fundamentos conceituais
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1
ESTUDOS RELATIVOS ÀS MUDANÇAS
CLIMÁTICAS E RECURSOS HÍDRICOS PARA
EMBASAR O PLANO NACIONAL DE ADAPTAÇÃO ÀS
MUDANÇAS CLIMÁTICAS
FUNDAMENTOS CONCEITUAIS – MUDANÇAS
CLIMÁTICAS E ADAPTAÇÃO NO SETOR DE
RECURSOS HÍDRICOS
Fortaleza-CE
Setembro 2014
__________________________________________________
2
© Centro de Gestão e Estudos Estratégicos
O Centro de Gestão e Estudos Estratégicos (CGEE) é uma associação civil sem fins lucrativos e de
interesse público, qualificada como Organização Social pelo executivo brasileiro, sob a supervisão do
Ministério da Ciência, tecnologia e inovação (MCTI). Constitui-se em instituição de referência para o
suporte contínuo de processos de tomada de decisão sobre políticas e programas de ciência, tecnologia e
inovação (CT&I). A atuação do Centro está concentrada das áreas de prospecção, avaliação estratégica,
informação e difusão do conhecimento.
Presidente
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Diretor Executivo
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Diretores
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Este estudo é parte integrante das atividades desenvolvidas no âmbito do Contrato Administrativo
celebrado entre o CGEE e a Agencia Nacional de Águas – ANA: Contrato Nº.110/ANA/2013
Todos os direitos reservados. É permitida a reprodução de dados e informações contidos nesta
publicação, desde que citada a fonte.
3
FUNDAMENTOS CONCEITUAIS – MUDANÇAS
CLIMÁTICAS E ADAPTAÇÃO NO SETOR DE
RECURSOS HÍDRICOS
Supervisão
Antonio Carlos Filgueira Galvão
Líder do CGEE
Antonio Rocha Magalhães
Francisco de Assis de Souza Filho (consultor)
4
Apresentação
Esse trabalho aborda conceitos relacionados à mudança do clima,
adaptação e seus componentes (impactos e vulnerabilidades), à luz da gestão
de recursos hídricos e seus usos múltiplos. Discute os efeitos esperados das
mudanças do clima sobre os recursos hídricos, por meio de revisão
bibliográfica e de estudos, apontando os consensos em torno do tema.
Também foram incluídas premissas e base legal pertinentes.
O impacto das mudanças climáticas sobre os recursos hídricos foi
analisado a luz do Relatório do PBMC – Painel Brasileiro de Mudanças
Climáticas. A ideia é oferecer uma noção geral de como se pode incorporar as
informações hoje disponíveis em termos de mudanças climáticas em diretrizes
gerais. Nesse sentido, foram desenvolvidos os seguintes conteúdos:
a) Teoria e conceitos pertinentes
b) Base legal
c) Revisão bibliográfica e de estudos sobre os efeitos das mudanças
do clima sobre os recursos hídricos no Brasil
d) Recomendações
5
Lista de Figuras
Figura 1. Precipitações na Cidade de Fortaleza. Totais anuais em azul. Média móvel de 10 anos em preto. 13 Figura 2. Vazões no Posto Fluviométrico de Iguatu (Ceará) com Bacia Hidrográfica de 20.000 km2. Vazões médias anuais: pontos azuis. Precipitações na Cidade de Fortaleza. Totais anuais em azul. Média móvel de 10 anos linha preta cheia. Spline linha preta 14 Figura 3. Desvio Percentual das Vazões com relação as médias do Século XX para as afluências ao reservatório Pacoti-Riachão para o cenário de mudança climática RCP 4.5 obtida por 10 modelos de cenarização de mudanças climáticas 14 Figura 4. Estratégias de Planejamento: (a) escolha de cenário alvo para o qual serão escolhidas ações eficientes para viabilizar sua ocorrência e otimizá-lo; (b) decisão em contexto de incertezas estruturais onde não se é capaz de identificar ou escolher o futuro,definição de estratégia robusta. 18 Figura 5. Uma função de valor hipotético. 59 Figura 6Fases do Federalismo Brasileiro e seus principais marcos históricos.91
Lista de Quadros Quadro 1Aspectos da Resiliência 73 Quadro 2. Políticas públicas e seus respectivos instrumentos normativos 82
6
Lista de Siglas
CCCMA - Canadian Centre for Climate Modelling and Analysis CMIP3 - Coupled Model Intercomparison Project Phase 3 CMIP5- Coupled Model Intercomparison Project Phase 5 CNRH- Conselho Nacional de Recursos Hídricos CSIRO - Commonwealth Scientific and Industrial Research Organization ECHAM5- European- Hamburg Model version 5 GWP Global Water Partnership HadCM - Met Office Hadley Centre HadGEM1- Hadley Centre Global Environmental Model, version 1 IPCC - Intergovernmental Panel on Climate Change IPSL - Institute Pierre-Simon Laplace MCG - Modelo de Circulação Geral MCR- Modelo Climático Regional ONS - Organizador Nacional de Sistemas ONU- Organização das Nações Unidas PNRH- Plano nacional de Recursos Hídricos PNUD - Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento RCP - Representative Concentration Pathways UKHI- UK meteorological office high Resolutions UNDP - United Nations Development Programme
7
Sumário
Lista de Figuras ....................................................................................... 5
1 Contexto Geral ................................................................................... 4
2 Risco Climático e Gestão dos Recursos Hídricos: Colocação do
Problema 11
3 Contexto, Teorias e Conceitos Pertinentes ...................................... 21
3.1 Visão Geral sobre Recursos Hídricos e Mudança Climática ..... 21
3.2 Mudanças Climáticas: Riscos e Incertezas ............................... 24
3.2.1 Política da Mudança Climática ............................................. 26
3.2.2 Forçantes nos Recursos Hídricos ........................................ 31
3.2.3 Estratégias de Adaptação .................................................... 34
3.3 Governança Adaptativa ............................................................. 42
3.4 Conceitos Básicos para a Gestão Adaptativa ........................... 47
3.5 Vulnerabilidade, Exposição e Sensibilidade .............................. 47
3.6 Adaptação ................................................................................. 49
3.6.1 Sustentabilidade e Resiliência ............................................. 51
3.6.2 Robustez .............................................................................. 54
3.6.3 Estratégia Robusta ............................................................... 54
3.6.4 Conceito de Risco ................................................................ 55
4 Efeitos da Mudança Climática no Brasil ........................................... 61
4.1 Visão geral ................................................................................ 61
4.2 Bacias Hidrográficas e Regiões Brasileiras ............................... 64
4.3 Águas Subterrâneas .................................................................. 67
4.4 Qualidade da Água .................................................................... 67
4.5 Usos da água ............................................................................ 67
5 Caminhos para a Governança Adaptativa em Recursos Hídricos ... 69
6 Base Legal: Aspectos Legais e Institucionais .................................. 74
6.1 Reforma da Água no Brasil ....................................................... 74
8
I. Reforma do Setor Hídrico Brasileiro ....................................... 76
II. Análise ................................................................................... 80
6.2 Legislação sobre Recursos Hídricos e Clima ............................ 82
6.3 Federalismo e descentralização ................................................ 90
6.4. Participção e descentralizção ...................................................... 95
7 Referências .................................................................................... 100
4
1 Contexto Geral
Vive-se em um mundo em mudança. As mudanças estão associadas a
processos sociais e naturais em escala planetária que condicionam e
transformam a realidade local.
Processos sociais como a globalização econômica e cultural frutos da
modernidade tardia de Anthony Giddens ou a líquida de Zygmund Bauman
impõem ritmos frenéticos às transformações sociais, tornando voláteis conceitos,
valores e estruturas sociais. Vive-se em uma época em que falta tempo para os
acontecimentos e que os mesmos se "desencaixaram" de contextos locais de
interação e se reestruturam através de extensões indefinidas de tempo-espaço
(GIDDENS, 1991). O processo de globalização econômica na produção material
trouxe possibilidades de produção agrícola e industrial sem paralelo na história,
demandando de forma intensiva recursos materiais na escala do planeta.
A humanidade utiliza, neste processo de produção econômica, recursos
materiais e energéticos na escala dos fluxos e processos planetários. A pegada
ecológica da humanidade é de 120% da capacidade de suporte do planeta
segundo Edmund Wilson. Este processo modifica o clima e o uso e ocupação da
terra. A energia para este desenvolvimento tem como uma de suas fontes mais
importantes aquela associada aos hidrocarbonetos. Tendo como consequência a
modificação da composição da atmosfera, potencializando o aquecimento global.
Há um consenso crescente nos círculos políticos e científicos de que visar a um
aquecimento de 20C é a medida responsável a tomar (BANCO MUNDIAL, 2010).
Este processo pode modificar significativamente os padrões de ocorrência da
variabilidade natural do clima em suas múltiplas escalas temporais (sazonal,
interanual, plurianual).
Estes processos sócio-naturais produzem crescente complexidade e
incerteza aos sistemas sociais notadamente os de recursos hídricos.
Complexidade entendida como "um tecido de constituintes heterogêneos
inseparavelmente associado: ele coloca o paradoxo do uno e do múltiplo"
(MORIN, 2011). O tecido sócio-natural nos recursos hídricos é complexo em sua
intercausalidade, em sua multiplicidade de interesses sociais conflitantes e em
5
sua ocorrência natural em diversificados processos não lineares. A incerteza não
obstante ser inerente a complexidade por sua relevância própria merece destaque
neste contexto. As perturbações antrópicas no ambiente natural produzem
trajetórias de difícil antecipação determinística. Sendo as mesmas recheadas de
conhecimento incompletos e de incertezas do tipo estruturais (VAN DER
HEIJDEN, 2005). Em particular nos recursos hídricos, as incertezas do futuro são
estruturais devido a dinâmica da mudança do clima e da economia que
condicionam a oferta e demanda por água.
Neste contexto, a tomada de decisão sobre o paradigma do planejamento
racional clássico da previsão-controle onde se define um cenário alvo desejável
no futuro (previsão) e se estabelece um conjunto de medidas eficientes para
produzi-lo (controle) perde completamente aderência à realidade.
A gestão adaptativa coloca-se como alternativa para orientar a ação em
ambiente de complexidade e incerteza. A previsão e o controle são substituídos
pela cenarização prospectiva e pela adaptação, respectivamente. A prospectiva
estratégica (GODET, 1991; 2012) e o planejamento baseado em cenários (VAN
DER HEIJDEN, 2005) impõem-se como instrumentos necessários para a
construção de cenários. A adaptação proativa pressupõe a definição de uma
estratégia robusta. Robustez entendida como a capacidade do sistema
perseverar-se nos diversos futuros alternativos factíveis. A resiliência do sistema
é propriedade essencial da robustez. Resiliência entendida como a capacidade do
sistema de recursos hídricos manter suas funções e operações nos diversos
futuros alternativos (HOLLING, 1973).
Um sistema resiliente demanda agentes e instituições capazes de
promover a adaptação das suas estruturas e processos. Essa adaptação é uma
mudança nas regras e instituições que governam as interações entre os agentes
e recursos, afetando diretamente a gestão do sistema social. Dessa forma, faz-se
necessário uma governança adaptativa que se forneçam mecanismos flexíveis de
controle interno e que seja capaz de promover uma abordagem proativa para
resiliência (LEBEL et al., 2006). Para atingir essa governança, Dietz, et al. (2003)
propõem alguns requisitos para os sistemas sócio-ecológicos:
6
fornecimento de informação: necessidade de informações confiáveis e
conhecimento das incertezas inerentes do acoplamento humano-biofísico;
resolução de conflitos: gerados a partir dos conflitos de interesse;
indução do cumprimento de regra: para uma governança eficaz é necessário
que as regras de utilização dos recursos sejam cumpridas, com padrões
razoáveis para tolerar modestas violações.
fornecimento de infraestrtutura física, tecnológica e institucional: pela sua
capacidade de determinar o grau de exploração dos recursos e pelo tipo de
controle que pode ser feito nas condições dos recursos e sua utilização pelos
usuários
mudanças institucionais: devem ser concebidos para proporcionar a
adaptação
Entende-se como gestão adaptativa em Recursos Hídricos ao processo
sistemático de melhoria da política e práticas através do aprendizado sistemático
dos resultados de estratégias de gestão implementadas, levando em conta
mudanças em fatores externos (PALM-WORSTL, 2005, 2007). O aprender
fazendo aqui diferencia-se do fazer prático pois aqui há uma ação de reflexão
analítica sobre ação. A gestão adaptativa é a forma de se tratar com as incertezas
e suas propriedades: (i)imprevisibilidade do desenvolvimento, (ii)conhecimento
incompleto, (iii)perspectivas de conflitos e (iv)dimensões das mudanças.
As alterações climáticas requerem uma imediata utilização de uma
estratégia de gestão adaptativa nos recursos hídricos. No entanto, a relevância
desta abordagem não é identificada por grande parte dos tomadores de decisão
possivelmente em conformidade com o Paradoxo de Giddens (GIDDENS, 2010):
“Os perigos do aquecimento global não são palpáveis, imediatos ou visíveis no
decorrer da vida cotidiana, por mais assustador que se afigurem, muita gente
continua sentada, sem fazer nada de completo ao seu respeito. No entanto,
esperar que eles se tornem visíveis e agudos para só então tomarmos medidas
sérias, por definição, será tarde demais”.
A Gestão Adaptativa dos Recursos Hídricos tem como um de seus
objetivos centrais proporcionar Segurança Hídrica.
7
Desde os primórdios da humanidade que a água configura-se como um
elemento garantidor da sua segurança, portanto, da sua própria sobrevivência. As
sociedade humanas ao longo de seu processo de desenvolvimento sempre
mantiveram estreita ligação com a água como elemento vital, tanto que seus
impérios, cidades, comunidades foram construídas a margens de rios, regiões
costeiras ou insulares. Mas também a concebiam como algo sagrado, utilizando-a
largamente em diferentes rituais religiosos, sendo marcada por um forte
simbolismo e representações míticas. Entretanto, isso não significa afirmar que
essas sociedades não buscavam formas de apropriação da água para benefício
próprio. Desde muitos anos, a sociedade desenvolvia técnicas de irrigação,
construção de diques, dentre outras intervenções num contexto social,
econômico, político e ambiental muito diverso do atual. Também se reconhece
que, na atualidade, a água continua presente em alguns rituais religiosos. Mas
esta deixa de ser simples elemento de sobrevivência e de devoção religiosa, para
torna-se alvo de diversos conflitos em função do desequilíbrio entre oferta e
demanda, e, sobretudo, pelas formas históricas de sua apropriação, além de
passar a ter valor econômico, transformando-a em recurso hídrico.
Paulatinamente, a água como elemento natural vai ganhando outras
conotações à medida que a sociedade modifica a sua relação com a natureza,
onde esta não é estática, ela muda através do tempo. Essa mudança tem sido
influenciada por processos de industrialização e urbanização que exercem forte
pressão nos recursos naturais, especialmente na água, associado à exploração
indiscriminada tanto de água de superfície e como subterrânea em função de
técnicas ineficientes do ponto de vista hídrico. Juntos esses processos contribuem
para sua poluição e redução da sua disponibilidade. Vem à tona a necessidade de
estabelecer formas/mecanismos de garantia do uso da água, que nesse novo
contexto figura como recurso hídrico indispensável à manutenção das diversas
formas de vida, mas também elemento impreterível na produção econômica
dessa sociedade. Trata-se de promover a segurança hídrica em um contexto,
onde os riscos de não atendimento das necessidades básicas da população e dos
ecossistemas atinentes à água são cada vez mais frequentes e severos. Mas
afinal, o que é segurança hídrica?
8
Existem diversas definições, mas há certa convergência referente ao seu
reconhecimento como um elo central na busca da segurança humana e um
problema que apresenta múltiplas dimensões, a saber: social, econômica e
ambiental, considerando-a como algo fundamental e facilitador de outros projetos
que buscam a sustentabilidade das diversas formas de vida existente no planeta,
bem como a conservação e preservação de ecossistemas.
O termo segurança hídrica passa a ser difundido pelo mundo, de forma
efetiva, a partir da Declaração Ministerial do 2o Fórum Mundial da Água, ocorrido
na cidade de Haia no ano de 2000. Esta declaração intitulada “Segurança da
água no século XXI”, define o termo segurança hídrica como algo que
“significa garantir que ecossistemas de água doce, costeira e
outros relacionados sejam protegidos e melhorados; que o
desenvolvimento sustentável e a estabilidade política sejam
promovidos; que cada pessoa tenha acesso à água potável
suficiente a um custo acessível para levar uma vida
saudável e produtiva, e que a população vulnerável seja
protegida contra os riscos relacionados à água”
(DECLARAÇÃO MINISTERIAL DO 2O FÓRUM MUNDIAL
DA ÁGUA, 2000
De modo semelhante o conceito é apresentado no documento da ONU,
intitulado “Water Security & the Global Water Agenda. A UN-Water Analytical
Brief”, como a
“(…)Capacity of a population to safeguard sustainable
access to adequate quantities of acceptable quality water for
sustaining livelihoods, human well-being, and socio-
economic development, for ensuring protection against
water-borne pollution and water-related disasters, and for
preserving ecosystems in a climate of peace and political
stability” ” (INSTITUTE FOR WATER, ENVIRONMENT &
HEALTH, 2013, p. 02).
9
Ambos os conceitos sinalizam que o termo segurança hídrica associa-se
diretamente as categorias segurança alimentar, segurança energética e
ambiental, sendo a base para o desenvolvimento dessas. O referido termo opera
nos níveis micro e macro da sociedade, requerendo uma colaboração
interdisciplinar, afim de que seja construído e legitimado socialmente um modelo
de gestão de recursos hídricos capaz de promover o acesso e a mediação dos
conflitos entre diversos usuários de águas de domínio nacional e estadual, bem
como as águas transfronteiriças, as quais configuram-se como enormes desafios
para alcançar a segurança hídrica.
O termo segurança passa a ser largamente usado para evitar ameaças e
incertezas, indo além da conotação de cunho militar. Na verdade, com o uso
desse termo busca-se “achieving a sense of security, sustainability, development
and human well-being, from the local to the international level” (INSTITUTE FOR
WATER, ENVIRONMENT & HEALTH, 2013, p. 03). Esses objetivos são
diretamente impactados pelas mudanças climáticas, na medida em que esta tem
alterado o ciclo da água, bem como sua disponibilidade para os diversos modos
de vida e de produção da sociedade, evidenciando a necessidade de ações
interdisciplinares e integradas, capazes de promover a segurança hídrica,
superando os desafios impostos pela forma inadequada de uso e ocupação do
solo e o uso ineficiente/ degradante dos recursos hídricos, que são resultado dos
processos de crescimento urbano e industrial. Superar os desafios requer a
observação alguns aspectos chaves, os quais são elencados nos documentos
“Water Security & the Global Water Agenda. A UN-Water Analytical Brief e na
Declaração Ministerial de Haia, 2000, conforme descrição a seguir:
1. Acessibilidade e disponibilidade de forma segura da água potável, incluindo
a higiene e o saneamento;
2. Proteção de todas as formas de vida, os direitos humanos e os valores
culturais e recreativas;
3. Preservação e a proteção dos ecossistemas no processo de alocação de
água e nos sistemas de gestão de recursos hídricos;
4. Fornecimento de água para os setores de energia, transportes, indústria e
turismo;
10
5. Mecanismos de tratamento e reuso da água a fim de evitar a sua poluição;
6. Adoção de abordagens colaborativas de gestão de recursos hídricos
transfronteiriços;
7. Estabelecimento de uma boa governança e transparência em todo o
processo
A segurança hídrica tornou-se um imperativo de desenvolvimento: “Water
security is not a water sector issue, it is a societal one. Encouraging other sectors to
consider water in their policies and planning is the only way to ensure water security”.
Ou seja, não é um problema de um setor específico, mas de toda a sociedade
(GWP, 2012, pp .3 e 5). Nesse contexto, a “good water governance” é condição
sine qua non para o alcance da referida segurança.
As part of good governance, decision making to
increase water security needs to be objective, balanced and
transparent. And it needs to be supported by legislation at a
range of scales. Access to the right information at the right
time is essential to ensure coherent policy trade-offs (GWP,
2012, p.11).
A governança da água configura-se como um processo gradual e
contínuo que precisa ser constantemente aprimorado em função do aumento das
incertezas e riscos gerados, principalmente, pelas mudanças climáticas. Trata-se
de construir de forma participativa uma gestão integrada dos recursos hídricos, a
qual associa-se ao tripé prevenir-controlar-garantir. Contudo, a busca da
segurança hídrica não poderá ocorrer com base apenas nesse tripé. É necessário
ir além da gestão integrada dos recursos hídricos, torna-se premente frente a
atual realidade uma gestão pautada no risco, a qual assenta-se em outro tripé, a
saber: incertezas, adaptação e risco de falha. Uma não exclui a outra, elas
constituem um par dialético fundamental no processo de busca e construção da
segurança hídrica.
11
2 Risco Climático e Gestão dos Recursos Hídricos: Colocação do Problema
O clima possui modos de variação em múltiplas escalas temporais
(sazonal, interanual, multidecadal e centenária). Os riscos de extremos
hidrológicos (cheias e secas) para um local ou região estão associados a estes
modos de variação. Identificar e entender os modos de variação do clima, torna-
se decisivo para quantificar os riscos hidrológicos e consequentemente a
definição dos mecanismos para gerenciá-los.
As precipitações ocorridas na cidade de Fortaleza ilustram estes modos de
variação. Observa-se na Figura 1 que a variação interanual dos totais de
precipitação anual nesta cidade variam de 500mm a 2800mm, ou seja, o máximo
é mais de cinco vezes o mínimo anual no período de 1849 a 2006. Esta
variabilidade interanual superpõe-se a uma pronunciada variabilidade sazonal
onde 70% dos totais das precipitações ocorrem em três meses (fevereiro, março e
abril) e 90% no primeiro semestre do ano. E é sobreposta por uma variabilidade
multidecadal que pode ser observada na Figura 2.1 onde a precipitação média
em uma década pode variar de entorno de 1000mm a 1800mm. Estes modos de
variação traduziram-se em impactos socioeconômicos de grande vulto para as
populações desta região nas secas que condicionaram os ciclos econômicos e
marcaram a cultura da região, assim como, as cheias.
Os modos de variação do regime de chuvas são amplificados na vazão,
fato associado ao sinal da precipitação se superpor ao da evapotranspiração, de
forma que anos secos tem baixa precipitação e alta evaporação e o inverso
ocorrendo em anos úmidos. A Figura 2 apresenta as vazões na seção
fluviométrica de Iguatu no rio Jaguaribe no Estado do Ceará com área de
drenagem de 20.000km2. Este é um rio intermitente (caracterizando pronunciada
variabilidade sazonal) que teve vazões médias anuais variando de zero a
220m3/s, caracterizando a significativa Variabilidade Interanual. A gestão da
oferta de água através da construção de infraestrutura de estocagem de água é
uma estratégia eficiente para mitigar o impacto destes padrões de variação.
Pequenos reservatórios podem reduzir a variabilidade sazonal e reservatórios
grandes podem reduzir a severidade média dos eventos de extremos de secas ou
cheias.
12
A variabilidade decadal é também relevante neste contexto, observa-se
na referida figura que a média móvel de 10 anos varia entre 20m3/s (década
anterior a 1945) e 70m3/s (década anterior a 1925). Apenas por hipótese,
suponha que poder-se-ia utilizar integralmente este recurso par irrigar e que o
consumo da irrigação seria de 1 l/s.ha. Sob esta hipótese poder-se-ia irrigar 70 mil
hectares na década mais úmida e 20 mil hectares na década seca. A
possibilidade de irrigar 3,5 vezes mais área é uma mediada da relevância
econômica da variabilidade decadal. A política de recursos hídricos utiliza como
critério de definição do volume outorgável (alocável no longo prazo) vazões de
referência com certa garantia como 90%. Nesta abordagem as décadas secas
imperam na definição das vazões. Esta abordagem procura reduzir catástrofes
econômicas e sociais de grandes demandas instaladas sem ter suprimento por
longos períodos. No entanto tem como efeito colateral a perda das oportunidades
nos períodos úmidos. Sendo este o dilema associado a variabilidade decadal.
Diferentemente da variabilidade interanual os estoques de água não conseguem
mitigar este tipo de variação devido ao longo período de exposição das
superfícies de lagos com grande volume de água expostas ao efeito da
evaporação, isto é, a evaporação secaria os lagos antes da década seca. Para
variabilidade decadal a infraestrutura hídrica capaz de mitigar o seu efeito é a
transposições de sistemas com diferente padrão de ocorrência climática (se
disponíveis e viáveis), a gestão da demanda e dos conflitos são frequentemente
as ferramentas mais relevantes para lidar com este modo de variação.
O reconhecimento dos padrões climáticos de variação em cada região
hidrográfica, bacia ou localidade é decisivo para escolha e configuração dos
instrumentos de gestão dos recursos hídricos. Alves et all (2013) analisando as
séries temporais de vazões da ONS identificou diversas configurações para os
padrões de variação do regime de vazões no Brasil.
Em cada um destes contextos deve-se operar as três dimensões da gestão
dos recursos hídricos: gestão da oferta, gestão da demanda e gestão de conflitos.
A gestão da oferta contempla o dimensionamento, operação e manutenção da
infraestrutura hídrica, sendo a segurança (hidrológica, hidráulica, estrutural,
geotécnica...) desta infraestrutura aspecto essencial. Gestão da demanda
13
consistindo em todas as ações relacionadas aos usos econômicos e sociais da
água e a sustentabilidade ambiental. Aspectos como conservação da água (uso
racional) e flexibilidade dos uso são dimensões relevantes, a gestão da demanda
é realizada através de instrumentos como outorga, cobrança entre outros. A
Gestão de Conflito pelo usos da água tem sua necessidade em decorrência da
escassez relativa dos recursos hídricos. Esta escassez impõe a necessidade de
alocar a água entre os diferentes usos potenciais ou efetivos, este fato esta
associado a disputas de interesses conflitantes que necessitam ser
administrados; para tanto faz-se necessário arcabouço
político/jurídico/institucional adequado.
Quanto maior for a variabilidade climática (pode ser medida em uma
primeira aproximação pelo coeficiente de variação das séries temporais) maior vai
ser o desvio das condições médias associado a um evento extremo para uma
mesma probabilidade de ocorrência. Isto é, maior variabilidade pode está
associado a maior severidade dos extremos de secas e cheias. Isto imporá a
necessidade de uma melhor gestão de risco nas três dimensões da gestão dos
recursos hídricos.
Figura 1-Precipitações na Cidade de Fortaleza. Totais anuais em azul. Média móvel de 10 anos em preto.
0
500
1000
1500
2000
2500
3000
1840 1860 1880 1900 1920 1940 1960 1980 2000
Pre
cip
ita
çã
o (
mm
)
14
Figura 2. Vazões no Posto Fluviométrico de Iguatu (Ceará) com Bacia Hidrográfica de 20.000km2. Vazões médias anuais: pontos azuis. Precipitações na Cidade de Fortaleza. Totais anuais em azul. Média móvel de 10 anos linha preta cheia. Spline linha preta
Figura 3. Desvio Percentual das Vazões com relação as médias do Século XX para as afluências ao reservatório Pacoti-Riachão para o cenário de mudança climática RCP 4.5 obtida por 10 modelos de cenarização de mudanças climáticas
A mudança climática para o setor de recursos hídricos tem sua relevância
à medida de quanto pode modificar o padrão médio de ocorrência dos processos
hidrológicos (precipitação, vazão, evaporação...) e de seus modos de variação.
Desafio atual é quantificar o impacto das potenciais mudanças do clima no regime
0
20
40
60
80
100
120
140
160
180
200
220
240
1900 1910 1920 1930 1940 1950 1960 1970 1980 1990 2000
Vazão
(m
3/s
)
Afluências Iguatu
Média Movel (10 anos)
Polinômio
15
de precipitação e vazão de uma bacia hidrográfica, amplificando-se esta
dificuldade na razão inversa ao tamanho da bacia. Os modelos de cenarização da
mudança do clima convergem consistentemente na indicação de aumento de
temperatura e de sua amplitude para todas as regiões do planeta. Este fato não
se reproduz quando avaliada as precipitações simulados pelos diferentes
modelos. Havendo neste caso discrepância não apenas na intensidade da
mudança como na direção da mudança. Este fato amplifica-se quando se
analisam as vazões. Exemplificando esta afirmação a Figura 3 apresenta o
cenário de afluências para o reservatório Pacoti-Riachão no Estado do Ceará
para dez modelos de mudança climática para o RCP 4.5 no CMIP5. Observa-se
que quatro modelos apresentam sinal de aumento de vazões e seis de redução
de vazões. Estudos anteriores mostram que os modelos de mudança climática
são razoáveis na representação dos modos de variação do clima no Século XX,
sendo possíveis os seus comportamentos para o Século XXI. Isto é, os modelos
de mudança com algumas poucas exceções traduzem futuros possíveis, futuros
verossímeis. Desta forma não considerar estes futuros possíveis no
gerenciamento de recursos hídricos é desconsiderar as incertezas associadas ao
clima futuro e consequente as variáveis de oferta (ex. vazões) e demanda
(evapotranspiração, temperatura) associadas ao clima. Desconsiderar as
incertezas pode nos levar a investirmos em ações que se mostrarão inadequadas
no futuro e associadas a alto nível de arrependimento.
A Gestão de Recursos Hídricos deve contemplar visões, estratégias,
métodos, políticas, instituições e arcabouço legal que possibilite sua eficácia em
um Cenário de Riscos/Incertezas estruturais e epistemológicas. Nestas condições
o conceito de Segurança Hídrica em associação direta com as ideias de
previsão/controle/garantia necessita ser revisitado sob a mediação do seu par
dialético Gestão de Risco em associação direta com as ideias
incerteza/adaptação/risco de falha. A Gestão Integrada dos Recursos Hídricos
para este fim tem que ser definida no contexto da Gestão Adaptativa dos
Recursos hídricos.
Os instrumentos de gestão notadamente os definidos na Lei 9433-97
necessitam encontrar configurações que possibilitem o pleno desenvolvimento da
Gestão Adaptativa dos Recursos hídricos.
16
O PLANEJAMENTO dos recursos hídricos deve migrar de uma visão
onde pressupõe-se a capacidade de prever e de controlar o futuro de forma que
o mesmo é entendido como objeto exclusivo de escolhas dos atores sociais;
podendo sua ocorrência ser determinada por um conjunto eficiente de ações
racionalmente escolhidas pelos mesmos que levará ao cenário alvo desejado.
Para um visão onde reconhece-se incerteza advinda da impossibilidade estrutural
de se prever de forma determinística o futuro e de controlá-lo, incerteza esta que
pode ser traduzidas em cenários que informam futuros potenciais (críveis-
verossímeis com o conhecimento atual) e a impossibilidade de se controlar a
realidade demanda estratégia de adaptação que proporcione ao sistema de
recursos hídricos flexibilidade para operar de forma persistente (eficaz) nos
diferentes futuros potenciais alternativos constituindo em uma estratégia
robusta. A resolução do CNRH (2012) que define os conteúdos do plano de bacia
define o cenário alvo desejado como aquele para o qual deve-se promover as
ações eficientes do plano; sendo esta uma abordagem que recua
metodologicamente com relação ao Plano Nacional de Recursos Hídricos
elaborado em 2006 que utiliza o conceito de cenarização e definição de estratégia
robusta.
Os conceitos de cenário alvo e de estratégia robusta são ilustrados na
Figura 2.4. A gestão adaptativa coloca-se como alternativa para orientar a ação
em ambiente de complexidade e incerteza. A previsão e o controle são
substituídos pela cenarização prospectiva e pelo adaptação, respectivamente. A
prospectiva estratégica (GODET, 1991; 2012) e o planejamento baseado em
cenários (VAN DER HEIJDEN, 2005) impõem-se como instrumentos necessários
para a construção de cenários. A adaptação proativa pressupõe a definição de
uma estratégia robusta. Robustez entendida como a capacidade do sistema
perseverar nos diversos futuros alternativos factíveis. A resiliência do sistema é
propriedade essencial da robustez. Resiliência entendida como a capacidade do
sistema de recursos hídricos manter suas funções e operações nos diversos
futuros alternativos (HOLLING, 1972).
A OUTORGA para uso da água é outro instrumento de gestão previsto na
Lei 9433-97. Este é instrumento fundamental de alocação da água em longo
prazo em uma bacia hidrográfica. Este processo define qual a infraestrutura de
17
usos da água instalada em um bacia e consequentemente a demanda efetiva de
água. Sendo desta forma um instrumento privilegiado de gestão da demanda,
assim como, condicionante do tipo e intensidade do desenvolvimento de um
região. Desta forma o que para muitos é um mero instrumento burocrático no
espírito da Lei é uma ferramenta de desenvolvimento e gestão da demanda.
A outorga é um instrumento muito sensível aos modos de variação do
clima. O volume outorgável (alocável) está associado ao regime de vazões e as
próprias demandas para a irrigação e abastecimento urbano, por exemplo, são
sensíveis a modificação de variáveis climáticas como a temperatura. Os eventos
extremos de seca demanda prioridades ou outra regra que definam a fila que
estabeleça quis outorgas serão efetivas para cada nível de racionamento. Estas
questões, assim como, como se dará a alocação de água em anos secos
estabelecem como o risco é alocado/realocado e transferido entre os setores
usuários de água.
18
(a) (b)
Figura 4. Estratégias de Planejamento: (a) escolha de cenário alvo para o qual serão escolhidas ações eficientes para viabilizar sua ocorrência e otimizá-lo; (b) decisão em contexto de incertezas estruturais onde não se é capaz de identificar ou escolher o futuro, definição de estratégia robusta.
A COBRANÇA pelo uso da água bruta tem uma função econômica ao
condicionar o comportamento dos usuários de água em direção a uma maior
eficiência na aplicação deste recurso e financeira ao prover fundos ao
gerenciamento dos recursos hídricos. Esta é a dupla função desejável para a
cobrança pelo uso da água. No mundo das formas ideais platônicas, o objeto da
cobrança pela água bruta no Brasil é oriundo de uma compensação ao Estado
advinda da apropriação por privado de um bem público ou pelo pagamento pelo
serviço de gestão, operação e manutenção de hidrossistemas. Do ponto vista
jurídico, estas duas formas materializam-se, respectivamente, na forma de um
Cenário Alvo
Solução Robusta
Conjunto de Futuros Factíveis (Viáveis)
19
preço público genérico e sob a forma de tarifa de água bruta (contra prestação de
serviço). Tendo como decorrência prática que a primeira é arrecada pelo tesouro
e submetida a todas as incertezas em sua reentrada no setor de recursos hídricos
e a segunda fica desde a origem no setor de recursos hídricos. O mais
interessante nesta construção é que o serviço que justifica a tarifa cobrada por um
poço no Ceará e o mesmo serviço que o poder público oferta (talvez até menor)
para gerenciar um poço em São Paulo onde o conceito de serviço não é
empregado. De fato, estas são duas ocorrências do princípio da cobrança pelo
uso da água definidos pela Lei 94933-97 condicionadas pelo ambiente (natural e
político) na qual foram operacionalizados.
A variabilidade climática produz impactos no volume arrecadável pelo
sistema. Em anos secos sob restrição de oferta arrecada-se menos e é quando se
requer a intensificação do processo de participação, fiscalização de usos e outros
atividades que aumentam significativamente o custo do sistema de gestão. Este
fato torna-se mais intenso em locais onde o setor de recursos hídricos necessita
operar sistemas de água bruta para múltiplos usos como no Nordeste semiárido
brasileiro. Neste contexto, caso a cobrança tem como objetivo financiar os custos
da gestão de água (participação pública...) e/ou operação de sistemas faz-se
necessário tarifas flutuantes a existência de fundos de compensação.
Durante os períodos de escassez a prioridade de uso definido na Lei
impõe transferência de risco entre os setores usuários notadamente entre o setor
urbano e irrigação. No ato da outorga todos os usos recebem água com a mesma
garantia (ex. 90%) e o sistema de prioridade imporá a redução de garantia para
alguns usos em favor do aumento de garantia para outros. Esta transferência de
risco hídrico é realizada sem nenhuma compensação financeira ou mecanismo de
seguro. Sendo estes temas potenciais associados ao instrumento econômico-
financeiro da cobrança pelo uso da água.
O ENQUADRAMENTO esta associado a ocorrência qualitativa da água
que é condicionada pelo clima. E o SISTEMA DE INFORMAÇÕES é ferramenta
essencial para quantificação destes riscos.
Procurou-se aqui identificar algumas ideias iniciais da relação entre a
variabilidade e mudança climática com a gestão de recursos hídricos e seus
instrumentos de forma a possibilitar uma visão geral das inter-relações existentes
20
entre estes temas e promover elementos para a construção de uma visão de
conjunto e integrada dos conceitos que serão apresentados a seguir.
21
3 Contexto, Teorias e Conceitos Pertinentes
A análise do contexto geral dos recursos hídricos e sua ocorrência e as
teorias e conceitos necessários para instrumentalizar a análise dos recursos
hídricos no contexto das mudanças globais entre estas às climáticas são o objeto
desta seção que se estrutura em quatro partes. A primeira apresenta Visão Geral
sobre Recursos Hídricos e Mudança Climática onde se apresenta as Mudanças
Climáticas: Riscos e Incertezas, descreve-se a Política da Mudança Climática e a
relação entre clima e recursos hídricos na seção Forçantes nos Recursos
Hídricos. A segunda parte apresenta os conceitos sobre Estratégias de
Adaptação para em seguida descrever os fundamentos da Governança
Adaptativa e finalizar na quarta seção com os Conceitos Básicos para a Gestão
Adaptativa em Recursos Hídricos.
3.1 Visão Geral sobre Recursos Hídricos e Mudança Climática
A disponibilidade hídrica na escala planetária é distribuída de forma que
97,500% está nos Oceanos, 2,493% é água doce de difícil acesso e apenas
0,007% encontra-se acessível. (WORLD RESOURCES INSTITUTE, ONU 2008).
O desenvolvimento econômico e o crescimento populacional têm
aumentado significativamente a demanda de recursos hídricos. A irrigação é o
maior uso na escala planetária, utilizando 70% da água; seguido pela indústria,
que utiliza 20%, e pelo abastecimento urbano, 10%. Atualmente, o volume
demandado pela irrigação no planeta é 2.660 km3/ano enquanto os rios têm um
volume de água estocado de 2.000 km3 e uma vazão de 45.000 km3/ano (OKI e
KANAE, 2006). O uso da água para a irrigação já é da ordem de grandeza do
estoque de água nos rios; demonstrando que o uso de água já é da escala da
disponibilidade hídrica. Além do fator quantitativo, a distribuição espacial irregular
impõe que em algumas regiões a escassez hídrica se intensifique enquanto em
outras haja maior abundância. A irrigação é o maior uso na escala planetária,
utilizando 70% da água; a indústria utiliza 20% e o abastecimento urbano 10%
(OKI e KANAE, 2006).
As atividades humanas exercem impactos no meio ambiente, com
implicações significativas para disponibilidade e serviços ambientais da água,
22
impondo riscos crescentes para os seres humanos e a natureza (WAGENER et
al.,2010). O crescimento populacional e o aumento da riqueza (KUNDZEWICZ et
al., 2007), a mudança do uso e ocupação do solo e as alterações climáticas são
os principais vetores que modificam os padrões de ocorrência da oferta e da
demanda hídrica.
Pesquisas têm demonstrado a estreita relação entre as atividades
antrópicas e a mudança global do clima e, mesmo nos cenários mais otimistas,
são esperados efeitos, em diferentes níveis, por todo o planeta. Fator limitante
para uma análise mais conclusiva a respeito da disponibilidade de água resultante
dos cenários do IPCC é a falta de concordância dos modelos climáticos para
grande parte do território brasileiro como já identificado no Quarto Relatório do
IPCC (PACHAURI e REISINGER, 2007). Grandes áreas do Norte, Nordeste,
Centro Oeste encontram-se nessa situação. Apenas o leste a Amazônia e o Sul
do País possuem áreas em que mais de 66% dos modelos de mudança climática
concordam quanto ao sinal da mudança, sendo o sinal de redução na Amazônia e
aumento no Sul do Brasil (PACHAURI e REISINGER, 2007).
As incertezas advindas da grande variabilidade dos cenários e a
variabilidade climática na escala interanual e multidecadal impõem estratégias de
adaptação e gestão de riscos em recursos hídricos. As atuais práticas de gestão
de água provavelmente serão insuficientes para reduzir os impactos negativos da
mudança climática sobre a garantia de abastecimento de água, risco de
inundação, saúde, energia, e dos ecossistemas aquáticos (KUNDZEWICZ et al.,
2007). A incorporação de estratégias de gestão dos recursos hídricos
relacionadas à variabilidade climática atual faria a adaptação à mudança do clima
futuro mais fácil (KUNDZEWICZ et al., 2007). Neste contexto, as pesquisas sobre
clima têm uma dupla tarefa (HULME & CARTER, 1999): (i) aumentar a
compreensão do sistema climático; (ii) articular e se possível quantificar as
incertezas associadas com vistas a instrumentalizar de forma adequada as
estratégias de adaptação e gestão do risco. O setor de recursos hídricos tem que
aprimorar seus métodos e práticas para melhor enfrentar os desafios de um
mundo em mudança. No qual as variáveis hidrológicas não podem mais ser
consideradas estacionárias (MILLY et al., 2008). Independente das incertezas
23
envolvidas na mensuração dos impactos da mudança climática futura sobre o
regime hídrico, a escassez de recursos financeiros e a existência de áreas
atualmente deficitárias na implementação da gestão dos recursos hídricos
indicam a necessidade de se adotar medidas de adaptação “sem arrependimento”
(no regrets), que são aquelas dirigidas à solução de problemas associados à
variabilidade climática existente enquanto, ao mesmo tempo, aumentam a
resiliência aos efeitos de uma possível mudança climática. Ou seja, enfrentando-
se os problemas atuais, aumentar-se-á a capacidade da sociedade e da
economia de lidar com as alterações esperadas.
Neste documento, buscou-se entender o estado da arte dos impactos da
mudança do clima sobre os recursos hídricos no Brasil, por meio de ampla
revisão bibliográfica, demonstrando a situação atual, tendências observadas e
perspectivas de mudanças estimadas pelos modelos do IPCC. O aquecimento
global observado durante várias décadas tem sido associado a mudanças no ciclo
hidrológico de grande escala, tais como: aumento da quantidade de água retida
na atmosférica; alteração nos padrões de ocorrência da precipitação (intensidade
e extremos); cobertura de neve reduzida e derretimento de gelo; e mudanças na
umidade do solo e do escoamento (BATES et al. 2008).
Estas alterações climáticas modificam a quantidade e qualidade da água
potencialmente afetando: (i) a produção de alimentos, podendo levar à diminuição
da segurança alimentar e maior vulnerabilidade dos agricultores pobres,
especialmente nos trópicos áridos e semiárido (BATES et al. 2008); (ii) a saúde
dos ecossistemas e do crescimento e propagação de doenças relacionadas à
água. (KABAT et al., 2002); (iii) o abastecimentos de populações humanas; (iv) a
função e operação de infraestrutura hídrica existente, bem como práticas de
gestão da água (KUNDZEWICZ et al., 2007).
O clima também condiciona a demanda. A demanda de água urbana e
agrícola, por exemplo, são influenciadas pela temperatura e outras variáveis
meteorológicas. Desta forma as mudanças climáticas afetam os recursos hídricos
em sua oferta e demanda.
As implicações da variabilidade e alterações climáticas não têm sido
integralmente consideradas nas políticas de recursos hídricos e nos processos de
24
tomada de decisões (KABAT et al., 2002). Isto é particularmente verdadeiro nos
países em desenvolvimento, onde os recursos financeiros, impactos humanos e
ecológicos são potencialmente maiores e onde os recursos hídricos já podem
estar em situação de grande estresse, associado à pequena capacidade de se
enfrentar e se adaptar as mudanças (KABAT ET AL., 2002).
O Brasil é um país que tem sua economia e populações humanas
significativamente condicionadas pelo clima; sendo consequentemente sensível
às mudanças climáticas. A economia fortemente dependente de recurso natural
diretamente ligada ao clima, notadamente a agricultura e a geração de energia
hidroelétrica, corroboram esta afirmação; assim como, os vastos setores das
populações submetidas a eventos climáticos extremos, tais como, as do
semiárido nordestino, área de risco de deslizamentos em encostas, e as que
habitam zonas submetidas a inundações nos grandes centros urbanos (FREITAS,
2005; FREITAS & SOITO, 2008).
3.2 Mudanças Climáticas: Riscos e Incertezas
Existem incertezas nas principais etapas de avaliação dos impactos das
mudanças climáticas e na aplicação de diferentes cenários, Jones et al. (2004).
Tais incertezas devem ser consideradas nas opções de avaliação de impactos e
vulnerabilidade, assim como de adaptação às mudanças climáticas. Embora
ainda não possam ser quantificadas, as fontes dessas incertezas são elencadas a
seguir:
Incertezas nas concentrações futuras: as incertezas devido à compreensão
imperfeita de alguns processos físicos no ciclo do carbono e reações
químicas na atmosfera geram incertezas na conversão das emissões para
concentrações de gases. Uma incerteza potencialmente importante é a
relação entre o clima, o ciclo de carbono e a química atmosférica. Para que
esta incerteza seja refletida nos cenários climáticos, torna-se necessário o
uso de Modelos Climáticos Globais (MCG) que explicitamente simulem o
ciclo do carbono e a química de todas as substâncias;
25
Incertezas na resposta climática: incertezas decorrentes da falta de
compreensão sobre o real funcionamento do sistema climático. Surgem em
função da descrição incorreta ou incompleta dos principais processos e
suas respectivas respostas aos modelos. Tal realidade é ilustrada pelo fato
que, atualmente, os MCG, contêm diferentes representações do sistema
climático, projetando diferentes padrões e magnitudes de mudanças
climáticas para o mesmo período futuro, quando aplicam o mesmo cenário
de concentrações. Por isso, recomenda-se a utilização de diversos MCG,
para tentar refletir, pelos menos em parte, essa incerteza científica.
Incertezas devido à variabilidade natural: o clima varia nas escalas
temporais de anos e décadas, devido às interações naturais entre
atmosfera, oceano e terra. Mesmo com as atividades humanas, espera-se
que tal variabilidade natural persista no futuro. Tal incerteza ainda não
pode ser removida, mas pode ser quantificada, por meio de conjuntos de
projeções climáticas futuras. Cada membro do conjunto usa o mesmo
modelo e o mesmo cenário de emissão ou concentração, mas cada um é
inicializado de um ponto de partida diferente no clima de controle. Os
resultados do modelo para períodos de 10 a 30 anos fornecerá um leque
de futuras possibilidades;
Incertezas na mudança climática regional: todas as técnicas de
regionalização carregam consigo eventuais erros no âmbito dos modelos.
Diferentes técnicas de regionalização podem fornecer projeções locais
distintas, mesmo quando baseadas na mesma projeção do MCG. Ainda
que apresentem a mesma técnica, os diferentes MCR fornecerão projeções
regionais distintas, baseando-se na mesma saída do MCG.
As incertezas podem transmitir a impressão de que os modelos não
produzem informações úteis e confiáveis. No entanto, é importante salientar que,
apesar dessas limitações, tem-se verificado excelentes progressos no sentido de
buscar reduzir às incertezas dos modelos (MARENGO, 2005).
É importante destacar, de acordo com Torres (2011), que as incertezas não
devem ser associadas ao erro, uma vez que as projeções de mudanças climáticas
possuem, e sempre possuirão, um nível intrínseco de incerteza, de modo que
26
considerações probabilísticas devam ser sempre levadas em consideração
quando se analisam os cenários climáticos futuros.
3.2.1 Política da Mudança Climática
Há uma certa convergência mundial em relação a percepção da
variabilidade climática e seus impactos sobre a sociedade. Reconhece-se,
diariamente, e são divulgados pelos meios de comunicações que o clima no
planeta tem tido seus padrões de variabilidade modificados em função de
processos como a industrialização e a crescente urbanização, que juntos
sinalizam a necessidade do estabelecimento de políticas voltadas para as
mudanças climáticas.
Entretanto, essa percepção não significa, necessariamente, entendimento
e ação efetiva devido à forma como a ciência da mudança climática é informada e
como nós a interpretamos. Muitas vezes, “people also construct and reconstruct
information to make it less uncomfortable” (BANCO MUNDIAL, 2010 p.326).
Diante disso, as decisões tomadas em relação às mudanças climáticas, de modo
geral, são fruto de ações emergenciais como resultado de planejamento de curto
prazo, muitas vezes, sob o olhar de governo e não de Estado. Tem-se a
emergência dos chamados “decisores-míopes” em um contexto de inércia
institucional e comportamental, na medida em que as informações relativas a
essas mudanças são veiculadas e transmitidas de forma drástica e distante do
cotidiano dos indivíduos. Assim, lembra Giddens(2010) que para a definição e o
estabelecimento de uma política da mudança climática é preciso lidar e superar a
visão de que essas ameaças são irreais ou que se ocorrerem, será num futuro
muito distante. Trata-se de um paradoxo que para o autor refere-se ao
reconhecimento que “os perigos do aquecimento global não são palpáveis,
imediatos ou visíveis no decorrer da vida cotidiana, por mais assustador que se
afigurem, muita gente continua sentada, sem fazer nada de concreto a seu
respeito. No entanto, esperar que eles se tornem visíveis e agudos para só então
tomarmos medidas sérias, por definição, será tarde demais” (GUIDDENS, 2010,
P.16).
27
O referido paradoxo contribui para frear e inibir ações, ao passo que a
mudança climática configura-se como um problema que, embora seja
preocupante, fica guardado em um canto da mente, sendo ativado apenas se
suas consequências se tornarem visíveis e imediatas. Esse paradoxo é
constituído pelo chamado “desconto do futuro”, que segundo os psicólogos
sociais, refere-se às dificuldades que as pessoas têm de atribuir um grau de
realidade ao futuro da mesma forma que atribuem ao presente (Idem, p. 20). Mas,
de fato, o que motiva tudo isso? Na verdade, há que se reconhecer que a
resistência às mudanças, inclusive de comportamento, nunca é um mero
resultado da falta de conhecimento, mas fruto das percepções, das necessidades
e dos desejos individuais, pautados em valores culturais e materiais.
A sociedade marcada por essa inércia institucional e comportamental como
resultado desse paradoxo não é mera acumulação de indivíduos. Esses vivem
num tecido de relações móveis, sendo àquela uma “rede de funções que as
pessoas desempenham umas em relação às outras”. Assim, “toda a maneira
como o indivíduo se vê e se conduz em suas relações com os outros, depende da
estrutura da associação ou associações a respeito das quais ele aprende a dizer
“nós” (ELIAS,1994, pp.19 e 39).
Essa sociedade caracteriza-se pela existência de tensões e conflitos
expressas nas diversas formas de apropriação do mundo natural, o qual imbrica-
se diretamente com o mundo social num processo de condicionamento mútuo em
busca do crescimento e do chamado desenvolvimento, os quais, na maioria das
vezes, tem ocasionado diversos problemas do ponto de vista da sustentabilidade
de modos de vida e de produção das populações. Dentre esses problemas, há a
aceleração dos padrões de variabilidade do clima, onde o aquecimento global se
destaca como o “mais importante problema ambiental de longo prazo”, devendo
ser abordado como prioridade para que não venha a colocar em cheque outros
projetos de sustentabilidade (GIDDENS, 2012, pp.136 e 137). Nesse contexto, o
clima deixa de ser uma mera questão natural, para torna-se uma questão política.
É sob esse olhar e reconhecendo que essa sociedade é marcada por
grupos sociais distintos e antagônicos que possuem formas diferenciadas e
possibilidades não igualitárias de atuação e posição nessa sociedade e sem
28
corroborar com o que SOUZA (2000) chama de uma simples “ecologização do
debate”, que impede uma reflexão crítica sobre essas formas de ser e estar no
mundo que a política da mudança climática deve ser pensada.
Diante disso, constata-se a necessidade que os países industrializados
sejam, primordialmente, responsabilizados pelo controle relativo à emissão de
gases poulentes na atmosfera, levando-os a redução dessas emissões, na
medida em que esses foram os maiores responsáveis pelo lançamento
indiscrimando na atmosfera de materiais poluentes que tem ocasionados
impactos com graus distintos de severidade em diversas populações situadas em
lugares distintos do planeta. Não é um caminho fácil, porque envolve interesses
econômicos, mas necessário para a implantação de uma política da mudança
climática.
A política da mudança climática deve envolver três trilhas com estratégias
específicas, a saber: (1) Redução das emissões e da pegada de carbono por
parte dos países desenvolvidos;(2) Incentivo a metas de intensidade de carbono
nos países em desenvolvimento através da expansão expressiva em energia,
transporte, sistemas urbanos e produção agrícola e (3) Adaptação para os países
pobres. A primeira trilha refere-se ao reconhecimento de que os países
desenvolvidos possuem maior pegada de carbono, não sendo mais possível que
os mesmos continuem a utilizar uma “unjust and unsustainable share of the
atmospheric commons”. A segunda trilha trata das metas de intensidade de
carbono para os países em desenvolvimento. Contudo, isso não quer dizer que
deva ser apoiado uso de tecnologias tradicionais e intensas em uso de carbono.
Na verdade, essas metas devem se pautar em inovação e uso de tecnologias que
promovam um uso mais sustentável do solo, utilização de energia mais limpas,
dentre outras tecnologias. (BANCO Mundial, 2010, pp. 01e 02). Essa trilha está
diretamente relacionada com a noção de imperativo de desenvolvimento discutido
por Giddens(2010), a qual figura como a terceira trilha. Este conceito é
apresentado mais adiante nesse item.
Um estudo do Banco Mundial intitulado “World Development Report 2010:
Development and Climate Change” apresenta um conjunto integrado de ações
que visam contribuir com o que se denominou de “um mundo com políticas
29
climáticas inteligentes”, as quais “...enhance development, reduce vulnerability
and finance the transition to low-carbon growtpaths”. Em primeiro lugar, é preciso
“agir agora” para que as opções não desapareçam e os custos não sejam
elevados frente à irreversibilidade da trajetória atinente ao aquecimento global e
ao compromisso com ações que demandam elevado uso de carbono. Depois para
manter os custos baixos e desenvolver ações de adaptação e mitigação, faz
necessário “agir em conjunto” com vistas a incentivar a inovação e a procura por
novas tecnologias que devam ser amplamente difundidas e ampliadas. E
finalmente, “agir de modo diferente” através do reforço na infraestrutura das áreas
da produtividade agrícola e eficiência no uso dos recursos hídricos para que
sejam capazes de suportar novos eventos climáticos extremos, bem como
desenvolvera gestão integrada e o planejamento flexível num horizonte de longo
prazo e ampla escala (BANCO MUNDIAL,2010, p. viii).
Para Giddens (2010) a compreensão da importância da execução de uma
política da mudança climática perpassa pela concepção da sua não limitação a
um problema de esquerda-direita nem mesmo por uma mera redução da
produtividade. Na verdade, trata-se da necessidade de um planejamento de longo
prazo, capaz de favorecer aumento de investimentos ambientais, tanto do ponto
de vista de elaboração de planos como investimentos em fontes de energias
renováveis, aliada a busca de consenso e cooperação, uma vez que se trata de
uma problemática com dimensão planetária.
Pensar numa política da mudança climática para o referido autor requer o
reconhecimento de conceitos chaves. Inicialmente, destaca o termo “Estado
assegurador”, o qual evidencia a importância do Estado como um facilitador e
coordenador de esforços vindos dos setores privados, bem como da sociedade
civil. Ao mesmo tempo em que estimula a diversidade de grupos sociais e, não
um Estado autoritário que decide “de cima para baixo”. Também cabe ao “Estado
assegurador” manter a mudança climática no topo dos objetivos políticos,
promovendo a sua “evidenciação”, ou seja, fazer “uso dos vários recursos
políticos que podem ser mobilizados para manter o aquecimento global no cerne
da agenda política” (GIDDENS, 2010, p.p. 97 e 98)
30
Outro conceito refere-se a “convergência política”, a qual se refere ao fato
da legitimidade e do apoio político necessário para a implantação das ações e de
sua inserção efetiva na agenda política internacional, ganhando status de políticas
públicas de estado e não de governo. Aliado a esse conceito, o autor cita a
“convergência econômica” a qual trata da “modernização ecológica”, ou seja,
inovações tecnológicas devem convergir para o enfretamento dos problemas
concernentes ao aquecimento global.
O autor destaca o conceito-chave “imperativo do desenvolvimento”, o qual
reconhece a necessidade que países menos desenvolvidos, por tanto com
reduzida reponsabilidade sobre os impactos do aquecimento global, possam
continuar a se desenvolver, mesmo que isso implique na emissão de carbono.
Giddens(2010) destaca, ainda, como conceito-chave o “princípio da
percentagem” em detrimento do “princípio da precaução” em função do primeiro
permitir a realização de um balanço entre custos e benefícios/riscos e
oportunidades, lembrando um conhecido ditado popular: “quem não arrisca não
petisca” ao invés de “é melhor prevenir do que remediar”. (GIDDENS, 2010, p.82).
Aos conceitos chaves citados anteriormente, somam-se a “transcendência
política” e a “adaptação proativa”. A política da mudança climática não deve ser
pensada no âmbito de um mandato político. Na verdade, deve-se buscar
estabelecer acordos suprapartidários robustos para que a “adaptação proativa”
possa a ser pensada em paralelo às ações de mitigação atinentes as mudanças
climáticas, reconduzindo a sociedade juntamente com o Estado ao planejamento
num horizonte mais amplo, fruto de uma reflexão antecipada e sistemática da
realidade que vivemos.
De modo geral, a política da mudança climática ganhará escopo na medida
em os aspectos negativos das alterações climáticas, não sejam frisados como
algo que está posto, distante da realidade e que não pode ser mitigado. Assim,
deve-se enfatizar mais as oportunidades do que “as privações autoinduzidas”, as
quais figuram como restrições que as pessoas farão a si mesma em função do
medo e não da compreensão da necessidade real de modificar estilos de vida e
modos de produção, que implicará em estímulo a mudança comportamental por
meio de normas institucionais e medidas sociais. Aliada a isso há que ser
31
reforçada a infraestrutura, a produtividade agrícola e o uso eficiente de recursos
hídricos no contexto de uma gestão integrada e planejamento flexível de longo
prazo, evitando tratar os problemas climáticos em nichos organizacionais
(BANCO MUNDIAL, 2010). Para tanto, devem ser instituídos aparatos legais que
concebam as metas e objetivos das políticas climáticas como resultados de uma
ampla discussão na sociedade para que haja um compartilhamento dos sentidos
da regras, contribuindo para seu reconhecimento e uso efetivo e não seu desvio
como lembra Ostrom (1999). Nesse sentido, as regras são o entendimento
compartilhado entre os diversos atores sociais, sendo passíveis de mudança ao
longo do tempo e em conformidade com as alterações ocasionadas em torno do uso
dos recursos, ações e resultados alcançados. Mas para que haja esse
compartilhamento faz-se necessário o fornecimento de informações e o
aprimoramento das formas de comunicação, visando a equidade, a justiça e a
inclusão.
3.2.2 Forçantes nos Recursos Hídricos
O principal desafio da ciência hidrológica é lidar com mudanças induzidas
pelo homem, notadamente no uso do solo e no clima. Como observam
WAGENER et al. (2010), as atividades humanas na atualidade são rivais das
forças da escala geológica (KIEFFER, 2009), com uma pegada que se aprofunda
e alarga rapidamente por todo o planeta (SANDERSON et al., 2002).
Manifestações dessa pegada são visíveis, entre outros, no declínio das geleiras
resultante de mudanças climáticas induzidas pelo homem (BARNETT et al.,
2008), na rápida redução do armazenamento em aquífero devido ao
bombeamento excessivo de águas subterrâneas (RODELL et al., 2009), na
modificação do regime de escoamento dos rios devido à construção de represas
(POFF et al., 2007), e na recarga de água subterrânea alterada devido a
mudanças do uso do solo (SCANLON et al., 2006). De forma similar, modificam-
se as demandas das populações por energia, água e alimentos, tendo estas uma
tendência de crescimento (KING et al., 2008, JACKSON et al., 2001,
VÖRÖSMARTY et al., 2000).
32
A disponibilidade de água em uma bacia hidrográfica é influenciada por
forçantes de ordem climática e não-climática (IPCC, 2007a). As forçantes
climáticas dominantes são precipitação, temperatura e evaporação as não-
climáticas estão associadas ao uso do solo, ao lançamento de poluentes e às
retiradas para consumo poluentes.
A influência das forçantes climáticas globais sobre as variáveis hidrológicas
em uma bacia hidrográfica encontra uma ampla documentação na literatura.
Diversos estudos (KOUSKY et al., 1984; KAYANO et al., 1988; ROPELEWSKI e
HALPERT, 1987 e 1989) mostram que as condições de temperatura da superfície
do mar no Oceano Pacífico na região do El Niño influenciam, através da
circulação de Walker1 (WALKER, 1928), o regime hidrológico do Nordeste do
Brasil, Leste da Amazônia e Sul do Brasil. O Oceano Atlântico, também, influencia
o regime de precipitações notadamente no Nordeste do Brasil (MOURA e
SHUKLA, 1981; SERVAIN, 1991). O conhecimento dessa dinâmica dá
previsibilidade com alguns meses de antecedência ao regime de chuvas no
Nordeste do Brasil (HASTENRATH,1990; HASTENRATH e GREISHAR,1993;
HASTENRATH e MOURA, 2002; ALVES et al. 1995, ALVES et al., 2005; ALVES
et al., 2006, SUN et al., 2005; SUN et al., 2006).
As regiões Sul e Sudeste do Brasil têm seus regimes de precipitação
influenciados pela passagem e pela intensidade de sistemas frontais (OLIVEIRA,
1986; GUEDES et al., 1994), pelo posicionamento do jato subtropical da América
do Sul (KOUSKY e CAVALCANTI, 1984; BROWING, 1985) e por Complexos
Convectivos de Mesoescala (CCM), (MADOX,1983; MILLER e FRITSCH, 1991).
A Zona de Convergência do Atlântico Sul (ZCAS) é definida como uma banda de
nebulosidade convectiva que geralmente se origina na Bacia Amazônica e se
estende em direção à região Sudeste do Brasil passando pelo Centro-Oeste e
alcançando o Oceano Atlântico (SATYAMURTI et al., 1998).
1 A Célula de Walker é o resultado de uma gangorra de pressão à superfície entre os setores oeste e
leste ao longo do cinturão equatorial da bacia do Oceano Pacífico Tropical (Walker, 1924). As circulações do
tipo Walker são marcadas por zonas de ascensão de ar (fonte quente) na parte oeste do Pacífico Tropical e
descida de ar no extremo leste desse oceano. Isso faz com que a parte oeste do Oceano Pacífico seja uma
região de chuva frequente e, de forma oposta, a parte leste, na costa da América do Sul, seja uma região de
chuva escassa.É importante ressaltar que anomalias nas temperaturas da superfície do mar nessa faixa do
oceano (El Niño/ La Niña) provocam alterações na circulação normal da Célula de Walker.
33
As forçantes não-climáticas influenciam os recursos hídricos pela mudança
do uso do solo, construção de reservatórios e emissão de poluentes (IPCC,
2007). 2007a). As modificações naturais e artificiais na cobertura vegetal das
bacias hidrográficas influenciam o seu comportamento hidrológico (TUCCI e
CLARKE, 1997; TUCCI, 2002, TUCCI, 2003; ZHAO et al., 2010). Os fluxos
globais de vapor d'água da superfície terrestre estão se modificando devido à
ação do homem. O desmatamento é uma força motriz tão grande quanto a
irrigação em termos de mudanças no ciclo hidrológico. O desmatamento diminuiu
os fluxos globais de vapor a partir da terra em 4% (3.000 km3/ano), uma
diminuição que é quantitativamente tão grande quanto o fluxo de vapor causado
pelo aumento da irrigação - 2.600 km3/ ano (GORDON et al., 2005).
O uso da água ainda é conduzido por mudanças na população, consumo
de alimentos, política econômica, tecnologia, estilo de vida das sociedades (OKI,
2005) e economia internacional (RAMIREZ-VALLEJO & ROGERS, 2004).
Existem amplas evidências de que mudanças no uso do solo e a variação
do clima nas bacias dos rios Alto Paraná, Paraguai e Uruguai podem ter
contribuído para um aumento de 30% no fluxo médio do rio Paraná desde 1970.
TUCCI e CLARKE (1998) perceberam que este incremento na vazão dos rios
aconteceu após grandes áreas terem experimentado o desmatamento ou
mudanças no uso da terra. A intensificação da atividade agrícola e industrial na
região motivou uma transição de café para soja e cana-de-açúcar, assim como
criação de gado na bacia do alto Paraná. O aumento do uso do solo representou
aproximadamente 1/3 do aumento médio de 30% da vazão.
A queda sistemática nas vazões dos Rios Paraíba do Sul (MARENGO et
al.,1998) e Piracicaba (MORALES et al., 1999) em vários pontos de observação
aponta para incrementos na área agrícola e no uso da água como causas dessa
diminuição, e não uma queda ou distribuição no regime de chuvas nas bacias
dessas áreas (MARENGO, 2001b).
Observa-se aqui que o uso do solo tem um efeito no escoamento devido a
modificação da relação chuva-deflúvio ou devido as retiradas dos usos da água
implantados na bacia. Podendo, desta forma, aumentar ou diminuir a vazão em
dada seção fluvial.
34
Os efeitos adversos do clima sobre os sistemas de água doce agravam os
impactos de outras pressões, tais como crescimento populacional, mudança de
atividade econômica, uso da terra e urbanização.
3.2.3 Estratégias de Adaptação
Os impactos da mudança climática sobre as vazões de escoamento afetam
a função e operação de infraestrutura de água existente, incluindo hidrelétricas,
defesas estruturais contra inundações, drenagem e sistemas de irrigação, bem
como práticas de gestão da água. Práticas de gestão corrente de água podem
não ser suficientemente robustas para lidar com os impactos da mudança do
clima sobre a confiabilidade de abastecimento de água, riscos de inundação,
saúde, agricultura, energia e dos ecossistemas aquáticos (BATES et al., 2008).
Adaptação e medidas de enfrentamento são dependentes de escala e podem
variar de famílias individuais para as comunidades locais, bem como do nível
nacional para escalas internacionais (KABAT et al., 2002).
As opções de adaptação destinadas a assegurar o abastecimento de água
em condições médias e de secas requerem ações do lado da demanda, bem
como do lado da oferta (BATES et al., 2008). Do lado da demanda, deve-se
melhorar a eficiência do uso da água, por exemplo, pelo seu reúso. O uso de
instrumentos de incentivo econômico, de cobrança e de regulação do uso da água
tem a capacidade de, ao indicar o valor do recurso, diminuir o desperdício e
aumentar a eficiência do aproveitamento.
Do lado da oferta, as estratégias de adaptação geralmente envolvem
aumento da capacidade de armazenamento, captações de cursos de água e as
transferências de água, além de ações de recuperação das bacias hidrográficas
para produção de água. Além disso, engloba também a conservação dos
sistemas hídricos, na medida podem ser adotadas estratégias de gestão de oferta
que não necessariamente impliquem na construção de infraestrutura. Um
exemplo típico são processos de recuperação/tratamento de água poluída. Daí, a
gestão de oferta foca nos aspectos quantitativos e qualitativos dos recursos
hídricos.
35
A gestão integrada dos recursos hídricos constitui um quadro importante
para alcançar as medidas de adaptação em sistemas socioeconômicos,
ambientais e administrativos. Para ser eficaz, deve-se promover abordagens
integradas à escala apropriada ou escalas necessárias para facilitar ações
efetivas para resultados específicos (BATES et al., 2008).
A suscetibilidade dos sistemas hídricos à mudança do clima depende da
gestão da água. O paradigma do Gerenciamento Integrado dos Recursos Hídricos
pode colocar a água no centro da elaboração de políticas públicas que podem
reduzir a vulnerabilidade dos sistemas hídricos aos efeitos da mudança climática
(IPCC, 2007a). Nesse sentido, é fundamental que os agentes públicos
responsáveis pela execução da Política Nacional de Recursos Hídricos coloquem
em prática os instrumentos previstos por essa política (IPCC, 2007a).
Para alguns especialistas, a crise da água no século XXI é muito mais de
gerenciamento do que uma crise real de escassez e estresse (ROGERS et
al.,2006; TUNDISI, 2008). Entretanto, para outros especialistas, ela é resultado
de um conjunto de problemas ambientais agravados com outros problemas
relacionados à economia e ao desenvolvimento social (GLEICK, 2000). A gestão
dos recursos hídricos é vista como uma decisão política, motivada pela escassez
relativa (BARTH, 1987, p.14). Nesse contexto o arcabouço jurídico, político e
institucional do sistema de recursos hídricos torna-se essencial para o processo
de gestão e adaptação dos recursos hídricos à mudança climática.
A Lei n°9.433, de 1997, conhecida como Lei das Águas, revolucionou a
gestão dos recursos hídricos no Brasil, sendo citado como modelo de gestão
integrada das águas (UNDP, 2006, p. 154). A Lei das Águas trouxe, como um de
seus objetivos, o desenvolvimento sustentável e definiu instrumentos para
gerenciar conflitos. Esta e a criação da Agência Nacional de Águas (Lei 9984)
constituíram-se nos marcos legais da atual gestão de águas do Brasil. Reformas
modernizantes têm ocorrido não só na União como nos Estados; a UNDP (2006,
p.154) cita o processo ocorrido no Ceará como um exemplo de reforma bem
sucedida.
Os riscos relacionados à mudança do clima não são suficientemente
considerados no desenvolvimento do setor de água e em seus planos de gestão
36
(BIEMANS et al., 2006). Para atender às metas do milênio e demais metas do
setor de recursos hídricos, investimentos substanciais em ações estruturais
(armazenamento, controle de transporte) e não-estruturais (gestão da procura,
gestão de várzea, a prestação de serviços, etc.) e abordagens para a gestão da
água são obrigatórios (BIEMANS et al., 2006). Tais investimentos são de longo
prazo e, portanto, devem ser concebidos de modo a refletir os riscos associados
com a variabilidade e mudanças climáticas.
O Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD)
considera risco como sendo a probabilidade de ocorrência de prejuízos ou perdas
resultantes da interação entre perigos naturais e os sistemas humanos.
Normalmente, adota-se o risco como função do perigo, da exposição e da
vulnerabilidade.
A Política Nacional sobre Mudança do Clima define vulnerabilidade como o
“grau de suscetibilidade e incapacidade de um sistema, em função de sua
sensibilidade, capacidade de adaptação, e do caráter, magnitude e taxa de
mudança e variação do clima a que está exposto, de lidar com os efeitos
adversos da mudança do clima, entre os quais a variabilidade climática e os
eventos extremos"
Os efeitos da mudança do clima atingem a sociedade de forma desigual. A
população mais pobre geralmente é mais vulnerável aos impactos da
variabilidade e mudanças climáticas sobre a água e normalmente tem menor
capacidade de lidar com tais impactos (KABAT et al., 2002). Apresenta-se, dessa
forma, uma questão de Justiça Ambiental (SHARADER-FRECHETTE, 2002)
associada às mudanças do clima, na qual se deve reconhecer que o acesso à
água doce potável é agora considerado como um direito humano universal
(Comitê das Nações Unidas sobre os Direitos Econômicos, Sociais e Culturais de
2003; KUNDZEWICZ et al., 2007).
Diante da expectativa de mudança global, a capacidade de responder
adequadamente às novas necessidades da sociedade e de fazer previsões em
escalas relevantes para a sociedade vai exigir o desenvolvimento de uma visão
holística e entendimento quantitativo da mudança de comportamento de sistemas
hidrológicos e seus subsistemas (WAGENER et al.,2010).
37
A gestão de risco em múltiplas escalas temporais se faz necessária como
estratégia de adaptação. A respostas mudanças climáticas envolve um processo
iterativo de gestão de risco que inclui ações de mitigação e adaptação, tendo em
conta os danos reais ocorridos devido à mudança e os evitados, co-benefícios,
sustentabilidade, equidade e as atitudes ao risco. Técnicas de gestão de risco
podem explicitamente acomodar a diversidade setorial, regional e temporal, mas a
sua aplicação requer informações sobre os impactos não só resultantes de
cenários climáticos mais prováveis, mas também os impactos decorrentes de
menor probabilidade, assim como as consequências de eventos, das políticas e
das medidas propostas (IPCC, 2007b).
Atualmente, não há opções de gestão que sejam especialmente
apropriadas para adaptação às alterações climáticas que seriam mensuráveis,
diferentemente daquelas já empregadas para lidar com a variabilidade do clima
contemporâneo (van BEEK et al., 2002). A única diferença substantiva é saber se
se deve adotar uma estratégia mais convencional e incremental numa abordagem
"sem arrependimentos" (BANCO MUNDIAL, 2010; KABAT et al., 2002) ou uma
abordagem mais preventiva e de precaução (van BEEK et al., 2002). Medidas
"sem arrependimentos" são aquelas cujos benefícios são iguais a ou excedem o
seu custo para a sociedade. Elas são, por vezes, tidas como 'medidas que valem
à pena fazer de qualquer maneira’, (van BEEK et al., 2002). A definição de
estratégias robustas é desejável (IPCC, 2007b). Entende-se esta estratégia como
a que mantém sob uma variedade de abordagens, métodos, modelos e hipóteses,
e espera-se ser relativamente pouco afetado pelas incertezas da realidade
(GODET, 2000).
A elaboração do Plano Nacional de Recursos Hídricos (PNRH), lançado em
2006, empregou uma metodologia prospectiva de cenários para antecipar as
imprevisibilidades acerca dos recursos hídricos. Como ponto de partida para a
construção desses cenários, foi estabelecido que eles deveriam descrever futuros
alternativos como ferramenta do planejamento de uma realidade carregada de
riscos (PNRH, 2006b).
O PNRH aborda o tema mudança climática somente em seu Subprograma
IV.1 - Desenvolvimento, Consolidação de Conhecimento, Inclusive os
38
Conhecimentos Tradicionais, e de Avanços Tecnológicos em Gestão de Recursos
Hídricos, inserindo a necessidade de estudos e pesquisa com vistas ao
entendimento das relações entre a dinâmica das disponibilidades hídricas e o
comportamento climático (PNRH, 2006b). No seu processo de revisão, foi
realizado o Seminário “Diálogo Água e Clima: adaptação aos riscos relacionados
aos impactos das mudanças climáticas”, quando foram debatidas possíveis
contribuições da gestão de recursos hídricos na adaptação aos riscos e
minimização de impactos advindos de alterações climáticas.
Por sua vez, o Plano Nacional sobre Mudança do Clima, lançado em
dezembro de 2008, com foco em medidas de redução de emissões de gases de
efeito estufa, pouco abordou a temática dos recursos hídricos. O Plano apontou a
necessidade de estudos e pesquisa para levantamento de impactos da mudança
climática sobre a disponibilidade hídrica e de atuação em monitoramento e
previsão de eventos hidrológicos extremos.
Uma grande variedade de medidas específicas de gestão, estruturais e não
estruturais, utilizadas rotineiramente para acomodar a atual variabilidade servirá
para a adaptação com vistas à redução dos impactos da variabilidade climática e
mudanças climáticas (KABAT et al., 2002). O mesmo autor observa que não
existe uma abordagem de adaptação única e universal (KABAT et al., 2002).
Avaliações do risco utilizando dados históricos e estatística por si só não
são o bastante quando se avalia um futuro em mudança climática (BIEMANS et
al., 2006). Padrões de projeto e estratégias de gestão deverão levar em conta os
prováveis efeitos das mudanças futuras nos ciclos hidrológicos e clima.
Investimento em clima para a redução de risco de desastres é tendência
essencial. O aumento dos custos tem que ser invertido. Isso pode ser feito
através do conceito de "Safety Chain" (prevenção, preparação, a intervenção de
risco, recondicionar, reconstrução - BIEMANS et al., 2006). Instrumentos
econômicos como seguros (RIGHETTO et al., 2007) e contratos com base na
informação climática (SANKARASUBRAMANIAN et al., 2009) podem ter papel
importante na construção de uma estratégia de gestão do risco.
As atividades humanas exercem impactos no meio ambiente em escala
global, com implicações significativas para a água doce e perigos para os seres
39
humanos e a natureza (WAGENER et al.,2010). A abordagem atual da ciência da
hidrologia precisa mudar significativamente para que possamos compreender e
prever essas implicações (WAGENER et al.,2010). Esse ajustamento é um pré-
requisito necessário para o desenvolvimento sustentável dos recursos hídricos e
para a construção de uma estratégia de gestão de água que possibilite, no longo
prazo, a segurança da água para as pessoas e o meio ambiente (WAGENER et
al.,2010), sendo este o desafio da produção de conhecimento para a
sustentabilidade hídrica.
A hidrologia requer uma mudança de paradigma em que as previsões do
comportamento do sistema que estão além da faixa de variabilidade observada
anteriormente ou que resultem de alterações significativas de características
físicas (estruturais) do sistema se tornem a nova norma (WAGENER et al.,2010).
Para este fim, a formação de uma base de dados que unifique as informações
meteorológicas, da água da superfície e da água subterrânea (CLARKE e DIAS,
2003) torna-se fundamental.
Habilidades na previsão de inundações e secas precisam ser melhoradas
em toda a gama de horizontes temporais de interesse. Este é o lugar onde a
pesquisa aplicada e a tecnologia tem um papel importante a desempenhar
(KABAT et al., 2002). As previsões de médio prazo do clima, neste momento,
ainda podem ser utilizadas na gestão da água em muitas partes do mundo, em
parte por falta de capacidade, mas também porque o potencial ainda não foi
realizado por gestores de recursos hídricos (KOBAT et al., 2002).
O Brasil possui hoje diversos trabalhos que possibilitam a utilização de
modelos climáticos na tomada de decisão em recursos hídricos, notadamente a
tomada de decisão na escala de tempo sazonal a interanual. Esses modelos são
baseados no acoplamento entre modelos climáticos e hidrológicos (SOUZA
FILHO e PORTO, 2003; COLLISCHONN e TUCCI, 2005; COLLISCHONN et al.,
2005; BLOCK et al., 2009), na utilização de modelos climáticos para o cálculo de
vazões de forma direta (Souza et al., 2009) ou utilizando modelos estatísticos
para a previsão de vazões (LALL e SOUZA FILHO, 2003; SOUZA FILHO et al.,
2003; KIN e DIAS, 2003; SOUZA FILHO e LALL, 2004; PINTO et al., 2006a;
PINTO et al., 2006b; SABÓIA et al., 2009). Esse conjunto de modelos possibilita a
40
operação de sistemas de reservatórios (CARDOSO et al., 2007; CARDOSO et al.,
2009) e são ferramentas de gestão de recursos hídricos na alocação de água e
em seguros foram propostas (LALL e SOUZA FILHO, 2007; SOUZA FILHO e
BROWN, 2008; BROAD et al., 2007; SANKARASUBRAMANIAN et al., 2009).
O risco de desastres naturais deve ser analisado em conjunto com os
conceitos de exposição e vulnerabilidade das populações. Enquanto a exposição
se refere à presença da população em locais que podem ser afetada por eventos
climáticos, a vulnerabilidade diz respeito à propensão e predisposição da mesma
população ser afetada (IPCC, 2012). Dessa forma, impactos extremos podem
resultar de eventos não extremos, onde a exposição e vulnerabilidade são
elevadas. As comunidades mais expostas e vulneráveis são as sujeitas a
processos de desenvolvimento equivocados, em que há associação com
degradação ambiental, urbanização de áreas de risco, falhas de governança e
escassez de opções de sustento para a população pobre.
Os principais desastres naturais relacionados com o clima são as secas,
inundações, deslizamentos, furações, incêndios florestais e elevação do nível do
mar. O principal efeito esperado de mudança do clima sobre os desastres naturais
no Brasil está relacionado com a mudança dos regimes de chuva nas diversas
regiões. Simulações de 14 MCG’s do CMIP3 indicam que, no século XXI, haverá
redução do tempo de retorno da precipitação de 1 dia de duração e tempo de
retorno de 20 anos (referente aos valores de precipitação do final do século XX)
(IPCC, 2012). Nas regiões correspondentes ao Nordeste do Brasil, Amazônia e
Sul-Sudeste da América do Sul, os resultados dos modelos indicam que, para o
cenário A1B e período 2081-2100, a precipitação que no final do século XX levava
20 anos para ser repetida em média, passará ocorrer, aproximadamente, com
uma recorrência de 10 anos em média. Isso pode significar o aumento da
frequência dos eventos extremos. Com o aumento da frequência das chuvas
intensas, espera-se que ocorra aumento, também, da frequência de inundações.
Essa categoria de desastre natural é a que provoca o maior número de perdas
humanas no Brasil (KOBIYAMA et al., 2006).
A gestão do risco de desastres naturais deve: i) entender os mecanismos
dos fenômenos naturais; e ii) aumentar a resistência da sociedade contra esses
41
fenômenos (KOBIYAMA et al., 2006). O entendimento dos mecanismos é um
processo contínuo, que necessita de investimentos em pesquisas que estudem os
fenômenos que ocorrem já no clima atual a exemplo dos eventos de seca na
Amazônia (TOMASELLA et al., 2005), inundações no Nordeste (RIBEIRO NETO
et al., 2011; FRAGOSO JÚNIOR et al., 2010) e inundações no Rio de Janeiro
(CANEDO et al., 2011).
O segundo elemento, aumento da resistência contra os fenômenos
naturais, consiste no desenvolvimento de um sistema que envolva governo, setor
privado, instituições de pesquisa e sociedade civil, de maneira que cada
componente possa contribuir de forma complementar para o gerenciamento do
risco de acordo com suas funções e capacidades. Nessa linha, a criação em 2011
do Centro Nacional de Monitoramento e Alertas de Desastres Naturais
(CEMADEN), vinculado ao Ministério da Ciência, Tecnologia e Inovação, foi um
importante passo dado no sentido de aumentar a capacidade da sociedade em
reduzir os efeitos das catástrofes naturais no Brasil. O Ministério da Integração
Nacional é responsável pela Defesa Civil Nacional que se articula com a defesa
civil dos estados e municipal. A defesa civil nacional desenvolveu manual de
planejamento em defesa civil como instrumento orientativo de sua ação (Castro,
2007).
O desenvolvimento e implementação de plano integrado de gestão de
desastres deve incluir (i) sistema de alerta precoce com capacidade de
disseminação rápida da informação; (ii) coordenação dos planos de ações local,
estadual e nacional com vistas a procura, resgate e evacuação da população
afetada; (iii) clara definição de responsabilidade entre os diversos agentes; (iv)
sistema de previsão de longo prazo de cheias e secas no estado da arte; (v)
efetiva parceria público-privada para gestão de desastres, mitigação e alívio das
populações; (vi) avaliação rápida dos danos de secas e cheias
(GOPALAKRISHMAN & Okada, 2007).
42
3.3 Governança Adaptativa
Ideias concernentes à busca de usos sustentáveis dos recursos ambientais
ganharam relevância no cenário mundial, sobretudo, a partir da difusão do termo
sustentabilidade que preconiza a adoção de estratégias de conservação e
preservação, tendo em vista a garantia de atendimento das necessidades das
gerações presentes, sem comprometer as das gerações futuras. A busca da
sustentabilidade remete a necessidade de uma governança de recursos
ambientais que são finitos e de uso comum como forma de frear processos de
degradação, que resultam na exaustão desses recursos ou diminuição
significativa de seus estoques.
A percepção da magnitude dos problemas desencadeados por usos
degradantes dos recursos ambientais, chamou a atenção de políticos e cientistas
de todo o mundo. Dentre esses últimos, destaca-se Garrett Hardin, cujo artigo
publicado em 1968, intitulado “Tragédia dos Comuns” (The tragedy of the
commons) tornou-se referência para pensar modos de governança dos recursos
de uso comum durante muito tempo. O referido autor preconizou que os
interesses individuais, que são ilimitados, conduziria, necessariamente, a uma
excessiva exploração dos recursos ambientais em função da busca desenfreada
pela maximização de lucros em curto espaço de tempo. Tratava-se de uma forte
pressão aos ecossistemas, sem considerar o tempo de
reconstituição/recomposição dos mesmos, nem mesmo sua característica de
finitude.
O anúncio trágico de um futuro próximo dos recursos de uso comum,
baseia-se, segundo Hardin (1968) em duas classes de problemas correlatos: o
crescimento populacional e a forma de utilização dos recursos de uso comum
pelos indivíduos. Juntas, essas classes de problemas resultam no aumento do
uso de recursos comuns. Para este autor, a solução desses problemas não pode
ser buscada no campo das ciências e tecnologias, pois. “the class of "no technical
solution problems" has members. My thesis is that the "population problem," as
conventionally conceived, is a member of this class” (Hardin, 1968, p. 1243).
Nesse aspecto, o que contribui para que a sociedade exerça pressão sobre
os recursos de uso comum? Segundo Hardin (1968) “each man is locked into a
43
system that compels him to increase his herd without limit--in a world that is
limited. Ruin is the destination toward which all men rush, each pursuing his own
best interest in a society that believes in the freedom of the commons. Freedom in
a commons brings ruin to all” (HARDIN, 1968, p. 1244).
O autor adverte que embora problemas de origem humana não possam ser
solucionados pela tecnologia e que a população seja cada vez mais motivada
para fazer usos degradantes dos recursos comuns, isso não significa que não
haja solução. Ele lembra que a educação pode ser um caminho na medida em
que poderá evitar que coisas erradas sejam feitas. Contudo, a sucessão de
gerações demanda uma constante atualização desse tipo de conhecimento.
Hardin (1968) fala ainda da importância de leis coercitivas ou dispositivos fiscais
que garantam, por exemplo, ser para o poluidor mais barato tratar seus poluentes
do que lançá-los de forma indiscriminada na natureza.
Para lidar com os problemas provenientes do crescimento populacional e
do uso degradante dos recursos de uso comum, Hardin (1968) sinaliza dois
caminhos de governança: a privatização e a estatização. Argumenta que o uso de
bens comuns só é possível em baixas densidades populacionais (“the commons,
if justifiable at all, is justifiable only under conditions of low-population density”) e
que “freedom to breed will bring ruin to all”. Assim, para Hardin (1968) essa
tragédia só poderá ser superada se o acesso livre aos bens de usos comum for
abandonado, passando a ser regulado pelo Estado ou pela propriedade privada,
não reconhecendo, portanto, um meio termo a esses caminhos de governança.
Ostrom (1991) se contrapõe a essa visão dicotômica e fatalista de
governança dos recursos de uso comum. A partir de diversos estudos empíricos
realizados com uma equipe de pesquisadores, constata que os modelos de
governança pautados na centralidade do estado ou da propriedade privada não
são infalíveis e que os recursos de uso comum devem ser tratados como tal.
Defende a tese de que esses bens são mais conservados como tais, quanto mais
passíveis estejam de uma gestão compartilhada, que abrigue novos arranjos
institucionais flexíveis, onde os atores definem regras de uso comum desses
recursos.
44
Assim, rebate a afirmação de que exista uma inclinação natural dos
agentes sociais para agir de forma egoísta, guiados apenas pela ânsia de
obtenção de benefícios particulares, reconhecendo a capacidade dos agentes
sociais, individuais ou coletivos, de estabelecer relações de cooperação para gerir
o uso dos recursos comuns. Ostrom (2000), afirma, com base nos estudos
empíricos realizados, que existem casos de grupos de indivíduos que
conseguiram se organizar e superar a “armadilha” inerente a “tragédia dos
comuns” por meio de autogestão, sem a interveniência do Estado, evidenciando
alternativas de governança ao que foi proposto por Hardin (1968).
Segundo Cysne (2012),
“existem diversos estudos desenvolvidos a partir de casos
reais, combinando abordagens teóricas e empíricas,
situados em diversos contextos espaciais e temporais, que
mostraram que as comunidades conseguiram evitar a
“tragédia” prevista por Hardin durante longos períodos de
tempo e de forma relativamente exitosa (FEENY et al., 2001,
JENTOFT, 1996; MCCAY e ACHESON, 1987; OSTROM,
1990, 1998, 1999; BROMLEY, 1992; KEOANE e OSTROM,
1995; JENTOFT, 2004)”. (CYSNE, 2012, p. 37)
Além da crítica à teoria de Hardin (1968), Ostrom (2000) apresenta uma
análise da teoria da escolha racional de Olson (1966) em seu artigo intitulado
“Governing the Commons”, argumentando que os modelos, dificilmente, são
legitimados e tem aderência a realidade. Isso porque os atores, individuais ou
coletivos, são capazes de fazer melhores escolhas em relação a ganhos em prol
da coletividade do que àqueles anunciados pelas teorias da escolha racional.
Segundo Ostrom, os recursos de uso comum (common pool resources -
CPR) são a “one of four types of economic goods. CPRs are either natural or
human-made, where one person’s use subtracts from another’s and where it is
difficult to exclude users.” (Hess; Ostrom, 2007; pág. 349).
A teoria de Ostrom contribuiu para a identificação de diretrizes que devem
ser seguidas ao se definir sistemas de gestão de recursos de uso comum,
45
observando as peculiaridades de cada local. Dessa forma, a autora elenca oito
diretrizes, a saber:
1. Demarcação clara das fronteiras dos recursos de bem comum;
2. As regras em uso devem ser adaptadas às necessidades e
realidades locais, destacando período, espaço, tecnologias
disponíveis, quantidades de recursos disponíveis.
3. Definição das regras em uso (acordos coletivos) pelos agentes
sociais;
4. Aceitação das regras da comunidade pelas autoridades externas;
5. Estabelecimento de um sistema de auto-monitoramento do
comportamento dos atores com a finalidade de fiscalizar o
cumprimento das regras definidas.
6. Graduação de sanções conforme a infração;
7. Garantia do fácil acesso aos mecanismos de resolução de conflitos
com custos reduzidos;
8. As empresas são aninhadas (provisão, apropriação, fiscalização e
sancionamento, resolução de conflitos e outras atividades de
governança) e estão organizados em uma estrutura aninhada com
múltiplas camadas de atividades. (OSTROM, 1990, p. 90).
Uma análise posterior à divulgação dessas oito diretrizes de Ostrom (1990)
coordenada por Hess e Ostrom (2007), constatou que essas diretrizes foram
encontradas na maior parte das instituições observadas nos estudos de casos
que apresentaram mais êxito, ou seja, instituições robustas. Ao passo que as
autoras perceberam que nos estudos de caso onde sistemas apresentavam
falhas as diretrizes não foram encontradas.
Ao analisar os sistemas sócio ecológicos, Ostrom (2010) propõe a ideia de
“núcleos policêntricos”, os quais consistem na coexistência de vários centros de
decisão, possibilitando abordagens dos sistemas de governança mais adequadas à
análise de sistemas gerenciados de forma partilhada. Além disso, favorece a
compreensão e o reconhecimento de diversos arranjos institucionais que os agentes
sociais são capazes de estabelecer para gerenciar o uso de recursos comuns.
Entretanto, as soluções propostas por esse tipo de governança podem não atingir os
46
objetivos previstos, ou simplesmente sofrerem modificações. Daí a necessidade de
adaptação, pois não existem soluções prontas e acabadas, mas sim processos
pautados em governança adaptativa.
Num processo de governança adaptativa, Ostrom (1991; 2011) alerta que é
necessário reconhecer as diversas possibilidades de soluções trazidas pelos
atores em situações de ações, as quais são influenciadas por elementos
biofísicos, culturais e pelas regras em uso, que podem ser formais ou fruto dos
hábitos, costumes e saberes locais desses atores que mantêm relações sociais
marcados por conflitos e/ ou cooperação. A autora lembra que os atores ao definir
uma governança adaptativa dos recursos de uso comum lançam mão de uma
variedade de incentivos e oportunidades de aprendizagem, apesar das
assimetrias de poder, diferenças no nível de informação, e na capacidade de
influir no processo de discussão e tomada de decisão. Em relação a informação é
preciso considerar que os atores dispõem de informações incompletas e que sua
capacidade de processá-las é imperfeita, podendo cometer erros. Mas Ostrom
(2011) afirma que os atores são capazes de aprender com os erros. De qualquer
forma, essas assimetrias tornam premente a própria adaptação desses atores, a
qual se concretizará por meio do acesso, distribuição, e melhoria da capacidade
de processamento e retenção das informações.
As discussões feitas anteriormente, remetem ao termo capacidade
adaptativa, o qual associa-se diretamente ao conceito de resiliência, tal qual foi
discutido por Holling (1973;1996). A resiliência diz respeito a capacidade
intrínseca de um sistema manter suas propriedades ao longo tempo, suportando
pressões externas, cuja principal característica é a percepção e definição de
opções para enfrentar situações de risco. Não trata-se de um retorno ao ponto de
equilíbrio inicial conforme preconizado pela definição desta na área da
engenharia. Mas sim, o encontro de distintos pontos de atração, na medida que a
resiliência ecológica reconhece a existência do inesperado, onde o sistema passa
de um domínio de atração para outro e mesmo assim permanece numa
configuração modificada.
O reconhecimento da existência do inesperado fala da ocorrência de riscos
e ameaças. Estas compõem a própria história da humanidade, que, por sinal, é de
47
adaptação. Portanto, a “gestão adaptativa” deve ser vista como resultado de uma
abordagem integrada e multidisciplinar dos recursos naturais, reconhecendo que
sempre ocorrerá mudanças e incertezas conforme afirma Gunderson (1999). Lidar
com incertezas é um aspecto importante da governança adaptativa. Explica que
esse tipo de governança é adaptativa porque reconhece a dinâmica dos recursos
de usos comum em função das intervenções humanas. Ao mesmo tempo que
reconhece que as políticas devem atender a objetivos sociais, tendo flexibilidade
para se adaptar as incertezas de um mundo em mudança, constituído por
sistemas complexos (GUNDERSON, 1999).
Dietz et al. (2003) apresentam alguns requisitos de governança adaptativa
que devem ser considerados ao lidar com sistemas complexos: (i) fornecimento
de informação confiáveis que revelem os estoques, fluxos e processos dentro dos
sistemas e as interações entre os sistemas ambiental e ambiental; (ii) lidar com as
incertezas em função da imprevisibilidade inerente ao sistema; (iii)
Solucionar/reduzir os conflitos e reconhecer que estes podem gerar mudança e
aprendizagem no sistema socioecológico; (iv) estimular o cumprimento de regras
em uso que devem ser fruto de um entendimento comum, devendo haver entre os
atores o sentimento de compartilhamento do sentido da regra; (v)fornecer
infraestrutura física e tecnológica e finalmente(vi)estar preparados para
mudanças. Esses requisitos estão interligando e devem ser resultado de
multiplicidade de atores que se diferenciam pelo capital social, econômico e
cultural.
3.4 Conceitos Básicos para a Gestão Adaptativa
Conceitos básicos que possibilitem a operacionalização do conceito de
gestão adaptativa são apresentados nesta seção, são eles: Vulnerabilidade,
Adaptação, Mitigação, Sustentabilidade, Resiliência, Robustez e Risco.
3.5 Vulnerabilidade, Exposição e Sensibilidade
Vulnerabilidade figura como um conceito multidimensional, utilizado em
diferentes pesquisas de distintos campos do conhecimento científico, como nas
48
área das ciências da saúde, sociais, biológicas e ambientais. Além de ser utilizado
com frequência de forma coloquial.
Segundo Adger (2006) o conceito vulnerabilidade é tratado frequentemente
em termos negativos que estão relacionados com a predisposição de sistemas,
seres humanos e ou comunidades de serem impactos por perturbações. Nesse
sentido, o autor afirma que “a ideia central da definição do IPCC, frequentemente
citado (McCarthy et al., 2001) é que a vulnerabilidade é o grau em que um
sistema é suscetível e é incapaz de lidar com os efeitos adversos (da mudança
climática)” (ADGER, 2006, p. 269)
Segundo Lavell et al. (2012), os riscos dos potenciais eventos climáticos
sobre a sociedade são determinados pela sua exposição e vulnerabilidade a
esses perigos. Para os autores, a exposição refere-se à localização das pessoas,
aos meios de vida, aos recursos e serviços ambientais, à infraestrutura disponível
e aos recursos econômicos, sociais ou culturais. Já a vulnerabilidade, é
considerada como o grau que um sistema é suscetível e incapaz de lidar com os
efeitos adversos da mudança e variabilidade climática (incluindo os extremos),
sendo função do seu caráter, da sua magnitude e de seu ritmo (IPCC, 2007).
Conforme Lavell et al. (2012), essa definição torna as causas físicas e os
seus efeitos um aspecto explícito de vulnerabilidade, enquanto o contexto social é
abrangido pelas noções de sensibilidade. Handmer et al. (2012) indicam que
algumas mudanças na exposição e vulnerabilidade podem ser consideradas
como ações adaptativas.
Até o documento AR4 do IPCC, o termo vulnerabilidade era visto como um
conceito composto por três elementos: exposição, sensibilidade e capacidade de
adaptação. Já no documento SREX (2012) do IPCC, a vulnerabilidade passa a
envolver apenas a sensibilidade e a capacidade de adaptação, enquanto que a
exposição passa a estar incorporado no conceito de risco (Cap. 14, p. 6). Em
termos gerais, não houve modificação da definição em si, apenas nos elementos
constituintes da vulnerabilidade. Assim, no AR5 o conceito em questão é definido
como a propensão ou disposição para ser afetado negativamente (cap. 1 p. 10).
Gallopín (2003) não considera a exposição um elemento da
vulnerabilidade. Pra este autor, ela é uma função da capacidade de resposta e da
49
sensibilidade do sistema. Enquanto que a exposição é resultado da relação do
sistema com seu ambiente.
Com base numa análise sistêmica do conceito de vulnerabilidade, Gallopín
(2003) afirma que este nem sempre é algo negativo. O autor sinaliza a
possibilidade de uma vulnerabilidade positiva que se dá quando a transformação
sofrida é benéfica, como por exemplo, o colapso de um regime opressor ou
quando um determinado grupo social consegue se sobressair de uma situação de
pobreza crônica (Gallopín, 2006, p. 295).
3.6 Adaptação
Segundo Janssen et al. (2006), a adaptação é foco da antropologia desde
1900, mas, somente na década de 1990, o termo começou a ser utilizado nos
estudos sobre as consequências das mudanças do clima. Nos sistemas humanos,
é definida como “o processo de adaptação ao clima real ou esperado e seus
efeitos, a fim de moderar danos ou explorar as oportunidades favoráveis”. Nos
sistemas naturais, é considerada como “o processo de ajuste ao clima atual e
seus efeitos” (IPCC, 2012a).
O termo adaptação refere-se a respostas dados pelo sistema que são
suficientes para alterá-lo em si mesmo, às vezes, mudando- o para um novo
estado. Kasperson et all (2005) Apud Gallopín (2006), chama a tenção para a
necessidade de fazer uma distinção entre ajustes e adaptação. Para esse autor,
os ajustes figuram como respostas dos sistemas às perturbações que não são
capazes de alterar, fundamentalmente, o sistema em si por serem, geralmente, de
curto prazo e envolverem modificações menores no sistema (GALLOPÍN, 2006, p.
300).
Para Turner et all (2003) a adaptação refere-se a reestruturação do sistema
após as repostas em função de alterações provocadas por perturbações externas.
Smit e Wandel (2006) Apud Gallopín (2006) apresentam uma distinção acerca
dos termos capacidade de resposta e capacidade de adaptação. O primeiro diz
respeito à capacidade de enfrentamento de curto prazo ou apenas a capacidade
50
de sobreviver. Já a capacidade de adaptação envolve ajustes mais sustentáveis
ou de longo prazo.
Gallopín (2006) ao fazer uma análise das relações entre os conceitos de
vulnerabilidade, resiliência e adaptação afirma que embora reconheça que não há
um consenso quanto ao uso do termo capacidade de adaptação, opta pelo termo
capacidade de resposta, o qual configura-se como “um atributo do sistema que
existe antes da perturbação”. O referido autor alerta para a necessidade de
compreensão clara dos conceitos, a fim de não torná-los simplesmente opostos,
nem mesmo sinônimos. Nesse sentido, afirma que o IPCC trata os conceitos de
capacidade de adaptação e capacidade de resposta como sinônimos,
apresentando apenas uma distinção entre o primeiro e o termo mitigação. Esta se
refere a ações que operam sobre a origem e os atributos da perturbação, como
por exemplo, a redução da emissão de gases de efeito estufa. Ao passo que a
adaptação abriga ações que atuam sobre o sistema em si. Para este autor, o
conceito de capacidade de adaptação do IPCC pode ser limitado para lidar com
as mudanças no ambiente do sistema, ao mesmo tempo em que parece excluir o
elemento de crescente adaptação, quando o ambiente não muda. De modo geral,
a capacidade de adaptação parece ser mais ampla do que a capacidade de
resposta (GALLOPÍN, 2006, pp. 296,300 e 301).
No documento IPCC WGII AR5 Techican Summary, o termo adaptação
como o processo de adaptação ao clima reais ou esperados e seus efeitos. Nos
sistemas humanos, adaptação procura moderar o dano ou explorar oportunidades
benéficas. Nos sistemas naturais, a intervenção humana pode facilitar adaptação
ao clima esperado e seus efeitos. Ao longo desse documento são apresentados
duas subcategorias do termo adaptação, a saber: adaptação incremental e
adaptação transformacional. A primeira trata de ações de adaptação, onde o
objetivo central é manter a essência e a integridade de um sistema ou processo a
uma dada escala. Já o refere-se a adaptação que altera os atributos fundamentais
de um sistema em resposta ao clima e seus efeitos (IPCC WGII AR5 Techican
Summary, 2013, p. 4).
51
3.6.1 Sustentabilidade e Resiliência
A noção de sustentabilidade começou a ser construída na década de 1960,
quando o Clube de Roma, iniciou uma série de estudos voltados a investigar
problemas de ordem econômica, ambiental e sociológica em escala mundial. Este
clube publicou um relatório intitulado os limites do crescimento (The Limites of
Growth) que denunciava a incessante busca pelo crescimento econômico
principalmente das grandes nações que se tornam mais rica a qualquer custo,
sem considerar os danos que provocarão à natureza e, que serão cobrados pelas
próximas gerações (ARAÚJO, 2010).
Em razão das ideias deste estudo diversos encontros foram organizados
para discussões sobre as implicações do modo de organização demográfica, de
produção e consumo das populações e, vários autores como Commoner (1971),
Goldsmith (1972), United Nations (1973), Boulding (1973), Timbergen e Dolman
(1987) e Lovelock (1979) chamaram a atenção para a necessidade de uma visão
sistêmica e de uma reconsideração das posturas nacionais no que concerne ao
problema ambiental e ao estabelecimento de uma ordem internacional (SILVA,
2008).
No entanto, o termo sustentabilidade ganhou notoriedade quando a
Comissão Mundial sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento – CMMAD
apresentou, em 1987, no relatório “Nosso Futuro Comum” (também conhecido
como "Relatório Brundtland") a definição mais aceita de desenvolvimento
sustentável, significando “aquele que atende as necessidades do presente sem
comprometer a possibilidade das gerações futuras atenderem às suas próprias
necessidades” (UNITED NATIONS, 1987). Trata-se de uma definição de caráter
filosófico, uma espécie de declaração de princípio, que vem servindo de lema e
de bandeira para os defensores de uma política de desenvolvimento mundial
benéfica para a humanidade e para o seu habitat natural.
Atualmente, o conceito de sustentabilidade esta presente em qualquer
sistema de gestão e o alcance dela é considerado um objetivo primordial. Nos
recursos hídricos, este conceito está intrinsecamente relacionado com o de
resiliência. Isto porque para um sistema hídrico ser sustentável ele precisa manter
de forma continuada um balanço hídrico favorável, em quantidade e qualidade,
52
entre a oferta de água com elevados níveis de garantia e a demanda social para
usos múltiplos. E esta manutenção diante do extenso cenário de mudança
ambiental, decorrente do mau comportamento da sociedade, depende desse
sistema ser capaz de superar falhas.
De acordo com Holling (1996), resiliência é a capacidade intrínseca de um
sistema em manter sua integridade no decorrer do tempo, sobretudo em relação a
pressões externas. A principal característica de um sistema resiliente é sua
flexibilidade e capacidade de perceber ou eventualmente criar opções para
enfrentar situações imprevistas e de risco.
O conceito de resiliência veio originalmente da física. Depois, ele foi
introduzido na ecologia por Holling (1973) e emergiu como uma característica
crítica de sistemas complexos e dinâmicos em uma variedade de disciplinas,
incluindo a economia (Arthur, 1999), a pedologia (Lal, 1994), a psicologia
(Bonanno, 2004), a sociologia (Adger, 2000), a gestão de riscos (Starr et al. 2003)
e a teoria de redes (Calloway et al., 2000).
A construção de sistemas resilientes requer melhorar as estruturas e os
processos sociais e ecológicos que lhe permitem reorganizar-se após uma
perturbação (WALKER et al., 2001). Deste modo, o primeiro passo para alcançar
a sustentabilidade hídrica é visualizar o hidrossistema como um sistema sócio-
natural e complexo.
A resiliência de sistemas sócio-naturais é, em muitas situações,
dependente da capacidade das sociedades humanas envolvidas processarem no
tempo disponível todas as informações necessárias para lidar eficazmente com a
dinâmica complexa do sistema como um todo (VAN DER LEEUW & ASCHAN-
LEYGONIE, 2002). Considerar a resiliência no processo de gestão dos recursos
hídricos aumenta a capacidade do sistema sócio-natural sustentar-se em face da
imprevisibilidade, da surpresa, dos riscos e da complexidade.
Para Folke et al. (2002), duas ferramentas são úteis para construir um
sistema sócio-natural resiliente: a estruturação de cenários e a gestão adaptativa.
O uso de cenários futuros ajudam a alcançar ou evitar determinados resultados. A
gestão adaptativa permite construir um contexto social com instituições flexíveis e
53
abertas de forma a aumentar a capacidade de adaptação sem excluir o
desenvolvimento.
Diante do exposto, a sustentabilidade refere-se a uma abordagem em que
a dinâmica social se presume dominante, e onde a sobrevivência da dinâmica do
sistema depende de introduzir objetivos de longo prazo para a sociedade.
Enquanto que, a resiliência ressalta a reciprocidade entre as dinâmicas social e
natural, e sublinha a importância da mudança como um meio de sobrevivência.
Os sistema sócio-ecológico apresentam três características essenciais em
sua evolução: adaptabilidade, resiliência e transformabilidade (FOLKE et al.,
2004,
WALKER et al., 2004). A adaptabilidade é definida como a capacidade dos atores
de um sistema gerenciar sua resiliência. A resiliência é a capacidade de um sistema
absorver perturbações e reorganizar-se enquanto sofre mudanças, mantendo as mesma
função, estrutura, e retroalimentações, isto é, mantendo sua identidade. A
transformabilidade é capacidade de criar um sistema, fundamentalmente novo, quando
os sistemas ecológicos, econômicos ou sociais(incluindopolíticas) existentes
encontram-se insustentáveis (WALKER et al., 2004). Há uma importante distinção
entre resiliêcia e adaptabilidade, por um lado, e transformabilidade, por outro.
Resiliência e adaptabilidade relaciona-se à dinâmica de um sistema particular, ou
a um conjunto de sistemas intimamente relacionados. E a transformabilidade
refere-se, fundamentalmente, a alteraração da natureza de um sistema.
Os sistemas sócio-naturais apresentam LIMIAR associado a um nível ou
quantidade de uma variável de controle que caraceriza o estado do sistema.
Estas variáveis podem mudar, muitas vezes lentamente, até um valor em que
ocorre alteração em um feedback crítico impondo ao sistema se auto-organizar ao
longo de uma trajetória diferente em direção a um atrator diferente; o sistema
modifica seu padrão de ocorrência podendo inclusive modificar sua identidade
inicial. Estes valores dos limiares tem sido associado na literatura ao conceito de
capacidade de suporte do sistema.
54
3.6.2 Robustez
Nesse contexto, surge também o conceito de robustez, que se refere à
capacidade de manter o desempenho do sistema quando sujeito a perturbações
externas e imprevisíveis (CARLSON E DOYLE, 2002). Folke et al. (2002)
enfatizam a importância da gestão da resiliência, pois ela aumenta as
perspectivas de um desenvolvimento sustentável, e a capacidade de um sistema
sócio-ecológico lidar com o improviso, cada vez maior em um mundo em
constante transformação.
Janssen e Anderies (2007) observam que, devido aos desafios
constantemente enfrentados pelos sistemas de governança dos recursos de uso
comum, a discussão de perdas e ganhos na robustez é particularmente relevante
para o processo de elaboração de mecanismos institucionais eficazes. Conforme
os autores, a robustez dos sistemas sócio-ecológicos pode ser uma terminologia
um pouco enganosa, uma vez que um sistema pode ser robusto a certas
perturbações, mas não a outras. De fato, quando há o desejo de melhorar a
robustez a perturbações de tipo A, pode-se ter que desistir de robustez a
perturbações de tipo B. Os autores ressaltam que as sociedades humanas podem
deliberar estratégias em relação a perdas e ganhos (trade-off) de robustez para
os diferentes tipos de perturbação.
3.6.3 Estratégia Robusta
O Plano Nacional de Recursos Hídricos (PNRH), elaborado em 2006, levou
em consideração a utilização de uma metodologia prospectiva de cenários para
antecipar as imprevisibilidades acerca dos recursos hídricos. Como ponto de
partida, para a construção desses cenários foi estabelecido que eles deveriam
descrever futuros alternativos, como ferramenta do planejamento de uma
realidade carregada de riscos.
Na visão prospectiva, os cenários devem ser construídos de acordo com
um conjunto de princípios para que possam ser concebidos como seus
instrumentos privilegiados. Eles devem surgir de modo lógico (num encadeado de
55
causas e efeitos) do passado e do presente e devem ser desenvolvidos segundo
linhas de raciocínio corretas.
A estratégia robusta busca responder como serão alimentadas as decisões
dos gestores dos recursos hídricos ao longo do tempo e como se chegar a um
desenvolvimento sustentável para que haja o uso mais eficiente possível dos
recursos hídricos (MINISTÉRIO DO MEIO AMBIENTE, 2005).
A estratégia interroga-se sobre as escolhas possíveis e os riscos
irreversíveis, e refere-se, desde os anos 80, aos cenários da prospectiva, como se
pode observar nos trabalhos de Michael Porter. A passagem da reflexão
prospectiva à ação estratégica supõe, a todo o momento, uma apropriação pelos
atores a que diz respeito. O mesmo é dizer que a sociedade, e não apenas os
gestores, deve ser envolvida ao máximo nas diferentes etapas do planejamento
sem, por isso, alterar o caráter necessariamente confidencial de determinadas
escolhas estratégicas (GODET, 2000).
3.6.4 Conceito de Risco
O conceito de risco começou a ser utilizado nos séculos XVI e XVII na área
marítima, devido à preocupação com duas questões: a) qual a possibilidade de
uma viagem ter sucesso; e b) que fatores eram importantes para determinar esse
sucesso.
Muitas vezes risco e incerteza foram citados como sinônimos. No entanto,
fazer a devida distinção é importante para uma gestão efetiva do risco. Segundo
Knight (1921), risco é a aleatoriedade mensurável dos eventos futuros, ou seja,
pode ser usada alguma função de distribuição de probabilidade capaz de
descrever o valor dos eventos futuros. Já a incerteza, para o mesmo autor, é a
aleatoriedade não mensurável dos eventos futuros. No limite sempre haverá
alguma incerteza em todos os eventos práticos, pois seremos sempre incapazes
de mensurar precisamente todos os efeitos que afetam os eventos futuros.
Para Giddens (2000), o conceito de risco é inseparável das ideias de
probabilidade e incerteza, já que não se pode dizer que alguém enfrenta um risco
quando o resultado da ação está totalmente garantido. Neste mesmo sentido,
Raftery (1994, apud VIEIRA, 2005) expôs que o risco tem atributos quantificáveis,
56
enquanto a incerteza não os tem. E que aos riscos sempre estariam associada
uma função de probabilidade.
Holton (2004) relata que são necessários dois fatores para que o risco se
configure. O primeiro é a incerteza sobre os prováveis resultados de um
experimento, e o segundo é o fato de que os resultados obtidos precisam ser
relevantes em termos de utilidade.
Conforme Damodaram (2009), a definição de risco deve incluir tanto a
probabilidade de ocorrência quanto às consequências desse evento. Com isso, a
probabilidade de um grande terremoto pode ser pequena, mas, os danos tão
catastróficos que o evento poderia ser classificado como de alto risco. Segundo o
mesmo autor, o risco se diferencia de ameaça por ser um evento de maior
probabilidade, acerca do qual há informações suficientes para avaliar tanto a
probabilidade quanto os danos.
Segundo a Política Nacional de Defesa Civil, risco é a relação existente
entre a probabilidade de que uma ameaça de um evento adverso se concretize
com o grau de vulnerabilidade do sistema receptor a seus efeitos (CASTRO,
2007).
Adams (2009, p. 64) estabelece que o risco seja definido, pela maioria dos
que buscam mensurá-lo, como o produto da probabilidade e da utilidade de algum
evento futuro, e complementa seu pensamento afirmando que “o futuro é incerto e
inescapavelmente subjetivo: ele não existe a não ser nas mentes das pessoas
que tentam prevê-lo”.
Dwyer (et al., 2004) diz que o risco depende de três elementos: perigo,
vulnerabilidade e exposição. Para o mesmo autor, esta relação é proporcional, ou
seja, se um destes elementos aumentar ou diminuir então, o risco aumenta ou
diminui, respectivamente.
Na hidrologia o conceito de risco esta associado ao da probabilidade de
falha do sistema.
3.6.4.1 Percepção do Risco
57
O risco tem sido percebido pelo homem há muitos séculos e desde o
aparecimento do seu conceito estudiosos tem procurado várias maneiras de
mitigá-lo, seja por transferência de risco, seja por compartilhamento. Em geral, os
níveis de risco de um evento são relacionados com as diferentes perspectivas
atribuídas a ele. Desta forma, situações que possam parecer de alto risco para
uma pessoa ou organização podem ser consideradas de baixo risco para outras.
A percepção do risco está relacionada com o comportamento dos agentes
expostos a ele. Segundo Gitman (2004 apud BARROS FILHO, 2010) são três os
comportamentos básicos em relação ao risco: indiferença, propensão e aversão.
No caso de indiferença, não haveria nenhuma variação de retorno exigida em
razão de uma variação nos níveis de risco. Em uma situação de propensão a
risco, o agente estaria disposto a assumir até mesmo um retorno menor
correlacionado a um risco maior. Em um comportamento de aversão ao risco, o
agente exige um retorno mais alto em função da elevação do risco.
A linha de estudo que relaciona comportamento (psicologia) e economia é
recente e ganhou notoriedade, em 1979, com a publicação do artigo Prospect
Theory: An Analysis of Decision under Risk de Daniel Kahneman e Amos Tversky,
também conhecida como Teoria do Prospecto. Nesse artigo, o comportamento foi
visto sob uma ótica diferente da teoria neoclássica que obedece a teoria da
utilidade esperada. Os autores concluíram no estudo que os indivíduos se
comportam de maneira diferente diante de situações de ganhos e perdas.
Segundo Kahneman e Tversky (1979), a Teoria da Utilidade Esperada, que
forma a base para um modelo descritivo de decisão, não descreve precisamente
como os indivíduos avaliam as opções, principalmente em situações de decisão
que envolvam risco.
Tversky e Kahneman (1981) sugerem que em função de imperfeições na
percepção humana, mudanças de perspectiva podem reverter o aparente
tamanho relativo dos objetos e o nível de desejo de cada opção. Os mesmos
autores encontraram evidências de que a mudança de perspectiva para um
determinado problema pode influenciar e enviesar a escolha das alternativas
ficando evidente que nas escolhas que envolve ganhos certos os indivíduos são
58
avessos ao risco e nas escolhas envolvendo perdas certas são propensos ao
risco.
A teoria do Prospecto foi construída sob a ótica de três efeitos. O efeito
certeza que atribui um peso maior aos eventos certos em detrimento dos eventos
que são prováveis. O efeito reflexo que mostra aversão a risco em situações de
ganho, uma vez que as pessoas supervalorizam os ganhos certos e a propensão
a risco nas situações de perda. Este efeito faz com que problemas idênticos
tenham soluções distintas, violando a transitividade da utilidade esperada. E o
efeito isolamento que é a decomposição equivocada dos problemas.
Após considerar esses efeitos, a teoria foi desenvolvida em duas partes do
processo de escolha: a edição e avaliação. Na fase da edição, as pessoas
costumam cometer vários tipos de erros, como a percepção de perdas e ganhos
em detrimento de estados finais de riqueza, a combinação ou segregação
indevida dos problemas, a simplificação (por arredondamento ou pelo fato de
ignorarem estados comuns a duas situações) e tentativa de detecção de
dominância. Na fase da avaliação, o agente avalia qual perspectiva é preferível
baseando-se em um ponto de referência, que é a sua posição atual de riqueza
(RIBEIRO, 2010). Com isso, Kahneman e Tversky (1979), definiu uma função de
valor em forma de S (Figura 5) que é definida em desvios do ponto de referência
e é geralmente côncava para ganhos e comumente
convexa para perdas além de ser mais ingreme para perdas que para ganhos.
Isso implica em dizer que as respostas para as perdas são mais extremas do que
para os ganhos.
59
Figura 5. Uma função de valor hipotético.
Fonte: KAHNEMAN & TVERSKY, 1979.
A função de valor hipotético mostra que os resultados para um determinado
problema são expressos como desvios positivos ou negativos (ganhos ou perdas)
em relação a um ponto de referência neutro. Nesta função, o eixo X corresponde
aos ganhos ou perdas e o eixo Y corresponde às unidades de valor
correspondente a cada ganho ou perda.
Em suma, a Teoria do Prospecto avalia que os valores das perspectivas
são baseados em variações de riqueza, ao invés de nível de riqueza. O valor de
cada resultado é multiplicado por um peso de decisão. Os pesos dados as
decisão não são probabilidade se são tomados alicerçados em decisões
heurísticas.
3.6.4.2 Estratégias de gestão de riscos
O risco pode ser gerado por um evento que produza impactos positivos
e/ou negativos por isso ele deve gerenciado de forma que as oportunidades
sejam maximizadas e as potenciais perdas sejam minimizadas.
A gestão do risco é uma abordagem sistêmica para identificar, avaliar e
controlar o risco. Neste processo deverá ser incluído as diferentes naturezas do
risco a fim de aplicar uma estratégia adequada para cada situação. Por exemplo,
quando o risco é financeiro é necessário o desenvolvimento de uma estratégia
para reter, neutralizar e transferi-lo. O risco sendo natural é preciso, além de,
isolar, reduzir ou eliminar, prevenir - proteger e comunicar a sociedade sobre ele.
Segundo Ponte (2005), o gerenciamento de riscos pode ser definido como
um processo formal no qual fatores de incerteza presentes em determinado
contexto são sistematicamente identificados, analisados, estimados,
categorizados e tratados. Procura-se alcançar um equilíbrio entre a concretização
de oportunidades de ganhos e a minimização de perdas. Trata-se de uma
atividade interativa que permite o aprimoramento contínuo do processo de
decisão.
60
Para o National Institute of Standards and Technology (2011), gerenciar
riscos é uma atividade complexa e multifacetada a ser realizada de forma
holística. É um processo abrangente que exige estabelecer o contexto para as
decisões baseadas no risco, avaliar o risco, responder a determinados riscos e
acompanhar os riscos em uma base contínua usando uma comunicação eficaz e
um feedback para a melhoria contínua nas atividades relativas ao risco.
De acordo com o autor supracitado são quatro os componentes de gestão
de risco. O primeiro componente é estabelecer um contexto de risco. O segundo é
avaliar o risco de acordo com o contexto definido. O objetivo desse componente é
identificar as ameaças, as vulnerabilidades e as consequências do impacto. Para
apoiar essa avaliação deve-se definir: i) as ferramentas, técnicas e metodologias
a serem utilizadas; ii) os pressupostos relacionados ao risco; e iii) as restrições
que possam afetar a avaliação dos riscos. O terceiro componente de gestão de
risco aborda como as pessoas ou as instituições respondem aos riscos. O último
componente é monitorar o risco ao longo do tempo.
O gerenciamento de risco, também, deverá considerar de forma integrada
as diferentes visões de risco de forma a proporcionar alguns benefícios, como: i) a
geração de uma base rígida e confiável para o planejamento e tomada de
decisão; ii) a melhoria na identificação das ameaças e oportunidades; iii) a
alocação e uso mais efetivo dos recursos; e, iv) a melhoria na conformidade com
a legislação vigente.
61
4 Efeitos da Mudança Climática no Brasil
Os efeitos da mudança climática no Brasil são descritos nesta seção após
um amplo levantamento bibliográfico desenvolvida inicialmente no âmbito dos
trabalhos do Painel Brasileiro de Mudanças Climáticas e posteriormente
atualizada neste trabalho. Esta seção é organizada em cinco partes. A primeira
apresenta uma Visão Geral da questão das mudanças climáticas e dos recursos
hídricos. Em seguida são descritos os estudos mais relevantes sobre o impacto
potencial das mudanças climáticas nas Bacias Hidrográficas e Regiões Brasileiras
com foco na hidrologia superficial. As três seções seguintes apresentam os
estudos relativos a mudança climática nas Águas Subterrâneas, Qualidade da
Água e Usos da água.
4.1 Visão geral
O ciclo hidrológico está diretamente vinculado às mudanças de
temperatura da atmosfera e ao balanço de radiação. Com o aquecimento da
atmosfera, de acordo com o que sinalizam os modelos de previsão climática,
esperam-se, entre outras consequências, mudanças nos padrões da precipitação
(aumento da intensidade e da variabilidade), o que poderá afetar
significativamente a disponibilidade e a distribuição temporal da vazão nos rios.
Em resumo: estudos mostram que os eventos hidrológicos críticos, secas e
enchentes, poderão tornar-se mais frequentes e mais intensos.
Somadas aos impactos esperados no regime hidrológico, estão as
prováveis mudanças na demanda de diversos setores usuários, que
possivelmente aumentará acima das previsões realizadas a partir da expectativa
de crescimento populacional e desenvolvimento do país. A elevação da
temperatura e da evapotranspiração poderá acarretar, entre outros efeitos, maior
necessidade de irrigação, refrigeração, consumo humano e dessedentação de
animais em determinados períodos e regiões, além de afetar a capacidade de
reservação e o balanço hídrico.
62
Segundo Chiew et al (2009), o aquecimento global vai levar a mudanças na
precipitação e outras variáveis climáticas, cujos efeitos serão ampliados no
escoamento.
O efeito projetado das mudanças climáticas no escoamento superficial e na
recarga subterrânea é variável, dependendo da região e do cenário climático
considerado, mas relaciona-se, em grande parte, com as mudanças previstas
para a precipitação (IPCC, 2001; KROL et al., 2006). Prevê-se que a magnitude e
a frequência de vazões máximas aumentem na maioria das regiões do planeta e
que as vazões mínimas sejam menores em muitas regiões (MELLO et al., 2008).
O impacto da mudança climática sobre o escoamento pode ser estimado
diretamente a partir do histórico do clima sazonal ou anual e séries temporais do
escoamento de forma direta, ou com base em conceitos das elasticidades clima
de escoamento ou ainda utilizando modelagem hidrológica (AUGUSTIN et al.,
2008; GRAY e MCCABE, 2010, SANKARASUBRAMANIAN et al., 2001; CHIEW,
2006; FU et al., 2007, ESCARIÃO, 2009, SCHAAKE, 1990; XU, 1999;CHIEW e
MCMAHON, 2002, MEDEIROS, 2003, TOMASELLA et al., 2009, NÓBREGA et
al., 2011). Os modelos hidrológicos podem ser alimentados por modelos
climáticos regionalizados estatisticamente ou dinâmicos (CHARLES et al., 2004;
FOWLER et al., 2007; RAJE e MUJUMDAR, 2009; MEHROTRA, R., e A.
SHARMA, 2010; RAJE e MUJUMDAR, 2010; GORDON e O’FARRELL, 1997;
NUNEZ e MCGREGOR, 2007, AMBRIZZI et al., 2007). A combinação dos
resultados dos modelos tem sido buscada como forma de melhoria da informação
(MANNING et al., 2009; STOCKER et al., 2010). Outra classe de abordagem é o
cálculo das vazões diretamente dos modelos climáticos globais (MILLY et al.,
2005).
A mudança climática desafia a suposição tradicional de que a experiência
hidrológica do passado fornece um bom guia para as condições futuras. As
consequências das mudanças climáticas podem alterar a confiabilidade dos
sistemas de água atual e a gestão dos usos e das infraestruturas de suprimento
(BATES et al., 2008).
Problemas com a disponibilidade de água e as secas devem aumentar em
regiões semiáridas a baixas latitudes (IPCC, 2007b). Estudos mostram que muitas
63
dessas áreas, dentre elas, o nordeste brasileiro, poderão sofrer uma diminuição
dos recursos de água devido às alterações climáticas (KUNDZEWICZ et al.,
2007).
Avaliação da destreza dos modelos em representarem o clima atual
mostrou a dificuldade destes em representar o balanço hídrico nas regiões
hidrográficas Atlântico Nordeste Ocidental e Atlântico Nordeste Oriental. As
vazões das regiões hidrográficas do Tocantins, Atlântico NE Ocidental, Atlântico
NE Oriental, Atlântico Leste, Parnaíba, São Francisco e Amazônia apresentaram
diminuição até 2100. Houve pequena alteração nas regiões do Atlântico Sul,
Atlântico SE e Uruguai. Uma pequena elevação pode ser identificada nas bacias
do Paraná e do Paraguai no final do século XXI (SALATI et al., 2008).
Verifica-se que um fator limitante para uma análise mais conclusiva a
respeito da disponibilidade de água resultante dos cenários do IPCC é a falta de
concordância dos modelos climáticos para grande parte do território brasileiro
(SILVEIRA et al.,2013a; SILVEIRA et al., 2013b).
Silveira et al. (2013a) analisaram as projeções de precipitação dos modelos
globais do quarto relatório do IPCC-AR4 para o Nordeste Setentrional do Brasil
para o período de 2010 a 2099 dos cenários A1B, A2 e B1. Os modelos
mostraram maiores impactos na pré-estação, porém divergiram quanto ao sinal
da anomalia, indicando uma possível antecipação ou adiamento da influência da
ZCIT na região.
Enquanto, Silveira et al. (2013b) a partir de dados provenientes dos
modelos do IPCC-AR5 analisaram as projeções de precipitação de 7 modelos
para o século XXI para o cenário RCP 8.5 sobre três regiões do Brasil: Bacia do
Prata, região Amazônica e Nordeste Setentrional. Na região Amazônica, os
modelos sugerem maiores possibilidades de redução na precipitação, em até
20,5%,33,6 e 39,5% para os períodos de 2010 a 2039, 2040 a 2069 e 2070 a
2099, respectivamente. Na região do Prata e Nordeste Setentrional os modelos
divergem quanto o sinal da anomalia.
O relatório síntese do AR4 (PACHAURI e REISINGER, 2007) indica que
menos de 66% de 12 modelos climáticos para o cenário A1B concordaram com o
sinal da mudança da precipitação entre os períodos 2090-2099 e 1980-1999 para
64
grandes áreas do Nordeste, Centro Oeste, Sudeste e Norte. Apenas o leste da
Amazônia e o Sul do País possuem áreas em que mais de 66% dos modelos
concordam quanto ao sinal da mudança, sendo o sinal de redução na Amazônia e
aumento no Sul do Brasil.
4.2 Bacias Hidrográficas e Regiões Brasileiras
De forma geral, verifica-se que as simulações realizadas na escala das
bacias hidrográficas (NÓBREGA et al., 2011; TOMASELLA et al., 2009; CAMPOS
e NÉRIS, 2009; MEDEIROS, 2003) concordam com os estudos realizados em
nível global (MILLY et al., 2005; UK Met Office, 2005) e nacional (SALATI et al.,
2008) no que diz respeito ao sinal da mudança.
As precipitações no Norte e Nordeste do Brasil deverão ser reduzidas de -2
a -4mm/dia para o cenário A2 e a temperatura deverá aumentar de +2°C a +6°C
para todo o território brasileiro, segundo AMBRIZZI et al. (2007), que utilizaram
simulações do modelo MCG HadAM3P no período de 2071 a 2100.
Contudo, o trabalho de Silveira et al.(2013a), onde são analisado mais de
50 rodadas dos modelos globais do IPCC-AR4 para o cenários A2, B1 e A1B para
o Nordeste Setentrional do Brasil há divergências quanto ao futuro da
precipitação. As projeções de precipitação anual média indicam, ao tratar o
conjunto dos dez primeiros melhores (classificação segundo SILVEIRA et
al.,2013c), uma margem desde 15% a mais que o século XX até 42% a menos no
período de 2011 a 2098.
Os rios no leste da Amazônia e Nordeste do Brasil devem ter redução da
vazão de até 20% (valores médios de 12 modelos do IPCC - MILLY et al., 2005).
UK Met Office (2005) utilizando o modelo climático do Hadley Centre HadGEM1
para os cenários A1B e A2 (pessimista com relação à emissão de gases de efeito
estufa), verificou concordância com os resultados de MILLY et al. (2005) para a
Amazônia e discordância quanto à modificação da vazão no Nordeste. RIBEIRO
NETO et al. (2011) encontrou valores próximos aos de MILLY et al. (2005) em
simulação do balanço hídrico no Estado de Pernambuco.
65
A bacia do rio Tocantins, para o cenário A1B (período de 2080-2090)
apresenta redução da vazão da ordem de 30%, com a possibilidade de alcançar
até 60% no período de estiagem; o impacto não é uniforme para o ano inteiro e
pode variar a depender das características físicas da sub-bacia analisada
(TOMASELLA et al., 2009).
As precipitações anuais podem reduzir e as temperaturas médias aumentar
no Estado da Bahia (TANAJURA et al., 2009; TANAJURA et al., 2010). O rio
Paraguaçu, no Estado da Bahia, apresentou ausência de modificação da vazão
média anual com os resultados do modelo UKHI (Serviço Meteorológico da
Inglaterra) e redução média anual de 40% com o modelo CCCII (Centro de Clima
Canadense) e acréscimos na evapotranspiração (MEDEIROS, 2003).
A bacia hidrográfica do rio Paracatu, afluente do rio São Francisco,
apresentou tendência de aumento na disponibilidade hídrica em todas as
estações fluviométricas, variando de 31 a 131% até 2099 para o cenário B2. Já
para o cenário A2, não foi verificada nenhuma tendência significativa (OLIVEIRA
et al., 2008; MELLO et al., 2009).).
Na região do semiárido do Nordeste brasileiro (KROL & BRONSTERT,
2007), identificou-se tendência significativa de redução nas vazões do Rio
Jaguaribe após 2025, considerando cenário de redução de 50% da precipitação
nas próximas cinco décadas. Em um cenário de redução de 21% da precipitação,
os autores não encontraram tendência significativa de alteração da vazão. A bacia
Várzea do Boi, no Ceará, apresenta diminuição de precipitação de 12%, no
escoamento de 32% e na evaporação de -0,1%, havendo uma perda substancial
na disponibilidade hídrica (CAMPOS et al., 2003).
Os modelos do IPCC-AR4 convergem quanto ao impacto no setor elétrico
na região sudeste/centro-oeste e Sul, mostrando que possivelmente as vazões
devem reduzir em até 5% em cada período de 30 anos em Furnas e
aproximadamente 4% até o final do século em Itaipu. Quanto ao setores Norte e
Nordeste a divergência entre modelos indica bastante incerteza nestas regiões,
porém sugerem uma margem na qual o planejamento de infraestrutura deve
ocorrer (SILVEIRA et al.,2014).
66
Adicionalmente, fatores não relacionados à mudança do clima, como o
assoreamento, podem afetar os estoques de água. Foi observada uma taxa
média de sedimentação, no Ceará, de 1,85% por década (ARAUJO et al., 2003).
O aumento global de temperatura tem efeito significativo no aumento da
evaporação (MITCHELL et al., 2002), o que poderá prejudicar a eficiência de
armazenamento nos lagos. Por exemplo, a análise da evaporação para o
reservatório Epitácio Pessoa (Boqueirão), que abastece a cidade de Campina
Grande, Paraíba, para o cenário B1, no período de 2011 a 2030, mostrou
aumento médio na evaporação de 2,16% (FERNANDES et al., 2010). A avaliação
das alterações da regularização de vazão em reservatórios do Estado do Ceará
devido à mudança climática mostra que a vazão regularizada é reduzida de forma
significativa (CAMPOS e NÉRIS, 2009).
Análises dos efeitos da mudança do clima sobre a Região Metropolitana de
Belo Horizonte utilizando os modelos climáticos regionais Precis e ETA
constataram significativa discrepância no resultado dos mesmos tendo o modelo
ETA apresentado forte tendência negativa (ALEXANDRE et al., 2009).
A bacia hidrográfica do Paraná-Prata deverá ter aumento da vazão (entre
10% e 40%) no cenário A1B até meados do século XXI segundo 12 modelos
climáticos analisados por Milly et al. (2005). UK Met Office (2005) utilizando o
modelo climático do Hadley Centre HadGEM1 para os cenários A1B e A2
(pessimista com relação à emissão de gases de efeito estufa), verifica
concordância com estes resultados.
O Rio Grande, afluente do rio Paraná, apresenta significativa discordância
entre as alterações de vazões estimadas pelos diferentes modelos climáticos para
o cenário A1B, (Nóbrega et al., 2011). A vazão aumenta com o ECHAM5 (+13%)
e HadCM3 (+9%), reduz com CCCMA (-14%), IPSL (-28%) e HadGEM1 (-10%) e
apresenta pequena alteração para o CSIRO (-2%). Em virtude dos resultados
obtidos, os autores sugerem que a escolha do modelo climático é a maior fonte de
incerteza para a projeção de impactos nas vazões dos rios (NÓBREGA et al.,
2011).
67
4.3 Águas Subterrâneas
A mudança climática deverá afetar as taxas de recarga de águas
subterrâneas, ou seja, o recurso águas subterrâneas renováveis e os níveis de
águas subterrâneas. No entanto, mesmo o conhecimento de recarga corrente e
níveis nos países desenvolvidos e em desenvolvimento são pobres. Tem havido
pouca pesquisa sobre o impacto das mudanças climáticas sobre as águas
subterrâneas, incluindo a questão de como as mudanças climáticas afetarão a
relação entre as águas superficiais e aquíferos, que são hidraulicamente
conectados (KUNDZEWICZ et al., 2007). Estima-se que as águas subterrâneas
no Nordeste do Brasil devem ter uma redução na recarga em 70% até 2050
(DOLL & FLORKE, 2005).
Melo (2013) buscou avaliar os possíveis impactos das mudanças climáticas
e do uso do solo sobre níveis de água subterrânea em zona de afloramento do
Sistema Aquífero Guarani. Ele utilizou simulações dos MCGs do IPCC-AR4 como
dado de entrada para um modelo transiente de fluxo hídrico subterrâneo. Quase
70% dos cenários climáticos geraram variações dos níveis freáticos abaixo
daqueles medidos no monitoramento entre 2004 e 2011. Em alguns setores, o
rebaixamento da superfície potenciométrica, simulada por alguns modelos,
ultrapassou 10 m. Os cenários mais otimistas, embora tenham obtido elevações
dos níveis de água, em mais metade da Bacia do Ribeirão da Onça, também
geraram rebaixamentos de até 5 m.
4.4 Qualidade da Água
Apesar de poucos estudos sobre qualidade da água e clima terem sido
realizados, espera-se que esta seja impactada por alterações do clima
(HOSTETLER, 2009; WILBY et al., 2006; LUDOVISI & GAINO, 2010). As
mudanças climáticas devem impactar a oferta de água, assim como a demanda
em seus diversos setores.
4.5 Usos da água
O aumento das temperaturas em decorrência do aquecimento global pode
provocar perdas nas safras de grãos de R$ 7,4 bilhões já em 2020 - número que
68
pode subir para R$ 14 bilhões em 2070 - e alterar profundamente a geografia da
produção agrícola no Brasil (ASSAD e PINTO, 2008). O uso da água na
agricultura deverá ser alterado com a nova geografia da produção agrícola no
Brasil associada ao aquecimento global (PINTO et al., 2008; MACEDO JUNIOR et
al., 2009), assim como impactos na pecuária (THIERES et al., 2009).
A mudança do clima pode, de fato, funcionar como fonte adicional de
pressão na demanda de água para irrigação. Estudos na Bacia do Jaguaribe no
estado do Ceará apontam que a elevação nos níveis de evapotranspiração de
referência, como consequência da elevação de temperatura, agravada pela
redução na precipitação, deve aumentar a necessidade de irrigação
complementar (GONDIM et al., 2011b).
69
5 Caminhos para a Governança Adaptativa em Recursos Hídricos
Refletir sobre as estratégias para a adoção de uma governança adaptativa
em recursos hídricos, requer, inicialmente, a compreensão desta categoria como
um conceito que se articula e se condiciona frequentemente com o termo
governabilidade, sem, no entanto, serem sinônimos. A governabilidade diz
respeito às condições necessárias para o exercício do poder, enquanto que a
governança desponta como competência do governo de implementar as decisões
tomadas. Segundo Bento (2003) a governança refere-se a um conjunto de
instrumentos técnicos de gestão capazes de garantir a eficiência e a
democratização das políticas públicas, ampliando e aperfeiçoamento os canais de
interlocução entre poder público e sociedade. A governabilidade, por sua vez, diz
respeito “às condições do ambiente político em que se efetivam ou devem
efetivar-se as ações da administração, à base de legitimidade dos governos,
credibilidade e imagem públicas da burocracia” (BENTO, 2003, p. 85). Esses
conceitos despontam como alternativas ao insulamento técnico-burocrático.
Atualmente, reconhece-se que a participação da sociedade civil no âmbito
das decisões políticas relativas chamadas coisas públicas figura como um
caminho possível, mas não único, para a Governança adaptativa em recursos
hídricos.
Nesse contexto, é preciso reconhecer que a eficácia da gestão dos recursos
de uso comum por parte das instituições é influenciada pela sua capacidade
adaptativa. Além disso, as instituições se modificam ao longo tempo em função da
própria dinâmica da sociedade. Esses fatos sinalizam a necessidade de
aprimoramento de conhecimento atinente a adaptação das instituições a um mundo
em mudança. Para tanto, faz-se necessário a consideração de elementos chaves
para um processo de gestão adaptativa de recursos de uso comum, especificamente,
de recursos hídricos, a saber:
Fornecimento de informações – produção e acesso a informações
sobre os sistemas sócio naturais que tenham credibilidade, relevância e
legitimidade. Conhecimento dos fluxos e contra-fluxos das informações
70
e reconhecimento das informações/conhecimento trazidos pelos
agentes sociais;
Gestão de conflitos- conceber os conflitos não como disfunções sociais,
mas elementos propulsores de mudança e inovação. Adoção de
mecanismos capazes solucionar/amenizar os conflitos, como por
exemplo, a existência de fóruns de participação social, a execução da
macro alocação, elaboração participativa de planos de contingência
para eventos extremos, dentre outros mecanismos.
Cumprimento de regras – as regras, formais ou não, devem ser
adaptadas às diversas realidades locais e fruto de acordos, onde haja o
compartilhamento do sentido da regra e mecanismos que estimulem o
seu cumprimento para que a quebra dessas regras não se torne mais
interessante do que a sua aceitação e, consequente, cumprimento.
Devem, ainda ser pensadas e reconhecidas sanções compatíveis com
as possíveis violações.
Fornecimento de infraestrutura física, tecnológica e institucional- a
gestão de recursos hídricos está condicionada com a infraestrutura
física existente, a tecnologia em uso e o arranjo institucional adotado.
Adaptação- Processo de construção e desconstrução/aprender e
desaprender em função da dinâmica da sociedade e das incertezas
climáticas, as quais demandam capacidade de adaptação e
flexibilidade dos arranjos institucionais num contexto amplo de
participação.
Mas, a variabilidade climática impõe significativas dificuldades para gestão
de recursos hídricos, demandando mecanismos de gestão de risco, bem como a
inserção da previsão climática no processo de alocação de água, a qual figura
como elemento fundamental que garantirá uso menos conservador dos estoques
de água. Além disso, há ainda a necessidade de flexibilização e capacidade de
adaptação dos sistemas jurídico-institucionais. (SOUZA FILHO e PORTO 2003).
Para isso os autores sugerem algumas medidas e propriedades que o
sistema deve realizar ou possuir neste ambiente de crescente incerteza:
Analisar a vulnerabilidade do sistema - a partir de ações estruturais e não
estruturais dos sistemas hídricos – como os modelos legais, institucionais
71
e técnicos e os procedimentos econômicos - considerando as mudanças
e a variabilidade climática.
Flexibilidade e da capacidade de adaptação. Deverá ser alcançada por
meio de ações estruturais e não estruturais. Como exemplo dos processo
que estão associados a esta flexibilidade citam: a) o sistema de alocação
de água flexível deverá prevê formas ágeis de realocação de água em
anos secos; b) um sistema de oferta hídrica que disponha de mananciais
alternativos (tais como, reuso e dessalinização) e boa capacidade de
transporte espacial desta disponibilidade.
Água como uma política pública - é fundamental para o desenvolvimento
das demais políticas setoriais. Analisar os processos e condicionantes
históricos que levou a afirmar que o entendimento de que o homem é o
foco da questão, e que de uma certa forma, faz-se necessário conviver e
integrar diferentes formas e setores de produção (da subsistência a
indústria petroquímica) são elementos indispensáveis para a construção
de uma solução socialmente justa e tecnicamente sustentável.
Gestão da oferta (infraestrutura hidráulica e transposições de bacias) – o
aumento da capacidade de armazenamento de água por meio do
transporte da água no tempo, mitigará os efeitos da variabilidade
temporal. Para mitigar os efeitos da variabilidade espacial, eles sugerem o
transporte da água no espaço, ou seja, a transposições de bacias.
Indicam ainda outras ações para essa gestão: (a)fontes de suprimento
alternativo (tais como, reuso da água e dessalinização); (b)aprimorar os
sistemas de operação de reservatório de curto prazo incorporando
previsão climática; e (c) aprimorar as ferramentas de operação de
reservatório de longo prazo com vistas a incorporar as incertezas
oriundas da variabilidade e mudança climática.
Gestão da demanda e a adaptação institucional - instrumentos essenciais
para garantir o aumento da resiliência do sistema diante das incertezas e
da variabilidade climática. Para isso sugerem os seguintes programas: a)
cadastro de usuários de água: este programa é fundamental para a
realização dos programas de direito da água, hidrometração e cobrança.
b) programa de Hidrometração: consiste na hidrometração dos maiores e
72
mais importantes usuários da bacia hidrográfica. c) programa de direito de
uso: consiste na elaboração de um modelo de alocação e a definição de
regras claras de alocação e emissão dos títulos que personificarão os
usuários com direito a uso. d) programa de cobrança de água bruta:
programa que procura racionalizar o uso por meio de uma valoração
econômica para água. e) Programa de educação e desenvolvimento
tecnológico: procura difundir e desenvolver tecnologias (estruturais ou não
estruturais) de uso racional da água.
Hidrossistemas devem permitir: a) um bom modelo de alocação; b)
racionalização do uso, por meio de incentivos a conservação e proteção
dos suprimentos de água; c) possibilidade de transferência de água entre
usos e usuários em respostas a mudança nas condições de suprimento e
da demanda; d) modificação na operação da infraestrutura atual para
adaptar às mudanças; e d) transposições e integração de bacias.
Planejamento e a gestão de riscos - na construção de cenários futuros
para o planejamento de longo prazo às incertezas nas vazões são
acrescidas às incertezas na projeção de demandas futuras provenientes
das mudanças do clima ou da modelagem do comportamento dos
diversos atores econômicos e sociais que definem esta demanda. Desse
modo, deve-se realizar melhora nos métodos de planejamento diante das
incertezas por meio de ações de desenvolvimento e aplicação.
Planos de contingência (secas e cheias) - deverão ser associados ao
planejamento de longo prazo e, continuamente atualizados, pois
orientarão as ações em momentos de eventos extremos; e deverão
preparar as condições que mitiguem a ocorrência dos mesmos.
Aprimoramento dos modelos de previsão climática - para geração de
informação e utilização das mesmas no acoplamento de modelos
hidrológicos aos modelos de previsão climático a fim de avaliar os
impactos na agricultura, economia e recursos hídricos no processo de
previsão;
Aprimoramento do conhecimento da natureza para prever mudanças, com
o objetivo de avaliar melhor os processos físicos nas bacias hidrográficas.
73
Produção de conhecimentos - devem ser realizadas trocas de
conhecimentos entre as instituições de administração da água objetivando
a atualização do conhecimento sobre mudança e variabilidade climática.
No quadro 1, proposto pro Cysne (2012), são apresentadas alguns dos
principais fatores que influenciam os aspectos da resiliência.
Quadro 1: Aspectos da Resiliência
Aspectos da resiliência Estratégias/ações
Disponibilidade Hídrica
Construção de reservatórios; Transposição de bacias; Fontes de suprimentos alternativos – como dessalinização e/ou reuso; Aprimoramento do sistema de operação dos reservatórios em curto prazo incorporando previsão climática; Aprimoramento das ferramentas de operação dos reservatórios em longo prazo, incorporando as incertezas oriundas da variabilidade climática; Variabilidade Climática; Uso e ocupação do solo; Assoreamento dos reservatórios; Poluição dos reservatórios, etc.
Sistema Institucional
Capacitação das instituições e de pessoal; Mecanismos de resolução de conflito; Sistema de alocação de água flexível; Flexibilidade das instituições; Políticas Públicas; Planejamento; Disponibilidade de conhecimento; Representatividade institucional; Gestão Integrada, etc.
DEMANDA
Gestão da demanda Gestão de conflitos Utilização de informações de previsão climática; Gestão de eventos extremos (gestão de riscos) Crescimento populacional; Aumento da evapotranspiração Monitoramento climático, etc.
Fonte: Cysne, 2012.
74
6 Base Legal: Aspectos Legais e Institucionais
Os aspectos legais e institucionais que fundamentam a gestão de recursos
hídricos no Brasil são discutidos nesta seção. Inicialmente é analisada a Reforma
da Água no Brasil, definidora de toda a base legal e institucional em operação no
país identificando seus condicionantes e conteúdo. Em seguida analisa-se a
relação da política de água e clima com as demais políticas públicas relacionadas
em Legislação sobre Recursos Hídricos e Clima. Dimensão essencial do Estado
Brasileiro e suas implicações para o sistema de recursos hídricos é descrito em
seguida em Federalismo e Descentralização. Finalmente conclui-se este capítulo
com um supremo absoluto no modelo de gestão dos recursos hídricos:
Participação e Descentralização. O objetivo deste capítulo não é de fazer uma
análise como estes fundamentos operam sobre a realidade hídrica e institucional
brasileira e sim apresentar os fundamentos conceituais destas dimensões
essenciais do arcabouço jurídico, político e institucional do sistema de
gerenciamento de recursos hídricos brasileiros.
6.1 Reforma da Água no Brasil
O Brasil tem sido apresentado como um grande exemplo pela reforma de
seu setor de Recursos Hídricos, instituído em ampla medida através de sua lei
das águas de 1997 e através de mudanças institucionais correspondentes nos
níveis estadual e de bacia desde o início da década de 1990 (Porto 1998; Braga,
Strauss et al. 2005; Lemos e Farias de Oliveira 2005; Conca 2006; Formiga
Johnsson e Kemper 2007a; Formiga Johnsson e Kemper 2007b).Os componentes
fundamentais desse esforço de reforma incluem:1) órgãos ligados à questão
hídrica passaram a concentrar-se mais na regulamentação e resolução de
conflitos em vez de planejamento e investimento; 2) uma diminuição do poder de
decisão por parte das burocracias tradicionais; 3) crescente descentralização e
participação pública dos usuários de água na tomada de decisões; e 4)
reconhecimento do valor econômico da água nas escolhas gerenciais. Mais de
uma década após essas reformas, o que podemos aprender sobre a eficiência da
governança hídrica brasileira e quais fatores podem ameaçar sua robustez no
75
futuro? Argumentamos que os mecanismos institucionais que apoiam o
gerenciamento de conflitos - através da descentralização, participação pública e
reformas na tarifação - foram essenciais para a resistência do novo regime de
águas. Entretanto, problemas relacionados à igualdade social e poder ainda
permanecem nesse novo regime, os quais devem ser enfrentados dentro da
estrutura institucional de gerenciamento de conflitos.
Um motivo determinante para avaliar os esforços brasileiros de reforma é a
importância de fatores esclarecedores que apoiam o gerenciamento eficiente de
recursos hídricos num país cuja população, segundo Censo 2010, totaliza
190.732.694, a qual vem crescendo rapidamente, enfrentando crescentes
concorrências por demandas hídricas entre os setores urbano, agrícola e
industrial e de energia hidrelétrica/navegação.2Apesar de o Brasil possuir como
um todo recursos hídricos abundantes, a variabilidade geográfica e sazonal dessa
oferta significa que os recursos são desiguais e frequentemente não
correspondem às demandas. Ao analisarmos as três principais regiões
hidrográficas do Brasil, os desafios e restrições relativos ao gerenciamento hídrico
se tornam ainda mais claros. Por exemplo, as regiões sul e sudeste são
relativamente úmidas, mas com crescentes demandas de setores urbanos e
industriais. Por outro lado, o nordeste é semiárido e seu rápido crescimento
populacional e urbanização estão competindo com a agricultura irrigada pelos
recursos escassos da região.Com relação ao nordeste e sul/sudeste, os usos de
consumo da água nas regiões da Amazônia e do Cerrado são bastante baixos,
mas devido à chuva abundante e aos grandes rios da região as demandas
hidrelétricas estão crescendo, gerando pressão sobre ecossistemas frágeis. Essa
região também é a fronteira para uma grande parte da produção de soja do país,
bem como de outros produtos agrícolas, os quais também podem competir com
necessidades ecológicas.
Outro motivo pelo qual uma análise da reforma do gerenciamento hídrico
no Brasil é valiosa é o fato de que pode contribuir para a crescente literatura
sobre a robustez das instituições de gerenciamento de recursos, permitindo uma
2 O Brasil obviamente não é o único a enfrentar o desafio de equilibrar demandas hídricas crescentes
e concorrentes com condições de oferta hídrica variável. Outros países bastante populosos e geograficamente
diversos tais como a China, Índia e Estados Unidos enfrentam desafios semelhantes.
76
análise de reformas que foram integradas em várias escalas de tomada de
decisão - desde o nível constitucional até o nível da política nacional e os níveis
estaduais e de bacias.
Antes de discutir como a governança hídrica do Brasil contribui para essa
literatura, primeiramente fornecemos um panorama dos esforços brasileiros para
reformar seu setor hídrico. Depois apresentamos uma análise dos benefícios e
desafios dessa reforma, e concluímos com algumas lições tanto para os estudos
sobre instituições de gerenciamento de recursos quanto para a estrutura de
gerenciamento que governa a água no Brasil.
I. Reforma do Setor Hídrico Brasileiro
O contexto político, social e econômico da reforma do gerenciamento
hídrico brasileiro é essencial para que se possa entender como a governança
hídrica brasileira está estruturada hoje e os benefícios de um novo arranjo (ou
regime) político para enfrentar os desafios do crescimento populacional,
demandas setoriais concorrentes e variabilidade da oferta. Já que discussões
detalhadas da história dessa reforma foram apresentadas na literatura (Porto
1998; Conca 2006), nesta seção buscamos dar uma visão geral dos maiores
impulsionadores da reforma e das principais diferenças entre o regime antigo e o
novo.
O regime anterior de governança hídrica no Brasil, estabelecido pelo
Código das Águas de 1934, fazia parte naquela época de um movimento mais
amplo de reforma governamental.3O Código de Águas de 1934 foi a primeira
tentativa de regulamentação hídrica nacional na história brasileira; antes disso,
autoridades locais controlavam as águas. Os objetivos da lei de 1934 incluíam: 1)
o reconhecimento de um domínio público das águas brasileiras, e; 2) a alocação
federal de direitos para o desenvolvimento de energia hidráulica e
regulamentação da indústria hidrelétrica (DNAEE (1980:78). Ao estabelecer um
domínio público dos direitos sobre a água, a lei também continuou a reconhecer
3Esse movimento de reforma governamental enfatizou a criação de serviços nacionais de bem-estar
social, a nacionalização da produção de petróleo e minério e um aumento geral das agências nacionais de
planejamento e administração.
77
os direitos dos usuários privados e distritos municipais. Esse regime de 1934
persistiu durante ambos os governos democrático e militar (1964-1988), tendo seu
domínio sido pouco questionado até os anos 80.
Várias forças econômicas, ambientais e sociais se cruzaram para criar a
demanda por um novo regime de gerenciamento hídrico e também para moldar os
resultados dessa reforma. Problemas de escassez e qualidade hídrica
começaram a surgir no Sudoeste do Brasil nos anos 60 e 70 em função das
crescentes demandas municipais, agrícolas e hidrelétricas que sobrecarregaram
os recursos variáveis brasileiros. Essa situação levou a crescentes conflitos e
tensões em algumas das bacias mais desenvolvidas do Brasil (por exemplo, São
Paulo). A escassez de água na região semiárida do Nordeste do Brasil também
começou a ameaçar as necessidades da irrigação e das populações crescentes.
A atenção crescente dada a esses problemas pela esfera federal e por
profissionais brasileiros ligados aos recursos hídricos (por exemplo, através da
criação em 1977 da Associação Brasileira de Recursos Hídricos) construiu o
cenário para reformas importantes. Após o fim da ditadura militar no Brasil a nova
Constituição de 1988 deu início à reforma ao reconhecer os direitos públicos à
água e ordenando que o Governo Federal criasse um sistema nacional de
gerenciamento hídrico. Essa mudança constitucional estabeleceu “um novo
espaço político para uma nova estrutura de lei nacional de águas” (Conca, 2003,
p. 258). Essa nova estrutura surgiu então através de uma nova legislação,
mudanças administrativas e reestruturação dos direitos sobre a água nos anos
90. Essas mudanças faziam parte de um esforço nacional de reforma da
governança que buscou melhorar a eficiência administrativa, a estabilização
macroeconômica (por exemplo, com a privatização de vários serviços públicos) e
uma mudança na atuação do governo de assistencial para regulatória.
Enquanto essa demanda por uma reforma do gerenciamento hídrico surgia
no Brasil, a comunidade internacional também estava envolvida em moldar como
os líderes do setor hídrico brasileiro pensavam sobre a nova estrutura jurídica.
Duas Conferências das Nações Unidas (a Conferência de Meio-Ambiente
Humano da ONU em Estocolmo em 1972 e a Conferência de Águas da ONU de
1977 em Mar del Plata, na Argentina), por exemplo, prepararam o terreno para
78
novos princípios de gerenciamento hídrico na comunidade internacional, os quais
foram posteriormente esclarecidos e formalizados na Conferência Internacional da
ONU em 1992 sobre Águas e Meio Ambiente em Dublin. Esses princípios
enfatizaram a participação pública nas decisões de gerenciamento hídrico,
reconhecendo direitos humanos básicos e o papel das mulheres no
gerenciamento hídrico, além de reconhecer o valor econômico da água. Em 1987,
antecipando os princípios de Dublin, a Associação Brasileira de Recursos
Hídricos (ABRH) apresentou a “Declaração de Salvador”, que enfatizava a ideia
da água como um bem econômico de valor significativo, a necessidade de
descentralização e participação e a necessidade de melhorias na legislação com
ênfase no gerenciamento integrado de recursos hídricos. Junto com esses
padrões emergentes de gerenciamento hídrico guiados pela comunidade
internacional, o Banco Mundial também pressionou vários países em
desenvolvimento durante o início dos anos 90 a se empenharem numa
reestruturação econômica substancial em vários setores públicos, inclusive o
setor de águas.
Enquanto as políticas de nível internacional e nacional representavam
forças potentes no estabelecimento de um novo regime hídrico no Brasil, as
alterações nas políticas de nível estadual também tiveram um papel importante.
São Paulo foi o primeiro estado brasileiro a descentralizar sua governança hídrica
com a aprovação da Lei no 7.663 em 1991 (Formiga Johnsson e Kemper
2007a).A lei promoveu o gerenciamento hídrico integrado no nível de bacias, ao
mesmo tempo em que estabeleceu comitês de bacias (com interessados locais)
para trabalhar em conjunto com órgãos estaduais de gerenciamento hídrico. O
Conselho Estadual de Recursos Hídricos, criado para supervisionar o sistema
estadual de gerenciamento hídrico, também foi estabelecido para incluir a
participação dos interessados. Novas ferramentas de gerenciamento hídrico, tais
como a cobrança pelo uso da água bruta e um fundo de financiamento, também
foram estabelecidas pela lei de 1991.Reformas institucionais semelhantes vieram
em seguida em outros estados no início dos anos 90, inclusive no Ceará, onde o
Banco Mundial condicionou o financiamento de uma nova infraestrutura hídrica a
tais mudanças nas políticas (Formiga Johnsson e Kemper 2007b).
79
Em resposta aos esforços estaduais de reforma no Brasil e às mudanças
nas normas internacionais de gerenciamento hídrico, um novo paradigma de
gerenciamento hídrico brasileiro começou a vigorar através da Lei das Águas no
9.433 de 1997. Os princípios mais importantes dessa lei são: 1) gerenciar
múltiplos usos; 2) administrar o plano de recursos hídricos no nível de bacia; 3)
estabelecer ferramentas administrativas para lidar com conflitos pela água; 4)
tratar a água como um recurso escasso com valor econômico; 5) descentralizar o
gerenciamento hídrico e envolver a participação do governo, usuários e da
comunidade no gerenciamento dos recursos hídricos; e 6) dar prioridade ao
consumo humano e abastecimento de animais em tempos de falta de água. A lei
prevê várias ferramentas de políticas ou “Instrumentos de Gerenciamento” para
alcançar esses objetivos:1) um plano de recursos hídricos; 2) um sistema de
classificação de corpos d’água de acordo com seu uso preponderante; 3)
outorgas do direito de uso; 4) cobrança pelo uso de recursos hídricos; e 5) o
Sistema de Informações sobre Recursos Hídricos. Devido a alguns dos desafios
políticos e administrativos enfrentados pelo governo ao implementar a nova lei, o
mesmo criou a ANA (Agência Nacional das Águas) pela Lei no 9.984 de 2000. A
nova agência das águas (bem como outras agências estaduais como as de
energia e de telecomunicações) foi planejada para operar fora da estrutura
ministerial tradicional e, portanto, para ser mais técnica e racionalizada do que
política.
O resultado da reforma hídrica brasileira foi um cenário institucional
orientado de acordo com o “modelo francês” - um que se concentra no
gerenciamento no nível da bacia e possibilita um processo de tomada de decisão
que equilibra os órgãos governamentais de águas com comitês de águas
formados por cidadãos. Por causa da diversidade institucional brasileira no nível
estadual e de bacia, a maneira como as reformas foram estruturadas de fato varia
em todo o país. Entretanto, quando vistas como um todo, as reformas nacional e
estadual se opõem claramente ao sistema anterior de governança hídrica no
Brasil. Para resumir como o novo regime de gerenciamento hídrico que surgiu nos
anos 90 era radicalmente diferente do regime antigo. O sistema emergente será
analisado na próxima seção.
80
II. Análise
Para analisar o novo regime de governança hídrica no Brasil é necessário
considerar as formas com que o novo cenário institucional enfrentou as crises do
antigo regime, tais como: 1) como financiar o armazenamento de água, a
infraestrutura e tratamento para suprir as demandas crescentes e; 2) como lidar
com os conflitos entre partes concorrentes tanto pela oferta quanto pelo
gerenciamento de recursos. A análise do novo regime também precisa refletir
sobre até onde o novo cenário é capaz de lidar com outros problemas urgentes
relativos à oferta e à demanda hídrica. Além disso, assim como em qualquer
mudança de políticas ou mudança institucional, existe a questão sobre como
assegurar que os atores vejam a mudança como legítima e, enfim, apoiem e
cumpram as mesmas.
Três importantes componentes da reforma hídrica brasileira ajudam a
enfrentar esses desafios. Esses componentes são:
O Novo Papel das Agências Governamentais. O novo regime mudou o
papel das agências do governo, que deixou de ser um papel de
planejamento/investimento em infraestrutura (promovendo crescimento
econômico) e passou a ser um papel de regulação e mediação de conflitos
(promovendo o desenvolvimento de sustentabilidade). Nesse contexto, a alocação
de água entre os usuários e o uso são questões chave.
O Novo Mecanismo de Tomada de Decisões. A tomada de decisão de
acordo com o novo regime permite a participação do estado, usuários e
sociedade civil. Portanto, as escolhas de investimento e de macroalocação são
negociadas em vez de ditadas por agentes do governo. Esse novo mecanismo de
tomada de decisão ajuda a enfrentar de várias formas a questão da legitimidade e
gerenciamento de conflitos. Primeiramente, ele dá espaço para a negociação com
usuários e sociedade civil (especificamente através do Sistema Nacional de
Gerenciamento de Recursos Hídricos (Artigo 32, parágrafo II, da Lei 9.433, Brasil
(2004)). Ao mesmo tempo em que a participação pública na tomada de decisões
cria certos custos nas transações, ela também pode melhorar os processos de
decisão para reduzir o custo. Para lidar com essa mudança nos mecanismos de
81
tomada de decisão, uma nova estrutura institucional foi posta em prática nos
níveis estadual e federal. No nível federal o Conselho Nacional de Recursos
Hídricos e o Comitê Federal de Bacias foram criados. Ambos convidaram os
usuários de água, sociedade civil e governo a participarem. Uma estrutura
semelhante foi criada no nível estadual.
Os Novos Mecanismos de Financiamento. O novo regime apoia uma
combinação de financiamentos através de impostos e tarifação de usuários (tanto
por poluição quanto por consumo). A reforma na tarifação da água é parte
essencial do novo regime, enfatizando Parcerias Público-Privadas (PPP) para
financiar a operação e manutenção do sistema.
Tendo destacado esses três componentes do novo regime, passa-se agora
a se concentrar nos fatores que precipitaram a mudança de regime ("Fontes de
Mudança"), suas motivações e atores sociais relevantes; em seguida descreve-se
a "Estrutura Normativa" do sistema pré e pós-reforma; para ao final analisar as
principais mudanças no sistema pré e pós-reforma e finalmente discutiremos a
“Reforma Hídrica de Risco e Stress no Brasil".
Essa reforma hídrica foi motivada por três fatores: i) o gerenciamento da
escassez hídrica e de conflitos; ii) a nova visão de desenvolvimento; e iii) as
reformas no nível estadual. Essas motivações atuam de forma complementar no
sistema; enquanto o desenvolvimento sustentável forma os objetivos e alvos do
sistema, a reforma do Estado estabelece a estrutura e a mecânica da função. Por
sua vez, a necessidade de gerenciar a escassez e os conflitos define as
restrições e a forma como esses dois fatos gerais são realizados no contexto das
fontes hídricas.
Os atores sociais (instituições, grupos de interesse e indivíduos) construíram
ativamente o processo de reforma. A harmonia entre os sistemas e os interesses
dos atores é essencial para compreender porque as reformas produziram o novo
regime. Neste trabalho apresentaremos uma visão panorâmica desses atores e
de seus contextos.
82
6.2 Legislação sobre Recursos Hídricos e Clima
Enquanto ferramentas de decisões políticas dos governos (SOUZA, 2006)
e resultado de intervenções de um campo multidisciplinar, as políticas públicas
buscam responder diversos problemas latentes na sociedade fruto da ação
humana, mas também da ocorrência de eventos considerados naturais. Nesse
caso, tratam-se de questões concernentes às mudanças climáticas, as quais
sinalizam a necessidade do desenvolvimento de ações/estratégicas concebidas e
executadas no âmbito de uma lógica proativa, capaz de lidar com os conflitos, e
não sua ocultação, sem prescindir das diversas realidades locais existentes.
No Brasil existem diversas políticas públicas que surgiram no cenário
nacional a partir dos anos 80 para lidar com os desafios impostos pela
variabilidade climática e uso degradante dos recursos naturais, são elas: meio
ambiente, recursos hídricos, saneamento, irrigação, mudança do clima,
segurança de barragens, proteção e defesa civil. Dessa forma, percebe-se que a
necessidade de adaptação, reconduz a sociedade ao planejamento, por envolver
uma reflexão antecipada e sistemática (GIDDENS, 2004), impulsionando a
existência de vários planos nacionais e/ou estaduais, pautados em arcabouço
jurídico específico que estabelece diretrizes, objetivos, instrumentos e, em alguns
casos, até metas como, por exemplo, a Lei 12.187/09 – Mudança do Clima, que
propõe uma redução da emissão de carbono por parte do Brasil. No quadro a
seguir é possível visualizar as políticas públicas citadas anteriormente e seu
instrumento normativo específico.
Quadro 2. Políticas públicas e seus respectivos instrumentos normativos
Política Pública Instrumento Normativo
Meio Ambiente Lei No6.938/81
Recursos Hídricos Lei No 9.433/97
Saneamento Lei No11.445/07
Irrigação Lei No 12.787/13
Mudança do Clima Lei No 12.187/09
Segurança de Barragens Lei No 12.334/10
Proteção e Defesa Civil Lei No 12.608/12
83
Cada uma das políticas públicas contidas no Quadro 2 figuram como
elementos norteadores de ações e ou atividades humanas que fazem uso de
recursos ambientais para fins econômicos, mas também de ações de mitigação e
de adaptação com vistas ao desenvolvimento sustentável, contribuindo para a
melhoria da qualidade de vida e a conservação de recursos naturais e dos
ecossistemas. Entretanto, discorrer sobre a legislação de recursos hídricos e
clima, buscando compreender suas relações entre si e com as demais políticas
públicas citadas anteriormente, requer uma reflexão inicial a cerca do marco
regulatório da Política Nacional de Recursos Hídricos no Brasil: O Código de
Águas. Este nasce num contexto histórico marcado pelo viés “progressista”,
“moderno” e autoritário, onde se acreditava que crescimento econômico era
sinônimo de desenvolvimento, sendo que aquele não tinha limites e os recursos
naturais eram tidos como algo infinito. Tudo isso à sombra de um Estado
interventor e centralizador, mas, sobretudo,” um Estado provedor”, o qual se
estende de 1930 a 1980. Nesse momento, os recursos hídricos eram vistos como
“uma política de construção de infraestrutura física” (SOUZA FILHO, 2007, p.28),
onde o Estado agia de forma centralizada e fragmentada, definindo, unilateralmente,
os usos das águas e suas finalidades, privilegiando a infraestrutura hídrica.
A partir dos anos 80, o Estado vai perdendo, gradativamente, sua capacidade
de investimento em função da crise econômica. Trata-se do momento de
democratização do país, onde o Estado passa a assumir um viés regulador-mediador
de conflitos. Nesse contexto, a gestão de oferta de recursos hídricos deixa de ser
prioridade isolada, para dar espaço ao processo de alocação de água, o qual deve-se
dar de forma integrada e participativa. Este processo tem início no país com a
operação de reservatórios para a produção de energia elétrica, mas com o passar do
tempo vai ganhando outras conotações. (FREITAS & LOPES, 2007). Trata-se de um
momento do país marcado pelo afloramento de questões de cunho ambiental
presente nas agendas políticas e nas reivindicações dos movimentos sociais, que
clamam por um estado menos centralizador e mais próximo da sociedade, como um
agente que reconhece e concede a participação da sociedade civil através de
diversos fóruns de participação social como forma de ter legitimidade e capacidade
de respostas aos conflitos que se tornam mais latentes.
84
É nesse novo Contexto que a Lei a Lei 9.433/97 nasce. Embora o Código de
Águas (1934) seja considerado o marco regulatório da Política Nacional de
Recursos Hídricos, é a referida Lei que institui a Política Nacional de Recursos
Hídricos e cria o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídrico,
objetivando, conforme o Art. 2º
“I - assegurar à atual e às futuras gerações a necessária
disponibilidade de água, em padrões de qualidade
adequados aos respectivos usos;
II - a utilização racional e integrada dos recursos
hídricos, incluindo o transporte aquaviário, com vistas ao
desenvolvimento sustentável;
III - a prevenção e a defesa contra eventos hidrológicos
críticos de origem natural ou decorrentes do uso inadequado
dos recursos naturais.” (Lei 9.433/97)
Percebe-se que nos objetivos da referida lei perpassa, de forma
transversal, o conceito de sustentabilidade, ao passo que o Código de Águas
privilegia medidas que facilitem e garantam o “aproveitamento racional da energia
hidráulica, visando ampliação dos domínios público e Federal sobre as águas,
bem como a regulamentação da indústria hidroelétrica” (Código de Águas/1934).
Ou seja, o referido Código “preocupa-se com a água no corpo d’água enquanto
PRODUTORA de hidroeletricidade e com a desprivatização e construção do
espaço público, totalmente privatizado na primeira república” (SOUZA FILHO,
2007, p.25). É importante lembrar, que a partir da promulgação do Código de
Águas há um aumento significativo nas infraestruturas hídricas do país,
particularmente as referentes ao armazenamento de água, evidenciando que a
atenção governamental em relação aos recursos hídricos focava na oferta de
mananciais superficiais e subterrâneos. Assim, “na gestão da oferta constrói-se,
disponibiliza-se a água (realizado transferências hídricas se necessário), opera-se
e mantém-se a infraestrutura hídrica dos hidrossistemas provendo-se, assim,
água com qualidade adequada a seus usos” (SOUZA FILHO, 2007, pp. 25 e 26).
85
A partir dos anos 90, mais especificamente, após a promulgação da Lei No
9.433/97 que cria o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos,
ocorrem mudanças que redefinem os marcos técnico, jurídico e institucional. A
gestão de recurso hídrico deixa de ser uma política com foco na infraestrutura
“para torna-se uma instância de arbitragem administrativa dos conflitos
relacionados com os recursos hídricos com vistas à promoção do
desenvolvimento sustentável, ficando a política de infraestrutura submetida a este
fim”. A gestão de oferta alia-se a gestão de demanda referente ao uso da água,
com vistas a uso eficiente por meio da utilização de instrumentos como cobrança
pelo uso da água bruta a inclusão da participação pública no processo, dentre
outros mecanismos (Idem, p. 23).
A Lei 9.433/97 estabelece um tripé indissociável ao propor diretrizes para a
gestão dos recursos hídricos, a saber: descentralização, participação e
integração. Nesse novo contexto, a tomada de decisão concernente ao uso da
água deixa de ser definida, isoladamente, por uma burocracia tecnocrática para
torna-se um acordo firmado por usuários, sociedade civil e Estado através de
órgãos colegiados como Comitês de Bacias Hidrográficas e Comissões de
Usuários. Há modificações no centro de poder. Os setores da burocracia,
empreiteiros e setores políticos dão lugar aos usuários de água, setores da
sociedade civil e uma emergente tecnobrurocracia (SOUZA FILHO, 2007, p. 29).
Entretanto, a emergência desse último grupo não significa a suplantação em
definitivo do anterior, mas configura-se como condição sine qua non para que o
modelo proposto pela nova legislação ganhasse concretude e, sobretudo,
legitimidade.
Aliado a essas mudanças, há alterações no mecanismo de financiamento
do sistema, o qual passa a ser também mantido por meio do pagamento de
usuários e não mais exclusivamente, com recursos da União.
Segundo Canal(2002) a Lei 9.433/97 configura-se como um aparato
normativo que traz inovações desafiadoras ao se referir de forma mais
contundente importância da participação dos usuários, sociedade civil e poder
público do que a legislação ambiental. Esta prevê a participação da sociedade,
em um outro formato, caracterizado pela realização de audiências públicas, as
86
quais não possuem caráter decisório.na verdade, a Política Nacional de Meio
Ambiente lança mão do comando controle, enquanto que a Política Nacional de
Recursos Hídricos faz uso de mecanismos econômicos de incentivo ao uso
racional e solução de conflitos (CANALI, 2002, p. 2).
Nas demais Leis, também há referências à participação, como é possível
constatar no Artigo 4o, inciso V da Lei 12.187/09 (Política Nacional sobre
Mudança do Clima): “à implementação de medidas para promover a adaptação à
mudança do clima pelas 3 (três) esferas da Federação, com a participação e a
colaboração dos agentes econômicos e sociais interessados ou beneficiários, em
particular aqueles especialmente vulneráveis aos seus efeitos adversos”. Na
Política Nacional de Irrigação, Lei 12.787/13, o tema participação aparece como
um princípio que junto com a democracia deve orientar a gestão dos projetos
públicos, conforme descrito no capítulo II que trata dos princípios da citada
Política. A referida Lei determina ainda no artigo 6o, parágrafo 3o que os comitês
de bacias devem ser consultados mediante a elaboração dos planos estaduais de
irrigação. Já na Lei 11.445/07, a temática participação da sociedade civil não é
tão evidente como na Lei 9.433/97. Na primeira legislação, a temática aparece
como princípio fundamental relacionado ao controle social, o qual é definido para
efeitos da Lei como “conjunto de mecanismos e procedimentos que garantem à
sociedade informações, representações técnicas e participações nos processos
de formulação de políticas, de planejamento e de avaliação relacionados aos
serviços públicos de saneamento” (Lei 11.445/2007, Artigo 3º, inciso IV).
Da mesma forma que nas Leis citadas anteriormente, a participação figura
como um fundamento da Política Nacional de Segurança de Barragens –PNSB
(ver Capítulo III, Artigo 4º, inciso IV da Lei 12.334/09/10)
Na legislação 12.608/2012 que institui a Política Nacional de Proteção e
Defesa Civil – PNPDEC, que dispõe também sobre o Sistema Nacional de
Proteção e Defesa Civil - SINPDEC e o Conselho Nacional de Proteção e Defesa
Civil – CONPDEC e autoriza a criação de sistema de informações e
monitoramento de desastres, a participação social aparece como possibilidade de
colaboração de entidades pública, privada e da sociedade civil nas medidas
previstas para redução dos riscos de desastres, sendo ainda, uma diretriz do
87
PNPDEC. O estímulo à participação da sociedade como um todo nas ações do
SINPDEC é de responsabilidade dos municípios (Ver Artigo 8º, inciso XV)
Portanto, embora a temática participação figure em todas as leis em foco,
seja como diretriz ou fundamento, em nenhuma delas aparece de forma tão
evidente como na Lei 9.433/97, tanto que esta faz referência no seu Capítulo I,
Artigo 1º, inciso VI à necessidade de uma gestão dos recursos hídricos
descentralizada e que conte com a participação do Poder Público, dos usuários e
das comunidades .Além disso, apresenta um capítulo específico (capítulo VI)
sobre as organizações civis de recursos hídricos, onde em seu Artigo 48 afirma
que “para integrar o Sistema Nacional de Recursos Hídricos, as organizações
civis de recursos hídricos devem ser legalmente constituídas”.
Outro fato relevante refere-se à definição da bacia hidrográfica como
unidade de planejamento e gestão de recursos hídricos. Essa unidade de
planejamento também aparece como referência para o planejamento de ações
nos seguintes instrumentos normativos: Lei 12.334/10 (Política Nacional de
Segurança de Barragens), Lei 12.608/12 (Política Nacional de Proteção e Defesa
Civil – PNPDEC, que dispõe também sobre o Sistema Nacional de Proteção e
Defesa Civil - SINPDEC e o Conselho Nacional de Proteção e Defesa Civil –
CONPDEC e autoriza a criação de sistema de informações e monitoramento de
desastres), Lei 12.787/13 (Política Nacional de Irrigação) e a Lei 11.445/07
(Diretrizes Nacional para o Saneamento Básico).
Todas as políticas públicas discutidas nesse item tratam de temas relevantes
para a sociedade, independente do seu grupo social ao qual possam pertencer.
Além disso, sugerem, claramente, a integração entre essas políticas com a gestão
de recursos hídricos. Na legislação atinente as diretrizes nacionais para o
saneamento básico (Lei 11.445/07) o Artigo 4º afirma que “os recursos hídricos
não integram os serviços públicos de saneamento”, ou seja, não se pode
confundir água bruta com os serviços de saneamento. Mas a utilização desses
recursos na prestação de serviços públicos de saneamento está sujeito à outorga
de direito de uso conforme estabelecido na Lei no 9.433/97 (Ver parágrafo único
do Capítulo I). Além disso, há de forma expressa nos princípios fundamentais da
citada Lei uma relação direta com o instrumento normativo 9.4.33/97 quando
88
determina que a prestação de serviço públicos de saneamento deve pautar-se
pela “integração das infraestruturas e serviços com a gestão eficiente dos
recursos hídricos” (Artigo 2º, inciso XII). A Lei 11.445/07determina no artigo 19,
parágrafo 3º que “os planos de saneamento básico deverão ser compatíveis com
os planos das bacias hidrográficas em que estiverem inseridos”.
A Política Nacional sobre mudanças do Clima, instituída pela Lei 12.187/09,
pautada nos princípios da precaução, da prevenção, da participação dos cidadãos
com vistas ao desenvolvimento sustentável, cujo alcance deste dependerá do
reconhecimento das responsabilidades comuns, integra-se à Lei 9.433/97 na
medida em que a variabilidade do clima afeta diretamente a disponibilidade de
recursos hídricos e próprio ciclo hidrológico, demandando ações de adaptação e
mitigação. Estas estão expressas na primeira Lei como estratégias que devem se
estender aos âmbitos local, regional e nacional de forma articulada com as ações
já existentes nas esferas estadual e municipal de entidades públicas e privadas.
Para tanto, a referida Lei aponta para a necessidade de utilização de instrumentos
financeiros e econômicos.
Mas é na Lei 9.433/97 no Capítulo III, Artigo 3o, inciso III que se constata
uma integração mais direta com a Lei 6.938/81, ao estabelecer como uma das
diretrizes “a integração da gestão de recursos hídricos com a gestão ambiental”.
O instrumento normativo 12.334/10 também se relaciona com a Lei de
recursos hídricos, embora não haja nenhum parágrafo ou inciso que cite esta lei.
Mas traz ao longo de seu texto categorias como gestão de risco e segurança de
barragem, que são conceitos fundamentais para a implantação de um modelo de
gestão de recursos hídricos como preconizado pela própria legislação.
A Lei 12.787/13 que trata da Política Nacional de Irrigação preconiza que
esta deve manter uma interface com a Lei 9.433/97 na medida em que estabelece
em seu Artigo 6º que “os Planos de Irrigação visam a orientar o planejamento e a
implementação da Política Nacional de Irrigação, em consonância com os Planos
de Recursos Hídricos...”.A Política Nacional de Irrigação rege-se, dentre outros
princípios pela “integração com as políticas setoriais de recursos hídricos, de meio
ambiente, de energia, de saneamento ambiental, de crédito e seguro rural e seus
respectivos planos, com prioridade para projetos cujas obras possibilitem o uso
89
múltiplo dos recursos hídricos” (Ver Artigo 3º , inciso II). A referida política também
está diretamente relacionada com a Lei 12.187/09, Política Nacional sobre
mudança do clima, ao conceber entre seus objetivos, Artigo 4º, inciso II, a
redução dos “riscos climáticos inerentes à atividade agropecuária, principalmente
nas regiões sujeitas à baixa ou irregular distribuição de chuvas” na medida em
que deve pautar-se pelo uso e manejo sustentável dos solos e dos recursos
hídricos destinados à irrigação (Capítulo II, Artigo 3º inciso I).
Finalmente, a Lei 12.608/12 também mantem interfaces com as Leis
9.433/97 e 12.187/09. Na seção referente às diretrizes e objetivos, Artigo 3º,
parágrafo único, consta que “a PNPDEC deve integrar-se às políticas de
ordenamento territorial, desenvolvimento urbano, saúde, meio ambiente,
mudanças climáticas, gestão de recursos hídricos, geologia, infraestrutura,
educação, ciência e tecnologia e às demais políticas setoriais, tendo em vista a
promoção do desenvolvimento sustentável” .Da mesma forma que a Lei que
instituiu a Política Nacional de Recursos Hídricos, a Lei 12.608/12 também adota
a bacia hidrográfica como unidade de ações de prevenção. Além disso, os planos
de contingência citados ao longo da lei são elementos fundamentais para a
gestão de recursos hídricos na medida em que permite que sejam elencadas
ações de prevenção, mitigação, preparação e resposta frente à possibilidade da
ocorrência de riscos, que também são causados pela variabilidade climática
associada à apropriação degradante dos recursos ambientais. Isso porque “a
incerteza quanto ao risco de desastre não constituirá óbice para a adoção das
medidas preventivas e mitigadoras da situação de risco” (Capítulo I, Artigo 2º,
parágrafo 2º), que devem ser construídas com a participação da sociedade civil e
a atuação conjunta dos três entes da federação brasileira.
A cooperação entre os entes da federação aparece em todas essas
políticas como condição necessária para sua implantação e execução, somada ao
acesso e participação da sociedade civil, mesmo que em níveis distintos de
participação. Embora estejam presentes nos instrumentos normativos discutidos
ao longo deste trabalho, tanto o federalismo como a descentralização que
remetem à participação e à integração, figuram também como desafios para a
implantação das políticas públicas.
90
Canali (2014)4, elenca algumas dificuldades no processo de implementação
dessas políticas públicas, a saber: fraca ou inexistente integração ao se observar
o papel dos Conselhos Nacionais de Políticas Públicas; fragmentação e
imediatismo, planos pouco efetivos, dispersão de foco e recursos, disputas
federativas e fraca percepção social do risco. Embora o referido autor reconheça
pontos forte e fracos das políticas públicas, ele aponta alguns caminhos que
podem ser percorridos para buscar a integração entre as políticas públicas.
Inicialmente, sinaliza para a realização de uma avaliação estratégica das bacias
hidrográficas que afirma ser o ponto de partida para o planejamento de ações. Em
seguida, fala da identificação de ações prioritárias que devem ser
votadas/escolhidas pela sociedade. Fala também da importância de foco na
implantação que deve se dar por meio da celebração de pactos federativos,
respaldados por compromissos dos governantes eleitos. Finalmente, afirma que
as ações e resultados devem ter publicidade, a fim de democratizar o acesso à
informação à população, ao passo que esta não é mero coadjuvante do processo
de gestão das políticas públicas atinentes à gestão de recursos hídricos e de
mudança climática.
6.3 Federalismo e descentralização
A implantação da República no Brasil em 1889 configura-se como o marco
inicial do Federalismo no país, o qual se associa ao conceito de descentralização
na medida em que caracteriza-se pela distribuição de poder entre os Estados
membros e o Governo Central, compartilhando responsabilidades e atribuições,
opondo-se, diretamente, a regimes totalitários, centralizadores.
O desenvolvimento do regime político federalista no país não ocorre de
forma linear, sendo possível, destacar, para efeitos didáticos, cinco momentos
fundamentais no seu processo de constituição, a saber: (i)período de 1889 a
1930; (ii)1930 a 1945; (iii)1946 a 1964; (iv) 1964-1985 e (v) Pós-85. Cada fase de
4 Apresentação oral intitulada:Segurança Hídrica-Instrumentos Normativos, realizada na Federação das
Indústrias do Estado de Minas Gerais (FIEMG), cidade de Belo Horizonte em 27 de março de 2014.
91
desenvolvimento do Federalismo no Brasil foi marcada por fatos históricos que
ora o fortaleceram, ora o enfraqueceram/suplantaram, evidenciando os fluxos e
refluxos desse movimento conforme pode ser observado na Figura 6.
Figura 6. Fases do Federalismo Brasileiro e seus principais marcos históricos.
Fonte: Elaboração Própria
A primeira fase é marcada pela Proclamação da República, onde se podia
vislumbrar o domínio das oligarquias locais, as quais tinham significativa
autonomia em relação ao Governo Central, dispondo ainda de prestígio social e
poder político. A fase seguinte é caracterizada pela ocorrência da crise mundial de
1930. Na verdade, a grande depressão econômica, como assim ficou conhecida,
teve início em 1929 e impactou de diferentes formas países distintos. No Brasil,
dentre outros acontecimentos dessa fase, destaca-se a “Revolução de 1930”,
movimento armado que pôs fim a República “Café com Leite”. De fato, tratava-se
segundo Florestan Fernandes(1978) de uma “revolução burguesa”, através da
qual
"Inclusive, foi possível levar o desmascaramento mais longe
e constatar-se que a revolução de 30 foi uma revolução
elitista, com ressonância popular, que o chamado
'populismo' foi antes uma manipulação demagógica do poder
burguês do que uma autêntica abertura para as 'pressões de
baixo para cima" (FERNANDES, 1978, pp.49-51).
92
A Revolução burguesa culmina com a instauração do chamado
“Estado Novo” ou “Era Vargas”, caracterizada pela existência de um Estado
autoritário, que inviabilizou a autonomia dos entes da Federação.
O período de 1946 a 1964 é marcado por processos significativos de
industrialização e urbanização, onde os entes federados retomam, em certa
medida, a sua autonomia. No momento seguinte, 1964-1985, assiste-se, mais
uma vez no país, a instauração de regime autoritário, sob outros moldes, que põe
fim ao Federalismo, sobretudo com o Ato Institucional 5 – AI-5. Aliado a isso, há
um aumento da dependência dos governos estaduais em relação ao governo
central.
A fase Pós -1985 é marcada pela promulgação da Constituição de 1988
que possibilita novas configurações políticas administrativas que demandam
novos arranjos atinentes a gestão e o financiamento de políticas públicas, onde os
municípios passam a figurar como entes da federação. Temáticas como
descentralização, participação, autonomia, democracia, desenvolvimento
sustentável e regulação passam a ganhar força no campo da elaboração e
execução das politicas públicas.
O coroamento do processo de redemocratização no país foi a Constituição
Federal de 1988, a qual segundo Abrucio (2010) assenta-se em cinco pilares:
universalização das políticas públicas, democratização da gestão estatal,
profissionalização da burocracia, descentralização e interdependência. Estes
últimos constituem, conforme o referido autor, a dinâmica federativa (ABRUCIO,
2010, P. 7).
A constituição Federal de 1988 agrega de forma articulada os conceitos de
federalismo, participação e descentralização ao reconhecer a contribuição e
responsabilidade de cada ente da Federação, inclusive dos municípios. Mas há
certa distância entre o que foi preconizado na referida Constituição e o que ocorre
na prática. Segundo Souza (2005) o objetivo do Federalismo ainda está longe de
ser alcançado. Isso porque existem diferenças relativas a capacidades dos entes
da federação em implantar as políticas públicas, bem como “a ausência de
mecanismos constitucionais ou institucionais que estimulem a cooperação,
tornando o sistema altamente competitivo” (SOUZA, 2005, p. 112). São, portanto,
93
dificuldades do ponto de vista institucional e legal em função da própria
heterogeneidade, diversidade e desigualdades sociais que marcam o país.
Embora a Constituição brasileira de 1988 reforce o princípio federativo, ao
ampliar atribuições e dividir as responsabilidades entre os três entes da
federação, ela
“mantém uma subdivisão no domínio das águas, proveniente
das Cartas anteriores, que vai muito além do que seria próprio
de um sistema federativo moderno, isto é, conserva uma porta
aberta para a ingerência da União sobre o que poderia ser
exclusivamente da competência estadual, e reduz a
oportunidade de promoção da desejável descentralização a um
tímido e confuso sistema, a comprometer o sucesso da gestão
das águas a ele sujeitas” (CANALI,2002, p 05).
A discussão a cerca do domínio das águas não é algo recente na história
constitucional brasileira, exceto na Constituição de 1824 que não trata
especificamente sobre a temática água. Mas na Constituição de 1988 a água é
definida como bem público, sob domínio da União, Estados e Distrito Federal,
revogando o que era estabelecido no Código de Águas. Assim, sob domínio da
União passam a ser os “os lagos, rios e quaisquer correntes de água em terrenos
de seu domínio, ou que banhem mais de um Estado, sirvam de limites com outros
países, ou se estendam a território estrangeiro ou dele provenham, bem como os
terrenos marginais e as praias fluviais”, conforme Artigo 20, inciso III da
Constituição brasileira de 1988. Enquanto que sob esfera de domínio dos Estados
encontram-se “as águas superficiais ou subterrâneas, fluentes, emergentes e em
depósito, ressalvadas, neste caso, na forma da lei, as decorrentes de obras da
União” (Ver Artigo 26, inciso I).
Canali (2002) afirme que embora a discussão acerca da dominialidade seja
considerada como algo equacionado no âmbito da literatura jurídica, há que se
reconhecer que o texto constitucional que define a dominialidade da União e
Estados dificulta a concepção de um sistema de gestão de águas eficiente, pois
estaria entre os bens da União:
“a imensa maioria dos cursos d’água nacionais, haja vista
94
que, com exceção de rios e correntes de água que se situem
exclusivamente dentro de um mesmo Estado, desde a
nascente até o mar, em número relativamente pequeno,
todos os rios e correntes d’água brasileiros ou banham mais
de um Estado, ou servem de limites com outros países ou se
estendem a território estrangeiro ou dele provêm” (CANALI,
2002, p. 06).
De modo geral, afirma-se que a Constituição Federal de 1988 ao definir a
dominialidade das águas, e ser reforçada, anos depois, pela Portaria No. 707, de
17 de outubro de 1994, do Departamento Nacional de Águas e Energia Elétrica –
DNAEE, a qual estabelece as normas de classificação dos cursos d’água do país,
gera confusão e
“não pegou em referência aos tributários de rios e correntes
que se situem inteiramente em território estadual, pois estes
vêm sendo tomados como do domínio estadual, mesmo que
fluam para um curso d’água do domínio da União; mas, por
outro lado, não permite que o Estado gerencie o trecho
superior de curso d’água principal, quando este é do domínio
da União, ainda que aquele trecho esteja inteiramente dentro
do território do Estado, pois não é do domínio deste, e sim
da União” (CANALI, 2002, p. 8).
Percebe-se a existência de uma situação anacrônica ao discutir a
dominialidade das águas no âmbito do sistema federalista brasileiro. Este que
preconiza a descentralização entra embate com a tendência centralizadora da
União relativa ao domínio das águas e a busca de solução dos conflitos daí
decorrentes. Configurando-se como uma ameaça ao novo sistema político de
organização territorial e distribuição de poder no país. Para superar essa situação,
propõe-se que a União não tenha tarefas executivas, mas a atribuição, já
expressa, de articular os demais entes da federação sem ser seu concorrente,
bem como estabelecer linhas gerais relativas às políticas públicas, como por
exemplo, a Política Nacional de Gestão de Recursos Hídricos. Essas mudanças
são passíveis de acontecer sem que haja mudança no texto constitucional fruto
95
de uma reforma, mas através do que se convencionou chamar de mutação
constitucional resultado de alterações na interpretação. Assim, o termo
dominialidade não teria o sentido de propriedade, reforçando a construção de um
federalismo cooperativo que favorece a gestão integrada de recursos hídricos,
cuja unidade de planejamento e ação é a bacia hidrográfica (CANALI, 2002, pp.12
e 13)., reconhecendo os poderes locais como importantes atores no processo de
gestão de recursos hídricos e o envolvimento efetivo da sociedade civil, que
figuram como novos agentes no processo de descentralização das políticas
públicas no país, em especial a Política Nacional de Recursos Hídricos.
6.4. Participação e descentralização
Participação é um conceito relacional e tem longa história marcada por
momentos de evidenciação e ocultação, estando presente no discurso dos
movimentos sociais e no Estado.
Em sentido amplo, participação refere-se à inclusão dos cidadãos em
variadas organizações da sociedade, sejam elas privadas, públicas ou de caráter
misto. Ou seja, participação como algo que significa fazer parte, compartilhar
ideias e sentimentos. No aspecto político, o termo participação é utilizado como
sinônimo de conquista da democracia através do direito de sufrágio, mas,
sobretudo, da participação dos indivíduos e grupos sociais em processos de
tomada de decisão em diversas áreas da sociedade que estão diretamente
ligadas ao modo de ser e estar no mundo desses agentes.
De modo geral, Avelar (2007) afirma que de forma resumida, os agentes
sociais podem usufruir de diferentes canais de participação. Assim, existem 4
canais de participação: (i) canal eleitoral, (ii) canais corporativos, (iii)canal
organizacional e (iv)o canal digital (AVELAR 2007, p. 265). Além desses canais, a
autora destaca ainda a chamada participação ad hoc, a qual se configura como
uma atividade de participação momentânea, como por exemplo, adesão a
passeatas.
A participação tem uma longa história no Brasil, passando desde pelas
resistências indígenas e negras, movimentos camponeses, como Canudos e
96
Caldeirão, movimentos urbanos, movimento operário e tantos outros.
Carvalho(1998), afirma que “o movimento operário, de inspiração anarquista e
socialista, juntamente com o movimento camponês e os movimentos urbanos,
vêm caracterizar, mais propriamente, o que neste século chamamos ‘movimentos
sociais’”. Estes passaram por fortes cooptações, por parte de partidos políticos e
por governos, entre os anos 30 a 60. Momento este marcado pelo chamado
populismo, o qual designa práticas políticas pautadas em ações clientelistas e
paternalistas. Apesar disso, os anos 50 e 60 destacam-se por uma intensa
mobilização social, expressa pelas Ligas Camponesas, movimentos sindicais e
busca pelas chamadas “reformas de base”, as quais tinham cunho popular,
democrático e nacionalista. A partir de 1964, o golpe militar dificultou e proibiu
diversas formas de participação social, mas “tudo isso não ocorreu sem que
tivessem contestações e resistências de vários agentes sócias, mesmo sob forte
repressão” (TOLEDO, 2004, p.13).
Ainda sob a égide de governos ditatoriais, os anos 70 figuram como período
de várias mudanças econômicas e políticas. Ao fechar os canais de interlocução
da sociedade com o governo, surgem “novos movimentos sociais” que se
fundamentam na educação popular preconizada por Paulo Freire, que pauta-se
numa “concepção de educação, realizada por meio de processos contínuos e
permanentes de formação, que possui a intencionalidade de transformar a
realidade a partir do protagonismo dos sujeitos”5. Associada a educação popular,
as Comunidades Eclesiais de Base-CEBS, as pastorais da Igreja Católica e
própria Teoria da Libertação tem papel fundamental na formação desses “novos
movimentos sociais”.
Segundo Carvalho (1998) desponta no Brasil, mais precisamente nos “anos
70 e 80, uma “fase” de emergência muito vigorosa do que temos chamado “os
novos movimentos sociais”, movimentos que se organizam como espaços de
ação reivindicativa, que recusam relações subordinadas, de tutela ou de
cooptação por parte do Estado, dos partidos ou de outras instituições”,
caracterizando-se, por tanto, por uma forte cultura de participação e autonomia,
ocupando posição distinta e exterior ao Estado. Esse momento de inflexão dos
5 Citação contida no site oficial do Intituto Paulo Freire(http://www.paulofreire.org)
97
movimentos sociais tem como expoente máximo o processo constituinte,
desencadeado por um amplo movimento popular que buscava participar da
redefinição dos direitos e da própria gestão da sociedade. Nesse contexto o termo
participação ganha força e canais de interlocução com o Estado. Essas mudanças
se acentuam nos anos 90, quando reinvindicações contidas nas Reformas de
Base dos anos 60 são revitalizadas. Tem-se a luta pela reforma sanitária, a
implantação do SUS que “institui um sistema de cogestão e controle social
tripartite (Estado, profissionais e usuários)”, dentre outras reivindicações
(CARVALHO, 1998, pp. 03 e 04))
Na década de 1990 há ainda a instituição do Sistema Nacional de
Recursos Hídricos (Lei 9.433/97) que também é imbuído por essa cultura de
participação que marca a referida década. Este Sistema preconiza um tripé
articulado e imprescindível para a gestão de recursos hídricos no país, a saber:
participação, integração e descentralização.
O termo descentralização associa-se a distribuição territorial de poder e
delegação de autoridade A ciência política distingue descentralização política e
descentralização administrativa. Esta refere-se a desconcentração, enquanto que
a primeira relaciona-se diretamente com o Federalismo. Segundo Bento (2003) “a
descentralização relaciona-se com a separação entre núcleo governamental
formulador de estratégias e uma periferia implementadora não necessariamente
estatal do estado regulador.” Em termos teóricos, a descentralização possui três
finalidades: promover a democracia, a eficácia e a justiça social (Bento, 2003, p.p.
34, 114 e 116).
No Brasil, o processo de descentralização tem como marco mais
expressivo a Constituição Federal de 1988, que reconheceu os municípios como
entes da federação e preconizou esse processo como diretriz na concepção e
implantação de políticas públicas, resultando numa significativa pressão sob as
antigas estruturas oligárquicas, favorecendo o surgimento de novos agentes,
intitulados de conselheiros, bem como lideranças políticas que antes não tinham
condições reais de acesso ao poder. Aliado a isso, despontam no cenário
nacional formas de gestão caraterizadas pela parceria entre Estado e sociedade,
como por exemplos os orçamento públicos (ABRUCIO, 2005, p. 48) e o processo
98
de Macro alocação negociada de água, implantada no Ceará de forma pioneira
em 1994.
A descentralização contribuiu para o surgimento de um novo espaço
público de caráter não estatal, onde situam-se “conselhos, fóruns, redes e
articulações entre a sociedade civil e representantes do poder público para a
gestão de parcelas da coisa pública que dizem respeito ao atendimento das
demandas sociais”. Esses espaços públicos de participação não implicam na
substituição do Estado, mas buscam desempenhar ações de controle social e de
corresponsabilidade nos mais diversos processos de gestão em curso na
sociedade. Gonh (2004) adverte que “não podemos perder de vista que essas
novas redes associativistas também estão contribuindo para o empowerment
(empoderamento) dos setores populares em nossa sociedade, ainda que de
forma muito pontual por trabalharem com projetos focalizados e tratarem os
demandatários excluídos como clientes de serviços sociais”. Entretanto, há que
se reconhecer que esses espaços de participação social e política figuram como
“uma das modalidades para o exercício da cidadania”, não podendo serem vistos
como “degrau superior, que surgiu para eliminar ou superar formas e níveis de
mobilização e organização que existiram na sociedade brasileira nos anos
1970/80, pois esta é uma visão etapista, linear e evolutiva”. (GONH, 2004, p.p. 23
e 29) Esses novos espaços públicos vem somar-se aos demais na busca e
exercício da participação no âmbito de um ideal democrático marcado por
relações de parceria entre a sociedade e o poder público. Estas, por sinal,
remontam a década de 1930, quando os conselhos nacionais de educação e
saúde participaram do processo de formulação de políticas públicas6.
Os processos de participação e descentralização contribuíram de certa
forma, para a instauração de uma nova governança, a qual “tende a associar, aos
processos de decisão, diferentes participantes públicos ou privados, que se
6 Ver reportagem sobre a importância da participação social no país através do
linkhttp://www.cartacapital.com.br/politica/participacao-popular-foi-fundamental-na-historia-recente-
do-brasil-9671.html
99
deparam com problemas cada vez mais complexos”. Há um compartilhamento do
ideal que gravita em torno da redução das assimetrias de poder e informações, a
fim de se ter um maior domínio dos problemas. Mas existe também “temor de
transformar a ação participativa em algo rotineiro que, em uma busca de
aceitabilidade social, pode se assemelhar a uma gestão mais ou menos
corriqueira dos conflitos e a um projeto de pacificação contínua” (BILLAUD, 2014,
p.p. 141e 144). De qualquer forma, embora a participação tenha se tornado
denominador comum no terreno de embates políticos, econômicos e sociais, a
mesma não pode ser vista como uma panaceia, nem a sociedade civil como um
todo homogêneo.
100
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