monitoramento e avaliação na gestão pública
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Glauco Knoppglauco.knopp@institutopublix.com.br
Monitoramento e Avaliação na Gestão Pública
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MONITORAMENTO E AVALIAÇÃO NA GESTÃO PÚBLICA: CONTEXTO
A prática de Avaliação na Gestão Pública tem início após a II Guerra Mundial
Esforço de reconstrução dos países, avaliações de alguns programas sociais de grande vulto
Incentivo de organismos multilaterais (BIRD)
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MONITORAMENTO E AVALIAÇÃO NA GESTÃO PÚBLICA: CONTEXTO
Países em desenvolvimento: M&A nos governos incipiente até início de 1990.
Os avanços da nova administração pública têm muitas implicações sobre a função e a prática da avaliação
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Crise & Oportunidade de Reinvenção do Estado (ESTADO EM REDE)
Estado tradicional: Protagonismo isolado na cena do desenvolvimento
Estado em rede: Concertador ativador e direcionador estratégico das capacidades do mercado e da sociedade
• Reformas de primeira geração, o ajuste fiscal
– Se basta: ajuste pelo ajuste
– como pré-condição: primeiro o ajuste, depois o desenvolvimento
– É uma agenda negativa: “custos de oportunidade ao desenvolvimento”
• Reformas de segunda geração: a estratégia “dual”
– Ênfase no desenvolvimento e no fortalecimento institucional
+– Qualidade (com responsabilidade) fiscal e
consolidação do ajuste pelo ganho de eficiência: “fazer (o que deve ser feito) mais e melhor com menos”
... Gerando resultados que criam VALOR PÚBLICO sustentável
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Crise & Oportunidade de Reinvenção do Estado (ESTADO EM REDE)
Estado tradicional: Protagonismo isolado na cena do desenvolvimento
Estado em rede: Concertador ativador e direcionador estratégico das capacidades do mercado e da sociedade
• Reformas de primeira geração, o ajuste fiscal
– Se basta: ajuste pelo ajuste
– como pré-condição: primeiro o ajuste, depois o desenvolvimento
– É uma agenda negativa: “custos de oportunidade ao desenvolvimento”
• Reformas de segunda geração : a estratégia “dual”
– Ênfase no desenvolvimento e no fortalecimento institucional
+– Qualidade (com responsabilidade) fiscal e
consolidação do ajuste pelo ganho de eficiência: “fazer (o que deve ser feito) mais e melhor com menos”
... Gerando resultados que criam VALOR PÚBLICO sustentável
GESTÃO DA ESTRATÉGIA
GESTÃO DA EFICIÊNCIA
OPERACIONAL
GESTÃO DA EFICIÊNCIA
OPERACIONAL
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Crise & Oportunidade de Reinvenção do Estado (ESTADO EM REDE)
BUROCRACIA ORTODOXA Orientada para a
conformidade normativa Fragmentada Comando-controle
GOVERNANÇA SOCIAL Orientada para resultados que
geram valor público Sistêmica Relacional (em rede)
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UM NOVO PADRÃO DE GESTÃO PÚBLICA: O QUE MUDA? Orientação para o cidadão-usuário, ênfase na qualidade do serviço e do
atendimento (integrado) Gestão orientada para resultados: planejamento estratégico, orçamento por
resultados, acordos de resultados, gerenciamento intensivo de programas e projetos, monitoramento & avaliação
Flexibilização, simplificação burocrática e autonomia (com responsabilização) Novas formas de prestação de serviços públicos por meio de parcerias com
entes de cooperação e parcerias público-privada Fortalecimento do núcleo estratégico de governo por meio da profissionalização
da alta burocracia e do desenvolvimento de formas inovadoras na gestão de políticas públicas
Gestão em rede fortalecendo a capacidade relacional para lidar com a transversalidade e relações intergovernamentais
Uma nova gestão de pessoas: estratégica e profissional (carreiras, desenvolvimento de competências, remuneração variável por desempenho, sistema de gerência pública)
Mudanças na relações governo-sociedade, controle social, transparência, participação, governança social
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... Um Modelo de Governança Estratégica Para Resultados
Proc
esso
s Pe
ssoa
s D E S D O B R A M E N T O
C O N T R A T U A L I Z A Ç Ã O
A L I N H A M E N T OProcessos, estrutura, pessoas
C E N T R A L D E R E S U L T A D O S
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MONITORAMENTO E AVALIAÇÃO NA GESTÃO PÚBLICA
M A P A E S T R A T É G I C O
IndicadoresMetas
projetos
1
RESULTADOS
ESFORÇOS
Abordagem desenvolvida por Marini & Martins
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... Um Modelo de Governança Estratégica Para Resultados
Proc
esso
s Pe
ssoa
s
MONITORAMENTO E AVALIAÇÃO NA GESTÃO PÚBLICA
RESULTADOS
ESFORÇOS
Abordagem desenvolvida por Marini & Martins
CONSTRUÇÃO COLETIVA DA
AGENDA
PROCESSO DE CO-PRODUÇÃO NA
IMPLEMENTAÇÃO
CONTROLE SOCIAL
Do governo que governa a sociedadePARA
o governo que governa COM a sociedade
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Dimensões do Resultado
Impactos (outcomes)Produtos (outputs)Insumos (inputs)
Excelência ExecuçãoEconomicidade
Eficácia EfetividadeEficiência
Dimensões de Esforço
OutrosOutros
Ética
PoderCultura
Ações/Atividades
Organizações
Projetos
Processos
Ética
PoderCultura
... Gerando VALOR PÚBLICO sustentável
MONITORAMENTO E AVALIAÇÃO NA GESTÃO PÚBLICA
Planejamento
Execução
Monitoramento
Avaliação
Concepção e Desenho
Estado
Mercado3º Setor
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Estamos falando de um novo modelo de Estado, baseado em Governança (Governo Matricial e em Rede) e
Desempenho (Esforços e Resultados), cujo alcance só é possível a partir de mecanismos de Monitoramento e
Avaliação
MONITORAMENTO E AVALIAÇÃO NA GESTÃO PÚBLICA: CONTEXTO
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Estamos falando de monitorar e avaliar o desempenho do que?
Organizações: Governos Setores: áreas ou domínios de políticas públicas e da economia Intervenções: planos, programas, projetos Pessoas: equipes, líderes, cada indivíduo Serviços: internos e externos às organizações Processos Sistemas
Cada objeto com seus sistemas, métodos e estratégias de monitoramento e avaliação que devem “conversar” entre si
MONITORAMENTO E AVALIAÇÃO NA GESTÃO PÚBLICA: DIFERENTES OBJETOS DE ANÁLISE
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MONITORAMENTO E AVALIAÇÃO NA GESTÃO PÚBLICA
A criação de um Sistema de M&A não pode ser entendida como um fim em si mesmo
Mais importante que avaliar olhando para trás, ou seja, buscando responder se um determinado projeto apresentou resultados, é olhar pra frente, buscando melhorar a qualidade dos programas, e constituir instituições governamentais capazes de construir políticas públicas com base em evidências (LEGOVINI, 2009).
Deve-se respeitar o timing político-eleitoral
Alguns princípios básicos
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MONITORAMENTO E AVALIAÇÃO NA GESTÃO PÚBLICA
Utilidade (tempestividade, relevância, qualidade) e credibilidade (confiabilidade do método, da fonte) das informações geradas
Capacidade de integração à agenda de planejamento, gestão e orçamento governamentais
Forte estrutura de incentivos para a geração e uso da informação Demanda pela informação
Fatores Críticos de Sucesso em M&A
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MONITORAMENTO E AVALIAÇÃO NA GESTÃO PÚBLICA
Aprendizagem organizacional Melhorar a prática Accountability e transparência Alocação de recursos (integrar informações sobre resultados ao
processo de tomada de decisões orçamentárias) Controle/Fiscalização/Auditoria (Órgãos de Controle)**
Usos das Informações de M&A
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MONITORAMENTO E AVALIAÇÃO NA GESTÃO PÚBLICA
Gestores: Aprimorar desenho e funcionamento Legislativo/Planejamento/Fazenda: alocação de recursos entre
programas Sociedade civil: Prestação de contas a quem paga os impostos Beneficiário: “Empoderamento”
Partes Interessadas (usuários) nas informações de M&A
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MONITORAMENTO E AVALIAÇÃO NA GESTÃO PÚBLICA
Fortalecimento das relações de prestação de contas para dentro e para fora do governo
Tomadas de decisão mais eficazes Fomento ao intercâmbio de idéias e experiências sobre os programas e
projetos públicos Implementação de inovações Geração e Sistematização de conhecimentos na Administração Pública
Vantagens da adoção de sistemas de M&A em governos
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Monitoramento & Avaliação
Implementação
Intervenções
Política
Estratégias políticas
Sociedade
Normas e Valores
Abre oportunidades de aprendizagem
Provê recomendações
Cria transparência Ajuda na supervisão
Melhora o nível de informações
Abre oportunidades para participação democrática
Torna as políticas públicas mais efetivas, eficientes e sustentáveis
Dá mais credibilidade às políticas públicas
Permite a avaliação usando critérios de sustentabilidade
Gerenciamento Legitimação Iluminação e Controle social
Fonte: R. Stockmann
MONITORAMENTO E AVALIAÇÃO NA GESTÃO PÚBLICA: UTILIDADES DAS INFORMAÇÕES DE M&A
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IDENTIFICAÇÃO FORMULAÇÃO IMPLANTAÇÃO PÓS IMPLANTAÇÃO
DECISÃO DE IMPLANTAR
CORREÇÕES DE RUMO
Concepção
Avaliação de término
Iniciativa em Operação
Monitoramento Avaliação (ex-post)
ExecuçãoDiagnóstico
Avaliação Intermediária
Avaliação “ex-ante”
DECISÃO DE CONTINUAR
DECISÃO DE REPETIR
MONITORAMENTO E AVALIAÇÃO NA GESTÃO PÚBLICA: CICLO DE VIDA E FERRAMENTAS DE M&A
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ANO 0 ANO 1 ANO 2 ANO 3
DECISÃO DE IMPLANTAR
CORREÇÕES DE RUMO
Avaliação de Desenho
Monitoramento
Avaliação de processos
DECISÃO DE CONTINUAR
DECISÃO DE REPETIR
MONITORAMENTO E AVALIAÇÃO NA GESTÃO PÚBLICA: TIPOS DE AVALIAÇÃO NO GOVERNO DO MÉXICO
Avaliação Econômica
Avaliação Executiva
Avaliação de Impacto
CORREÇÕES DE RUMO
Avaliação de Indicadores
Avaliações Complementares
Linha de Base Focalização Stakeholders Meta-avaliação
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Economicidade
Excelência
Execução
Eficiência
Eficácia
Efetividade
Dim
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penh
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Ciclo de Vida
T-1 T0 Ti Tf Tf+1
Avaliação
Mo
nito
ram
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MONITORAMENTO E AVALIAÇÃO NA GESTÃO PÚBLICA
Crescente difusão e adoção nos últimos anos Requisito formal (condicionalidades contratuais impostas por BMDs) Foco em fiscalização e controle Pouco uso dos resultados
M&A em Governos no Brasil
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MONITORAMENTO E AVALIAÇÃO NA GESTÃO PÚBLICA
A demanda espontânea por avaliações de políticas, programas e projetos ainda é incipiente no setor público brasileiro
A geração de informações sobre os resultados de organizações, programas, políticas etc., ainda apresenta severas fragilidades
A incorporação destas informações aos processos decisórios, buscando-se ajustes e aprendizado, é incipiente
Diagnóstico de M&A em Governos no Brasil
Fonte: Marcia Joppert (2010; 2011)
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MONITORAMENTO E AVALIAÇÃO NA GESTÃO PÚBLICA
Publicização externa sobre a prática de M&A ainda é ruim
Impactos políticos das avaliações
Cultura reativa e defensiva típica de certas administrações (exposição das vísceras; avaliação vista como controle/punição)
Fonte: Marcia Joppert (2010; 2011)
Diagnóstico de M&A em Governos no Brasil
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MONITORAMENTO E AVALIAÇÃO NA GESTÃO PÚBLICA
A avaliação não é uma profissão institucionalizada e regulamentada e bem definida
Há poucos profissionais especializados disponíveis na área de M&A. Acaba-se limitando aos que se conhece.
Há insuficiência da oferta acadêmica de cursos de especialização em M&A
Fonte: Marcia Joppert (2010; 2011)
Diagnóstico de M&A em Governos no Brasil
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MONITORAMENTO E AVALIAÇÃO NA GESTÃO PÚBLICA
As avaliações são reduzidas à dimensão output, quando o ideal seria considerar diferentes dimensões de diferentes realidades (desenho, implementação, custo-efetividade, impacto) para contextos diferentes
Há pouca aderência dos resultados de avaliação à realidade prática dos programas, ou seja, baixo valor agregado da avaliação na geração de aprendizado e soluções efetivas
Fonte: Marcia Joppert (2010; 2011)
Diagnóstico de M&A em Governos no Brasil
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MONITORAMENTO E AVALIAÇÃO NA GESTÃO PÚBLICA
Quase inexistência de avaliações mistas (avaliações externas causam reações negativas dos gestores e as internas sofrem problemas de isenção)
Falta de cultura de tratar a avaliação como parte do projeto (previsão de $$ para avaliar)
Fonte: Marcia Joppert (2010; 2011)
Diagnóstico de M&A em Governos no Brasil
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MONITORAMENTO E AVALIAÇÃO NA GESTÃO PÚBLICA
Ausência de cultura de planejamento com base em métodos e evidências (uso do “achômetro”, feeling, conhecimento tácito)
Desintegração entre formulação e avaliação (condições de avaliabilidade; retroalimentação)
Ausência de equipes no setor público com expertise para demandar avaliações (problemas nos TdR, editais) e analisar seus resultados
Fonte: Marcia Joppert (2010; 2011)
Diagnóstico de M&A em Governos no Brasil
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MONITORAMENTO E AVALIAÇÃO NA GESTÃO PÚBLICA
Sociedade pouco instrumentalizada para saber demandar
O conhecimento no tema é acumulado em áreas específicas (educação, saúde), mas não sistematizado e compartilhado
Legislativo pouco proativo (comissões mistas, projetos de lei exigindo avaliações de programas)
Fonte: Marcia Joppert (2010; 2011)
Diagnóstico de M&A em Governos no Brasil
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Glauco KnoppMestre em Administração Pública pela FGV e Bacharel em Administração pela Escola Superior de Propaganda e Marketing (ESPM). Possui experiência profissional em organizações privadas (com e sem fins lucrativos) e na administração pública, com destaque para: Lojas Americanas S.A. (Gerente de Loja); Governo do Estado do Rio de Janeiro (Coordenador de Monitoramento e Avaliação do PNAGE); OSCIP Centro Mineiro de Alianças Intersetoriais (Coordenador de Projetos); Governo do Estado de Minas Gerais (Empreendedor Público). Lecionou em instituições de ensino superior, em cursos de graduação e pós-graduação, entre elas EBAPE/FGV e UFRJ. Atua como docente-colaborador eventual da Escola de Governo da Fundação João Pinheiro/MG em cursos de pós-graduação e Professor Associado da Fundação Dom Cabral (FDC). É palestrante e autor de diversas publicações em temas relacionados à gestão pública. É Consultor Sênior do Instituto Publix.
glauco.knopp@institutopublix.combr
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