controlo jurisdicional das políticas públicas - alexandrino

18/07/2015 1Tevelugarnosdias13a15deJaneirode2009,naFaculdadedeDireitodaUniversidadedeLisboa,umEncontroLusoBrasileiro

http://webcache.googleusercontent.com/search?q=cache:0dx_pPTbxYJ:www.estig.ipbeja.pt/~ac_direito/MA2009.pdf+&cd=1&hl=ptBR&ct=clnk&gl=br 1/22

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CONTROLOJURISDICIONALDASPOLTICASPBLICAS:REGRAOUEXCEPO?*

JosdeMeloAlexandrino

Introduo

Tevelugarnosdias13a15deJaneirode2009,naFaculdadedeDireitoda

UniversidadedeLisboa,umEncontroLusoBrasileirodeDireito1.Noprimeirodia,

dedicadoaoEncontrodeDireitoConstitucional,numaperguntainteressadamas

inocente,quissaber,juntodoltimopaineldeProfessores,sehaviadefactoregistode

umaeventualevoluo2noproblemaquehalgunsanostinhalevadooProfessor

GomesCanotilhoafalaremincomodidade(dosjuristasbrasileiros)eemincomunicabilidade

(dadoutrinaportuguesacomabrasileira):oproblemaeraode[algunsdosnossos

colegasbrasileirosestarem]firmementeconvictosdequepossveledesejvela

fiscalizaojudicialdaspolticaspblicas3.

Escusadoserdizerquearespostaqueobtivetantodapartebrasileiracomoda

parteportuguesaconfirmou,porinteiro,tantoaincomodidade,comoa

incomunicabilidade.Tinhaalisnessedialanadoosolhossobrearecenteobra,editada

noBrasil,LiesdeDireitoConstitucionalemHomenagemaoProfessorJorgeMiranda,naqual



1

justamenteumadministrativista(DiogodeFigueiredoMoreiraNeto)eum

constitucionalista(MarceloFigueiredo)definiramocontrolojudicialdaspolticas

*Versoprovisriadeumainterveno(integradanosubtemaJurisdio,PolticasPblicaseAdministrao)proferidanoIIEncontrodeProfessoresdeDireitoPblico(subordinadoaotemageralTribunais),quetevelugarnaEscoladeLisboadaFaculdadedeDireitodaUniversidadeCatlicaPortuguesa,nosdias16e17deJaneirode2009[naocasio,aintervenoateveseprimeiraparte].

1EncontrocoorganizadopelaFaculdadedeDireitodaUniversidadedeLisboaepelaFaculdadedeDireitodaFundaolvaroArmandoPenteado,deSoPaulo.

2ApensarnopossvelimpactodeaparentesconversesdevozestomarcantescomoasdeLusRobertoBarroso,pelomenosnoquerespeitaspolticasdesade[cfr.LusRobertoBarroso,Dafaltadeefetividadejudicializaoexcessiva:direitosade,fornecimentogratuitodemedicamentoseparmetrosparaaatuaojudicial,inRevistaInteressePblico,n.46(2007),p.3162].

3J.J.GomesCanotilho,TribunalConstitucional,jurisprudnciasepolticaspblicas,inAnurioPortugusdeDireitoConstitucional,vol.II(2003),p.78[7786].

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pblicascomoaprximamissodoDireitoAdministrativoeprocuraramtraaruma

visogeralsobreotemadocontrolodaspolticaspblicas4.

Opropsitoessencialdestaminhaintervenoodereunirumconjuntode

observaesquepermitamfundamentarumarespostaseguinteinterrogao:deveou

noadmitirsecomoregraapossibilidadedecontrolodaspolticaspblicaspelopoderjurisdicional

(emparticular,porintermdiodocontrolodeconstitucionalidade)?5

Aintervenoestardivididaemduaspartes.Aprimeiraocupaseda

contextualizaoespciotemporaldoproblema,bemcomodademarcaodeumadas

principaiscondicionantesateremconta,tentandoaindaalgumaclarificaoconceptual(coma

consequentedelimitaoderealidades).Asegundaavanacomumesboocomparativo,

colocandoemconfrontoasperspectivasjurdicasdominantes,mastambmos

resultados,presentesemtrsordenamentos:oportugus,obrasileiroeosulafricano.

Pensandoaindaemtermosdeumadelimitaonegativa,noestarodefactono

centrodaanlisedimensestodaviabastanteprximasdonossoproblema:(i)comoas

dapolitizaodajustia,ondeexistemalisinvestigaesparticularmenteaprofundadas,

aindaquenombitodeoutrasreasdosaber6,tantodeautoresportugueses,como

AntniodeArajo,PedroMagalhes7ouNunoGaroupa8,quantodeautoresbrasileiros,

como,entremuitosoutros,ErnanideCarvalhoNeto9(ii)topoucofaroparteda



2

4Respectivamente,DiogodeFigueiredoMoreiraNeto,NovoshorizontesparaoDireitoAdministrativopeloControledasPolticasPblicas.EcosdeumCongresso:aprximamisso,inMariaElizabethGuimaresTeixeiraRocha/SamanthaRibeiroMeyerPflug(coord.),LiesdeDireitoConstitucionalemHomenagemaoProfessorJorgeMiranda,RiodeJaneiro,2008,p.281289MarceloFigueiredo,OcontroledaspolticaspblicaspelopoderjudicirionoBrasilUmavisogeral,ibidem,p.571607.

5Paraumainteressantecolocaodeumasriedecorrespondentessubquestes,CassR.Sunstein,Direitossociaiseeconmicos?LiesdafricadoSul,inIngoWolfgangSarlet(org.),JurisdioeDireitosFundamentais,vol.I,tomoII,PortoAlegre,2006,p.15[1128]paraumainterrogaoparalela,agoranareadasadepblicaecomumdistintoparmetro:MarcoAkerman/RosildaMendes/CludiaMariaBgus,possvelavaliarumimperativotico?,inCincias&SadeColectiva,SoPaulo,9,3(2004),p.605615.

6Mastambmnaesferajurdica[porltimo,JosJoaquimGomesCanotilho,Umolharjurdicoconstitucionalsobreajudiciarizaodapolticaeapoliticizaodajustia,tpicosdeumainterveno,indito,2007,acessvelapartirdehttp://www.stj.pt/?idm=433&sid=154(14.01.2009)].

7Emparticular,desdeasuadissertaodedoutoramentoTheLimitstoJudicialization:LegislativePoliticsandConstitutionalReviewintheIberianDemocracies,Ohio,2003.

8Porltimo,vejaseoestudo,emcolaboraocomSofiaAmaralGarciaeVeronicaGrembi,JudicialIndependenceandPartyPoliticsintheKelsenianConstitutionalCourts:TheCaseofPortugal,inJournalofEmpiricalLegalStudies,6,2009.

9Acomear,tambmaqui,pelarefernciasuateseRevisoabstractadalegislaoejudicializaodapolticanoBrasil:especificidadeeselectividade,SoPaulo,2005comprofundointeresseeamplasindicaes,MatthewM.Taylor,OJudicirioeasPolticasPblicasnoBrasil,inDADOSRevistadeCinciasSociais,RiodeJaneiro,vol.50,n.2(2007),p.229257.

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anliseasdimensesdaseparaodepoderes10(iii)ouasformasdecontrolojurisdicionalda

actividadedaadministraopblicaoudolegislador(nomeadamente,porviada

aplicaodonovoregimederesponsabilidadeextracontratualdoEstado),bemcomo

dasformasdecontrolojurisdicionaldasdecisesinconstitucionaisdosprprios

tribunais(iv)asdimensesrelacionadascomodesenhodosistemadefiscalizaoda

constitucionalidade(ondenestemomentoocorrem,entrens,propostasdedistintosinal

dapartedediversosautores)(v)enfim,otratamentodassentenasintermdiasda

jurisprudnciaconstitucional(comoeventualformadeintervenonaspolticaspblicas)11.

1.Contexto,condicionanteseclarificaes



3

Numadasvisitasaoescaparatedosperidicos,confronteimenomspassadocomumasurpreendentecomunhodetemasemquatroimportantesrevistasdeDireito

Pblico:arevistaalemDerStaat(vol.47,n.3,2008)tinhanosseusprimeirosensaios

duasanlisessobreatransformaodaestatalidade(WandelvonStaatlichkeit),

construdosapartirdodesenvolvimentodeprogramasdeinvestigaosobreotemada

transformaodoEstado,levadosacabonosltimosanosemdiversasUniversidades

alems(comummagnficoensaiocrticodepartidadaautoriadeGunnarFolke

Schuppert)arevistanorteamericanaI.CON,InternationalJournalofConstitutionalLaw

(vol.6,n.os3e4,2008),dedicadaaoSymposiumConstitucionalismonaerada

globalizaoedaprivativatizao,percorriaossucessivosdesafiosteorticos,

institucionaisenormativosdotema,terminandona(re)anlisedoproblema(porFrank

Michelman)dasviasdeintroduodenormasdedireitossociaisnaConstituiodos

E.U.A.enumatentativaderespostaquestodesaberseosdireitossociaisna

Constituiosulafricanade1996tmdistribudoosbensqueprometemvoltando

Europa,narevistaitalianaDirittoeSociet(n.2,2008),MassimoLucianiafrontava

corajosamenteoutrosdiro:emtermosconservadoresotemaGenerazionifuture,

distribuzionetemporaledellaspesapubblicaevincolicostituzionaliporfim,aRivista

10Continuaaserumclssico,entrens,adissertaodeNunoPiarra,AseparaodospoderescomodoutrinaecomoprincpioconstitucionalUmcontributoparaoestudodassuasorigenseevoluo,Coimbra,1989paraumareflexoavriasvozes,vejaseovolumeIdoAnurioPortugusdeDireitoConstitucional(2001),p.11174paraumsntesemaisrecente,MariaLciaAmaral,AFormadaRepblicaumaintroduoaoestudododireitoconstitucional,Coimbra,2005,p.154ss.

11Paraumdesenvolvimento,CarlosBlancodeMorais,JustiaConstitucional,tomoIIOcontenciosoconstitucionalportugusentreomodelomistoeatentaodosistemadereenvio,Coimbra,2005,p.238441,815873.

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TrimestralediDirittoPubblico(n.3,2008),aindaquecentradanosefeitosdasdecisesdo

TribunalConstitucional,fazianasuapartefinaloregistododebateocorrido,emAbril

de2008,emtornodeumlivrodeMarcoDAlberti(Poteripubblici,mercatieglobalizzazione,

Bologna,2008),discussesemqueintervieramnomescomoosdeAntonioMarzano,

GiulianoAmato,SabinoCasseseouGiuseppeTesauro.

1.1.Ocontextodonossoproblemaesttodoa:oconstitucionalismoglobal,a

fragmentaodoEstado12,asacralizaoeaiminnciadadessacralizaodomercado



4

(GiulianoAmato),adistribuiodadespesapblica,aavaliaodasnormasconstitucionaisqueprometemaofertadebenssociais.Sque,aestecontexto,por

assimdizer,captadoemtermosacadmicos,veioadicionarsenosltimostrsmeseso

pesodeoutrasrealidades,umcontextodecrise:quepassourapidamentedeumacrisede

confianaaparentementelocalizadaaumacriseeconmicaglobal13.

Paraobservarcomoopresentecontextoassumeforosverdadeiramenteparadoxais,

bastapensarnosdoisordenamentosparadigmticos,oalemoeonorteamericano:no

primeiro14,quandoadoutrina(tantonasCinciassociaisprximas15,comonaCincia

doDireito)davasinaisclarosdeterchegadoaumanovaperspectivadatransformao

doEstado(tendojconstrudoumasriedeindicadores,tantonoplanointerno,como

noexterno),comacompreensodamudananastarefasdoEstado,compropostasde

novospontosdecristalizaodessamudana(comoaideiadecoproduodaestatalidade,

faceproeminnciadotrabalhoemrede)16,inesperadamente,oquadrodorealalterase

eoEstadosoberano17denovochamadoaagir(invertendoporassimdizeropercurso

quehaviasidoditadopelaeconomicizaodosectorpblico:agoraolemavon

12Sobreaqual,entrens,PauloOtero,LegalidadeeAdministraoPblicaOsentidodavinculaoadministrativajuridicidade,Coimbra,2003,p.557ss.J.J.GomesCanotilho,Constitucionalismopolticoeconstitucionalismosocietalnummundoglobalizado(2005),inid.,BrancososeInterconstitucionalidade.Itinerriosdosdiscursossobreahistoricidadeconstitucional,Coimbra,2006,p.281300.

13Nocasoportugus,segundooGoverno,aprevisododficepblico,queerade2,2%em31deDezembrode2008,passouhojemesmopara3,9%segundooutrasprevises,tambmhojedivulgadas,odficeestarbemacimados4%doPIB.

14Escrevendo,hquaseumadcada,sobreoparoxismoneoestatalista(quecorreoriscodeacentuaraintroversodoDireitoconstitucional),J.J.GomesCanotilho,ODireitoconstitucionalnaencruzilhadadomilnio.Deumadisciplinadirigenteaumadisciplinadirigida(2000),inid.,BrancososeInterconstitucionalidade...,p.194[183197].

15Vejaseotexto,comamplasindicaes,dePhilippGenscheleStephanLeibfried,SchuppertsStaat.WiebeobachtetmandenWandeleinerFormidee?,inDerStaat,vol.47,n.3(2008),p.359380.

16GunnarFolkeSchuppert,WasistundwiemisstmanWandelvonStaatlichkeit?,inDerStaat,vol.47,n.3(2008),p.342ss.,345ss.[325358].

17OusobaformaestruturadadeumreinventadoG20.

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BenchmarkzuBismarck)18nosegundoordenamento,nosfoiressuscitadoKeynes,

comooPresidenteentretantoeleitosepropeavanar,entreoutras,comumaimprovvel

polticapblicadesade,entendidacomodireitodetodosou,pelomenos,comoforma



5

exigidapelobemcomum(questoparaperguntarsedestavezsetratadeumregressoaosecondBillofRights,dequefalavaRooseveltem1944)19.

1.2.Masparaavanarmosnonossotema,almdocontexto,nopodemosdeixar

deteremlinhadecontapelomenosumacondicionante:aqueseprendecomoperfildo

ordenamentojurdicoemquesto,emespecial,comoperfilecomasopes

estruturantesdaConstituio20(aindaqueamesmapartidasepossamostrarum

constituiodeEstadoconstitucional21).Hnaturalmentemuitasoutrascondicionantes,

designadamenteasqueseprendemcomaculturajurdica22ouaculturapoltica23.

Fiquemonospelaprimeira24.

18Comoditoinverso,G.F.Schuppert,WasistundwiemisstmanWandel,p.342.Estaremosempresenadeumaoutrarecuperao,alemporexcelncia,doaprioridoEstado(cfr.J.

J.GomesCanotilho,ODireitoconstitucionalnaencruzilhada...,p.192)?19Mensagemde11deJaneirode1944:()Wehaveaccepted,sotospeak,asecondBillofRights

underwhichanewbasisofsecurityandprosperitycanbeestablishedforall(...).IasktheCongresstoexplorethemeansforimplementingthiseconomicbillofrightsforitisdefinitelytheresponsibilityoftheCongresstodoso(),apudFrankI.Michelman,Socioeconomicrightsinconstitutionallaw:ExplaningAmericaaway,inI.CON,InternationalJournalofConstitutionalLaw,vol.6,n.os3e4(2008),p.664[663686].

20NaConstituiodandia,porexemplo,osdireitossociaisestoprevistos,mascomexplcitoentendimentodequeolegislador,enoostribunais,queestencarregadodarespectivaimplementao(cfr.C.Sunstein,Direitossociaiseeconmicos...,p.14).

21Porquesetratadeumtipoideal[nestesentido,PeterHberle,NeueHorizonteundHerausforderungendesKonstitutionalismus,inEuropischeGrundrechteZeitschrift,vol.33,n.os1921(2006),p.533540(combasenaConfernciaNovosHorizontesenovosDesafiosdoConstitucionalismo,Lisboa,26deAbrilde2006)]sobreosprincpiosestruturantesdafeioportuguesadessetipoideal,JorgeReisNovais,OsprincpiosconstitucionaisestruturantesdaRepblicaPortuguesa,Coimbra,2004LciaAmaral,AFormadaRepblica...,p.66ss.,127ss.,1139ss.emfrmuladesntese,JosdeMeloAlexandrino,DireitosFundamentaisIntroduogeral,Estoril,2007,p.14,nota13.

22Emespecialsobreosproblemasdesimbolizao,MarceloNeves,Aconstitucionalizaosimblica,2.ed.,SoPaulo,2007sobreoconceitoprximodenormatividadenooficial,PauloOtero,AsinstituiespolticaseaemergnciadeumaConstituionooficial,inAnurioPortugusdeDireitoConstitucional,vol.2(2002),p.83116id.,LegalidadeeAdministraoPblicaOsentidodavinculaoadministrativajuridicidade,Coimbra,2003,p.181ss.,424ss.,566ss.

23NoBrasil,depoisdeumcertacontenofeitasobreaConstituiodirigente,soaagoraocantodassereiasdanovahermenuticaedoneoconstitucionalismo(semresultadosdignosdenota,AnaPauladeBarcellos,Neoconstitucionalismo,DireitosFundamentaiseControledasPolticasPblicas,2005,indito,disponvelemhttp://www.mundojuridico.adv.br/sis_artigos/artigos.asp?codigo=50(14.01.2009).

24Sobreosegundotipodecondicionantes,LciaAmaral,AFormadaRepblica...,p.101s.(ditasadepressupostosexternos)M.Taylor,OJudicirioeaspolticas...,p.243ss.CludioGonalvesCouto/RogrioBastosArantes,Constituio,GovernoeDemocracianoBrasil,inRevistaBrasileiradeCinciasSociais,vol.21,n.6(2006),p.42ss.[4162].

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6

SobreaConstituioportuguesa,todossabemosdasuacomplexidadeedenose

resumirdefiniodeumaordemquadro(quedeixassetudoomaisaolivrejogodo

debatepoltico):sabemosquepelomenosnumaparterelevantedecertaspolticas

pblicas[a]Constituiodeixavapoucaliberdadedeconformaoaopoderpoltico

legislativoaoconsagrarosesquemasorganizativosefuncionaisderealizaodas

polticas(direitosaderealizadoatravsdeumservionacionaldesadeuniversale

gratuito,direitoaoensinomedianteumapolticadedemocratizaodoensinobaseada

nagratuitidadeprogressivadosvriosgrausdeensino,direitoseguranasocialcom

basenumsistemanacionaleunificadodeseguranasocial)25sabemosportantoque,ao

ladodasnormasdefinsetarefasdoEstadoedenumerososdireitosfundamentais

sociais,foramconfiguradasnopatamardanormaconstitucionalcertaspolticas

pblicas,comoformasuplementardeconcretizaodobemestar26.

Segundoclculosfeitosporcientistaspolticosbrasileiros(utilizandocritriose

metodologiasdeanlisequepoderemosounoaceitar),30,5%dasdisposiesda

Constituiofederalde1988versamsobrepolticaspblicas(policy),ocupandoamatria

constitucionalosoutros69,5%27.

Emborasejamfrancamenteemmenornmeroosdispositivosconstitucionais

portuguesessobrepolticaspblicasenodispondonsdeumacontabilidade

similarmenteavaliada,semprejuzodeajustamentosditadospeladiferenterealidadede

base,hpelomenostrsefeitosquedecorremimediatamentedessaconstitucionalizao:

(i) umapolticapblicaconstitucionalmenteconcretizadaconstituium

impedimentomargemdenaturaledesejvelvariaoquantoao

contedoesformasdeexecuodasopespolticas(opes

pressupostaspelosistemademocrticoepelaprpriaideiade

alternncia)28,almdeimplicarumEstadosoberanoquejnoexiste29

(afastandosedestaformadosrenovadosdesafiosdamodernidade30)

(ii) [a]constitucionalizaodepolticaspblicasfazcomqueossucessivos

governantessevejamdiantedanecessidadedemodificaroordenamento

25G.Canotilho,TribunalConstitucional,Jurisprudncias...,p.84.26Sobreasdiversasformasdeconcretizaojurdicadobemestar,PauloOtero,InstituiesPolticase

Constitucionais,vol.I,Coimbra,2007,p.344s.27C.Couto/R.Arantes,Constituio,Governo...,p.53.28Claroaesterespeito,J.J.GomesCanotilho,Otomeodomnateoriajurdicoconstitucionaldos

direitosfundamentais(1996),inid.,EstudossobreDireitosFundamentais,Coimbra,2004,p.130ss.[115136].

29G.Canotilho,Otomeodom...,p.131.30Paraumelencopossvel,J.J.GomesCanotilho,DaConstituiodirigenteaoDireito

comunitriodirigente(1999),inid.,Brancososeinterconstitucionalidade...,p.215ss.[205226].



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constitucionalparapoderimplementarpartedassuasplataformasde

governo31

(iii) emterceirolugar,[e]ssetipoespecialdeConstituiotendeacausar

impactosignificativosobreofuncionamentodosistemadejustia,na

medidaemqueoJudicirio(...)passaasermaissolicitadoparacontrolara

constitucionalidadedasleisedosdemaisactosnormativos32.

Estestrsefeitosestoamplamentedemonstradosnocasobrasileiro33:por

exemplo,de1995a2002,duranteapresidnciadeFernandoHenriqueCardosoforam

aprovadas35emendasconstitucionais,comumataxadeincidnciasobrepolticas

pblicassuperiora60%34averificaodosegundoefeitocomprovaautomaticamente

oprimeiro(oimpedimentodaactividadegovernativa)queopoderjudicialtemsido

solicitadoaestoaprovloadoutrinaeajurisprudncia35.

QuantoaPortugal,ofrenesim36(agoraacompanhadodonossoostinatismo)37

constitucionalestplenamentedemonstradoeacontabilidadeatpodeserconfrontada

comabrasileira:senoBrasiltemhavido,emmdia,maisdetrsemendas

constitucionaisporano38,emPortugal,distribuindoosmaisde700preceitosobjectode

reviso,amdiaadequetmsidoalteradosmaisde20dispositivosconstitucionais

porano.

JnafricadoSul,nemumacoisa,nemaoutra:nemhouveconfigurao

constitucionaldepolticaspblicas(semquedeixedeser,comotemsidoqualificada,

umaconstituiotransformativa39),nemhrevisionismoconstitucionaltodavia,aos

31C.Couto/R.Arantes,Constituio,Governo...,p.43.32C.Couto/R.Arantes,Constituio,Governo...,p.44.33C.Couto/R.Arantes,Constituio,Governo...,p.4258.34C.Couto/R.Arantes,Constituio,Governo...,p.432.35Comapontamentosrelevantes,L.RobertoBarroso,Dafaltadeefectividade...,p.32ss.M.

Figueiredo,OControledasPolticas...,p.572ss.36JorgeMiranda,AcabarcomoFrenesimConstitucional,inAAVV,Nos25AnosdaConstituioda

RepblicaPortuguesade1976Evoluoconstitucionaleperspectivasfuturas,Lisboa,2001,p.653662P.Otero,LegalidadeeAdministrao...,p.569JosdeMeloAlexandrino,Aestruturaodosistemadedireitos,liberdadesegarantiasnaConstituioportuguesa,vol.IRazesecontexto,Coimbra,2006,p.833ss.id.,Reformaconstitucionalliesdoconstitucionalismoportugus,inAAVV,EstudosemHomenagemaoProfessorDoutorMartimdeAlbuquerque[noprelo],lioproferidaemLuanda,2007,disponvelemhttp://www.fd.ul.pt/Portals/0/Docs/Institutos/ICJ/LusCommune/AlexandrinoJosedeMelo2.pdf(14.01.2009).

37JorgeDias,Oessencialsobreoselementosfundamentaisdaculturaportuguesa(1950),Lisboa,1995,p.46ss.M.Alexandrino,Reformaconstitucional...,p.14(comoutrasindicaes).



7

38C.Couto/R.Arantes,[sumrio]Constituio,Governo...,p.220.39C.Sunstein,Direitossociaiseeconmicos...,p.15.

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tribunaisquetemsidosolicitadoocontrolodepolticassociaisimplcitas40nosartigos

26.a29.daConstituio41.

1.3.Almdocontextoedascondicionantes,teremosdeolhartambmparaoutras

dificuldades,dequeamaioroprprioconceitodepolticaspblicas,muitoraramente

definidopelosjuristase,quandoo,poucasvezessepoderdizerqueosjuristas

saibamdoquefalam:estamosnaverdadeno,hmuitodenunciado,reinoda

metodologiafuzzy42:paradarumexemplo,osjuristasdefinemaspolticaspblicas

como[u]mconjuntoheterogneodemedidasedecisestomadasportodosaqueles

obrigadospeloDireitoaatenderourealizarumfimouumametaconso[n]antecomo

interessepblico43.

Ora,aspolticaspblicasnonasceramnarbitadaCinciadoDireito,nemso

porelaestudadasdeformaimpressiva44.Daanecessidadedeiraostioprprio.

40Sobreestaimplicao,J.J.GomesCanotilho,DireitoConstitucionaleTeoriadaConstituio,7.ed.,Coimbra,2003,p.407R.Novais,Osprincpiosconstitucionais...,p.312ss.JosdeMeloAlexandrino,Aestruturaodosistemadedireitos,liberdadesegarantiasnaConstituioportuguesa,vol.IIAconstruodogmtica,Coimbra,2006,p.225,250.

41PierreDeVos,PiousWishesorDirectlyEnforceableHumanRights?SocialandEconomicRightsinSouthAfricas1996Constitution,inSouthAfricanJournalonHumanRights,13(1997),p.67101C.Sunstein,Direitossociaiseeconmicos,p.17ss.DennisM.Davis,Socioeconomicrights:Dotheydeliverthegoods?,inI.CON,InternationalJournalofConstitutionalLaw,vol.6,n.os3e4(2008),p.687711.

42J.J.GomesCanotilho,Metodologiafuzzyecamaleesnormativosnaproblemticaactualdosdireitoseconmicos,sociaiseculturais(1998),inid.,Estudossobredireitosfundamentais,p.97114.

43M.Figueiredo,Ocontroledaspolticaspblicas...,p.581comoexemplodeumaobraondesetentaumesforodeconceptualizaojurdica,MariaPaulaDallariBucci,DireitoAdministrativoePolticasPblicas,SoPaulo,2002.

44Afrasedotextoverdadeiraemgeral,masnoointeiramentenoBrasilnem,aindaqueemescaladistinta,narestanteAmricadoSulcomfeito,noBrasil,sebemqueaproduocientficadominantesobrepolticaspblicasestejacentradanasreasdacinciapoltica,dasociologiaedaeconomia,humvolumeconsiderveldeinvestigaeseestudosjurdicossobreotema,razopelaqualaperspectivajurdicaseentremostracomoumadasquatrooucincoreasprimriasdeanlisedesseobjectodiversamente,naEuropaocidentalounaAmricadoNorte,enaturalmenteemPortugal,podeafirmarsequeaanlisejurdicadaspolticaspblicasnotemumaexpressovisvelcomoreadisciplinar.

Paraumanotadealgumasobrasdecunhojurdicomaisrecentes,noBrasil,MarcusAurlodeFreitasBarros,Miradassobreocontrolejurisdicionaldepolticaspblicas:dosprecedentesjudiciaisteoria(2004),



8

paperacessvelemhttp://sisnet.aduaneiras.com.br/lex/doutrinas/arquivos/miradas.pdf(14.01.2009)AmricoBedFreireJnior,OControleJudicialdePolticasPblicas,SoPaulo,2005ThiagoLimaBreus,PolticasPblicasnoEstadoConstitucional:aproblemticadaconcretizaodosdireitosfundamentaispelaadministraopblicabrasileiracontempornea,dissertao[jeditadaemlivro],Curitiba,2006,acessvelemhttp://dspace.c3sl.ufpr.br/dspace/bitstream/1884/5703/1/t.PDF(14.01.2009)MariaPaulaDallariBucci(org.),PolticasPblicasReflexesSobreoConceitoJurdico,SoPaulo,2006JeanCarlosDias,OControleJudicialdePolticasPblicas,SoPaulo,2007CristianaFortini/MariaTerezaFonsecaDias/JlioCsardosSantosEsteves,PolticasPblicasPossibilidadeseLimites,BeloHorizonte,2008LusManuelFonsecaPires,Controlejudicialdadiscricionariedadeadministrativa:dosconceitosjurdicosindeterminadosspolticaspblicas,RiodeJaneiro,2009[aestasltimasobrasnotivemosacesso].

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Qualostioprprio?odascinciassociaisaquepertencemosfundadorese

asreasdoconhecimentoonde,comintegridade,setenhamrealizadoosavanosmais

aprofundadosnessedomniodosaber.

Voucingirmeaalgumasnotas,deaprendiznaif:

(i)semprejuzodoreconhecimentodequesetratadeumcampomultidisciplinar

(implicandodisciplinastodistintascomoaSociologia,aCinciapoltica,a

Economia,mastambmaAntropologia,aGeografia,aGesto,etc.)45,parece

suficientementeconsolidadaaideiadequeaspolticaspblicasconstituem

umasubreadaCinciapoltica46

(ii)tendocomopaisfundadoresH.Laswell,H.Simon,LindblomeD.Easton47e

emergindoemmeadosdosculoXX,umadasdefiniesmaissimplese

persuasivasdepolticapblicatalvezsejaadeThomasDye,queaentende

como[o]queogovernopodeounofazer48acompanhandonestapartea

investigadoradaUniversidadedaBahia(CelinaSouza),oconceitorelevados

seguinteselementosprincipais:

apolticapblicapermitedistinguirentreoqueogovernopretendefazereoque,defacto,faz

apolticapblicaenvolvemltiplosactoresenveisdedeciso,emborasejamaterializadaatravsdosgovernos

apolticapblicaabrangenteenoselimitaaleiseregras

apolticapblicacorrespondeaumaacointencional,comobjectivosaseremalcanados



9

apolticapblicaumaacoquevisaolongoprazo

JemPortugal,arecenteobra,doProfessorJoaquimManuelCrocaCaeiro,Polticaspblicas,polticassociaiseEstadoProvidncia:Umaintroduo,Lisboa,2008,ouadeEduardoRalLopesRodrigues,Polticaspblicasdepromoodaconcorrncia,Lisboa,2008,bemcomoageneralidadedostrabalhosdesenvolvidosemdiversoscentrosdeinvestigao(nomeadamentenoMinhoeemLisboa)situamsetodosnasreasdaEconomia,daGesto,daCinciaPoltica,daSociologiaoudaAdministraoPblica.

45CelinaSouza,PolticasPblicas:umarevisodaliteratura,inSociologias,PortoAlegre,ano8,n.16(2006),p.25[2045],numtextodesntesedegrandequalidade,paraonderemetemosemgeral.

46C.Souza,PolticasPblicas...,p.22AndreiPittolTrevisan/HansMichaelvanBellen,Avaliaodepolticaspblicas:umarevisotericadeumcampoemconstruo,inRevistadeAdministraoPblica,RiodeJaneiro,42,3(2008),p.531[529550].

47C.Souza,PolticasPblicas...,p.23.48ThomasD.Dye,UnderstandingPublicPolicy(1984),citadoporCelinaSouza,PolticasPblicas...,

p.24.

Page10

apolticapblicaenvolveprocessossubsequentesrespectivadefinio,implicandotambmimplementao,execuoeavaliao49.

(iii)Aonvelterminolgico,nomeadamentecombasenosrecursosdalngua

inglesa(queseservedostermospolity,politicsepolicy),poderamostalveztentar

fazerlhecorresponderexpressesportuguesas50,sendoqueapenasoltimo

termopolicyoupublicpolicycorrespondeaoconceitodepolticaspblicas

(iv)Sendomuitososmodelostericoseempricosdeformulaoeanlisedas

polticaspblicas51,destesbrevesapontamentosconceptuaispoderemos

retiraralgumasilaesrelevantes:(1.)nohequivalnciaentrepolticas

pblicasepolticassociais,umavezqueestassoumapequenapartedaquelas

(2.)nohequivalnciaentrepolticaspblicaseconcretizaodosdireitos

fundamentaissociais,umavezqueessatarefaapenascomponente,explcita

ouimplcita,deumaoudevriaspolticaspblicas(3.)nohequivalncia

entrepolticaspblicaseaideia(lanadaporPeterHberleem1972)deuma

polticadedireitosfundamentais,ideiaque,bemvistasascoisas,nuncateveum

contedopreciso(4.)sobretudonohequivalnciaentrepolticaspblicase

direitossociais,umavezqueestes,aocontrriodaquelas,sonormasou

pressupemsemprenormas.



10

1.4.Porfim,contadeapontamentosuplementar,teramosaindadeterem

consideraopelomenosdoisaspectos:ombitoespacialdaspolticaspblicasea

consideraodasmesmascomoprocesso(ociclodapolticapblica).

a)Quantoaombitoespacial,aspolticaspblicaspodemtermbitouniversal

(sodissoexemplomaiorosObjectivosdoMilnio52),nacional(porregra,quando

sefalaempolticaspblicas,estsepensarnombitonacional),regional(tratasede

umnvelespacialdedecisocadavezmaisimportante,sobretudonoplanodos

EstadosmembrosdaUnioEuropeia)oumunicipal(nocabedvidadequeos

entesterritoriaislocaissoestruturasdopoderpoltico,cujaautonomiade

49C.Souza,PolticasPblicas...,p.36s.50Descrendodessapossibilidade,C.Couto/R.Arantes,Constituio,Governo...,p.46ss.

sugerindosignificadosdistintos(dosapontadosporestesautores),paraosequivalentestermosingleses,C.Souza,PolticasPblicas...,p.40.

51Paraumasntesedeoitomodelosformuladosnosltimos50anos,C.Souza,PolticasPblicas...,p.28ss.

52ParainformaosobreaDeclaraodoMilnioeosseusdiversosobjectivossectoriais,http://www.undp.org/mdg/basics.shtml(14.01.2009).

Page11

orientaolhespermiteumamargemdeindirizzonamodelaodaspolticas

pblicaslocais,alisemcrescentearticulaoecoordenaocomosnveisregional

enacional)isto,semesquecerque,noespaodaUnioEuropeiaeatdo

ConselhodaEuropa,sedeveaindafalardeummbitosupranacional.

Emcadaumdestesmbitosvariamnaturalmenteasentidadeseasestruturas

montadasparaodesempenhodecadatarefa,dentrodecadaumadasfases

relevantesdociclo53,bemcomoaprprianaturezadosactosnelesucessivamente

implicados:porexemplo,noplanouniversal,seafunodelegisladorcabeaos

tratadosmultilateraisgeraiseadeadministraogeralcompetesdiversasestruturas

especializadasdasNaesUnidas,nohnenhumtribunalquepossapromover

umcontrolodaexecuodaspolticaspblicasaessenvel,razopelaqualem

bomrigor,nessembito,onossoproblemanochegaacolocarse54.



11

b)Quantoaociclodapolticapblica(policycicle),osestudossociolgicosepolitolgicos,nomeadamenteomodelodoprocessoincremental(iniciadocom

CharlesE.Lindblom)55,costumamdefinirumasriedeestgios,nomeadamenteos

seguintesquatromomentos:odadeciso,odaelaborao,odaimplementaoeo

daavaliao.

Emtermosdascoordenadasdotrabalhojurdico,talvezplausvelidentificara

fasedadefinio(ouformulao),daimplementao(ouexecuo)edocontrolo56.Em

cadaumadessassubfasesintervmmetodologiasdeanlise,intervenientese

parmetrosnecessariamentediferentes,devendoaCinciadoDireitosaberarticular

osconhecimentoseosmodelosdeanlisecolhidosjuntodasreasdisciplinares

primrias.

53Sobreopapeldosgovernosedeoutrosparticipantes,C.Souza,PolticasPblicas...,p.26s.54Noentanto,paraumefeitoargumentativorelevante,noplanointerno,M.Alexandrino,Direitos

Fundamentais...,p.148.55Sobreoqual,C.Souza,PolticasPblicas...,p.29s.Aprimeirafase(aque,notexto,chamamosdadeciso),segundoestemodelo,subdivididaem:

definiodaagenda,identificaodealternativas,avaliaodasopeseselecodasopes.56NasCinciassociais,oconceitodeavaliaotemumperfilprprio(v.g.,A.Trevisan/H.van

Bellen,Avaliaodepolticaspblicas...,p.535ss.,comindicaes),quenoseconfundenemsobrepecomaideiadecontrolopresentenageneralidadedosestudosjurdicos(v.g.,A.PauladeBarcellos,Neoconstitucionalismo...,p.14ss.M.Barros,Miradassobreocontrolejurisdicional...,p.20ss.Th.Breus,PolticasPblicasnoEstadoConstitucional...,p.188ss.D.MoreiraNeto,NovosHorizontes...,p.281ss.,286ss.).

Page12

2.Umesboocomparativo:dasperspectivasdominantesaosresultados

Embreveexercciocomparativo,procuraremos(i)confrontaraperspectiva

dominantederespostainterrogaoiniciale,aproveitandoarecentedivulgaodo

relatrioanualdaHumanRightsWatch(WorldReport2009)57,(ii)exportambmalguns

dadosconcretos(procurandodessaformaumaeventuallinhadesintoniacomaperspectiva

dominanteencontrada).



12

2.1.Quantoperspectivadominantederespostanossainterrogao,captadaapartirdoperfildajurisprudncia(constitucionaleordinria)edadoutrina,comeamospelo

ordenamentoportugus.

a)EmPortugal,tantoajurisprudncia58comoadoutrina59(eatolegislador)60

cedodeixaramdeacreditarnaexequibilidadedametanarrativaconstitucional61,atal

pontodeseterperdido(outransformado)pelocaminhooelementotransformador

presentenotextoinicial62.

NasntesedoProfessorGomesCanotilho,[o]TribunalConstitucional,ao

discutirtemastopoliticamentesensveiscomoodastaxasmoderadorasdos

serviosdesade,odaactualizaodepropinasdoensinosuperior,oda

liberalizaodocomrciofarmacutico,nuncapassoudosdireitosspolticas.Por

maisquefosseevidentequelawispoliticselawiseconomicsequeasnormasdedireitos

sociais,econmicoseculturaistraziamacopladosdireitossociaisepolticaspblicas,o

problemaerasempreodeconformao,modelaoerestrionormativade

direitosfundamentaisenoodecontrolodepolticaspblicasconcretizadoras

57Acessvelemhttp://www.hrw.org/worldreport2009(15.01.2009).58M.Alexandrino,Aestruturaodosistema...,II,p.594ss.,comamplasindicaes.59M.Alexandrino,Aestruturaodosistema...,II,p.241ss.60Como,paranoirmaislonge,sepdeverificar,narecentereformadoCdigodoTrabalho

promovidapeloXVIIGovernoConstitucionalcontandojaacensuraunnime(donicopreceitorequeridopeloPresidentedaRepblica)doTribunalConstitucional(noacrdon.632/2008,inDiriodaRepblica,1.srie,de9deJaneirode2009,p.161169).

61Oanodeviragemdecisivonadoutrinafoicertamenteoanode1994,anoemqueoProfessorGomesCanotilho,numamarcanteconfernciaproferidanoInstitutoPimentaBuenodeSoPaulo,procedeuaumarevisodadoutrinadodirigismoconstitucional(dandomaistardeorigemaoclebretextoReverourompercomaConstituiodirigente?Defesadeumconstitucionalismomoralmentereflexivo,agoranasuaobraBrancososeinterconstitucionalidade...,p.101129),revisoqualdedicouumasrieimpressionantedenotveisregressosapesarde,segundonosparece,essasperegrinaesnoteremtidoumaidnticanfasenamagistralobraDireitoConstitucionaleTeoriadaConstituio(salvotalveznapartedateoriadaconstituio).

62M.Alexandrino,Aestruturaodosistema...,I,p.283,nota773,735,831ss.

Page13

dessesdireitos63paratal,fezusodeumaverdadeiraarsjudicandi,atravsdaqual

foidefinidaamedidajurdicoconstitucionaldoracionamento[dosserviosedos

bens]64.Aindaassim,noplanodoconstitucionalismoeuropeu,nodeixadeser



13

sintomticoque,narecenteobraLesgrandesdcisionsdescoursconstitutionnelles

europennes,sejaaindaoTribunalConstitucionalportugusoquemaisdestacadois

leadingcasesemmatriadedireitosfundamentaissociais(edascorrespondentes

polticaspblicas:deseguranasocialedehabitao)65.

Quantojurisdioordinria,apesardeinexistnciadeestudosderecorte

sistemticosobreamatria,dificilmenteaconclusopoderiaserdiferente.Pelo

contrrio:sehalgumainterfernciasignificativa,comalgumimpactonomomento

da(re)definiodepolticaspblicas,elaocorreapenasporviadodilogoentreo

TribunalConstitucional,olegisladorderevisoeolegisladorordinrio66.Deresto,

mesmoemmatriasquecontendemcompolticasmaisprximasdoncleo

axiolgicodaConstituio(comoocasodamatriadainterrupovoluntriada

gravidez),ajurisprudnciaconstitucionaltemsidopautadaporumevidenteself

restraint67.

Emsuma,noordenamentoportugus,aperspectivadominanteado

reconhecimentodaregradequenocompeteaostribunaisaconcretizaopoltica

daConstituiopormaioriaderazo,topoucolhescompeteocontrolode

polticaspblicasnoimpostaspelaConstituio.

Porm,anoadmissodeumaregradecontrolojurisdicionaldaspolticaspblicas,no

significa:(i)que,napresenadeumparmetrojurdicoadequado(sejanabasedalei,

sejanabasedosefeitosdeprotecodenormasdedireitosfundamentaisoude

outrosprincpiosouregrasconstitucionais)68,ostribunaisnoestejamhabilitados,

63G.Canotilho,TribunalConstitucional,Jurisprudncias...,p.84.64G.Canotilho,TribunalConstitucional,Jurisprudncias...,p.85.Numoutrotexto,oProfessorGomesCanotilhochamaraaoprocessoquelevouaestedesenlacea

caminhodadesintroversoedasubsidiariedade(cfr.Metodologiafuzzy...,p.112).65Acrdosn.os509/2002e590/2004[cfr.JorgeMiranda/JosM.Alexandrino,Tribunal

constitutionnelportugais,inPierreBon/DidierMaus(dir.),Lesgrandesdcisionsdescoursconstitutionnelleseuropennes,Paris,2008,p.173ss.,339ss.].

66Comdiversosapontamentosrelativosaessainteraco,M.Alexandrino,Aestruturaodosistema...,I,p.641ss.,706ss.,769ss.paraumconfrontocomonveldeinteracoque,narealidade,muitomaisdoqueissodoSupremoTribunalFederal,noBrasil,M.Taylor,OJudicirioeaspolticas...,p.235ss.

67Logodeincio,J.J.GomesCanotilho,Direito,direitos,Tribunal,tribunais,inAAVV,PortugalOsistemapolticoeconstitucional,Lisboa,1989,p.901912porltimo,J.Miranda/M.Alexandrino,Tribunalconstitutionnelportugais,p.207ss.

68Oprincpiodaproibiodoretrocesso,enquantotal,noconstituiumparmetroadequadodecontrolo(porltimo,M.Alexandrino,DireitosFundamentais...,p.148JorgeMiranda,ManualdeDireito

Page14



14

semcomissointerferiremnaesferaprpriadasfunespolticaelegislativa,a

apreciarainconstitucionalidadeouailegalidadedeumactoouomissorelevantes

nociclodeumapolticapblica(ii)quenosejapossvel,sobretudocomrecurso

aoinstrumentriodoDireitoadministrativo,viraacolherfuturosnovosparmetrosde

controlo,capazesdeatenderanovasexignciascolocadaspelatransparncia,pela

eficincia,pelaprestaodecontasou,mesmo,pelaexignciadefundamentao

dasprioridades69(iv)ouquenohajazonasespecialmenteproblemticas(nomeadamente

asquesesituamnaarticulaoentreaAdministraoeospartidos)70,podendo

inclusivamentedarseocasodepolticasprivadas(como,podeserocaso,narea

domarketingpoltico)estaremaserpromovidas,directaouindirectamente,com

dinheirospblicos(ecomosefossempolticaspblicas).

b)TudosepassadiversamentenoBrasil.Emprimeirolugar,acrenana

Constituiodirigentenofoiaparentementeabaladajuntodasociedade,nemjunto

dageneralidadedosactorespolticos.Emsegundolugar,commaioroumenorgrau

deprudnciaesinceridade71,adoutrinaeajurisprudnciaaindadominantes

parecemnovernenhumobstculosrionaadmissodeumaregraafavordocontrolo

jurisdicionaldaspolticaspblicas.

Aparentemente,nabasedesseresultadoestariaaforadajudicialreview,no

quadrodaquiloquevemsendodesignadodeneoconstitucionalismooudeDireito

constitucionalpsmoderno72semelhantequadroenvolveria,comopremissas

doutrinrias,areconstruodaefectividadedasnormasconstitucionais,ateoriados

princpios,anovahermenutica,orecursoponderaodebensearedefiniodo

papeldopoderjudicirioe,comoinstrumentosdeaco,oreforodocontroloda

constitucionalidadeeautilizaoefectiva,tambmnesseplano,detodaapanplia

demeiosprocessuaisdisponveisnoordenamentobrasileiro(desdeaacocivil

pblicaataomandatodeinjuno,passandopelasdiversasaces

constitucionais)73.

Constitucional,tomoIVDireitosFundamentais,4.ed.,Coimbra,2008,p.435ss.J.Miranda/M.Alexandrino,Tribunalconstitutionnelportugais,p.343).

69C.Sunstein,Direitossociaiseeconmicos...,p.25.70JorgeMiranda,Divisodopoderepartidospolticos,inAnurioPortugusdeDireitoConstitucional,

vol.I(2001),p.53,56ss.[5159].71Sobreanecessidadedeummodicumdesinceridadeedeprudncianestedomnio,F.Michelman,

Socioeconomicrights...,p.668.72D.MoreiraNeto,Novoshorizontes...,p.282.73M.Figueiredo,Ocontroledaspolticas...,p.575s.



Page15

Narealidade,nosedeveexcluiraexplicaoligadaindiferenciaode

sistemasfuncionais(poltico,econmico,social,jurdico74)75esobreposiodo

sistemapolticosobreojurdico(comalopoiesedeste)76estamosaquinapresenade

umaexpressodaquiloquefoidesignadodemodernidadeperifrica(MarceloNeves)77.

ComoescreveGomesCanotilho,[o]ndenoh(ainda)diferenciaodesistemas,a

polticadasociedadedificilmentesepoderlimitaradecisespolticas

quimicamentepuras78.

Nofinal,pensamostodaviaqueombitoeanaturezadocontrolojurisdicional

sobreaspolticaspblicaslevadoacabonoBrasilficamaqumdasdeclaraes:

porque,emmltiploscasos,oparmetrodecontroloumanormaconstitucional

decontedodeterminado(comosoasnormasdedireitosoriginriosa

prestaes)79porque,noutroscasos,correndoemboraoriscodarigidez,a

Constituioimpsaosvriosentesdegovernoterritorialaaplicaodeuma

percentagemmnimadereceitadosimpostos80poroutro,noimprovvelo

aperfeioamentodeumparmetroquepossateremcontaoresultadofinal

esperadodaactuaoestatal81casoparaobservarcomatenoaexperincia

italianaposteriora2001(eaaplicaoconcretadafrmuladasprestaes

essenciais)e,nomenos,aformidvelexperinciasulafricana.

c)RelativamentefricadoSul,talvezoprimeiroaspectoarealarresidana

observaodequeoDireitoconstitucionaldestepas,nestesltimosquinzeanos,

pareceterdadoumcontributomaiorprojecocientficaemoraldosdireitos

sociaisnomundoanglosaxnico(e,da,naliteraturajurdicaemgeral)doquemeio

sculodeconstitucionalismosocialeuropeunoseutodo.

74Porsuavez,noocorresequersuficientediferenciaodentrodecadaumdestessubsistemasfuncionais(M.Neves,AConstitucionalizao...,p.79s.,143s.,145s.).

75Porltimo,J.J.GomesCanotilho,EstadopsmodernoeConstituiosemsujeito(2003),inid.,Brancososeinterconstitucionalidade...,p.152[131162].

76M.Neves,AConstitucionalizao...,p.140ss.,148ss.77M.Neves,AConstitucionalizao...,p.170ss.aindasobreaespecificidadedocontextolatino

americano,M.Taylor,OJudicirioeaspolticas...,p.229.78G.Canotilho,Estadopsmoderno...,p.153.79Paraumexemplo,M.Figueiredo,Ocontroledaspolticas...,p.572(ocaso,apreciadoem1998,

dafaltade500vagasnumaescoladeensinofundamental,nacidadedeRioClaro).



15

80Sobreoponto,A.PaulaBarcellos,Neoconstitucionalismo...,p.17.81A.PaulaBarcellos,Neoconstitucionalismo...,p.19.

Page16

Ehrazesparaisso,almdasbvias(lnguaefamliajurdica).Emprimeiro

lugar,comojreferimos,porqueaopo82pelaconstitucionalizaodealguns

direitossociaisnofoiacompanhadapelaconcretaconfiguraodaspolticas

pblicascorrespondentes83.Pelocontrrio,osartigos26.,n.2,e27.,n.2,da

Constituionodeixamdereferirexpressamenteoseguinte:Thestatemusttake

reasonablelegislativeandothermeasures,withinitsavailableresources,toachieve

theprogressiverealizationofthisright84paralelamenteaestetriplo

reconhecimento(obrigaodolegisladordemocrtico,segundoumapautade

razoabilidade,disponibilidadederecursoserealizaoprogressiva),oconstituinteestatuiu

umconjuntodegarantiasconcretasimediatamenteexigveis(comoasquedecorrem

don.3decadaumdessesdoisartigos),ouseja,definiuumconjuntodedireitos

essenciaisnessesdomnios.Ora,peranteproblemasgravesdepobrezaeexcluso

social,foiaopoderjudicialqueascomunidadeseosgruposmaisdesfavorecidosse

dirigiram,reclamandoasatisfaodosdireitoscorrespondentes.Comoreagiramos

tribunaisaessespedidos?

AabordagemaosdireitosfundamentaissociaisfeitapeloTribunal

Constitucionalcontajcomumasriededecisesrelevantes,dasquaisoleadingcase

continuaaserocasoGrootboom85(GovernmentoftheRepublicofSouthAfricaand

OthersvGrootboomandOthers)86,de4deOutubrode2000,emmatriadodireito

habitao87emdecisounnime,oTribunalrecorreuaotestedasmedidasrazoveis

(reasonablemeasurestest):oEstadotemdedemonstrarquetomouasmedidasrazoveis

paraasseguraroprogramaderealizaododireito88(temporissodedemonstrar

quepelomenosfezalgumesforoparacumprircomonvelmnimodas

82Opoquetemrazesnumdebatequeprecedeuaquedadoregimedoapartheid(cfr.D.Davis,Socioeconomicrights...,p.687689).

83Paraumavisogeral,JrgLcke,DieEntstehungderneuensdafrikanischenVerfassung,inJR,47(1999),p.467502.

84Sobreestaforma,C.Sunstein,Direitossociaiseeconmicos...,p.15.85Salientandoocarcterdedecisoextraordinriatalvezatcomumaalgumainjustia,pelo

menosemrelaoacertassentenasdoTribunalConstitucionalitaliano,CassSunstein,Direitossociaiseeconmicos...,p.12,17.19sobreocontextodadeciso,oseucontedoesignificado,ibidem,p.



16

1728D.Davis,Socioeconomicrights...,p.692ss.,696ss.,699ss.86Textointegralacessvelemhttp://www.saflii.org/za/cases/ZACC/2000/19.html(15.01.2009).87EntreasdecisesrecenseadasporDennisDavis,salientamseasseguintes:SoobramoneyofHeath

KwaZuluNatal(1997),textoacessvelemhttp://www.saflii.org/za/cases/ZACC/1997/17.html(15.01.2009),MinisterofHealthvTreatmentActionCampaign(2002),textoacessvelemhttp://www.saflii.org/za/cases/ZACC/2002/16.html(15.01.2009)numasegundafase,KhosavMinisterofSocialDevelopment(2004),acessvelemhttp://www.saflii.org/za/cases/ZACC/2004/11.html(15.01.2009),eRailCommutersActionGroupandOthersvTransnetLtdt/aMetrorailandOthers(acrdode26deNovembrode2004).

88C.Sunstein,Direitossociaiseeconmicos...,p.21.

Page17

correspondentesobrigaes)89nocasoconcreto,oTribunalConstitucional

entendeuque,porfaltadeumprogramacapazdegarantirpelomenosumalvio

temporrioparaasituaodaquelas900pessoasquenotinhamnenhumlugar

ondeviver,osdireitosconstitucionaisdosrequerentestinhamsidoviolados90.

Seguindoumpadro,deincio,tmidoe,numasegundafase,centradono

critriodarazoabilidadee,nafasemaisrecente,nainvocaodanormade

dignidadedapessoahumana,fazendonossaasntesedeDennisDavis,[o]registo

dajurisprudnciasulafricanaemmatriadedireitossociaisdocumentaa

importnciadeseatingiraimplementaodosprincpioscrticosdatransparncia,

daprestaodecontas(accountability)edaparticipao91.

Porseulado,ostribunaisordinrios,mesmonasinstnciassuperiores,

parecemdarsinaisdeconcederumpadromaiselevadodeprotecosgarantias

constitucionaisdedireitossociais(oqueserevela,porexemplo,noprpriocaso

Grootboom,mastambmemdecisesmaisrecentes)92.

SegundoDennisDavis,nofinal,aexperinciasulafricana93:(i)advertenos

paraofactodeaorganizaopolticacontinuaraseroprincipalinstrumentopara

assegurarasdiferentesdecisesdedistribuioafavordospessoasmaisvulnerveis

dasociedade(ii)confirmaqueosjuzes,mesmoquandodispemdetextos

progressistas,continuamapreferirmodelosdedecisobaseadosnastradies

jurdicasprecedentes(reduzindocomissoopotencialdotextoconstitucional)(iii)

comprovaquenodeixadeserumatarefadifcilconvencerosjuristasacercada

imbricaoprofundadoDireitocomosprocessospolticoseeconmicosda

sociedade(iv)emtodoocaso,revelatambmqueosmaisdesfavorecidos



17

conseguiramimporaosdecisorespolticostransparnciaeaccountability94.

89D.Davis,Socioeconomicrights...,p.694(comoutrasindicaes).90C.Sunstein,Direitossociaiseeconmicos...,p.19.91D.Davis,Socioeconomicrights...,p.710.92C.Sunstein,Direitossociaiseeconmicos...,p.19HRW,WorldReport2009,p.119.93NaavaliaodeCassSunstein,feitanabasedocasoGrootboom,oTribunalnocriouumdireito

habitaoimediatamenteexigvel:[c]riouodireitoaumprogramacoerenteecoordenadodestinadoaatenderdeterminaoconstitucional(cfr.C.Sunstein,Direitossociaiseeconmicos...,p.22)aindasegundooautor,oTribunalConstitucionalrevelasensatez(ibidem,p.27),umavezqueconsegueasseguraraprotecodosdireitossociais[e]fazerissosemcolocarumpesoindevidonarbitajudicial(ibidem,p.28)porfim,ocasorevelaaindaqueoTribunalConstitucionalutilizaummodelodeDireitoadministrativo(enodeDireitoconstitucional),ligadoatodaasriedeprincpiosdeDireitoadministrativoqueorientaocontrolojurisdicionalcontraasinacesdasentidadesadministrativas(ibidem,p.25,26).

94D.Davis,Socioeconomicrights...,p.711.

Page18

Emsuma,nafricadoSul,apesardaexistnciadealgumasvozescrticasna

doutrina(comdestaqueparaSandraLiebenberg95eparaasposiesdefendidaspor

amicuscuriaejuntodoTribunalConstitucional),[e]mfacedosconstrangimentos

histricoseculturaissubsistentes,humaclaraconscinciadolargocaminhoa

percorrerparaseatingiradignidade,igualdadeeliberdadeparatodos96portudo

isso,ocontrolojurisdicionaldaspolticaspblicasnopodetomarsecomoregra.

2.2.Quantocomparaopelosresultados,pesemasreservasdequesonaturalmente

passveisdocumentosdessetipo,pareceserpossvelidentificarumconjuntodedados

objectivveisnoRelatriodaHumanRightsWatch(HRW)relativoaacontecimentosde

200897.

a)Talcomovemsucedendonosltimosanos,nohnoRelatriodaHRW

informaoespecficarelativamenteaPortugal98.Aindaassim,ecomoaUnio

Europeiaaparecetambmnumbloconico99,podemserextensveisaPortugalpelo

menosalgumasdasobservaesrespeitantesaotratamentodadoaosimigrantesna

UnioEuropeiaefaltadeclaraorientaopelosdireitoshumanosdasleisedas

polticasdeimigraoalgoquecorrespondeaumpadrodeanliseacujas



18

conclusesmostrmosadesorecente100.

b)Quantosituaobrasileira,oRelatriodaHRWcomeaporestasntese:

Diantedeumacrisedeseguranapblicacomaltastaxasdecrimesviolentos,

algumasforaspoliciaisbrasileirasseengajamemprticasabusivasemvezde

adoptarempolticasapropriadasdepoliciamento.Ascondiesdedetenonopas

sodesumanas.Atorturacontinuasendoumproblemagrave.Otrabalhoforado

persisteemalgunsEstados,apesardeesforosdogovernofederalparaerradiclo.

95D.Davis,Socioeconomicrights...,p.706,nota58.96D.Davis,Socioeconomicrights...,p.706.97Temosrecorridoaessetipodeinformao,paraefeitoscircunscritose,talcomoaqui,comopuro

instrumentoauxiliar(cfr.M.Alexandrino,Aestruturaodosistema...,I,p.138s.,nota125id.,DireitosFundamentais...,p.10,nota1).

98OmesmonosucedecomosrelatriosdaFreedomHouse,pelomenosnosrelativosaosanosmaisrecentesdisponveis(comoosde2007ou2008).

99HRW,WorldReport2009,p.359374.100JosdeMeloAlexandrino,Anovaleideentrada,permanncia,sadaeafastamentode

estrangeiros,inRevistadaFaculdadedeDireitodaUniversidadedeLisboa,vol.49(2008),textoacessvelemhttp://www.fd.ul.pt/Portals/0/Docs/Institutos/ICJ/LusCommune/AlexandrinoJosedeMelo3.pdf(14.01.2009)id,Migraes,inNotciasAmnistiaInternacional,srieV(2008),p.17.

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Povosindgenasetrabalhadoressemterraenfrentamameaaseviolnciaem

conflitosruraisrelativosdistribuiodaterra101.

c)Porfim,quantosituaosulafricana,oRelatriodaHRWdiznasua

snteseinicial:Poverty,unemployment,genderbasedandxenophobicviolence,

andcrimeremainsignificantbarrierstotheenjoymentofhumanrightsthe

governmentscommitmenttoaddressthemisinadequate.Vulnerablegroupsand

NGOsareincreasinglyusingthecourtstoestablishtheprincipleofprogressive

realizationofsocioeconomicrightsasstipulatedintheconstitution102.

Curiosamente,porm(aocontrriodoquesucedenoBrasil,ondeesseaspecto

nomerecesalincia),talcomonosanosprecedentes,oRelatriosalientaas

decisesdostribunaissuperioresemmatriascomoasdoacessogua103,

habitaoesade(nodeixandodereferiraadopodoplanogovernamental



19

paraahabitaoBreakingNewGround).

101HRW,WorldReport2009,p.160165.Orelatrioespecificadepoisdadoscomoosseguintes:50000homicdiosocorremanualmenteno

Brasilaviolnciapolicialresponsvelporumemcada5homicdiosdolosossegundooRelatorEspecialdaONUsobreExecuesExtrajudiciaisSumriasouArbitrrias,asmegaoperaessohomicidasecontraproducentesaComissoParlamentardeInquritoaosistemaprisional,emJulhode2008,demonstrouqueatortura,osespancamentoseosabusossoumproblemagravenoBrasil(emJaneirode2008,119presasestariammantidasnumacelaparcialmentedescobertaeconstrudaparaabrigar12pessoasnacadeiadeMonteMoremSoPauloe[s]egundorelatos,quatrodetentasestavamgrvidaseumadelaspermaneceunacelapordoisdiascomoseurecmnascidoapsdarluz)alentidodosistemajudiciriocontribuiparaasuperlotao(segundoasestatsticasoficiais,apopulaoprisionalchegoua440000presos,dosquais43%aguardamjulgamento)numpresdiodoestadodaRondnia,apesardasmedidasprovisriasdecretadasdesde2002peloTribunalInteramericanodeDireitosdoHomem,maisde100prisioneirosterosidomortosdesdeento,tendooProcuradorGeraldaRepblicapedidoaintervenofederal.

102Napgina161dorelatriode2008,escreviase:[e]mergindodeumahistriadedesigualdaderacialinstitucionalizada,africadoSulfezprogressosadmirveisemtransformaroEstadoeasociedade,demodoagarantirorespeitopelosdireitosfundamentais,incluindoaliberdadedeexpresso,umsistemajudicirioindependenteeeleieslivresejustas.Noentanto,apobrezageneralizada,odesemprego,apersistnciadenveiselevadosdecriminalidadeviolentaeadesigualdadeentrehomensemulherescontinuamainibiroplenogozodosdireitoshumanos.

103esseocasodoreconhecimentopelaHighCourt,emAbrilde2008,comunidadePhiri(contraaCidadedeJoanesburgo)dodireitoguaparaascomunidadespobres,ordenandoCidadeolivrefornecimentode50litrosdeguapordiaacadapessoa,decidindoque25litrosdeguapordiaeraminsuficientes,particularmenteparaaspessoasdoentescomHIV/SIDA(cfr.HRW,WorldReport2009,p.119).

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