um dos significados modernos de grande estratégia, segundo Silove (2017).
estrutura do sistema ou mudanças no posicionamento de atores-chave. Além
disso, historicamente esses países são alvo de pressões e intervenções
(diplomáticas, econômicas e militares) externas para que alterem suas políticas
públicas de acordo com modelos e estruturas (macroeconômicas, financeiras,
sociais, organizacionais, eleitorais e culturais) indicadas pelas potências. Essa
ingerência externa dificulta o planejamento de uma grande estratégia no longo
prazo.
Também deve-se levar em consideração as singularidades quanto à
formação do Estado e à cultura social e política nos países do Sul. Em alguns
casos, os processos decisórios de políticas públicas ainda pouco consolidados
em relação a sua institucionalização, formalidade, transparência e participação.
Esses fatores podem ser agravados pela falta de accountability, que geralmente
é consequência de pouco interesse da sociedade por políticas que integram a
grande estratégia dada à falta de informação, à necessidade de conhecimento
técnico específico e à prioridade conferida a temas que afetam direitos básicos–
como saúde, educação e segurança pública. Essas características podem gerar
distorções no resultado do processo de formulação das políticas, assim como
variações mais acentuadas ao longo do tempo, o que prejudicam o pensamento
no longo-prazo.
Do mesmo modo, ao elencar a multidimensionalidade ao lado da
estabilidade como elementos constitutivos de uma grande estratégia, a literatura
precisa de maior capacidade explicativa em casos de países do Sul Geopolítico.
Não basta identificar uma vontade ou uma tentativa consciente de articulação de
políticas em busca de uma interpretação de interesse nacional para caracterizar
uma grande estratégia. Todavia, em alguns casos, os países do Sul Geopolítico
não têm recursos disponíveis suficientes – sejam eles capacidades materiais,
econômicas, políticas, tecnológicas ou sociais – para ser igualmente assertivo
em todas as políticas públicas que compõe uma grande estratégia. Frente aos
recursos limitados, não é raro que políticas em nichos temáticos considerados
estratégicas sejam priorizadas. Uma vez que não há consenso em relação a
quais políticas públicas compõe uma grande estratégia, também não é claro até
que ponto a priorização de nichos temáticos por países do Sul prejudica a sua
caracterização.
Percebe-se, portanto, que os métodos, conceitos e teorias que são
usados para analisar a grande estratégia precisam ser revistos, ampliados e
renovados, a fim de aumentar a capacidade explicativa e atender a estudos
sobre países do Sul Geopolítico. Com base no caso brasileiro, a próxima seção
aprofunda a reflexão sobre essas insuficiências metodológicas e conceituais,
bem como sugere alternativas com base em dados empíricos.
Sul Geopolítico como Grande Estratégia? A atuação internacional
brasileira no governo Lula?
A política externa do governo Lula da Silva (2003-2010) almejou a maior
projeção do Brasil em um cenário internacional de diluição da hegemonia norte-
americana e ascensão de novos polos de poder, em especial a China. A
“ascensão do resto" (AMSDEN, 2009) reconfigurou o cenário político
internacional em um quadro "pós-americano" (ZAKARIA, 2008). No início do
século XXI, a multipolarização do sistema internacional abriu mais chances para
a participação dos países em desenvolvimento na construção de normas. Nesse
quadro internacional de mudanças, o Brasil, por meio da narrativa oficial de sua
política externa, apresentou ao mundo as credenciais de um país que poderia
arcar com custos da ordem global, especialmente em temas como mudança do
clima, operações de paz, cooperação internacional, segurança alimentar e não-
proliferação nuclear (HURREL, 2008). Voltando ao “dilema da graduação”, a
primeira década do século XXI foi um período em que as elites políticas
brasileiras buscaram graduar o país no cenário político internacional. Para tal, o
governo brasileiro orquestrou uma gama de medidas nos campos políticos da
diplomacia, da economia e da defesa, para atingir o que era entendido como o
objetivo de inserção internacional do país.
Em grandes linhas, o objetivo de maior protagonismo internacional do
Brasil, balizado pela estratégia do Sul Geopolítico, perfilou três eixos de atuação
internacional, com o objetivo de buscar a graduação do país, quais sejam: 1) a
integração regional (com Mercosul, Unasul e a Comunidade de Estados Latino-
Americanos e Caribenhos (CELAC); 2) as coalizões de geometria variável (como
o G-20, G-4, IBAS, BRICS) e cúpulas inter-regionais (Cúpula América do Sul-
África (ASA) e Cúpula América do Sul-Países Árabes (ASPA); 3) e a
diversificação de parcerias estratégicas bilaterais (China, Índia, Rússia, África do
Sul etc.). Essas ações diplomáticas eram sempre acompanhadas de outras
políticas de natureza complementar, como medidas no campo da defesa ou da
economia.
A América do Sul foi projetada como conceito referencial para a inserção
estratégica do Brasil. A integração regional ganhou, por isso, uma nova
gramática para a diplomacia brasileira, e a América do Sul situada como nossa
circunstância geográfica e espaço para a uma integração comercial, política,
cultural e de infraestrutura. O Brasil articulou iniciativas diplomáticas que
aprofundaram a integração econômica, principalmente pelo acordo entre o
Mercosul e a Comunidade Andina de Nações (CAN), o qual potencializou a
integração da infraestrutura com o aperfeiçoamento do projeto IIRSA5 e
viabilizou um organismo político intergovernamental para toda a América do Sul,
com a criação da Comunidade Sul-americana das Nações (CASA) (SARAIVA,
2007, p.49). A síntese desse projeto de ampla integração foi a criação da
UNASUL, em 2008, a qual substituiu a CASA e se transformou no guarda-chuva
institucional que hoje abriga o Conselho Sul-Americano de Infraestrutura e
Planejamento (COSIPLAN), substituto da IIRSA. Também no âmbito econômico,
o governo de Lula de Silva buscou reforçar a dimensão social das instituições de
integração regional, para reduzir as assimetrias intrabloco e fomentar a
5A Iniciativa para a Integração da Infraestrutura Regional Sul-Americana (IIRSA) é um programa conjunto dos governos dos 12 países da América do Sul que visa a promover a integração física desses países, com a modernização da infraestrutura de transporte, energia e telecomunicações. A IIRSA surge de uma proposta apresentada em agosto de 2000, em Brasília, durante a Reunião de Presidentes da América do Sul.
economia. O Conselho de Defesa Sul-Americano, criado no âmbito da UNASUL,
foi uma tentativa de fortalecer a região, ao estabelecer um foro de diálogo sem
a presença de potências extrarregionais, o que, na prática, graduava o país em
questões de defesa e segurança internacional.
No plano multilateral, a construção de coalizões de geometria variável,
como o G-206, no âmbito da OMC, foi elemento-chave para criar novos espaços
de poder e aumentar a pressão reformista arquitetada com a narrativa do Sul
Geopolítico. O uso de um multilateralismo propositivo, que vai além da atuação
nos regimes internacionais e cria novos espaços de articulação diplomática, foi
difundido pela capacidade do Brasil expandir coalizões com outros importantes
países em desenvolvimento, como Índia e África do Sul. A PEB uma graduação
maior do País na estratificação de poder no sistema internacional. Nesse sentido,
é pertinente mencionar novamente a participação brasileira na criação do Novo
Banco de Desenvolvimento e do Arranjo Contingente de Reservas, no âmbito
dos BRICS, que criou organizações de âmbito internacional sem a participação
das potências do Norte, o que cria pressão política pela reforma do processo
decisório da arquitetura mundial. Simultaneamente, o Brasil buscou fortalecer
sua participação nas instituições de Bretton Woods, como foi o caso da
assinatura do Bilateral Borrowing Agreement com o FMI, o que, na prática, o
tornou credor do Fundo.
O histórico pleito por um assento permanente no Conselho de Segurança
foi retomado de modo mais vigoroso e, com apoio conjunto de Alemanha, Japão
e Índia, formalizado como o G-4. E esse projeto é simbólico para expressar o
reformismo moderado do governo Lula: não se trata, a princípio, de propor novas
instituições, mas reformá-las para que elas reflitam a nova distribuição de poder
6 O G-20 é um grupo de países em desenvolvimento criado em 20 de agosto de 2003 na Conferência Ministerial da OMC, realizada em Cancun. O Grupo concentra sua atuação em agricultura, o tema central da Agenda de Desenvolvimento de Doha. O G-20 tem uma ampla representação geográfica, sendo atualmente integrado por 23 Membros: cinco da África (África do Sul, Egito, Nigéria, Tanzânia e Zimbábue), seis da Ásia (China, Filipinas, Índia, Indonésia, Paquistão e Tailândia) e 12 da América Latina (Argentina, Bolívia, Brasil, Chile, Cuba, Equador, Guatemala, México, Paraguai, Peru, Uruguai e Venezuela).
mundial. A atitude do Brasil em costurar alianças diplomáticas em defesa do
multilateralismo e da ONU sinalizou para uma PEB com o ímpeto de reivindicar
espaço na discussão das principais questões do sistema internacional,
promovendo a diversificação de parcerias comerciais, o alargamento da
presença diplomática, principalmente na África, e uma diplomacia combativa às
incoerências políticas e econômicas dos países desenvolvidos. Por meio das
alianças Sul-Sul e acordos com parceiros não tradicionais de várias regiões
(Ásia-Pacífico, África, Europa Oriental, Oriente Médio), a PEB almejou diminuir
as assimetrias nas relações externas com os países mais poderosos e aumentar
a capacidade negociadora nacional (VIGEVANI & CEPALUNI, 2007, p. 283).
Por esses 3 eixos de atuação internacional, portanto, o governo Lula da
Silva expandiu a participação brasileira nos principais temas e pleitos
internacionais, aproveitando-se de mudanças domésticas e internacionais – já
que a demanda por participação também partiu de importantes organismos
internacionais muito por conta dos excelentes resultados de inclusão social e
respeito aos valores democráticos7. O discurso brasileiro, ao mesmo tempo que
defendeu o combate à pobreza e desigualdade, denunciou as condições
estruturais assimétricas de um sistema internacional que aprofunda os laços de
dependência. A estratégia do Sul Geopolítico buscou harmonizar a demanda
pelo desenvolvimento doméstico com a denúncia das assimetrias do sistema
internacional e suas formas de reprodução, e a perspectiva social foi o seu fio
condutor. A dimensão social foi incorporada ao discurso da PEB (SILVA, 2016)
e políticas sociais, como o Bolsa Família e o Fome Zero, foram articuladas
estrategicamente como exemplos da experiência brasileira que poderia ser
replicada no mundo em desenvolvimento, especialmente em África, como o
emblemático discurso de Lula da Silva em Cabo Verde, em 20108. As
7 Ver “A Nova Classe Média: o lado brilhante dos pobres” / Marcelo Côrtes Neri (coord.). Rio de Janeiro: FGV/CPS, 2010, 149 p. 8 Acesso em 10 set. 2019, pelo site: http://www.itamaraty.gov.br/pt-BR/discursos-artigos-e-entrevistas-categoria/presidente-da-republica-federativa-do-brasil-discursos/8425-discurso-durante-sessao-de-abertura-da-cupula-brasil-comunidade-economica-dos-estados-da-africa-ocidental-cedeao-ilha-do-sal-cabo-verde-3-de-julho-de-2010
contradições domésticas de países em desenvolvimento, bem como a sua
“exportação” para outros países em desenvolvimento, não podem ser ignoradas.
A Cooperação Sul-Sul (CSS) foi importante mecanismo de política externa
para realizar essa tarefa em suas mais distintas agendas, como infraestrutura,
ciência e tecnologia, saúde, educação, segurança. Nesse sentido, a CSS foi o
mecanismo integrante de políticas e mobilização do poder nacional – recursos
militares, naturais, econômicos, com resultados variados nessas agendas. E a
narrativa do Sul Geopolítico foi a base de sustentação epistemológica dessa
grande estratégia brasileira. Mais do que isso, a CSS brasileira foi um importante
instrumento de difusão de normas criadas por atores do Sul, que ajudam a
questionar práticas e paradigmas do modelo de desenvolvimento exportado de
“cima para baixo” pelos países do Norte (DUARTE, 2019).
As estratégias de expansão e diversificação comercial do Brasil andaram
de mãos dadas com os projetos políticos, e a Cooperação Sul-Sul foi um elo para
viabilizar essa sincronia. Desse modo, a CSS tornou-se um vetor diplomático
central para o revisionismo da cartografia de poder mundial pelas lentes do Sul
Geopolítico, e foi importante nos 3 eixos de atuação destacados. O discurso do
Sul Geopolítico inspirou as práticas revisionistas, e os princípios que
fundamentaram a CSS, como a não-condicionalidade e reciprocidade, e
reforçaram a capacidade do Brasil se apresentar como um ator diferenciado no
tabuleiro político internacional. O ponto de destaque é o simbolismo de novas
práticas estimuladas por um ator que sempre se inseriu em condições de
dependência, parte de um eixo periférico do processo de formação do sistema
capitalista contemporâneo. A CSS permeou toda a ideia da política externa ativa
e altiva, e se difundiu por suas mais distintas agendas, desde temas mais
tradicionais convencionalmente imputados como high politics, como segurança,
até em agendas consideradas low politics, como os direitos humanos.
A tradição brasileira de valorizar o multilateralismo e o pacifismo foram
instrumentalizados na defesa de uma perspectiva geopolítica do Sul. A política
externa nesse período temperou o multilateralismo tradicional do Brasil com uma
perspectiva crítica à arquitetura da governança global. E a perspectiva do Brasil
no campo dos direitos humanos foi também fundamental nessa concepção
geoestratégica – e mais um elo importante que buscou alinhar os nichos
temáticos da inserção internacional em uma grande estratégia. No campo dos
direitos humanos, a PEB formulou propostas revisionistas nas instâncias
multilaterais e crítica à hiperpolitização do regime internacional (BELLI, 2009). A
busca do diálogo para capacitação dos atores locais e fortalecimento de
instituições foi enfatizada pelo Brasil como a forma mais eficaz de proteger os
direitos humanos no campo. A perspectiva dos direitos humanos foi voltada
principalmente para a promoção da justiça social e com forte ênfase em direitos
sociais. O regime internacional dos direitos humanos também sofreu críticas
contundentes quanto ao seu funcionamento hiperpolitizado e seletivo que, em
última instância, remete aos silêncios da construção da narrativa da
internacionalização dos direitos humanos, em especial ao espaço da América
Latina na construção do conceito (CAROZZA, 2003; ESTEVEZ, 2012;
GLENDON; 2003). A PEB no campo dos direitos humanos não se prendeu aos
direitos civis e políticos, predominantes na narrativa liberal-cosmopolita.
Portanto, a crítica à politização e seletividade do regime internacional dos direitos
humanos foi central no discurso brasileiro no governo Lula (BELLI, 2009). Duas
atitudes definem o posicionamento do Brasil: a defesa mais enfática na criação
de um mecanismo de revisão universal de violações de direitos humanos9 e a
tática da ação diplomática discreta ao invés de uma diplomacia de condenação
dos países violadores – elemento que mais gerou críticas e debate sobre a
política externa de direitos humanos nos anos recentes (FONSECA JR., 2014,
p.170).
Na leitura pós-colonialista, fonte de inspiração para a narrativa do Sul
Geopolítico, o caminho apontado pela comunidade internacional dos direitos
9 O Brasil já apresentava críticas à politização da então Comissão de direitos humanos e solicitou reformas na principal instância de direitos humanos da ONU. Esse discurso reformista ganha ímpeto no governo Lula, e foi imprescindível para a reforma que criou o Conselho de Direitos Humanos e criação da RPU em 2006. Ver BELLI (2009).
humanos reproduz uma lógica eurocêntrica plasmada por uma relação de
dominação colonial e pela ênfase em direitos civis e políticos. Os direitos
humanos violados pelos aliados do Ocidente e, inclusive, pelas próprias
potências ocidentais, são invisibilizados nessas denúncias e nas organizações
internacionais. Nesse sentido, os mecanismos do regime internacional são
enviesados e formas alternativas de engajamento devem ser criadas – e um
caminho que ganha destaque como solução estratégica é a Cooperação Sul-Sul.
A política externa “ativa e altiva” no governo Lula procurou diversificar
parcerias e propor a democratização da governança global e, nesse sentido, a
política externa de direitos humanos sofreu uma inflexão em nome das
estratégias reformistas que mudaram o critério de avaliação de violações de
direitos humanos em países em desenvolvimento. A aproximação com regimes
criticados pelo Ocidente, como China e Irã, foi justificada pelo discurso em
defesa do direito de desenvolvimento dos países do Sul (ENGSTROM, 2012;
p.17). No padrão que o ex-chanceler Celso Amorim classificou como “não-
intervenção e não-indiferença", a cooperação foi assumida como o caminho
preferencial para a melhoria dos direitos humanos nesses países. Por isso,
países em desenvolvimento mereceram sob o governo Lula, um enquadramento
político que associou a defesa dos direitos humanos à Cooperação Sul-Sul e às
potenciais transformações estratégicas da ordem internacional” (MILANI, 2012,
p.54). O governo Lula atribuiu centralidade da cooperação internacional como
estratégia de promover os direitos humanos para a solução de problemas
socioeconômicos e de assistência humanitária, sendo que ambos deveriam se
orientar pelo princípio da responsabilidade coletiva e não-intervenção em
assuntos internos, mas também acompanhada da ideia da não-indiferença.
O contraste da análise do caso brasileiro com a literatura de grande
estratégia aponta para algumas reflexões importantes. Em nosso entendimento,
a narrativa do Sul Geopolítico e a Cooperação Sul-Sul são, respectivamente, a
epistemologia e o mecanismo diplomático que viabilizaram a articulação da
política externa como peça integrante da grande estratégia no governo Lula da
Silva. A partir das ponderações de Silove (2017) sobre modos de construir uma
grande estratégia, a PEB foi formulada com um “alto” plano, engrenagem
fundamental de uma grande estratégia que articulou sistematicamente outras
políticas públicas.
Durante o governo de Dilma Rousseff, mudanças políticas e econômicas
no plano internacional reverteram o cenário favorável à projeção brasileira no
mundo. Temas de política doméstica passaram a ganhar prioridade na agenda
da Presidência em detrimento de questões internacionais. Com isso, a
orquestração das políticas públicas em busca da graduação internacional do
país enfrentou dificuldades, prejudicando a dinâmica da grande estratégia.10
Ademais, a leitura de interesses nacionais que predominou no governo
antecessor passou a ser questionada com a crise social, política e econômica
que culminou no controverso impeachment da presidente Rousseff. A partir de
2015, as elites políticas brasileiras perderam a capacidade de orquestração
diante desse momento de revisão do entendimento do que seriam os interesses
nacionais. A leitura de que o país deveria buscar graduação no cenário
internacional foi retirado, porém não foi alçada nenhuma interpretação
alternativa, seja por falta de consenso entre as elites políticas ou por inépcia
governamental de articular e consolidar uma nova leitura. Com isso, o Brasil
deixou de ter uma grande estratégia, na medida em que não se trata da
substituição de uma grande estratégia que buscava uma interpretação de
interesse nacional por outra que tem outros objetivos.
O atual cenário de abandono da estratégia do Sul Geopolítico e
esvaziamento da Cooperação Sul-Sul pela política externa de Jair Bolsonaro
remetem à fragilidade de manutenção a longo prazo de uma grande estratégia
em cenários de forte polarização doméstica e pressões externas em países do
Sul. Dentre as três possibilidades aventadas por Silove (2017), entendemos que
um plano tem menos capacidade de se consolidar no longo prazo, pois é mais
10 Cabe questionar, portanto, qual é o peso da diplomacia presidencial na execução de um conserto político no Brasil.
vulnerável a situações de crise. No caso particular de países em
desenvolvimento, a ambição do protagonismo internacional é, de certo, um
incômodo para os países satisfeitos com status quo do sistema internacional. A
reação de potências ocidentais, em especial os EUA, foi desarticular a grande
estratégia de graduação internacional do Brasil, buscando reforçar o padrão
histórico de dependência. Trata-se de resgatar um padrão de relação neo-
colonial, que inviabiliza uma política externa fundamentada na narrativa do Sul
Geopolítico, tal como demonstra o alinhamento automático aos EUA da política
externa do governo de Jair Bolsonaro. Não que essa assimetria de poder tenha
sido extinta, mas certamente foi afrontada pela política externa do governo Lula
da Silva. Episódios pontuais como a não aceitação pelo Conselho de Segurança
da solução turco-brasileira para a crise nuclear iraniana e a espionagem
industrial estadunidense contra a Petrobrás, revelada no escândalo dos
vazamentos da National Security Agency (NSA), denotam os esforços da
principal potência ocidental em neutralizar a busca pelo protagonismo
internacional de um ator emergente em seu entorno regional.
Considerações finais
As leituras tradicionais sobre grande estratégia e política externa olham,
quase que exclusivamente, para potências estabelecidas do Norte. O estado da
arte desta literatura demanda a construção de modelos conceituais que sejam
aplicados também em países do Sul. No intuito de contribuir para essa tarefa,
esse artigo identificou as fontes conceituais de construção de uma narrativa do
Sul Geopolítico e a relacionou a uma grande estratégia, usando como estudo de
caso a política externa brasileira formulada durante o governo Lula da Silva. A
identificação dos principais eixos de atuação internacional do Brasil revela um
projeto de graduação internacional, o qual tem sustentação epistemológica na
narrativa do Sul Geopolítico, e foi operacionalizado, em grande medida, pelas
políticas de Cooperação Sul-Sul.
A busca de uma graduação internacional provocou reações domésticas e
internacionais, e o cenário de crise econômica e política que se desenrola no
Brasil desde 2013, agravado com o impeachment de Dilma Rousseff em 2016 e
a eleição de Jair Bolsonaro em 2018, produziu uma articulação de forças que
aniquilam qualquer possibilidade de uma grande estratégia fundamentada na
narrativa do Sul Geopolítico. Isso demonstra que, em cenários de polarização
em países do Sul, a permanência de uma grande estratégia no longo prazo é
mais difícil de ser garantida.
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