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ANÁLISE DE POLÍTICAS DE
INCENTIVOS PARA O
APROVEITAMENTO DE ENERGIAS
RENOVÁVEIS E AS EXPERIÊNCIAS NO
BRASIL
Giancarlo Aquila (UNIFEI )
giancarloaquila@yahoo.com
Edson de Oliveira Pamplona (UNIFEI )
pamplona@unifei.edu.br
Anderson Rodrigo de Queiroz (NCSU )
arqueiroz@ncsu.edu
Paulo Rotela Junior (UFPB )
paulo.rotela@gmail.com
Marcelo Nunes Fonseca (UNIFEI )
marcelonunes21@yahoo.com.br
A produção de energia a partir de fontes renováveis, já é uma
realidade em boa parte dos países e com isso, buscam-se diferentes
estratégias existentes no setor. São revistas as políticas de longo prazo
que têm sido aplicadas em diversos paaíses, no caso, as feed-in tariffs,
as quotas com comercialização de certificados, os leilões, além do
sistema net metering, e destacam-se as principais vantagens e
desvantagens dessas estratégias, com foco em aplicações. Algumas
dessas estratégias já aplicadas no Brasil são analisadas com maior
profundidade, permitindo destacar potencialidades e fragilidades
desses mecanismos no país. Nota-se que o Brasil, apesar de se
destacar em relação aos demais países da América Latina em relação
à geração de eletricidade a partir de fontes renováveis não hídricas,
ainda enfrenta algumas barreiras que impedem o aproveitamento
compatível com seu potencial. Além disso, é possível observar que a
tendência para fontes como eólica e solar é de representarem uma
energia de reserva para cobrir riscos hidrológicos e também de
contribuírem para a geração distribuída a partir de residência, após o
sistema net metering lançado pela ANEEL.
Palavras-chave: Energias Renováveis, Políticas de Incentivo,
Aplicações, Estratégias
XXXVI ENCONTRO NACIONAL DE ENGENHARIA DE PRODUCÃO Contribuições da Engenharia de Produção para Melhores Práticas de Gestão e Modernização do Brasil
João Pessoa/PB, Brasil, de 03 a 06 de outubro de 2016.
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1. Introdução
Nas décadas de 60 e 70, devido à ocorrência da Crise do Petróleo, se tornou alarmante a
situação dos limites das reservas globais de recursos. Foi justamente durante esse período, que
o setor de energia renovável começou a atrair investimentos e maiores esforços para o
desenvolvimento de novas tecnologias, com o objetivo de se tornar uma alternativa viável
para substituir os combustíveis fósseis (JUÁREZ et al., 2014; RINGEL, 2006).
Em relação aos benefícios que podem ser proporcionados pelo aproveitamento das FER está a
redução da dependência da sociedade em relação aos combustíveis fósseis, o que
consequentemente também reduz a emissão de carbono sobre o meio ambiente (FAGGIANI,
BARQUÍN e HAKVOORT, 2013). Ramli e Twaha (2015) acrescentam que os combustíveis
fósseis estão se aproximando de seu esgotamento e ao mesmo tempo exercendo uma
consequência devastadora em todo mundo.
Diante de todo esse contexto, nas últimas décadas, percebem-se iniciativas em diversos países
para promover um modelo sustentável de geração de energia, principalmente a energia
elétrica. Muitos destes, inclusive, têm adotado metas de inserção de fontes de energia
renovável (FER) em suas matrizes nacionais.
Portanto, este artigo tem como objetivo realizar uma discussão das principais políticas de
longo prazo que têm sido adotadas em diversas localidades, destacando suas vantagens e
desvantagens, com foco na análise das aplicações, sua relevância e compatibilidade com o
mercado de energia renovável brasileiro.
2. Perspectivas para o desenvolvimento da geração de energia renovável
Conforme alertam Nalan, Murat e Nuri (2009), a principal barreira para a penetração das FER
nas matrizes energéticas são os altos custos tecnológicos e a desvantagem em relação ao
custo-benefício frente às fontes convencionais. Com isso, políticas de apoio para o
desenvolvimento das FER é a principal estratégia utilizada em diversas localidades, e dentre
seus atributos estão mecanismos regulatórios e incentivos aos investimentos (SOLANGI et
al., 2011). Nos últimos dez anos, governos de diversos países têm buscado adotar mecanismos
de incentivo para o setor, com isso o aumento de investimentos em FER aumentou
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significativamente, principalmente em países em desenvolvimento, conforme apresentado na
Figura 1, cujos valores são apresentados em bilhões de U$S.
Figura 1- Investimentos em geração a partir de energia renovável por ano. Fonte: Adaptado de REN 21 (2015).
Em relação à energia eólica no Brasil, o país tem apresentado consecutivos aumentos na
produção de energia eólica, sendo que até julho de 2015 a capacidade instalada foi de 7,07
GW, com a perspectiva de 10,7 GW em construção até o mesmo período.
3. Designs de políticas e aplicações bem sucedidas
Os governos podem intervir por meio de diferentes estratégias para alavancar o mercado de
energia renovável. Tais estratégias podem ser de curto ou longo prazo, sendo que a diferença
é que, enquanto na primeira os investimentos se esgotam quando se encerram as estratégias,
na segunda os investimentos continuam quando terminam a aplicação das políticas, porque já
se criou um mercado. Na realidade, quase todas as políticas governamentais para a promoção
de FER envolvem um mix entre as estratégias de curto e longo prazo (AYOUB e YUJI, 2012).
Entretanto, são as estratégias de longo prazo que possuem maior relevância e acabam sendo
fundamentais na construção de um novo modelo de produção e consumo energético. Dentre
essas estratégias, os mais importantes e conhecidos mecanismos de promoção de energia
renovável em longo prazo são divididos em três categorias: feed-in tariff (FIT), os leilões e o
sistema de quotas.
Conforme é possível notar na Figura 3, houve um crescimento no número de aplicação de
políticas apoiadas pelos três mecanismos e também de aplicações do sistema de net metering,
a nível nacional ou estadual entre os anos de 2010 e 2012.
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Figura 3- Número de países que possuem determinadas políticas para a promoção de FER.Fonte: Adaptado de
REN 21 (2013).
3.1. Feed-in Tariffs
Uma boa política é necessária para o desenvolvimento e utilização de FER, e que nesse
sentido as FIT são as que apresentam maior eficiência na promoção dessas fontes,
proporcionando estabilidade e segurança para os produtores de energia (RAMLI e TWAHA,
2015; HUENTELER, 2014; COUTURE e BECKER-BICK, 2013; LESSER e SU, 2008).
Devido a essas razões as FIT têm sido aplicadas em países que têm lançado estratégias para
promover o uso das FER, principalmente em países em desenvolvimento, conforme é possível
observar na Figura 4.
Figura 4- Quantidade de países desenvolvidos e em desenvolvimento que utilizam as FIT. Fonte: Glemarec et al.
(2012).
Couture e Gagnon (2010) destacam que dentre as principais propriedades das políticas
baseadas em FIT estão: a garantia de acesso à rede elétrica, contratos que estabelecem o
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fornecimento de energia com longo prazo e preços calculados com base nos custos unitários
de geração de energia compatíveis com cada fonte. Na Tabela 1 estão elencadas as
características mais vantajosas que podem ser incorporadas em uma política sustentada pelas
FIT.
Tabela 1- Principais vantagens ao produtor que podem ser incorporadas em um programa de FIT.
Uma propriedade interessante que pode ser incorporada em uma política baseada em FIT é a
redução periódica de preços ou digressão. Essa propriedade chega a ser decisiva para
determinar a eficiência de uma aplicação de FIT. Segundo Lipp (2007), a redução da
remuneração paga ao produtor no decorrer do tempo proporciona maior competitividade dos
fabricantes da tecnologia, e também torna o programa de FIT menos oneroso ao consumidor
final.
Na Figura 5 é possível notar o crescimento das FER que mais tiveram crescimento na
Alemanha, no período compreendido entre 1990 e 2012. É interessante observar que apenas
as fontes maremotriz e geotérmica não alcançaram 100 GWh até o ano de 2012.
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Figura 5- Crescimento da eletricidade bruta gerada por determinadas FER na Alemanha. Fonte: Adaptado de
IEA (2015).
Entretanto, é necessário destacar que outro fator determinante para o sucesso da estratégia
alemã através das FIT, foi a estabilidade e aperfeiçoamento contínuo do programa. O estudo
de Jacobs et al. (2013) apresenta exemplos de alguns países da América Latina e do Caribe
que não tem apresentado a mesma eficiência que a Alemanha, devido a formulação de
estratégias inadequadas, além de instabilidade regulatória e política que tem prejudicado as
estratégias. Portanto, cumpre destacar que políticas mal elaboradas podem tornar as FIT caras
para o consumidor final, além de não proporcionar os resultados almejados.
3.2. Quotas com comercialização de certificados
O sistema baseado em quotas exige o cumprimento de uma quantidade de energia gerada
através de FER. Uma das variantes mais conhecida e relacionada ao sistema de quotas é a
comercialização de certificados verdes. Nesse mecanismo, a eletricidade verde produzida é
medida e certificada por uma autoridade de certificação geralmente controlada por um órgão
governamental (RINGEL, 2006).
Cumpre ressaltar que a comercialização de certificados tem sido aplicada em âmbito
internacional, como por exemplo, através do Mecanismo de Desenvolvimento Limpa (MDL),
instaurado no Protocolo de Kyoto. O MDL é projetado com o objetivo de canalizar
investimentos estrangeiros para os países não pertencentes ao Anexo I do Protocolo de Kyoto.
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Watts, Albornoz e Watson (2015) esclarecem que o MDL tem alcançado impulso na década
de 2010, porém a distribuição geográfica dos projetos contratados tem sido desigual, já que a
maioria dos projetos se encontra na Ásia e no Pacífico (86%), seguido pela América Latina
(11%). A principal mudança necessária no mecanismo é melhorar a clareza e a
regulamentação dos requisitos para serem registrados no MDL.
O sistema de quotas estabelece um volume geral para a geração de energia renovável, porém
não fornece a garantia de que toda energia será comprada. Portanto, uma planta pode vender
toda energia produzida no início e mais tarde pode ser substituída por uma geração mais
barata (ALBOLHOSSEINI e HESHMATI, 2014; MITCHELL, BAUKNECHT e CONNOR,
2006). Além disso, o fato de não haver contratos padronizados, acarretando em altos custos de
transação e processo de licitação burocrático, torna esse mecanismo sendo não recomendado
para alavancar o aproveitamento de FER em países em desenvolvimento (HOLM, 2005).
3.3. Leilões
Mir-Artigues e Del Río (2014) explicam que no sistema de contratação por leilões, o governo
convida os produtores de energia renovável para competir dentro de uma determinada base
orçamentária ou de uma capacidade de geração. Podem envolver diversas fontes no mesmo
certame ou ser configurado apenas para algumas fontes, em que os lances mais baratos por
kWh são contratados e contemplados com o subsídio. As principais características que podem
variar entre os leilões organizados em diferentes jurisdições estão elencadas na Tabela 2.
Tabela 2 – Principais características dos leilões.
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Del Río (2014) acrescenta que os leilões compartilham de algumas vantagens presentes nas
FIT, dentre as quais pode-se citar a garantia de uma receita em longo prazo para os produtores
de energia renovável e ainda permitem aos reguladores saberem com antecedência o suporte
fornecido. Além disso, os leilões também lidam melhor com o problema de informação
assimétrica do que as FIT, no que se refere às tendências de custos das tecnologias ligadas a
cada FER. Essa vantagem traz certa eficiência ao mecanismo, pois impede que os produtores
de energia renovável sejam recompensados com receitas excessivas.
No entanto, os leilões oferecem menos garantias ao produtor do que as FIT, pois pode ocorrer
demora na organização de novos leilões para a contratação de energia renovável
(ABDOMOULEH, ALAMMARI e GASTLI, 2015). Também existe o risco de ocorrerem
propostas com preços muito baixos que não refletem o custo da tecnologia, enviando um sinal
negativo para a indústria. No Brasil houve uma ocorrência desse tipo em relação à energia
eólica no final de 2012.
3.4. Net Metering
O sistema net metering é baseado em um mecanismo em que o usuário de um sistema de
geração de eletricidade a partir de FER, pode compensar parte ou total de seu consumo com o
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sistema de geração distribuído. Isso ocorre através da utilização de um medidor que é capaz
de mostrar tanto o saldo líquido de consumo, quanto o saldo de geração de energia. Com isso,
ao final de determinados períodos, se verifica se houve excesso de consumo ou de geração em
relação à energia produzida pelo sistema (HOLDERMANN et al., 2014).
No que diz respeito a uma inserção significativa das FER nas matrizes energéticas, o net
metering não é suficiente para uma penetração significativa no mercado e pode ser
considerado como uma fase de transição para o sistema de preços integral.
Segundo Zahedi (2010), um risco em relação ao sistema net metering, é de que poderia
estimular a redução do consumo de energia elétrica ao longo do dia, alternando o consumo
para o período noturno, colocando uma pressão maior sobre o período do dia, onde há o pico
da demanda.
4. Aplicações de estratégias para a promoção de FER no Brasil
4.1. PROINFA, leilões e participação no MDL
Pode-se considerar que o Brasil já passou por experiências com diferentes mecanismos de
apoio às FER debatidas na seção anterior. Entretanto, a principal experiência brasileira foi o
Programa de Incentivo às Fontes Alternativas (PROINFA). Através do PROINFA se
estabeleceu a obrigação das concessionárias de energia elétrica a participarem da
universalização de acesso a esse programa.
O PROINFA foi divido em duas fases, primeiro utilizaram-se as FIT para inserir 3300 MW
produzidas pelas fontes renováveis contempladas e na segunda fase, a qual inicialmente era
pra ser também baseada em FIT, mas foi reformulada em 2003 e tem sido pautada na
contratação através de leilões (PEREIRA et al., 2012). Dutra e Szklo (2008) acrescentam que
o programa ainda inclui sistemas de financiamento especiais através do Banco Nacional de
Desenvolvimento (BNDES) e exigência mínima de participação de equipamentos nacionais
nos projetos contratados.
Embora o PROINFA tenha sido um plano estratégico para o setor, com metas e objetivos
definidos em longo prazo, além de ser uma experiência de aplicação de FIT semelhante à de
países europeus, o programa foi elaborado para contemplar apenas três fontes (eólica,
biomassa e PCHs). A energia solar, por exemplo, não fez parte do programa, e iniciativas para
incentivar a contratação de projetos de grande escala a partir dessa fonte começaram a
aparecer em alguns leilões apenas em 2014.
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Em relação aos leilões, desde o primeiro certame em 2009, as usinas eólicas têm apresentado
um aumento significativo no fator de capacidade e tem se destacado em diversos leilões. Na
Figura 6 é possível observar a evolução da capacidade instalada de energia eólica no Brasil.
Figura 6- Evolução da capacidade instalada de energia eólica no Brasil (MW). Fonte: ABEÓLICA (2015).
As contratações de projetos de geração de energia renovável nos leilões brasileiros ocorrem
por meio de leilões regulares ou de energia de reserva. Em leilões regulares, como leilões de
energia nova e os leilões de fontes alternativas, o governo tem organizado certames para a
contratação exclusiva de projetos de geração a partir de determinadas fontes. Por outro lado,
Mastropietro et al. (2014) explica que os leilões de energia de reserva têm sido orientados
para a contratação de energias não convencionais, principalmente de energia eólica a partir de
2009.
Dessa forma, uma tendência que pode ser notada no Brasil é a de que usinas eólicas e solares
têm sido contratadas como energia de reserva, que visa restaurar o equilíbrio entre as
garantias físicas atribuídas às usinas geradoras e a garantia física total do sistema. Esta última
corresponde à quantidade máxima que o sistema é capaz de suprir a um dado critério de
suprimento (EPE, 2008).
Em 2012, o BNDES passou a exigir uma condição para liberar os financiamentos, que
determina que os empreendimentos contemplados pelo financiamento devem utilizar 60% de
tecnologia fabricada no país (JUÁREZ et al., 2014).
Além do aumento da capacidade instalada que a energia eólica tem apresentado, os preços da
energia gerada a partir dessa fonte têm reduzido significativamente desde a criação do
PROINFA, conforme é possível notar na Figura 7. Até o ano de 2012, o preço da energia
eólica reduziu alcançando o seu menor patamar no país, sendo que, a partir de 2013, tem
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aumentado devido ao aumento do custo tecnológico no mundo inteiro, ao preço das
commodities e à alta do dólar no Brasil.
Figura 7- Evolução do preço da energia eólica no Brasil. Fonte: Adpatado de ABEEÓLICA (2015).
Sobre a participação do país no MDL, o Brasil representa 2% do portfólio de projetos de
baixo carbono que o compõe, sendo o país da América Latina com mais projetos participantes
e o quarto maior participante com certificados de emissão reduzidas (CERs) registrados
(WATTS, ALBORNOZ e WATSON, 2015). Para as FER, como as PCHs, por exemplo, o
estudo de Martins, Seiffert e Dziedzic (2013) revela que a participação no MDL é interessante
financeiramente para essa fonte no Brasil, especialmente para as unidades geradoras que não
estão conectadas ao sistema interligado nacional (SIN). Entretanto, o processo de registro no
MDL é burocrático e complexo, exigindo paciência e persistência dos postulantes. Além
disso, também ocorre lentidão para a emissão dos certificados verdes.
4.2. Net Metering para geração distribuída
Em relação à aplicação do mecanismo de net metering no Brasil, Holdermann (2014)
relembra que foi introduzido pela Agência Nacional de Energia Elétrica (ANEEL), em abril
de 2012, um mecanismo de net metering que se aplica para sistemas de geração de energia
renovável em pequena escala.
O objetivo dessa estratégia é de remover as barreiras para a geração distribuída através de
FER no país e se aplica a geradores com uma capacidade de até 1 MW, tanto microgeradores
com potência menor ou igual a 100 kW ligados à rede distribuição de baixa tensão, quanto
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geradores com potência entre 100 kW a 1MW, que podem ser ligados à rede de distribuição
de baixa ou média tensão e contemplados pelo mecanismo.
Entretanto, apesar de ser uma iniciativa válida, principalmente diante do contexto de
liberalização do setor elétrico brasileiro, ainda faltam linhas de financiamento adequadas que
possam oferecer o suporte financeiro necessário para atrair usuários de sistemas de geração de
energia renovável domiciliar.
4.3. Brasil em relação aos países latino-americanos na geração de FER
Atualmente o Brasil se destaca como o principal produtor de energia renovável, sem
considerar a fonte hidrelétrica, para a geração de eletricidade da América Latina, sendo o que
produziu mais da metade de eletricidade verde gerada na América do Sul até 2012. Conforme
é possível verificar na Tabela 3, até 2012, os quatro maiores produtores de energia renovável,
quando desconsideramos a fonte hidrelétrica, são Brasil, México, Chile e Argentina. O total
produzido pelos quatro países equivale a aproximadamente 60 bilhões de kWh.
Atrás do Brasil, os países que tem maior quantidade de eletricidade a partir de FER não
hídricas são o México, Chile e Argentina, embora a soma total dos três países alcance apenas
pouco mais da metade da produzida pelo Brasil. Entretanto, conforme é possível observar na
Figura 8, apesar de o Brasil ser o país que tem mais inserido energia proveniente de FER não
hídrica na matriz energética dentre os países latinos, grande parte da energia elétrica gerada
no país provém das grandes hidrelétricas, devido a grande abundância de recursos hídricos no
país e o custo menor da energia gerada por essa fonte em relação às demais FER.
Tabela 3- Principais países produtores de energia provenientes de FER na América Latina.
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Figura 8- Composição da matriz energética brasileira até o final de 2014. Fonte: ABEEÓLICA (2015).
As fontes eólica, solar e biomassa, além das PCHs, possuem grande potencial de crescimento
no país e ainda são subaproveitadas em relação ao que podem contribuir para a geração de
energia. Em 2014, com a ocorrência da escassez de chuvas no país, que ocasionou em baixos
níveis dos reservatórios, e em consequência a ameaça de insuficiência na geração de energia,
tem crescido a discussão sobre o aproveitamento de FER.
5. Conclusões
Ao contrário do se debatia em estudo feitos cerca de uma década atrás, o aproveitamento das
FER deixou de ser visto como uma necessidade e sim como uma realidade. A cada ano
aumenta o número de países com estratégia engajadas para esse setor. Diante desse cenário,
resultados têm aparecido e avaliações mais consistentes são possíveis de serem feitas para
cada aplicação.
Embora as FIT tenham sido o tipo de estratégia mais bem sucedida e preferida por diversas
nações, é necessário ter cautela quando se afirma que é a melhor estratégia para promover o
uso de FER. Cada país tem seu contexto histórico, político, econômico e cultura em particular
e a elaboração de política para inserção de FER deve ser adequada a cada cenário.
No caso brasileiro, conclui-se que as fontes renováveis não hídricas, principalmente a eólica e
mais recentemente a solar, vêm se tornando uma importante fonte de energia de reserva,
buscando amenizar os riscos hidrológicos no país. O net metering adotado pela ANEEL é
compatível com um contexto em que o país está buscando desenvolver o mercado spot no
setor elétrico e permite ao consumidor comercializar sua energia limpa gerada para a rede
elétrica.
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Apesar de ser o maior produtor de energia proveniente de FER na América Latina, sem
considerar grandes hidrelétricas, o Brasil ainda apresenta barreiras que atrasam o crescimento
do setor. Muitos projetos contratados em leilões têm dificuldade em ser conectados a rede
básica, e com isso, acabam atrasando a entrada em operação. Além disso, o BNDES é o único
órgão que financia empreendimentos de geração limpa.
O país também depende muito de tecnologia desenvolvida em países estrangeiros, embora a
iniciativa do BNDES em exigir 60% da tecnologia utilizada nos projetos financiados sendo
fabricada no país, a dependência da fabricação de equipamentos produzidos por
multinacionais expõe os investidores que vão além das variações do custo tecnológico, e que
também englobam variações cambiais.
Agradecimentos
Agradecimentos à FAPEMIG, CNPq e CAPES pelo apoio financeiro e incentivo à pesquisa.
Referências
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