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INSTITUTO DE ALTOS ESTUDOS MILITARES CURSO DE ESTADO MAIOR
1999 - 2001
TRABALHO INDIVIDUAL DE LONGA DURAO
DOCUMENTO DE TRABALHO
O TEXTO CORRESPONDE A TRABALHO FEITO DURANTE A FREQUNCIA DO CURSO NO IAEM SENDO DA RESPONSABILIDADE DO SEU AUTOR, NO CONSTITUINDO ASSIM DOUTRINA OFICIAL DO EXRCITO PORTUGUS.
O CONTROLO DE GESTO: CONTRIBUTOS PARA A DEFINIO DE
TABLEAUX DE BORD
Francisco Monteiro Fernandes Maj Eng
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TILD O Controlo de Gesto: Contributos para a definio de tableaux de bord
CEM 99/01 Major Francisco Monteiro Fernandes
I
NDICE
INTRODUO . 1
CAPTULO I. O SISTEMA DE CONTROLO DE GESTO E OS TABLEAUX DE BORD
5
I.1 A Gesto e o Controlo de Gesto .. 5
I.2 Definio e bases do Controlo de Gesto .. 8
I.3 Os instrumentos do Controlo de Gesto 10
I.4 Os tableaux de bord .. 14
I.4.1 Caracterizao geral .. 14
I.4.2 Pressupostos e metodologia para a sua concepo 16
I.4.3 A importncia dos indicadores .. 19
I.4.4 Os tableaux de bord e os sistemas de informao . 20
CAPTULO II. METODOLOGIA DE RECOLHA, ANLISE DE DADOS E INTERPRETAO DOS RESULTADOS ..
22
II.1 Metodologia de recolha e anlise dos dados ... 22
II.2 Interpretao dos resultados 22
II.2.1 Planeamento no Exrcito 22
II.2.1.1 Definio de objectivos . 22
II.2.1.2 Tipos de Planos . 24
II.2.1.3 Elaborao dos planos de aco 25
II.2.1.4 Oramentao 26
II.2.2 Execuo .. 27
II.2.2.1 Responsabilizao/descentralizao .. 27
II.2.2.2 Sistemas de reporte 28
II.2.2.3 Coordenao das actividades . 29
II.2.3 Controlo ... 29
II.2.3.1 Identificao das variveis-chave de aco ... 29
II.2.3.2 Controlo oramental .. 29
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TILD O Controlo de Gesto: Contributos para a definio de tableaux de bord
CEM 99/01 Major Francisco Monteiro Fernandes
II
II.2.3.3 Indicadores e critrios de desempenho .. 30
II.2.3.4 Sistemas de informao e apoio tomada de deciso ... 31
II. 2.3.5 Correco face a desvios .. 32
II.2.3.6 Avaliao ... 33
CONCLUSES . 34
CAPTULO III. PROPOSTAS; CONTRIBUTOS PARA A DEFINIO DE TABLEAUX DE BORD ..
35
III.1 Propostas 35
III.1.1 Formao e informao a todos os nveis de autoridade e comando dos objectivos e necessidades de um sistema de controlo de gesto
35
III.1.2 Definio de um Calendrio Formal de Planeamento Anual do Exrcito . 36
III.1.3 Anlise e definio do organograma de gesto do Exrcito .. 37
III.1.4 Concepo e implementao do sistema de informao de gesto do Exrcito .
38
III.2 Definio de um tableau de bord para as FOP, para uso do Comandante do Exrcito .
40
BIBLIOGRAFIA
ANEXOS:
A Classificao e tipos de Controlo
B Nveis Clssicos de Gesto
C Caracterizao dos Objectivos
D Matriz nvel de gesto / instrumentos do controlo de gesto
E As fases de desenvolvimento do Controlo de Gesto
F Organizao em Centros de Responsabilidade
G O Processo de Planeamento Operacional NATO
H Limitaes do Controlo Oramental
I Os indicadores no financeiros
J Metodologia de elaborao de um tableau de bord
L Caracterizao dos indicadores
M Sistemas de Informao Computorizados
N Referencial de Avaliao do Sistema de Controlo de Gesto no Exrcito
O Responsabilidade de Planeamento no Exrcito
P Indicadores propostos pelo SIPPO
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CEM 99/01 Major Francisco Monteiro Fernandes
III
Q A Cadeia de Valor do Exrcito
R Objectivos e variveis-chave de aco relativos s FOP
S Guio das entrevistas
T Glossrio de abreviaturas
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TILD O Controlo de Gesto: Contributos para a definio de tableaux de bord
CEM 99/01 Major Francisco Monteiro Fernandes 1
INTRODUO
A vida de qualquer organizao constituda por uma multiplicidade de decises e
aces. Estas tm o propsito de cumprir os objectivos que a organizao se prope
atingir, por forma a garantir a sua continuidade e desenvolvimento.
O processo de gesto planeamento, organizao, direco e controlo enquadra as
decises e aces que se exercem sobre recursos humanos, materiais e financeiros,
combinando-os com eficincia1 por forma a que deles resultem produtos e servios
necessrios sociedade.
Como organizao, o Exrcito, tem de gerir os recursos que o Pas pe ao seu dispor,
com eficincia e eficcia2, para o cumprimento da sua misso de apoio estratgia
nacional. Devido aos constrangimentos de recursos, cada vez mais necessrio
quantificar e medir as aces desenvolvidas na concretizao da sua actividade, de
modo a permitir a sua avaliao e anlise com base no racional custo/eficcia ou
custo/eficincia e que informem, a cada momento, da verdadeira capacidade do Exrcito
para cumprir a sua misso.
No Exrcito so diariamente realizados actos de gesto por todos os nveis
hierrquicos, actos esses que implicam decidir: desde logo definir que objectivos
atingir; que caminhos a seguir para os alcanar; como organizar os recursos; como
dirigir os subordinados e finalmente analisar em que medida as realizaes
correspondem ou no ao planeamento efectuado3. Por outro lado, necessrio que os
objectivos, que fundamentam as decises tomadas aos vrios nveis hierrquicos, sejam
enquadrados e concorram para os objectivos definidos pelo Comandante do Exrcito,
1 Eficincia a medida normativa da utilizao dos recursos, ou seja fazer certas as coisas. Joo Abreu de Faria Bilhim, Teoria Organizacional, Estruturas e Pessoas, Lisboa, ISCSP, p.319. 2 Eficcia a medida normativa do alcance dos resultados globais da organizao, ou seja, fazer as coisas certas. Idem, p.319. 3 Sebastio Teixeira, Gesto das Organizaes, Alfragide, McGraw-Hill, 1998, p.6.
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decorrentes da sua misso. Essas decises devem ainda ser oportunas e fundamentadas
com base no racional referido supra. Os sistemas4 de controlo de gesto destinam-se a
suprir essas necessidades e a lgica da sua existncia no difere muito da lgica dos
sistemas de comando e controlo, quando pensamos no planeamento e conduo de
operaes militares.
Tal como os segundos, os sistemas de controlo de gesto implementados e/ou a
implementar no Exrcito devem ser adequados ao seu sistema de valores, estrutura
organizacional e fundamentalmente caracterstica da sua misso e actividades nicas.
Na abordagem ao tema do nosso trabalho, formulmos duas questes iniciais que
conduziro toda a investigao, porque intimamente relacionadas, julgamos que as
respostas encontradas, correspondero resposta ao desafio que nos foi proposto:
1. Em que medida existe um sistema de controlo de gesto no Exrcito?
2. Em que medida possvel conceber e definir um sistema de tableaux de bord
como parte do sistema de controlo de gesto no Exrcito?
Apesar de algumas caractersticas da organizao alvo do nosso estudo o Exrcito
tais como a grande dimenso, complexidade dos circuitos de informao,
multiplicidade de especializaes e elevada disperso geogrfica, nosso parecer, que a
identificao, anlise e avaliao dos mecanismos e instrumentos existentes de controlo
de gesto possvel realizar-se, focalizando a nossa ateno onde, supostamente, os
mesmos deveriam existir, isto , ao nvel da Estrutura Superior do Exrcito5.
4 Sistema um conjunto organizado de entidades (pessoas, mquinas, procedimentos, documentos, dados, informao), inseridas num determinado contexto (meio envolvente), cujas relaes mtuas evoluem no sentido do cumprimento de um determinado objectivo. Anon 5 Entendemos que o controlo de gesto um sistema integrado top to bottom. (N.A.)
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TILD O Controlo de Gesto: Contributos para a definio de tableaux de bord
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Para isso, utilizaremos como amostra as actividades de planeamento, execuo e
controlo ao nvel da Estrutura Superior do Exrcito, e dos resultados dessa amostra,
faremos a extrapolao para a totalidade da organizao.
Com base no pressuposto anterior, a conduo da investigao baseou-se na seguinte
metodologia:
Consulta de bibliografia diversa que aborda conceptualmente a questo do
Controlo de Gesto e dos Tableaux de Bord.
Anlise de legislao, directivas e demais documentos que digam respeito s
actividades de planeamento, execuo e controlo no Exrcito;
Conduo de entrevistas, realizadas na pessoa do General CEME, no Estado
Maior do Exrcito (Diviso de Planeamento e Programao, Diviso de
Operaes e Diviso de Sistemas de Informao, Comunicaes e Segurana) e
na Direco de Servio de Finanas;
Nesta medida, pareceu-nos adequado estruturar o trabalho da seguinte forma:
Captulo 1 O Sistema de Controlo de Gesto e os Tableaux de Bord, onde so
apresentados os conceitos relacionados com esta problemtica, nomeadamente a sua
insero na gesto das organizaes, a sua caracterizao e as premissas que sustentam
a sua adopo e implementao.
Captulo 2 Metodologia de Recolha, Anlise de Dados e Interpretao dos
Resultados, onde realizada a anlise dos dados obtidos no trabalho de campo,
correlacionando os conceitos ou modelo de Controlo de Gesto apresentado e a
realidade do Exrcito. No final deste captulo julgamos estar em condies de responder
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TILD O Controlo de Gesto: Contributos para a definio de tableaux de bord
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primeira questo colocada: Em que medida existe um sistema de controlo de gesto
no Exrcito?
Captulo 3 Propostas; Contributos para a definio de Tableaux de Bord, onde
propomos uma forma de implementar um sistema de controlo de gesto no Exrcito,
que permita definir um conjunto de tableux de bord para o mesmo, e num mbito mais
restrito, propomos ainda um tableau de bord, para o General CEME, relativo s Foras
de Projeco. Com este captulo pretendemos dar resposta segunda questo colocada
inicialmente: Em que medida possvel conceber e definir um sistema de tableaux de
bord como parte do sistema de controlo de gesto no Exrcito?
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TILD O Controlo de Gesto: Contributos para a definio de tableaux de bord
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CAPTULO I
O SISTEMA DE CONTROLO DE GESTO E OS TABLEAUX DE BORD
I.1 A Gesto e o Controlo de Gesto
Gesto ou administrao6 entendido como o processo de se conseguir resultados
atravs das pessoas7. Para alm da orientao e coordenao de pessoas, a gesto
implica tambm a afectao e controlo de recursos financeiros e materiais, ao dispor da
organizao, para alcanar os seus objectivos com a maior eficincia e economia de
aco.
A funo Gesto define ou interpreta os objectivos da organizao, que so os
resultados que se pretendem, e transforma-os em aco, atravs de planeamento,
organizao, direco e controlo de todos os esforos realizados, a fim de atingir esses
mesmos objectivos8.
A gesto abarca, ento, quatro funes ou sub-funes: planeamento, organizao,
direco e controlo que quando visualizadas na sua abordagem total para o alcanar de
objectivos, formam o processo administrativo9.
A relao entre as vrias funes de completa interactividade; exercem umas sobre
as outras influncia e criam dependncias recprocas: um mau planeamento no
possibilita um bom controlo; um deficiente controlo invalida as vantagens de um bom
planeamento; a melhor organizao no resiste a uma direco inexistente ou omissa; o
esforo de direco perde-se numa organizao desestruturada ou de estrutura
6 Etimologicamente administrar e gerir tm o mesmo significado e para efeitos deste trabalho os termos sero usados indistintamente. (N.A.) 7 Idalberto Chiavenato, Teoria Geral da Administrao vol 1, So Paulo, McGraw-Hill do Brasil, 1979, p.7. 8 Sebastio Teixeira, op. cit., p.3. 9 Idalberto Chiavenato, op. cit., p.225.
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TILD O Controlo de Gesto: Contributos para a definio de tableaux de bord
CEM 99/01 Major Francisco Monteiro Fernandes 6
inadequada10. Em suma, a insuficincia em qualquer uma das quatro funes
administrativas, torna falvel a globalidade do sistema.
O planeamento pode ser definido como o processo de determinar antecipadamente o
que deve ser feito (os objectivos a atingir) e como faz-lo. Os planos, produto do
planeamento, estabelecem a forma como a organizao se vai articular e que actividades
vai desenvolver para atingir os objectivos.
O controlo o processo de comparao do actual desempenho da organizao, com
padres previamente estabelecidos, apontando as eventuais aces correctivas
necessrias. A oportunidade da aco correctiva fundamental para a realizao da
funo controlo. Independentemente da classificao ou caracterizao do controlo11, a
essncia do conceito reside na determinao de se a actividade controlada alcana ou
no os resultados desejados. Quando se fala em resultados desejveis, pressupe-se que
estes resultados sejam previstos e conhecidos. Em sntese: o conceito de controlo no
pode existir sem o de planeamento12.
O controlo de gesto engloba estes dois processos, envolvendo vrios tipos de
actividades de planeamento e controlo que ocorrem numa organizao e que incluem13:
Planear o que a organizao deve realizar;
Coordenar as actividades de vrias partes da organizao;
Comunicar informao;
Avaliar informao;
Decidir que, ou se, alguma aco deve ser tomada;
Influenciar as pessoas para modificar o seu comportamento.
10 Manuel Pedroso Marques, O Jogo Estratgico na Gesto, Algs, DIFEL, 1996, p.50. 11 Anexo A Classificao e tipos de Controlo. 12 Idalberto Chiavenato, op. cit., p.304. 13 Robert Anthony e Vijay Govindaranjan, Management Control Systems, 9 Edio, Boston, McGraw-Hill, 1998, pp.6-7.
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TILD O Controlo de Gesto: Contributos para a definio de tableaux de bord
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Isto no significa que o controlo de gesto seja considerado uma funo
administrativa, englobando o planeamento e o controlo na sua totalidade. O controlo de
gesto, quando implementado numa organizao, situar-se- a jusante da anlise e
planeamento estratgico e a montante do controlo de tarefas14.
A diferena essencial entre o planeamento estratgico e o controlo de gesto que o
primeiro um processo no sistemtico, pois a necessidade de uma deciso estratgica
pode surgir a qualquer momento e o controlo de gesto sistemtico, com fases que se
repetem em cadncias peridicas: programao, oramentao, execuo e controlo15.
O controlo de gesto assume, partida, a existncia de objectivos coerentes que se
devem alcanar no processo de gesto. A definio desses objectivos e a forma genrica
de os alcanar so estabelecidos no processo de anlise e planeamento estratgico.
Assim, o plano estratgico deve ser o ponto de partida do processo de controlo de
gesto. O controlo de gesto deve, por isso, ser encarado como um meio de assegurar a
interligao e a coerncia entre os objectivos e os planos de longo e curto prazo, a
melhor forma de os realizar, e medir em qualquer altura a forma como as actividades
esto a ser desenvolvidas e os objectivos alcanados. Um sistema de controlo de gesto
numa organizao um dos sub-sistemas de que esta dispe para a realizao da sua
estratgia, tal como a estrutura organizacional, a gesto dos recursos humanos, a cultura
organizacional e os sistemas de informao, auxiliando-a a focalizar-se nos seus
objectivos, optimizar a utilizao dos seus recursos e orientar o comportamento dos seus
gestores.
14 Robert Anthony e Vijay Govindaranjan, op. cit., p.7. 15 Hughes Jordan et al., O Controlo de gesto Ao servio da estratgia e dos gestores, 3 Edio, Lisboa, reas Editora, 1999, p.66.
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TILD O Controlo de Gesto: Contributos para a definio de tableaux de bord
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I.2 Definio e bases do Controlo de Gesto
O controlo de gesto focaliza a sua ateno no desenvolvimento de instrumentos que
permitam a actuao e aco dos decisores e gestores a todos os nveis16, com vista a
atingirem os objectivos estratgicos, privilegiando a aco e a tomada de deciso em
tempo til e favorecendo a delegao de autoridade e responsabilidade17, ou o
conjunto dos processos de recolha e de utilizao de informaes, tendo em vista vigiar
e governar a evoluo da organizao, a todos os nveis. Para isso, o controlo de gesto
apoia-se em duas bases18:
O processo de controlo que envolve a fixao de objectivos, a elaborao de planos
de aco, a quantificao e a interpretao dos resultados intermdios para corrigir
os planos de aco e alcanar os objectivos;
O sistema de controlo que envolve o conjunto organizado dos instrumentos, planos,
oramentos, controlo oramental, contabilidade e tableaux de bord que a
organizao utiliza para formalizar as suas escolhas.
Enquanto base instrumental, o controlo de gesto, insere-se perfeitamente na funo
administrativa controlo, mas enquanto processo abarca as funes de planeamento e
controlo. Este processo, ao longo do tempo, define a natureza temporal do controlo de
gesto.
Os gestores a todos os nveis tomam decises que resultam em realizaes
correspondentes aos objectivos da organizao. desejvel que as suas aces e
decises sejam enquadradas num processo rigoroso e sistemtico que leve os gestores a
avaliar os resultados, a compar-los com as previses e a identificar as causas dos
desvios para actuar com justeza19.
16 Anexo B Nveis Clssicos de Gesto. 17 Hughes Jordan et al., op. cit., p.21. 18 idem, p.348. 19 ibidem, p.28.
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Fazendo uso dos processos de planeamento e controlo, como j foi referido, o
controlo de gesto inicia-se quando os gestores fixam os objectivos20 quantificados a
realizar at ao final de um determinado perodo. Com vista a facilitar o
acompanhamento posterior, esses objectivos devero ser fraccionados em valores
intermdios, mensais ou trimestrais. Para atingir esses objectivos, os gestores elaboram
planos de aco, escolhendo e afectando meios materiais, humanos, financeiros, que
consideram mais adequados e compatveis com os constrangimentos de recursos. A
quantificao e a programao dos planos de aco e dos resultados provveis a atingir,
conduzem s previses mensais ou trimestrais.
Ao longo do perodo de realizao dos planos de aco, o processo de controlo de
gesto continua com base no acompanhamento do resultados e tomada das decises
correctivas. Analisar os resultados parciais, comparar com as previses e apreciar o
carcter durvel ou recupervel dos desvios, permite preparar as alteraes necessrias
aos planos de aco iniciais com a finalidade de os corrigir, para se atingirem os
objectivos iniciais.
Na fase final, a avaliao dos desempenhos do perodo, em cada rea de actividade,
baseada nas realizaes efectivas comparadas com os objectivos iniciais, permite aos
gestores chegar a duas concluses21:
Utilizar o sistema de sano-recompensa para valorizar o desempenho dos
gestores a eles subordinados;
Aproveitar a experincia acumulada e analisada nesse perodo como apoio para a
preparao dos objectivos e planos de aco do perodo seguinte (feedback).
Para que o controlo de gesto seja aplicado preciso conhecer antecipadamente
como vo ser medidas as actividades, dispor atempadamente das informaes
20 Anexo C Caracterizao dos Objectivos. 21 Hughes Jordan et al., op. cit., pp.29-30.
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CEM 99/01 Major Francisco Monteiro Fernandes 10
necessrias que permitam antecipar decises no sentido de atingir ou melhorar essas
medidas e conhecer rapidamente o impacto das decises sobre o grau de realizao dos
objectivos. Para responder a estas necessidades, desenvolveram-se instrumentos de
gesto, que constituem o sistema de controlo de gesto.
I.3 Os instrumentos do Controlo de Gesto
Classicamente, os gestores so segmentados em trs categorias, tendo em ateno o
nvel hierrquico que ocupam na organizao22. O controlo de gesto utiliza numerosos
instrumentos que procuram satisfazer as necessidades de cada nvel identificado23. Esses
instrumentos dividem-se em instrumentos de pilotagem, instrumentos de orientao do
comportamento e instrumentos de dilogo. Embora segmentados nestas trs
categorias, estes instrumentos so interdependentes. Apesar disso, a implementao de
um sistema de controlo de gesto numa organizao no obriga a que todos estes
instrumentos sejam aplicados na sua totalidade e simultaneamente24.
Os instrumentos de dilogo destinam-se a promover as relaes e o dilogo entre os
gestores aos diversos nveis. Esse dilogo importante no processo de negociao dos
objectivos, na negociao dos meios a prever no plano operacional e no oramento, na
prestao de resultados e avaliao e na negociao das aces correctivas. O dilogo
entre os vrios nveis da pirmide organizacional importante porque conduz
aderncia aos objectivos e aos meios de os alcanar e promove a coerncia das aces a
todos os nveis da organizao.
Os instrumentos de orientao do comportamento visam responder s
necessidades originadas pela existncia de nveis de gesto diferenciados dentro de uma
22 Anexo B Nveis Clssicos de Gesto. 23 Anexo D Matriz nvel de gesto / instrumentos do controlo de gesto. 24 Anexo E As fases de desenvolvimento do Controlo de Gesto.
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TILD O Controlo de Gesto: Contributos para a definio de tableaux de bord
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organizao. Enquadrar e canalizar a aco dos gestores a todos os nveis com vista
satisfao dos objectivos globais da organizao e no dos objectivos parciais de cada
um, o objectivo destes instrumentos. So trs os instrumentos que procuram responder
a esta necessidade: a organizao em centros de responsabilidade, a avaliao do
desempenho e a implementao de preos de transferncia interna.
Os instrumentos de pilotagem, nos quais iremos focalizar a nossa ateno,
correspondem aos instrumentos necessrios para que os gestores possam fixar
objectivos, planear e acompanhar os resultados. So constitudos pelo plano
operacional, pelo oramento, pelo controlo oramental e pelos "tableaux de bord. Os
instrumentos de pilotagem permitem desdobrar os objectivos estratgicos na aco
operacional e asseguram uma base de leitura e de interpretao permanente dos
resultados da aco que serve como retorno de experincia (feedback) e apoia, em
tempo, a tomada de deciso (feedforward). Como j foi referido, at definio do
plano estratgico o controlo de gesto no intervm, mas este constitui o ponto de
partida do processo de controlo de gesto, que se inicia pela elaborao do plano
operacional.
O plano operacional
O plano operacional a definio operacional da estratgia escolhida. O plano
operacional visa o mdio ou curto prazo e o plano estratgico o longo prazo. O plano
operacional quantitativo, claro e detalhado, porque a sua finalidade verificar se a
estratgia pode vir a ser realizvel, focalizando-se nos aspectos essenciais e traduzindo
em aces concretas as orientaes recebidas do plano estratgico com a finalidade de
viabilizar este ltimo.
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TILD O Controlo de Gesto: Contributos para a definio de tableaux de bord
CEM 99/01 Major Francisco Monteiro Fernandes 12
Normalmente, elaborado um plano operacional por cada centro de
responsabilidade25, que deve conter26:
Os objectivos a atingir, que ficaram acordados entre o responsvel do centro e o
seu superior hierrquico;
Os planos de aco para implementar a estratgia, os resultados esperados, o
calendrio das realizaes e o responsvel em causa;
A previso das necessidades em recursos, nomeadamente equipamentos, pessoal
e financeiros;
A previso dos proveitos e dos custos no horizonte temporal do plano;
A anlise da proposta de plano.
Ao traduzir em aces detalhadas, as orientaes estratgicas o plano operacional
realiza a ligao entre o planeamento estratgico e o oramento. Essa ligao cabe aos
planos de aco que identificam as actividades necessrias e fundamentais (as variveis-
chave de aco) para atingir os objectivos27.
O oramento
A quantificao financeira desses planos de aco conduzem ao oramento de cada
rea de responsabilidade da organizao. O oramento funciona ento como um
instrumento de gesto para viabilizar os planos de aco, tornando a afectao de
recursos eficiente e avaliar a evoluo da organizao em relao aos objectivos,
servindo como base de referncia para controlo do desempenho corrente e como sinal
de alerta para os gestores28.
25 Anexo F Organizao em Centros de Responsabilidade. 26 Hughes Jordan et al., op. cit., p.72. 27 Embora no exista um modelo global para a elaborao do Plano Operacional, a sua elaborao, de alguma forma, e com as devidas ressalvas e adaptaes, poder ser semelhante ao processo de planeamento operacional NATO. (N.A.). Anexo G O Processo de Planeamento Operacional NATO. 28 Hughes Jordan et al., op. cit., pp. 90-93.
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CEM 99/01 Major Francisco Monteiro Fernandes 13
Do que foi referido ressalta a importncia dos objectivos e planos de aco para a
elaborao do oramento e para que este se constitua numa ferramenta realmente vlida
de gesto. Os planos de aco so o resultado das decises sobre as actividades que se
executaro durante o ano seguinte e que tm implicaes sobre os meios para atingir os
objectivos. Os planos de aco so pois a base de afectao de recursos humanos,
materiais e financeiros29. Parece bvio que sem objectivos e planos de aco no poder
existir um oramento coerente.
O controlo oramental
O controlo oramental a medida e anlise dos desvios face s previses
oramentais. Sem controlo, o processo de planeamento e oramentao seria limitativo
e pouco actuante, uma vez que o rigor de previso subjacente a este processo seria
pouco considerado30.
Para o controlo oramental importante no apenas a previso do que vir a
acontecer, mas tambm os objectivos (resultados) a alcanar e os planos de aco para
os atingir.
O controlo oramental deve incidir sobre os planos de aco quantificados em termos
financeiros, constituindo um instrumento de acompanhamento da utilizao dos meios e
recursos por cada responsvel, permitindo nomeadamente, manter cada gestor
informado daquilo que se passa no seu centro de responsabilidade, comparando as
realizaes com as previses, identificando as causas das diferenas e explicando as
aces correctivas.
29 Os planos de aco identificam os meios necessrios, a quantificao desses meios em termos de recursos financeiros numa perspectiva de utilizao ptima dos meios e recursos. (N.A.) 30 Hughes Jordan et al., op. cit., p.157.
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TILD O Controlo de Gesto: Contributos para a definio de tableaux de bord
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Atendendo a algumas limitaes31, que impedem que o controlo oramental seja
utilizado como um instrumento de acompanhamento de resultados eficiente, foi
desenvolvido outro instrumento de pilotagem: os tableaux de bord.
I.4 Os tableaux de bord
Os tableaux de bord, que passaremos a designar por TBG (tableau/tableaux de bord
de gesto), um instrumento de pilotagem, assim como o plano operacional, o
oramento e o controlo oramental. O plano operacional e o oramento so
instrumentos previsionais de resultados32 e o controlo oramental e o TBG so
instrumentos de acompanhamento dos mesmos. O TBG pretende ser um instrumento
rpido e flexvel para o acompanhamento dos resultados. Rpido porque pode ser
apresentado pouco tempo aps o perodo de anlise e flexvel porque pode ser adaptado
a cada gestor e centro de responsabilidade.
Os TBG so apenas um dos instrumentos ao dispor dos gestores para o controlo das
suas actividades e como tal, so complementares dos restantes j enunciados, pois
preenchem apenas parte da finalidade do controlo de gesto, que dispor de informao
e decidir em tempo til.
I.4.1 Caracterizao geral
Existem numerosas concepes de TBG, cuja traduo para portugus poderia ser de
quadro de comando ou quadro de controlo33. Essencialmente, deve tratar-se de um
instrumento de gesto muito sinttico, rpido e frequente, que contenha um conjunto
de dados sobre os resultados de um centro de responsabilidade, para informao e
31 Anexo H Limitaes do Controlo Oramental. 32 Traduzem uma previso do que quer atingir. (N.A.) 33 Iremos manter a designao original que o uso consagrou. (N.A.)
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TILD O Controlo de Gesto: Contributos para a definio de tableaux de bord
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aco do gestor34. Para uma organizao, os TBG, so instrumentos que medem
permanentemente o desempenho ou performance. No existe um TBG nico numa
organizao, mas um TBG para cada centro de responsabilidade, que se articula de
forma coerente com os TBG dos nveis hierrquicos superiores e inferiores.
Os TBG podero assemelhar-se ao painel de instrumentos de um automvel ou
avio, que permitem ao condutor ou piloto, seguir na direco ou rumo para chegar a
um destino que inicialmente definiu, lendo os indicadores que revelam o estado de
funcionamento do aparelho.
O TBG um instrumento de gesto com vista aco dos gestores e assume-se como
um sistema de comunicao do controlo de gesto. O TBG deve chamar a ateno do
responsvel de um centro de responsabilidade sobre os factores-chave, ou variveis-
chave de aco35, para atingir os objectivos, apoiando-se sobre um conjunto de
informaes, fornecidas pela contabilidade ou pelas estatsticas.
Os TBG, produzem informaes de acompanhamento e controlo, e cumprem a sua
misso ajudando o gestor na tomada de deciso e no controlo de gesto. Como so
instrumentos destinados a fornecer informao rpida para actuar no curto prazo, isso
implica o respeito por um conjunto de caractersticas36:
Rapidez devendo estar disponveis pouco tempo aps o perodo em anlise. Esta
rapidez implica que os indicadores, ao contrrio do rigor da contabilidade, reflictam
muitas vezes aproximaes e estimativas;
34 Hughes Jordan et al., op cit, p.206. 35 Variveis-chave de aco so os meios sobre os quais o responsvel tem poder de deciso, por delegao de autoridade, com maior efeito potencial sobre a realizao dos objectivos. Hughes Jordan et al., op cit, p.218. 36 idem, pp.207-209.
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Estimativas como corolrio da caracterstica anterior, quando se privilegia a
rapidez reduz-se o rigor e detalhe na medio dos indicadores constantes no TBG,
que em ltima anlise podero ser estimados e posteriormente confirmados;
Diversidade as decises no se podem basear exclusivamente em dados
financeiros, pelo que dados fsicos ou no financeiros devem tambm constar no
TBG.
Sntese devem conter um mnimo de indicadores essenciais para o gestor poder
acompanhar aquilo que so as variveis essenciais do seu plano de aco.
Frequncia a frequncia de publicao ou actualizao dos TBG fundamental,
de forma a que apoie, em permanncia, a tomada de decises pelos gestores.
Podemos afirmar que para alm de instrumentos de controlo de gesto, os TBG, so
instrumentos de apoio tomada de deciso, pois a tomada da deciso o processo de
converso da informao em aco37.
Embora materialmente os TBG sejam quadros com nmeros e/ou grficos, eles
integram todos os instrumentos de controlo de gesto, encerrando em si, a sntese de
todo o sistema de controlo de gesto, sendo, na sua forma mais desenvolvida, muitas
vezes apelidados de tableau de bord integral38. Por este motivo a sua concepo
ultrapassa largamente os aspectos tcnicos.
I.4.2 Pressupostos e metodologia para a sua concepo
Os TBG so instrumentos que permitem controlar a realizao eficiente dos
objectivos fixados, identificando o que no evolui como o previsto. necessrio para
isso dispor de uma previso, uma referncia que permita comparar em permanncia o
37 Jos Rasco, Anlise Estratgica Sistema de Informao para a Tomada de Deciso Estratgica, Lisboa, Edies Slabo, 2000, p.155. 38 Antonio Dvila, El Cuadro de Mando Integral, Revista de Antiguos Alumnos, IESE, Univesidadad de Navarra, p.36.
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previsto e o realizado. Isto reala a importncia e necessidade de um ou vrios
objectivos anteriormente fixados, que sirvam de previso ou referncia. Sendo os
objectivos um fim em si, os planos de aco determinam quais as actividades e meios
empenhados para a sua consecuo. O acompanhamento dos resultados ou a medida da
forma como se est a caminhar para os atingir deve recair sobre os meios e actividades
identificados nos planos de aco, que conduzem realizao dos objectivos, isto , das
variveis-chave de aco, correspondentes a cada objectivo. A quantificao de cada
varivel-chave realizada por indicadores financeiros, e no financeiros39, que no fundo
materializam fisicamente a forma como a organizao utiliza os seus recursos e como os
objectivos vo sendo alcanados.
Os TGB so assim um conjunto ordenado e coerente de indicadores, em nmero
limitado40, que permitem aos gestores acompanhar as variveis-chave de aco e sobre
elas tomar decises no sentido de cumprir os objectivos.
Os objectivos podero corresponder aos resultados apenas de um centro de
responsabilidade ou nvel de deciso, ou como mais usual, que vrios centros de
responsabilidade concorram para a realizao de um ou mais objectivos.
por isso indispensvel que exista ligao entre os TBG dos diferentes nveis
hierrquicos, por forma a que cada um disponha das informaes necessrias e que estas
sejam coerentes e complementares entre si, no significando isto que sejam as mesmas.
Tal significa que deve haver um TBG para cada nvel de deciso na organizao e assim
como as informaes constantes de cada TBG no so necessariamente iguais, tambm
a frequncia de publicao no ser idntica. A frequncia de publicao do TBG tem
de ser adequada s possibilidades de aco dos responsveis. Geralmente, escolhe-se a
frequncia de publicao, de tal modo que corresponda durao do perodo mnimo
39 Anexo I Os indicadores no financeiros. 40 Entre 10 e 12, segundo Hughes Jordan et al., op. cit., p.40.
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necessrio para que o parmetro varie sob a aco do responsvel41. Tal significa
que, dependendo do nvel em questo, a frequncia de publicao varie entre uma
semana a um trimestre ou um semestre.
Os TBG so tambm um meio de comunicao escrita entre superiores e
subordinados e um meio de avaliao do desempenho, j que demonstram atravs da
evoluo dos resultados se as aces correctivas foram tomadas, se foram correctas e
oportunas. Para empreender aces correctivas necessrio que a um desvio entre uma
previso e uma realizao, esteja associada uma causa e um meio necessrio para o
corrigir. Essa informao deve ser apresentada tambm nos TBG.
A concepo de um sistema de TBG um trabalho que dever associar os gestores a
todos os nveis organizacionais, porque os elementos dos TBG esto estritamente
relacionados com os meios de actuao e de deciso dos gestores. Uma anlise
cuidada desses meios permite seleccionar aqueles que tm maior influncia sobre os
resultados e isso passa por um trabalho realizado em comum. Decidir o contedo e
natureza dos elementos dos TBG ento uma base formal do contrato de gesto entre
os vrios responsveis42.
Uma metodologia de concepo de TBG, que respeite os pressupostos enunciados
proposta por Hughes Jordan, e apresentada em anexo43.
Para a concepo de um TBG, so tambm relevantes as questes relativas cultura
e modelo organizacional, cujas respostas, sendo positivas revelam algumas condies
desejveis para a implementao de um sistema de TBG:
Cultura organizacional vocacionada para a medida do desempenho e resultados?
Viso comum das preocupaes e vontade estratgica?
41 Hughes Jordan et al., op. cit., p.212. 42 Hughes Jordan et al., op. cit., p.214. 43 Anexo J Metodologia de elaborao de um tableau de bord.
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Atitude positiva face medida de resultados e avaliao?
Objectivos e necessidades reconhecidas, partilhadas e realistas?
Sistemas rigorosos de controlo, acompanhamento e avaliao?
Estado actual dos sistemas de informao/dados disponveis? Recursos
disponveis?
Experincia positiva na utilizao dos sistemas de informao e indicadores?
I.4.3 A importncia dos indicadores
Um TBG consiste numa lista de indicadores destinados a permitir analisar, julgar e
agir sobre o funcionamento de um centro de responsabilidade. Existem algumas
questes que se colocam na definio dum indicador44. Os indicadores destinam-se a
medir ou quantificar as variveis-chave correspondentes aos objectivos a alcanar, ou
expressar o nvel de realizao dos prprios objectivos. Os indicadores escolhidos
devem traduzir, o mais fielmente possvel, os fenmenos que se pretendem controlar (as
variveis-chave e objectivos) de tal maneira que toda a evoluo quantitativa de um
fenmeno corresponda uma variao, em geral quantitativa, do indicador, o que
pressupe a existncia de uma relao causa-efeito imediata entre o indicador e o
fenmeno. A deciso ou esforo despendido para a melhoria do valor fixado para um
indicador dever corresponder melhoria qualitativa da utilizao dos meios ou
recursos e como tal da varivel-chave e dos objectivos.
Os indicadores devem ser grandezas mensurveis precisas e podem ser de natureza e
origem muito diversa. Podem ser extrados da contabilidade, dos servios estatsticos,
da actividade econmica, ou de inquritos sociolgicos ou psicossociolgicos. Podem
ser uma grandeza absoluta ou relativa, tal como uma taxa ou um ndice ou ainda a
44 Anexo L Caracterizao dos indicadores.
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indicao de uma classe45. Um indicador muito mais que um algarismo. , na
verdade, um dispositivo de gesto mais ou menos complexo, que rene uma srie de
informaes46.
I.4.4 Os tableaux de bord e os sistemas de informao
Um Sistema de Informao um conjunto organizado de procedimentos, que,
quando executados, produzem informao para apoio tomada de deciso e ao
controlo das organizaes47. Nesta definio resulta clara a interdependncia entre o
sistema de informao e o sistema de comando e controlo das organizaes.
Um TBG necessita de um sistema de medida adequado, com indicadores pertinentes
e bem identificados, de referncias, como objectivos, normas de evoluo e
comparaes e um bom sistema de informao, com dados acessveis e recursos
suficientes. O Sistema de Informao de Gesto dever fornecer aos decisores a
informao sobre o desempenho da organizao, de modo a identificar as insuficincias
e as solues para melhorar a sua performance. A implementao de um TBG, est
dependente da existncia de fluxos de informao, que alimentem as necessidades de
conhecimento para a aco dos decisores, e que se materializam nos indicadores
escolhidos, constantes do TBG. Parece claro que a concepo de um TBG depende do
sistema de informao de gesto existente na organizao ou por outro lado, o sistema
de informao de gesto dever ser adaptado s exigncias colocadas pela
implementao de um TBG. Para a produo de um TBG necessria apenas uma
pequena parte da informao que a organizao produz e trabalha, no entanto esta
informao deve ser criteriosamente escolhida e estruturada para responder finalidade
45 Pierre Maitre, O Controlo de Gesto e a sua Planificao, Porto, Rs-Editora, s.d., p.192. 46 Philippe Lorino, Mtodos e prticas da performance, Lisboa, Instituto Piaget, 2000, p.230. 47 Henry Lucas, citado por Jos Rasco, op. cit., p.24.
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do TBG. Por outro lado, a adopo de um TBG e de um conjunto de indicadores poder
auxiliar e focalizar a organizao na procura e desenvolvimento de um sistema de
informao que melhor sirva as suas necessidades. Uma vez que no se gere o que no
se conhece e a informao permite s pessoas actualizar o conhecimento48, poderemos
concluir que sem informao sobre uma determinada actividade no possvel geri-la.
Com o aparecimento e desenvolvimento dos Sistemas de Informao
Computorizados49 nas organizaes, a produo de um TBG poder estar facilitada. A
partir das bases de dados existentes, relativas s actividades da organizao, a
integrao de subsistemas MIS, DSS e EIS num mdulo especfico, permite sumarizar
numa apresentao sinttica, num quadro de tabelas e/ou grficos, na forma mais
adequada e personalizada para cada gestor, as informaes, simulaes e anlises de
apoio deciso, necessrias para cumprir os fins de um TBG.
48 Informao um modelo de representao do real, conjugando registos em cdigo convencionado de acontecimentos, objectos ou fluxos que constituem esse real perceptvel, segundo um determinado padro de associao e seleco. Jos Rasco, op. cit., p.18. Conhecimento a capacidade de uma pessoa relacionar estruturas complexas de informao para um novo contexto. Idem, p.18. 49 Anexo M Sistemas de Informao Computorizados.
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CAPTULO II
METODOLOGIA DE RECOLHA, ANLISE DE DADOS E INTERPRETAO
DE RESULTADOS
II.1 Metodologia de recolha e anlise dos dados
Tendo como referncia o modelo no quadro Referencial de Avaliao do Sistema de
Controlo de Gesto no Exrcito50, que serviu de base para a investigao de campo,
foram inventariadas um conjunto de informaes que reputmos como necessrias para
responder s duas questes inicialmente colocadas.
Uma vez na posse das informaes necessrias e indexando-as ao respectivo quadro
referencial, conseguimos extrair um conjunto de concluses suportadas pelos resultados
obtidos pela investigao realizada.
II.2 Interpretao dos resultados
II.2.1 Planeamento no Exrcito
II.2.1.1 Definio de objectivos
Parecem estar identificadas as grandes linhas de aco estratgica, enunciadas pelo
General CEME, que deveriam conduzir realizao de objectivos a longo prazo ou
estratgicos, os quais, no entanto, no so perceptveis como resultados concretos a
atingir. Os objectivos que podemos classificar como de longo prazo so vagos e
imprecisos como racionalizar a estrutura do Exrcito e atingir o objectivo estrutural.
Convm referir que o Exrcito est, em parte, condicionado quanto definio de
objectivos a longo prazo, uma vez a nvel superior, nomeadamente EMGFA e MDN,
50 Anexo N Referencial de Avaliao do Sistema de Controlo de Gesto no Exrcito.
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existe tambm alguma indefinio quanto aos objectivos estratgicos para as Foras
Armadas, para os quais os objectivos do Exrcito deveriam concorrer.
Os objectivos a mdio prazo para o Exrcito so enunciados na directiva anual do
CEME e os objectivos a curto prazo parecem contribuir para a consecuo dos
primeiros. No entanto a redaco de uns e outros no de molde a definir um resultado
concreto a alcanar, com algumas excepes, revelando antes uma descrio de aces
que se pretendem realizar no perodo, levando confuso entre meios e fins. Verifica-
se, assim, a existncia de uma multiplicidade de objectivos nas vrias reas funcionais,
no hierarquizados, que podem conduzir a uma disperso de esforos. Constata-se ainda
que a natureza de alguns destes objectivos tm uma amplitude temporal que vai para
alm de um ano, pelo que seria conveniente enquadr-los em objectivos de mdio prazo.
Ao nvel dos comandos subordinados ao CEME, OCAD, CT e COFT, e EME, existe
uma tentativa de desdobrar os objectivos enunciados, mas que, com algumas excepes,
enferma do mesmo inconveniente referido, no sendo enunciados em termos de
resultados concretos a atingir. A sua redaco, algo difusa e incaracterstica51, dificulta a
aco de avaliao e controlo por parte de quem os determina, e a execuo por parte de
quem responsvel por os atingir.
Devemos ter a noo que muitas reas sobre as quais recaem os objectivos so
dificilmente quantificveis (desenvolvimento de recursos humanos, treino operacional,
estudos e projectos) fruto das caractersticas e actividade do Exrcito, pelo que nos
parece que, relativamente aos objectivos que no for possvel quantificar em valor ou
nmeros, se deve envidar um esforo por os dotar de atributos que os qualifiquem o
melhor possvel. Isto porque associada aos objectivos, dever estar subjacente uma
51 Anexo C Caractersticas dos Objectivos.
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forma de os controlar, sem o que se torna difcil determinar os desvios, proceder a
correces e avaliar em que medida foram alcanados.
II.2.1.2 Tipos de Planos
Verifica-se uma grande dificuldade na elaborao de planos de longo e mdio prazo
(estratgicos e tcticos)52. Tal deve-se, no s ao facto dos objectivos no estarem
claramente definidos, mas tambm porque o planeamento, que a este nvel da
responsabilidade do EME, por vicissitudes vrias, ainda no foi assumido na sua
totalidade.
Os estudos em curso no EME tm, frequentemente, um mbito de mdio prazo (e por
vezes de longo prazo), mas no entanto no se enquadram em planos concretos e globais,
quedando-se muitas vezes por estudos sectoriais, no integrados.
Da mesma forma, no existem planos financeiros a longo e mdio prazo que
quantifiquem financeiramente estes planos e enquadrem o oramento anual.
As Leis de Programao Militar (LPM) so neste caso uma excepo, pois a
legislao subjacente obriga a um planeamento cuidadoso e sua reviso, quer se trate
de objectivos de fora quer da sua materializao financeira. Por isso nesta rea, que se
reveste de primordial importncia para o Exrcito, feito um srio esforo no sentido de
manter actualizado o planeamento e project-lo a longo prazo.
Recentemente a criao das Foras de Projeco (FOP), o Objectivo Estrutural e a
Concentrao da Estrutura Superior do Exrcito tm conduzido necessidade de
realizar, neste mbito, planeamento a mdio prazo, mas que no tem sido secundado
pela realizao dos respectivos planos financeiros que quantifiquem a sua
implementao.
52 Anexo O Responsabilidades de Planeamento no Exrcito.
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O planeamento a curto prazo, ou operacional, normalmente materializado em
directivas anuais elaboradas aos vrios nveis de comando subordinados OCAD, CT e
COFT - que pretendem definir os objectivos imediatos a atingir e as aces a
desenvolver nesse perodo. A programao dessas aces constituiria os planos de aco
para as vrias reas de actividade ou UEO hierrquica e funcionalmente subordinadas, e
constituiria a base de proposta de oramento. Mais uma vez se constata que essa
programao ou no clara ou insuficiente, dificultando a sua quantificao e
assumpo de responsabilidades.
II.2.1.3 Elaborao dos planos de aco
Decorrentes dos objectivos a mdio prazo e anuais definidos pelo CEME, os vrios
comandos ou nveis de responsabilidade subordinados deveriam elaborar os planos
operacionais (curto prazo) e os respectivos planos de aco ou actividade. Verifica-se
no entanto que esses planos assumem a forma de directivas, no sendo elaborados de
forma a permitir uma programao (actividades v/s tempo) nem a atribuio de
responsabilidade a uma ou vrias entidades, quedando-se na maioria das vezes pelo
enunciar dos objectivos parcelares decorrentes ou desdobrados dos objectivos do
Exrcito.
Existem alguns planos ao nvel da instruo, formao e treino operacional que
permitem calendarizar as actividades, mas na maioria das vezes os planos de aco no
vo alm destas reas.
Outro problema a integrao dos vrios planos de aco (quando existem) ao nvel
das entidades executantes, uma vez que no existe um documento sntese, dificultando a
sua abordagem, oramentao e realizao. A existncia destes planos fundamental,
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uma vez que so a base para a atribuio de recursos e meios e para o controlo e
avaliao de performance, ou desempenho.
II.2.1.4 Oramentao
O oramento do Exrcito planeado em termos globais, isto , refere-se ao ano, no
sendo decomposto por perodos inferiores, ms ou trimestre.
aqui necessrio referir o Sistema de Informao, Planeamento, Programao e
Oramentao (SIPPO), com base no qual as UEO as suas Propostas de Plano de
Actividades/Propostas de Oramento Programa (PPA/POP), que deveriam quantificar as
actividades anuais destas, com base nos seus planos de aco ou de actividade. Uma vez
consolidadas as PPA/POP a nvel Exrcito na Diviso de Planeamento e Programao
(DPP/EME), esta elabora o Oramento Programa do Exrcito. O Oramento Programa
ento enviado Direco de Servio de Finanas (DSF) para ser tido em conta aquando
da elaborao da Proposta do Oramento do Ministrio da Defesa Nacional Exrcito
(POMDN-Ex).
Aquilo que partida poderia parecer um sistema coerente de oramentao (o
oramento ser a quantificao financeira da aces ou actividades a desenvolver pelo
Exrcito para atingir os objectivos estabelecidos) enferma na realidade de algumas
incoerncias. Estas encontram-se, fundamentalmente a trs nveis:
As UEO efectuam as suas propostas de oramento com base nas actividades
previstas, no entanto no existe um sistema de custeio, que s poderia ser
disponibilizado pela existncia de uma contabilidade analtica, que fizesse a
imputao correcta dos custos, ou despesas, relativas a cada aco ou actividade.
Isto redunda no facto das propostas de oramento programa serem baseadas em
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dados histricos, nomeadamente no oramento do ano anterior, e em dados
empricos, no traduzindo realmente uma previso e planeamento;
O oramento ser fundamentalmente um oramento de meios, com um plafond
atribudo partida, cuja distribuio pelas vrias UEO se efectua de acordo com
as possibilidades ditadas pelas dotaes atribudas e no conforme as
necessidades. Por outro lado, no realizado o encontro entre o oramento de
meios e o oramento programa, o que deveria reflectir-se numa reviso dos
planos de actividades das UEO e dos objectivos para que eles concorrem.
As propostas de oramento dos vrios nveis de responsabilidade e do Exrcito
precedem em termos temporais os planos e directivas anuais, uma vez que estas
propostas so normalmente realizadas at Setembro/Outubro do ano anterior a
que respeita o oramento e as directivas e planos so divulgadas no final desse
ano ou incio do ano seguinte. Tal facto conduz, como j foi referido, a que o
oramento espelhe apenas dados passados ou presentes e no uma avaliao e
previso do futuro.
O oramento do Exrcito por estes motivos desvirtuado da sua finalidade como
instrumento de gesto, o qual deveria contribuir para viabilizar os planos de aco e
controlo do desempenho.
II.2.2 Execuo
II.2.2.1 Responsabilizao/descentralizao
Esto perfeitamente identificadas ao nvel do Exrcito as responsabilidades que
cabem a cada escalo ou nvel de autoridade, no que respeita execuo das actividades
nas vrias reas. No entanto tal responsabilizao j no to bvia quando se trata de
actividades comuns que respeitam a vrias entidades ou nveis e que concorrem para um
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CEM 99/01 Major Francisco Monteiro Fernandes 28
ou mais objectivos globais. Embora por vezes isso ocorra, na maioria dos casos no
identificada uma Entidade Primariamente Responsvel (EPR) pela consecuo de um
objectivo, cuja responsabilidade de, exactamente, promover a coordenao de todas as
actividades que concorrem para esse objectivo, devendo ser investida da necessria
autoridade para dirigir os restantes nveis intervenientes e tomar as decises necessrias,
incluindo a afectao de recursos, durante o perodo estipulado para a realizao desse
objectivo. Normalmente as EPR nomeadas para a realizao de planos, programas ou
projectos, so investidos apenas de autoridade para coordenao, ficando as decises
relativas a recursos sob jurisdio de outros, dificultando a aco da EPR, como o
caso dos directores de programa da LPM.
assim difcil, nestes casos, a EPR exercer um controlo dos recursos e actividades
sobre os quais , partida, responsvel, dificultando tambm a avaliao da sua aco
pelos nveis superiores.
II.2.2.2 Sistemas de reporte
Ao nvel do Comando Superior do Exrcito as realizaes dos vrios comandos
subordinados ao CEME so controladas periodicamente, atravs de reunies entre o
CEME e cada um dos comandos subordinados, as quais servem para fazer um ponto de
situao relativamente s actividades e objectivos determinados ou propostos e para
tomar decises. Os OCAD, CT e COFT elaboram tambm uma vez por ano
(normalmente em Setembro) um relatrio formal sobre a situao e nveis de realizao
das suas actividades, que enviam ao CEME, que para alm de informar da situao,
permite suportar e justificar as necessidades de reforo das dotaes oramentais anuais,
junto do MDN.
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II.2.2.3 Coordenao das actividades
Compete ao VCEME a coordenao dos planos de aco dos vrios Comandos, para
cumprimento dos objectivos do Exrcito.
Como para a consecuo da maioria dos objectivos, concorrem vrios nveis de
autoridade ou centros de responsabilidade seria imperioso a nvel do EME, elaborar
planos que definissem e programassem as actividades concorrentes para cada objectivo;
a no realizao destes planos redunda por vezes numa descoordenao entre as vrias
entidades envolvidas e necessrias para o atingir desses objectivos.
II.2.3 Controlo
II.2.3.1 Identificao das variveis-chave de aco
A no existncia de planos de aco detalhados para a prossecuo dos objectivos, a
nvel do Exrcito, implica a no identificao concreta dos meios e recursos sobre os
quais os nveis subordinados tm poder de deciso e cuja utilizao fundamental para
a realizao daqueles objectivos. Existe normalmente uma listagem de actividades
quase exaustiva, no sistematizada numa correspondncia actividade objectivo, que
no identifica os recursos necessrios nem as que so verdadeiramente fundamentais,
que permitam focalizar a ateno e esforos da entidade executante e que uma vez
realizadas aproximem a organizao do resultado esperado.
II.2.3.2 Controlo oramental
No Exrcito, o controlo oramental, no tem o alcance que o seu conceito releva, e
no realizado numa base peridica (mensal) que possibilite a deteco atempada dos
desvios, a determinao das suas causas e eventuais correces. Tal facto deve-se,
especialmente, inexistncia de previses consistentes (objectivos e planos) nas quais
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se fundamente o oramento e que acarreta que o controlo oramental seja realizado com
base no em previses mas em dados histricos, por um lado, e por outro, o
significativo atraso com que as UEO e os CFin enviam as suas contas mensais DSF, a
quem compete a nvel Exrcito efectuar o controlo oramental. Ao que foi referido
deve-se acrescentar o facto de no existir uma contabilidade analtica ou de custos que
fornea os dados reais dos custos das diversas actividades, nos perodos considerados,
com vista a que se faa a sua comparao com os valores dos respectivos oramentos. O
tipo de contabilidade utilizada no Exrcito, contabilidade geral, sustentada num Plano
Oficial de Contabilidade do Exrcito (POC-E), que tem em vista apenas o cumprimento
das formalidades legais e a informao financeira global apenas para o exterior da
organizao, insuficiente para se conseguir uma informao que permita elaborar um
planeamento e uma oramentao fundamentada e que posteriormente possibilite um
controlo dos custos das actividades realizadas.
Existem alguns indcios de alterao desta situao, no sentido de caminhar para um
contabilidade analtica, provocados pela adeso do Exrcito ao Novo Regime de
Administrao Financeira do Estado (NRAFE), no havendo, no entanto, ainda uma
ideia concreta de como operacionalizar esta necessidade.
II.2.3.3 Indicadores e critrios de desempenho
No que respeita a indicadores de custos e critrios de imputao dos mesmos, o
Exrcito ainda no conseguiu criar uma necessria base de dados de custos ou um
sistema de custeio que permita recolher e imputar custos unitrios a uma determinada
actividade por unidade de obra53 da mesma. Estes aspectos so absolutamente
essenciais a uma correcta oramentao, validao e controlo da realizao dos planos
53 Unidade de obra de uma actividade (ou conjunto de actividades) a unidade considerada para medir o volume de realizao efectiva dessa actividade. Philippe Lorino, op. cit., p.155.
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de aco, nomeadamente no mbito do SIPPO. A adopo de uma contabilidade
analtica viria certamente a corrigir esta fraqueza.
No que respeita a indicadores de gesto, usados para controlar as variveis-chave de
aco ou os prprios objectivos, embora o SIPPO, proponha indicadores de meios, de
resultados e de relao54, s seria justificvel a sua utilizao se o sistema fosse
utilizado de acordo com o conceito subjacente sua concepo, o que no acontece.
Subjacente existncia de um sistema de custeio e indicadores de gesto est
implcita a existncia de sistemas de informao de gesto que permitam recolher e
tratar a informao de molde a permitir a sua utilizao.
II.2.3.4 Sistemas de informao e apoio tomada de deciso
Os sistemas de informao (SI) do Exrcito, no que respeita estritamente aos
sistemas de informao de gesto tm sido geridos a nvel tcnico pela Chefia de
Informtica do Exrcito (CIE), constatando-se alguma desateno por parte das chefias
de topo na utilizao dos SI como potenciadores da aco de comando e mudana
estratgica. Parece ter faltado ao Exrcito uma viso estratgica na definio dos
requisitos dos SI, necessria para que sejam instrumentos de apoio gesto do Exrcito
como um todo. A recente criao no EME de uma Diviso dedicada aos SI,
Comunicaes e Segurana, parece indiciar que o Exrcito despertou para a importncia
actual dos SI.
O sistema de informao de gesto no Exrcito composto por trs subsistemas: o
Sistema Integrado de Informao Logstica (SIILOG); o Sistema de Informaes de
Apoio ao Pessoal do Exrcito (SIAPE) e Sistema de Informao Financeira (SIFin).
Cada um destes SI (apenas parcialmente desenvolvido), constitui, actualmente, uma
54 Anexo P Indicadores propostos pelo SIPPO.
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base e rede de dados autnoma, faltando um standard ou normalizao destas para que
se constitua uma base de dados comum que agregue toda a informao disponvel e
permita a sua troca e partilha pelas vrias reas e nveis de gesto. Por outro lado estes
sistemas so geridos e alimentados por informao proveniente apenas dos rgos de
direco, o que concentra a nveis de gesto elevados muita informao e aumenta a
dificuldade de actualizao da mesma. Seria por isso prefervel descentralizar os
subsistemas, criando mltiplas bases de dados ou patamares de informao, que
permitissem que os diferentes nveis da estrutura acedessem e gerissem parte dessa
informao. Estas diversas bases de dados contribuiriam para um armazm de dados
(data warehouse) que disponibilizaria informao agregada, necessria para o apoio
tomada de deciso aos diversos escales.
Por outro lado, a Rede Interna de Dados do Exrcito, ou Intranet, no utilizada
como um instrumento ou veculo facilitador da comunicao interna, verificando-se
que se mantm a utilizao do formato papel para a transmisso de ordens, estudos, etc.,
quando grande parte dos utilizadores j dispe de terminais de acesso Intranet, cuja
utilizao aceleraria a troca e partilha de informaes a mais baixo custo.
II.2.3.5 Correco face a desvios
Face insuficincia do controlo oramental, e inexistncia de outro controlo
permanente, muitas vezes os desvios so detectados passado muito tempo aps a aco
ter ocorrido, o que impossibilita a sua correco atempada. No que respeita aos desvios
nas realizaes, como o planeamento insuficientemente detalhado, no ajustado com o
oramento e existem, por vezes, inmeras entidades envolvidas com diferentes graus de
responsabilidade, tenta-se corrigir os desvios, quando detectados, com algum esforo e
custos adicionais, sem que fiquem no entanto, muitas vezes clarificadas as suas causas.
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II.2.3.6 Avaliao
A Inspeco Geral do Exrcito (IGE) tem por misso apoiar o General CEME no
exerccio de controlo e avaliao55. O plano de inspeces elaborado a mdio prazo
e aprovado pelo CEME. Neste conjunto de inspeces planeadas so includas
inspeces extraordinrias, tais como a inspeco a unidades em fase de aprontamento
para misses fora do TN. A IGE assume-se como um rgo de auditoria interna56 que
visa examinar e avaliar como os planos, procedimentos, leis e regulamentos esto a ser
cumpridos e como se est a proceder realizao das actividades e programas definidos
e aconselhar o CEME, proporcionando-lhe dados, anlises, avaliaes e recomendaes
relativas s tarefas desenvolvidas pelo Exrcito, que podem servir como apoio tomada
de deciso.
A IGE no desenvolve uma actividade de controlo de gesto, mas pode avaliar e
controlar a forma como o controlo de gesto realizado no Exrcito.
No que respeita avaliao individual, mais do que avaliar o desempenho das
pessoas num determinado perodo, face aos resultados esperados e alcanados, o actual
sistema de avaliao individual do Exrcito reflecte o pensamento subjectivo do
avaliador quanto ao mrito do avaliado57. Tambm no permite o feedback, e como
tal, no contribui para o desenvolvimento pessoal e da organizao. A avaliao
individual, est mais orientada para o que um militar ou parece ser e no para o que
faz ou deixa de fazer, sendo por esse motivo encarada com desconfiana e descrdito,
de uma forma geral, por toda a organizao.
55 Ponto 1. do artigo 17 do Dec-Lei 50/93. 56 A auditoria interna uma funo de avaliao da gesto de uma organizao. A sua realizao est dependente da Administrao que a utiliza como meio de identificao e verificao dos procedimentos internos e das polticas definidas. Francisco Sales, O Sistema de Controlo Interno da Empresa, p.63. 57 Coronel Andrade e Silva, Subdirector do Centro de Psicologia Aplicada do Exrcito.
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CONCLUSES
Da anlise dos vrios aspectos que integram as actividades de gesto, podemos
concluir que no existe um sistema coerente de controlo de gesto no Exrcito, sendo
difcil encontrar semelhanas entre a prtica e o modelo conceptual de controlo de
gesto. Podemos no entanto afirmar que o Exrcito tem ao seu dispor instrumentos, cuja
correcta aplicao e desenvolvimento, como o caso do SIPPO e dos mtodos de
planeamento, lhe permitiriam alcanar rapidamente um patamar superior no mbito do
controlo de gesto. As actuais insuficincias devem-se, no nosso entender,
fundamentalmente, ao seguinte:
Existncia de objectivos vagos e imprecisos;
Dificuldade em articular de forma coerente o planeamento a mdio e longo prazo
e o de curto prazo;
Planeamento pouco detalhado, no permitindo identificar, partida, os variveis-
chave de aco e pontos de controlo durante a execuo;
Dificuldade na assumpo das competncias e responsabilidades, aos vrios
nveis da estrutura, no mbito do planeamento e execuo;
Ausncia de um sistema de custeio que permita validar o planeamento e priorizar
as actividades;
Ausncia de uma contabilidade do tipo analtica, que permita recolher dados para
a informao de gesto e realizar o controlo oramental;
Incipiente desenvolvimento e utilizao dos sistemas de informao, o que
dificulta a agregao e partilha da informao e o processo de tomada de deciso;
Modelo de avaliao individual pouco motivador para o alcanar de resultados,
que se reflecte negativamente na forma como a organizao conduz o
planeamento, avaliao e controlo.
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CAPTULO III
PROPOSTAS; CONTRIBUTO PARA A DEFINIO DE TABLEAUX DE BORD
As propostas que considermos fazer tm duas vertentes: a primeira, visa a
implementao de um sistema de controlo de gesto no Exrcito, atinente tanto quanto
possvel ao modelo considerado e realidade do Exrcito, e que necessariamente
contribuir para a definio de um sistema de tableaux de bord no mesmo; a segunda,
de carcter mais prtico e imediato, pretende ser uma proposta de tableau de bord, para
o Comandante do Exrcito, no que concerne, em restrito, s FOP.
III.1 Propostas
III.1.1 Formao e informao a todos os nveis de autoridade e comando dos
objectivos e necessidades de um sistema de controlo de gesto.
Formao, por recurso a estabelecimentos de ensino exteriores ao Exrcito,
universidades ou institutos do Estado, de alguns Oficiais escolhidos, dentro do
EME, OCAD, OIT e COSFN com apetncia e alguns conhecimentos base ou
complementares na rea da gesto e finanas. Estes quadros constituiriam um
conjunto inicial de controladores de gesto no Exrcito, que auxiliariam na
realizao das aces que se propem seguidamente.
Informao ao nvel do EME, OCAD, OIT e COSFN, conduzida pelos Oficiais
referidos acima, que aps formao, organizariam, preparariam e conduziriam
palestras e seminrios com vista a informar e procurar a adeso de todos os
participantes para os fins em vista com o controlo de gesto.
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III.1.2 Definio de um Calendrio Formal de Planeamento Anual do Exrcito.
A definio de um Calendrio de Planeamento visa adequar e tornar coerente o
planeamento e oramentao a curto prazo, e o planeamento a mdio ou longo prazo.
Tal Calendrio visa o enquadramento e a orientao estratgica, a sistematizao
operacional e a programao financeira das actividades do Exrcito, tal como pretende
ilustrar a Figura 1, podendo ser compatibilizado com o Ciclo Bienal de Planeamento
de Foras, como proposto na Figura 2.
Figura 1 Sequncia das aces de planeamento
A anlise estratgica, aqui referida, conduzida a nvel do EME, proporcionaria ao
General CEME, em sede do Conselho Superior do Exrcito, elementos para definir os
Objectivos Estratgicos58 (a cinco anos, por exemplo) e as Linhas de Aco Estratgica,
a partir dos quais, o CEME com o apoio do EME deduziria os Objectivos a Mdio
Prazo (a dois anos, por exemplo) e os Programas genricos para os atingir. Uma vez
definidos estes, o EME prepararia os Planos do Exrcito a Mdio Prazo, onde seriam
detalhados os Programas em Sub-programas e a sua respectiva programao financeira.
Aps a elaborao dos Planos de Mdio Prazo, os OCAD, OIT e COSFN
estabeleceriam os Objectivos a Curto Prazo e elaborariam os respectivos Planos
58 Julga-se adequado a definio dos objectivos estratgicos ser participada ao nvel da Estrutura Superior do Exrcito, pelo que se prope o Conselho Superior do Exrcito. (N.A.)
Anlise Estratgica
Obj L/P e Linhas
OrientEstrat
Obj M/P
Planos
M/P
Planos Operacion.
Obj C/P
Anlise Estratgica
Reviso Obj L/P
Reviso Obj M/P
Reviso Planos
M/P
Planos Operacion.
Obj C/P
Ano 1
Ano 2
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Operacionais (um ano) com o detalhe e sistematizao operacional das actividades
(Planos de Aco) e as propostas de oramento.
O ciclo repetir-se-ia anualmente, com vista a actualizar a Anlise Estratgica e, se
necessrio, rever os Objectivos e Planos de Aco a Mdio Prazo. Esta reviso de
Objectivos e Planos far-se-ia no apenas por fora da actualizao da situao
estratgica mas tambm face aos resultados das aces empreendidas no ano anterior.
Figura 2 Calendrio de Planeamento Anual do Exrcito vs Ciclo Bienal de Planeamento de Foras
III.1.3 Anlise e definio do organograma de gesto do Exrcito.
Para isto necessrio inventariar todos os centros de responsabilidade59 e actividades
que os mesmos realizam.
Tomando por base o organograma funcional do Exrcito, poder-se-o definir os
vrios centros de responsabilidade. Para cada centro de responsabilidade so
59 Recorda-se que um centro de responsabilidade representa um conjunto de meios (materiais, humanos e financeiros) colocados sob autoridade de um responsvel. (N.A.)
Ciclo Bienal
de Planeamento
de Foras
Calendrio de
Planeamento Anual
do Exrcito
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identificadas as actividades ou funes que o mesmo realiza, de acordo com a Cadeia
de Valor60 do Exrcito.
Esta anlise tem as seguintes finalidades:
Verificar a adequao do organograma funcional s actividades desenvolvidas
pelo Exrcito;
Avaliar o contributo de cada centro de responsabilidade para o produto do
Exrcito;
Definir os tipo e natureza dos objectivos que podem ser atribudos a cada centro
de responsabilidade e as variveis-chave de aco correspondentes;
Estabelecer os indicadores de medida de desempenho mais adequados a cada
centro de responsabilidade.
III.1.4 Concepo e implementao do sistema de informao de gesto do
Exrcito.
Desenvolver um modelo de contabilidade de gesto, atravs da implementao
de uma contabilidade analtica, com a definio de centros de custo, dependentes
dos centros de responsabilidade identificados, e relacionados com as diferentes
actividades desenvolvidas, por forma a permitir medir os resultados e identificar
desvios, em termos financeiros. No que respeita ao custeio das actividades, a anlise
de dados provenientes da correcta aplicao do SIPPO por parte das UEO,
permitiria, ao fim de trs a cinco anos, recolher dados de custos consistentes, a
imputar a cada actividade. Esta anlise poderia ser realizada a nvel dos vrios CFin
e consolidada anualmente, pela DSF.
60 Anexo Q A Cadeia de Valor do Exrcito.
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Criar e desenvolver uma base de dados de apoio gesto, que permita agregar e
partilhar a informao, financeira e no financeira, proveniente dos vrios centros de
responsabilidade e necessria tomada de deciso. O processo de definio do
organograma de gesto do Exrcito, permitiu a identificao das necessidades de
informao (atravs da definio das variveis-chave de aco e indicadores) pelo
que estando os requisitos definidos, esta fase se destinaria a aplicar a tecnologia
disponvel ou a adquirir, no sentido de operacionalizar o sistema de informao,
satisfazendo as necessidades identificadas.
Definir a estrutura dos tableaux de bord dos vrios centros de responsabilidade
ou nveis de autoridade, em termos de forma, contedo e sequncia, visando a
integrao dos vrios tableaux de bord, segundo o organigrama de gesto, e numa
perspectiva de coerncia hierrquica e transversal, como pretende ilustrar a figura
3.
Taxa: %
Taxa: %
Taxa: %
Taxa: %
Taxa: %
Taxa: %
Taxa: %
Taxa: %
Cmd Exrcito
CT COFT
UEO Unid
CmdInstr CmdLog CmdPess
Figura 3 Estrutura de tableaux de bord coincidente com o organigrama do Exrcito
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III.2 Definio de um tableau de bord para as FOP, para uso do Comandante do
Exrcito.
Diversas condicionantes e pressupostos levaram a que em 1998, o General CEME,
determinasse a estruturao da Componente Operacional do Exrcito em trs nveis de
Foras61: Foras de Projeco do Exrcito (FOP); Foras de Reserva do Exrcito
(FORES) e Foras de Reforo por convocao e mobilizao (FOREF).
As FOP so um conjunto de unidades e rgos independentes, constitudo em
permanncia, preparado para actuar isoladamente ou em conjunto, no mesmo ou em
diferentes Teatros de Operaes (TO), integrado ou no em Unidades Multinacionais62.
Destinam-se a garantir o primeiro nvel de resposta do Exrcito a situaes de
emergncia, com um Grau de Prontido de at 10 dias63.
A criao e manuteno das FOP so apenas um dos objectivos do Exrcito, no
entanto revestem-se de extrema importncia pois representam o seu produto
operacional.
Na definio de um tableau de bord para o CEME, relativo s FOP, foram tomados
como pressupostos os seguintes:
O grau de prontido e preparao, bem como os possveis cenrios de emprego
destas foras aconselha que, em permanncia, sejam conhecidas as suas
capacidades;
Existncia de planeamento ou previso relativamente aos objectivos e variveis-
chave de aco64 que os indicadores pretendem medir, no perodo considerado;
O conjunto de informaes contidos nos indicadores podem ser disponibilizados
pelos actuais sistemas de informao do Exrcito.
61 Despacho N317/CEME/98 Criao das Foras de Projeco do Exrcito (FOP). 62 Ordem Preparatria ao Exrcito relativa s FOP, de 15Maro99, p.2. 63 idem, p.2. 64 Anexo R Objectivos e variveis-chave de aco relativos s FOP.
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CEM 99/01 Major Francisco Monteiro Fernandes 41
Em face do exposto so propostos como indicadores, os seguintes:
Indicadores de Objectivos Definio Observaes
Taxa de Prontido
N de unidades em reserva65 com Potencial x% N total de unidades em reserva
x = 80% e GPT 25%
Potencial Global
n (menor dos valores de TCQ; TCP; TPME)
N total de unidades (n)
Indicadores de meios Definio Observaes
Grau de Preparao de Tropas (GPT)
N dias de treino
N dias total66
GPT 30% Bom 30% >GPT 25%
Normal GPT < 25% Insuficiente
Taxa de Completamento de
Quadros (TCQ)) Quadros existentes QOP (Of e Sarg)
Taxa de Completamento de Praas (TCP)
Praas existentes QOP (Praas)
Taxa de Prontido de Material e Equipamento
(TPME)
Mat.e Equip.Operacional QOM
Referido a Material Orgnico Principal
(MOP)
Com os indicadores propostos e atendendo s caractersticas de um tableau de
bord67, apresentamos na pgina seguinte um possvel TGB para o General CEME,
relativo s FOP.
65 De acordo com o planeamento, uma fora constitui-se em FOP durante 18 meses, dos quais 6 meses so em preparao e 12 meses em prontido. Este estado de prontido poder ser na situao de operao, destacada em misso fora do TN (durante cerca de 6 meses), ou em reserva (entre 12 meses, no caso de no cumprir misses fora do TN, a 6 meses, aps regresso da misso). Consideramos que uma unidade s estar disponvel se estiver na situao de reserva. (N.A.) 66 Referente ao perodo. 67 Anexo J Metodologia de elaborao de um tableau de bord e Anexo L Caracterizao dos Indicadores.
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Relativo a: FOP/ Semestre 200X Centro de Responsabilidade: CEME Perodo: Ms X
MDULOS INDICADORES PERODO Indicadores de Objectivos Previso Real Desvio Anterior Sinal Al. Taxa Prontido Potencial Global
Comando Indicadores de Meios Previso Real Desvio Anterior Sinal Al. Grau preparao Tropas Taxa de Enquadramento Taxa Completamento Praas Taxa Prontido Mat.e Equip. Indicadores de Objectivos Previso Real Desvio Anterior Sinal Al. Taxa Prontido Potencial Global
Manobra Indicadores de Meios Previso Real Desvio Anterior Sinal Al. Grau preparao Tropas Taxa Enquadramento Taxa Completamento Praas Taxa Prontido Mat.e Equip. Indicadores de Objectivos Previso Real Desvio Anterior Sinal Al. Taxa Prontido Potencial Global
Apoio Fogos Indicadores de Meios Previso Real Desvio Anterior Sinal Al. Grau preparao Tropas Taxa Enquadramento Taxa Completamento Praas Taxa Prontido Mat.e Equip. Indicadores de Objectivos Previso Real Desvio Anterior Sinal Al. Taxa Prontido Potencial Global
Apoio Combate Indicadores de Meios Previso Real Desvio Anterior Sinal Al. Grau preparao Tropas Taxa Enquadramento Taxa Completamento Praas Taxa Prontido Mat.e Equip. Indicadores de Objectivos Previso Real Desvio Anterior Sinal Al. Taxa Prontido Potencial Global
Apoio Servios Indicadores de Meios Previso Real Desvio Anterior Sinal Al. Taxa Enquadramento Taxa Completamento Praas Taxa Prontido Mat.e Equip.
SINAIS DE ALERTA Observaes: - Negativo = Normal + Positivo
Aces Correctivas: Sim: No: (Se sim, ver anexo )
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