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Estudo de Avaliação da Estratégia e do Processo de Implementação das Estratégias de Eficiência Coletiva (EEC) - PROVERE
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Estudo de Avaliação da Estratégia e do Processo de Implementação das
Estratégias de Eficiência Coletiva (EEC)PROVERE
Estudo de Avaliação da Estratégia e do Processo de Implementação das Estratégias de Eficiência Coletiva (EEC) - PROVERE
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FICHA TÉCNICA
Estudo de Avaliação da Estratégia e do Processo de Implementação das EEC - Tipologia de Programas de Valorização Económica
de Recursos Endógenos (PROVERE)
Relatório Final
Dezembro 2013
Autoria: Sociedade Portuguesa de Inovação
Coordenação Global: Augusto Medina
Equipa Técnica: Cátia Furtado, Hugo Magalhães, Isabel Aguiar, Isabel Morais, João Gonçalves, João Medina, Mariana Fernandes,
Maria Maia, Marisa Rodrigues, Sara Brandão, Sara Medina, Susana Loureiro, Tânia Mendes, Tiago Marques
Entidade Adjudicante: Secretaria-Geral do Ministério das Finanças e Observatório do QREN
Estudo de Avaliação da Estratégia e do Processo de Implementação das Estratégias de Eficiência Coletiva (EEC) - PROVERE
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LISTA DE SIGLAS
AAC – Avisos de Abertura de Concurso
AIBT – Ações Integradas de Base Territorial
CCDR – Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional
COMPETE – Programa Operacional Fatores de Competitividade
DLBC – Desenvolvimento Local de Base Comunitária
EEC – Estratégias de Eficiência Coletiva
ELD – Estratégias Locais de Desenvolvimento
FEDER – Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional
FSE – Fundo Social Europeu
FEOGA – Fundo Europeu de Orientação e Garantia Agrícola
GAL – Grupos de Ação Local
GMA – Guia de Monitorização e Autoavaliação
I&DT – Investigação e Desenvolvimento Tecnológico
ITI – Investimentos Territoriais Integrados
LEADER – Ligação entre Ações de Desenvolvimento e Economia Rural
PER – Pôles d’Excellence Rurale
PCI – Promoção e Capacitação Institucional
PGA – Plano Global de Avaliação do Quadro de Referência Estratégico Nacional e dos Programas Operacionais 2007-2013
PO – Programas Operacionais
POPH – Programa Operacional Potencial Humano
POVT – Programa Operacional de Valorização do Território
PPDR – Programa Operacional de Promoção do Potencial de Desenvolvimento Regional
ProDeR – Programa de Desenvolvimento Rural
PROVERE – Programas de Valorização Económica dos Recursos Endógenos
QCA – Quadro Comunitário de Apoio
QREN – Quadro de Referência Estratégico Nacional 2007-2013
SCT – Sistema Científico e Tecnológico
SI – Sistema de Incentivos às Empresas do QREN
SIAC – Sistema de Incentivos às Ações Coletivas
SI Inovação – Sistema de Incentivos à Inovação
SI Qualificação PME – Sistema de Incentivos à Qualificação e Internacionalização de PME
SPI – Sociedade Portuguesa de Inovação
Estudo de Avaliação da Estratégia e do Processo de Implementação das Estratégias de Eficiência Coletiva (EEC) - PROVERE
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PRÓLOGO
O Estudo de Avaliação da Estratégia e do Processo de
Implementação das Estratégias de Eficiência Coletiva
(EEC) – tipologia de Programas de Valorização Económica
de Recursos Endógenos (PROVERE), adjudicado pelo
Observatório do QREN e pela Secretaria-Geral do
Ministério das Finanças à Sociedade Portuguesa de
Inovação, tem como principal objetivo promover o debate
em torno do futuro da política de apoio aos processos
de eficiência coletiva nos territórios de baixa densidade.
Para o efeito, inclui um conjunto de elementos que
permitem uma reflexão aprofundada em áreas como o
desenho da política, o processo de reconhecimento das
25 EEC-PROVERE, as atividades promovidas no âmbito do
PROVERE, os financiamentos atribuídos, a avaliação da
política e das EEC-PROVERE, e os contributos ao nível da
inovação, cooperação, identidade e imagem dos territórios
de baixa densidade.
O presente documento corresponde ao Relatório Final
do Estudo em questão, sendo complementado por um
conjunto de três volumes, nomeadamente um volume com
as fichas de apoio à caracterização de cada EEC-PROVERE, e
com os Estudos de Caso nacionais, um volume com a versão
final do Guia de Monitorização e Autoavaliação (GMA) e um
volume com os resultados da metodologia implementada
pela Equipa de Avaliação.
A SPI não pode deixar de agradecer a todas as pessoas e
entidades que permitiram a aplicação da metodologia
adotada e que generosamente se disponibilizaram para a
discussão de temas relevantes para o Estudo, contribuindo
com a sua visão para uma análise multifacetada da realidade
e facilitando significativamente a reflexão apresentada.
Cumpre à SPI deixar um agradecimento especial às Entidades
Líderes dos Consórcios, com quem foi mantido, no decurso
do Estudo, um contacto próximo nomeadamente através
dos diversos eventos promovidos.
Uma palavra de muito apreço e reconhecimento deve
também ser deixada ao Grupo de Acompanhamento.
Ao Observatório do QREN, ao Instituto Financeiro para o
Desenvolvimento Regional e às Comissões de Coordenação
e Desenvolvimento Regional/ Autoridades de Gestão
dos Programas Operacionais Regionais agradece-se a
orientação, a disponibilidade e a partilha de conhecimento,
fundamentais para o bom desenrolar do Estudo.
Porto, Dezembro de 2013
Sociedade Portuguesa de Inovação
Estudo de Avaliação da Estratégia e do Processo de Implementação das Estratégias de Eficiência Coletiva (EEC) - PROVERE
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SUMÁRIOEXECUTIVOEste Estudo enquadra-se no conjunto dos exercícios de
avaliação que se encontram previstos no Plano Global
de Avaliação (PGA) do Quadro de Referência Estratégico
Nacional (QREN) e dos Programas Operacionais (PO) 2007-
2013. Foca-se na política pública Estratégias de Eficiência
Coletiva (EEC) – Tipologia Estratégias de Valorização
Económica de Base Territorial (sub-tipologia Programas de
Valorização Económica de Recursos Endógenos – PROVERE),
apoiada pelo QREN através dos seus PO (com destaque para
os PO Regionais com incidência nos territórios elegíveis
para esta sub-tipologia de EEC) e visa contribuir para elevar
os níveis de eficácia e eficiência da política em causa.
Dando cumprimento ao estipulado no PGA, o Observatório
do QREN e a Secretaria-Geral do Ministério das Finanças
lançaram um procedimento para a realização do presente
Estudo, tendo para o efeito contratado os serviços da
Sociedade Portuguesa de Inovação (SPI).
ENQUADRAMENTO DA POLÍTICA PÚBLICA EEC-PROVERE
Nas últimas décadas, foram criados diversos instrumentos
de apoio aos territórios de baixa densidade que procuraram
promover a construção e implementação de visões
partilhadas para o desenvolvimento de base territorial
destes espaços e para a afirmação da sua competitividade,
destacando-se a iniciativa Comunitária LEADER (Ligação
entre Ações de Desenvolvimento e Economia Rural),
o Programa Operacional de Promoção do Potencial de
Desenvolvimento Regional (PPDR) e as Ações Integradas de
Base Territorial (AIBT).
Dando continuidade a estes instrumentos de apoio, no
atual período de programação financeira foi desenhado
o PROVERE. Este Programa representou uma tentativa de
alteração do paradigma nas políticas de desenvolvimento
regional e local, propondo diversas mudanças
nomeadamente ao nível da governação e do desenho das
estratégias.
Estas mudanças ficaram explícitas no Enquadramento das
Estratégias de Eficiência Coletiva, aprovado pelas Comissões
Ministeriais de Coordenação do Programa Operacional
Fatores de Competitividade (COMPETE) e dos PO Regionais,
pelo Ministro da Agricultura, do Desenvolvimento Rural e
das Pescas e pelo Ministro do Trabalho e da Solidariedade
Social em 2008. Considerado como primeiro passo no sentido
da operacionalização do PROVERE, este Enquadramento
tornou necessário o reconhecimento formal das estratégias
a apoiar, estabelecendo como condições, entre outras, a
existência de um consórcio constituído por instituições
de base regional ou local, nomeadamente empresas,
associações empresariais, municípios, instituições de
ensino e de investigação e desenvolvimento tecnológico
(I&DT), agências de desenvolvimento regional, associações
de desenvolvimento local e outras instituições relevantes.
Para além disso, o Enquadramento definiu um conjunto
de medidas de discriminação positiva destacando-
se, por um lado, o apoio às Entidades Líderes dos
Consórcios nas tarefas de dinamização, coordenação,
acompanhamento, monitorização e gestão da parceria
(através do cofinanciamento de projetos de animação e
gestão da parceria) e, por outro lado, o acesso facilitado dos
membros dos consórcios a medidas específicas no âmbito
dos Sistemas de Incentivos às Empresas do QREN (SI), de
outras tipologias de apoio previstas no COMPETE e nos PO
Regionais, do Programa Operacional Potencial Humano
(POPH) e do Programa de Desenvolvimento Rural (ProDeR).
A publicação do referido Enquadramento foi seguida de
um processo de preparação de estratégias e Programas de
Ação (estruturado em duas fases), sendo que cada um dos
Programas devia incluir um conjunto de projetos âncora
(estruturantes para a concretização dos objetivos da EEC)
e complementares (importantes para a alavancagem dos
resultados esperados).
Na sequência deste processo, foram reconhecidas
formalmente, em Julho de 2009, 25 EEC-PROVERE1.
1 O presente estudo de avaliação debruça-se sobre 24 EEC-PROVERE, devido ao facto de a Câmara Municipal da Chamusca (Entidade Líder do Consórcio da estratégia AMBINOV – Soluções Inovadoras em Ambiente, Resíduos e Energias Renováveis) ter considerado não reunir as condições necessárias para dar continuidade aos compromissos
Estudo de Avaliação da Estratégia e do Processo de Implementação das Estratégias de Eficiência Coletiva (EEC) - PROVERE
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avaliação e contribuíram para fundamentar as conclusões e
recomendações, de natureza estratégica e operacional, do
presente Estudo.
A implementação da abordagem metodológica
beneficiou da experiência da Equipa de Avaliação em
áreas fundamentais para os temas em análise que, sob
a coordenação do Professor Augusto Medina (SPI), foi
enriquecida com o know-how de um Advisory Committee.
SÍNTESE DOS RESULTADOS, CONCLUSÕES E RECOMENDAÇÕES
Procurando superar algumas das fragilidades de programas
precedentes dirigidos aos territórios de baixa densidade,
nomeadamente as referentes à participação do tecido
empresarial e à adoção de uma abordagem integrada
do desenvolvimento destes territórios, o Programa de
Valorização Económica dos Recursos Endógenos constituiu-
se como uma das tipologias de Estratégias de Eficiência
Coletiva enquadradas na Agenda da Competitividade e para
as quais se preconizou a mobilização de vários incentivos
preferenciais no âmbito dos apoios cofinanciados pelos
diferentes fundos comunitários.
Os objetivos do Programa, orientados para a revitalização
e dinamização da competitividade e atratividade de
territórios imersos num ciclo vicioso de perda de capital
humano e de défice de investimento em atividades de
base inovadoras, são reconhecidos como fundamentais e
devem ser assumidos como uma prioridade incontornável
das futuras políticas de desenvolvimento regional. No
entanto, deve evitar-se a adoção de uma lógica assistencial
que foque as fragilidades; pelo contrário, importa manter
a abordagem essencialmente bottom-up e assente na
valorização de recursos endógenos tendencialmente
inimitáveis dos territórios, envolvendo os agentes dos
territórios, públicos e privados, na construção e na
implementação das estratégias, garantindo a existência
de condições operacionais para que estes sejam bem-
sucedidos.
Estas condições passam, em primeira instância, por garantir
que a política de apoio aos territórios de baixa densidade
A POLÍTICA E SUA IMPLEMENTAÇÃO
METODOLOGIA E EQUIPA
A complexidade das realidades em análise levou à
implementação por parte da Equipa de Avaliação de uma
abordagem multimétodo.
Como resultado, foram identificados e analisados os
principais documentos com relevância para o Estudo, foram
realizadas 62 entrevistas, implementados 2 questionários
e conduzidos 21 workshops (envolvendo mais de 250
participantes). Estes workshops, que representaram uma
inovação em termos metodológicos, tiveram como principal
objetivo a recolha de opiniões e sugestões para apoio ao
processo de avaliação de resultados e de formulação de
recomendações para o próximo período de programação
de fundos comunitários (2014-2020).
Para além disso, foi criada uma aplicação informática online
para alojamento do Guia de Monitorização e Autoavaliação
(GMA) - um instrumento de apoio à caraterização
das atividades realizadas no âmbito das estratégias
reconhecidas e de suporte ao processo de reflexão e
planeamento no seio dos vários consórcios. Foram ainda
compilados 4 estudos de caso nacionais e realizada
uma análise do programa francês Pôles d’Excellence
Rurale (PER). Complementarmente, foram realizadas
várias reuniões com o Grupo de Acompanhamento
(coordenado pelo Observatório do QREN e integrando as
Comissões de Coordenação e Desenvolvimento Regional
- CCDR/Autoridades de Gestão dos PO Regionais) e foram
organizadas (em conjunto com as CCDR/Autoridades de
Gestão dos PO Regionais) 4 sessões de apresentação
metodológica. Adicionalmente, será promovido um evento
público de apresentação e discussão dos resultados obtidos.
Os métodos supracitados permitiram detalhar vários
aspetos importantes e abarcar um vasto leque de
sensibilidades, opiniões e stakeholders chave (incluindo
CCDR/Autoridades de Gestão dos PO Regionais, Entidades
Líderes dos Consórcios, entidades públicas ou privadas que
integram as redes das EEC-PROVERE e são promotoras de
projetos âncora e complementares, e outras entidades
públicas e privadas localizadas nos territórios de baixa
densidade que não integram a rede das EEC-PROVERE, nem
são promotoras de projetos âncora e complementares,
nomeadamente Grupos de Ação Local – GAL). De igual
forma, estes métodos permitiram responder às questões de
Estudo de Avaliação da Estratégia e do Processo de Implementação das Estratégias de Eficiência Coletiva (EEC) - PROVERE
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é consistente e continuada, isto é, que o seu desenho
assenta num período temporal de médio prazo (2014-
2020), leva em consideração as boas práticas do passado
(nomeadamente no âmbito dos Centros Rurais, das AIBT
e do PROVERE) e está alinhado com as prioridades destes
territórios. Neste sentido, a ancoragem no Orçamento de
Estado e nos instrumentos de territorialização previstos
pelo novo período de programação apresentam-se como
fundamentais, propondo-se a criação de Investimentos
Territoriais Integrados – ITI para os territórios de
baixa densidade, garantindo a desejada articulação
com as estratégias de Desenvolvimento Local de Base
Comunitária – DLBC. Ainda que desejavelmente a política
de desenvolvimento regional relativa aos territórios
de baixa densidade deva mobilizar os instrumentos de
territorialização em questão, não deve, como sucedeu, ficar
refém dos mesmos ou perder o rumo com a mudança de
decisores políticos.
A existência das necessárias condições para o sucesso
da política passa, em segunda instância, pela introdução
de melhorias ao nível da coordenação entre entidades
da administração pública, num modelo eficaz de
funcionamento em rede que seja inspirador para os
principais beneficiários das intervenções do Programa.
A definição de dois níveis de coordenação, um político e
outro operacional, poderá facilitar a desejada articulação.
Sugere-se, portanto, que a coordenação global da política
de apoio aos territórios de baixa densidade seja efetuada
pelo Ministro Adjunto e do Desenvolvimento Regional
(em forte articulação com outros Ministérios, como o da
Economia e o da Agricultura e do Mar), assegurando-se o
necessário enquadramento e acompanhamento político
do futuro Programa. Complementarmente, sugere-se
que a coordenação operacional seja realizada por um
grupo de trabalho criado para o efeito, garantindo-se a
necessária uniformização de metodologias. Neste contexto,
poderá ser usado como referência o modelo do grupo
de trabalho criado no atual Programa e que não chegou
a ser implementado. Inscrevendo-se numa tendência
internacional de territorialização, o futuro instrumento de
política pública relativo ao crescimento e desenvolvimento
dos territórios mais carenciados deve ser capaz de dar
uma resposta mais adequada que o seu antecedente
aos desafios de governação que se colocam, incluindo os
referentes à articulação entre as políticas transversais, à
articulação entre atores de diferentes níveis de decisão
e ao papel de “animador indireto” que cabe ao Estado.
Face às exigências de uma abordagem integrada, que une
diferentes agendas e concilia vontades, e tendo em atenção
as dificuldades de funcionamento em rede que emergiram
na operacionalização do PROVERE, considera-se necessária
e fundamental a existência de um grupo de trabalho
que garanta a coordenação entre decisores políticos e
executores do futuro instrumento de política pública.
Em terceira instância, criar condições para uma maior
eficácia implica ainda ajustar expetativas, criar pontos de
referência, incentivar práticas profissionalizadas e promover
a responsabilização dos atores pelos resultados obtidos.
Dar seguimento aos esforços já empreendidos apresenta-
se não só necessário como benéfico, mitigando-se os
custos associados à transação entre políticas e criando-se
oportunidades para que surjam contributos significativos
das intervenções apoiadas, atendendo sobretudo ao facto
de se tratar de um Programa com objetivos ambiciosos
de desenvolvimento regional, envolvendo estratégias e
intervenções que necessitam de um processo de maturação
longo até que consigam gerar mudanças com impacto para
os territórios e seus atores.
Isto não significa, contudo, que deva ser dada
continuidade a todas as EEC-PROVERE entretanto
apoiadas se o seu enquadramento não se posicionar
entre os mais prioritários como aconteceu no momento
em que foram reconhecidas. Ao mesmo tempo, não se
defende a existência de um processo fechado e pouco
sensível às mudanças conjunturais e socioeconómicas
que fazem emergir outras oportunidades e prioridades
nestes territórios. Por esse motivo, considera-se
relevante a criação de condições que permitam, a
curto prazo, o lançamento de um novo processo de
reconhecimento no âmbito do qual possam candidatar-
se atuais e novos atores e esteja prevista a possibilidade
de não reconhecimento de algumas das EEC-PROVERE
anteriormente reconhecidas.
Assim, embora se considere que o processo de
reconhecimento das EEC-PROVERE foi, de um modo
O PROCESSO DE RECONHECIMENTO
Estudo de Avaliação da Estratégia e do Processo de Implementação das Estratégias de Eficiência Coletiva (EEC) - PROVERE
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parceria), a maioria dos quais promovidos individualmente
e num número muito abaixo (nos casos dos projetos âncora
e complementares), quer em termos de investimento,
quer em termos de operações, do inicialmente esperado.
Na verdade, as alterações aos Programas de Ação foram
substanciais, tendo muitas das operações previstas sido
eliminadas e substituídas por outras iniciativas (com maior
maturidade e garantia de rápida execução) na sequência
dos processos de revisão empreendidos pelas Comissões
de Coordenação e Desenvolvimento Regional.
A experiência reduzida das Entidades Líderes dos Consórcios
e das equipas técnicas responsáveis pelas atividades de
animação e gestão das estratégias em temáticas relevantes
para a indução de eficiência coletiva, bem como a fraca
cultura de cooperação existente nos territórios em questão,
limitaram os efeitos que poderiam ter sido gerados ao
nível da criação de economias de aglomeração. Mais, em
alguns casos, a insuficiente orientação e apoio da parte
das Entidades Líderes dos Consórcios na sinalização e
aproveitamento de oportunidades de financiamento para
os projetos (pela dedicação não exclusiva dos recursos
humanos e pelo insuficiente conhecimento das regras e
procedimentos dos diferentes Programas financiadores),
apresentou-se como um obstáculo adicional às dificuldades
de articulação entre instrumentos de financiamento, à
insuficiente maturidade dos projetos e à falta de capacidade
de investimento da parte dos promotores (agravada
pela crise socioeconómica). Em conjunto, estes fatores,
conduziram a baixos níveis de execução dos projetos dos
Programas de Ação e, consequentemente, minoraram
os potenciais efeitos do PROVERE nos territórios de
intervenção.
Assim, o reforço dos saberes dos quadros técnicos
envolvidos nas atividades de animação e gestão da parceria
em temáticas relevantes para os processos de eficiência
coletiva (incluindo o conhecimento sobre os instrumentos
de financiamento) e a garantia da sua dedicação exclusiva a
estas atividades são perspetivados pela Equipa de Avaliação
como mudanças necessárias ao reforço dos processos de
cooperação no seio dos consórcios.
Com as mudanças anteriormente referidas poderão ser
facilmente superadas no futuro parte das dificuldades
O FINANCIAMENTO DAS EEC-PROVERE
global, adequado (envolvendo uma fase de ações
preparatórias e uma fase de reconhecimento formal,
que contou com o apoio de uma Comissão de Avaliação
e, em alguns casos, de peritos externos), importa
criar condições para que se evidenciem, no decurso
do novo processo de reconhecimento, estratégias
realistas, maduras, comprometidas com os resultados
e que demonstrem capacidade de contribuir para os
objetivos definidos. Para isso, será necessário garantir
maior rigor, nomeadamente através da introdução de
limites máximos relativos às dotações orçamentais e
da utilização de critérios mais objetivos na análise da
maturidade dos projetos, do consórcio e do modelo de
governação. Saliente-se que muitas das dificuldades ao
nível da operacionalização se prenderam com a ausência
de orientações precisas sobre os limites de investimento
e grau de maturidade dos projetos na fase inicial do
processo (ações preparatórias e reconhecimento formal),
o que gerou uma maior permeabilidade a propostas
menos consistentes do ponto de vista estratégico e
organizativo.
Neste processo, pela sua relevância, deverá prever-se a
existência de uma fase de ações preparatórias destinada
apenas a novos proponentes, que facilitará a emergência e
seleção de ideias e intenções de investimento diferentes ou
complementares das atuais.
Numa abordagem desejavelmente bottom-up os atores
dos territórios assumem um papel determinante, tanto
no momento da conceção como da implementação das
estratégias. Essa autonomia reforçada ao longo do processo
faz-se acompanhar pela consequente responsabilização
pelos resultados, não podendo deixar de se associar às
Entidades Líderes dos Consórcios e aos membros da rede
o compromisso de adoção de metodologias de trabalho
assentes em bases colaborativas que vai além da mera
execução dos projetos enquadrados nos Programas de
Ação.
No entanto, o que se observa das realidades analisadas é que
as atividades desenvolvidas no âmbito das EEC-PROVERE
se limitaram, em muitas situações, à implementação de
projetos (âncora, complementares e de dinamização,
coordenação, acompanhamento, monitorização e gestão da
AS ATIVIDADES DAS EEC-PROVERE
Estudo de Avaliação da Estratégia e do Processo de Implementação das Estratégias de Eficiência Coletiva (EEC) - PROVERE
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sentidas na operacionalização dos instrumentos, sobretudo
as referentes às dinâmicas, ritmos e capacidade de
mobilização de recursos por parte dos beneficiários.
No entanto, será necessário antecipar a necessidade de
introdução de mecanismos que superem também as
fragilidades operacionais, que possam derivar do modelo
de governação da política ou quadro de medidas em que a
última assenta.
Em termos globais, apesar de o quadro de medidas ter
permitido a disponibilização de montantes significativos
para o apoio a projetos âncora, complementares e
de dinamização, coordenação, acompanhamento,
monitorização e gestão da parceria, verificaram-
se dificuldades na operacionalização da maioria dos
acessos preferenciais previstos no Enquadramento das
Estratégias de Eficiência Coletiva, bem como diferenças
de tratamento entre as Autoridades de Gestão dos vários
Programas financiadores no que se refere aos mecanismos
de discriminação positiva. Em concreto, mecanismos
que passaram pela aplicação de majorações ao nível
do financiamento ou abertura de concursos específicos
ou de concursos gerais com dotações orçamentais
específicas para EEC-PROVERE só existiram nos PO
Regionais, Sistemas de Incentivos às Empresas do QREN
(SI) e Sistema de Apoio às Ações Coletivas (SIAC). No caso
do Programa de Desenvolvimento Rural (ProDeR) foram
adotados mecanismos que se traduziram na aplicação
de majorações ao nível da análise de mérito, sendo que
nos restantes Programas financiadores, por exemplo,
Programa Operacional Potencial Humano (POPH) ou
Programa Operacional Valorização do Território (POVT)
não foram introduzidos mecanismos de discriminação
positiva para os projetos enquadrados em EEC-PROVERE.
Complementarmente, não foram, de modo algum,
mobilizados os acessos preferenciais que estavam previstos
no documento de Enquadramento, verificando-se, por
exemplo, que no âmbito do Programa Operacional Fatores
de Competitividade (COMPETE) foram deixados à margem
os instrumentos que poderiam favorecer a cooperação
entre atores e incentivar a participação das entidades
do Sistema Científico e Tecnológico (SCT) nos projetos
das EEC-PROVERE. A par do limitado cumprimento das
ambições presentes no Enquadramento das EEC, verificou-
se, em alguns casos, uma correspondência elevada entre
as operações previstas nos Programas de Ação e as
oportunidades que poderiam ser acuteladas no âmbito dos
PO Regionais.
Importa por isso criar condições para que o novo quadro de
medidas promova, integralmente, a desejada alavancagem
das estratégias definidas, preservando a lógica triárquica
de projetos (âncora, complementares e de dinamização,
coordenação, acompanhamento e gestão da parceria,
antevendo-se a existência de projetos âncora orientados
para o marketing territorial), definindo um envelope
financeiro para cada um dos Programas de Ação (tendo em
conta os orçamentos destinados aos ITI para os territórios
de baixa densidade) e implementando uma metodologia de
receção contínua de candidaturas com decisões faseadas.
De forma a garantir o cumprimento dos compromissos
estabelecidos nos Programas de Ação, será ainda
importante incluir, como requisito de financiamento das
Entidades Líderes dos Consórcios, a definição de um
Plano de Ação detalhado, com um conjunto de metas
concretas e mensuráveis, diretamente relacionadas com
as atividades a desenvolver, bem como fazer depender a
libertação de verbas às Entidades Líderes dos Consórcios
do cumprimento destas mesmas metas. Este Plano deverá
estar na base do contrato a estabelecer com as Autoridades
de Gestão dos PO Regionais no âmbito do qual se definem
as responsabilidades atribuídas às Entidades Líderes dos
Consórcios na gestão dos ITI.
Face à evidência do grande distanciamento entre as
expetativas iniciais e as concretizações, o previsto no
Enquadramento das EEC e o efetivamente operacionalizado,
o funcionamento em rede e as dificuldades de articulação
entre entidades (quer ao nível das Autoridades de
Gestão, quer ao nível dos consórcios) e as ambições das
EEC-PROVERE e as suas reais capacidades num contexto
agravado pela crise, entre outros aspetos, sinaliza-se a
importância da existência de um sistema de avaliação e de
compromissos assumidos em termos de prazos e obtenção
de resultados. Assim, uma vez que as CCDR puseram em
marcha o estabelecido nos Despachos de Reconhecimento,
realizando uma avaliação da execução dos Programas
de Ação e aferindo o cumprimento dos compromissos
A AVALIAÇÃO DA POLÍTICA E DAS EEC-PROVERE
Estudo de Avaliação da Estratégia e do Processo de Implementação das Estratégias de Eficiência Coletiva (EEC) - PROVERE
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componente essencial de um processo que destaque o
papel dos atores dos territórios na introdução de mudanças
significativas ao nível do desenvolvimento regional. Neste
sentido, não poderão, como verificado atualmente, cingir-
se os processos de acompanhamento, monitorização e
avaliação às atividades de elaboração dos relatórios anuais
de autoavaliação/execução solicitados pelas CCDR. Urge
estimular a reflexão conjunta e periódica, recorrendo
a instrumentos de apoio à caraterização das atividades
realizadas, de suporte ao planeamento e tomada de
decisão e de benchmarking, como o desenvolvido no
presente estudo (GMA).
Os territórios de baixa densidade são espaços que se
debatem com muitas dificuldades a diferentes níveis e que
os conduzem a um ciclo vicioso de perda de competitividade
e de vulnerabilidade. Esta não é, infelizmente, uma
novidade. São vários os programas que, ao longo do tempo,
têm sido criados para quebrar este ciclo vicioso e fomentar
a competitividade nestes territórios. O PROVERE constitui a
resposta mais recente para responder às necessidades dos
espaços de baixa densidade e integra objetivos exigentes, à
altura das dificuldades que estes enfrentam, mas também
do potencial que os seus recursos endógenos encerram.
Trata-se de uma resposta inquestionavelmente necessária,
pelo que importa dar-lhe continuidade, sendo o novo
ciclo iniciado por um processo de reconhecimento que,
apresentando mudanças relativamente ao passado, faça
uso da experiência acumulada, criando o mote para todo o
conjunto de alterações que devem ter lugar em benefício de
uma maior eficácia e eficiência da política e de uma maior
amplitude dos seus contributos. Estes, como referido,
deverão ser claramente traduzidos em objetivos, definidos
à partida numa dimensão realista, sendo garantidas as
condições necessárias para a sua concretização.
Note-se que a política de apoio aos territórios de baixa
densidade apresentou objetivos abrangentes e ambiciosos
que foram perdendo rumo na fase de operacionalização,
tornando desajustadas as expetativas previstas no
documento de Enquadramento das EEC relativas ao
contributo decisivo das EEC-PROVERE “para o reforço da
base económica [dos territórios] e para o aumento da
assumidos relativamente aos investimentos associados
aos projetos âncora (para os quais os PO Regionais deviam
garantir a existência de dotação orçamental que viabilizasse
a sua concretização), foi possível sinalizar precocemente os
desvios face ao previsto inicialmente e realizar as diligências
necessárias para a introdução de medidas corretivas. Estas
últimas passaram fundamentalmente pela condução de
processos extraordinários de revisão dos Programas de
Ação e pela articulação com as Autoridades de Gestão dos
PO Regionais com vista, dentro do possível, à criação de
oportunidades de abertura de concursos que pudessem
enquadrar as intenções de investimento. Em particular,
no que se refere aos processos extraordinários de revisão
dos Programas de Ação, refira-se que estes constituíram
eficientes mecanismos catalisadores da execução física e
financeira dos projetos enquadrados em EEC-PROVERE,
tendo resultado sobretudo na substituição de operações
que não reuniam condições para avançar por iniciativas
com maior garantia de rápida realização.
Considerando-se, no geral, que os mecanismos
de dinamização, acompanhamento e avaliação
implementados foram adequados, recomenda-se
que estas práticas sejam mantidas no futuro, mas
subsidiadas num modelo de avaliação comum, uniforme
a todas as CCDR (e envolvendo peritos externos), que
seja consequente ao nível da responsabilização em caso
de não cumprimento e que valorize mudanças estratégias
em detrimento de instrumentais. Para o efeito, e visando
a responsabilização dos agentes dos territórios pelos
resultados atingidos, deverão ser garantidas as necessárias
condições de operacionalização. No caso atual, o
enquadramento operacional existente (nomeadamente
no que se refere ao ritmo de publicação dos avisos) não
favoreceu o cumprimento dos prazos de execução e
obtenção de resultados estabelecidos nos Despachos de
Reconhecimento e, por esse motivo, reconhecem-se, por
um lado, as limitações de uma avaliação de desempenho
assente nos indicadores inicialmente previstos e, por
outro lado, a desadequação da aplicação subsequente de
medidas penalizadoras.
Sugere-se também que os exercícios de avaliação
façam parte das atividades correntes das Entidades
Líderes dos Consórcios. Como referido anteriormente,
a responsabilização pelos resultados obtidos é uma
OS CONTRIBUTOS DA POLÍTICA
Estudo de Avaliação da Estratégia e do Processo de Implementação das Estratégias de Eficiência Coletiva (EEC) - PROVERE
xv
atratividade desse território-alvo (fixação e renovação da
população, valorização do património natural e cultural,
geração de novas atividades com forte incorporação de
conhecimento, densificação do tecido empresarial, etc)”.
Ainda assim, e reconhecendo-se que a análise aos
contributos gerados deverá ser revisitada num período
temporal mais adequado à natureza dos efeitos que
se esperam atingir, foi possível identificar a existência
de importantes efeitos ao nível da cooperação (através
do reforço das relações entre atores nos territórios e
estratégias conjuntas com vista a ganhos de escala), da
inovação (sobretudo a nível incremental, mas com alguns
exemplos interessantes nas áreas da especialização e
comercialização) e da atratividade (por via de significativos
investimentos em infraestruturas, em unidades hoteleiras
de saúde e bem-estar e em atividades de promoção
da identidade e da imagem dos territórios com vista
fundamentalmente à promoção turística).
Em maior detalhe, no que se refere aos efeitos das atividades
promovidas no âmbito das EEC-PROVERE ao nível do
desenvolvimento de redes entre os agentes dos territórios
sinaliza-se como positiva a sua organização em consórcios
heterogéneos (com uma forte representatividade das
empresas), no contexto dos quais foi possível estabelecer
e reforçar laços de cooperação. As novas e antigas mas
reforçadas relações entre estes agentes foram destacadas
como relevantes e sustentáveis, constituindo um dos mais
importantes contributos do PROVERE, não obstante se
traduzam fundamentalmente em termos de dinâmicas
intra-territoriais.
Relativamente aos efeitos gerados ao nível da inovação,
evidenciam-se alguns contributos, sobretudo incrementais,
alavancados pelas operações apoiadas pelos instrumentos
do quadro de medidas mobilizado. Limitadas no que se refere
à profissionalização das fileiras de especialização regional
e à introdução de fatores de inovação organizacional e
tecnológica, as mudanças geradas nos territórios no âmbito
da inovação não puderam tirar partido de instrumentos
que fomentassem uma maior participação de entidades do
Sistema Científico e Tecnológico (SCT) e promovessem uma
maior cooperação entre stakeholders em ações coletivas.
Complementarmente, atendendo ao contributo das EEC-
PROVERE para o reforço da colaboração entre entidades em
atividades centradas na valorização mercantil dos recursos
endógenos, na dinamização do empreendedorismo local
e na qualificação de ativos, importa salientar, antes de
mais, que, não se verificando o desejado eco ao nível dos
instrumentos mobilizados, a cooperação entre entidades
ocorreu a um nível informal. Ou seja, resultou da ação de
alguns agentes dos territórios que consideraram estratégico
o ganho de escala e, por esse motivo, estabeleceram
alianças com outros promotores ou agentes relevantes
nos territórios de intervenção. Também urge relevar a
insuficiente expressividade das atividades e projetos
desenvolvidos com valor acrescentado no que concerne ao
fomento das práticas empreendedoras ou da qualificação de
ativos, alertando para as próprias debilidades do quadro de
medidas operacionalizado. De forma distinta, a valorização
mercantil (muitas vezes associada à promoção turística)
apresentou-se, naturalmente, como um dos propósitos
centrais dos projetos e das atividades desenvolvidas.
Neste contexto, cabe por fim destacar que a maior parte das
operações aprovadas no âmbito das EEC-PROVERE dizem
respeito a infraestruturas e equipamentos municipais, a
unidades hoteleiras de saúde e bem-estar e a atividades
de promoção da identidade regional, encerrando um
importante contributo para a atratividade dos territórios,
sobretudo no que se refere à captação de turistas, mas
também para a identidade e imagem dos territórios de
baixa densidade.
Na perspetiva da Equipa de Avaliação ainda que o caminho
percorrido pelo instrumento de política pública e pelos
agentes dos territórios tenha sido diferente do inicialmente
traçado, ficando em muitos aspetos aquém das expetativas,
é inegável o valor acrescentado que os projetos e atividades
desenvolvidas trouxeram, no geral, para estes espaços de
baixa densidade e, em particular, para a construção de
identidades coletivas em torno de focos temáticos e de
estratégias nas quais a promoção turística antecede e
sustenta a valorização dos recursos endógenos.
Porto, Dezembro de 2013
Sociedade Portuguesa de Inovação
Estudo de Avaliação da Estratégia e do Processo de Implementação das Estratégias de Eficiência Coletiva (EEC) - PROVERE
xvii
1. INTRODUÇÃO.....................................................................................................................................1
2. ÂMBITO, OBJETIVOS E QUESTÕES DE AVALIAÇÃO............................................................................2
2.1 Âmbito........................................................................................................................................................................3
2.2 Objetivos e Questões de Avaliação...............................................................................................................................6
3. METODOLOGIA..................................................................................................................................9
3.1 Instrumentos..............................................................................................................................................................9
3.2 Principais Limitações da Avaliação Realizada.............................................................................................................11
3.3 Cronograma..............................................................................................................................................................12
4. RESULTADOS DA AVALIAÇÃO...........................................................................................................13
4.1 Enquadramento das Estratégias de Eficiência Coletiva e Quadro de Medidas.........................................................13
4.2 Processos Instituídos................................................................................................................................................21
4.3 Articulação entre os Instrumentos...........................................................................................................................25
4.4 Mecanismos de Dinamização, Acompanhamento e Avaliação.................................................................................30
4.5 Compromissos Assumidos Relativamente a Prazos de Execução e Obtenção de Resultados..................................34
4.6 Alterações no Contexto Socioeconómico.................................................................................................................38
4.7 Contributo para o Desenvolvimento de Economias de Rede Intra-Territoriais e para o Desenvolvimento de Estratégias
Dinamizadoras de Redes Inter-Territoriais......................................................................................................................41
4.8 Contributo para o Reforço da Inovação Organizacional e Tecnológica.....................................................................46
4.9 Contributo para o Reforço da Colaboração entre Entidades.......................................................................................52
4.10 Contributo para o Aumento da Atratividade dos Territórios de Baixa Densidade..................................................56
4.11 Contributo para o Reforço da Identidade e Imagem dos Territórios de Baixa Densidade......................................61
5. CONCLUSÕES E RECOMENDAÇÕES..................................................................................................65
6. BIBLIOGRAFIA..................................................................................................................................79
ÍNDICE DE CONTEÚDOS
Estudo de Avaliação da Estratégia e do Processo de Implementação das Estratégias de Eficiência Coletiva (EEC) - PROVERE
xviii
ÍNDICE DE TABELASTabela 1. Lista de EEC-PROVERE reconhecidas e respetivas Entidades Líderes dos Consórcios ...................................................5
Tabela 2. Estudos de Caso elaborados ........................................................................................................................................11
Tabela 3. Cronograma..................................................................................................................................................................12
Tabela 4. Avaliação das Entidades Líderes dos Consórcios sobre o Enquadramento das EEC e o quadro de medidas mobilizado
para apoiar os projetos PROVERE................................................................................................................................................15
Tabela 5. Síntese das ações preparatórias e reconhecimento formal..........................................................................................17
Tabela 6. Projetos âncora previstos nos Programas de Ação .....................................................................................................19
Tabela 7. Projetos de animação e gestão da parceria.................................................................................................................20
Tabela 8. Avaliação das Entidades Líderes e dos membros dos consórcios sobre o contributo dos concursos para o
desenvolvimento das interações entre as entidades envolvidas.................................................................................................24
Tabela 9. Percentagem de EEC-PROVERE com projetos âncora associados apenas aos PO Regionais, aos PO Regionais e a pelo
menos mais um Programa financiador, e aos PO Regionais e a pelo menos mais dois Programas financiadores......................28
Tabela 10. Percentagem de EEC-PROVERE sem projetos âncora aprovados, com projetos âncora aprovados apenas pelos PO
Regionais, pelos PO Regionais e pelo menos por mais um programa financiador e pelos PO Regionais e pelo menos por mais
dois programas financiadores.................................................................................................................................................... 28
Tabela 11. Avaliação das Entidades Líderes e dos membros dos consórcios sobre a adequação dos compromissos assumidos
aquando do reconhecimento das estratégias.............................................................................................................................36
Tabela 12. Candidaturas e investimentos apresentados e aprovados no âmbito do aviso n.º 15/SI/2011 ................................37
Tabela 13. Exemplos de projetos âncoras anulados no âmbito do PROVERE .............................................................................40
Tabela 14. Avaliação das Entidades Líderes e dos membros dos consórcios sobre a criação e aprofundamento de redes no
território e com territórios mais desenvolvidos..........................................................................................................................44
Tabela 15. Análise aos concursos específicos para PROVERE lançados pelo SI Inovação (projetos de Inovação Produtiva) ......48
Tabela 16. Contributos atingidos ou expetáveis dos projetos e das EEC para a inovação na perspetiva dos membros das redes..50
Tabela 17. Avaliação das Entidades Líderes e dos membros dos consórcios sobre os processos de cooperação com vista à
valorização mercantil dos recursos, a dinamização do empreendedorismo e a qualificação de ativos......................................52
Tabela 18. Taxas de execução dos projetos enquadrados no PROVERE e apoiados pelos PO Regionais do Centro e do Alentejo
ao abrigo do regulamento de PCI................................................................................................................................................63
Estudo de Avaliação da Estratégia e do Processo de Implementação das Estratégias de Eficiência Coletiva (EEC) - PROVERE
xix
ÍNDICE DE FIGURASFigura 1. Quadro de medidas e mecanismos de discriminação previstos para as EEC................................................................14
Figura 2. Mecanismos de discriminação positiva adotados pelos Programas financiadores .....................................................14
Figura 3. Avaliação das Entidades Líderes dos Consórcios sobre a eficácia de diferentes mecanismos de apoio às EEC-PROVERE ..15
Figura 4. Distribuição do investimento dos projetos âncora pelos PO potencialmente financiadores .......................................16
Figura 5. Concursos dirigidos a entidades públicas e a outras entidades não empresariais abertos no âmbito do PROVERE,
por PO Regional ..........................................................................................................................................................................22
Figura 6. Concursos dirigidos a empresas abertos no âmbito do PROVERE, por Sistema de Incentivo .......................................22
Figura 7. Vantagens e limitações dos concursos .........................................................................................................................24
Figura 8. Constituição do Grupo de Trabalho ..............................................................................................................................26
Figura 9. Distribuição dos projetos âncora aprovados pelo PO financiadores .............................................................................29
Figura 10. Exemplos de ações de dinamização, acompanhamento e avaliação promovidas pelas CCDR ....................................31
Figura 11. Revisão dos projetos âncora nos Programas de Ação.................................................................................................32
Figura 12. Prazos de execução e obtenção de resultados no âmbito dos projetos âncora previstos nos Despachos de
Reconhecimento.........................................................................................................................................................................35
Figura 13. Iniciativas implementadas para agilizar a execução dos projetos aprovados ............................................................39
Figura 14. Efeitos das alterações no contexto socioeconómico..................................................................................................40
Figura 15. Composição dos consórcios........................................................................................................................................41
Figura 16. Exemplos de atividades facilitadoras da interação das EEC-PROVERE .......................................................................43
Figura 17. Exemplos de atividades de promoção das EEC-PROVERE................................................................................................43
Figura 18. Principais instrumentos de apoio à inovação mobilizados ........................................................................................47
Figura 19. Exemplos de projetos com investimentos elevados apoiados no âmbito do SI Inovação (projetos de Inovação
Produtiva) ..................................................................................................................................................................................48
Figura 20. Exemplos de projetos que contribuem para a profissionalização das fileiras..............................................................51
Figura 21. Exemplos de projetos âncora incluídos nos Programas de Ação nas áreas da qualificação de ativos e do
empreendedorismo....................................................................................................................................................................53
Figura 22. Exemplos de projetos âncora incluídos nos Programas de Ação nas áreas da promoção turística e da valorização
de produtos e recursos locais .....................................................................................................................................................54
Figura 23. Exemplos de projetos criativos promovidos pelas EEC ..............................................................................................55
Figura 24. Exemplos de projetos âncora e complementares relacionados com as infraestruturas e equipamentos municipais e
intermunicipais, com as unidades hoteleiras de saúde e bem-estar e com a promoção da identidade regional .......................57
Estudo de Avaliação da Estratégia e do Processo de Implementação das Estratégias de Eficiência Coletiva (EEC) - PROVERE
xx
Figura 25. Exemplos de projetos âncora e complementares das EEC-PROVERE relevantes para a atratividade dos territórios nas
três dimensões: turistas, empresas e investimento, e população e talentos ..............................................................................59
Figura 26. Contributos atingidos ou expetáveis (% Entidades Líderes que considera que os contributos atingidos ou expetáveis
são muito elevados ou elevados) ...............................................................................................................................................60
Figura 27. Projetos aprovados ao abrigo do regulamento de PCI (concursos específicos ou com dotações específicas para
PROVERE) ...................................................................................................................................................................................62
Figura 28. Exemplos de ações desenvolvidas no âmbito de projetos âncora apoiados ao abrigo do regulamento de PCI ........64
Estudo de Avaliação da Estratégia e do Processo de Implementação das Estratégias de Eficiência Coletiva (EEC) - PROVERE
1
Para além da Introdução, o documento está estruturado
nos seguintes Capítulos:
1. INTRODUÇÃO
O atual período de programação financeira incluiu uma
alteração significativa no processo de avaliação dos
Programas Operacionais (PO). Assim, em alternativa a
um processo de avaliação no essencial definido a priori,
o Regulamento (CE) n.º 1083/2006 aponta para uma
abordagem da avaliação “à medida das necessidades”
do processo de decisão política e para uma gestão mais
eficiente dos recursos disponíveis.
Nesse sentido, o Plano Global de Avaliação do Quadro
de Referência Estratégico Nacional e dos Programas
Operacionais 2007-2013 (PGA) prevê a realização de um
conjunto de exercícios de avaliação ao longo do período
de programação, que permitam obter informação e gerar
conhecimento relevante, segundo uma perspetiva de
participação e de aprendizagem organizacional contínuas,
sobre a concretização dos objetivos do Quadro de Referência
Estratégico Nacional (QREN) e dos PO. Esta informação e
conhecimento gerados pela avaliação deverão apresentar
uma forte componente de reflexão crítica relativamente
ao contexto socioeconómico externo e ao contributo das
políticas e programas para as prioridades estratégicas
comunitárias.
O Estudo de Avaliação da Estratégia e do Processo de
Implementação das EEC-PROVERE enquadra-se no conjunto
dos exercícios de avaliação que se encontram previstos no
PGA, focando-se na política pública Estratégias de Eficiência
Coletiva (EEC) – Tipologia Estratégias de Valorização
Económica de Base Territorial (sub-tipologia Programas de
Valorização Económica de Recursos Endógenos – PROVERE),
apoiada pelo QREN através dos seus PO (com destaque para
os PO Regionais com incidência nos territórios elegíveis
para esta sub-tipologia de EEC) e visando contribuir para
elevar os níveis de eficácia e eficiência da política em causa.
O presente documento corresponde ao Relatório Final
do Estudo de Avaliação da Estratégia e do Processo de
Implementação das EEC-PROVERE e visa apresentar o
conjunto de conclusões e recomendações correspondentes
a cada uma das questões de avaliação abordadas no
Caderno de Encargos.
Apresenta os objetivos gerais e específicos da política de EEC-
PROVERE, detalha a forma como estes são prosseguidos,
descreve os objetivos do exercício de avaliação e procede à
identificação dos stakeholders da política, dos promotores
e dos destinatários do Estudo em questão.
CAPÍTULO 2
ÂMBITO, OBJETIVOS E QUESTÕES DE AVALIAÇÃO
Sintetiza a abordagem metodológica prosseguida nas
diferentes fases do Estudo, identificando os instrumentos
de recolha, tratamento e análise de informação utilizados,
e expondo as principais limitações da avaliação realizada.
CAPÍTULO 3
METODOLOGIA
Sinaliza os resultados da recolha, análise e tratamento da
informação, por forma a dar uma resposta clara e concisa a
cada uma das questões de avaliação.
CAPÍTULO 4
RESULTADOS DA AVALIAÇÃO
Reúne as principais conclusões e apresenta as
recomendações mais relevantes decorrentes da avaliação
desenvolvida.
CAPÍTULO 5
CONCLUSÕES E RECOMENDAÇÕES
Identifica as principais referências bibliográficas e
eletrónicas utilizadas para o desenvolvimento do Estudo.
CAPÍTULO 6
BIBLIOGRAFIA
Estudo de Avaliação da Estratégia e do Processo de Implementação das Estratégias de Eficiência Coletiva (EEC) - PROVERE
2
O Relatório Final faz-se acompanhar por três Volumes complementares:
VOLUME 1
O primeiro volume inclui as fichas
de apoio à caracterização de
cada EEC-PROVERE, bem como a
apresentação dos Estudos de Caso
nacionais.
VOLUME 2
O segundo volume contém
a versão final do Guia de
Monitorização e Autoavaliação
(GMA).
VOLUME 3
O terceiro volume inclui os anexos
resultantes da metodologia
implementada pela Equipa de
Avaliação, nomeadamente os
produtos relacionados com as
entrevistas, os inquéritos por
questionário, os workshops e as
boas práticas internacionais.
Estudo de Avaliação da Estratégia e do Processo de Implementação das Estratégias de Eficiência Coletiva (EEC) - PROVERE
3
2. ÂMBITO, OBJETIVOS E QUESTÕES DE AVALIAÇÃO
2.1 ÂMBITO
Nas últimas décadas, as especificidades dos territórios
de baixa densidade motivaram a criação de diversos
instrumentos de apoio que procuraram promover a
construção e implementação de visões partilhadas para o
desenvolvimento de base territorial destes espaços e para a
afirmação da sua competitividade. Entre estes instrumentos
de apoio destacam-se:
• A Iniciativa Comunitária LEADER (Ligação entre Ações
de Desenvolvimento e Economia Rural);
• O Programa Operacional de Promoção do Potencial de
Desenvolvimento Regional (PPDR);
• As Ações Integradas de Base Territorial (AIBT).
A Iniciativa Comunitária LEADER, criada em 1991 pela
Comissão Europeia, teve como principal objetivo a
promoção, nos Estados Membros, de novas práticas no
âmbito do desenvolvimento rural, incluindo a elaboração
e execução de Estratégias Locais de Desenvolvimento
(ELD) por parcerias público-privadas designadas por
Grupos de Ação Local (GAL). Esta Iniciativa, que decorreu
durante os 3 primeiros Quadros Comunitários de Apoio
(QCA)2, abrangeu todas as regiões rurais com exceção dos
centros urbanos com mais de 15.000 habitantes e envolveu
a comparticipação comunitária do Fundo Europeu de
Orientação e Garantia Agrícola (FEOGA).
Como principal aspeto positivo da Iniciativa Comunitária
LEADER destaca-se o apoio a abordagens endógenas e locais
do desenvolvimento rural, frequentemente inovadoras,
que contribuíram para a valorização das potencialidades
do território e dos agentes locais. Por outro lado, como
principal limitação sinaliza-se a restrição regulamentar da
dimensão dos territórios de intervenção que impediu as
ELD de adquirirem a massa crítica necessária para promover
a transformação de que os territórios rurais necessitam.
O PPDR, lançado em 1994 no âmbito do QCA II, apresentou
como principal objetivo “a exploração das potencialidades
da dimensão local dos mercados internos, como elemento
decisivo no combate ao desemprego em áreas rurais ou
urbanas, no reforço da base empresarial regional e local,
na promoção do ambiente, na melhoria da qualidade
de vida e na correção das assimetrias regionais”3. O
Programa abrangeu todo o território do Continente e as
Regiões Autónomas no caso do regime de incentivos às
microempresas, e envolveu a comparticipação comunitária
do Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (FEDER),
do Fundo Social Europeu (FSE) e do FEOGA.
Apesar de o PPDR incluir medidas que permitiam a realização
de intervenções com componente pública e privada, as
avaliações realizadas apontaram para uma insuficiente
articulação entre estas componentes e para alguma
ausência de massa crítica no desenho das intervenções,
resultando em iniciativas de dimensão limitada e com
predominância clara do investimento público.
As AIBT, integradas nos PO Regionais do Continente
do QCA III e comparticipadas através do FEDER e do
FSE, visaram superar dificuldades de desenvolvimento
particularmente acentuadas e/ou aproveitar
oportunidades insuficientemente exploradas, resultantes
das especificidades próprias de cada região.
As AIBT permitiram o apoio a diversas iniciativas relevantes
nomeadamente ao nível do património cultural, do
ambiente natural e da dinamização turística dos territórios
intervencionados. No entanto, os resultados dos estudos
de avaliação promovidos evidenciaram que o envolvimento
das entidades privadas ficou muito aquém do esperado
2 LEADER I entre 1991 e 1994, LEADER II entre 1994 e 1999 e LEADER + entre 2000 e 2006.
3 Direção-Geral do Desenvolvimento Regional (2002), Programa Operacional de Promoção do Potencial de Desenvolvimento Regional (Vertente FEDER), Relatório Final 1994-1999, Maio 2002.
Estudo de Avaliação da Estratégia e do Processo de Implementação das Estratégias de Eficiência Coletiva (EEC) - PROVERE
4
e necessário para assegurar a rentabilização social e
económica do investimento público. Para além disso,
apontaram algumas críticas ao modelo de intervenção
das AIBT, marcadamente regional, onde o território
das intervenções surgiu delimitado pelas fronteiras
administrativas e não pela área do recurso.
Dando continuidade às políticas públicas e instrumentos de
apoio aos territórios de baixa densidade, no atual período
de programação financeira foi desenhado o PROVERE.
Este Programa representou uma tentativa de alteração
do paradigma nas políticas de desenvolvimento regional e
local, propondo mudanças a 3 níveis:
• “Passar de subsídios independentes do desempenho
baseados em assimetrias regionais presentes para
incentivos ao investimento baseados no desempenho,
incentivos esses que induzam comportamentos
orientados para a melhoria do desempenho competitivo
dos territórios;
• Passar de abordagens sectoriais separadas e
independentes para soluções multissectoriais integradas
que apelam a soluções horizontais de governação;
• Passar do desenho top-down das políticas e da
sua implementação para soluções partilhadas de
governação vertical”4.
Estas mudanças ficaram explícitas no Enquadramento das
Estratégias de Eficiência Coletiva, aprovado pelas Comissões
Ministeriais de Coordenação do Programa Operacional
Fatores de Competitividade (COMPETE) e dos PO Regionais,
pelo Ministro da Agricultura, do Desenvolvimento Rural e
das Pescas e pelo Ministro do Trabalho e da Solidariedade
4 Rui Baleiras (2011), Collective Efficiency Strategies: a Policy Instrument for the Competitiveness of Low-Density Territories, Núcleo de Investigação em Políticas Económicas, Universidade do Minho, Working Paper nº 4/2011, Janeiro de 2011.
5 Comissões Ministeriais de Coordenação do Programa Operacional Fatores de Competitividade e dos PO Regionais, Ministro da Agricultura, do Desenvolvimento Rural e das Pescas, e Ministro do Trabalho e da Solidariedade Social (2008), Enquadramento das Estratégias de Eficiência Coletiva, 8 de Maio de 2008.
Social a 8 de Maio de 2008. Este Enquadramento
estabelece como condições para o reconhecimento de
uma estratégia como PROVERE, entre outras, as seguintes:
“serem promovidas por um consórcio de instituições
de base regional ou local, nomeadamente empresas,
associações empresariais, municípios, instituições de
ensino e de I&DT, agências de desenvolvimento regional,
associações de desenvolvimento local e outras instituições
relevantes; promoverem a melhoria da competitividade
territorial através da valorização económica de recursos
endógenos e tendencialmente inimitáveis do território (…);
e assegurarem, enquanto objetivo, a valorização económica
de recursos endógenos através de projetos âncora com
capacidade de arrastamento de outros projetos e atividades
(…)”5 . Para além disso, o Enquadramento das EEC estabelece
um conjunto de medidas que potenciam um tratamento
preferencial no acesso a apoios e incentivos públicos por
parte das Entidades Líderes e dos membros dos consórcios.
Este tratamento preferencial expressa-se de várias formas
destacando-se, por um lado, o apoio às Entidades Líderes
através do Regulamento Específico Promoção e Capacitação
Institucional - Projetos de dinamização, coordenação,
acompanhamento, monitorização e gestão da parceria e,
por outro lado, a disponibilização de medidas específicas às
entidades públicas e privadas membros dos consórcios que
facilitam o acesso, entre outros, aos Sistemas de Incentivos
às Empresas do QREN, a outras tipologias de apoio no
âmbito do COMPETE e dos PO Regionais, ao Programa
Operacional Potencial Humano (POPH) e ao Programa de
Desenvolvimento Rural (ProDeR).
Com o enquadramento proporcionado pelo documento
supracitado, foram reconhecidas formalmente, em Julho
de 2009, 25 EEC-PROVERE (ver Tabela 1).
Estudo de Avaliação da Estratégia e do Processo de Implementação das Estratégias de Eficiência Coletiva (EEC) - PROVERE
5
Tabela 1. Lista de EEC-PROVERE reconhecidas e respetivas Entidades Líderes dos Consórcios.
REGIÃO DESIGNAÇÃO ENTIDADE LÍDER DO CONSÓRCIO
NORTE
Aquanatur – Complexo Termal do Alto Tâmega ADRAT - Associação de Desenvolvimento da Região do Alto Tâmega
Douro – Região Vinhateira Estrutura de Missão para a Região Demarcada do Douro
INOVARURAL Resíduos do Nordeste
Minho-IN Comunidade Intermunicipal do Minho-Lima
Montemuro, Arada e Gralheira ADRIMAG - Associação de Desenvolvimento Rural Integrado das Serras do Montemuro, Arada e Gralheira
Paisagens Milenares no Douro Verde Dolmen - Cooperativa de Formação, Educação e Desenvolvimento do Baixo Tâmega
Rota do Românico do Vale do Sousa Comunidade Urbana do Vale do Sousa
Terra Fria Transmontana Associação de Municípios da Terra Fria do Nordeste Transmontano
CENTRO
Aldeias Históricas – Valorização do Património Judaico
Câmara Municipal de Belmonte/Aldeias Históricas de Portugal - Associação de Desenvolvimento Turístico
Beira Baixa – Terras de Excelência Comunidade Intermunicipal da Beira Baixa
Buy Nature – Turismo sustentável em áreas classificadas
Instituto de Conservação da Natureza e das Florestas/Agência de Desenvolvimento Gardunha 21/Câmara Municipal da Guarda/Naturtejo
Mercados do Tejo NERSANT - Associação Empresarial da Região de Santarém
Rede das Aldeias do Xisto ADXTUR - Agência para o Desenvolvimento Turístico das Aldeias do Xisto
Turismo e Património do Vale do Côa Associação de Municípios do Vale do Côa/Territórios do Côa - Associação de Desenvolvimento Regional
Valorização das Estâncias Termais da Região Centro Associação das Termas de Portugal
Villa Sicó – Programa de Valorização Económica dos Espaços da Romanização Terras de Sicó - Associação de Desenvolvimento
ALENTEJO
AMBINOV – Soluções Inovadoras em Ambiente, Resíduos e Energias Renováveis6 Câmara Municipal de Chamusca
A Cultura Avieira a Património Nacional Instituto Politécnico de Santarém
InMotion: Alentejo, Turismo e Sustentabilidade
Instituto de Conservação da Natureza e das Florestas/Comunidade Intermunicipal do Alto Alentejo
O montado de Sobro e Cortiça Câmara Municipal de Coruche
Reinventar e Descobrir – da Natureza à Cultura Comunidade Intermunicipal do Alentejo Litoral
Valorização dos Recursos Silvestres do Mediterrâneo: Uma Estratégia para as Áreas de Baixa Densidade do Sul de Portugal
Câmara Municipal de Almodôvar/Associação de Defesa do Património de Mértola
Zona dos Mármores Câmara Municipal de Borba
ALGARVE
Algarve Sustentável – Desenvolvimento Sustentável das Áreas de Baixa Densidade do Algarve
Almargem – Associação de Defesa do Património Cultural e Ambiental do Algarve/Associação In Loco
Âncoras do Guadiana ODIANA - Associação para o Desenvolvimento do Baixo Guadiana
6 Como referido anteriormente, a EEC-PROVERE em questão não será considerada no presente Estudo.
Estudo de Avaliação da Estratégia e do Processo de Implementação das Estratégias de Eficiência Coletiva (EEC) - PROVERE
6
2.2 OBJETIVOS E QUESTÕES DE AVALIAÇÃO
Este exercício de avaliação tem como principal objetivo
contribuir para o acompanhamento estratégico da política
pública de EEC-PROVERE. Por este motivo, os trabalhos
da Equipa de Avaliação orientaram-se pelas seguintes
dimensões complementares:
1. Avaliação da operacionalização das EEC-PROVERE
reconhecidas formalmente;
2. Análise e avaliação dos desenvolvimentos, realizações
e primeiros resultados das EEC-PROVERE reconhecidas
formalmente, tendo por base os domínios “análise
transversal das EEC-PROVERE” e “análise por EEC-
PROVERE”.
De seguida apresentam-se as questões de avaliação
presentes em cada uma das dimensões e domínios
supracitados. Assim, para a primeira dimensão (avaliação
da operacionalização das EEC-PROVERE reconhecidas
formalmente) consideraram-se as seguintes questões:
1 O Enquadramento das Estratégias de Eficiência
Coletiva e o quadro de medidas implícito (apoio à
estruturação e dinamização dos PROVERE, majorações
de apoios, possibilidade de concursos específicos,
funcionamento em rede pela administração pública, com
destaque para a articulação entre o QREN e o FEADER)
tem-se revelado adequado face aos objetivos desta EEC?
Foi possível integrar os objetivos de política dos respetivos
instrumentos preexistentes de forma coerente em
Programas de Ação que fizessem sentido face aos objetivos
de desenvolvimento territorial previstos? Em que medida
as fontes de financiamento previstas favoreceram a
construção de Programas de Ação devidamente integrados
do ponto de vista temático, espacial e temporal? O
concurso para apoio às ações preparatórias permitiu dar
visibilidade a propostas mais maduras do ponto de vista
estratégico e organizativo?
2Os processos instituídos, assentes em concursos, foram
os mais eficientes e eficazes para o desenvolvimento
das interações entre os líderes dos consórcios e os
restantes promotores, entre estes e as entidades públicas
relevantes e entre as diferentes entidades públicas
(nomeadamente entre as Autoridades de Gestão dos
diversos PO financiadores do QREN, do FEADER e do FEP)?
3A articulação entre os vários instrumentos de política
que asseguram o financiamento dos Programas de Ação
é satisfatória? Está assegurada a sua complementaridade
e a não redundância dos apoios? Os mecanismos de
governação e de articulação entre entidades responsáveis
(autoridades de gestão dos PO, organismos intermédios
e outras entidades públicas relevantes) associados à
implementação desses instrumentos de política são
adequados e têm funcionado? Em que medida influenciam,
ou não, a integração da execução, no espaço e no tempo,
das operações aprovadas no terreno?
4Os mecanismos de dinamização, acompanhamento e
avaliação instituídos têm-se revelado adequados? As
implicações de um desempenho insatisfatório são claras
para os atores relevantes? No caso dos Programas de Ação
terem sido objeto de processos extraordinários de revisão
desses Programas, este contribuiu para melhorar essa
articulação estratégica?
5Os compromissos assumidos nos Programas de Ação
aprovados no que respeita a prazos de execução
e obtenção de resultados são suficientemente claros
e permitem uma avaliação objetiva do seu grau de
concretização? Os prazos e resultados estabelecidos à
partida encontram-se indexados às condições a estabelecer
pelas Autoridade de Gestão dos PO financiadores em
sede de aprovação das operações e do seu posterior
acompanhamento? De que forma devem ser aferidos esses
prazos e resultados face a essas condições?
6Em que medida as alterações no contexto
socioeconómico afetaram a operacionalização dos
PROVERE, obrigando (ou devendo a obrigar) a adaptações
ou ajustamentos nos Programas de Ação inicialmente
estabelecidos ou mesmo do instrumento de política no seu
conjunto?
Estudo de Avaliação da Estratégia e do Processo de Implementação das Estratégias de Eficiência Coletiva (EEC) - PROVERE
7
No âmbito da segunda dimensão (análise e avaliação dos
desenvolvimentos, realizações e primeiros resultados das
EEC-PROVERE reconhecidas formalmente) foram definidas
as seguintes questões de avaliação:
DOMÍNIO “ANÁLISE TRANSVERSAL DAS EEC-PROVERE”
7Qual o contributo das EEC-PROVERE para o
desenvolvimento de economias de rede intra-
territoriais onde as economias de aglomeração são
pouco relevantes (importância da escala territorial das
intervenções, relevante para a obtenção de massa crítica
suficiente para o desenvolvimento de projetos)?
8Qual o contributo das EEC-PROVERE para o
desenvolvimento de estratégias dinamizadoras de redes
inter-territoriais entre áreas de baixa densidade e entre
estas e territórios mais desenvolvidos (designadamente
entre PROVERE, entres estes e os Clusters e com Parcerias
para a Regeneração Urbana)?
9Qual o contributo das EEC-PROVERE para o reforço
da inovação organizacional (desde logo na articulação
entre agentes e atores locais, tendo designadamente em
vista a profissionalização das fileiras de especialização
regional e local, estratégias de comercialização dos
produtos locais e regionais, qualidade/certificação de
produtos, etc.) e tecnológica (e.g. nas fileiras de produção e
comercialização de produtos)?
10Qual o contributo das EEC-PROVERE para o reforço
da colaboração entre as várias entidades envolvidas
no consórcio (entre atores públicos e privados, entre
empresas, entre empresas e entidades de suporte, entre
entidades de suporte) no âmbito de atividades baseadas
na inovação e criatividade e centradas na valorização
mercantil de recursos endógenos, na dinamização do
empreendedorismo local (sobretudo jovem e qualificado) e
no âmbito de atividades de qualificação de ativos?
11Qual o contributo das EEC-PROVERE para o
aumento da atratividade dos territórios de baixa
densidade e para a captação e fixação de empresas,
população, investimentos e talentos?
12Qual o contributo das EEC-PROVERE para o reforço
da identidade e da imagem dos territórios de baixa
densidade?
DOMÍNIO “ANÁLISE POR EEC-PROVERE”
13Os objetivos das operações desenvolvidas
são coerentes entre si e com os objetivos de
desenvolvimento estratégico da respetiva EEC-PROVERE?
Que complementaridades se estabelecem entre as
operações desenvolvidas? Os projetos públicos são
geradores de externalidades positivas no que respeita
à promoção da iniciativa empresarial? Os projetos
empresariais são qualificantes do ponto de vista da
atividade económica e dos recursos locais?
14 A execução do Programa de Ação evidencia uma
concentração temática das operações (foco
temático), evitando a dispersão de recursos e a perda de
eficácia e eficiência na execução da EEC no seu conjunto e
fomentando a criação de escalas mínimas para a reunião
de competências e a geração de economias de escala? Que
iniciativas deverão, ainda, ser levadas a cabo para que se
tire o maior partido possível do tema e do recurso eleitos
na estratégia definida no respetivo Programa de Ação?
15A execução do Programa de Ação focaliza-se numa
área temática com vantagem comparativa para o
território-alvo e para a rede de atores envolvidos, atendendo
à singularidade e sustentabilidade do recurso endógeno e à
sua valorização económica? Que iniciativas deverão ainda
ser concretizadas para que se gerem os maiores benefícios
privados e sociais possíveis das operações aprovadas e a
aprovar face aos objetivos de cada PROVERE?
16Os projetos-âncora do Programa de Ação
apresentam um efeito de arrastamento sobre
atividades a montante e a jusante? Os projetos-âncora do
Programa de Ação têm capacidade de gerar economias de
aglomeração e de rede no respetivo território-alvo?
17Os padrões de interação já verificados (atores
envolvidos em interações, ligações estabelecidas
entre atores, natureza e intensidade das interações, etc.)
entre atores públicos e privados, entre empresas, e entre
Estudo de Avaliação da Estratégia e do Processo de Implementação das Estratégias de Eficiência Coletiva (EEC) - PROVERE
8
estas e as instituições de suporte relevantes, apresentam
diferenças substanciais face aos padrões de interação
previamente existentes? Essas diferenças trouxeram valor
acrescentado para os atores envolvidos, concretizando-se
designadamente em iniciativas concretas de investimento
e mais articuladas entre si? O sector privado assume um
papel relevante no contexto do consórcio?
18A EEC-PROVERE dispõe de mecanismos de
monitorização e de autoavaliação adequados a um
desenvolvimento sustentado e coerente com a estratégia
delineada? Estão previstos mecanismos adequados de
envolvimento e responsabilização dos elementos do
consórcio?
19Estão a ser criadas as condições que assegurem
a sustentabilidade das principais intervenções
e atividades e dos padrões de interação que se têm
estabelecido entre os atores da EEC-PROVERE? A execução
do Programa de Ação está a propiciar ou irá propiciar o
aparecimento de novas atividades e projetos que permitam
potenciar os resultados obtidos?
De referir que as respostas às questões do domínio “Análise
por EEC-PROVERE” são apresentadas nas fichas de apoio à
caraterização de cada EEC-PROVERE incluídas no Volume 1.
Estudo de Avaliação da Estratégia e do Processo de Implementação das Estratégias de Eficiência Coletiva (EEC) - PROVERE
9
3. METODOLOGIA
3.1 INSTRUMENTOS
O presente Estudo teve por base uma abordagem
multimétodo, que possibilitou abarcar um vasto leque de
sensibilidades, opiniões e stakeholders chave. Seguidamente
apresentam-se em detalhe os métodos que permitiram
responder às questões de avaliação e que conduziram
à formulação de conclusões relevantes para o presente
exercício.
No âmbito do presente Estudo, foi efetuado o levantamento
das principais referências bibliográficas, a seleção de
documentos relevantes (destacando-se regulamentos,
documentos estratégicos, relatórios, estudos,…), a pré-
análise e a análise crítica para validação da credibilidade.
Os resultados da recolha e análise documental contribuíram
para a compreensão profunda do objeto de avaliação e do
seu enquadramento conceptual e legislativo a nível regional,
nacional e comunitário.
No Capítulo 6 apresenta-se, em detalhe, a bibliografia
consultada.
O processo de recolha de informação incluiu também
a realização de entrevistas a diversos stakeholders,
designadamente Comissões de Coordenação e
Desenvolvimento Regional (CCDR)/Autoridades de Gestão
dos Programas Operacionais Regionais, Entidades Líderes
dos Consórcios das EEC-PROVERE, entidades públicas
ou privadas que integram as redes das EEC-PROVERE e
são promotoras de projetos âncora e complementares
enquadrados nos Programas de Ação, e outras entidades
públicas e privadas localizadas nos territórios de baixa
densidade que não integram a rede das EEC-PROVERE, nem
são promotoras de projetos âncora e complementares.
As entrevistas foram desenvolvidas entre Junho e Agosto
de 2013, tendo, no total, sido realizadas 62 entrevistas,
incluindo:
• 4 entrevistas a Comissões de Coordenação e
Desenvolvimento Regional (CCDR)/Autoridades de
Gestão dos Programas Operacionais Regionais;
• 44 entrevistas a entidades públicas ou privadas que
integram as redes das EEC-PROVERE e são promotoras
de projetos âncora e complementares enquadrados nos
Programas de Ação;
• 13 entrevistas a outras entidades públicas e privadas
localizadas nos territórios de baixa densidade que não
integram a rede das EEC-PROVERE, nem são promotoras de
projetos âncora e complementares (nomeadamente GAL);
• 1 entrevista a Entidade Líder dos Consórcios das EEC-
PROVERE.
De forma a complementar a informação recolhida pelos
instrumentos expostos anteriormente, a Equipa de
Avaliação procedeu à aplicação do método de inquérito por
questionário.
A aplicação deste método envolveu, primeiramente, a
conceção de dois questionários, um dirigido às Entidades
Líderes dos Consórcios das EEC-PROVERE e outro aos
membros dos consórcios promotores de projetos âncora e
complementares.
Seguidamente, foi realizada uma fase de teste junto de um
grupo piloto (das duas tipologias supramencionadas) de
forma a verificar a adequabilidade das questões elaboradas
em cada um dos questionários.
Posteriormente, e após concluir a fase de teste com
sucesso, os dois questionários foram disponibilizados junto
da população-alvo (24 no caso do questionário às Entidades
Líderes dos Consórcios das EEC-PROVERE e 1197 no caso
do questionário aos membros dos consórcios promotores
RECOLHA DOCUMENTAL
ENTREVISTAS
INQUÉRITOS POR QUESTIONÁRIO
Estudo de Avaliação da Estratégia e do Processo de Implementação das Estratégias de Eficiência Coletiva (EEC) - PROVERE
10
cada um dos workshops destacam-se: Dado; Nuvem
de problemas; Quadro de objetivos e soluções; Alvo; e
Tribunal.
Estes workshops, que representaram uma inovação em
termos metodológicos, tiveram como principal objetivo a
recolha de opiniões e sugestões para apoio ao processo de
avaliação de resultados e de formulação de recomendações
para o próximo período de programação de fundos
comunitários (2014-2020).
De acordo com o previsto, foi criada uma aplicação
informática online (http://gma-provere.pt) para alojamento
do Guia de Monitorização e Autoavaliação (GMA): um
instrumento de apoio à caraterização das atividades
realizadas no âmbito das estratégias reconhecidas e de
suporte ao processo de reflexão e planeamento no seio dos
vários consórcios.
O GMA consiste num formulário que, abordando um
conjunto de áreas consideradas nucleares, permite gerar
um relatório individual para cada EEC-PROVERE. As áreas
em questão são as seguintes:
• Marcos históricos;
• Estrutura da EEC-PROVERE;
• Estratégia e modelo de governação;
• Realizações e resultados;
• Efeitos induzidos;
• Balanço.
Após uma fase de teste, foi solicitado o preenchimento do
GMA às Entidades Líderes dos Consórcios, tendo (desde
Julho até Novembro de 2013) sido produzidos 17 relatórios.
Adicionalmente, foi sinalizada como relevante a preparação
de um conjunto de Estudos de Caso que possam constituir
exemplos relevantes ao nível da operacionalização desta
tipologia de EEC. Nesse sentido, foram selecionadas 4
boas práticas, com diferentes áreas de análise, conforme
indicado na Tabela 2.
de projetos âncora e complementares) na sua versão
definitiva.
No sentido de ser recolhido o máximo número de respostas
através deste método, implementaram-se diversas
medidas (entre Junho e Novembro de 2013) de entre as
quais se destaca a realização de um follow-up às entidades
que não responderam imediatamente ao questionário. Este
processo de acompanhamento foi suportado por contactos
telefónicos junto das Entidades Líderes e dos membros dos
consórcios.
Assim, no caso do questionário dirigido às Entidades Líderes
dos Consórcios das EEC-PROVERE, foram recebidas todas
as respostas solicitadas. Relativamente ao questionário
endereçado aos membros dos consórcios promotores de
projetos âncora e complementares, a amostra obtida foi de
296 questionários, o que corresponde a um erro amostral
máximo de 4,9% para um intervalo de confiança de 95%.
Considerando que a margem de erro aceitável nestes
casos se situa nos 5%, isto significa que, estatisticamente,
as conclusões são válidas para a população (membros
dos consórcios promotores de projetos âncora e
complementares).
A abordagem metodológica proposta envolveu igualmente
a realização de workshops com as Entidades líderes
dos consórcios das EEC-PROVERE e com uma amostra
representativa das entidades que integram as respetivas
redes.
No presente Estudo, foram realizados 21 workshops entre
Junho e Setembro de 2013, que abrangeram 23 das 24 EEC-
PROVERE e envolveram mais de 250 participantes. Cada
workshop esteve estruturado em 2 momentos.
• Um primeiro momento, com uma duração
aproximada de 30 minutos, destinado à apresentação
dos dinamizadores, dos participantes e da estrutura,
duração e objetivos do workshop;
• Um segundo momento, com uma duração de cerca
de 2 horas e 30 minutos, constituído por dinâmicas
de grupo, fundamentalmente centradas na recolha
de juízos, posicionamentos e apreciações por parte
dos participantes. Entre as dinâmicas utilizadas em
WORKSHOPS
GUIA DE MONITORIZAÇÃO E AUTOAVALIAÇÃO
ESTUDOS DE CASO
Estudo de Avaliação da Estratégia e do Processo de Implementação das Estratégias de Eficiência Coletiva (EEC) - PROVERE
11
Tabela 2. Estudos de Caso elaborados.
Estudo de Caso Área
Estudo de Caso 1 Articulação entre QREN e ProDeR
Estudo de Caso 2 Funcionamento em rede no seio dos consórcios
Estudo de Caso 3 Iniciativa empresarial e efeito de arrastamento da iniciativa pública
Estudo de Caso 4 Apropriação das estratégias e das marcas pelos atores dos territórios
Para o desenvolvimento dos Estudos de Caso, foram
analisados documentos relevantes como os relatórios
de autoavaliação/execução solicitados pelas CCDR e os
relatórios produzidos pelo GMA, as respostas aos inquéritos
e os resultados dos workshops e das entrevistas.
Os Estudos de Caso foram estruturados de acordo com os
seguintes tópicos: (i) enquadramento; (ii) descrição; e (iii)
conclusões.
Em estreita relação com os Estudos de Caso, o método
em questão visou analisar realidades internacionais que
tenham ligações particularmente interessantes com o
objeto de avaliação.
Deste modo, foi realizada uma análise do programa francês
Pôles d’Excellence Rurale (PER), que contribuiu para
fundamentar propostas e recomendações, de natureza
estratégica e operacional, para o contexto nacional.
3.2 PRINCIPAIS LIMITAÇÕES DA AVALIAÇÃO REALIZADA
No presente Estudo, a Equipa de Avaliação deparou-se com
algumas dificuldades que condicionaram o desenrolar dos
trabalhos, de entre as quais se destacam:
• Reduzida participação dos membros dos consórcios
em alguns dos workshops promovidos;
• Baixa taxa de resposta aos questionários destinados
aos membros dos consórcios (na maioria das EEC-
PROVERE) conduzindo a uma amostra representativa
para o conjunto das EEC mas não individualmente;
• Atraso no preenchimento do GMA por parte das
Entidades Líderes dos Consórcios;
• Incoerência entre as respostas apresentadas no GMA
pelas Entidades Líderes dos Consórcios (relativas ao
número de projetos âncora e complementares em
execução e aos investimentos previstos e aprovados)
e os elementos fornecidos pelas CCDR/Autoridades de
Gestão dos PO Regionais;
• Insuficiência de informação disponibilizada pelas
Autoridades de Gestão do POPH e ProDeR relativa aos
projetos aprovados nas diferentes EEC-PROVERE.
BOAS PRÁTICAS INTERNACIONAIS
Estudo de Avaliação da Estratégia e do Processo de Implementação das Estratégias de Eficiência Coletiva (EEC) - PROVERE
12
3.3.
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Estudo de Avaliação da Estratégia e do Processo de Implementação das Estratégias de Eficiência Coletiva (EEC) - PROVERE
13
4.1 ENQUADRAMENTO DAS ESTRATÉGIAS DE EFICIÊNCIA COLETIVA E QUADRO DE MEDIDAS
Questão 1 – O Enquadramento das Estratégias de Eficiência Coletiva e o quadro de medidas implícito (apoio
à estruturação e dinamização dos PROVERE, majorações de apoios, possibilidade de concursos específicos,
funcionamento em rede pela administração pública, com destaque para a articulação entre o QREN e o
FEADER) tem-se revelado adequado face aos objetivos desta EEC? Foi possível integrar os objetivos de política
dos respetivos instrumentos preexistentes de forma coerente em Programas de Ação que fizessem sentido face
aos objetivos de desenvolvimento territorial previstos? Em que medida as fontes de financiamento previstas
favoreceram a construção de Programas de Ação devidamente integrados do ponto de vista temático, espacial
e temporal? O concurso para apoio às ações preparatórias permitiu dar visibilidade a propostas mais maduras
do ponto de vista estratégico e organizativo?
• O Enquadramento das EEC e o quadro de medidas implícito colocaram os territórios de baixa densidade na Agenda
da Competitividade (não distinguindo as EEC-PROVERE das EEC-Clusters), mas foram demasiado otimistas face às
capacidades de operacionalização existentes, não se adequando aos objetivos inicialmente propostos;
• A ancoragem tardia do PROVERE aos instrumentos de programação obrigou à revisão de estratégias e gerou
diferenças entre os Programas financiadores, em particular no que se refere à integração de mecanismos de
discriminação positiva (como as majorações e os concursos específicos);
• Em alguns casos observou-se uma correspondência elevada entre as operações previstas nos Programas de Ação
e as oportunidades que poderiam ser acauteladas no âmbito dos PO Regionais. Esta correspondência, ainda que
limitadora à partida da integração, num conjunto significativo de EEC-PROVERE, de operações concertadas dirigidas
à inovação e competitividade, ao desenvolvimento rural, à qualificação de ativos, a equipamentos e infraestruturas
coletivas, à cooperação transfronteiriça, etc., funcionou como um fator preventivo dos efeitos de uma insuficiente
articulação entre PO;
• Nas Ações Preparatórias, como no processo de reconhecimento, existiram fragilidades. Por ex.: a ausência de
orientações precisas sobre os limites de investimento e o grau de maturidade dos projetos gerou uma maior
permeabilidade do processo a propostas menos consistentes do ponto de vista estratégico e organizativo;
• Os apoios à estruturação e dinamização dos PROVERE apresentam-se como um dos pilares fundamentais, numa
lógica triárquica que inclui projetos âncora, projetos complementares e projetos de dinamização, coordenação,
acompanhamento, monitorização e gestão da parceria.
DESENHO E OPERACIONALIZAÇÃO DA INICIATIVA PROVERE
Constituindo uma mudança de paradigma na forma de
intervir nos territórios de baixa densidade, o PROVERE
enquadra-se na Agenda da Competitividade e, adotando
uma visão articulada do desenvolvimento rural, assume
que a cooperação entre agentes é a principal alavanca
de transformação, de redução das disparidades e de
valorização socioeconómica dos recursos endógenos por
via da eficiência coletiva.
4. RESULTADOSDA AVALIAÇÃO
Estudo de Avaliação da Estratégia e do Processo de Implementação das Estratégias de Eficiência Coletiva (EEC) - PROVERE
14
O desenho da iniciativa PROVERE consubstanciado no
documento Enquadramento das Estratégias de Eficiência
Coletiva revelava-se meritório e ambicioso na sua génese,
traduzindo a vontade política (personificada no então
Secretário de Estado para o Desenvolvimento Regional)
de dar visibilidade aos territórios de baixa densidade,
olhando-os de uma forma integrada e equiparando
as intervenções inseridas em EEC-PROVERE a práticas
consideradas mais sofisticadas de eficiência coletiva, como
as inscritas nas EEC-Clusters. Assim, através do referido
Enquadramento (e posteriormente, através dos Despachos
de Reconhecimento), aproximavam-se Clusters e PROVERE
e não se distinguia o quadro de medidas implícito às
diferentes tipologias de EEC, isto é, não se diferenciavam,
ao nível do desenho da política, os instrumentos de
financiamento e mecanismos de discriminação positiva a
mobilizar no sentido de apoiar as estratégias sinalizadas
como prioritárias (ver Figura 1).
Tratamento preferencial
Sistemas de Incentivos às
Empresas
Mecanismos de engenharia
financeira
Ações coletivas
Sistema de apoios a
projetos do SCTN
Criação e consolidação de infraestruturas tecnológicas e
de acolhimento empresarial
Outras tipologias
de apoio no âmbito do
COMPETE e dos PO Regionais do
Continente
POPH ProDeR e PROMAR
Mecanismos de discriminação positiva
Apoio à estruturação e dinamização dos PROVERE Majorações de apoios Concursos específicos Orçamentos específicos
em concursos gerais
Figura 1. Quadro de medidas e mecanismos de discriminação previstos para as EEC-PROVERE.
Fonte: Enquadramento das EEC e Despachos de Reconhecimento Formal.
Neste alinhamento pressupunha-se uma eficiente
articulação entre ministérios e entidades da administração
pública na prossecução de uma política transversalmente
concebida (e refletida, por exemplo, na assinatura
conjunta dos Despachos de Reconhecimento das EEC-
PROVERE), estando a mesma dependente de um modelo
de governação que, em si mesmo, advogasse a lógica de
funcionamento em rede que se desejava observar nos
atores dos territórios-alvo.
Apesar de relevantes e louváveis, as intenções de
promoção de eficiência coletiva revelaram-se desajustadas
do contexto de implementação subsequente, sendo
uma das fragilidades observadas a ancoragem tardia
da filosofia das EEC-PROVERE nos instrumentos de
programação cofinanciados por fundos comunitários
FEDER, FSE e FEADER. Neste sentido, encontrando-se as
estratégias programáticas já alinhavadas, foi necessário
esforço, abertura e enquadramento normativo para que
os Programas financiadores integrassem mecanismos com
vista ao apoio dos projetos PROVERE. Este processo, por
diferentes motivos (entre os quais a própria autonomia
das Autoridades de Gestão dos Programas e a existência
de regulamentos distintos), não foi conduzido de forma
idêntica em todos os casos (ver Figura 2).
POPH • Não foram criados mecanismos de discrimação positiva para projetos PROVERE
ProDeR • Foram atribuídas majorações no âmbito da análise de mérito dos projetos PROVERE
PO Regionais • Foram abertos concursos específicos para projetos PROVERE e garantidos orçamentos
específicos em concursos gerais
• Foram abertos concursos específicos para apoio à estruturação e dinamização dos PROVERE
COMPETE/PO Regionais • Foram abertos concursos específicos para projetos PROVERE e atribuídas majorações no
âmbito do financiamento
Figura 2. Mecanismos de discriminação positiva adotados pelos Programas financiadores.
Fonte: Avisos de Abertura de Concurso dos vários Programas financiadores.
Estudo de Avaliação da Estratégia e do Processo de Implementação das Estratégias de Eficiência Coletiva (EEC) - PROVERE
15
A ausência de um tratamento diferenciado dos projetos
PROVERE no âmbito do POPH e a introdução de mecanismos
pouco eficazes de discriminação no contexto do ProDeR
refletiram desde cedo as fragilidades de um modelo de
governação articulado e a insuficiente proximidade entre
instrumentos de cofinanciamento de fundos distintos (isto
é, FEDER, FSE e FEADER). No caso particular do ProDeR
refira-se que, na perspetiva dos GAL auscultados, o
alinhamento da iniciativa PROVERE e, posteriormente, dos
Programas de Ação aprovados, com as EDL já existentes não
foi conseguido na maioria das situações, existindo pouco
diálogo desde um momento inicial.
A auscultação aos stakeholders revela também que
apesar de a maioria das Entidades Líderes dos Consórcios
reconhecer que a arquitetura do PROVERE permitiu
diferenciar positivamente os projetos de valorização
económica de recursos endógenos relativamente a outros
projetos, admite também que o acesso a diferentes fontes
de financiamento não é a melhor solução (ver Tabela 4).
Na sua perspetiva, a existência de um programa específico
para PROVERE com recursos próprios (provenientes do
orçamento de Estado e de vários fundos comunitários)
ou de um orçamento disponível por cada EEC-PROVERE
que, após aprovação, fosse gerido pela própria EEC seriam
duas alternativas que permitiram resolver as fragilidades
encontradas (ver Figura 3). Note-se que apenas uma
minoria das Entidades em questão considera que os
instrumentos mobilizados foram os mais adequados, o
que parece corroborar a perceção das CCDR/Autoridades
de Gestão dos PO Regionais relativamente às dificuldades
geradas quer pela engenharia complexa dos Programas,
quer pelo grau de sofisticação de alguns instrumentos,
nomeadamente dos Sistemas de Incentivos (SI). Em
conjunto, Entidades Líderes dos consórcios, CCDR/
Autoridades de Gestão dos PO Regionais e membros das
redes questionam a adequabilidade de projetos sinalizados
como estratégicos no âmbito de uma EEC-PROVERE terem
que se apresentar a concurso, numa lógica concorrencial
que os obrigou a competir muitas vezes entre si.
Tabela 4. Avaliação das Entidades Líderes dos Consórcios sobre o Enquadramento das EEC e o quadro de medidas mobilizado para apoiar os projetos PROVERE.
% de Entidades Líderes dos Consórcios que consideram que o Enquadramento das EEC permite diferenciar
positivamente os projetos PROVERE relativamente a outros projetos83,3%
% de Entidades Líderes dos Consórcios que discordam que as expetativas geradas pelo Enquadramento
das EEC relativamente aos acessos preferenciais no âmbito do QREN e do PRODER foram atingidas75,0%
% de Entidades Líderes dos Consórcios que consideram que os instrumentos de cofinanciamento
mobilizados no âmbito do PROVERE foram os mais adequados20,8%
Figura 3. Avaliação das Entidades Líderes dos Consórcios sobre a eficácia de diferentes mecanismos de apoio às EEC-PROVERE.
Estudo de Avaliação da Estratégia e do Processo de Implementação das Estratégias de Eficiência Coletiva (EEC) - PROVERE
16
processo, não podendo deixar de se referir a existência
de um nível de correspondência elevada entre as
operações previstas na maioria dos Programas de Ação e
as oportunidades que poderiam ser garantidas pelo fundo
FEDER no âmbito dos PO Regionais. Esta correspondência
(ver Figura 4), ainda que redutora das possibilidades
previstas no Enquadramento, de mobilização de incentivos
preferenciais por parte de vários Programas financiadores,
pareceu surgir como uma solução possível para que
fossem acauteladas as obrigações dos PO Regionais, tanto
transcritas nos Despachos de Reconhecimento, como
explanadas nos compromissos programáticos dos PO (no
caso do Norte). Ao mesmo tempo, apresentou-se como
uma resposta natural à antecipação de dificuldades na
articulação entre Programas e às fragilidades do modelo de
governação que se fizeram sentir aquando do processo de
reconhecimento.
Complementarmente, considerando que os Despachos
de Reconhecimento Formal previam a necessidade das
Autoridades de Gestão dos Programas financiadores
assegurarem a disponibilidade de recursos para o
financiamento dos projetos estruturantes e que os
PO Regionais se posicionaram desde cedo (pelas suas
responsabilidades no processo de reconhecimento) como
nós ativos privilegiados de articulação com as EEC-PROVERE,
importa salientar as diferenças observadas no tratamento
destas estratégias ao nível da arquitetura dos PO Regionais.
Neste contexto, apenas o PO Norte apresentava um Eixo
(Valorização Económica dos Recursos Específicos) com uma
afetação financeira específica destinada a apoiar projetos
no âmbito do PROVERE e com indicadores de realização
associados, numa engenharia simplificada, quer para a
gestão quer para os beneficiários.
Igualmente relevantes são as similitudes na condução do
NORTE CENTRO
(Investimento total dos projetos âncora: 112,1 milhões de euros | Investimento associado ao PO Norte nas EEC-PROVERE das Regiões Norte/Centro: 4,5% da
dotação do PO)
ALENTEJO ALGARVE
(Investimento total dos projetos âncora: 529,3 milhões de euros | Investimento associado ao PO Centro nas EEC-PROVERE das Regiões Centro/Norte: 20,2% da
dotação do PO)
(Investimento total: 126,3 milhões de euros | Investimento associado ao PO Alentejo nas EEC-PROVERE das Regiões Alentejo/Algarve: 9,1% da dotação do PO)
(Investimento total: 31,8 milhões de euros | Investimento associado ao PO Algarve nas EEC-PROVERE da Região do Algarve: 7,7% da dotação do PO)*
Figura 4. Distribuição do investimento dos projetos âncora pelos PO potencialmente financiadores.
Fonte: Versões revistas dos Programas de Ação.
* Nota: Salienta-se o caso particular do PO Algarve que, encontrando-se em phasing out (apoio transitório do objetivo convergência), reuniu uma dotação orçamental muito inferior à dos restantes PO Regionais, na ordem dos 175 milhões de euros.
Estudo de Avaliação da Estratégia e do Processo de Implementação das Estratégias de Eficiência Coletiva (EEC) - PROVERE
17
PROCESSO DE RECONHECIMENTO
O processo de reconhecimento das EEC-PROVERE
desenrolou-se em duas fases distintas: ações preparatórias
(fase de captação e seleção de ideias para a preparação
de estratégias e Programas de Ação que pudessem vir
a candidatar-se na fase de reconhecimento formal) e
reconhecimento formal (fase de captação e seleção
de iniciativas concretas, decorrentes ou não das ideias
selecionadas e apoiadas na primeira fase, expressas em
estratégias e Programas de Ação).
Embora tenham constituído um instrumento facilitador
da pré-sinalização e sistematização de ideias e intenções
de investimento, as ações preparatórias (apoiadas pelo
Regulamento de Promoção e Capacitação Institucional dos
PO Regionais - PCI) revelaram um conjunto de debilidades,
como a ausência de orientações precisas sobre os limites
de investimento e o grau de maturidade dos projetos,
que limitaram o grau de consistência e estruturação das
estratégias, dos Programas de Ação e dos consórcios
apresentados e exigiram um maior esforço no processo
de seleção por parte dos envolvidos (proponentes e
CCDR) previamente ao reconhecimento. Surgiram, nesta
fase do processo, intenções de investimento irrealistas e
atores pouco informados que pensaram ser imperioso o
enquadramento numa EEC-PROVERE para que se pudesse
ser um potencial beneficiário dos apoios previstos no QREN.
Não obstante as fragilidades desta primeira fase do
processo de reconhecimento, a maior parte das Entidades
Líderes dos Consórcios admite que sem o concurso de
apoio às ações preparatórias dificilmente teria apresentado
a reconhecimento uma estratégia com o mesmo grau
de consistência e estruturação e um consórcio com o
mesmo grau de maturidade. De facto, a maior parte das
candidaturas apresentadas na fase de reconhecimento
(21 em 30) foram apoiadas no âmbito do concurso relativo
às ações preparatórias. Por outro lado, nenhuma das
estratégias cofinanciadas na primeira fase foi eliminada na
fase de reconhecimento formal.
De salientar ainda que, apesar de sequenciais, as duas fases
(ações preparatórias e reconhecimento formal) não eram
mutuamente exclusivas, tendo-se verificado situações em
que as candidaturas não apoiadas por ações preparatórias
apresentaram uma avaliação final mais positiva do que
estratégias apoiadas (por exemplo, a EEC das Estâncias
Termais) e situações em que as estratégias cofinanciadas
na primeira fase não se apresentaram a reconhecimento
(ver Tabela 5).
Tabela 5. Síntese das ações preparatórias e reconhecimento formal.
NORTE CENTRO ALENTEJO ALGARVE TOTAL
Candidaturas aprovadas no âmbito do concurso a ações
preparatórias (nº)9 8 8 3 28
Investimento total das ações preparatórias (milhões de euros) 0,5 0,3 0,3 0,08 1,2
Programas de Ação apresentados a reconhecimento (nº) 8 10 10 4 32
Investimento total dos Programas de Ação apresentados
(milhões de euros)2.200 1.400 2.500 4.400 10.500
Programas de Ação apresentados a reconhecimento apoiados por
ações preparatórias (%)87,5% 70,0% 70,0% 50,0% -
Candidaturas apoiadas no âmbito de ações preparatórias que não
foram apresentadas a reconhecimento (%)*22,2% 37,5% 12,5% 33,3% -
*Nota: Apesar de não terem sido apresentadas a reconhecimento, algumas das candidaturas apoiadas no âmbito das ações preparatórias integraram outras candidaturas apresentadas, nomeadamente 2 na Região Norte, 2 na Região Centro e 1 na Região do Algarve.
Fonte: Enquadramento das EEC e Despachos de Reconhecimento Formal.
Estudo de Avaliação da Estratégia e do Processo de Implementação das Estratégias de Eficiência Coletiva (EEC) - PROVERE
18
No que se refere à perceção que os diferentes stakeholders
têm relativamente à necessidade de uma fase prévia ao
processo de reconhecimento dedicada à geração das
ideias, verifica-se que a maioria considera que embora esta
possa ser relevante para a consolidação das estratégias
e dos consórcios, não é condição sine qua non para a
apresentação de um Programa de Ação maduro e de uma
rede de atores empenhados na concretização dos objetivos.
Complementarmente, as CCDR/Autoridades de Gestão dos
PO reconhecem que é necessário existirem orientações e
balizas claras nestes momentos iniciais que facilitem os
processos e ajustem as expetativas iniciais.
Mantendo as fragilidades das ações preparatórias no que
se refere à inexistência de limites ao investimento, ao
número de projetos ou à proporção entre investimento
público e privado no total das operações, o processo
de reconhecimento formal demonstrou também
debilidades que condicionaram os resultados alcançados,
nomeadamente a ausência de uma fase piloto, que
permitisse pôr em marcha um conjunto reduzido de
estratégias. Em consequência, observou-se um elevado
número de EEC-PROVERE reconhecidas (sem a existência
prévia de uma fase piloto limitada a um número mais
restrito de estratégias e não obstante a existência de
condicionantes e recomendações efetuadas pela Comissão
de Avaliação envolvida no processo), a maioria focadas
no turismo. Destaque-se, neste contexto, a abordagem
seguida no Programa Pôles d’Excellence Rurale (PER),
caraterizada pela definição a priori das áreas temáticas em
que se deveriam integrar os PER.
BOAS PRÁTICAS INTERNACIONAIS
Áreas temáticas enquadradoras dos PER da 1ª e da 2ª gerações
Durante a 1ª geração (iniciada em Dezembro de 2005 e concluída em 2009) foram lançados dois concursos para reconhecimento como
PER. Nestes concursos, os PER candidatados deveriam integrar-se em, pelo menos, uma das quatro áreas temáticas seguintes: promoção
dos recursos naturais, culturais e turísticos; valorização e gestão dos biorecursos; oferta de serviços de acolhimento a novas populações;
e excelência nos produtos agrícolas, industriais, artesanais e nos serviços regionais.
A 2ª geração, iniciada em Novembro de 2009, contou também com a abertura de dois concursos, um em 2010 e outro em 2011. As
áreas temáticas enquadradoras dos PER foram as seguintes: desenvolvimento de atividades económicas e valorização dos ativos dos
territórios rurais; facilitação da vida quotidiana das populações rurais; e organização e dinamização dos territórios com vista a assegurar
a complementaridade entre os espaços.
De referir que, na 1ª geração, o maior número de PER se concentrou na área temática relacionada com a promoção dos recursos
naturais, culturais e turísticos (157). Seguiram-se as áreas da valorização e gestão dos biorecursos (79), da excelência nos produtos
agrícolas, industriais, artesanais e nos serviços regionais (59) e da oferta de serviços de acolhimento a novas populações (54), sendo que
os restantes (30) foram classificados em mais do que uma área.
http://poles-excellence-rurale.datar.gouv.fr/
No caso nacional, analisando as condicionantes e
recomendações efetuadas pela Comissão de Avaliação,
verifica-se que, a par da condicionante transversal relativa
à “garantia da elegibilidade e viabilidade de financiamento,
por parte dos programas financiadores [que não o PO
Regional respetivo] dos projetos âncora, sem prejuízo
das competências das Autoridades de Gestão dos PO
financiadores em sede de apreciação das candidaturas
em concreto que, depois de devidamente instruídas,
venham a ser apresentadas pelos promotores para
efeitos de aprovação”, surgiram recomendações relativas,
por exemplo, à maior “seletividade na apresentação e
apreciação de projetos” e “melhoria da explicitação, na fase
de execução dos projetos, do foco temático, da participação
de atores empresariais, da evidência da difusão dos
resultados no tecido económico, do efeito de rede e do
estímulo ao carácter inovador dos projetos propostos”.
Em particular, no que se refere aos projetos complementares,
aquando do processo de reconhecimento, foram emitidos
pareceres pelas Autoridades de Gestão dos PO Regionais
que apontavam no sentido de “alguns destes projetos
revelarem insuficiente grau de maturação, serem de
Estudo de Avaliação da Estratégia e do Processo de Implementação das Estratégias de Eficiência Coletiva (EEC) - PROVERE
19
elevado número, envolvendo um significativo volume de
investimento” (Relatório de Avaliação da Autoridade de
Gestão do PO Norte.).
No que se refere aos projetos âncora, e concluída a segunda
fase do processo, as 24 EEC-PROVERE7 formalmente
reconhecidas reuniam 692 projetos âncora, envolvendo um
investimento acima dos 720 milhões de euros, num cenário
que apontava para uma distribuição média de quase
29 projetos por cada EEC-PROVERE e um investimento
médio correspondente a perto de 1 milhão de euros por
projeto. Contudo, as realidades eram muito distintas
nas várias Regiões (ver Tabela 6). Assim, por exemplo, se
apenas na Região Centro existiam EEC-PROVERE com mais
de 50 projetos estruturantes (apresentando a maioria
investimentos médios por projeto acima de 1 milhão de
euros)8, na Região do Alentejo a maioria das EEC-PROVERE
concentrou as suas operações âncora num número inferior
a 10 projetos (com investimentos médios por projeto acima
de 0,5 milhões de euros).
Tabela 6. Projetos âncora previstos nos Programas de Ação.
NORTE CENTRO ALENTEJO ALGARVE
Nº DE PROJETOS ÂNCORA EM CADA
EEC-PROVERE
Mais de 50 projetos 0,0% 25,0% 0,0% 0,0%
Mais de 10 projetos mas menos de 50 62,5% 62,5% 33,3% 100,0%
Menos de 10 projetos 37,5% 12,5% 66,7% 0,0%
INVESTIMENTO MÉDIO DESSES
PROJETOS
Mais de 1 milhão de euros 50,0% 75,0% 50,0% 50,0%
Mais de 0,5 milhões mas menos de 1 milhão euros 37,5% 12,5% 50,0% 0,0%
Menos de 0,5 milhões de euros 12,5% 12,5% 0,0% 50,0%
Fonte: Programas de Ação das 24 EEC-PROVERE.
7 Apesar de terem sido reconhecidas formalmente 25 EEC-PROVERE, como referido anteriormente, uma das Entidades Líderes de Consórcio solicitou a revogação desse reconhecimento.
8 Nota: foi considerado o conjunto de ações de diversa natureza incluídas em alguns dos projetos âncora das EEC Buy Nature, Aldeias do Xisto, Turismo e Património do Vale do Côa e Aldeias Históricas.
9 Como será referido no âmbito da resposta à questão relativa ao contributo das EEC-PROVERE para o reforço da identidade e da imagem dos territórios de baixa densidade, no caso da Região Centro, a CCDR e a Autoridade de Gestão do PO Regional consideram que são quatro os pilares da iniciativa, juntando aos três já referidos os projetos de animação, promoção e marketing territorial turístico.
APOIOS À ESTRUTURAÇÃO E DINAMIZAÇÃO DAS EEC-PROVERE
Conforme referido previamente, a iniciativa PROVERE e
os Programas de Ação estruturam-se em torno de três
pilares essenciais9: os projetos âncora (que assumem um
carácter nuclear e motor na implementação da estratégia e
concretização dos objetivos), os projetos complementares
(indispensáveis para a concretização e sucesso das
iniciativas âncoras) e os projetos de dinamização,
coordenação, acompanhamento, monitorização e gestão
da parceria (doravante projetos de animação e gestão da
parceria).
Saliente-se que o Enquadramento das EEC previa que para
além do tratamento preferencial a partir de instrumentos
transversais do QREN, os PO competentes assegurassem
o cofinanciamento em 75% dos custos da estrutura de
coordenação e gestão da parceria (incluindo estudos e
assistência técnica, contratação de recursos humanos e
atividades de animação e coordenação da rede), durante
a fase de execução das EEC-PROVERE. A comparticipação
comunitária do QREN não poderia, contudo, ultrapassar o
limite de 2,5% do investimento total proposto no Programa
de Ação até ao limite de 200 mil euros por ano.
Apresentando um investimento na ordem dos 11,2 milhões
de euros e um incentivo acima de 8,5 milhões de euros,
estas operações foram cofinanciadas pelos PO Regionais
(a maioria ao abrigo do regulamento de Promoção e
Capacitação Institucional - PCI), observando-se várias
diferenças entre as Regiões (ver Tabela 7).
Estudo de Avaliação da Estratégia e do Processo de Implementação das Estratégias de Eficiência Coletiva (EEC) - PROVERE
20
Tabela 7. Projetos de animação e gestão da parceria
NORTE CENTRO ALENTEJO ALGARVE
Processo Pré-candidatura e candidatura Pré-candidatura Pré-candidatura e
candidatura Candidatura
Condições estabelecidas no concurso para os limites da comparticipação FEDER
2,5% do investimento dos Programas de Ação até 200 mil
euros/ano
2,5% do investimento dos projetos âncora dos Programas de Ação até 200 mil
euros/ano
2,5% do investimento dos projetos âncora dos Programas de Ação até 200 mil
euros/ano
2,5% do investimento dos Programas de Ação até 52 mil
euros/ano
Dotação FEDER (milhões de euros) 3,2 5,0 2,8 0,3
Investimento total (milhões de euros) 3,5 4,7 2,4 0,6
Investimento médio (milhões de euros) 0,4 0,6 0,4 0,3
Média da taxa da comparticipação FEDER 79,9% 78,7% 85,0% 75,0%
% de EEC-PROVERE com taxas de execução do projeto de animação e gestão da parceria acima de 50%
57,1% 0,0% 16,7% ND
Fonte: Avisos de Abertura de Concurso e PO Regionais.
Tomando como exemplo a realidade da Região Centro,
importa referir a existência de taxas de execução baixas que,
para 4 das 8 EEC-PROVERE não chegam a 25%. Em 3 destas
estratégias (Buy Nature, Beira Baixa e Turismo e Património
do Vale do Côa) estes resultados estão relacionados com
a tardia aprovação dos projetos de animação e gestão da
parceria.
Complementarmente, atendendo às duas EEC-PROVERE
da Região do Algarve sinaliza-se o facto de as mesmas
apresentarem um investimento médio associado ao
projeto de animação e gestão da parceria mais baixo que
o observado nos projetos da mesma natureza nas restantes
regiões (fruto das limitações estabelecidas no concurso,
inerentes ao facto do PO Regional se encontrar em phasing
out).
Por fim, destaque-se que do processo de inquirição às
Entidades Líderes do Consórcios resulta que a maioria
(91,7%) considera que sem os apoios disponibilizados à
promoção e capacitação institucional dificilmente seria
possível à EEC-PROVERE ter o mesmo desempenho.
Estudo de Avaliação da Estratégia e do Processo de Implementação das Estratégias de Eficiência Coletiva (EEC) - PROVERE
21
4.2 PROCESSOS INSTITUÍDOS
Questão 2 – Os processos instituídos, assentes em concursos, foram os mais eficientes e eficazes para o
desenvolvimento das interações entre os líderes dos consórcios e os restantes promotores, entre estes e as
entidades públicas relevantes e entre as diferentes entidades públicas (nomeadamente entre as Autoridades
de Gestão dos diversos PO financiadores do QREN, do FEADER e do FEP)?
• Os processos instituídos, assentes em concursos, apresentaram limitações ao nível da eficácia e da eficiência existindo
dificuldades quer ao nível da implementação da política (articulação entre entidades públicas, reduzido número de
concursos abertos, ritmo de lançamento dos concursos distinto), quer ao nível dos membros dos consórcios (por
exemplo, capacidade de resposta diminuta por parte dos eventuais promotores de projetos enquadrados nas EEC-
PROVERE na sequência dos abertura de concursos);
• Só foram publicados avisos relativos a concursos específicos ou com dotação específica para EEC-PROVERE pelas
Autoridades de Gestão dos PO Regionais e do COMPETE, sendo reduzida a proximidade das Autoridades de Gestão
dos restantes Programas financiadores à realidade do PROVERE;
• De forma geral, as Entidades Líderes dos Consórcios e membros das redes consideram que os concursos facilitaram
as interações entre entidades, mas apontam um conjunto de áreas de melhoria, incluindo uma maior articulação
entre entidades envolvidas.
OS CONCURSOS NO ÂMBITO DO PROVERE
O documento de Enquadramento das EEC elenca o acesso
preferencial a algumas tipologias de apoio no âmbito dos
PO Regionais e aos Sistemas de Incentivos (SI) às Empresas
no âmbito do QREN (nomeadamente através de concursos
de seleção específicos ou dotações orçamentais específicas
em concursos de âmbito genérico).
A Figura 5 representa a linha temporal, desde 2009 até
Janeiro de 2013, de abertura de concursos específicos
ou de âmbito genérico mas com dotação específica para
EEC-PROVERE no âmbito dos quais eventuais promotores
públicos e outras entidades não empresariais tiveram
oportunidade de apresentar candidaturas relativas às
operações inseridas nos Programas de Ação formalmente
reconhecidos (ou posteriormente revistos).
Estudo de Avaliação da Estratégia e do Processo de Implementação das Estratégias de Eficiência Coletiva (EEC) - PROVERE
22
NORTE
Em Abril de 2010 foram publicados os dois primeiros avisos para projetos âncora e projetos
complementares equiparados a âncora. Após o processo de avaliação e das reprogramações
dos Programas de Ação, foram dirigidos convites públicos a cada EEC-PROVERE (incluindo uma
EEC da Região Centro - Turismo e Património do Vale do Côa), entre Abril e Dezembro de 2011.
No final de 2012 foi dirigido um convite a projetos âncora de 3 das estratégias enquadradas na
Região Norte.
CENTRO
Em Setembro de 2010 foi publicado o aviso para submissão de candidaturas destinado aos
projetos-âncoras públicos integrados nos Programas de Ação, estando o mesmo estruturado
em 6 dos regulamentos existentes (Equipamentos para a Coesão Local, Património Cultural,
Mobilidade Territorial, Ações de Valorização e Qualificação Ambiental, Gestão Ativa de Espaços
Protegidos e Classificados e PCI).
ALENTEJO
Todos os concursos abertos no âmbito do PO Regional do Alentejo foram concursos gerais
ou dirigidos a EEC (Clusters e PROVERE), prevendo dotações específicas para PROVERE em 4
regulamentos. Em Setembro de 2009 foi publicado o primeiro aviso de abertura de concurso no
âmbito das Ações de Valorização e Qualificação, seguindo-se, em Janeiro de 2010, os avisos no
âmbito do PCI e do Sistema de Apoio às Ações Coletivas (SIAC). Em Março do mesmo ano são
publicados avisos no âmbito dos mesmos três regulamentos e um quarto no de Energia. Ainda
nesse ano, em Novembro e Dezembro, são abertos concursos no âmbito dos regulamentos
das Ações de Valorização e Qualificação e de PCI, respetivamente. O último concurso aberto
ocorreu em Fevereiro de 2011, correspondendo a um SIAC.
ALGARVEEm Agosto de 2010 é aberto o concurso específico para apresentação de candidaturas PROVERE
no âmbito do regulamento das Ações de Valorização e Qualificação.
Figura 5. Concursos dirigidos a entidades públicas e a outras entidades não empresariais abertos no âmbito do PROVERE, por PO Regional.
Fonte: Observatório do QREN e PO Regionais do QREN.
Um ano após a assinatura dos Despachos de
Reconhecimento das EEC-PROVERE apenas tinham sido
abertos concursos no âmbito dos PO Regionais do Alentejo
e do Norte, verificando-se que, desde 2011, só foram
lançados concursos nesses mesmos PO. Adicionalmente,
a par de um número reduzido de concursos dirigidos a
entidades públicas e outras entidades não empresariais,
verifica-se que o ritmo de lançamento dos concursos
Figura 6. Concursos dirigidos a empresas abertos no âmbito do PROVERE, por Sistema de Incentivo.
Fonte: COMPETE.
por parte das Autoridades de Gestão dos diferentes PO
foi muito distinto. A registar, também, que a Autoridade
de Gestão do PO Alentejo foi a única a lançar concursos
genéricos com dotação específica para o PROVERE.
No caso dos concursos dirigidos a empresas (promovidos
no âmbito dos SI), observa-se igualmente um número
reduzido de concursos abertos, com a maior parte dos
avisos a concentrarem-se em 2009 (ver Figura 6).
Estudo de Avaliação da Estratégia e do Processo de Implementação das Estratégias de Eficiência Coletiva (EEC) - PROVERE
23
Em conjunto, as duas linhas temporais demonstram a
existência de um número reduzido de concursos abertos
e um ritmo distinto no seu lançamento, quer entre PO
Regionais, quer entre estes e o COMPETE. Demonstram
também que apenas nos casos destes Programas
financiadores foi adotado um tratamento preferencial
relacionado com a abertura de concursos específicos ou
com dotações específicas para PROVERE. Encontram-se,
portanto, fora deste grupo os concursos gerais aos quais as
potenciais entidades promotoras poderiam candidatar os
seus projetos numa lógica concorrencial com projetos não
enquadrados em EEC-PROVERE. Apesar de esta ser a única
possibilidade no que se refere a Programas financiadores
como o POPH e o ProDeR, foi também uma alternativa
encontrada por alguns promotores que apresentaram
os seus projetos a concursos gerais, não considerando
suficientemente atrativos os incentivos preferenciais
criados.
Na perspetiva das CCDR/Autoridades de Gestão dos PO
Regionais auscultadas, o número de concursos abertos foi
suficiente para as necessidades e capacidade de resposta
dos promotores. Adicionalmente, foram mantidos outros
mecanismos de discriminação positiva (em particular
os decorrentes do apoio contínuo por parte das CCDR
através da realização de diversas reuniões com potenciais
promotores) que permitiram acompanhar a evolução
das intenções de investimento e sinalizar as que reuniam
condições para serem candidatadas. Com base na
informação recolhida nestes momentos de interação,
as CCDR articularam com os PO Regionais no sentido de
serem criadas oportunidades de abertura de concursos
para que os projetos pudessem concorrer. De referir que
a ligação com os Programas financiadores foi naturalmente
facilitada no caso dos PO Regionais, tendo sido evidente um
maior distanciamento dos restantes Programas à evolução
de cada estratégia e à maturação das várias intenções de
investimento.
No entanto, as CCDR/Autoridades de Gestão dos PO
Regionais reconhecem também que poderá haver um
capital de descontentamento no âmbito dos vários
consórcios associado à:
• Incapacidade de, na prática, se cumprirem com as
expetativas ambiciosas criadas no início do Programa
(sendo que às dificuldades de mobilização do quadro
de medidas previsto pelo Enquadramento das EEC se
adicionam as dotações orçamentais desproporcionadas
entre PO e Programas de Ação e outros fatores
condicionadores, como as mudanças no contexto
socioeconómico);
• Impossibilidade de haver um maior apoio por parte das
Autoridades de Gestão na preparação das candidaturas;
• Utilização dos montantes de investimento previstos
aquando do reconhecimento dos Programas de Ação
(ou aquando dos processos de revisão) como referência
na análise das candidaturas apresentadas no âmbito
dos SI (sendo que em alguns casos os Organismos
Intermédios decidiram que não estavam reunidas as
condições de elegibilidade com base na apresentação
de investimentos acima do estabelecido nos Programas
de Ação).
As CCDR/Autoridades de Gestão dos PO Regionais
consideram que, mesmo assim, foram criadas condições
para apoiar os consórcios na consecução das suas
estratégias, não se observando, em muitos casos, a desejada
capacidade de resposta da parte dos potenciais promotores.
Com efeito, da análise aos concursos promovidos pela rede
de SI, verifica-se, por exemplo, que no âmbito do concurso
do SI Inovação – Inovação Produtiva lançado em 2009,
foram apresentadas apenas 8 candidaturas.
A diminuta capacidade de resposta dos potenciais
promotores aos concursos abertos está associada a
diferentes fatores, incluindo o reduzido grau de maturidade
dos projetos e a falta de capacidade de investimento da
parte dos promotores (agravada pela crise económica). Está
também associada à insuficiência de orientação e apoio
da parte das Entidades Líderes dos Consórcios (tal como
mencionado pela maioria das CCDR/Autoridades de Gestão
dos PO Regionais).
Neste contexto, a análise do GMA permite constatar que
uma parte significativa das atividades de interação entre
as Entidades Líderes e os membros da rede diz respeito
à realização de reuniões. No entanto, em poucos casos
esta interação se relacionou com o apoio continuado
à identificação de oportunidades de investimento,
à interpretação de regulamentos e à preparação de
candidaturas.
Estudo de Avaliação da Estratégia e do Processo de Implementação das Estratégias de Eficiência Coletiva (EEC) - PROVERE
24
uma boa interação entre Líderes e restantes promotores,
e entre estes e entidades públicas relevantes como
Autoridades de Gestão (ver Tabela 8).
Tabela 8. Avaliação das Entidades Líderes e dos membros dos consórcios sobre o contributo dos concursos para o desenvolvimento das interações entre as entidades envolvidas.
% de Entidades Líderes dos Consórcios que consideram que os concursos facilitaram a interação entre
entidades45,8%
% de membros dos consórcios que consideram que os concursos facilitaram a interação entre entidadesm 76,1%
De sinalizar que as diferentes tipologias de stakeholders apontam vantagens e limitações dos concursos (ver Figura 7).
VANTAGENS
• Mobilizam para a ação;
• São eficientes processos de seleção (ajustando
recursos financeiros disponíveis nos PO);
• Promovem uma maior equidade entre os promotores.
LIMITAÇÕES
• Dependendo do timing, podem criar falsas
oportunidades, porque os promotores podem não
estar nas melhores condições para responder;
• Geram competição entre projetos já reconhecidos
como estratégicos.
Figura 7. Vantagens e limitações dos concursos.
Na perspetiva dos stakeholders, alguns destes
constrangimentos poderiam ser superados através de uma
maior articulação entre as Entidades Líderes e as entidades
da tutela, de um maior número de concursos, da existência
de um calendário de abertura de concursos específicos para
PROVERE e da diminuição do período de tempo entre as
diferentes fases do processo (reconhecimento, assinatura
dos contratos, lançamento dos primeiros concursos,
divulgação dos resultados,…). Uma solução alternativa, na
opinião das CCDR/Autoridades de Gestão dos PO Regionais,
seria a existência de um balcão permanente de submissão
de candidaturas com momentos de decisão faseados.
Ainda assim refira-se que as Entidades Líderes dos
Consórcios e membros das redes consideram ter havido
Estudo de Avaliação da Estratégia e do Processo de Implementação das Estratégias de Eficiência Coletiva (EEC) - PROVERE
25
4.3 ARTICULAÇÃO ENTRE OS INSTRUMENTOS
Questão 3 – A articulação entre os vários instrumentos de política que asseguram o financiamento dos
Programas de Ação é satisfatória? Está assegurada a sua complementaridade e a não redundância dos apoios?
Os mecanismos de governação e de articulação entre entidades responsáveis (autoridades de gestão dos
PO, organismos intermédios e outras entidades públicas relevantes) associados à implementação desses
instrumentos de política são adequados e têm funcionado? Em que medida influenciam, ou não, a integração
da execução, no espaço e no tempo, das operações aprovadas no terreno?
• A articulação entre os vários instrumentos de política que asseguram o financiamento dos Programas de Ação não
foi satisfatória, verificando-se que algumas das fragilidades do modelo de governação já se faziam sentir no processo
de reconhecimento e foram perpetuadas com a ausência da operacionalização do Grupo de Trabalho criado para a
coordenação das EEC-PROVERE. Neste sentido, de forma geral, constatou-se uma insuficiente articulação entre as
entidades envolvidas;
• Embora as debilidades de articulação entre os vários instrumentos de política tenham influenciado a integração da
execução, no espaço e no tempo, das operações aprovadas no terreno, observaram-se casos em que os atores do
território conseguiram mitigar esses problemas, garantindo que as oportunidades de cofinanciamento no âmbito
do ProDeR fossem aproveitadas não obstante as fragilidades de articulação genericamente observadas com este
Programa financiador.
GOVERNAÇÃO E ARTICULAÇÃO ENTRE INSTRUMENTOS DE FINANCIAMENTO
O modelo de governação do PROVERE implícito no
Enquadramento das EEC implicava a articulação das
seguintes entidades:
• As CCDR/Autoridades de Gestão dos PO Regionais;
• As Autoridades de Gestão dos PO Temáticos;
• A Autoridade de Gestão do ProDeR;
• Os organismos intermédios (nomeadamente o Turismo
de Portugal).
Esta articulação, assumida como basilar desde o processo
de reconhecimento, deveria garantir a plena e adequada
mobilização dos instrumentos de política em questão.
No entanto, constata-se que já nesta fase do processo se
observavam dificuldades no funcionamento em rede entre
as diferentes entidades, como é percetível através do
seguinte excerto do Relatório de Avaliação da Autoridade
de Gestão do PO Norte: “… a Autoridade de Gestão do PO
Norte solicitou através de comunicação enviada ao cuidado
dos Gestores dos demais Programas Operacionais do
QREN, concretamente, ao PO Fatores de Competitividade
(COMPETE), ao Programa Operacional Potencial Humano
(POPH), ao PO Regional do Centro (Mais Centro), e ainda ao
ProDeR pedido de emissão de parecer sobre a possibilidade
de enquadramento genérico nos respetivos programas e de
cofinanciamento público de projetos âncora… Em resposta
a este pedido, a Autoridade de Gestão recebeu apenas a
reação do PO Fatores de Competitividade (COMPETE)…”10.
Procurando acautelar o impacto de um ineficaz
funcionamento em rede (que pudesse ganhar maior
expressão com a mudança de Governo em Outubro de
2009) e de modo a promover uma maior articulação entre
as diferentes entidades envolvidas (nomeadamente entre
as CCDR), em Setembro de 2009, foi constituído, através
de Despacho do Secretário de Estado do Desenvolvimento
Regional, o Grupo de Trabalho para a coordenação das EEC-
PROVERE (ver Figura 8).
10 Relatório de Avaliação da Autoridade de Gestão do PO Norte, Comissão Diretiva do PO Norte, 9 de Junho de 2009.
Estudo de Avaliação da Estratégia e do Processo de Implementação das Estratégias de Eficiência Coletiva (EEC) - PROVERE
26
Figura 8. Constituição do Grupo de Trabalho.
Fonte: Despacho n.º 22143/2009.
No entanto, a alteração de prioridades políticas levou a
que o Grupo de Trabalho nunca tivesse sido efetivamente
operacionalizado e, consequentemente, a uma ausência
de coordenação nacional. Sem esta coordenação e com
um modelo de governação pouco eficaz no que se refere à
articulação entre ministérios, apenas parece ter sido bem-
sucedida a operacionalização dos instrumentos nos quais
já estava instituído um sistema permanente de articulação
operacional entre entidades financiadoras, como é o caso
dos SI do QREN. Ao nível dos instrumentos que requeriam
articulações entre as Autoridades de Gestão dos PO
Regionais (nomeadamente nos casos das EEC partilhadas11)
e dos instrumentos dos PO Temáticos (como o POPH) e do
ProDeR, a articulação ficou aquém do desejado. Destaque-
se, neste contexto, o modelo de governação adotado em
França, nos PER, assente na assunção da DATAR como
estrutura intermédia do Programa.
11 Por exemplo, Montemuro, Arada e Gralheira e Turismo e Património do Vale do Côa (cujos territórios de intervenção abrangem as Regiões Norte e Centro) e Âncoras do Guadiana (estendendo-se às Regiões do Alentejo e do Algarve).
BOAS PRÁTICAS INTERNACIONAIS
DATAR como estrutura intermédia no modelo de governação dos PER
A Delegação Interministerial para o Ordenamento do Território e para a Atratividade Regional (DATAR) assumiu um papel fundamental
na política de apoio aos territórios rurais uma vez que, sob a tutela do primeiro-ministro francês, atuou enquanto estrutura responsável
pelo lançamento dos concursos para reconhecimento e pelo acompanhamento da execução dos PER aprovados (em conjunto com
elementos técnicos do Ministério da Agricultura e da Pesca (MAP)).
Para além disso, foi responsável pela gestão do Fundo Ministerial Mutualizado (fundo proveniente de 11 ministérios - Ministérios
da Agricultura e da Pesca, do Turismo, do Equipamento, da Cultura, do Ultramar, da Ecologia, do Emprego, das Pequenas e
Médias Empresas, da Saúde, da Industria e do Ordenamento do Território), principal instrumento de financiamento dos PER.
http://poles-excellence-rurale.datar.gouv.fr/
No caso nacional, os problemas de articulação entre
Autoridades de Gestão e a inexistência de mecanismos de
discriminação positiva efetivos para os projetos PROVERE,
nomeadamente no âmbito do ProDeR e do POPH foram
igualmente referidos por alguns dos promotores nos
workshops, pela maioria das Entidades Líderes dos
Consórcios aquando do processo de inquirição e pelas
CCDR/Autoridades de Gestão dos PO Regionais durante
as entrevistas. No entanto, é importante salientar que
a auscultação às CCDR/Autoridades de Gestão dos PO
Estudo de Avaliação da Estratégia e do Processo de Implementação das Estratégias de Eficiência Coletiva (EEC) - PROVERE
27
Regionaise às Entidades Líderes dos Consórcios (através
do GMA, neste último caso) permitiu sinalizar a existência
de muitos projetos (de pequena dimensão) apoiados no
âmbito do ProDeR.
Com efeito, da análise efetuada no presente Estudo, resulta
a existência de casos de EEC-PROVERE onde os impactos
da falta de articulação entre as diferentes Autoridades de
Gestão foram atenuados através de uma forte intervenção
de GAL e/ou do forte alinhamento dos Programas de Ação
com as ELD. Nestes casos, os GAL participam ativamente na
promoção das estratégias que integram (por exemplo, no
caso da EEC Minho-In) ou lideram o consórcio (ver Estudo
de Caso).
ESTUDO DE CASO
Articulação entre QREN e ProDeR
Nos casos em que as Entidades Líderes dos Consórcios também acumulam funções de Organismos Intermédios do
Subprograma 3 do ProDeR, isto é, estão responsáveis pela análise, seleção e validação de candidaturas apresentadas
às medidas existentes neste eixo, como sucedeu com as EEC-PROVERE Montemuro, Arada e Gralheira e Paisagens
Milenares do Douro Verde - Associação de Desenvolvimento Rural Integrado das Serras do Montemuro, Arada e Gralheira
(ADRIMAG) e Dolmen – Cooperativa de Formação, Educação e Desenvolvimento do Baixo Tâmega, respetivamente, as
dificuldades de articulação não se fizeram sentir.
Com efeito, constata-se que, em ambas as EEC-PROVERE, todos os projetos (âncora e complementares) financiados
no âmbito do ProDeR se enquadraram no eixo supramencionado, num total de 33 projetos (com um investimento de
aproximadamente 4,8 milhões de euros) no caso da EEC Montemuro, Arada e Gralheira e de 16 projetos (correspondendo
a um investimento de cerca de 2,0 milhões de euros) no caso das Paisagens Milenares.
Ainda que existam situações em que alguns atores, como
os GAL, assumem um papel facilitador na superação das
fragilidades constatadas no modelo de governação e na
articulação entre as Autoridades de Gestão dos diferentes
PO, pode concluir-se que o impacto destas limitações na
execução, no espaço e no tempo, das operações aprovadas
foi tanto maior quanto a abrangência e interdependência
dos projetos previstos nas EEC-PROVERE e menor o
conhecimento das regras e procedimentos dos Programas
financiadores por parte das Entidades Líderes dos
Consórcios e membros da rede. Assim sendo, a insuficiente
articulação entre os vários PO (a par da diversidade de
mecanismos de discriminação positiva adotados):
• Repercutiu-se numa limitada complementaridade
entre instrumentos e apoios, deixada muitas vezes (e
à exceção dos PO Regionais) à sorte de calendários de
avisos nada dependentes do progresso ou necessidades
das estratégias;
• Conduziu a um maior esforço por parte das EEC-
PROVERE e eventuais promotores na identificação
dos instrumentos mais adequados e oportunidades de
financiamento disponíveis.
Sobre este último ponto, importa referir que a ancoragem
nos instrumentos cofinanciados pelos fundos comunitários
implicou que estratégias consolidadas em Programas
de Ação diversificados (incluindo, por exemplo, projetos
relacionados com o capital humano, com a competitividade
e inovação, e com o desenvolvimento rural) procurassem
oportunidades em Programas distintos, apoiados por
fundos diferentes (com regulamentos próprios). Apesar
de este aspeto constituir um importante contributo para
a não redundância dos apoios, na prática revelou-se um
constrangimento à concretização das estratégias pelos
motivos já referidos. Note-se que, relativamente aos
projetos âncora, e não obstante as diferenças entre as
Regiões, verifica-se que a maioria das estratégias incluiu
nos seus Programas de Ação iniciativas estruturantes
associadas aos PO Regionais e a pelo menos mais dois
programas financiadores (ver Tabela 9).
Estudo de Avaliação da Estratégia e do Processo de Implementação das Estratégias de Eficiência Coletiva (EEC) - PROVERE
28
Tabela 9. Percentagem de EEC-PROVERE com projetos âncora associados apenas aos PO Regionais, aos PO Regionais e a pelo menos mais um Programa financiador, e aos PO Regionais e a pelo menos mais dois Programas financiadores.
NORTE CENTRO ALENTEJO ALGARVE TOTAL
% de EEC-PROVERE com projetos âncora associados aos PO Regionais e a pelo menos mais dois Programas financiadores
25,0% 62,5% 50,0% 50,0% 45,8%
% de EEC-PROVERE com projetos âncora associados aos PO Regionais e a pelo menos mais um Programa financiador
37,5% 12,5% 16,7% 50,0% 25,0%
% de EEC-PROVERE com projetos âncora apenas associados aos PO Regionais
37,5% 25,0% 33,3% 0,0% 29,2%
Fonte: Programas de Ação revistos.
No entanto, atendendo às operações aprovadas, é possível constatar que a maioria das EEC-PROVERE tem projetos aprovados
apenas no âmbito dos PO Regionais (ver Tabela 10).
Tabela 10. Percentagem de EEC-PROVERE sem projetos âncora aprovados, com projetos âncora aprovados apenas pelos PO Regionais, pelos PO Regionais e pelo menos por mais um programa financiador e pelos PO Regionais e pelo menos por
mais dois programas financiadores.
NORTE CENTRO ALENTEJO ALGARVE TOTAL
% de EEC-PROVERE com projetos âncora aprovados pelos PO Regionais e pelo menos por mais dois Programas financiadores
25,0% 12,5% 16,7% 50,0% 20,8%
% de EEC-PROVERE com projetos âncora aprovados pelos PO Regionais e pelo menos por mais um Programa financiador
37,5% 37,5% 33,3% 0,0% 33,3%
% de EEC-PROVERE com projetos âncora aprovados apenas pelos PO Regionais
37,5% 50,0% 50,0% 50,0% 45,8%
Fonte: GMA12 e PO Regionais.
Assim, à exceção da Região Norte (com as EEC INOVARURAL
e Rota do Românico), apenas uma EEC-PROVERE em
cada Região ( Aldeias do Xisto no Centro, Valorização dos
Recursos Silvestres no Alentejo e Âncoras do Guadiana no
Algarve) reúne projetos cofinanciados em pelo menos por
três Programas financiadores distintos, incluindo na maior
parte dos casos os PO Regionais, o POPH e o ProDeR.
Estes resultados alertam para os efeitos das dificuldades de
uma insuficiente articulação entre os vários instrumentos
de política ao nível da integração dos projetos no terreno.
Na Figura 9 apresenta-se a distribuição dos projetos âncora
aprovados em cada Região por Programa financiador.
12 Dados disponibilizados pelas Entidades Líderes dos Consórcios de 21 EEC-PROVERE aquando do preenchimento do GMA. Refira-se que as restantes 3 EEC-PROVERE (Algarve Sustentável, INOVARURAL e Zona dos Mármores) não completaram o GMA. Nestes 3 casos, a análise foi suportada exclusivamente pelos dados dos PO Regionais e por elementos fornecidos pelas Entidades Líderes desses consórcios às CCDR, nomeadamente os Relatórios de Autoavaliação.
Estudo de Avaliação da Estratégia e do Processo de Implementação das Estratégias de Eficiência Coletiva (EEC) - PROVERE
29
NORTE CENTRO
ALENTEJO ALGARVE
(Nº total de projetos âncora aprovados: 92) (Nº total de projetos âncora aprovados: 94, aos quais acrescem 3 iniciativas desenvolvidas por meios próprios e 1 sem informação sobre o PO financiador)
(Nº total de projetos âncora aprovados: 27) (Nº total de projetos âncora aprovados: 12, aos quais acresce 1 iniciativa desenvolvida por meios próprios)
Figura 9. Distribuição dos projetos âncora aprovados pelo PO financiadores.
Fonte: GMA12 e PO Regionais
De sinalizar que, apesar de nos Programas de Ação
reconhecidos se prever a concretização de projetos
enquadrados em vários Programas de financiamento,
incluindo o POVT, o COMPETE e o POPH, o número de
iniciativas estruturantes que foram aprovadas no âmbito
destes Programas é residual. Ao mesmo tempo, o número
de projetos âncora apoiados pelo ProDeR assume uma
expressão significativa, acima de 20% no caso das EEC-
PROVERE da Região do Centro, perto de 30% nas EEC-
PROVERE da Região do Alentejo e próxima dos 40% nas
EEC-PROVERE da Região do Algarve. Complementarmente,
na Região Norte, uma grande proporção dos projetos
âncora é cofinanciada pelos instrumentos do PO Regional.
Estudo de Avaliação da Estratégia e do Processo de Implementação das Estratégias de Eficiência Coletiva (EEC) - PROVERE
30
4.4 MECANISMOS DE DINAMIZAÇÃO, ACOMPANHAMENTO E AVALIAÇÃO
Questão 4 – Os mecanismos de dinamização, acompanhamento e avaliação instituídos têm-se revelado
adequados? As implicações de um desempenho insatisfatório são claras para os atores relevantes? No caso
dos Programas de Ação terem sido objeto de processos extraordinários de revisão desses Programas, este
contribuiu para melhorar essa articulação estratégica?
• Os mecanismos de dinamização, acompanhamento e avaliação implementados foram adequados, verificando-se,
por um lado que, embora adotando metodologias distintas, as CCDR cumpriram genericamente com as atividades
previstas nos Despachos de Reconhecimento e, por outro lado, que as atividades implementadas foram bem
acolhidas pelas Entidades Líderes dos Consórcios;
• Os processos extraordinários de revisão dos Programas potenciaram os níveis de execução física e financeira dos
projetos enquadrados em EEC-PROVERE, tendo consistido sobretudo na substituição de operações que não reuniam
condições para avançar por iniciativas com maior garantia de rápida realização;
• Apesar de serem claras as implicações de um desempenho insatisfatório, não foram implementados mecanismos
corretivos além das revisões programáticas ou mecanismos penalizadores em resposta às situações de
incumprimento. De referir que a não aplicação de medidas corretivas se deveu ao facto de, em alguns dos PO, não
terem sido registadas situações de incumprimento.
MECANISMOS DE DINAMIZAÇÃO, ACOMPANHAMENTO E AVALIAÇÃO
O desenho da iniciativa PROVERE previu, desde
cedo, a necessidade de mecanismos de dinamização,
acompanhamento e avaliação que facilitassem a
monitorização da operacionalização das intenções de
investimento previstas nos Programas de Ação e das
atividades desenvolvidas no âmbito das EEC-PROVERE
reconhecidas. Neste sentido, foram incluídas orientações
relativas a estes mecanismos em diferentes documentos
enquadradores, num modelo que diferenciou a avaliação
associada ao processo de reconhecimento da dinamização,
acompanhamento e avaliação das EEC-PROVERE
reconhecidas.
No que se refere à avaliação associada ao processo de
reconhecimento, o Enquadramento das EEC descreveu
o procedimento de reconhecimento das estratégias,
responsabilizando as Autoridades de Gestão dos PO
Regionais pela condução do mesmo, sinalizando o
envolvimento de uma Comissão de Avaliação13 e prevendo
a existência de Relatórios de Avaliação que sistematizassem
os resultados (a elaborar pelos PO Regionais) e de Despachos
de Reconhecimento que formalizassem o compromisso
estratégico das Entidades Líderes dos Consórcios e seus
membros, mas também das Autoridades de Gestão dos
diferentes Programas financiadores.
Relativamente aos mecanismos de dinamização,
acompanhamento e avaliação das EEC-PROVERE
reconhecidas, e dando cumprimento ao previsto no
Enquadramento das EEC, os Despachos de Reconhecimento
definiram que seria às CCDR que competiria a sua
implementação, detalhando algumas das responsabilidades
implícitas, nomeadamente assegurar o cumprimento das
recomendações da Comissão de Avaliação, manter uma
postura proactiva na dinamização, acompanhamento e
avaliação, acompanhar a operacionalização do modelo de
governação, garantir a qualidade dos Programas de Ação e
a sua eficiente implementação, monitorizar o cumprimento
13 Integrando os seguintes elementos: duas personalidades, de mérito reconhecido em políticas de desenvolvimento; o Coordenador do Plano Tecnológico; o Coordenador do Observatório do QREN; o Gestor do COMPETE; um representante do Ministério do Trabalho e da Solidariedade Social; o Presidente do IAPMEI; o Presidente da AICEP; o Presidente do Turismo de Portugal; o Presidente da FCT; e os Presidentes das Comissões de Coordenação e Desenvolvimento Regional (CCDR).
Estudo de Avaliação da Estratégia e do Processo de Implementação das Estratégias de Eficiência Coletiva (EEC) - PROVERE
31
dos objetivos e calendarização, e acompanhar a evolução
dos indicadores e o desvio face às metas.
De acordo com o mesmo documento, as CCDR deveriam
garantir a prática de uma monitorização regular dos
resultados, através de um conjunto de ações, como
por exemplo, realizar uma avaliação da execução dos
Programas de Ação um ano após a data da comunicação
do reconhecimento formal da EEC-PROVERE (devendo
a mesma ocorrer pelo menos, mais uma vez durante a
vigência dos Programas de Ação) e promover processos
extraordinários de revisão dos Programas de Ação.
Transversalmente, as CCDR cumpriram com o estabelecido
ainda que, em virtude da sua autonomia e da ausência
de uma coordenação a nível nacional, tenham sido
adotadas metodologias distintas nas diferentes Regiões,
sobretudo no que se refere à condução dos processos
de acompanhamento e avaliação (ver Figura 10). A este
respeito importa sinalizar que o atraso, menor ou maior
dependendo das situações, na realização do exercício
de avaliação previsto para um ano após a comunicação
de decisão de reconhecimento formal (em alguns casos
circunscritos a processos de autoavaliação por parte das
estruturas de gestão das EEC-PROVERE e a reprogramações
nos Programas de Ação) foi justificado pela necessidade de
previamente serem criadas condições para que os eventuais
promotores pudessem candidatar os seus projetos aos
programas financiadores.
CCDR-NORTE CCDR-CENTRO
CCDR-ALENTEJO CCDR-Algarve
• Gerou um processo de autoavaliação junto das
Entidades Líderes dos Consórcios, conduziu uma
avaliação das EEC-PROVERE (entre Fevereiro e Outubro
de 2011) e orientou a reprogramação dos Programas
de Ação (entre Abril e Outubro do mesmo ano);
• Apresentou e divulgou o PROVERE e as EEC em
eventos;
• Realizou reuniões de acompanhamento e promoveu
workshops.
• Promoveu o processo de revisão dos Programas de Ação
no final de 2011 (para os projetos públicos) e durante o
primeiro semestre de 2012 (para os projetos privados);
• Gerou um processo de autoavaliação em 2012
(relativo a 2011) e solicitou um relatório de atividades
no início de 2013 (referente a 2012);
• Não conduziu uma avaliação dos Programas de Ação
1 ano após a data de comunicação do reconhecimento
formal por não existirem nessa ocasião projetos aprovados;
• Apresentou e divulgou o PROVERE e as EEC em eventos;
• Realizou reuniões de acompanhamento e promoveu
workshops.
• Solicitou relatórios anuais de autoavaliação e
conduziu avaliações com a mesma periodicidade (em
Setembro de 2010, 2011 e 2012);
• Emitiu pareceres sobre os pedidos de reprogramação
dos Programas de Ação solicitados pelas Entidades
Líderes dos Consórcios;
• Realizou reuniões de acompanhamento.
• Elaborou um relatório anual (2009) e dois semestrais
(2010) de acompanhamento e monitorização;
• Solicitou relatórios anuais de execução (desde 2009)
que foram acompanhados por pareceres;
• Não conduziu um processo formal de revisão dos
Programas de Ação face à fraca adesão ao PROVERE
e à pouca relevância das alterações que foram sendo
solicitadas;
• Realizou reuniões de acompanhamento.
Figura 10. Exemplos de ações de dinamização, acompanhamento e avaliação promovidas pelas CCDR.
Fonte: Relatórios anuais de execução dos PO Regionais (2008 a 2012).
Estudo de Avaliação da Estratégia e do Processo de Implementação das Estratégias de Eficiência Coletiva (EEC) - PROVERE
32
A auscultação às Entidades Líderes dos Consórcios
evidenciou que a maioria dos inquiridos (87,5%) considera
que as ações em questão foram adequadas (ainda que
estes sinalizem a burocracia e a sobrevalorização da análise
financeira como aspetos negativos do processo) e que a
interação com as CCDR foi genericamente positiva pela
disponibilidade, abertura e transferência de informações
úteis e precisas (ainda que sugiram como área de melhoria
o reforço do acompanhamento, sobretudo presencial).
No que se refere particularmente aos processos
extraordinários de revisão dos Programas de Ação (relativos,
maioritariamente, à inclusão, eliminação ou modificação
de projetos, promotores, investimentos e prazos) importa
referir que entre as causas mais comuns para a sua
ocorrência encontraram-se as dificuldades conjunturais
(da crise económica e financeira que se agravou a partir
dos anos 2009 e 2010), o desnivelamento das expetativas
inicialmente criadas face à realidade de operacionalização
e a maturidade dos próprios projetos que, em conjunto,
conduziram à desistência de vários promotores, sobretudo
privados.
De forma geral, os processos de reformulação potenciaram
os níveis de execução física e financeira no âmbito das
diferentes estratégias (eliminando-se operações que
não apresentavam maturidade suficiente e incluindo-
se iniciativas com maior garantia de rápida realização).
Contudo, particularmente no caso do Norte, isso implicou
aumentar o rácio de investimento associado a entidades
públicas e outras entidades não empresariais nos projetos
âncora. Por oposição, no caso do Alentejo, reduziu-se a
proporção do investimento público (Figura 11).
NORTE CENTRO
ALENTEJO Algarve
Da versão inicial dos Programas de Ação para as
reprogramações, eliminaram-se 15 projetos (7
promovidos por entidades privadas e 8 por entidades
públicas ou entidades não empresariais) e incluíram-
se 46 projetos (promovidos por entidades públicas ou
entidades não empresariais).
Em termos de investimento o rácio público/privado
dos projetos âncora passou de 2,8 para 3,6.
Dos 19 projetos eliminados, 3 seriam promovidos
por entidades privadas e 16 por entidades públicas
ou entidades não empresariais. Por outro lado, dos
16 projetos incluídos apenas 1 envolve um promotor
privado.
Em termos de investimento o rácio público/privado
dos projetos âncora manteve-se em 0,5.
No decurso das várias revisões aos Programas de
Ação, foram eliminados 21 projetos (dos quais um
promovido por entidades privadas) e incluídos 22
projetos (nomeadamente 7 associados a entidades
privadas).
Em termos de investimento o rácio público/privado
dos projetos âncora passou de 6,3 para 0,8.
Apesar de não terem sido realizadas reprogramações,
o número de projetos âncora passou de 48 para
35, entre as versões inicias e atuais dos Programas
de Ação, com uma redução quer dos promotores
públicos, quer dos privados.*
Em termos de investimento o rácio público/privado
dos projetos âncora passou de 0,3 para 0,4.
Figura 11. Revisão dos projetos âncora nos Programas de Ação.
Fonte: Programas de Ação das EEC-PROVERE iniciais e revistos.
*Nota: Os elementos disponíveis, que apontam no sentido da inexistência de reprogramações, não permitem uma análise com maior detalhe relativamente aos projetos eliminados.
Estudo de Avaliação da Estratégia e do Processo de Implementação das Estratégias de Eficiência Coletiva (EEC) - PROVERE
33
MECANISMOS DE PENALIZAÇÃO
Para além das responsabilidades supramencionadas, os
Despachos de Reconhecimento criaram condições para
que existisse um processo circular no âmbito do qual os
resultados das ações supramencionadas retroalimentassem
não só eventuais alterações nos Programas de Ação como
também a decisão relativa ao processo de reconhecimento.
Assim, previa-se que a avaliação realizada um ano após
o reconhecimento seria um marco fundamental para a
apreciação dos resultados e tomada de decisão, referindo
cada Despacho que “a avaliação poderá, nomeadamente,
ter como consequências uma proposta de revisão da
decisão de reconhecimento, ter reflexos nas decisões
de suficiência de recursos para o financiamento dos
projetos-âncora cujas candidaturas ainda não tenham
sido concretizadas e/ou induzir um processo de revisão
do Programa, que passe, por exemplo, pela integração de
novos projetos no Programa de Ação aprovado ou pela
alteração do seu território de intervenção”.
Apesar de as Autoridades de Gestão dos PO Regionais
terem competência para tomarem todas as decisões
decorrentes das avaliações realizadas (com exceção
da revogação do reconhecimento formal que estaria
dependente de decisão dos ministros signatários dos
Despachos de Reconhecimento), não existiram mecanismos
que demonstrem a operacionalização, nos casos de
incumprimento, de medidas corretivas (além das adotadas
pelas CCDR no âmbito da revisão dos Programas de Ação ou
da mediação feita no sentido de ajustar, dentro do possível,
o calendário da abertura de concursos dos PO Regionais às
necessidades das estratégias) ou de medidas penalizadoras
(a única revogação que existiu foi por desistência do
consórcio).
A este respeito, salienta-se que a maioria dos stakeholders
auscultados, independentemente da sua tipologia,
considera que no final do primeiro ano de implementação
das EEC-PROVERE não estavam reunidas as condições
necessárias para fosse realizada uma avaliação completa,
rigorosa e consequente. No entanto, na perspetiva
das CCDR/Autoridades de Gestão dos PO Regionais
Financiadores a prorrogação dos prazos não teve reflexos
muitas vezes numa implementação eficaz das estratégias
e a ausência de consequências por incumprimento
(justificada, por exemplo, pela falta de orientação superior
sobre a continuidade do Programa) levou a que alguns
Programas de Ação fossem perpetuados mesmo com
poucos ou nenhuns projetos âncora aprovados.
Estudo de Avaliação da Estratégia e do Processo de Implementação das Estratégias de Eficiência Coletiva (EEC) - PROVERE
34
4.5 COMPROMISSOS ASSUMIDOS RELATIVAMENTE A PRAZOS DE EXECUÇÃO E OBTENÇÃO DE RESULTADOS
Questão 5 – Os compromissos assumidos nos Programas de Ação aprovados no que respeita a prazos de
execução e obtenção de resultados são suficientemente claros e permitem uma avaliação objetiva do seu
grau de concretização? Os prazos e resultados estabelecidos à partida encontram-se indexados às condições
a estabelecer pelas Autoridades de Gestão dos PO financiadores em sede de aprovação das operações e do
seu posterior acompanhamento? De que forma devem ser aferidos esses prazos e resultados face a essas
condições?
• O ritmo a que foram lançados os concursos não favoreceu o cumprimento dos prazos de execução e obtenção
de resultados. Estes eram claros à partida e permitiriam, noutras condições, avaliar o grau de concretização dos
Programas de Ação no que se refere aos projetos âncora;
• Os diferentes stakeholders apontam as limitações de uma avaliação baseada nestes compromissos, ainda que,
especificamente as CCDR/Autoridades de Gestão dos PO Regionais, assinalem a importância de existirem objetivos
concretos definidos a priori;
• Complementarmente, as condições subjacentes aos concursos lançados pelas Autoridades de Gestão dos PO
financiadores pareceram, em alguns casos, constituir um obstáculo adicional aos potenciais promotores.
AVALIAÇÃO DO DESEMPENHO DAS EEC-PROVERE COM BASE NOS COMPROMISSOS ASSUMIDOS
No que se refere à efetiva concretização dos Programas
de Ação, a avaliação do desempenho das EEC-PROVERE
está indexada ao cumprimento de regras estabelecidas
na fase de reconhecimento (prazos de execução e
obtenção de resultados no âmbito dos projetos âncora
previstos nos Despachos de Reconhecimento) e na fase de
implementação das EEC-PROVERE (condições implícitas aos
concursos no âmbito dos quais os projetos das diferentes
estratégias se poderiam candidatar).
REGRAS PREVISTAS NA FASE DE RECONHECIMENTO
No que se refere aos Despachos de Reconhecimento e
atendendo “à necessidade de uma rápida implementação do
Programa de Ação”, os Ministros signatários determinaram
que o investimento estimado para projetos âncora deveria ser
candidatado na sua totalidade até 18 meses da comunicação
da decisão relativa ao reconhecimento, cumprindo a seguinte
distribuição: 30% do investimento candidatado até 6 meses,
70% até 12 meses e 100% até 18 meses.
Considerando que mais de metade do investimento dos
projetos âncora públicos e privados previstos deveria ser
candidatado aos diferentes eixos dos PO Regionais e ao
COMPETE (SI), importa salientar que da análise realizada ao
calendário e número de concursos abertos (aprofundada
no âmbito da questão de avaliação 2) resultou a evidência
de um enquadramento pouco favorável ao cumprimento
destas regras. Por exemplo, 6 meses após a assinatura
dos Despachos de Reconhecimento apenas o PO Regional
do Alentejo tinha aberto concursos dirigidos a entidades
públicas e outras entidades não empresariais e 12 meses
a contar dessa mesma data ainda não tinham sido criadas
oportunidades semelhantes pelos PO Regionais do Centro
e Algarve. No entanto, se em vez da data da assinatura
formal dos Despachos de Reconhecimento, for considerada
a data de comunicação da decisão às Entidades Líderes dos
Consórcios, isto é, Novembro de 2009, então para além
do PO Regional do Alentejo, também o do Norte tinha
procedido à abertura de concursos dirigidos a entidades
públicas e outras entidades não empresariais.
Ao mesmo tempo, quer em Janeiro de 2010 quer em Maio
do mesmo ano, apenas tinham sido publicados 4 avisos
no âmbito dos SI, num prazo muito curto relativamente à
assinatura dos Despachos de Reconhecimento, o que exigia
uma capacidade de resposta muito elevada da parte dos
potenciais promotores (Figura 12).
Estudo de Avaliação da Estratégia e do Processo de Implementação das Estratégias de Eficiência Coletiva (EEC) - PROVERE
35
Nota: Os prazos previstos nos Despachos de Reconhecimento referem 3 períodos de aferição da execução e obtenção de resultados: 6 meses, 12 meses e 18 meses. As setas verdes assinalam estes períodos considerando como data inicial a da assinatura dos Despachos de Reconhecimento e as setas vermelhas têm por referência a data de notificação da decisão às Entidades Líderes dos Consórcios.
Figura 12. Prazos de execução e obtenção de resultados no âmbito dos projetos âncora previstos nos Despachos de Reconhecimento.
Neste sentido, é possível concluir que os PO Regionais e o
COMPETE não conseguiram, na sua plenitude, “proceder
à abertura de concursos em condições, nomeadamente
de prazo (…), que [permitissem] a boa concretização do
Programa de Ação e das exigências em termos de ritmos
de execução previstas”, o que limitou a capacidade das
entidades líderes de fazerem “cumprir a calendarização das
ações previstas no Programas de Ação, bem como as metas
e indicadores apresentados e validados pela Autoridade
de Gestão” ou de “assegurar um ritmo de submissão e
posterior execução física e financeira da componente
pública e da componente privada que garantam o
equilíbrio entre as duas tipologias de investimento” como
inicialmente previsto nos Despachos de Reconhecimento.
Importa referir, neste contexto, que existem diferenças nas
apreciações relativas ao cumprimento dos compromissos
assumidos ou ausência do mesmo que se prendem com
o próprio processo de avaliação e os prazos considerados.
Por exemplo, a CCDR-Centro não procedeu a esta avaliação
(pelos motivos expostos na questão de avaliação anterior)
e a CCDR-Norte avaliou o cumprimento das metas aquando
do processo de avaliação (entre Abril e Junho de 2011),
considerando que a maioria das EEC-PROVERE atingiu e
superou o previsto no Despacho no que se refere à meta
de 30% (reportando-se a Julho de 2010, data de fecho do
primeiro aviso aberto no âmbito do PO Regional Norte) e
que pelo menos metade das EEC-PROVERE ficou abaixo da
meta de 70% (aferidas em Novembro de 2011).
De forma distinta, a CCDR-Alentejo aferiu o cumprimento da
meta relativa ao prazo de um ano, isto é, de 70% aquando
da elaboração do relatório anual de avaliação de 2010 (em
Setembro), sinalizando que apenas uma das EEC (Valorização
dos Recursos Silvestres) tinha superado o previsto no Despacho.
Adicionalmente, no que se refere à CCDR-Algarve verifica-
se que o reporte às duas metas, de 30% e 70% foi integrado
em relatórios distintos, nomeadamente no relatório
anual de acompanhamento e monitorização de 2009 e no
relatório do primeiro semestre de 2010, respetivamente. A
entidade em questão salientava no primeiro relatório que
“apesar dos promotores terem apresentado candidaturas
sempre que foram abertos concursos a que os seus projetos
se podiam candidatar, a meta estabelecida [30% até Janeiro
de 2010] não foi alcançada em nenhuma das EEC-PROVERE.
A manter-se a atual situação, o cumprimento da outra meta
prevista [70% até Julho de 2010] afigura-se de muito difícil
execução”. No relatório do primeiro semestre de 2010
referia-se o seguinte: “a outra meta prevista no mesmo
ponto do Despacho (…) também não foi atingida”.
(Primeiros Avisos)
Estudo de Avaliação da Estratégia e do Processo de Implementação das Estratégias de Eficiência Coletiva (EEC) - PROVERE
36
As diferentes tipologias de stakeholders auscultados
defendem esta perspetiva, considerando as Entidades
Líderes dos consórcios e os membros das redes que
os compromissos assumidos em termos de prazos de
execução e obtenção de resultados não foram adequados
e reconhecendo as CCDR/Autoridades de Gestão dos PO
Regionais que estes não eram exequíveis e que, por esse
motivo, não deveriam constituir a única base da avaliação
do desempenho das EEC-PROVERE e dos resultados
alcançados (ver Tabela 11).
No entanto, na perspetiva destas últimas entidades, que
perfilham como fundamental a existência de objetivos
mínimos que garantam o sucesso das estratégias, foram
criadas, através das sucessivas prorrogações dos prazos,
condições para um desempenho globalmente mais
satisfatório do que o verificado em fases subsequentes às
estipuladas nos Despachos de Reconhecimento, não tendo
havido a desejada capacidade de resposta por parte dos
eventuais promotores.
Tabela 11. Avaliação das Entidades Líderes e dos membros dos consórcios sobre a adequação dos compromissos assumidos aquando do reconhecimento das estratégias.
% de Entidades Líderes dos Consórcios que consideram que os compromissos assumidos aquando do
reconhecimento das estratégias não foram adequados95,8%
% de membros dos consórcios que consideram que os compromissos assumidos aquando do
reconhecimento das estratégias não foram adequados70,8%
REGRAS PREVISTAS NA FASE DE IMPLEMENTAÇÃO
Os Despachos assinados pelos Ministros signatários
deixavam claro que o reconhecimento dos projetos
integrantes dos Programas de Ação não correspondia
a uma pré-aprovação e que ainda que as Autoridades
de Gestão dos PO financiadores devessem assegurar a
disponibilidade de recursos necessária para garantir o
financiamento dos projetos âncora, estes (bem como os
projetos complementares) tinham que ser submetidos aos
diferentes concursos que viessem a ser abertos e respeitar
as condições implícitas aos mesmos (mérito absoluto,
cumprimento dos requisitos regulamentares gerais e
específicos dos fundos e dos Programas e cumprimento das
regras dos avisos e orientações técnicas dos concursos).
Neste contexto, a par do número reduzido de concursos
abertos, a necessidade dos vários projetos serem
apresentados nos termos, condições e prazos fixados
pela Autoridade de Gestão, de cumprirem todos os
requisitos administrativos formais relativos ao processo
de candidatura e de disporem, sempre que fosse o caso
de projetos técnicos de engenharia/arquitetura aprovados
nos termos legais e respetivo parecer sectorial, apresentou-
se como um obstáculo à apresentação/admissão de
candidaturas por parte dos eventuais promotores e
subsequente aprovação.
A título de exemplo, refira-se o aviso de abertura de
concurso específico para PROVERE n.º 15/SI/2011 ao
qual se podiam candidatar “os projetos de investimento
já identificados como projetos âncoras ou projetos
complementares nos Programas de Ação aprovados e
formalmente reconhecidos como EEC-PROVERE, tal como
constam da documentação que suportou o despacho de
reconhecimento ou, quando aplicável, das alterações ou
reformulações entretanto aprovadas no quadro do processo
de avaliação e reprogramação das EEC-PROVERE”.14
No âmbito deste concurso, foram apresentadas mais de 100
candidaturas com um investimento total de mais de 200
milhões de euros (para uma dotação limitada a 60 milhões
de euros), observando-se que nos PO Regionais (à exceção
do Algarve), a proporção de candidaturas não admitidas foi
em média de 62,9% (ver Tabela 12).
14 Refira-se que já a alteração ao aviso de abertura do concurso anterior (15/SI/2009) previa o seguinte: “Os projetos deverão respeitar os montantes máximos de investimento previstos em sede de Programa de Ação PROVERE”.
Estudo de Avaliação da Estratégia e do Processo de Implementação das Estratégias de Eficiência Coletiva (EEC) - PROVERE
37
Tabela 12. Candidaturas e investimentos apresentados e aprovados no âmbito do aviso n.º 15/SI/2011.
CANDIDATURAS APRESENTADAS
(N.º)
CANDIDATURAS NÃO ADMITIDAS
(%)
CANDIDATURAS APROVADAS
(N.º)
DOTAÇÃO (MILHÕES €)
INVESTIMENTO APRESENTADO (MILHÕES €)
INVESTIMENTO APROVADO
(%)
PO Norte 28 60,5% 7 15 59,5 42,5%
PO Centro 52 48,1% 17 20 96,3 34,4%
PO Alentejo 10 80,0% 1 5 19,3 2,0%
PO Algarve 2 0% 2 5 0,9 61,6%
COMPETE 14 14,3% 11 15 56,7 77,6%
Fonte: Avisos Concursos e Observatório do QREN.
Note-se que entre as condições específicas de
enquadramento dos projetos PROVERE neste concurso
incluía-se a necessidade do investimento proposto em
candidatura não poder ser superior ao montante previsto
no Programa de Ação PROVERE em que o projeto se inseria,
sob pena de inelegibilidade da candidatura. Várias das
candidaturas apresentadas não foram admitidas por esta
razão.
Os diferentes stakeholders reconhecem que este foi um
fator condicionador que gerou descontentamento nos
atores envolvidos e confusão num processo que, de acordo
com as expetativas, deveria facilitar a concretização dos
projetos reconhecidos como estratégicos aquando do
reconhecimento.
Estudo de Avaliação da Estratégia e do Processo de Implementação das Estratégias de Eficiência Coletiva (EEC) - PROVERE
38
4.6. ALTERAÇÕES NO CONTEXTO SOCIOECONÓMICO
Questão 6 – Em que medida as alterações no contexto socioeconómico afetaram a operacionalização
dos PROVERE, obrigando (ou devendo a obrigar) a adaptações ou ajustamentos nos Programas de Ação
inicialmente estabelecidos ou mesmo do instrumento de política no seu conjunto?
• As alterações no contexto socioeconómico afetaram de forma significativa a operacionalização do PROVERE, sendo
uma das principais causas para a revisão da maioria dos Programas de Ação inicialmente definidos;
• Em resultado dos processos extraordinários de revisão (no âmbito dos quais ocorreu a desistência de vários projetos
e a introdução de novas iniciativas), foi agravado o investimento público previsto no âmbito dos projetos âncora;
• Apesar de não ter sido realizada nenhuma adaptação ao instrumento PROVERE em resposta às alterações
socioeconómicas, no âmbito do QREN foram colocadas em prática algumas iniciativas que visavam agilizar a
execução dos projetos aprovados como a criação de uma linha de crédito para projetos privados;
• A auscultação às Entidades Líderes dos Consórcios revelou que a totalidade considera que as alterações
socioeconómicas tiveram impactos negativos na operacionalização das estratégias.
O PROVERE NO CONTEXTO SOCIOECONÓMICO DE CRISE
A operacionalização do PROVERE decorreu num contexto
socioeconómico particularmente difícil, resultante de uma
crise sem precedentes. Esta crise, que se fez sentir em toda
a Europa e em Portugal, sobretudo a partir de 2008, tem
passado por diversas fases: desde a fase inicial da crise
financeira, caraterizada sobretudo por problemas ao nível
da estabilidade do sistema financeiro (provocada pelo
colapso de um dos maiores bancos de investimento dos
Estados Unidos, o Lehman Brothers Bank) com impactos
na liquidez das economias; seguindo-se a fase da crise
económica e social, com repercussões na retração da
atividade económica e no emprego; até à fase da crise
orçamental, com as análises negativas dos mercados
financeiros sobre a sustentabilidade das finanças públicas
de diversos países a colocarem sérios problemas ao
financiamento das respetivas economias e a levarem estes
países a recorrerem ao Fundo Europeu de Estabilização
Financeira e a adotarem planos de austeridade orçamental.
Em Portugal, as diversas fases da crise têm coexistido,
dando origem a problemas de liquidez, a uma recessão
pronunciada, a uma redução do consumo e do investimento
privado e a dificuldades acrescidas de consolidação
orçamental e do mercado de trabalho.
Como forma de dar resposta a esta crise e de minimizar
os seus efeitos na implementação dos instrumentos de
política (como o PROVERE), foram colocadas em prática, no
âmbito do QREN, algumas iniciativas que visavam agilizar a
execução dos projetos aprovados, nomeadamente:
• A criação de uma linha de crédito para projetos privados
(integrada num conjunto mais vasto de 12 medidas para
acelerar a execução de projetos empresariais);
• A elaboração dos Memorandos de Entendimento entre o
Governo e a Associação Nacional de Municípios Portugueses
(ANMP) para a promoção da execução dos Investimentos de
Iniciativa Municipal no seio do QREN;
• A reprogramação do QREN e dos seus PO (ver Figura
13).
Estudo de Avaliação da Estratégia e do Processo de Implementação das Estratégias de Eficiência Coletiva (EEC) - PROVERE
39
Figura 13. Iniciativas implementadas para agilizar a execução dos projetos aprovados.
Em particular, nos dois Memorandos foi definido um
conjunto de medidas15, das quais se destaca, pelo
contributo para a minimização dos constrangimentos
financeiros dos promotores, o aumento das taxas
de cofinanciamento para 80% a aplicar a todos os
projetos em execução e às novas operações dos
Municípios, Comunidades Intermunicipais (CIM), Áreas
Metropolitanas e Setor Empresarial Municipal. De referir
que este aumento podia ir até aos 85% no caso da despesa
executada e apresentada em 2011.
OS EFEITOS DAS ALTERAÇÕES SOCIOECONÓMICAS NO PROVERE
As alterações verificadas no contexto socioeconómico
já descritas, como a redução do consumo e do
investimento privado, aliadas às restrições financeiras
sentidas pelos promotores e à diminuição da confiança
na evolução da economia portuguesa tiveram um forte
impacto no desenrolar do PROVERE. Estas alterações
obrigaram à revisão da maioria dos Programas de Ação,
nomeadamente à eliminação de projetos (âncoras ou
complementares) em que se verificou a desistência por
15 Ministério da Economia, da Inovação e do Desenvolvimento e Associação Nacional de Municípios Portugueses, Memorando de Entendimento entre o Governo da República Portuguesa e a Associação Nacional de Municípios Portugueses para promover a Execução dos Investimentos de iniciativa Municipal no âmbito do Quadro de Referência Estratégico Nacional (2007-2013), Março de 2010; Ministério da Economia, da Inovação e do Desenvolvimento e Associação Nacional de Municípios Portugueses, Segundo Memorando de Entendimento entre o Governo da República Portuguesa e a Associação Nacional de Municípios Portugueses para promover a Execução dos Investimentos de iniciativa Municipal no âmbito do Quadro de Referência Estratégico Nacional (2007-2013), Fevereiro de 2011.
parte dos promotores e à inclusão de novas iniciativas
(com maior garantia de rápida execução como referido
na questão de avaliação 4) de modo a manter os
compromissos assumidos.
As alterações no contexto socioeconómico conduziram
igualmente a um recuo das expetativas inicialmente
depositadas ao nível do envolvimento do tecido
empresarial nos Programas de Ação e a um aumento
da participação do setor público. Desta forma, entre
as versões iniciais e revistas dos Programas de Ação,
observa-se uma aproximação do investimento público
ao investimento privado previsto para os projetos
âncora (sendo que o rácio passou de 0,7 para 0,8).
Estas mudanças foram possibilitadas pela aplicação das
medidas enunciadas nos Memorandos de Entendimento
e apresentadas anteriormente.
De sinalizar ainda o crescimento da “taxa de mortalidade”
dos projetos aprovados no âmbito do PROVERE, que
colocaram riscos acrescidos à prossecução dos objetivos
definidos pelas EEC. A Tabela 13 apresenta alguns exemplos
de projetos âncora anulados no âmbito do PROVERE.
Estudo de Avaliação da Estratégia e do Processo de Implementação das Estratégias de Eficiência Coletiva (EEC) - PROVERE
40
Tabela 13. Exemplos de projetos âncoras anulados no âmbito do PROVERE.
PROJETOS ANULADOS
Nome projeto PromotorInvestimento previsto
(milhões de euros)
INOVARURAL Energia pela Oliveira Tira Chuva – Valorização de Resíduos, Lda. 5.938
Douro – Região Vinhateira
Quinta da Pereira – Hotel Rural, SPA & Wine
Quinta da Pereira e Enricas Agro Turismo, Lda. 1.327
Aldeias do Xisto Promoção internacional das lojas Aldeias do Xisto de Portugal
Saber das Mãos – Sociedade de Comércio, Lda. 411
Villa Sicó Ansião Park Hotel 3 estrelas GPS – Tour, Lda. 2.786
Fonte: PO Norte e PO Centro.
Em alinhamento com o supramencionado, todas as
Entidades Líderes dos Consórcios auscultadas através
do questionário consideraram que as alterações
socioeconómicas afetaram a operacionalização do
PROVERE, apresentando como principais consequências a
desistência de projetos bem como atrasos na sua execução
(ver Figura 14).
Nota: As Entidades Líderes dos Consórcios podiam selecionar mais do que uma opção no questionário.
Figura 14. Efeitos das alterações no contexto socioeconómico.
Estudo de Avaliação da Estratégia e do Processo de Implementação das Estratégias de Eficiência Coletiva (EEC) - PROVERE
41
4.7 CONTRIBUTO PARA O DESENVOLVIMENTO DE ECONOMIAS DE REDE INTRA-TERRITORIAIS E PARA O DESENVOLVIMENTO DE ESTRATÉGIAS DINAMIZADORAS DE REDES INTER-TERRITORIAIS
Questão 7 – Qual o contributo das EEC-PROVERE para o desenvolvimento de economias de rede intra-
territoriais onde as economias de aglomeração são pouco relevantes (importância da escala territorial das
intervenções, relevante para a obtenção de massa crítica suficiente para o desenvolvimento de projetos)?
Questão 8 – Qual o contributo das EEC-PROVERE para o desenvolvimento de estratégias dinamizadoras
de redes inter-territoriais entre áreas de baixa densidade e entre estas e territórios mais desenvolvidos
(designadamente entre PROVERE, entres estes e os Clusters e com Parcerias para a Regeneração Urbana)?16
• As redes heterogéneas dos consórcios, com uma forte representatividade das empresas, constituíram um
enquadramento propício para o trabalho colaborativo que, não encontrando eco nos instrumentos de
cofinanciamento mobilizados, ocorreu sobretudo numa base informal e entre entidades do mesmo território;
• As atividades desenvolvidas pelas Entidades Líderes dos Consórcios no sentido da promoção da interação
entre membros e da disseminação das estratégias junto de outras entidades contribuíram para a criação e,
fundamentalmente, para o reforço das relações;
• Ao contrário dos efeitos alcançados ao nível das dinâmicas intra-territoriais, os contributos para as relações ao
nível inter-territorial são limitados, sendo poucos os exemplos que evidenciam atividades ou projetos com entidades
nacionais externas aos territórios de intervenção e menos os que assumem um enfoque internacional.
CONSÓRCIOS E PROMOTORES: COMPOSIÇÃO E DISTRIBUIÇÃO GEOGRÁFICA
A heterogeneidade dos consórcios criou condições
facilitadoras para o trabalho colaborativo, verificando-
se que, de acordo com os dados do GMA, todos os
consórcios envolvem entidades de várias tipologias,
incluindo empresas, municípios, instituições de ensino e
de investigação e desenvolvimento tecnológico (I&DT),
associações de desenvolvimento local e outras entidades.
Em maior detalhe, no que se refere à composição dos
consórcios, verifica-se que, em média, as empresas
representam mais de 50% das entidades e constata-se
que as instituições de ensino e I&DT se encontram sub-
representadas, mesmo considerando as fragilidades
inerentes a estes territórios.
Figura 15. Composição dos consórcios.
Fonte: GMA12.
16 Propõe-se uma resposta integrada às Questões 7 e 8 pela proximidade das temáticas em análise, debruçando-se as duas sobre os contributos das EEC-PROVERE para dinâmicas de eficiência coletiva.
Estudo de Avaliação da Estratégia e do Processo de Implementação das Estratégias de Eficiência Coletiva (EEC) - PROVERE
42
Complementarmente, a análise aos promotores de projetos
enquadrados em EEC-PROVERE coloca as entidades
privadas entre as que apresentam uma maior proporção
de projetos complementares (representando as entidades
públicas e outras entidades não empresariais a maior
parcela dos promotores de projetos âncora).
No entanto, no que se refere à distribuição dos promotores
(e com base nos elementos disponibilizados pelas Entidades
Líderes dos Consórcios no GMA) existe uma grande
diversidade entre as EEC-PROVERE, como demonstram os
casos de Montemuro, Arada e Gralheira, Aldeias do Xisto
e Recursos Silvestres (com um envolvimento maior das
associações de desenvolvimento local em projetos âncora
ou complementares), do Douro Região Vinhateira e Aldeias
Históricas (com uma presença residual de entidades de
ensino e I&D por oposição, por exemplo, à EEC A Cultura
Avieira), da Aquanatur, Terra Fria Transmontana, Turismo e
Património do Vale do Côa e Estâncias Termais (com uma
grande proporção de municípios associados à promoção de
projetos âncora) e das Paisagens Milenares, Mercados do
Tejo e Âncoras do Guadiana (com uma participação elevada
das empresas nos projetos âncora e complementares).
Adicionalmente, atendendo à distribuição geográfica
dos promotores de projetos constata-se que na maioria
dos casos a cobertura das operações apresentadas pelas
Entidades Líderes dos Consórcios no GMA corresponde
à área de intervenção estabelecida nos Despachos de
Reconhecimento, embora existam algumas exceções.
Sinalize-se, neste contexto, que estava previsto que os
projetos complementares pudessem localizar-se em
zonas não consideradas de baixa densidade, desde que
devidamente comprovada a sua indispensabilidade para a
boa implementação do respetivo Programa de Ação.
Em particular, nos casos em que há projetos a serem
desenvolvidos além da abrangência geográfica dos
Despachos de Reconhecimento isso ocorre pela intervenção
de empresas líderes a nível nacional (como acontece na EEC
O Montado de Sobro e Cortiça, que apresenta projetos nas
NUTS III do Douro e Vouga, de Lisboa e do Baixo Alentejo)
ou por um efeito de difusão e apropriação dos objetivos e
mais-valias da estratégia em territórios adjacentes (como
sucede na EEC Valorização dos Recursos Silvestres, que
apresenta projetos nas NUTS III do Alentejo Central e do
Alto Alentejo).
De referir também que a maior parte dos projetos âncora
e complementares estão associados às NUTS III do Baixo
Alentejo, do Alto Trás-os-Montes, do Alto Alentejo, do
Tâmega e do Douro (por esta ordem), integrando as
mesmas o grupo de NUTS onde ocorre sobreposição de um
maior número de EEC-PROVERE (3 ou 4 em cada NUTS).
DINÂMICAS INTERNAS E EXTERNAS
Em termos gerais, as Entidades Líderes dos Consórcios
revelam no GMA que estão satisfeitas com a composição,
amplitude e distribuição geográfica das respetivas redes,
bem como com o compromisso dos membros relativamente
às atividades e projetos desenvolvidos no contexto da EEC-
PROVERE e com os processos de interação entre as diferentes
entidades da rede. Não obstante, em alguns casos assumem
algumas dificuldades de operacionalização dos Programas
de Ação, sobretudo associadas às realidades internas (por
exemplo, as relativas à desmobilização dos atores).
Complementarmente, mais de metade dos membros
reconhece que o contributo das EEC-PROVERE para a
criação e aprofundamento das interações (economias de
aglomeração) no território-alvo foi muito positivo. Saliente-
se que esta é a área à qual uma maior proporção de
stakeholders associa níveis de contributo elevado ou muito
elevado, o que parece estar relacionado com as atividades
desenvolvidas nos seios dos consórcios, sobretudo as
relacionadas com processos de interação entre atores e
com a promoção das estratégias (ver Figuras 16 e 17).
ATIVIDADES FACILITADORAS DA INTERAÇÃO
• Reuniões com os membros do consórcio e promotores de projetos (reuniões de assembleia, com os grupos técnicos
ou individuais)
• Visitas a promotores de projetos
• Disponibilização de informação sobre avisos de abertura de concurso e acompanhamento de candidaturas
• Realização de workshops técnicos e temáticos e criação de grupos de trabalho permanente envolvendo os parceiros
Estudo de Avaliação da Estratégia e do Processo de Implementação das Estratégias de Eficiência Coletiva (EEC) - PROVERE
43
EXEMPLO ESPECÍFICO DE ATIVIDADE DESENVOLVIDA NO ÂMBITO DAS EEC-PROVERE
Aldeias do Xisto
Entre as atividades de interação promovidas destacam-se a criação de grupos de trabalho permanentes com os municípios
(com técnicos designados para interagir com a Entidade Líder do Consórcio) e com os promotores privados, a constituição
de uma mailing list para divulgação permanente dos avisos de abertura de concurso, a realização de sessões de trabalho
com os consorciados para preparação de candidaturas, o acompanhamento próximo de operações aprovadas articulando as
partes envolvidas (promotor, fornecedores, órgãos de gestão) e o agenciamento da operação junto das entidades e parceiros
públicos e privados relevantes (por exemplo, entrevistas para a revista das Aldeias do Xisto, envolvimento nas reuniões de
trabalho dos grupos, integração nos meios/suportes promocionais como a central de reservas, o site, os guias, etc.).
ATIVIDADES DE PROMOÇÃO DA EEC-PROVERE
• Sessões de divulgação na fase das ações preparatórias e do reconhecimento formal
• Participação em feiras e festivais (nacionais, ibéricos e internacionais)
• Organização e participação em eventos (sessões públicas, seminários e workshops) e programas (rádio e televisivos)
• Estudos, livros, artigos e documentos de caraterização
• Criação e atualização periódica de sites e blogues
Figura 16. Exemplos de atividades facilitadoras da interação das EEC-PROVERE.
Fonte: GMA12 e Relatórios de Autoavaliação.
EXEMPLO ESPECÍFICO DE ATIVIDADE DESENVOLVIDA NO ÂMBITO DAS EEC-PROVERE
Valorização dos Recursos Silvestres
Entre as atividades de promoção realizadas destacam-se a elaboração dos estudos das cadeias de valor das plantas aromáticas
e medicinais, do medronho e dos cogumelos (mercado interno e mercado externo), a realização de campanhas nacionais e
internacionais de promoção, a organização dos festivais das aguardentes e de chás do mundo e de encontros de oportunidades
de negócio, a promoção de ações de disseminação da estratégia em universidades, escolas superiores, escolas profissionais,
associações de produtores e empresários e a realização de workshops dirigidos a promotores e de visitas técnicas.
Figura 17. Exemplos de atividades de promoção das EEC-PROVERE.
Fonte: GMA12 e Relatórios de Autoavaliação
Estudo de Avaliação da Estratégia e do Processo de Implementação das Estratégias de Eficiência Coletiva (EEC) - PROVERE
44
De forma distinta, os dados do GMA relativos à satisfação
com os processos de interação com outras entidades
fora da rede colocam este indicador entre os menos
favoráveis e ainda que cerca de metade das Entidades
Líderes dos Consórcios reconheça estar satisfeita a este
nível a maioria não considera que o desenvolvimento de
estratégias dinamizadoras de redes com territórios mais
desenvolvidos seja uma prioridade. Este facto reflete-se
não só nas atividades desenvolvidas a este nível no âmbito
dos consórcios, mas também nas apreciações realizadas
pelos membros da rede através das quais se evidencia um
contributo limitado das EEC para o fomento de dinâmicas
inter-territoriais (ver Tabela 14).
Tabela 14. Avaliação das Entidades Líderes e dos membros dos consórcios sobre a criação e aprofundamento de redes no território e com territórios mais desenvolvidos.
% de Entidades Líderes dos Consórcios que consideram a criação e aprofundamento de redes no território
entre as principais prioridades87,5%
% de Entidades Líderes dos Consórcios que consideram a criação e aprofundamento de redes com
territórios mais desenvolvidos entre as principais prioridades29,2%
% de membros dos consórcios que consideram que o contributo da EEC-PROVERE para a criação e
aprofundamento de redes no território foi elevado ou muito elevado58,9%
% de membros dos consórcios que consideram que o contributo da EEC-PROVERE para a criação e
aprofundamento de redes com territórios mais desenvolvidos foi elevado ou muito elevado44,0%
As apreciações realizadas e as evidências recolhidas neste
domínio não correspondem às expetativas iniciais, patentes,
por exemplo nas condicionantes e recomendações
apresentadas pela Comissão de Avaliação aquando do
processo de reconhecimento, que visavam reforçar os laços
entre EEC-PROVERE, entre estes e EEC de outras tipologias,
como os Clusters (assegurando a diferenciação), entidades
regionais de turismo e GAL (alinhando os Programas de
Ação e operações previstas com as ELD) e entre EEC-
PROVERE e iniciativas de cooperação transfronteiriça.
Embora na maior parte das situações não se verifique
que as propostas da Comissão de Avaliação tenham sido
apropriadas como prioritárias na operacionalização das
estratégias (por exemplo, as relações entre as EEC-PROVERE
e as EEC-Clusters17), existem alguns casos que se destacam,
entre eles:
• O envolvimento do Turismo do Douro e do Alentejo
enquanto promotores de projetos das EEC Douro –
Região Vinhateira, Zona dos Mármores, O Montado de
Sobro e Cortiça e InMotion;
• As relações mantidas entre a Entidade Líder do Consórcio
das Aldeias do Xisto e os GAL do território de intervenção;
• O protocolo estabelecido entre a Entidade Líder do
Consórcio das Aldeias do Xisto e o Centro Tecnológico
Nacional Agro Alimentário da Extremadura e as
atividades desenvolvidas no âmbito da EEC Âncoras do
Guadiana no projeto POCTEP Território e Navegabilidade
do Baixo Guadiana.
Sinalizam-se ainda, neste contexto, algumas atividades com
enfoque internacional, nomeadamente as que conduziram
à integração da Entidade Líder do Consórcio das Aldeias do
Xisto no Smartrural (integrante da Rede Europeia de Living
Labs) e à internacionalização do Arouca Geopark nas Redes
Europeia e Global de Geoparques.
17 A este respeito refira-se que as condicionantes e recomendações apresentadas pela Comissão de Avaliação apontavam no sentido de uma maior articulação e diferenciação entre as EEC: Zona dos Mármores e Cluster da Pedra Natural, Reinventar e Descobrir e Polo do Turismo, O Montado do Sobro e da Cortiça e Polo das Indústrias de Base Florestal e o Douro – Região Vinhateira e Cluster dos Vinhos da Região Demarcada do Douro.
Estudo de Avaliação da Estratégia e do Processo de Implementação das Estratégias de Eficiência Coletiva (EEC) - PROVERE
45
FATORES FACILITADORES E CONDICIONADORES DOS CONTRIBUTOS
PARA O REFORÇO DAS DINÂMICAS INTRA E INTER-TERRITORIAIS
Tal como enfatizado pelas CCDR/Autoridades de Gestão
dos PO Regionais, no âmbito desta análise, importa
considerar um conjunto amplo de fatores, incluindo o
tempo de maturação das estratégias, os processos de
concertação necessários no seio dos consórcios, as relações
estabelecidas com atores chave, etc., com influência
nos efeitos expetáveis e observáveis das atividades
das EEC-PROVERE. Por exemplo, numa estratégia que
resulta da fusão de várias propostas, como o Buy Nature,
compreende-se que as principais dinâmicas ocorram
no interior da estratégia, sobretudo entre entidades
envolvidas na coordenação (ver Estudo de Caso). Por outro
lado, numa estratégia orientada para a profissionalização
de um conjunto de fileiras produtivas numa abordagem
que procura aproximar entidades públicas (em especial
do SCTN) e tecido empresarial, como a Valorização
dos Recursos Silvestres, é expetável que as dinâmicas
ocorram fundamentalmente, mas não só, no território de
intervenção e entre os membros do consórcio. Finalmente,
em estratégias mais consolidadas, apoiadas em fases
anteriores ou suportadas em redes de atores já cimentadas,
como as Aldeias do Xisto, espera-se o reforço das realidades
já existentes e a aposta em novas relações, sobretudo inter-
territoriais.
ESTUDO DE CASO
Funcionamento em rede no seio dos consórcios
Considerando o vasto território da EEC Buy Nature e a inexistência de tradição de cooperação entre as entidades
proponentes das 3 candidaturas fundidas (Buy Nature – Turismo Sustentável em Áreas Classificadas, PROVERE Serra da
Estrela e Geopark Naturtejo – Turismo de Natureza num contexto de Inovação e Competitividade), foram estabelecidos
desde a fase inicial diversos mecanismos para consolidar a estratégia resultante.
Entre os mecanismos criados destaca-se a operacionalização da Comissão de Coordenação Estratégica, constituída pelos
seguintes elementos: um representante do ICNF; um representante da Região de Turismo do Centro; um representante
da Agência Regional de Promoção do Turismo do Centro; um representante do Pólo de Turismo da Serra da Estrela; um
representante da Naturtejo; um representante da ADXTUR; um representante da Associação das Aldeias Históricas de
Portugal; um representante de 2 municípios do polo da Serra da Estrela; e um representante da Agência Gardunha 21.
A existência desta Comissão contribuiu, por um lado, para aproximar os territórios e criar novas relações de cooperação
entre os principais agentes neles sediados e, por outro, para mitigar os efeitos da alteração da Entidade Líder do
Consórcio (do ICNF para a Agência de Desenvolvimento Gardunha 21) e reforçar o compromisso das entidades presentes
no consórcio.
A consolidação destas sinergias implicou esforço, tempo e dedicação, limitando, de alguma forma, os resultados
esperados ao nível da execução dos projetos âncora e complementares previstos.
Estudo de Avaliação da Estratégia e do Processo de Implementação das Estratégias de Eficiência Coletiva (EEC) - PROVERE
46
4.8 CONTRIBUTO PARA O REFORÇO DA INOVAÇÃO ORGANIZACIONAL E TECNOLÓGICA
Questão 9 – Qual o contributo das EEC-PROVERE para o reforço da inovação organizacional (desde logo na
articulação entre agentes e atores locais, tendo designadamente em vista a profissionalização das fileiras de
especialização regional e local, estratégias de comercialização dos produtos locais e regionais, qualidade/
certificação de produtos, etc.) e tecnológica (e.g. nas fileiras de produção e comercialização de produtos)?
• Os principais contributos das atividades para a inovação ocorrem ao nível dos projetos apoiados no âmbito dos
SI do QREN e dos subprogramas do ProDeR, não tendo sido acionados mecanismos de discriminação positiva que
incentivassem uma maior participação das entidades do SCT nos projetos âncora e complementares das estratégias
ou que fomentassem a cooperação (neste último caso, por exemplo, através do SIAC);
• O número de concursos específicos ou com orçamentos específicos abertos no âmbito do SI Inovação - Inovação
Produtiva foi reduzido e as dotações orçamentais tiveram que ser reforçadas na maior parte dos casos. Estes
concursos permitiram a aprovação de várias dezenas de iniciativas complementares, mas apenas de uma dúzia
de projetos âncora em pouco mais de metade das EEC-PROVERE reconhecidas (uma proporção de operações
envolvendo promotores privados muito abaixo do sinalizado nos Programas de Ação);
• Os restantes concursos específicos ou com orçamentos específicos, lançados no âmbito do SI Inovação
Empreendedorismo Qualificado ou SI Qualificação PME não acolheram a mesma recetividade por parte dos
potenciais beneficiários com projetos enquadrados em EEC-PROVERE, sendo que de 3 concursos abertos resultam
apenas 2 projetos aprovados;
• Estes resultados apontam para um desajuste entre oportunidades criadas e possibilidades/necessidades dos atores
envolvidos;
• Ainda que, na maior parte dos casos, a inovação gerada ocorra, como a expetativa inicial, a um nível incremental
e com pouca expressividade, existem algumas iniciativas interessantes relacionadas com a profissionalização das
fileiras de especialização regional e com a introdução de fatores inovadores organizacionais e tecnológicos nas
estratégias de produção e comercialização de produtos.
A INOVAÇÃO NO PROVERE
Imbuída no próprio conceito de EEC, a inovação surge no
Enquadramento das EEC como um dos principais veículos
para o reforço da competitividade dos territórios de baixa
densidade, sendo expetável, nos termos deste documento
orientador, que as estratégias evidenciassem capacidade
para alavancar, entre outros aspetos, atividades de base
económica inovadoras e intensivas em conhecimento.
Aliás, o próprio processo de seleção previu que a
valoração do mérito das estratégias e Programas de Ação
passasse pela apreciação dos contornos inovadores das
propostas apresentadas a reconhecimento. Contribuindo
para a avaliação da qualidade, o indicador dedicado aos
elementos inovadores dos Programas de Ação focava,
contudo, aspetos gerais relacionados, por exemplo, com
os conteúdos temáticos, os bens e serviços a produzir, a
organização, as tecnologias e a promoção e comunicação.
Globalmente, o indicador em questão reuniu apreciações
satisfatórias (chegando mesmo a revelar-se como um
dos mais positivamente cotados na apreciação do
mérito das propostas apresentadas a reconhecimento)
e, ainda que várias referências tenham sido feitas à
“introdução de alguma inovação”, sobretudo incremental,
antecipava-se que os projetos propostos melhorassem as
práticas produtivas, permitissem a exploração de novos
produtos, gerassem novos modelos de comercialização,
Estudo de Avaliação da Estratégia e do Processo de Implementação das Estratégias de Eficiência Coletiva (EEC) - PROVERE
47
acrescentassem serviços, melhorassem infraestruturas,
incrementassem a capacidade de alojamento e atração
dos territórios e fomentassem (por arrastamento e
demonstração) o trabalho colaborativo e em rede.
OS INSTRUMENTOS DE APOIO RELEVANTES
Apresentando objetivos distintos, os Sistemas de Incentivos
às Empresas do QREN (SI), o Sistema de Apoio às Ações
Coletivas (SIAC), algumas medidas do ProDeR como as
relativas à Inovação e Desenvolvimento Empresarial
(Subprograma 1), à Diversificação da Economia e Criação de
Emprego (Subprograma 3) e as várias medidas transversais
referentes ao conhecimento e competências (Subprograma
4), distinguiam-se no quadro de apoios elencados no
Enquadramento como particularmente relevantes para
o reforço da inovação organizacional e tecnológica e para
o estímulo da iniciativa empresarial em territórios pouco
dinâmicos nesse ponto de vista (ver Figura 18).
Figura 18. Principais instrumentos de apoio à inovação mobilizados.
Fonte: Equipa de Avaliação.
No que se refere aos SI, importa aprofundar dois
instrumentos: o SI Inovação e o SI Qualificação PME na
medida em que cumpre ao primeiro apoiar a inovação
no tecido empresarial, pela via da produção de novos
bens, serviços e processos que suportem a sua progressão
na cadeia de valor e o reforço da sua orientação para os
mercados internacionais (projetos de Inovação Produtiva),
bem como estimular o empreendedorismo qualificado e o
investimento estruturante em novas áreas com potencial de
crescimento (projetos de empreendedorismo qualificado) e
que cumpre ao segundo promover a competitividade das
PME através do aumento da produtividade, da flexibilidade
e da capacidade de resposta e presença ativa no mercado
global (projetos individuais ou conjuntos e projetos de
cooperação).
Saliente-se, neste contexto, que não foram abertos avisos
específicos para PROVERE no âmbito do Vale Inovação
(dirigido a projetos apresentados por PME para aquisição
de serviços de consultoria e de apoio à inovação a
entidades do Sistema Científico e Tecnológico - SCT) e do
Vale I&DT (para a aquisição de serviços de I&DT a entidades
do SCT) ou outros instrumentos de apoio à I&DT, não se
incentivando à partida a participação das entidades do SCT
na concretização das estratégias.
No âmbito dos projetos de Inovação Produtiva foram
publicados dois avisos de abertura de concurso, específicos
para PROVERE, em 2009 (21/SI/2009) e em 2011 (15/
SI/2011), com dotações que ascendiam a 20 e a 60 milhões
de euros respetivamente. Nestes concursos estavam
previstas, entre outras majorações, a correspondente ao
“tipo de estratégia” (10 p.p.).
A análise aos resultados dos dois concursos permite
evidenciar que foram aprovados 41 projetos, com um
investimento total próximo dos 96,6 milhões de euros,
dos quais apenas 30,1% corresponderam a operações
sinalizadas como estruturantes nos Programas de Ação (ver
Tabela 15).
Estudo de Avaliação da Estratégia e do Processo de Implementação das Estratégias de Eficiência Coletiva (EEC) - PROVERE
48
Tabela 15. Análise aos concursos específicos para PROVERE lançados pelo SI Inovação (projetos de Inovação Produtiva).
PO NORTE PO CENTRO PO ALENTEJO PO ALGARVE COMPETE TOTAL
Dotação prevista nos AAC (milhões de euros) 20 25 9 6 20 80
Investimento total aprovado (milhões de euros) 28,2 32,5 5,8 0,5 29,6 96,6
Projetos aprovados (nº) 10 15 5 2 9 41
Projetos âncora aprovados (nº) 3 5 0 0 4 12
EEC-PROVERE com projetos aprovados (nº) 6 6 2 1 - 14*
*Nota: A EEC Turismo e Património do Vale do Côa apresenta projetos aprovados no âmbito dos PO Regionais do Norte e do Centro.
Fonte: Avisos dos concursos e Observatório do QREN.
Na medida em que somente 3 projetos se encontram associados aos setores da indústria e dos serviços, os 38 projetos
no setor do turismo totalizam um investimento equivalente a 95,9 milhões de euros. De referir também que 45,7% deste
montante corresponde a 8 projetos (promovidos no âmbito de 4 estratégias18), dos quais apenas 3 âncoras (ver Figura 19).
Figura 19. Exemplos de projetos com investimentos elevados apoiados no âmbito do SI Inovação (projetos de Inovação Produtiva).
Fonte: Observatório do QREN, Programas de Ação e notícias publicadas nos media pelos promotores.
Para além dos projetos apoiados no âmbito destes
concursos, existem outros (também no domínio da
Inovação Produtiva) cujos promotores recorreram a avisos
de abertura gerais. Um exemplo destes casos é o projeto
complementar enquadrado no Minho-IN, CH Design & Wine
Hotel. Com um investimento na ordem dos 3,3 milhões
de euros, esta operação foi apoiada pelo PO Regional do
Norte na sequência de um aviso geral. Outro, também
apoiado pelo mesmo PO no âmbito de um concurso geral,
é o projeto âncora Quinta do Paço de Cidadelhe - Hotel
Rural (Douro – Região Vinhateira), com um investimento
próximo dos 3,5 milhões de euros. Adicionalmente, com
18 Turismo e Património do Vale do Côa (com 3 projetos), Aquanatur e Aldeias do Xisto (com 2 projetos cada) e Villa Sicó (com 1 projeto).
valores semelhantes de investimento (2,9 milhões de
euros) sinaliza-se o projeto complementar Eco/Experience
Camp Santiago enquadrado na EEC Reinventar e Descobrir
e apoiado pelo PO Alentejo.
Complementarmente, nos projetos de empreendedorismo
qualificado foi publicado um único concurso (22/SI/2009),
específico para PROVERE. Embora previsse uma dotação
que ascendia a 17,5 milhões, apenas 1 das 16 candidaturas
(e 0,4 milhões de euros dos 18,1 milhões de euros do
investimento total candidatado) foi aprovada. O projeto
em questão corresponde a uma operação âncora da EEC
Turismo e Património do Vale do Côa.
Estudo de Avaliação da Estratégia e do Processo de Implementação das Estratégias de Eficiência Coletiva (EEC) - PROVERE
49
Relativamente aos projetos individuais e conjuntos e
aos projetos de cooperação do SI Qualificação PME
sinaliza-se a publicação de dois avisos de abertura de
concurso, ambos em 2009 (23/SI/2009 e 24/SI/2009),
envolvendo uma dotação de 15,4 milhões de euros. Nestes
concursos estavam previstas, entre outras majorações, a
correspondente ao “tipo de estratégia” (5 p.p.). Não existem
projetos aprovados no segundo concurso e do primeiro
resulta apenas 1 projeto (complementar), enquadrado na
EEC INOVARURAL e com um investimento equivalente a
93,7 mil euros.
Considerando o SIAC, observa-se um subaproveitamento
deste instrumento que, sendo concetualmente facilitador
da competitividade, da inovação e da eficiência empresarial
coletiva (já que visa a criação e difusão alargada de novos
conhecimentos, e a endogeneização de competências
qualificantes), só foi mobilizado no âmbito do PO Regional
do Alentejo, que publicou avisos de abertura de concurso
com dotação específica para PROVERE (nº3/SIAC, nº 4/
SIAC e nº5/SIAC). Reunindo uma dotação de 4 milhões,
os 3 concursos permitiram a aprovação de 3 projetos
(enquadrados em 2 EEC-PROVERE), com um investimento
total inferior a 1 milhão de euros. De salientar que 2 destes
projetos são iniciativas âncoras da EEC Zona dos Mármores.
Finalmente refiram-se as medidas e ações incluídas
nos diferentes Subprogramas do ProDeR. Ainda que a
indisponibilidade de dados impeça que sejam retiradas
conclusões sobre o contributo deste Programa para a
concretização das operações âncora e complementares
incluídas nas estratégias das várias EEC-PROVERE
reconhecidas, importa destacar que as Entidades Líderes
dos Consórcios sinalizaram no GMA vários projetos
apoiados pelo ProDeR.
Adicionalmente, destacam-se os dados publicados pelo PO
Regional do Centro no Relatório de Execução de 2012, que
apontam para a existência de 97 projetos apoiados em 6
EEC-PROVERE da Região, com um investimento perto de
53,6 milhões de euros.
Considerando, em conjunto, os apoios concedidos no
âmbito dos SI e do SIAC (concursos específicos ou com
dotação específica para PROVERE), constata-se que
apenas 17 das EEC-PROVERE formalmente reconhecidas
estão envolvidas nos 46 projetos aprovados e que
destes, apenas 15 são âncora, atingindo um investimento
na ordem dos 29,8 milhões de euros. Este montante
correspondeu a 25,5% da dotação prevista nos 8 concursos
acima analisados. Ao mesmo tempo, atendendo apenas
aos projetos promovidos por privados (excetuando,
portanto, o SIAC), estes resumem-se a 43, dos quais 13
âncoras enquadrados em 5 EEC-PROVERE. Note-se ainda
que estas 13 operações corresponderam a 11,3% dos
projetos privados dessas 5 EEC-PROVERE, associados
nos Programas de Ação aos PO Regionais e COMPETE.
Correspondem ainda a 7,3% dos projetos âncora privados
de todas as EEC-PROVERE associados a estes Programas
financiadores, o que é indicativo de uma execução reduzida
dos investimentos inicialmente previstos pelas entidades
privadas que integraram os consórcios.
Desta forma, os resultados apontam no sentido de um
desajuste entre oportunidades criadas através dos concursos
e possibilidades/necessidades dos atores privados
envolvidos. Neste contexto, uma reduzida capacidade de
resposta por parte dos eventuais promotores, a perceção
de inadequação dos instrumentos por parte dos membros
do consórcio e as evidências de um ritmo de abertura de
concursos pouco favorável, são fatores que contribuem
para um número limitado de operações em execução. São
também aspetos que refletem o afastamento da realidade
às expetativas iniciais no que se refere aos contributos dos
projetos apoiados para a inovação.
ESPECIALIZAÇÃO E COMERCIALIZAÇÃO
De forma geral, a auscultação dos stakeholders corrobora
que o contributo dos projetos em execução para o reforço da
inovação organizacional e tecnológica foi pouco expressivo
ainda que se observe uma perspetiva ligeiramente mais
positiva no que se refere ao contributo das EEC-PROVERE
para os mesmos objetivos (ver Tabela 16).
Estudo de Avaliação da Estratégia e do Processo de Implementação das Estratégias de Eficiência Coletiva (EEC) - PROVERE
50
Tabela 16. Contributos atingidos ou expetáveis dos projetos e das EEC-PROVERE para a inovação na perspetiva dos membros das redes.
CONTRIBUTOS ATINGIDOS OU EXPETÁVEIS (% DE MEMBROS DOS CONSÓRCIOS QUE CONSIDERAM QUE OS CONTRIBUTOS SÃO ELEVADOS OU MUITO ELEVADOS) PROJETO EEC-PROVERE
Reforçar a inovação através da otimização dos modelos organizacionais 27,4% 38,1%
Reforçar a inovação através da reorganização dos processos produtivos, diferenciação ou criação de novos produtos ou melhoria da sua qualidade 42,3% 55,4%
Desenvolver estratégias focadas no reforço da qualidade e certificação de produtos locais ou regionais 39,3% 56,5%
A estes resultados associam-se alguns exemplos concretos de projetos interessantes no que se refere, por um lado, à
profissionalização das fileiras de especialização regional e local e, por outro lado, à introdução de fatores inovadores
organizacionais e tecnológicos nas estratégias de produção e comercialização dos produtos (ver Figura 20).
QUINTAS DO AZEITE - QUINTA DO PRADO
Projeto âncora integrado na EEC INOVARURAL, em particular no objetivo de promoção da ecoprodução. Apoiado no
âmbito do ProDeR, o projeto envolve a plantação de um olival em sistema de produção biológico, a construção do lagar e o
projeto turístico (reconstrução de estabelecimento de hospedagem). Este projeto está ligado à produção do azeite Acushla,
competitivo e premiado a nível nacional e internacional (pelo modo de produção biológico, impacto comunicativo, design da
embalagem, imagem gráfica do rótulo e packaging).
GRANITO DAS PEDRAS FINAS DE PONTE DE LIMA: AFIRMAÇÃO DA MARCA EM NOVOS PRODUTOS E MERCADOS
Projeto âncora integrado na EEC Minho-IN e apoiado pelo PO Regional do Norte, envolvendo a Câmara de Ponte de Lima e o
Instituto Politécnico de Viana de Castelo. O projeto pretende reforçar a cooperação, através da criação de uma rede, no âmbito
do qual os parceiros estão empenhados na valorização do produto através da inovação (dignificação do granito, certificação
da qualidade, criação de novos produtos) e da internacionalização, quer na componente industrial, quer na componente de
artesanato. Pretende também que se proceda à recuperação do passivo ambiental (transformação num parque da pedra,
visitável) e à deslocalização das atividades que estão espalhadas de forma pouco sustentável. Este projeto complementa-se
com uma iniciativa futura de criação do polo industrial do granito (que integrará as indústrias e os artesãos).
BEIRA BAIXA TERRA DE EXCELÊNCIA – PROGRAMA DE EVENTOS DE INTERNACIONALIZAÇÃO E VALORIZAÇÃO DOS PRODUTOS DA TERRA
Projeto âncora integrado na EEC Beira Baixa, apoiado pelo PO Regional do Centro, no âmbito do qual se distinguem atividades
como a participação da EEC-PROVERE por dois anos consecutivos na Feira dos Vinhos e Sabores de Lisboa (2011 e 2012)
que permitem promover a marca Beira Baixa, os produtos regionais desta região e incentivar os produtores da região a
trabalharem em conjunto na promoção dos seus próprios produtos bem como na promoção e comercialização dos demais. A
participação e a área de demonstração aumentaram do primeiro para o segundo ano e foram alavancados negócios.
Estudo de Avaliação da Estratégia e do Processo de Implementação das Estratégias de Eficiência Coletiva (EEC) - PROVERE
51
REDECOR - REDE TEMÁTICA DO SOBREIRO E DA CORTIÇA
Projeto âncora integrado na EEC O Montado de Sobro e Cortiça que, apoiado pelo ProDeR, visa incentivar o aparecimento de
redes de tratamento e difusão da informação técnica e científica por várias instituições de forma a otimizar a sua transferência
junto de potenciais interessados. O projeto envolve uma parte significativa dos principais intervenientes da fileira da cortiça,
englobando laboratórios do estado, centros tecnológicos, associações setoriais, universidades, institutos de investigação e
entidades internacionais.
PROMOÇÃO DO TURISMO INDUSTRIAL – ROTA DOS MÁRMORES
Projeto âncora integrado na EEC Zona dos Mármores apoiado pelo PO Regional do Alentejo através do SIAC. Visando divulgar
o património dos mármores de forma articulada com o património cultural e paisagístico da região, o projeto envolve uma
parceria protocolada entre Município de Borba, Turismo do Alentejo, E.R.T. e empresários do setor dos mármores no âmbito da
qual foi identificado um conjunto de locais de interesse e foi sinalizada a disponibilidade das empresas extrativas e indústrias
transformadoras de mármore para integrarem a rota, disponibilizando as suas instalações para a receção de visitantes.
Figura 20. Exemplos de projetos que contribuem para a profissionalização das fileiras.
Fonte: GMA12.
Nestes projetos, como em outros semelhantes, destaca-se a aposta no reforço da articulação entre agentes e atores locais
como principal elemento de inovação, um aspeto que foi marcadamente referido pelas Entidades Líderes dos Consórcios e
CCDR/Autoridades de Gestão dos PO Regionais como uma das principais mais-valias da iniciativa PROVERE.
REDE TEMÁTICA PARA A VALORIZAÇÃO DOS RECURSOS SILVESTRES DO MEDITERRÂNEO
Projeto âncora integrado na EEC Valorização dos Recursos Silvestres que, apoiado pelo ProDeR, envolve uma fase de
sistematização de informação (revisão bibliográfica, recolha etnográfica, preparação de fichas temáticas de produção e
transformação e de análise de viabilidade económica) e uma fase de divulgação da informação (capacitação empresarial
para aplicação de novas tecnologias e processos de produção e transformação e ações de cooperação e organização setorial)
nas fileiras das plantas aromáticas medicinais, condimentares e tintureiras, cogumelos, medronho e mel. Entre as atividades
desenvolvidas destacam-se as ações de demonstração e divulgação, os estudos de embalamento e técnicas de conservação e
a conceção de novos produtos e formas de comercialização.
Estudo de Avaliação da Estratégia e do Processo de Implementação das Estratégias de Eficiência Coletiva (EEC) - PROVERE
52
4.9 CONTRIBUTO PARA O REFORÇO DA COLABORAÇÃO ENTRE ENTIDADES
Questão 10 – Qual o contributo das EEC-PROVERE para o reforço da colaboração entre as várias entidades
envolvidas no consórcio (entre atores públicos e privados, entre empresas, entre empresas e entidades de
suporte, entre entidades de suporte) no âmbito de atividades baseadas na inovação e criatividade e centradas
na valorização mercantil de recursos endógenos, na dinamização do empreendedorismo local (sobretudo
jovem e qualificado) e no âmbito de atividades de qualificação de ativos?
• Não tendo constituído prioridades da maioria das estratégias ou encontrado eco no quadro de medidas e mecanismos
de discriminação positiva mobilizados, foram muito pouco expressivas as atividades e projetos desenvolvidos no
âmbito das estratégias com efeitos ao nível da qualificação de ativos ou da promoção do empreendedorismo jovem
e qualificado;
• Pelo contrário, e como seria expetável dados os objetivos do PROVERE e pelos focos temáticos das estratégias,
a maior parte dos projetos e atividades visou a promoção turística (da biodiversidade, do património ambiental
e natural, por um lado, e do património cultural, histórico e arquitetónico, por outro lado) e/ou a valorização
económica dos produtos e recursos locais;
• A cooperação entre entidades foi valorizada por alguns promotores que, apesar de terem projetos individuais,
fomentaram redes e parcerias para ganharem escala;
• Ainda que em número reduzido, existem algumas iniciativas que fomentam a criatividade e assentam em bases
colaborativas.
VALORIZAÇÃO MERCANTIL DOS RECURSOS, DINAMIZAÇÃO DO EMPREENDEDORISMO E
QUALIFICAÇÃO DE ATIVOS
Avaliando os contributos das EEC-PROVERE para o reforço
dos processos de cooperação com vista à dinamização do
empreendedorismo e à qualificação dos ativos, os membros
das redes expressam reservas, considerando que os efeitos
das atividades desenvolvidas se encontram ao mesmo
nível (limitado) dos referentes à criação e aprofundamento
de redes com territórios mais desenvolvidos e do
reforço da inovação através da otimização dos modelos
organizacionais. Pelo contrário, o contributo para os
processos de cooperação com vista à valorização mercantil
dos recursos endógenos reúne avaliações mais positivas,
posicionando-se entre os aspetos mais valorizados
pelos stakeholders. Estes resultados sobrepõem-se
às apreciações das Entidades Líderes dos Consórcios,
reconhecendo a maioria que tanto o empreendedorismo
como a qualificação de ativos não foram prioridades das
estratégias desenhadas (ver Tabela 17).
Tabela 17. Avaliação das Entidades Líderes dos Consórcios e dos membros dos consórcios sobre os processos de cooperação com vista à valorização mercantil dos recursos, à dinamização do empreendedorismo e à qualificação de ativos.
% de Entidades Líderes dos Consórcios que consideram o estímulo à cooperação com vista à valorização
mercantil dos recursos entre as principais prioridades66,7%
% de Entidades Líderes dos Consórcios que consideram o estímulo à cooperação com vista à dinamização
do empreendedorismo entre as principais prioridades45,8%
% de Entidades Líderes dos Consórcios que consideram o estímulo à cooperação com vista à qualificação
de ativos entre as principais prioridades33,3%
Estudo de Avaliação da Estratégia e do Processo de Implementação das Estratégias de Eficiência Coletiva (EEC) - PROVERE
53
% de membros dos consórcios que consideram que o contributo da EEC-PROVERE para processos de
cooperação com vista à valorização mercantil dos recursos foi elevado ou muito elevado57,7%
% de membros dos consórcios que consideram que o contributo da EEC-PROVERE para processos de
cooperação com vista à dinamização do empreendedorismo foi elevado ou muito elevado47,0%
% de membros dos consórcios que consideram que o contributo da EEC-PROVERE para processos de
cooperação com vista à qualificação dos recursos humanos foi elevado ou muito elevado41,7%
Note-se que os Programas de Ação iniciais e revistos
indicavam 19 projetos estruturantes apoiados pelo POPH,
associados a 8 EEC-PROVERE, e com um investimento
previsto de 11,6 milhões de euros. Complementarmente,
estes Programas integravam 7 projetos dedicados ao
empreendedorismo, enquadrados em 4 EEC-PROVERE e
com um investimento estimado em 21,3 milhões de euros
(incluindo um projeto de 15,0 milhões inserido na EEC
Reinventar e Descobrir). Na Figura 21 apresentam-se alguns
exemplos destes projetos âncora.
EXEMPLOS DE PROJETOS ÂNCORA DE FORMAÇÃO INCLUÍDOS NOS PROGRAMAS DE AÇÃO
• Plano de Formação em Turismo e Lazer (INOVARURAL)
• Plano de Formação dos Agentes Económicos e Culturais (Rota do Românico)
• Plano de Formação (Estâncias Termais)
• Formação Modular Certificada (Turismo e Património do Vale do Côa)
• Plano de Formação (Aldeias do Xisto)
• Investigação e Intercâmbios Científicos (Villa Sicó)
• Centro Novas Oportunidades do Setor da Pedra Natural (Zona dos Mármores)
• Formação Especializada (Valorização dos Recursos Silvestres)
EXEMPLOS DE PROJETOS ÂNCORA DE APOIO AO EMPREENDEDORISMO INCLUÍDOS NOS PROGRAMAS DE
AÇÃO
• Competitividade e Empreendedorismo em Baixa Densidade (Minho-In)
• Programa de Apoio ao Micro-empreendedorismo (Turismo e Património do Vale do Côa)
• Serviço de Apoio às Empresas (Valorização dos Recursos Silvestres)
• Instrumento Financeiro de Apoio ao Empreendedorismo (Reinventar e Descobrir)
Figura 21. Exemplos de projetos âncora incluídos nos Programas de Ação nas áreas da qualificação de ativos e do empreendedorismo.
Fonte: Programas de Ação iniciais e previstos.
Sinalize-se ainda que, de acordo com os dados disponíveis,
apenas 3 dos projetos âncora associados ao POPH se
encontram aprovados (nomeadamente os enquadrados
nas EEC INOVARURAL, Aldeias do Xisto e Valorização dos
Recursos Silvestres) e apenas 2 das iniciativas ligadas ao
empreendedorismo avançaram (em particular as inseridas
nas EEC Minho-In e Valorização dos Recursos Silvestres).
Adicionalmente encontram-se apoiadas pelo POPH várias
operações complementares na EEC Aldeias Históricas
(incluindo programas de formação-ação e formações
modulares certificadas).
Estes resultados deixam refletir, por um lado, a reduzida
orientação dos Programas de Ação, a priori, para os
objetivos relacionados com a qualificação de ativos e com
o fomento do empreendedorismo e, por outro lado, as
dificuldades de concretização de algumas das iniciativas
previstas. Neste contexto não poderá deixar de se referir
a ausência de um tratamento diferenciado dos projetos
enquadrados em EEC-PROVERE no âmbito do POPH e o
insuficiente aproveitamento das oportunidades criadas por
instrumentos de apoio ao empreendedorismo.
Estudo de Avaliação da Estratégia e do Processo de Implementação das Estratégias de Eficiência Coletiva (EEC) - PROVERE
54
Por outro lado, no que se refere às operações relativas à
valorização mercantil dos recursos, às quais as Entidades
Líderes dos Consórcios associam maior grau de prioridade
e os membros dos consórcios associam maiores efeitos das
atividades promovidas no seio das EEC-PROVERE, importa
destacar que, na generalidade dos casos, os focos temáticos
das estratégias visam a promoção turística da biodiversidade,
património ambiental e natural e do património cultural,
histórico e arquitetónico dos territórios de intervenção. O
enfoque na valorização económica de produtos e recursos
locais ocorre num número limitado de EEC-PROVERE.
Por tal motivo, os projetos âncora incluídos nos Programas
de Ação, iniciais e revistos, que têm como objetivo central
a valorização, surgem sobretudo associados às primeiras
duas dimensões (promoção turística da biodiversidade,
património ambiental ou natural e promoção turística do
património cultural, histórico e arquitetónico), ou seja,
apenas uma pequena parte se refere a produtos e recursos
locais. Na Figura 22 apresentam-se alguns exemplos destes
projetos âncora.
EXEMPLOS DE PROJETOS ÂNCORA DE PROMOÇÃO TURÍSTICA INCLUÍDOS NOS PROGRAMAS DE AÇÃO
• Programa de Valorização Turística e Paisagística de Tresminas (Aquanatur)
• Plano de Valorização Turistica do Geopark (Buy Nature)
• Valorização e Requalificação Ambiental do Parque das Termas (Estâncias Termais)
• Valorização Ambiental da Albufeira do Caia (InMotion)
• Valorização da Reserva Natural das Lagoas de Santo André e da Sancha (Reinventar e Descobrir)
EXEMPLOS DE PROJETOS ÂNCORA DE VALORIZAÇÃO DE PRODUTOS E RECURSOS LOCAIS INCLUÍDOS NOS
PROGRAMAS DE AÇÃO
• Promoção e Valorização do Azeite de Trás-os-Montes DOP (INOVARURAL)
• Programa de Valorização da Cortiça no Alentejo (O Montado de Sobro e Cortiça)
• Centro de Valorização dos Produtos Silvestres do Mediterrâneo (Valorização dos Recursos Silvestres)
• Valorização e Gestão dos Resíduos: Criação de Sub-Produtos (Zona dos Mármores)
• Valorização de Produtos Tradicionais: Unidade Produtiva Modelo – Salina Tradicional (Âncoras do Guadiana)
Figura 22. Exemplos de projetos âncora incluídos nos Programas de Ação nas áreas da promoção turística e da valorização de produtos e recursos locais.
Fonte: Programas de Ação iniciais e previstos.
COOPERAÇÃO, INOVAÇÃO E CRIATIVIDADE
Apesar das perspetivas dos stakeholders, incluindo
das CCDR e Autoridades de Gestão dos PO Regionais,
apontarem para a existência de alguns, mas importantes,
efeitos do reforço da colaboração em atividades centradas
na valorização mercantil dos recursos e, ainda que menos,
no empreendedorismo e na qualificação de ativos, importa
salientar que estes contributos não apresentam uma
relação direta com os instrumentos de cofinanciamento
que foram mobilizados. Note-se que foram quase
inexistentes as medidas de apoio que, na sua génese,
consolidam processos colaborativos (por exemplo, projetos
SIAC ou projetos SI Qualificação PME – Projetos Conjuntos
ou de Cooperação). Assim sendo, as dinâmicas coletivas
surgem numa lógica extra projeto, isto é, numa abordagem
na qual o projeto procura ganhar escala e valorizar-se por
associação a outras atividades do território.
Da auscultação realizada é possível distinguir várias
iniciativas nas quais ocorre este processo, em particular
as que dizem respeito a investimentos de menor escala. A
título de exemplo, referem-se duas iniciativas, uma ligada
à promoção turística e outra à valorização económica dos
recursos:
• Solar Egas Moniz – projeto complementar enquadrado
na Rota do Românico (apoiado pelo PO Norte através do
SI Inovação – Inovação Produtiva) no âmbito do qual o
Estudo de Avaliação da Estratégia e do Processo de Implementação das Estratégias de Eficiência Coletiva (EEC) - PROVERE
55
promotor estabeleceu um conjunto de iniciativas com
quintas próximas (produtoras e engarrafadoras de vinho
e criadoras de gado), pequenos comerciantes (produtos
frescos, bicicletas) e artesãos para realização de visitas
e passeios turísticos e pedagógicos e para a valorização
dos produtos locais. Com a integração na Rota e este
círculo de relações, esta casa de charme ganha escala
e com a aposta em produtos locais e biológicos e com
as experiências que disponibiliza tem conseguido
diferenciar-se, tendo conseguido já bons resultados em
termos da sua divulgação a nível nacional e internacional
e em termos das suas taxas de ocupação;
• Monte do Troviscal: Apicultura em Modo Biológico –
projeto complementar inscrito na EEC Valorização dos
Recursos Silvestres (apoiado pelo ProDeR, Subprograma
1) que corresponde à instalação de 300 colmeias e
uma unidade para extração do mel (uma das fileiras
promovidas pela EEC-PROVERE) e que beneficia da
criação de uma rede colaborativa com mais três
promotores em situação semelhante, permitindo ganho
de escala de mercado (por exemplo, conseguem em
conjunto exportar o produto).
Complementarmente, no que concerne à inovação e à
criatividade, refira-se que os principais contributos se
apresentaram ao nível incremental, muito em resultado
da criação de novos serviços, melhoria de infraestruturas
e aumento da capacidade de alojamento e atração dos
territórios (através dos apoios fornecidos no âmbito
do SI Inovação – Inovação Produtiva). No entanto, e
considerando que a análise realizada na questão anterior
se focou nos instrumentos e operações ligadas à inovação,
importa destacar agora os aspetos criativos. Neste
contexto, sublinhe-se que, pela natureza das operações
apoiadas (muitas das quais centradas na valorização e
requalificação de património edificado e de infraestruturas
e equipamentos ou focadas na recuperação, ampliação
e construção de unidades hoteleiras ligadas à saúde e
bem-estar) não existiu muito espaço para introdução de
elementos criativos. Por este motivo, alguns dos projetos
mais criativos encontram-se associados a projetos
imateriais (muitos dos quais apoiados pelo PO Regional do
Centro ao abrigo do regulamento de PCI) e estão assentes
em bases colaborativas. Na Figura 23 apresentam-se alguns
exemplos destes projetos âncora.
Figura 23. Exemplos de projetos criativos promovidos pelas EEC-PROVERE.
Fonte: GMA12.
Atelier Design Thinking and Doing - Aldeias Históricas
Água Musa - Aldeias do Xisto
Estudo de Avaliação da Estratégia e do Processo de Implementação das Estratégias de Eficiência Coletiva (EEC) - PROVERE
56
4.10 CONTRIBUTO PARA O AUMENTO DA ATRATIVIDADE DOS TERRITÓRIOS DE BAIXA DENSIDADE
Questão 11 – Qual o contributo das EEC-PROVERE para o aumento da atratividade dos territórios de baixa
densidade e para a captação e fixação de empresas, população, investimentos e talentos?
• Quer a maior parte das operações aprovadas no âmbito do PROVERE, quer os grandes investimentos cofinanciados
pelas diferentes medidas podem ser agrupados em três categorias, dizendo respeito a infraestruturas e equipamentos
municipais e intermunicipais; a unidades hoteleiras de saúde e bem-estar; e a atividades de promoção da identidade
regional;
• Com um potencial contributo para a atratividade do território fundamentalmente associado à captação de turistas,
estas operações encontram-se alinhadas com os principais focos temáticos das estratégias;
• O momento em que é conduzida esta avaliação não permite que se afira o grau de concretização dos indicadores
formulados aquando do reconhecimento das EEC-PROVERE. Ainda assim, a maioria das Entidades Líderes dos
Consórcios apresenta uma perspetiva positiva relativamente aos efeitos alcançados ou a alcançar sobretudo ao
nível do reforço da atratividade do território.
GRANDES INVESTIMENTOS COM VISTA AO AUMENTO DA ATRATIVIDADE DOS TERRITÓRIOS DE BAIXA DENSIDADE19
Aos territórios de baixa densidade encontra-se tipicamente
associado um ciclo de casualidade cumulativa, no qual
a reduzida capacidade ao nível do empreendedorismo e
inovação gera a desqualificação dos territórios em termos
de capital humano, investimento e emprego (sobretudo
qualificado). É de extrema importância que se prevejam
mecanismos e medidas que consigam inverter esta
tendência para um ciclo virtuoso que tire partido dos fatores
de competitividade distintivos destas regiões (turismo,
riqueza património, cultura e natureza). É precisamente
neste enquadramento que se situam as operações
apoiadas no âmbito do PROVERE e, subsequentemente,
o seu potencial de valorização dos recursos endógenos
das regiões mais debilitadas, através da captação de
investimentos com potencial de arrastamento para outras
áreas, contribuindo de forma vincada para o aumento da
atratividade dos territórios de baixa densidade.
Embora os Programas de Ação das várias EEC-PROVERE
integrem projetos distintos, uma análise aos grandes
investimentos permite agrupar as operações em 3 grandes
categorias, que concorrem na sua globalidade para o
reforço da atratividade dos territórios:
• Infraestruturas e equipamentos municipais e
intermunicipais;
• Unidades hoteleiras de saúde e bem-estar; e
• Atividades de promoção da identidade regional.
Focando a análise na primeira categoria (relativa
às infraestruturas e equipamentos municipais e
intermunicipais), sinaliza-se o potencial de um conjunto
de investimentos para o aumento da qualidade de vida dos
habitantes e para a atração de turistas, como os relacionados
com a requalificação, revitalização e construção de espaços,
paisagens e edifícios (vias e ciclovias, parques, museus e
mosteiros, entre outras infraestruturas e equipamentos
municipais e intermunicipais).
19 Os projetos âncoras e complementares de grande envergadura refletem as principais apostas das diferentes EEC-PROVERE e envolvem expetativas mais elevadas no que se refere ao potencial contributo para a atratividade dos territórios e inversão do ciclo vicioso de perda de competitividade. Neste contexto, atendendo a que o investimento médio aprovado ascende a 900 mil euros, assume-se que os projetos de grande envergadura são aqueles em que o investimento aprovado se encontra acima de 2,7 milhões de euros, ou seja, no mínimo três vezes mais que o investimento médio.
Estudo de Avaliação da Estratégia e do Processo de Implementação das Estratégias de Eficiência Coletiva (EEC) - PROVERE
57
Relativamente aos grandes investimentos enquadrados
na segunda categoria supracitada (referente às unidades
hoteleiras de saúde e bem-estar), importa destacar as
operações relacionadas com a construção e requalificação
de unidades hoteleiras (hotéis, quintas, casas rurais, etc.)
e de empreendimentos de saúde e bem-estar (sobretudo
estâncias e balneários termais).
Analisando, por fim, a terceira categoria de investimentos
(concernente às atividades de promoção da identidade
regional), salienta-se o potencial contributo para a
promoção regional, nacional e internacional do património
cultural e dos produtos regionais, potenciando a
visibilidade dos territórios. Podem incluir-se nesta categoria
os investimentos relacionados com projetos imateriais,
em particular os que preveem a elaboração de rotas/
roteiros turísticos, a organização e realização de eventos de
internacionalização e valorização dos produtos regionais,
entre outras iniciativas.
Na Figura 24 apresentam-se exemplos concretos de
projetos âncora com grande investimento aprovado,
inseridos nestas categorias20.
Figura 24. Exemplos de projetos âncora e complementares relacionados com as infraestruturas e equipamentos municipais e intermunicipais, com as unidades hoteleiras de saúde e bem-estar e com a promoção da identidade regional.
Fonte: GMA12.
20 Foram considerados investimentos aprovados pelos PO financiadores e que apresentavam valores superiores a 100 mil euros.
Estudo de Avaliação da Estratégia e do Processo de Implementação das Estratégias de Eficiência Coletiva (EEC) - PROVERE
58
Pela natureza dos investimentos em questão, será expetável
que os efeitos maiores para a atratividade dos territórios se
façam sentir ao nível da captação de turistas, ainda que a
aposta no turismo possa gerar um efeito de arrastamento
(captação e fixação de empresas e de população e talentos).
A auscultação dos stakeholders corrobora esta análise,
uma vez que estes consideram que os contributos dos
investimentos concretizados no domínio da atratividade dos
territórios são globalmente positivos (as iniciativas atraem
e fixam), destacando também um grau de satisfação com
os efeitos ao nível da captação de turistas (69,6% identifica
que os contributos a este nível são elevados ou muito
elevados) e da fixação de empresas e de investimentos
(53,6%). Adicionalmente, no que se refere à captação e
fixação de população e talentos, pelo menos metade dos
membros dos consórcios reconhece que os efeitos a este
nível são elevados ou muito elevados.
Note-se que estas apreciações encontram-se alinhadas
com as opiniões das Entidades Líderes dos Consórcios no
que diz respeito às prioridades estratégicas que atribuem
às EEC-PROVERE, uma vez que estas destacaram o aumento
da atratividade do território para a captação de turistas e
visitantes (87,5%) e para a captação e fixação de empresas
e investimentos (70,8%) como as que assumem um elevado
grau de importância. Na Figura 25 destacam-se alguns dos
projetos (âncora e complementares) que se encontram
estreitamente alinhados com estas prioridades de aumento
da atratividade dos territórios.
CAPT
AÇÃO
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TURI
STA
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Dinamização da Rede de Competências associadas à Cultura e Património do Douro
Projeto âncora integrado na EEC Douro – Região Vinhateira e apoiado pelo PO Regional do Norte, que visa contribuir
para a valorização e animação do património cultural da região, essencialmente através de dois eixos principais:
(i) Programa de capacitação técnica dos núcleos museológicos do Museu do Douro; (ii) Programa de divulgação e
promoção cultural da Região Demarcada do Douro. Este projeto tem como promotor líder a Fundação Museu do
Douro e pretende assim contribuir, de forma mais direta, para a atração turística.
Rotas turísticas
Projeto âncora integrado na EEC Reinventar e Descobrir, que apoiado pelo ProDeR e envolvendo a ADL - Associação
de Desenvolvimento do Litoral Alentejano, pretende contribuir para o desenvolvimento de rotas temáticas em torno
dos recursos da região (designadamente rios, serras, lagoas, mar, património arqueológico e mineiro). Este projeto
está articulado com outros projetos de cooperação transnacional já existentes e pretende valorizar as unidades de
paisagem do Litoral Alentejano, atraindo os turistas e visitantes.
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AÇÃO
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ENTO
Brigantia EcoPark
Projeto complementar integrado na EEC Terra Fria Transmontana, apoiado pelo PO Regional do Norte e promovido
pela Associação para o Desenvolvimento do Brigantia EcoPark, no âmbito do qual se distingue a criação de um
parque empresarial com forte componente de I&D (Brigantia EcoPark), inserindo-se assim no objetivo estratégico
de “criação de um polo de competência regional em matéria de sustentabilidade”. Ao criar uma incubadora
de empresas, o presente projeto contribui ainda para a captação e fixação de empresas na região do Nordeste
Transmontano.
Serviço de Apoio às Empresas da EEC Valorização dos Recursos Silvestres
Projeto âncora integrado na EEC Valorização dos Recursos Silvestres, apoiado pelo ProDeR, que tem como objetivo
a disponibilização de serviços ao tecido empresarial, sobretudo às empresas que integram o consórcio da EEC-
PROVERE. De forma mais concreta, o projeto envolve o apoio a empresas dedicadas ao desenvolvimento de
produtos regionais, inseridos nas áreas das plantas aromáticas, mel, medronho e figo-da-índia, no que diz respeito
à elaboração de candidaturas e acompanhamento técnico.
Estudo de Avaliação da Estratégia e do Processo de Implementação das Estratégias de Eficiência Coletiva (EEC) - PROVERE
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Centro de Investigação de Montanha (CIMO)
Projeto complementar integrado na EEC Terra Fria Transmontana apoiado pelo PO Regional do Norte e que,
promovido pelo Instituto Politécnico de Bragança (IPB), engloba a criação de uma estrutura de investigação com
aplicações diversas no âmbito do tecido empresarial e agropecuário. Pretende-se que o CIMO seja integrado na
rede de centros de investigação reconhecidos pela Fundação para a Ciência e Tecnologia, e que promova atividades
de investigação e transferência de tecnologia, com enfoque na diversidade de atividades produtivas, ecossistemas
e recursos disponíveis na região do Nordeste Transmontano.
Campus de Ciência de Arouca
Projeto complementar integrado na EEC Montemuro, Arada e Gralheira apoiado pelo PO Regional do Norte e que
visa a criação de um centro de interpretação ambiental, dedicado à inovação e ciência e tecnologia na temática
da floresta e geologia. Pretende-se assim desenvolver dois polos dedicados à investigação e desenvolvimento,
representação e vivência do património natural do território, designadamente o Polo Árvore (floresta) e o Polo
Trilobite (geologia). Importa salientar que a este projeto se encontra associado o “Campus de Ciência de Arouca
(Alojamento e Viveiro Florestal)”, sendo um dos seus objetivos construir empreendimentos para alojar professores
e alunos.
Figura 25. Exemplos de projetos âncora e complementares das EEC-PROVERE relevantes para a atratividade dos territórios nas três dimensões: turistas, empresas e investimento, e população e talentos.
Fonte: GMA12.
INDICADORES RELATIVOS AO IMPACTO DAS ESTRATÉGIAS NOS RELATÓRIOS DE
INTERVENÇÃO
Durante o processo de reconhecimento formal, cada
estratégia teve que fundamentar, em sede de candidatura,
os contributos expetáveis da concretização do Programa
de Ação para os territórios de intervenção relativamente a
num conjunto de indicadores:
• Impactos no VAB e no emprego (volume e
qualificações);
• Fixação de ativos jovens e qualificados;
• Reforço da densidade empresarial e institucional;
• Diversificação das atividades produtivas regionais e
caráter inovador das novas atividades;
• Impactos na massa crítica e na atratividade do(s)
território(s) e região(ões) envolvidas; e
• Efeitos de demonstração e consolidação da parceria
e do desenvolvimento de atividades criativas e
inovadoras.
Aquando da análise de atribuição de mérito às candidaturas
submetidas a reconhecimento enquanto EEC-PROVERE,
a Comissão de Avaliação sinalizava a possível existência
de efeitos mais reservados em indicadores como o VAB
e emprego (volume e qualificações) e a fixação de ativos
jovens e qualificados, tendo genericamente associado a
estes critérios pontuações menos elevadas.
Embora o tempo decorrido desde o Despacho de
Reconhecimento das EEC-PROVERE até à data em que é
conduzida a presente avaliação não permita apurar os
efeitos gerados nos territórios a alguns níveis (sobretudo
tendo em conta as dificuldades de operacionalização já
referidas), a apreciação das Entidades Líderes de Consórcios
salienta também estas áreas como aquelas onde os
contributos atingidos ou expetáveis serão menores.
Ao mesmo tempo, a auscultação a estas Entidades permite
constatar que as mesmas defendem que os principais
impactos das operações e atividades desenvolvidas no
âmbito das EEC-PROVERE encontram-se associados ao
reforço da atratividade do território, do empreendedorismo
e da diversificação e inovação das atividades produtivas
(ver Figura 26).
Estudo de Avaliação da Estratégia e do Processo de Implementação das Estratégias de Eficiência Coletiva (EEC) - PROVERE
60
Figura 26. Contributos atingidos ou expetáveis (% Entidades Líderes que considera que os contributos atingidos ou expetáveis são muito elevados ou elevados).
Fonte: GMA12.
Ainda que a maioria das Entidades Líderes dos Consórcios
não tenha disponibilizado evidências e resultados concretos
que permitam suportar as suas apreciações, a generalidade
considera o aumento da oferta turística (através da
criação de novas infraestruturas, equipamentos e serviços
turísticos), a melhoria da qualidade de vida dos residentes,
e a valorização dos produtos regionais como os aspetos
que mais contribuem para a atratividade dos territórios.
Por fim, há que assinalar que, em alguns casos concretos,
são efetuadas referências específicas a operações, como
acontece, por exemplo, no caso do Brigantia EcoPark e do
Centro de Investigação de Montanha (CIMO), inseridos na
EEC Terra Fria Transmontana, assim como do Serviço de
Apoio às Empresas enquadrado na EEC Valorização dos
Recursos Silvestres.
Estudo de Avaliação da Estratégia e do Processo de Implementação das Estratégias de Eficiência Coletiva (EEC) - PROVERE
61
4.11 CONTRIBUTO PARA O REFORÇO DA IDENTIDADE E IMAGEM DOS TERRITÓRIOS DE BAIXA DENSIDADE
Questão 12 – Qual o contributo das EEC-PROVERE para o reforço da identidade e da imagem dos territórios
de baixa densidade?
• Os projetos apoiados por concursos abertos no âmbito dos PO Regionais ao abrigo do regulamento de Promoção
e Capacitação Institucional encerram um potencial interessante no que se refere ao reforço da identidade e da
imagem dos territórios de baixa densidade, envolvendo um conjunto de atividades relevantes (rotas, feiras, festivais,
materiais promocionais e estudos). Contudo, o contributo dos projetos e atividades desenvolvidas revela-se incipiente
no que se refere à criação e promoção de marcas;
• Salienta-se a abordagem seguida na Região Centro, valorizadora da vertente imaterial das estratégias e traduzida
numa orientação no sentido da afetação, por cada EEC-PROVERE, de pelo menos 20% da dotação orçamental
disponível (para projetos âncora públicos) a iniciativas imateriais de promoção dos territórios e de valorização dos
recursos endógenos.
ANIMAÇÃO, PROMOÇÃO E MARKETING TERRITORIAL TURÍSTICO
Como já referido, para a concretização dos seus Programas
de Ação e prossecução dos seus objetivos, as EEC-PROVERE
contavam concetualmente com um quadro de medidas que
permitiria pôr em marcha projetos organizados de acordo
com uma lógica triárquica, que distinguia iniciativas âncora,
complementares e de animação e gestão da parceria. De
sinalizar como positivo o facto de, em alguns dos PO, a
estes três pilares das estratégias desenhadas se ter juntado
um quarto, referente a projetos na área da animação,
promoção e marketing territorial turístico.
Estes projetos, com um papel chave no que se refere
ao reforço da identidade e da imagem dos territórios,
assumiram o formato de iniciativas estruturantes ou
complementares, dependendo do enfoque dado pelas
diferentes EEC-PROVERE às atividades em questão, e foram
aprovados em concursos específicos (por exemplo, na Região
Centro), em concursos gerais com orçamento específico
(nomeadamente, na Região do Alentejo) ou em concursos
gerais (como sucedeu na Região Norte) abertos pelos vários
PO Regionais no âmbito do regulamento de PCI.
Adicionais a outras operações apoiadas no domínio de
PCI21, estes projetos visavam objetivos similares, incluindo
o desenvolvimento local, a promoção dos recursos dos
territórios, a atração e dinamização turística, a produção de
informação e conteúdo de apoio à inovação organizacional
e a cooperação.
Neste contexto, destacam-se os casos dos PO Regionais do
Centro e do Alentejo, que abriram concursos específicos ou
previram dotações específicas para PROVERE em concursos
gerais ou dirigidos a EEC-PROVERE (ver Figura 27).
21 O regulamento de PCI foi mobilizado, no âmbito dos Eixos 5 das versões originais dos PO Regionais do Norte, Centro e Alentejo e no Eixo 1 do PO do Algarve, para apoiar as Ações Preparatórias, a maioria dos projetos de animação e gestão da parceria e os projetos na área da animação, promoção e marketing territorial turístico.
CENTRO
• 15 projetos aprovados no âmbito de 1 concurso
específico* com dotação revista em alta de 7,5 para
14,2 milhões de euros;
• Orientação no sentido de 20% da dotação
prevista para cada PROVERE estar associada a
projetos imateriais a apoiar no âmbito do PCI
(correspondendo a 6,3 milhões de euros na última
alteração do aviso);
• Incentivo aprovado nos 15 projetos PROVERE na
ordem dos 15,5 milhões de euros.
Estudo de Avaliação da Estratégia e do Processo de Implementação das Estratégias de Eficiência Coletiva (EEC) - PROVERE
62
ALENTEJO
• 8 projetos aprovados no âmbito de 3 concursos
gerais ou dirigidos a EEC com dotação específica para
PROVERE**;
• Dotação específica PROVERE equivalente a 2,4
milhões de euros;
•Incentivo aprovado nos 8 projetos PROVERE na ordem
dos 2,6 milhões de euros.
*O PO Centro publicou, em Setembro de 2010, o aviso destinado a projetos âncora públicos a candidatar a diferentes eixos e regulamentos. Neste aviso previa-se uma dotação FEDER de 18 milhões distribuída pelas várias EEC-PROVERE e eixos, estimando-se que 7,5 milhões de euros estariam destinados ao eixo referente à governação e capacitação institucional (que abrange o regulamento de PCI). Em Outubro introduziu-se a orientação relativa à proporção de 20% da dotação prevista para os projetos âncora das EEC-PROVERE estarem associados a projetos imateriais. Com a sexta alteração ao aviso, pulicada em Outubro de 2011, a dotação FEDER foi revista em alta (31,7 milhões de euros) para o conjunto das EEC-PROVERE e (14,2 milhões de euros) para o referido eixo de governação e capacitação institucional.
**Convite Público n.º 4/PCI 2010, Convite Público n.º 6/PCI 2010 e Convite Público n.º 8/PCI 2010.
Figura 27. Projetos aprovados ao abrigo do regulamento de PCI (concursos específicos ou com dotações
específicas para PROVERE).
Fonte: Avisos dos concursos e PO Regionais do Centro e do Alentejo.
Em conjunto, os 23 projetos em questão envolvem um
investimento aprovado próximo dos 23,7 milhões de
euros22, sendo que 3 estratégias concentraram cerca de
59,0% desse mesmo investimento (nomeadamente Aldeias
Históricas, Buy Nature e Aldeias do Xisto).
Atendendo aos valores associados a cada um dos projetos,
destacam-se 3 operações que representam mais de 8,9
milhões de euros, nomeadamente: Plano de Animação das
22 Considerando os diferentes contributos de operações apoiadas pelo regulamento de PCI para a iniciativa PROVERE, observa-se que estes montantes são superiores ao investimento aprovado para 25 projetos de animação e gestão da parceria (que correspondem a 45,2%) e muito superiores ao investimento aprovado para 26 ações preparatórias (equivalente a 5,1%).
23 No caso dos dois projetos referidos para a Região Norte, a execução também se encontra abaixo dos 25% (Dados fornecidos pelo PO Regional do Norte, com reporte a 31-08-2013).
Aldeias Históricas e Judaísmo (3,7 milhões de euros); Beira
Baixa - Terras de Excelência (2,8 milhões de euros); e Plano
de Animação e Comunicação Buy Nature (2,5 milhões de
euros).
As informações disponibilizadas pelas Entidades Líderes
dos Consórcios aquando do preenchimento do GMA
e do questionário que lhes foi dirigido, bem como as
entrevistas realizadas com promotores de projetos
das diferentes redes permitem sinalizar estas e outras
iniciativas relevantes para o reforço da identidade e da
imagem dos territórios-alvo apoiadas no âmbito do PCI
mas também de outros regulamentos previstos nos PO
Regionais. A título de exemplo, refiram-se alguns dos
projetos imateriais promovidos no âmbito das EEC Minho-
IN (projeto âncora Minho Empreende – Competitividade
e Empreendedorismo em Baixa Densidade) e Rota do
Românico (Dinamização Cultural e Turística da Rota do
Românico), com enquadramento no Eixo 2 (Valorização
Económica de Recursos Específicos) do PO Regional do
Norte.
A auscultação aos stakeholders permite também destacar a
área do reforço da identidade e da imagem dos territórios
como prioritária no seio das estratégias, tendo quase
80,0% das Entidades Líderes dos Consórcios atribuído a
esta área a primeira posição numa hierarquia de 11 áreas.
Adicionalmente, os membros da rede inquiridos através de
um questionário salientam a área em questão como aquela
na qual os contributos dos projetos promovidos (54,8%) e
das EEC-PROVERE (70,8%) são mais significativos (elevados
ou muito elevados).
Apesar da apreciação dos stakeholders ser muito positiva,
importa considerar a baixa execução global das operações
em questão. Em particular, os dados disponíveis sobre os
23 projetos acima mencionados colocam mais de metade
numa execução abaixo dos 25%23.
Estudo de Avaliação da Estratégia e do Processo de Implementação das Estratégias de Eficiência Coletiva (EEC) - PROVERE
63
Tabela 18. Taxas de execução dos projetos enquadrados no PROVERE e apoiados pelos PO Regionais do Centro e do Alentejo ao abrigo do regulamento de PCI.
PO Centro(nº de projetos)
PO Alentejo(nº de projetos)
Total(% projetos)
Executados acima de 50% 1 2 13,0%
Executados acima de 25% mas abaixo de 50% 4 2 17,4%
Executados abaixo de 25% 10 4 60,9%
Fonte: PO Regionais do Centro e do Alentejo.
Ainda assim, refira-se que grande parte destas iniciativas
envolve um elevado potencial de valorização dos territórios,
passando por planos de comunicação, marketing e
animação, pela edição de material promocional, pela
sinalização e criação de rotas, pacotes turísticos e eventos
relacionados com os recursos endógenos (nomeadamente
festivais e feiras), pela realização de estudos que permitam
sustentar estratégias de valorização económica e por
algumas atividades com enquadramento internacional.
Em seguida detalham-se algumas ações já concretizadas
nos territórios que exemplificam este contributo (ver Figura
28).
“ESCAPADINHAS ALDEIAS DO XISTO” (INVESTIMENTO NA ORDEM DOS 36,9 MIL EUROS)
Integrada no projeto âncora “Plano de Comunicação e Marketing”, esta ação permitiu constituir, com os 26 parceiros de
alojamento aderentes, uma bolsa global de 2.000 noites organizadas em 1.000 pacotes de duas noites, que foram depois
disponibilizadas ao operador GEOSTAR para venda nas suas 38 lojas nacionais e na internet. Para promover a comercialização
destes pacotes foi lançada uma campanha de marketing em parceria com a SONAE convergindo-se no objetivo de alcançar
uma proposta de preço aliciante e irrepetível. Entre os resultados atingidos destacam-se 1.000 pacotes de 2 noites vendidos
numa semana (40 mil euros), a enorme visibilidade do destino, da rede de parceiros e do PROVERE, a aprendizagem coletiva
e capacitação, a melhoria do capital organizacional e da capacidade de resposta coordenada e uma maior coesão e confiança
dos parceiros no seio da marca Aldeias do Xisto.
“CALENDÁRIO NATIONAL GEOGRAPHIC/ALDEIAS HISTÓRICAS PORTUGAL 2013” (INVESTIMENTO DE CERCA DE 16,0 MIL EUROS)
Integrada no projeto âncora “Plano de Animação das Aldeias Históricas e Judaísmo”, esta ação envolveu a criação de um
calendário que integrou várias fotografias das Aldeias Históricas de Portugal (num portefólio fotográfico que ficou a cargo
da National Geographic) e informação adicional sobre eventos dos parceiros financiados ao nível do PROVERE no âmbito do
Plano de Animação. Entre os resultados destaca-se a promoção do património histórico-cultural da rede das Aldeias através
de uma revista de reconhecimento nacional e internacional, coincidindo esta publicação com a comemoração dos 125 anos
da National Geographic Society.
Estudo de Avaliação da Estratégia e do Processo de Implementação das Estratégias de Eficiência Coletiva (EEC) - PROVERE
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“EVENTOS OUTDOOR DÃO COR À MARCA VIVER O TEJO - TURISMO, CULTURA E TRADIÇÃO, COM VISTA À DINAMIZAÇÃO DAS MARGENS DO RIO TEJO” (INVESTIMENTO EQUIVALENTE A 26,0 MIL EUROS)
Integrada no projeto âncora “Promoção e Dinamização dos Percursos, Rotas e Eventos do Tejo”, esta ação envolveu várias
atividades, incluindo passeios pedestres e provas de desporto aventura (challenger e descida de canoa) que tiveram como
objetivo a valorização do rio Tejo enquanto recurso caracterizador da região, bem como a dinamização das margens deste
rio, destacando, não só para o mercado regional, mas também para o nacional, o seu potencial turístico. Entre os resultados
atingidos salienta-se o envolvimento de cerca de 500 pessoas, entre público geral e colaboradores de empresas da região, em
eventos que marcaram o lançamento da marca “Viver O Tejo”.
“SINALÉTICA VILLA SICÓ” (INVESTIMENTO CORRESPONDENTE A 195,0 MIL EUROS)
Integrada no projeto âncora “Projeto Imaterial de Promoção do Território Villa Sicó e de Valorização dos Recursos Endógenos”,
a ação permitiu a uniformização da imagem da oferta do Villa Sicó (que incorpora a identificação e promoção dos locais a
visitar, bem como informação sobre o território no período da romanização - atividades, tradições, hábitos, etc. -, e outros
elementos de orientação e comunicação). Entre os resultados alcançados destaca-se o contributo para a criação de um
produto turístico diferenciado e que, de forma inovadora, entre nas rotas turísticas culturais a nível nacional e internacional,
como um espaço de descoberta da história e da cultura.
Figura 28. Exemplos de ações desenvolvidas no âmbito de projetos âncora apoiados ao abrigo do regulamento de PCI.
Fonte: Relatório de Execução do PO Regional Centro - 2012.
No que se refere particularmente à criação de marcas,
embora o contributo das EEC-PROVERE seja perspetivado
como muito positivo por parte dos membros da rede,
no geral, não existem evidências de marcas fortes
e agregadoras nos territórios, além das que surgem
associadas a estratégias com um histórico anterior ao
PROVERE, nomeadamente Douro – Região Vinhateira, Rota
do Românico, Aldeias do Xisto e Aldeias Históricas.
Estudo de Avaliação da Estratégia e do Processo de Implementação das Estratégias de Eficiência Coletiva (EEC) - PROVERE
65
5. CONCLUSÕES ERECOMENDAÇÕESOs territórios de baixa densidade são, em regra, espaços
que se debatem com muitas dificuldades de entre as quais
se destacam o envelhecimento populacional, a escassez de
atividades económicas, a baixa qualificação dos recursos
humanos, a exiguidade do mercado de trabalho, a falta
de dinamismo institucional, as deficiências nos meios de
comunicação, as debilidades nas acessibilidades e nas
infraestruturas/serviços de apoio às atividades, entre outras.
Estas dificuldades conduzem estes territórios a um
ciclo vicioso de perda de competitividade, que os torna
vulneráveis a ameaças como a crescente mobilidade
internacional de recursos humanos qualificados, a tendência
crescente de urbanização e concentração populacional em
grandes metrópoles, o esgotamento da competitividade
baseada em mão-de-obra não qualificada, a deslocalização
das empresas de setores tradicionais ou a incapacidade de
proteger recursos naturais como a água e a floresta.
Com o objetivo de quebrar este ciclo vicioso que tende a ser
gerado nos territórios de baixa densidade e de fomentar a
sua competitividade através da dinamização de atividades
económicas inovadoras e alicerçadas na valorização de
recursos endógenos, no atual quadro comunitário de apoio
foi desenhada a política pública EEC-PROVERE.
Baseada numa abordagem programática inovadora, esta
política procurou estimular o desenvolvimento da iniciativa
empresarial nos territórios de baixa densidade, através do
estabelecimento de parcerias, envolvendo atores públicos
e privados, para a implementação de um Programa de Ação
(englobando projetos âncora, projetos complementares e
projetos de dinamização, coordenação, acompanhamento,
monitorização e gestão da parceria) com um foco temático
bem delimitado. Procurou igualmente o envolvimento
concertado das Autoridades de Gestão dos programas
financiadores, quer na integração dos mecanismos de
discriminação positiva utilizados pelos mesmos (concursos
e orçamentos específicos e majorações no âmbito do
mérito ou do financiamento), quer na decisão de seleção
e financiamento dos projetos. Procurou ainda contribuir
de forma decisiva para o aumento da atratividade dos
territórios-alvo, nomeadamente para a fixação e renovação
da população, para a valorização do património natural
e cultural, para a geração de novas atividades com forte
incorporação de conhecimento e para a densificação do
tecido empresarial.
Não obstante os objetivos supramencionados, importa
sinalizar que muitos deles não foram cumpridos devido a
diversas fragilidades nomeadamente ao nível do modelo de
governação, do processo de reconhecimento, das atividades
desenvolvidas e do financiamento disponibilizado.
Ainda que vários motivos possam ser apresentados como
justificação para este facto, incluindo a mudança de
Governo, o agravamento das condições socioeconómicas
com a crise internacional, entre outros, a Equipa de
Avaliação sugere a implementação de mudanças a
diferentes níveis de governação (decisores políticos,
Comissões de Coordenação e Desenvolvimento Regional e
Entidades Líderes dos Consórcios), assumindo-se que:
• A política adotada carece de uma maior coordenação
por parte das entidades da administração pública ao
nível do desenho e da operacionalização;
• O processo de reconhecimento das EEC-PROVERE
requer maior rigor, evidenciando estratégias maduras e
que demonstrem capacidade para atingir os objetivos
definidos;
• As atividades promovidas no âmbito das EEC-PROVERE
devem fomentar o desenvolvimento de iniciativas
de valorização económica dos recursos endógenos e
superar as dificuldades de um contexto pautado por uma
ausência de cultura de parceria e de trabalho em rede;
• O quadro de medidas deve criar condições de
financiamento que promovam a desejada alavancagem
das estratégias definidas;
• A avaliação deve ter por base um modelo robusto e
inspirado nas melhores práticas nacionais e internacionais;
• Os contributos esperados devem ser definidos de
forma clara e rigorosa e ocorrer em áreas como a
cooperação e a promoção da identidade e imagem dos
territórios.
Estudo de Avaliação da Estratégia e do Processo de Implementação das Estratégias de Eficiência Coletiva (EEC) - PROVERE
66
• O documento Enquadramento das Estratégias de
Eficiência Coletiva e o quadro de medidas implícito
colocaram os territórios de baixa densidade na Agenda de
Competitividade, promovendo abordagens bottom-up, o
forte envolvimento do tecido empresarial e a valorização
de recursos endógenos tendencialmente inimitáveis;
• As condições facilitadoras geradas pelo Enquadramento
das Estratégias de Eficiência Coletiva foram, contudo,
condicionadas por um conjunto de fragilidades
operacionais que limitaram os resultados esperados;
• O agravamento das condições socioeconómicas com a
crise internacional reduziu fortemente a capacidade de
investimento dos principais beneficiários do PROVERE;
• A forte ligação da política à iniciativa e vontade do
Secretário de Estado de Desenvolvimento Regional do
XVII Governo Institucional e a perda de eco político com a
mudança de Governo levou a uma ausência de coordenação
nacional e a um trabalho pouco articulado entre as CCDR
que derivou na adoção de metodologias diferentes entre
elas (por exemplo ao nível da avaliação);
• A ausência de uma coordenação nacional e a falta de
articulação entre os diferentes ministérios envolvidos
dificultou a operacionalização dos projetos inicialmente
previstos, nomeadamente no âmbito do POPH e ProDeR;
• A ancoragem tardia da política e respetivo quadro de
medidas aos instrumentos de programação de fundos
comunitários obrigou à revisão do desenho dos PO e gerou
diferenças na forma como as várias Autoridades de Gestão
dos Programas financiadores integraram, por exemplo,
dos mecanismos de discriminação positiva utilizados pelos
mesmos (concursos e orçamentos específicos e majorações
no âmbito do mérito ou do financiamento);
• Não obstante a complexidade dos instrumentos de apoio
ao tecido empresarial no âmbito do QREN e a diversidade
dos seus regulamentos ter conduzido a uma menor adesão
dos promotores privados, a participação do setor privado
foi muito positiva (sobretudo se forem considerados os
constrangimentos dos espaços de baixa densidade);
• Por último, em conjunto, a perceção errada de alguns
atores de que para obterem financiamento no âmbito
do QREN era preciso integrar uma das quatro tipologias
de EEC, a ausência de balizas financeiras ao investimento
aquando do desenho dos Programas de Ação e a falta
de regras relativamente à distribuição de papéis entre
atores públicos e privados no seio dos consórcios derivou
em propostas de estratégias desproporcionadas face aos
recursos disponíveis.
Apesar de o Enquadramento das Estratégias de Eficiência Coletiva ter criado condições facilitadoras do aumento da
competitividade territorial através da valorização económica de recursos endógenos e tendencialmente inimitáveis,
estas condições foram condicionadas por um conjunto de dificuldades incluindo, entre outras, o agravamento
das condições socioeconómicas com a crise internacional, a alteração do contexto político e a ancoragem nos
instrumentos de programação comunitários sem uma clara definição do modelo de governação da política EEC-
PROVERE.
A POLÍTICA E SUA IMPLEMENTAÇÃO – CONCLUSÃO
Conceptualmente bem definida, a política pública EEC-PROVERE carece de uma maior coordenação por parte das entidades
da administração pública ao nível do desenho e da operacionalização.
Estudo de Avaliação da Estratégia e do Processo de Implementação das Estratégias de Eficiência Coletiva (EEC) - PROVERE
67
A POLÍTICA E SUA IMPLEMENTAÇÃO – RECOMENDAÇÕES
Melhorar a coordenação entre entidades da administração pública ao nível do desenho e da operacionalização da política
Destinatários: Ações Concretas:
Decisores políticos e Comissões de
Coordenação e Desenvolvimento Regional
• Assegurar que a coordenação global da política de apoio aos territórios
de baixa densidade é efetuada pelo Ministro Adjunto e do Desenvolvimento
Regional, em forte articulação com outros Ministérios como o da Economia
e o da Agricultura e do Mar;
• Constituir um grupo de trabalho (incluindo 3 elementos indicados pelo
Ministro Adjunto e do Desenvolvimento Regional, pelo Ministério da
Agricultura e do Mar e pelo Ministério da Economia e 1 representante de
cada uma das Comissões de Coordenação e Desenvolvimento Regional
abrangidas) para a coordenação operacional da política de apoio aos
territórios de baixa densidade.
Desenhar uma política de apoio aos territórios de baixa densidade de médio prazo (2014-2020) que leve em consideração
as boas práticas do passado e que esteja alinhada com as prioridades destes territórios
Destinatários: Ações Concretas:
Decisores políticos e Comissões de
Coordenação e Desenvolvimento Regional
• Envolver o grupo de trabalho no levantamento de boas práticas
de medidas de apoio aos territórios de baixa densidade nos quadros
comunitários anteriores (nomeadamente no âmbito dos Centros Rurais e
das Ações Integradas de Base Territorial) e no PROVERE;
• Envolver o grupo de trabalho na construção de um programa concertado
de apoio aos territórios de baixa densidade;
• Garantir uma maior articulação entre o programa de apoio aos territórios
de baixa densidade e os instrumentos e prioridades de política pública
destinados a estes territórios.
Estudo de Avaliação da Estratégia e do Processo de Implementação das Estratégias de Eficiência Coletiva (EEC) - PROVERE
68
Ancorar o programa de apoio aos territórios de baixa densidade no Orçamento de Estado e criar condições para que
possa, no próximo período de programação de fundos comunitários, beneficiar dos instrumentos de territorialização
previstos
Destinatários: Ações Concretas:
Decisores políticos e Comissões de
Coordenação e Desenvolvimento Regional
• Envolver o grupo de trabalho na definição do quadro de medidas de
apoio no âmbito dos PO Regionais e do Programa de Desenvolvimento
Rural do Continente, possibilitando a criação de um programa de apoio
aos territórios de baixa densidade financiado através do Orçamento do
Estado e dos fundos FEDER, FSE e FEADER;
• Envolver o grupo de trabalho na definição de um conjunto (não
exclusivo) de áreas prioritárias onde se deverão enquadrar os PROVERE,
incluindo nomeadamente o turismo.
• Garantir a coerência entre as medidas/instrumentos de apoio aos
territórios de baixa densidade definidos nos PO Regionais do Continente;
• Procurar enquadrar as medidas/instrumentos de apoio aos territórios
de baixa densidade nos novos instrumentos de territorialização previstos
para o período 2014-2020 (Investimentos Territoriais Integrados – ITI – e
Desenvolvimento Local de Base Comunitária – DLBC);
• Prever a criação de ITI para os territórios de baixa densidade (que
deverão ser objeto de cofinanciamento por parte dos instrumentos
supramencionados), estabelecendo sinergias e complementaridades com
as estratégias de DBLC incidentes no mesmo território e garantindo a não
sobreposição dos apoios;
• Atribuir a responsabilidade pela gestão dos ITI para a baixa densidade às
Entidades Líderes dos Consócios;
• Prever a existência de um contrato entre as Autoridades de Gestão dos
PO Regionais e as Entidades Líderes dos Consócios que defina claramente
as atividades de gestão a realizar por parte destas entidades;
• Prever a realização por parte das Entidades Líderes dos Consórcios
de atividades de gestão como tarefas de dinamização, coordenação
acompanhamento, monitorização e gestão da parceria;
• Atribuir a responsabilidade pelo lançamento dos concursos e pela
avaliação do mérito das candidaturas às Autoridades de Gestão dos PO
Regionais do Continente.
Estudo de Avaliação da Estratégia e do Processo de Implementação das Estratégias de Eficiência Coletiva (EEC) - PROVERE
69
O PROCESSO DE RECONHECIMENTO – CONCLUSÃO
Composto por duas fases (ações preparatórias e reconhecimento formal) com implementação sequencial mas não
condicionadas, o processo de reconhecimento das EEC requer maior rigor, evidenciando estratégias maduras e que
demonstrem capacidade para atingir os objetivos definidos.
• O processo de reconhecimento das EEC-PROVERE
desenrolou-se em duas fases distintas: uma primeira
de captação e seleção de ideias (ações preparatórias)
para a preparação de estratégias e Programas de Ação
que pudessem vir a constituir-se como PROVERE; e uma
segunda de captação e seleção de iniciativas concretas
(reconhecimento formal), decorrentes ou não das ideias
selecionadas e apoiadas na primeira fase, expressas em
estratégias e Programas de Ação;
• As ações preparatórias constituíram um instrumento
facilitador da pré-sinalização e sistematização de intenções
de investimento concertadas, bem como um importante
apoio à organização de ideias e definição de estratégias
partilhadas entre atores;
• Estas ações revelaram um conjunto de debilidades
que limitaram o grau de consistência e estruturação das
estratégias, dos Programas de Ação e dos consórcios
apresentados;
• Apesar de já existirem, em algumas das regiões,
experiências da utilização de abordagens bottom-up na
construção de estratégias de apoio aos territórios de baixa
densidade, estas não foram devidamente consideradas,
tendo o processo sido conduzido sem orientações precisas
nomeadamente sobre os limites de investimento e o grau
de maturidade dos projetos;
• Sem orientações que conduzissem a estratégias realistas,
sustentadas em projetos maduros e articulados, com
intenções de investimento razoáveis e modelos de gestão
desenhados para dar resposta eficiente às necessidades
implícitas à operacionalização dos Programas de Ação,
muitas das propostas apresentadas foram embrionárias e
pouco ajustadas aos montantes disponíveis nos PO;
• Ainda que os apoios às ações preparatórias tenham
sido importantes para a estruturação das estratégias, na
passagem para a fase de reconhecimento verificou-se que
algumas destas estratégias não deram origem a candidaturas
e que outras obtiveram pontuações de mérito mais baixas
que propostas apresentadas exclusivamente nesta fase, isto
é, que não tinham sido apoiadas por ações preparatórias;
• Relativamente ao processo de reconhecimento formal,
revelou-se, de um modo global, adequado, sinalizando-se o
envolvimento de uma Comissão de Avaliação (e, em alguns
casos, de peritos externos que foram consultados para
apreciação dos Programas de Ação);
• À semelhança das ações preparatórias, este processo
registou algumas fragilidades que condicionaram os
resultados alcançados;
• Não obstante a existência de condicionantes e
recomendações relativas às propostas aprovadas na fase
de reconhecimento, que alertavam para a necessidade de
integração/articulação com outras EEC (nomeadamente
Polos de Competitividade e Tecnologia e Outros Clusters),
para a importância de um maior enfoque da estratégia nos
recursos endógenos, para uma maior robustez e articulação
dos projetos que compunham os Programas de Ação, para
o aprofundamento dos modelos de gestão e para um maior
compromisso com os resultados, o processo culminou com
a criação de 25 EEC, a maioria focadas no turismo;
• Ainda que tivessem sido promovidos exercícios proativos
de promoção de sinergias entre estratégias similares na
fase de reconhecimento (isto é, de estímulo à fusão de
propostas complementares), existiram situações em que
alguns municípios integram os territórios de intervenção de
4 EEC-PROVERE.
O processo de reconhecimento das EEC revelou-se, de um modo global, adequado: envolveu uma primeira fase de
apoio à organização de ideias e definição de estratégias partilhadas entre atores e uma segunda fase de captação e
seleção (com o apoio de uma Comissão de Avaliação envolvendo, em alguns casos, peritos externos) de iniciativas
concretas. No entanto, foi também pouco rigoroso, o que teve reflexos nas estratégias reconhecidas, a maioria das
quais embrionárias e pouco ajustadas aos montantes disponíveis nos PO.
Estudo de Avaliação da Estratégia e do Processo de Implementação das Estratégias de Eficiência Coletiva (EEC) - PROVERE
70
O PROCESSO DE RECONHECIMENTO – RECOMENDAÇÕES
Lançar um novo processo de reconhecimento das EEC
Destinatários: Ações Concretas:
Decisores políticos, Comissões de
Coordenação e Desenvolvimento Regional e
Entidades Líderes
• Conduzir as atuais Entidades Líderes dos Consórcios a recandidatarem-se
no âmbito de um novo processo de reconhecimento das EEC, sujeitando-
as às mesmas regras a criar para os novos proponentes;
• Prever a possibilidade de, no decurso do novo processo, não serem
reconhecidas algumas das EEC criadas em 2009;
• Procurar evitar a sobreposição de estratégias no mesmo território e
garantir maior articulação entre as diferentes estratégias sempre que
relevante.
Criar condições para que o novo processo de reconhecimento das EEC evidencie estratégias maduras e exequíveis
Destinatários: Ações Concretas:
Decisores políticos e Comissões de
Coordenação e Desenvolvimento Regional
• Manter a existência de ações preparatórias enquanto instrumento de
apoio à definição de estratégias e Programas de Ação concertados entre
atores, mas apenas para os novos proponentes;
• Introduzir critérios rigorosos no processo de reconhecimento das EEC
relativos ao grau de maturidade dos projetos constantes nos Programas
de Ação;
• Introduzir como condição obrigatória no processo de reconhecimento
das EEC a apresentação de um Programa de Ação que inclua: objetivos
estratégicos, carteira de projetos (incluindo descrições detalhadas
dos projetos âncoras e complementares e uma síntese do projeto de
dinamização, coordenação, acompanhamento, monitorização e gestão
da parceria), metas, resultados, cronograma, modelo de governação e
mecanismos de acompanhamento e avaliação;
• Manter o envolvimento de uma Comissão de Avaliação no novo
processo de reconhecimento das EEC e garantir que o mesmo seja
participado (prevendo-se momentos de interação com os proponentes
para introdução de melhorias, caso necessário, dos Programas de Ação);
• Manter a existência de um contrato de consórcio que deverá ser
assinado após o reconhecimento da EEC.
Estudo de Avaliação da Estratégia e do Processo de Implementação das Estratégias de Eficiência Coletiva (EEC) - PROVERE
71
AS ATIVIDADES DAS EEC-PROVERE – CONCLUSÃO
Focando-se na operacionalização de projetos âncora, complementares e de dinamização, coordenação, acompanhamento,
monitorização e gestão da parceria, as atividades promovidas no âmbito das EEC devem fomentar o desenvolvimento de
iniciativas de valorização económica dos recursos endógenos e superar as dificuldades de um contexto pautado por uma
ausência de cultura de parceria e de trabalho em rede.
• A operacionalização dos projetos âncora, complementares
e de dinamização, coordenação, acompanhamento,
monitorização e gestão da parceria consistiu na principal
ferramenta de alavancagem da competitividade dos
territórios de baixa densidade;
• Em termos gerais, verificou-se que grande parte dos
projetos âncora não foram executados, tendo muitos sido
eliminados e substituídos por outras iniciativas na sequência
dos processos de revisão dos Programas de Ação. Em
maior detalhe, constatou-se que apenas 230 (92 nas EEC-
PROVERE sediadas na Região Norte, 98 nas EEC-PROVERE
da Região Centro, 27 nas EEC-PROVERE da Região do
Alentejo e 13 nas EEC-PROVERE da Região do Algarve) dos
723 projetos incluídos nos Programas de Ação revistos (141
nas EEC-PROVERE sediadas na Região Norte, 487 nas EEC-
PROVERE da Região Centro, 59 nas EEC-PROVERE da Região
do Alentejo e 36 nas EEC-PROVERE da Região do Algarve)
se encontram em execução24. Mais ainda, observou-se que
somente 10 EEC-PROVERE (6 na Região Norte, 1 na Região
Centro e 4 na Região do Alentejo) têm pelo menos 50% dos
projetos âncora previstos em execução;
• No que concerne aos projetos complementares, apesar
de existirem 2.622 iniciativas previstas nos Programas de
Ação (1.198 nas EEC-PROVERE da Região Norte, 844 nas
EEC-PROVERE da Região Centro, 418 nas EEC-PROVERE
da Região do Alentejo e 162 nas EEC-PROVERE da Região
do Algarve), de acordo com os elementos disponibilizados
pelas Entidades Líderes dos Consórcios no GMA, apenas
426 (148 nas EEC-PROVERE da Região Norte, 84 nas EEC-
PROVERE da Região Centro, 143 nas EEC-PROVERE da
Região do Alentejo e 51 nas EEC-PROVERE da Região do
Algarve) se encontram em execução;
• O reduzido número de projetos âncora e complementares
em execução está relacionado, por um lado, com as
dificuldades de articulação entre instrumentos de
financiamento, e, por outro lado, com a insuficiente
maturidade dos projetos, a falta de capacidade de
investimento da parte dos promotores (agravada pela
crise) e a insuficiência de orientação e apoio da parte
das Entidades Líderes dos Consórcios na sinalização e
aproveitamento de oportunidades de financiamento para
os projetos;
• No que se refere aos projetos de dinamização,
coordenação, acompanhamento, monitorização e gestão da
parceria, apesar de ter sido disponibilizado financiamento
às Entidades Líderes dos Consórcios para a construção de
uma equipa técnica responsável pela implementação de
atividades de animação das estratégias, verifica-se que na
maior parte dos casos estas foram incipientes;
• De forma geral, observou-se a existência de recursos
humanos das Entidades Líderes dos Consórcios com
dedicação não exclusiva ao PROVERE, um insuficiente
conhecimento dos instrumentos do QREN e ProDeR e uma
reduzida capacidade para gerar sinergias entre atores locais
(muito dificultada, em parte, pelas próprias caraterísticas
dos territórios).
• Num contexto pautado pela reduzida tradição e cultura
de cooperação, sinaliza-se a relevância das atividades
promovidas por algumas EEC-PROVERE e o seu efeito
na promoção da interação entre os diferentes agentes
dos territórios (que, indo além de reuniões e visitas,
envolveram, por exemplo, a realização de workshops e de
outros eventos de disseminação, partilha e networking).
As Entidades Líderes apresentam, em termos gerais, recursos humanos com dedicação não exclusiva ao PROVERE,
um insuficiente conhecimento dos instrumentos de financiamento do QREN e ProDeR e uma reduzida capacidade
para gerar sinergias entre atores locais, que limitam o apoio concedido aos membros dos consórcios para a
implementação dos projetos âncora e complementares.
24 O conjunto de projetos em questão integra as operações de animação e gestão da parceria.
Estudo de Avaliação da Estratégia e do Processo de Implementação das Estratégias de Eficiência Coletiva (EEC) - PROVERE
72
AS ATIVIDADES DAS EEC-PROVERE – RECOMENDAÇÕES
Reforçar as competências dos quadros técnicos das Entidades Líderes
Destinatários: Ações Concretas:
Decisores políticos, Comissões de
Coordenação e Desenvolvimento Regional e
Entidades Líderes
• Reforçar as competências dos quadros técnicos das Entidades Líderes
em matérias como comunicação, marketing e networking, e consolidar o
seu conhecimento relativamente aos instrumentos de financiamento do
próximo período de programação de fundos comunitários;
• Assegurar a existência de quadros técnicos das Entidades Líderes
com dedicação exclusiva na dinamização das estratégias e apoio à
implementação dos Programas de Ação.
Reforçar a ligação das Entidades Líderes aos membros dos consórcios
Destinatários: Ações Concretas:
Entidades Líderes
• Criar canais de comunicação simples e eficazes entre as Entidades
Líderes e os membros dos consórcios;
• Promover um maior número de reuniões, workshops e outras sessões
de trabalho junto dos membros dos consórcios;
• Fornecer um maior apoio na preparação dos processos de candidatura
dos projetos integrantes dos Programas de Ação;
• Promover um maior acompanhamento in situ da execução dos projetos
aprovados.
Reforçar as relações de cooperação entre os principais atores
Destinatários: Ações Concretas:
Decisores políticos, Comissões de
Coordenação e Desenvolvimento Regional e
Entidades Líderes
• Promover uma maior cooperação entre os membros de cada um dos
consórcios, proporcionando momentos de partilha de experiências e de
disseminação de boas práticas;
• Estimular atividades de promoção de práticas de cooperação entre
Entidades Líderes de uma mesma região (como reuniões e visitas a
exemplos de boas práticas);
• Fomentar a realização de parcerias entre Clusters e PROVERE sediados
na mesma região.
Estudo de Avaliação da Estratégia e do Processo de Implementação das Estratégias de Eficiência Coletiva (EEC) - PROVERE
73
O FINANCIAMENTO DAS EEC-PROVERE – CONCLUSÃO
Prevendo um investimento superior a 796,5 e a 3.155,6 milhões de euros, no caso dos projetos âncora e complementares,
respetivamente, e um incentivo de cerca de 8,5 milhões de euros, no caso dos projetos de dinamização, coordenação,
acompanhamento, monitorização e gestão da parceria, os Programas de Ação revistos pressuponham um quadro de medidas
alargado que não foi operacionalizado devidamente, pelo que no futuro será necessário criar condições de financiamento que
promovam a desejada alavancagem das estratégias definidas.
• O número total de projetos aprovados no âmbito do
PROVERE ascende a 656 (205 âncora, 426 complementares
e 25 de dinamização, coordenação, acompanhamento,
monitorização e gestão da parceria25), o que corresponde a
um investimento de cerca de 537,6 milhões de euros e a um
incentivo de mais de 299,7 milhões de euros. De sinalizar o
facto de o investimento associado aos atores privados ser
superior ao dos atores públicos (cerca de 307,0 milhões
de euros para os atores privados e 230,5 milhões de euros
para os atores públicos, num rácio de investimento público/
privado equivalente a 0,826);
• Em termos globais, verificaram-se dificuldades na
operacionalização da maioria dos acessos preferenciais
previstos no quadro inicial de medidas do Enquadramento
das Estratégias de Eficiência Coletiva (nomeadamente os
relacionados com o ProDeR e o POPH);
• Dos 656 projetos aprovados no âmbito do PROVERE,
44 correspondendo a um investimento de cerca de 106,3
milhões de euros (cerca de 19,8% do total aprovado)
enquadraram-se no Sistema de Incentivos à Inovação e
destinaram-se à construção/requalificação/ampliação de
unidades hoteleiras;
• Os 205 projetos âncora apoiados pelos diferentes
instrumentos corresponderam a um investimento de cerca
de 176,9 milhões de euros (74,5 milhões de euros nas
EEC-PROVERE sediadas na Região Norte, 88,9 milhões de
euros nas EEC-PROVERE da Região Centro, 10,1 milhões
de euros nas EEC-PROVERE da Região do Alentejo e
3,4 milhões de euros nas EEC-PROVERE da Região do
Algarve), representando aproximadamente 22,1% do
previsto nos Programas de Ação revistos. Adicionalmente,
o rácio do investimento público/privado nestes projetos
correspondeu a 2,4;
• Os 426 projetos complementares apoiados no âmbito
dos diferentes instrumentos do quadro de medidas
representaram um investimento de aproximadamente 360,7
milhões de euros (95,0 milhões de euros nas EEC da Região
Norte, 129,3 milhões de euros nas EEC da Região Centro,
122,8 milhões de euros nas EEC da Região do Alentejo
e 13,7 milhões de euros nas EEC da Região do Algarve), o
que corresponde igualmente a uma pequena percentagem
(aproximadamente 14,2%) do valor previsto nos Programas
de Ação revistos. Refira-se que o rácio do investimento
público/privado foi equivalente a 0,4;
• Os 2526 projetos de dinamização, coordenação,
acompanhamento, monitorização e gestão da parceria
representaram um investimento de cerca de 11,2 milhões
de euros (e um incentivo de 8,5 milhões de euros), o que
corresponde a um investimento médio na ordem dos 465 mil
euros (e a um incentivo médio próximo dos 355 mil euros).
25 Apesar de se contabilizarem 25 projetos de gestão e animação da parceria, estes referem-se apenas a operações de apoio à estrutura de 24 EEC-PROVERE. A diferença diz respeito a um projeto com duas fases na EEC Rota do Românico.26 Os elementos disponíveis não permitiram à Equipa de Avaliação proceder ao tratamento e análise de 2 projetos complementares de 303,8 mil euros, não sendo este montante contabilizado como investimento público ou privado.
Apesar de o quadro de medidas ter permitido a disponibilização de montantes significativos para o apoio a projetos
âncora, complementares e de dinamização, coordenação, acompanhamento, monitorização e gestão da parceria,
verificaram-se dificuldades na operacionalização da maioria dos acessos preferenciais previstos no Enquadramento
das Estratégias de Eficiência Coletiva, em particular os inscritos no ProDeR e no POPH.
Estudo de Avaliação da Estratégia e do Processo de Implementação das Estratégias de Eficiência Coletiva (EEC) - PROVERE
74
O FINANCIAMENTO DAS EEC-PROVERE – RECOMENDAÇÕES
Criar condições para que o novo quadro de medidas promova a desejada alavancagem das estratégias definidas
Destinatários: Ações Concretas:
Decisores políticos e Comissões de
Coordenação e Desenvolvimento Regional
• Manter no novo quadro de medidas a lógica triárquica de projetos âncora,
projetos complementares e projetos de dinamização, coordenação,
acompanhamento, monitorização e gestão da parceria, prevendo a
existência de projetos âncora de marketing turístico obrigatórios;
• Definir um envelope financeiro para cada um dos Programas de Ação
(para projetos âncora, complementares e de dinamização, coordenação,
acompanhamento, monitorização e gestão da parceria, sendo que o
montante dos projetos complementares não deverá ultrapassar 50% do
investimento previsto para os âncoras) tendo em conta os orçamentos
destinados aos ITI para os territórios de baixa densidade;
• Definir, à semelhança dos últimos avisos abertos no âmbito dos Sistemas
de Incentivos às Empresas, uma metodologia de receção de candidaturas
de forma contínua, com decisões faseadas, específica para projetos
âncora e complementares inseridos nos Programas de Ação;
• Considerar como indicativa a estimativa orçamental dos projetos
apresentada nos Programas de Ação.
Introduzir maior rigor nos projetos de apoio às Entidades Líderes de modo a garantir a consecução dos compromissos
estabelecidos nos Programas de Ação
Destinatários: Ações Concretas:
Decisores políticos e Comissões de
Coordenação e Desenvolvimento Regional
• Incluir como requisito de financiamento da Entidade Líder (no âmbito do
projeto de dinamização, coordenação, acompanhamento, monitorização
e gestão da parceria) a definição de um plano de ação detalhado, com um
conjunto de metas concretas e mensuráveis, diretamente relacionadas
com as atividades a desenvolver;
• Definir como obrigatórias atividades de promoção de práticas de
cooperação entre Entidades Líderes de uma mesma região (como reuniões
e visitas a exemplos de boas práticas) e atividades de formação dos quadros
técnicos das Entidades Líderes, devendo as mesmas ser financiadas pelo
projeto de dinamização, coordenação, acompanhamento, monitorização
e gestão da parceria;
• Fazer depender a libertação de verbas às Entidades Líderes do
cumprimento das metas previamente estabelecidas, relacionadas não
só com as atividades a desenvolver por estas no âmbito dos projetos de
dinamização, coordenação, acompanhamento, monitorização e gestão da
parceria mas também com o grau de execução dos Programas de Ação.
Estudo de Avaliação da Estratégia e do Processo de Implementação das Estratégias de Eficiência Coletiva (EEC) - PROVERE
75
A AVALIAÇÃO DA POLÍTICA E DAS EEC-PROVERE – CONCLUSÃO
Verificando-se a adoção de abordagens diferentes no que se refere à avaliação conduzida quer ao nível das CCDR, quer ao
nível das Entidades Líderes dos Consórcios, importa no futuro implementar um modelo robusto que garanta uma maior
uniformidade e alinhamento com as melhores práticas nacionais e internacionais.
• Os Despachos de Reconhecimento definiram que as
CCDR deveriam realizar uma avaliação da execução dos
Programas de Ação um ano após a data da comunicação
do reconhecimento formal das EEC-PROVERE (devendo
a mesma ocorrer, pelo menos, mais uma vez durante a
vigência dos Programas de Ação) e promover processos
extraordinários de revisão dos Programas de Ação;
• Transversalmente, as CCDR cumpriram com o estabelecido
nos Despachos de Reconhecimento ainda que, em virtude
da sua autonomia e da ausência de uma coordenação
a nível nacional, tenham sido adotadas metodologias
distintas entre as diferentes Regiões;
• Enquanto algumas das CCDR promoveram os exercícios
de avaliação, sempre que possível, nas datas previstas,
e induziram processos de revisão dos Programas de
Ação, outras, por motivos como a inexistência de
projetos aprovados decorrido um ano sobre a data de
comunicação do reconhecimento formal, optaram por
não avaliar a execução dos Programas de Ação, realizando
um acompanhamento “em tempo real” e à medida das
necessidades das EEC-PROVERE;
• As avaliações realizadas permitiram a sinalização precoce
dos desvios face ao previsto inicialmente e a introdução de
medidas corretivas, como por exemplo a abertura de avisos
de concurso (em estreita articulação com as Autoridades
de Gestão dos PO Regionais). No entanto, não existem
evidências de penalizações em caso de incumprimento,
sendo que o único caso em que ocorreu a revogação do
reconhecimento foi por solicitação da Entidade Líder do
Consórcio;
• Relativamente às práticas implementadas pelas Entidades
Líderes, verifica-se que a maioria cinge os processos de
acompanhamento e avaliação às atividades de elaboração
dos relatórios anuais de autoavaliação/execução solicitados
pelas CCDR;
• Em termos gerais, constata-se que as atividades de
avaliação desenvolvidas pelas EEC-PROVERE se revelam
algo limitadas, centrando-se, na maioria dos casos, na
revisão dos Programas de Ação para eliminação de projetos
âncora ou complementares e inclusão de novos projetos;
• Salvo raras exceções, não se verifica a presença de
qualquer apoio externo ao nível das práticas de avaliação
desenvolvidas pelas EEC-PROVERE.
A falta de coordenação a nível nacional traduziu-se na aplicação de metodologias de avaliação distintas por parte
das CCDR.
Relativamente às práticas implementadas pelas Entidades Líderes, cingiram-se, na maioria dos casos, à revisão dos
Programas de Ação para eliminação de projetos âncora ou complementares e inclusão de novos projetos.
Estudo de Avaliação da Estratégia e do Processo de Implementação das Estratégias de Eficiência Coletiva (EEC) - PROVERE
76
A AVALIAÇÃO DA POLÍTICA E DAS EEC-PROVERE – RECOMENDAÇÕES
Criar um modelo de avaliação uniforme a todas as CCDR
Destinatários: Ações Concretas:
Decisores políticos e Comissões de
Coordenação e Desenvolvimento Regional
• Desenhar um modelo de avaliação uniforme que tenha em conta as
melhores práticas disponíveis a nível nacional e internacional (incluindo o
envolvimento de peritos externos);
• Criar uma bateria de indicadores de realização, resultado e impacto que
as Entidades Líderes deverão considerar no âmbito dos mecanismos de
acompanhamento e avaliação, definindo metas anuais para aferir o seu
desempenho;
• Manter a realização de exercícios de avaliação anuais por parte das
CCDR;
• Atribuir competências às CCDR para tomar algumas decisões decorrentes
das avaliações realizadas, em particular a revogação do reconhecimento
formal.
Incentivar a realização periódica de exercícios de avaliação e benchmarking por parte das Entidades Líderes
Destinatários: Ações Concretas:
Decisores políticos e Comissões de
Coordenação e Desenvolvimento Regional
• Incluir como requisito de elegibilidade dos projetos de dinamização,
coordenação, acompanhamento, monitorização e gestão da parceria
a apresentação de metas e objetivos quantificáveis passíveis de serem
utilizados como indicadores de monitorização, os quais deverão ser
transpostos para os contratos de financiamento, prevendo-se penalizações
no caso do seu não cumprimento;
• Estimular a realização de exercícios de benchmarking entre estratégias
recorrendo a ferramentas informáticas como a desenvolvida no âmbito
do presente estudo de avaliação.
Estudo de Avaliação da Estratégia e do Processo de Implementação das Estratégias de Eficiência Coletiva (EEC) - PROVERE
77
OS CONTRIBUTOS DA POLÍTICA – CONCLUSÃO
Considerando que as expetativas previstas no Enquadramento das Estratégias de Eficiência Coletiva se encontram desajustadas,
importa criar condições que permitam a emergência de contributos significativos em áreas como a cooperação, a inovação e
a promoção da identidade e imagem dos territórios.
• A política de apoio aos territórios de baixa densidade
apresentou objetivos abrangentes e ambiciosos que foram
perdendo rumo na fase de operacionalização, tornando
desajustadas as expetativas previstas no Enquadramento
das Estratégias de Eficiência Coletiva relativas ao contributo
das EEC-PROVERE para: o desenvolvimento de economias
de rede intra-territoriais e estratégias dinamizadoras de
redes inter-territoriais; o reforço da inovação organizacional
e tecnológica; a promoção da colaboração entre as
várias entidades envolvidas no consórcio; o aumento da
atratividade dos territórios de baixa densidade e; o reforço
da identidade e imagem desses territórios;
• Observando-se realidades muito próprias em cada
território, foi possível identificar diversas iniciativas que
revelam os contributos das EEC-PROVERE nas diferentes
áreas. Relativamente ao contributo para o desenvolvimento
de economias de rede intra-territoriais e estratégias
dinamizadoras de redes inter-territoriais, destacam-se as
atividades desenvolvidas no seio dos consórcios, sobretudo
as relacionadas com processos de interação entre atores e
com a promoção das estratégias, e os protocolos e projetos
de cooperação com entidades estrangeiras;
• No que se refere ao contributo para o reforço da
inovação organizacional e tecnológica, evidenciam-
se alguns exemplos interessantes relacionados com a
profissionalização das fileiras de especialização regional e
local e a introdução de fatores inovadores nas estratégias
de produção e comercialização dos produtos, constatando-
se que o tipo de inovação associada à maior parte dos
projetos é de natureza incremental;
• No que concerne ao contributo para a promoção da
colaboração entre as várias entidades envolvidas no
consórcio, considerando que foram quase inexistentes
as medidas de apoio que, na sua génese, consolidaram
estes processos (por exemplo, projetos SIAC ou projetos SI
Qualificação PME – Projetos Conjuntos ou de Cooperação),
distinguem-se algumas dinâmicas coletivas extra projeto
ligadas sobretudo a iniciativas (com investimentos de
menor escala) de promoção turística e de valorização
económica dos recursos;
• No que se prende com o contributo para o aumento da
atratividade dos territórios de baixa densidade, destaca-
se um conjunto de operações agrupadas em 3 grandes
categorias nomeadamente infraestruturas e equipamentos
municipais e intermunicipais, unidades hoteleiras de saúde
e bem-estar, e iniciativas de promoção da identidade
regional;
• Por último, atendendo ao contributo para o reforço da
identidade e imagem dos territórios de baixa densidade,
sinaliza-se a existência de várias iniciativas com elevado
potencial de valorização dos territórios, incluindo a
realização de planos de comunicação, marketing e
animação, a edição de material promocional e a criação
de rotas, pacotes turísticos e eventos relacionados com os
recursos endógenos (nomeadamente festivais e feiras).
A política de apoio aos territórios de baixa densidade apresentou objetivos abrangentes e ambiciosos que foram
perdendo rumo na fase de operacionalização, tornando desajustadas as expetativas iniciais.
Ainda assim, foi possível identificar a existência de importantes efeitos ao nível da cooperação (através do reforço das
relações entre atores nos territórios e estratégias conjuntas com vista a ganhos de escala), da inovação (sobretudo
a nível incremental, mas com alguns exemplos interessantes nas áreas da especialização e comercialização) e da
atratividade (por via de significativos investimentos em infraestruturas, em unidades hoteleiras de saúde e bem-
estar e em atividades de promoção da identidade e da imagem dos territórios com vista fundamentalmente à
promoção turística).
Estudo de Avaliação da Estratégia e do Processo de Implementação das Estratégias de Eficiência Coletiva (EEC) - PROVERE
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OS CONTRIBUTOS DA POLÍTICA – RECOMENDAÇÕES
Definir de uma forma clara e rigorosa os objetivos da política de apoio aos territórios de baixa densidade
Destinatários: Ações Concretas:
Decisores políticos e Comissões de
Coordenação e Desenvolvimento Regional
• Identificar e detalhar os objetivos da política, antecipando as áreas nas
quais se esperam contributos significativos tendo em consideração os
instrumentos que integrarão o futuro programa de apoio.
Criar condições que permitam a emergência de contributos significativos nas áreas da cooperação, inovação e promoção
da identidade e imagem dos territórios
Destinatários: Ações Concretas:
Decisores políticos e Comissões de
Coordenação e Desenvolvimento Regional
• Apoiar projetos âncora de inovação incluindo parcerias e redes de
colaboração (intra e inter-territoriais) alargadas;
• Apoiar projetos âncora de marketing territorial, que contribuam para o
reforço da imagem dos territórios de baixa densidade a nível nacional e
internacional.
Estudo de Avaliação da Estratégia e do Processo de Implementação das Estratégias de Eficiência Coletiva (EEC) - PROVERE
79
6. BIBLIOGRAFIA
DOCUMENTOS, LIVROS E ARTIGOS
• Comissões Ministeriais de Coordenação do Programa
Operacional Fatores de Competitividade e dos PO Regionais,
Ministro da Agricultura, do Desenvolvimento Rural e das
Pescas, e Ministro do Trabalho e da Solidariedade Social
(2008), Enquadramento das Estratégias de Eficiência
Coletiva, 8 de Maio de 2008.
• Direção-Geral do Desenvolvimento Regional (2002),
Programa Operacional de Promoção do Potencial de
Desenvolvimento Regional (Vertente FEDER), Relatório
Final 1994-1999, Maio 2002.
• Rui Baleiras (2011), Collective Efficiency Strategies: a
Policy Instrument for the Competitiveness of Low-Density
Territories, Núcleo de Investigação em Políticas Económicas,
Universidade do Minho, Working Paper nº 4/2011, Janeiro
de 2011.
• Ministério da Economia, da Inovação e do
Desenvolvimento e Associação Nacional de Municípios
Portugueses (2010), Memorando de Entendimento entre o
Governo da República Portuguesa e a Associação Nacional
de Municípios Portugueses para promover a Execução dos
Investimentos de iniciativa Municipal no âmbito do Quadro
de Referência Estratégico Nacional (2007-2013), Março de
2010.
• Ministério da Economia, da Inovação e do Desenvolvimento
e Associação Nacional de Municípios Portugueses (2011),
Segundo Memorando de Entendimento entre o Governo
da República Portuguesa e a Associação Nacional de
Municípios Portugueses para promover a Execução dos
Investimentos de iniciativa Municipal no âmbito do Quadro
de Referência Estratégico Nacional (2077-2013), Fevereiro
de 2011.
OUTRA BIBLIOGRAFIA CONSULTADA
• Avisos de Abertura de Concurso.
• Candidaturas às ações preparatórias das EEC-PROVERE.
• Despachos de Reconhecimento Formal das EEC-PROVERE.
• Despacho n.º 22143/2009 do Gabinete do Secretário de
Estado do Desenvolvimento Regional.
• Parecer da Comissão de Avaliação e Relatórios de
avaliação das Autoridades de Gestão dos Programas
Operacionais Regionais (processo de reconhecimento).
• Pré-candidaturas e candidaturas das Entidades Líderes
dos Consórcios ao Regulamento Específico “Promoção
e Capacitação Institucional” – Projetos de dinamização,
coordenação, acompanhamento, monitorização e gestão
da parceria.
• Programas de Ação das EEC-PROVERE iniciais e revistos.
• Relatórios anuais de execução dos Programas
Operacionais Regionais (2008 a 2012).
• Relatórios de autoavaliação/atividades das Entidades
Líderes dos Consórcios das EEC-PROVERE.
• Relatórios de avaliação anuais elaborados pelas
Comissões de Coordenação e Desenvolvimento Regional.
SITES CONSULTADOS
• Pôles d’Excellence Rurale:
http://poles-excellence-rurale.datar.gouv.fr/
• Programa Operacional Regional do Norte:
http://www.novonorte.qren.pt/pt/
• Programa Operacional Regional do Centro:
http://www.maiscentro.qren.pt/
• Programa Operacional Regional do Alentejo:
http://www.inalentejo.qren.pt/
• Programa Operacional Regional do Algarve:
http://www.ccdr-alg.pt/
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