KINGDOM

Cap 2

Intro

Um ponto lógico para começarmos nossa história são os jogadores de um jogo. Essa discussão vai estabelecer quais jogadores são importantes, quais pensávamos ser importantes mas se mostraram “não”, e as formas com que eles se relacionam entre si e com “o processo de configuração de agenda”. Vamos discutir três assuntos:1- a importância de cada participante2- a maneira com que cada um é importante (por ex, se cada um afeta agendas, alternativas, ou ambas).3- os recursos disponíveis para cada participante.

Começamos esse capítulo com os atores dentro do governo, incluindo a administração, funcionários públicos, Congresso. No próximo capítulo, vamos para os atores externos: grupos de interesse, acadêmicos, mídia, opinião pública. Essa distinção dentro-fora é parcialmente artificial, mas serve como um modo áspero de organizar a discussão.

A administração

Pessoas dentro e ao redor da elaboração de política federal frequentemente estão preocupadas com “a administração”. Quando a administração considera um certo assunto prioridade, vários outros participantes também consideram. E quando os defensores de certa proposta creem que não lhes dão ouvidos na adm, por vezes eles devem rebaixar suas chances para uma audiência séria, ao menos naquele momento. Embora possa ser exagero dizer que a adm sempre domina a agenda política, a adm ainda figura proeminentemente na definição de objetivos.

Atualmente, quando as pessoas se referem a “adm”, elas devem ter em mente 3 atores: o presidente, a equipe do Executivo, e as pessoas nomeadas por ele nos departamentos. Vamos falar com frequência dos componentes separados da administração. Mas o governo de alguma forma - seja o próprio presidente, ou a equipe presidencial, ou nomeações políticas em departamentos e agências - são discutidos como sendo importante em 94 por cento das minhas entrevistas. Esta mesma combinação de atores foi codificado como importante em 22 dos 23 estudos de casos utilizados nesta prática investigadora. Estes números, os mais elevados para qualquer conjunto de atores que discutiremos nestes dois capítulos sugerem a grande medida em que a administração é um jogador a ter em conta no processo de formação política.

Na medida em que a importância relativa de cada um dos três componentes da administração está em causa, a tabela seguinte mostra que os respondentes tratados todos os três são importantes em um pouco mais de um terço dos entrevistados. Classificando através das comparações entre eles, o próprio presidente e seus indicados políticos nos departamentos e agências são mencionados com cerca de igual frequência, enquanto a equipe na Casa Branca e no Escritório Executivo do Presidente é discutida com menos frequência como sendo consequência séria, independente dos outros. A proeminência do departamento nestes números não fala muito sobre o domínio sobre os outros dois, mas sim da frequência com que uma agenda administrativa está definida pelos participantes como primeiramente como um interesse de departamento. A reforma da lei de alimentos e medicamentos durante a administração Carter, por exemplo, foi principalmente a responsabilidade do Secretário de Saúde, Educação e Bem-estar e o chefe da Food and Drug Administration, trabalhando com os funcionários e membros relevantes no Hill. Muitos

itens da agenda são deixados para os departamentos desta forma, com "a administração" em efeito definida pelo departamento ou até mesmo suas subunidades. Mas, como veremos, há pouca dúvida na mente dos participantes relativa à capacidade do presidente para dominar o processo de definição da agenda da administração se ele optar por fazê-lo.

O próprio Presidente

O velho ditado diz que "o presidente propõe e o Congresso dispõe". Há certamente uma abundância de confirmação nas entrevistas que o presidente pode, sozinho, definir as agendas, não só de pessoas no poder executivo, mas também de pessoas no Congresso e fora do governo. Como um lobista disse, "obviamente, quando um presidente envia um projeto de lei, ele leva o primeiro lugar na fila. Todos os outros tomam o segundo lugar.". Nenhum outro ator único no sistema política tem muito a capacidade do presidente para definir agendas em determinadas áreas políticas para todos os que lidam com essas políticas. Em termos quantitativos, o próprio presidente, em oposição a "administração" ou "a Casa Branca", é considerado muito ou bem importante em três quartos das entrevistas, e muito importante em 31 por cento.

Exemplos de sua importância abundam nas entrevistas e estudos de caso. Os custos dos cuidados médicos sempre foram um item da agenda de destaque ao longo deste período. Mas referências específicas à contenção de custos do hospital como um item da agenda de pelo menos algum destaque saltou de 18 por cento das 1976 entrevistas de saúde para 81 por cento em 1977. Os custos não tinham saltado nessa proporção durante um ano, nem despertado a sensibilização dos responsáveis políticos do problema geral aumentado. Em vez disso, a administração Carter fez da contenção de custos hospitalares sua principal prioridade em saúde e uma das suas prioridades em matéria de política interna. Sua proposta então ocupava a maior parte do tempo e energia dos comitês do Congresso relevantes. Para dar outro exemplo, a desregulamentação da camionagem foi tratada tão importante em 16 por cento das entrevistas de transporte em 1978 e saltou para 83 por cento em 1979. Embora houvesse várias razões para essa mudança dramática, uma explicação importante é que a administração Carter iniciou a sua grande formar no ano anterior. Muitos dos inquiridos disseram-me do compromisso pessoal do presidente Carter para a desregulamentação da camionagem.

O presidente, é claro, não controla totalmente a agenda política, para muitos eventos fora de seu controle colidir com as agendas de vários participantes e até mesmo em sua própria agenda. Todo presidente - Carter com o Irã, Johnson com o Vietnã, Hoover com a depressão - descobriu, para sua tristeza que os eventos fora de seu controle colidir com a sua agenda. Ainda assim, há pouca dúvida de que o presidente continua a ser uma força poderosa na definição da agenda, especialmente em comparação com outros atores.

Definir a agenda e começar one way, no entanto, são duas coisas muito diferentes. O presidente pode ser capaz de dominar e até mesmo determinar a agenda política, mas é incapaz de dominar as alternativas que estão seriamente consideradas e é incapaz de determinar o resultado final. Este é um lugar onde a nossa distinção entre a agenda e as alternativas torna-se útil. A questão de contenção de custos do hospital novamente fornece um exemplo. A iniciativa Carter definir a agenda para as comissões do Congresso relacionados com a saúde, cujos membros gasto partes substanciais do seu tempo de audição e marcação ao longo de três anos sobre este assunto. Mas a proposta da administração, que previa tampas sobre as taxas de inflação e limites de gastos de capital, foi apenas uma das várias opções consideradas. Pessoas na Colina também considerou derrotar todas as propostas e não fazer nada, que prevê um esforço voluntário por parte dos hospitais com a imposição de controles governamentais se o esforço falhou, e uma

estratégia de longo alcance, incluindo reformas de reembolso. Um funcionário Hill disse: "Esta peça de legislação não próximo e querido para o coração de qualquer um em Capitol Hill. Os que favorecem isso, favorecê-lo apenas por um senso de obrigação e dever, de um sentido de que devem fazer algo sobre a inflação de custos, e por lealdade à Casa Branca. "Este sentimento de obrigação e lealdade poderia levar a iniciativa do presidente, na medida do status de agenda, mas não conseguiu limitar a variedade de alternativas à sua proposta de que foram seriamente considerados.

As razões para a posição preeminente do presidente na definição da agenda agora são de bastante familiar aos leitores da literatura sobre a presidência. A primeira dessas razões é um conjunto de recursos institucionais, incluindo o veto ea prerrogativa de contratar e demitir. Para preencher posições-chave decisão política, o presidente nomeia as pessoas que são sensíveis à sua concepção da agenda de suas agências. Se ele descobre que seus indicados não são sensíveis a respeito de itens de grande importância para ele, eles geralmente não duram muito tempo no trabalho. O veto também se agiganta como uma vantagem institucional que afeta poderosamente agendas políticas de todos os participantes. Taxas de utilização Waterway movido em destaque na agenda do transporte durante 1977 e 1978, por exemplo, em parte porque o presidente Carter ameaçou vetar melhorias para Lock and Dam Mississippi River, um projecto de interesse barca queria muito, se não for acompanhada por uma carga de usuário conta. Ou como um defensor ávido de apoio presidencial nacional leva de dois terços. "Você não poderia obter dois terços do Congresso para votar para os Dez Mandamentos, com um presidente que estava por trás do seguro nacional de saúde, que só precisaria metade, e que seria um jogo completamente diferente".

O segundo recurso presidencial é organizacional. Pelo menos em relação ao Congresso, o poder executivo é uma entidade de tomada de decisão mais unitária. A literatura sobre a presidência e na política burocrática nos adverte de forma adequada para não superestimar a capacidade do presidente para comandar o Poder Executivo. No entanto, continuam a existir vezes no poder executivo, quando o conflito burocrático for resolvido depois de uma moda. Em particular, o presidente deixa claro seu conceito de agenda política adequada, sua concepção é susceptível de levar o dia. Muitos respondentes bem informados, por exemplo, me disse que o presidente Carter tinha interveio pessoalmente na luta intra-administração entre os defensores de seguro nacional de saúde e conselheiros económicos, pessoalmente, tomar a decisão de apresentar um plano pessoalmente determinante para os principais contornos da proposta. Nesse caso, alguns sniping pelos perdedores através de vazamentos ou endossos menos do que entusiasmado ainda é possível. Mas o envolvimento do presidente, pelo menos, determinadas agendas dos participantes: eles vão estar trabalhando em seguro de saúde nacional.

ser un contraste, o Congresso opera com 535 membros e 53s agendas, ench com alguma reclamação sobre a instituição. Alguns dos membros mais importantes são mecanismos ou incentivos do que outros, para ter certeza. mas o Congresso não tem tivas de coordenação não cooperar comparáveis às que operam no ramo executivo. Com grande problema como o seguro nacional de saúde, as pessoas esperam por pro- posta do presidente. Como Colina funcionário colocou: whyshould nós colocamos nossas vidas na linha e nossa populariry eleitoral na linha WBEN não sabemos o que a administração vai propor? que vai ser abrangente Será que vai ser mães e K é que vai ser trófica cata? lsit vai ser privado ou público ou que misturam? Será que vai ser baseado segurança social? Todas essas incertezas tornam as pessoas muito nervou. Eles estão incinerada para apoiar essa coisa contenção de custos e eles não sabem o que eles estão economizando o dinheiro para. O terceiro recurso presidencial é um comando de atenção do público, que os funcionários podem adotar o presi- ser convertida em pressão sobre a agenda de outro dente govemamentais. Um entrevistado saúde usou o exemplo do excesso de construção

de hospitais para fazer o ponto: "Você sabe, Teddy Roosevelt disse que o presi dência é um púlpito Há uma enorme capacidade para o presidente conseguir a atenção do público Muitas camas estavam lá... o tempo todo, mas quando o presidente dos Estados Unidos diz que nós temos camas desnecessários., em seguida, as pessoas notam comissão funcionário ilustrou a conversão das propagandas isso. A vantagem do Congresso sobre pressão de betão, citando o dilúvio de e-mails que se segue quando o presidente vai para a ofensiva em uma notícia conferen Há também um elemento partidário para a capacidade do presidente para dominar a agenda do Congresso. Em um período de governo dividido, cadeiras Comité COM congressional sentir menos restrição em mergulhar em frente com suas próprias agendas do que quando a Casa Branca é controlado por seu próprio partido. Como um funcionário comitê disse de seguro nacional de saúde durante o primeiro ano do anúncio ministratian Carter. "Nós decidimos que não vamos brincar com esta proposta sub-. Nós e esperou em torno de oito jeto até chegarmos anos do governo republicano de qualquer maneira. Nós ve realizou uma série de audiências nas administrações do passado, e nada foi promulgada. Agora que temos um pres Denocratic ident nos dizendo que ele vai fazer algo sobre isso, não há nenhuma maneira que vamos ir em frente com ela um nosso.

As vantagens públicas e partidárias dependem do estado de popu-laridade presidencial, tanto no público de massa e entre partidários e outras elites nos distritos represen-tantes '. O presidente é muito mais capaz de usar essa vantagem quando membros do Congresso percebê-lo como uma figura popular do que quando ele é visto como impopular; há menos custo para cruzar ele e até mesmo um possível benefício em que sua popularidade é baixa. Esta erosão do apoio público e do Congresso parece praga todos os presidentes depois de um período de lua de mel inicial. Paul Light argumenta per-suasively que, assim como os presidentes do primeiro mandato e seus assessores estão aprendendo as cordas e adquirir os conhecimentos de modo substancial e intra-Washington política para ser eficaz, a sua popularidade pública, a cobertura da mídia favorável, e congres-sional apoio são escapando.' Finalmente, o impacto do presidente na ordem do dia depende de seu envolvimento. Washington Oficial desenvolveu antenas muito sensível para medir as sutilezas de um compromisso presidencial. Um presidente pode mencionar um item no Discurso do Estado da União ou em outro fórum público, mas os participantes procurar por sinais de compromisso para além do pro forma mencionam-telefonemas, repetidas re-quests para discutir a questão, sinais de realmente usando tais poderes do escritório como o veto ou as vantagens de publicidade. Uma nota manuscrita do presidente Caner a Secretaria de Transportes Brock Adams, por exemplo, expressando reservas do presi-dente a cerca de grande escala, projetos de transporte de massa de capital intensivo e sua preferência por opções de transporte de menor custo, obviamente partiu a-dous tremen padrão de ondulações em toda a comunidade de transporte, a julgar pela forma como muitas vezes foi mencionado em minhas entrevistas.

Equipe presidencial

O segundo componente da administração é a equipe na Casa Branca e no Escritório Executivo, que é responsável perante o presidente. Alguns membros da equipe que são os principais conselheiros pessoais para o próprio presidente. Outros são membros desses órgãos Escritório executivo como doméstica de política de pessoal, o Conselho de Assessores Econômicos, e do Escritório de Gestão e Orçamento (OMB), especializados em assuntos tais como seguro de saúde e transporte desregulamentação. Como mostra a Tabela 2-1, a equipe presidencial é discutido como sendo im-portante em 44 por cento das entrevistas. ' OMB é mencionado em termos semelhantes em 26 por cento do interviews.6 Não existem diferenças de

qualquer consequência para a saúde ser-tween e transporte. Nos estudos de caso, Casa Branca e outros assessores presidenciais foram importantes na II dos 23 casos; OMB em 3 dos 23. Em suma, estes valores sugerem que assessores presidenciais são muito importantes na definição de agenda, mas eles não estão entre os atores mais freqüentemente discutidos.

Funcionários presidenciais não são discutidos com mais freqüência como importantes atores de definição de agenda em parte porque muitos itens da agenda são delegadas a um departamento ou nível de departamento dentro do Poder Executivo. Mas enquanto alguns itens são DELE-fechado para baixo, outros itens de maior arco importância assumida pelo presi-dente ele próprio ou por um punhado de seus conselheiros mais próximos. Como um ex-assessor da Casa Branca colocou, "uma descoberta que em pontos críticos eu não seria necessariamente fazendo a decidir: ele seria levado para fora das minhas mãos." Ou na área da saúde, uma fonte de conhecimento discutiu a questão do seguro de saúde nacional em 1978: "Não é nenhum segredo que a maioria dos funcionários presidenciais preferem atraso por causa da grande imprensa de artigos inacabados como a reforma do bem-estar e assim por diante Mas o presi-dente. se sente que ele tem um compromisso com o seguro nacional de saúde e ele insiste em avançar ".

Esse tipo de informação sobre o seguro nacional de saúde ilustra o lugar da equipe presidencial na formação de políticas. Para voltar ao nosso ser-tween distinção a agenda e as alternativas, esses funcionários são mais importantes em trabalhar em alternativas do que na definição da agenda. O presidente e seus principais assessores, incluindo topo de pessoal e de gabinete da Casa Branca nomeados, geralmente ES-cer um tom, o que significa definição da agenda do governo e decidir algumas das questões fundamentais. Então, cabe à equipe presidencial para se engajar nas detalhadas negociações, com os departamentos, a colina, e os principais in-teresse grupos que irão produzir as propostas da administração e que vai clarificar posições de negociação do governo como as propostas se mover através do processo legislativo. Um funcionário HEW usado negociações insur-ance 1978 de saúde nacional entre o presidente Caner e seus principais assessores, por um lado. eo senador Kennedy e altos representantes de trabalhadores organizados, de outro. para apresentar uma perspectiva geral sobre os locais de vários actores:

Essas reuniões um críticas na resolução de alguns problemas • grandes e em mover-se toda a matéria junto. Mas eles estão realmente lidando com a parte superior de metade de um por cento das questões. Eles realmente estão lidando com questões macro super. questões de filosofia geral. Assim, eles não são muito importante na resolução de um IN de questões. Eles são mais importantes em ordenar as percepções das pessoas. O secretário percebe-los, o subsecretário faz, até os níveis mais baixos. Não é que Caner e Kennedy estão indo sentar-se em um pouco de mãe e escrever o MI. Eles não poderia escrever o projeto de lei. Mas o que estas sessões de fazer é criar a impressão da prioridade que o governo está dando ao assunto. de modo que as pessoas ainda mais para baixo que vai escrever o projeto de lei vai pagar alguma atenção a ele. Fora das dúzia de coisas que eles poderiam estar trabalhando. eles vão escolher para escrever o seu papel de seguro de saúde em primeiro lugar. E isso é o que realmente move-lo junto.

Nomeados Políticos

O terceiro componente da administração é o conjunto de funcionários em departamentos e agências que são nomeados pelo presidente, que variam de secretários de gabinete e subsecretários de chefe de gabinetes, administrações, ou outras agências. Pelo menos em teoria jurídica tradicional, tais assessores nomeados deve ser decisores políticos críticos, uma vez que, presumivelmente, ganhar sua autoridade de uma bênção presidencial e da cadeia de comando que ele implica. Mas tem sido frequentemente argumentado que os nomeados presidenciais ficam capturado por suas agências, ou que os funcionários públicos profissionais encontrar maneiras de contornar a autoridade de seus superiores nomeados.

Assim, é possível que os nomeados são menos importantes do que a teoria jurídica tradicional indicaria.

Na realidade. inquiridos neste estudo traído pouco deste revisionista think-ing. Na verdade, nomeados políticos em departamentos e agências de vir a ser entre os atores mais frequentemente mencionadas no sistema político. Eles foram tratados de forma espontânea como sendo muito ou pouco importante em 82 por cento das entrevistas, e muito importante em 26 por cento. " Como a Tabela 2-1 mostra, eles são mencionados mais frequentemente do que pessoal na Casa Branca ou no Escritório Executivo do Presidente, e até mesmo um pouco mais freqüência do que o próprio presidente. Nós codificada estes nomeados políticos como muito importantes em 7 dos 23 estudos de caso, e como pouco importantes em um 14.

Uma razão adicional que a atenção a organizações de saúde aumentou de 3 por cento dos meus 1977 entrevistas a 63 por cento em 1979 era que a parte superior nomeados -Level do Departamento de Saúde, Educação e Segurança Social, particu-larmente subsecretário Hale campeão, comprometeu-se a promover planos de saúde como uma importante iniciativa política da sua administração. Ou 1.978 guerra do departamento de fumar era visto como a cruzada de Secretário Joseph Califano pessoal, bastante criticado em alguns círculos como politicamente ingênua e o produto de busca de publicidade de Califano, ainda calorosamente aprovado em outros bairros como um passo importante para mudar hábitos de saúde do público. Críticos e defensores da mesma forma, porém, at-buído que surto da promoção departamental diretamente para Califano. Como um entrevistado respondeu quando perguntado por que Califano tomou-a, aludindo à tempestade de controvérsia eo mal-estar da Casa Branca, que ele criou, "Eu acho que aconteceu porque Califano é o primeiro-secretário na memória recente que tem um conjunto de certificadas bronzeado testículos. "

Mesmo quando as nomeações políticas não se originam uma idéia, eles continuam a desempenhar um grande papel em colocá-lo nas agendas das pessoas importantes, tanto dentro como fora do lado de suas agências. Muitas vezes, propostas e idéias flutuam dentro das agências executivas ex-filial durante algum tempo, sem ser levado muito a sério. Mas se um nomeado político de alto nível ter interesse no projeto, a questão de repente atinge muito maior proeminência. Uma fonte de alto nível do Departamento de Transporte capturou a essência do processo como "elevat-ing" em vez de criar problemas:

Pessoas a nível da secretária realmente não descobrir problemas. Eles elevar questões. As questões estão todas lá. Não há nada que há de novo no que está disponível. A questão é, o que você vai elevar? A questão é, o que você tem interesse em suficiente para gastar o seu tempo?

Nomeações políticas elevar questões de dentro de suas próprias agências, mas também chegar a algumas de suas prioridades de suas interações com a Casa Branca. Para as questões que exigem o envolvimento presidencial, eles geram números de sub-substan- das alternativas a partir do qual as pessoas escolhem da Casa Branca. Sobre as questões que interessam ao presidente ou seus assessores imediatos, no entanto, há pouca dúvida de ambos os lados da troca em que a autoridade final cabe. Pode haver muitas tentativas de convencer o presidente da justiça da posição de um, e essas tentativas são frequentemente bem sucedidos. Mas nos casos de dis-acordo entre o presidente e seus indicados nos principais políticas ini ciativas-da administração, uma vez prioridades-do presidente são feitas claro-definir as agendas políticas de seus indicados. Por exemplo, muitos dos meus re-respondentes relatou que o secretário de Transportes Brock Adams era morno sobre a prioridade da administração Carter sobre a desregulamentação. Quando ele deixe ser conhecido suas reservas, mesmo em público, ele "foi atropelado" ou "teve o tapete puxado debaixo dele." Em seguida, ele testemunhou em favor da proposta porque ele tinha que ser um "bom soldado" ou um "jogador de equipe." Por outro lado. uma razão re-puted que o secretário Joseph Califano HEW foi demitido em 1979 foi que ele continuou a sussurrar sua oposição ao novo Departamento de Educação de Carter após a decisão do presidente tinha sido feita.

Encontra-se alguns exemplos de tais confrontações porque as partes evitá-los sempre que possível. A pessoa nomeada acha prudente para dobrar com o vento presi dencial-, eo presidente acha politicamente embaraçoso para ser retratado como estar em guerra com seus principais assessores. Na ocasião, secretários de gabinete e outros nomeados presidenciais tentar obter favores com a Casa Branca, antecipando o que o presidente gostaria de ver e, em seguida, movendo-se decisivamente em uma proposta que vai ganhar aprovação presidencial e gratidão, mesmo que o presidente não pediu tal ação . Muitos dos meus informantes retratado reorganização da HEW do Secretário Califano em que a luz. Os ingredientes básicos de saúde a parte da reorganização - a combinação de Medicare, Medicaid, eo Bureau of Quality Assurance para o novo Health Care Financing Administration-tinha sido realizada de muitas propostas que remonta há anos. incluindo memorandos internos para o departamento e legislação introduzida pelo senador Herman Talmadge e outros. Califano escolheu "ele-vate" essa questão para um complexo de razões, mas a principal razão foi que ele iria ganhar a aprovação para ele na Casa Branca. Em linguagem entrevistado:

Se você realmente quer olhar para a dinâmica da coisa, aqui você teve um presidente vindo em que fez um ótimo ênfase na campanha em matéria de reorganização do governo, os supostos ganhos de eficiência que viria de reorganização, e assim por diante. Então, naturalmente, você tem um conjunto de oficiais de gabinete que estão competindo uns com os outros sobre quem vai fazer o melhor show de reorganização. Isso faz com que Califano olhar como o melhor, mais trabalha, mais enérgico, o grande agente gabinete ficando-go.

Finalmente, observe um problema fundamental que nomeados políticos têm : a sua impermanência. Como um entrevistado disse, " Historicamente , os secretários não duram muito tempo. "Seu tempo de serviço é mais curto do que dois mandatos po. funcho do presidente, e muito mais curto do que o mandato de um membro sênior do Congresso ou um funcionário público ca-reer. Entre as muitas motivações de pessoas como oficiais de gabinete é seu desejo de ter algum efeito sobre alguma coisa, para "colocar o seu selo em algumas-coisa." para "deixar sua marca." um entrevistado encapsulado esse desejo de voltar a ser membros de alguma iniciativa comentando, "Todos esses caras ficam um pouco história-feliz. "Se os nomeados estão a deixar sua marca, dado o seu curto mandato, devem fazê-lo rapidamente. o incentivo, assim, criado para mover rapidamente é dis-cussed em tons de aprovação por aqueles que querem ver a mudança, especialmente mudança na direções sendo defendido, e em tons de desaprovação por pessoas como o entrevistado disse que de um oficial de gabinete, "Ele quer ser o firstest com a anfitriã, e não importa se é o bestest."

Pelo contrário: Servidores públicos

.Burocratas muitas vezes são pensados para ser a fonte de muitos itens da agenda. Eles são al-legiada para ter a experiência necessária, a dedicação aos princípios consagrados nos seus programas, um interesse na expansão do programa, pura e poder de permanência. Estes at-tributos poderia levá-los para capturar os nomeados políticos em suas agências, para forjar relações fortes com os grupos de interesse e com membros do Congresso. para moldar o fluxo de informações essenciais para propostas políticas.

Apesar desta formidável conjunto de supostas vantagens, minha pesquisa não encontrar servidores públicos de carreira para ser quase tão influente na definição da agenda como os funcionários do ex-executivas de filiais que fazem parte da administração. Eles foram impor-tante em 32 por cento das entrevistas, mas "muito" importante apenas uma vez. Houve poucas diferenças entre saúde e transporte, dentre os quatro anos, ou entre tipos de entrevistados (ou seja, os funcionários públicos não atribuir mais impor-tância para si mesmos do que outros). Burocratas de carreira se saído um pouco melhor nos estudos de caso: muito importantes em dois dos 23, um pouco importante em 10, com novamente sem diferenças entre saúde e transporte. Estes indicadores de im-portância no estabelecimento das agendas claramente não são tão impressionantes quanto os de

nomeados políticos em departamentos e agências, o que sugere que os nomeados, e não os funcionários públicos de carreira, são os agitadores do Poder Executivo.

Estes indicadores quantitativos são reforçados pelo teor das respostas da entrevista. Quando um determinado assunto, aparentemente, tinha uma alta prioridade no Poder Executivo, um perguntou por que e pediu especificamente que no Executivo foi empurrando-o junto. Os entrevistados freqüentemente discutido nomeados políticos-o secretário, subsecretário, secretários adjuntos, e os seus adjuntos e-vir-tualmente carreira Nunca citou funcionários públicos como os responsáveis pela proeminência da questão na agenda do Poder Executivo. Uma HEW funcionário público que foi extremamente infeliz sobre o impulso para planos de saúde, quando perguntado o que iria acontecer, respondeu: "Bem, isso vai ser toda velocidade em planos de saúde. O secretário quer, o subsecretário está dando muita atenção a ele . " Outro disse de seu superior apontou-ap, "Você vai em e dizer-lhe X e ele quer ouvir Y. Você vai voltar de novo e você dizer-lhe X e ele diz que quer ouvir Y. Na terceira vez, você finalmente concluir que é melhor você dizer Y. "

Atividades: Agendas, alternativas, e Implementação

Com relação à definição de agenda. em seguida, um modelo de cima para baixo do poder executivo parece ser surpreendentemente precisas. Descobrimos que o presidente pode domi-nate seus indicados políticos, e que as nomeações podem dominar os funcionários públicos de carreira. O modelo comporta aproximadamente com uma noção tradicional de hierar-chy nas organizações. Esse resultado é surpreendente e intrigante por causa do enorme volume de literatura argumentando que os superiores em organizações como o Poder Executivo não pode comandar seus subordinados, apesar de sua posição formal na hierarquia.

A solução para o enigma reside em uma diferenciação entre os tipos de política processos. Nós temos falado aqui de agenda setting, ou a determinação dos sujeitos para que os subordinados vão prestar atenção. Nós não temos estado a discutir o conteúdo das alternativas geradas pelos burocratas em resposta às suas superi-on 'agendas, nem a execução das decisões superiores ". Há boa rea-filho para suspeitar que a implementação ea geração alternativa pode funcionar muito diferem-temente da definição de objectivos, e que os funcionários públicos de carreira pode ter um impacto muito maior sobre esses processos do que na agenda ".

A implementação é uma das principais preocupações dos burocratas de carreira. A maioria deles são administração de programas existentes, não se concentrando em novos itens da agenda. O poder dos burocratas muitas vezes se manifesta em que a implementação ac-tividade. Porque carreiristas são tão envolvido na administração, eles têm pouco tempo para empurrar novas idéias. Através do feedback de a operação de pro-gramas, no entanto, a implementação pode levar à inovação. Se burocratas encontrar um programa não está indo bem em alguns particular, que o reconhecimento pode alimentar em uma mudança de política. Mas mesmo nesse caso, há algum incentivo para proteger o programa ex-no existentes, em vez de abri-lo para a crítica e uma caixa de pandora possível de alterações.

A distinção habitual entre linha e burocratas de pessoal também é importante, porque as pessoas estão de linha particularmente preocupado com a administração pro-gramas existentes ao pessoal as pessoas possam ter mais tempo para se concentrar em mudanças políticas. Assim se faz encontrar funcionários pessoas localizadas em lugares como o planejamento e avaliação da legislação ou escritórios, que se concentram sobre as propostas legislativas, estudos de futuro prov-blemas, e pensando sobre os rumos a política pública pode tomar. Mas voltemos ao nosso ponto sobre o domínio de indicados políticos, pessoas nesses cargos arco geralmente os mesmos que são mais sensíveis às nomeações políticas quando se trata da detemunation de suas agendas. Como um deles sucintamente, “Somos equipe para a secretaria”.

Nossa distinção entre a agenda e as alternativas também é útil, para a carreira inquilinos civis podem ter mais impacto sobre a especificação de alternativas. É bastante comum para as nomeações de alto nível para definir um item da agenda e, em seguida, para solicitar o conselho de carreiristas na elaboração das propostas, os burocratas não são a única fonte de tal conselho. mas eles são uma fonte importante. Como um deles disse: "Normalmente. Pessoas da burocracia e do serviço público de carreira fazer o trabalho SCUT e escrever os documentos de posição." Um funcionário do Congresso disse-me. "Os burocratas não são tão importantes no que diz respeito à geração de idéias, mas eles são críticos em relação ao seu conselho profissional e consulta na prossecução de abordagens que têm gerado. Para exame-ple, com mão de obra, se avisar a definição de mal-áreas para incluir Pittsburgh ou outras áreas urbanas. tecnicamente como podemos fazer isso? O burocrats estão em posição de nos dizer como. "

Esta atenção para as alternativas não simplesmente começar de novo com a re-missões de autoridades superiores ou da Hill. Funcionários públicos em locais como escritórios de planejamento e avaliação continuará a trabalhar em propostas de vários Inds k, mantendo-los prontos para a oportunidade que será fornecido por um receptivo ad-ministração para empurrar a idéia em destaque. Como um morador de longo prazo de uma posição importante carreira declarou. "Nossas atitudes sobre os méritos dos casos não são facilmente mudar. Mas isso não significa que não existem quaisquer alterações pró-duzidas pelo sistema. Às vezes, os pontos de vista de pessoas como eu, vai ter uma audiência em uma determinada administração e às vezes eles não vão. O processo político se moverá mudanças ao longo, e às vezes as pessoas políticos vai chamar o nosso julgamento e, por vezes, eles não vão. " Então, burocratas de nível inferior do Departamento de Transporte, por exemplo, continuar a trabalhar em abordagens de pico horas taxas de aterragem, preparado para o momento em que os superiores evidenciar algum interesse em assuntos a que as suas propostas podem estar relacionadas. O "Plano de frente para a saúde", um docu-mento emitido anualmente pelo secretário-assistente para a saúde durante as administrações Nixon e Ford que discutiram as necessidades e metas de saúde da nação, era apenas uma tal tentativa. Descrito como "apenas um exercício" ou "a lista," ainda era uma forma das pessoas no Serviço de Saúde Pública para manter suas idéias vivo e em circulação durante tempos de vacas magras. Como um deles me disse com franqueza. "Foi uma maneira de começar as nossas ideias sobre as prioridades para fora no público sem ter que ir através da administração." Essa discussão sobre a importância de burocratas de carreira na implemen-ção e na especificação de alternativas, no entanto, apenas destaca as suas fracas-sas na agenda setting. Se eles trabalham longe no planejamento de novas abordagens, eles dependem de nomeados políticos, o Presidente, ou membros do Congresso para "ele-vate" as suas ideias para o ponto da agenda política séria de receber i aten-ção. Ou se eles são particularmente importantes na implementação, os programas que estão mplementing foram, em geral começou na arena política. A estratégia de ana-líticas geral de distinguir entre vários tipos de política de configuração processos de agenda, especificação alternativa, decisão autoritária, implementação - Acontece mais uma vez para ser melhor do que tentar avaliar a "importância" global de funcionários públicos.

Recursos dos Burocratas

Na medida em que a carreira civil, líderes religiosos são importantes nos processos de Emma-Hon da enquete sarious. o seu impacto pode ser entendido como o produto de SES re • fontes. Não menos importante desses recursos é a sua longevidade. Como um monte funcionário colocá-lo. "Nomeados políticos vêm e vão. Mas o bureaucrac) perdura? Longevidade de carreiristas poderia implicar que eles podem capturar a AP-pointees políticos. Um muitas vezes encontra instâncias de nomeados da OMS., Uma vez que tomar posse. Mudar na direção defendida pelos funcionários públicos que tenham sido Nas agências por um longo tempo. Claro . se encontra também muitos contra-exemplos. e não é o propósito deste livro ao filho a frequência com que nomeados políticos "virar nativo" e

tornar-se capturado por suas agências. O ponto aqui é que a agenda da administração ainda depende da nomeados políticos, e que os funcionários públicos são obrigados a convencer aqueles nomeados para destacar os assuntos que eles preferem. Se eles não são convincentes. eles não estão em posição de estabelecer uma agenda política para seu departamento independente dos funcionários nomeados, e sua melhor aposta é esperar a tempestade passar até que um conjunto mais receptivo de nomeados vem. Assim, por tudo o suposto fracasso da administração Nixon para trazer HEW de calcanhar, meus entrevistados na HEW repetidamente expressou sua frustração ex-treme com que a administração, os tempos de descrever dispiriting bud-get rigor, incapacidade de se mover sobre as iniciativas desejadas e quedas drásticas na moral. Eles simplesmente não soava como vencedores em qualquer sentido. Muitos deixaram, e os que ficaram mais parecia sobreviventes descalços de um tornado devastador do que como vencedores triunfantes dos nomeados Nixon. A adminis-tração Reagan única sublinha este ponto. Um segundo recurso é burocrático perícia. Há uma riqueza de experiência em administração de programas atuais, ao lidar com os grupos de interesse e as política do Congresso em torno desses programas, e no planejamento de possíveis mudanças na política do governo. Naturalmente, os funcionários públicos não têm o monopólio sobre conhecimentos e de informação. Como disse um dos de mais alto nível da administração provedorias-funcionários: "Eles vão olhar ao redor bastante amplamente, e eles vão ser ouvir de pessoas além de você. Então, você não pode controlar a coisa toda." Um recurso final dos burocratas de carreira é o seu conjunto de relações com peo-ple no Congresso e nos interestsoups. Uma agência caracteristicamente tem uma clientela que eles serviço e comissões do Congresso com os quais lidar. A relação entre esses três atores-burocratas, comitês e grupos de interesse, é muitas vezes chamado de um triângulo de ferro, porque os seus interesses se encaixam muito bem e porque eles são acusados de ser impenetrável de fora e uncon-controlável pelo presidente, nomeados políticos, ou os legisladores não sobre as comissões em questão. Um observador atribuiu a rápida expansão cedo, das Instituições Nacionais de Saúde (NIH), em parte, aos seus contactos muito estreitos com a comunidade de pesquisa biomédica:

Pessoas chamou de "buccaneering." Você sabe como secretários têm esses pequenos di-prestadores em suas gavetas da mesa para diferentes papéis timbrados, papel carbono, ligação, e assim por diante? Bem, eles tinham um em sua gaveta no NIH chamado "vínculo testemunha cidadão". Eles iria comprá-lo em algum farmácia, de modo a ter certeza de que não têm a marca d'água reger-mento sobre ele. Então, quando eles estavam digitando-se o testemunho de algumas testemunhas supostamente fora imparcial que não estava conectado ao NM, ninguém na Colina seria capaz de segurá-la contra a luz e ver que havia uma conexão NIH depois de tudo.

Os contatos com o Congresso e os clientes às vezes tomam a forma de vazamentos de burocratas. O jogo é bem conhecido em Washington: Burocratas trancado em uma batalha dentro do vazamento de informações embaraçosas ramo executivo ou prema • propostas ture para seus aliados como uma parte da luta interna. Vários funcionários do monte me falou de casos em que as propostas legislativas introduzidas alimentá-los por burocratas sem autorização legislativa, teve publicidade por pedaços de análise que os superiores haviam reprimido, e informação vazou para eles em questionar testemunhas auditivas e discursos elaboração utilizado. Uma confidenciou: "Assim que alguém na burocracia está pensando em fazer alguma coisa, eles anotá-la Assim que eles anotá-la, eu recebo coisas em envelopes castanhos lisos.". Outro funcionário tinha sido divulgada todo o conjunto de documentos informativos que tinha sido preparado para testemunho a audição do secretário antes mesmo de o secretário re-beu sua própria cópia.

Capitol Hill

Um trata de uma reflexão sobre o lugar do Congresso na definição de agenda com as expectativas mistos. Por um lado, o Congresso é o local de representantes do povo, o

repositório de muitos constitucionalmente estabelecidas respon-dades. eo objeto de mídia e atenção do público. Por outro, o Congresso pode produzir 535 agendas individuais incapazes de coordenação. podem não ter controle sobre a aplicação, pode ter deficiências no conhecimento necessário para elaborar propostas detalhadas, e pode estar à mercê de grupos de interesse, círculos eleitorais, e as pressões da administração que lhes puxar aqui e ali, impedindo-os de estabelecer uma agenda própria.

Sem essa ambiguidade existe nos indicadores quantitativos extraídos de meus inter-views. Os entrevistados julgar os membros do Congresso a ser importante em 91 por cento das entrevistas, que os coloca junto à administração e bem à frente de qualquer um dos componentes individuais da administração. Membros Hill são codificados como muito importante em 13 dos 23 estudos de caso, e como um tanto im-portante nos restantes 10. Mais uma vez, estes números estão muito à frente do que os de qualquer outro ator, e sugerem fortemente a importância central de senadores e repre -sentatives.

Pessoas próximas ao processo citar exemplo após exemplo de Congresso em-envolvimento. Apenas 14 por cento dos meus entrevistados saúde em 1977 tratadas seguro cata-strophic tão proeminente na agenda: esse número subiu para 33 por cento em 1978 e catapultou para 92 por cento em 1979. A explicação dominante para que a mudança dramática em um curto período de tempo foi que Russell Long. o presidente do Comitê de Finanças do Senado. tinha programado mark-up ses-sões para o seguro nacional de saúde, durante o qual as suas propostas para cobrir despesas médicas cata-strophic foram um destaque especial. Em outras palavras, um presidente chave comitê con-gressional, sozinho, definir uma parte importante da agenda política na saúde por sua intenção de mover-se sobre o seguro de saúde. Contas de motivações do senador longas variados, e alguns entrevistados aprovavam suas ações, enquanto outros ficaram chateados. Mas todos os informantes-dentro e fora gov erno,-na administração e no Hill-concordou que sua decisão de começar a marcação de legislação nacional de seguro de saúde de repente mudou-se a questão desde o planejamento para o status de front-queimador sério. Uma fonte da administração atribuiu o momento do anúncio do plano do governo de estímulo de Long:

Ele diz que foi quando ele marcou seus marcações que a administração estava realmente galvanizadas em ação. E eu acho que provavelmente é algo para isso. Você sabe, em uma das sessões de marcação, ele contou a história sobre isso, e ele said.les um pouco como o jogo que você jogou quando eram crianças quando você contar até dez e, em seguida, dizer: 'Pronto ou não. aqui eu come.- Ele diz que o que ele fez para a administração; ele contou até dez e ele disse. "Pronto ou não. Eu vou marcar um projeto de lei."

Ação do senador Long não significa que alguma coisa iria necessariamente passar, nem que se algo vier a acontecer, seria catastrófico seguro. Mas se definir agendas para as pessoas importantes por toda a cidade.

Também não é um exemplo isolado excepção. Senador Wallace Bennett, o ranking republicano do Comitê de Finanças, empurrou uma proposta de profissionais padrões de revisão Organizações na agenda e na lei. O senador Warren Magnuson tornou-se interessado em recursos humanos em saúde má distribuição e empurrou o Service Corps Saúde em ser. Entrevistas em saúde e transporta-ção estavam cheios de referências às propostas do senador Edward Kennedy para o seguro de saúde na-cional, mudanças de mão de obra de saúde, incluindo um projecto de médico, alimentar e reforma de drogas, companhia aérea e desregulamentação da camionagem, e uma série de outros assuntos. Como um funcionário da Colina reconheceu, "Kennedy é em tantas questões, muitas das quais não são tecnicamente dentro de sua jurisdição. Ele apenas rosna se processa é-direita e à esquerda."

Senadores e deputados são discutidos freqüentemente em parte porque eles estão entre os poucos atores do sistema político que têm marcado os impactos, tanto a agenda e as alternativas que Arc seriamente considerados. Claro, porque eventos incontroláveis, pedidos presidenciais, e as forças de lobby todas colidir com as agendaII legislativas, bem, é difícil apontar uma única fonte, incluindo até mesmo os próprios membros. como exclusivamente no controle de suas agendas. Mas os membros do Congresso, em contraste

com a maioria dos outros atores, têm a capacidade incomum para combinar algum impacto sobre a agenda com algum controle sobre as alternativas.

O lugar de destaque do Congresso no processo de formação política envia rip-pios em todo o sistema político. Os defensores de mudanças políticas tentar um-cipar o que eles podem esperar do Congresso. e ajustar as suas propostas ou às vezes cair assuntos completamente. Minhas entrevistas com pessoas do ramo executivo. por exemplo, estavam cheios de exemplos de propostas desejadas renuncia por falta de apoio do Congresso. Como um conselheiro presidencial disse de um INICIA • viver ele fortemente favorecido, mas desistiu. "Nós adoraríamos ir atrás (a cur-almente disposição em lei). Mas você não pode fazer isso. Quando estávamos mesmo pensando nisso, as pessoas no comitê travou o vento dele meados realmente entrou no caminho da guerra- . " Outro entrevistado disse de um projeto de estimação de seu, "Eu, pessoalmente, aconselhou-os de que não é a melhor coisa a fazer, não porque não é a coisa certa a fazer, mas porque é quase certo para bombardear".

Quando um governo se decidir ir em frente com uma proposta, os funcionários de-ten moldar suas disposições por elaborar uma linguagem que vai facilitar o caminho na Colina. As propostas são modificados ou mesmo simplesmente abandonados porque parece haver pouca chance de aprovação, e perseguir o assunto seria fútil e dispendiosa em termos de recursos desperdiçados. ") Contas autoritários de elaboração da administração Caner das suas propostas de seguro de saúde nacionais, para in-postura, estavam cheios de referências a consultas sobre a Hill, caindo provi-sões que tiveram pouca chance de passagem e adicionando outras disposições para atrair o apoio dos principais membros da Câmara e do Senado. intenção original do governo para apresentar um único abrangente pacote passou pelos conselhos em parte por causa de cpposition congressional antecipado: por outro lado, o aumento do financiamento para tais disposições a benefícios materno-infantil e ampliou os benefícios do Medicaid foi adicionado para pegar apoio liberal Como um particularmente as-tute entrevistado disse o executivo. processo de elaboração ramo em geral, "Você teria condenado bem melhor consultar com o Hill, ou você vai estar em apuros uma vez que sua proposta chega lá em cima. Se você é inteligente em tudo, você faz um ponto do que isso".

A ameaça de promulgação também estimula, por vezes, as burocracias em ação. Ambas as fontes do Congresso e burocráticos acordado, por exemplo, que HEW começou um regulamento expandido de laboratórios clínicos depois houve uma tentativa séria para passar a nova legislação em que o chá. Como um burocrata experiente me disse: "O fato de que a legislação foi pendentes nos fez tomar medidas para endireitar nossa própria casa para que pudéssemos fazê-lo sem legislação. Não teria sido esses tipos de mudanças sem este prod. "Uma fonte do monte que se refere ao projeto de lei como" um estudo de caso de uma peça de legislação que não ir a qualquer lugar, mas ac-complished suas extremidades de qualquer maneira. "

Recursos do Congresso

Por que as pessoas em Capitol Hill setters agenda importante? O primeiro recurso do Congresso é a sua autoridade legal. Apesar do argumento poderoso que a passagem de um estatuto não necessariamente decidir todas as questões políticas, o fato é que grandes mudanças na política doméstica geralmente exigem nova legislação. Como um funcionário me disse, "uma espécie de encontrá-lo curioso que sempre que alguém quer estudar a elaboração de políticas. Eles vêm e tali para burocratas. Na verdade, a política pública é feita on the Hill". O Congresso também tem autoridade para rever casca estatuto actual para financiar ou cortar dotações. Um ramo nomeado político executivo jus-cadas a sua vontade de executar uma perdendo dinheiro Amtrak trem através estado um influente senador: ". Custou dois milhões de dólares, mas nós preferem pagar que dois milhões do que se

preocupar com o que ele poderia fazer para o resto da nossa dotações bill. mentira poderia levar uma quantidade como de algo que você está realmente interessado. "

Um segundo recurso do Congresso é a publicidade formidável. Legisladores realizar audiências, apresentar contas, e fazer discursos, os quais podem ser cobertos com destaque na imprensa e comunicados efetivamente a outros participanis ts. Uma das razões para tal publicidade é que o Congresso. particularmente no Senado, um grande terreno fértil para presidentia. candidatos. A candidatura presidencial não só melhora a advanta3e publicidade. mas também acrescenta outras razões para o membro do Congresso para afetar a agenda. Como um lobista astuto colocá-lo antes execução do Senador Kennedy para o gelado presidir em 1980. "Quem sabe se pode ser presidente Kennedy em um par de anos. Isso tem um efeito tremendo. Na política desta cidade que você não pode ter recursos para motim proteger suas apostas com ele Você não quer cruzar o próximo presidente o:.. "Estados Unidos"

Um terceiro recurso é congressional informações misturado. Com algumas notáveis exceções, o Congresso não é o lugar para encontrar o tipo de técnicas detalhadas de ex-pertise encontrado na burocracia, na comunidade de acadêmicos e consul-tores. ou entre os grupos de interesse que estão ocupados com os impactos detalhadas de programas e novas propostas sobre as operações de seus membros. Certamente entre os senadores e representantes-se, novamente com algumas exceções, "expertise" na contexr Congresso é realmente um sistema no qual generalistas aprender o suficiente sobre um determinado assunto para ajudar outros generalistas, as suas col-ligas. Mesmo muitos dos seus assessores apresentam características semelhantes. Como um promi-nente comissão funcionário disse: "Eu sou muito uma pessoa da equipe, eu acho, não um pensador profundo. Se eu estivesse em uma universidade ou algo assim, talvez eu teria uma lista de coisas que eu gostaria feito. . Mas aqui eu sou res onding a pressões de curto prazo na maioria das vezes, e eu estou respondendo ao que;. nu pode realmente fazer eu sou um tipo de pessoa pragmática ".

Informações do Congresso não é o tipo de experiência que vem de un-empreendi- um estudo detalhado ou estar em uma linha de tiro operacional. Em vez disso, sua característica ma-jor é uma mistura do subutantive eo político, o acadêmico e as informações do grupo de pressão, ele burocracia e perante o eleitorado. Os membros e funcionários são expostos a uma variedade impressionante de estudos da informação,-argumentos da administração, vazamentos, pressões de grupos, reclamações dos distritos. preocupações dos constituentsitaenredstthe combinação destas comunicações ven-ous é diferente das perspectivas de outros no sistema.

Uma outra característica de informação do Congresso é a sua vez de qualidade de forma livre. Isto pode ser desconcertante para aqueles que não estão acostumados a isso. como um novo funcionário do Congresso observou:

É interessante, lidando com a Prefeitura. É muito informal. A maior parte é oral. a maior parte dele está entre amigos. Não é nada como o poder executivo, onde eu costumava ser.Lá. você tinha canais e você deveria passar por canais. Na Colina. não há canais. É quem sabe quem. quais amigos você desenvolver.

O resultado deste conjunto de contactos e canais de comunicação é um corpo de in-formação que combina o material e político, e que é independente dos membros do Congresso infomution pode receber de qualquer uma fonte.

O último recurso é a longevidade, que é paralela ao anúncio dos funcionários públicos. raiva e contrária ao curto espaço de tempo uma administração está no escritório. Uma característica da longevidade do Congresso é a antiguidade dos funcionários, bem como a dos membros. Embora não haja um volume de negócios justo de funcionários, é provavelmente menos rápida do que na administração de um presidente, e não se estende a alguns assessores que estiveram em seus cargos durante anos.

Incentivos

Por que monte as pessoas se envolvem em atividades de definição de agenda? A resposta está em metas de perna-islative encontrado para ser importante em comissão e andar deliberations.11 Um dos objetivos de um senador ou representante está satisfazendo constituintes. A publicidade é essen-cial, e uma maneira de obter publicidade é para pressionar por novas iniciativas políticas. Como um entrevistado disse, "O Congresso existe para fazer as coisas. Não há muita quilometragem em não fazer nada." A publicidade que decorre defesa também é útil na busca de maior escritório. Os senadores concorrendo à presidência ou membros da Câmara ambi-cioso para ser senadores ou governadores achar que iniciativas políticas agenda-setting atividade-defendem e facturas introdução; aparecendo com destaque nas audiências, na televisão, ou em reuniões públicas, é uma maneira útil para ser levado a sério como um aspirante para os mais altos cargos.

O objetivo de satisfazer constituintes presentes ou futuras também constrói alguma cautela nas iniciativas que os membros defendem. Como jornalista observou: "Eu realmente acho que o Congresso não refletem a opinião pública. Eles são muito mais represen-tante do que obter crédito para. Se há uma falta de consenso no público, que irá refletir que a falta de consensus.Se um consenso se desenvolve, eles vão refletir isso. Mas não é a natureza do animal legislativo para chegar lá na frente. Eles são bastante conservador nesse sentido, e eles não sair e levar seus públicos um lote inteiro. " A tendência bem conhecida para questões quentes pato ou jogá-los às agências administrativas reflete essa cautela. Como David Price diz, issues de alta e baixa controvérsia saliência são particularmente atraentes para um político.

Uma consequência política do desejo de satisfazer constituintes é um elemento dis-distributiva geográfica adicionado a maioria considerações políticas on the Hill. Os membros se perguntam como uma dada mudança de política vai afetar seus próprios distritos ou suas próprias maneiras propostas vai distribuir estados federais, resultando em alguma atenção à generosidade ro. Isto não é para argumentar que todas as políticas tornar-se distributivo quando atingem Capitol Hill, mas apenas que um elemento distributivo é geralmente adicionado lá. Senadores e deputados, pelo menos, perguntar-se como uma contenção de custos do hospital pro-posta afetarão seus próprios hospitais locais ou como um cutback Amtrak afetarão rotas em seus estados e distritos. Um cínico referido interesse do Congresso em padrões dis-distributiva como "larding na carne de porco? Este elemento distributivo coloca um pré-mio sobre a capacidade para organizar tais círculos eleitorais locais como hospitais, rodovia em-teresses e caminhoneiros. Ela afeta a orientação do áreas políticas integrais para com uma ou outra panela do país. Por exemplo, vários entrevistados transporte argumentou que uma maior concentração da população nas zonas urbanas levaram ao aumento da atenção ao serviço de passageiros, o financiamento de trânsito mais massa, e alguma contribuição para o movimento de desregulamentação.

Uma segunda meta de muitos membros do Congresso está melhorando sua reputação intra-Washington. Afetando agendas políticas on the Hill e do centro demonstra que é uma figura de alguma conseqüência, um "peso pesado", que deve ser levado a sério. Então, se tenta conquistar uma panela do relvado política e tornar-se uma pessoa a ser reconhecida nessa área. Na ocasião, além disso, é praticamente impossível distinguir o eleitorado e os incentivos intra-Washington. Se um senador sênior insiste em uma rota de Amtrak através de seu estado ou sobre a utilização de madeira da estrada de ferro, em vez de fortalecer os laços, porque os de madeira beneficiar os interesses de madeira em seu estado, ele está apressando guloseimas para seu estado. Mas ao mesmo tempo ele está demonstrando a sua capacidade de obter o seu caminho dentro do Senado. Assim, grande parte do comportamento que parece na superfície a ser relacionados com o eleitorado actu-aliado pode estar mais envolvido com intra-Washington prestígio e poder. A dif-conferência na literatura entre o modelo de Congresso be-portamento de David Mayhew como motivada por um interesse na reeleição e modelo de Lawrence Dodd enfatizando a busca de poder não podem ser passíveis de fácil resolução, porque muitas ações servir tanto os interesses em once.

Um terceiro objetivo é conseguir a concepção do membro de uma boa política pública. Walker descobriu em seu estudo de definição da agenda do Senado dos Estados

Unidos que um nó de senadores liberais foi responsável pela parte do leão do projeto de lei senadores intro-tions.16 e representantes podem agir para afetar agendas porque eles quer afetar a forma de política pública: são ideólogos da esquerda ou direita, ou eles simplesmente têm interesse na substância de um problema. Este INCEN-tiva resulta na tendência bem reconhecido para as comissões do Congresso para ser preenchido por membros que acreditam nos programas dentro ju-risdictions das comissões. Comités de rodovias têm membros e equipes que acreditam na construção de alta maneira: comités de saúde têm aqueles com interesse em saúde é-processa. a favor ou contra os interesses do provedor; comitês de agricultura composto por membros da área do farm.

Funcionários do Congresso

Capitol Hill não é simplesmente os senadores eleitos e representantes. A burocracia considerar-capazes de funcionários tanto serve os membros e tem o seu lugar independente no processo de definição da agenda do Congresso)? Alguns desses assessores estão nas equipes pessoais dos membros, mas aqueles que têm o maior impacto sobre a forma de política pública que emerge do Congresso são staffersis comissão e algumas pessoas em tais agências independentes como o Office of Technology Assessment e do Escritório de Orçamento do Congresso . Funcionários Hill pode ser bastante proeminente devido à sua experiência, mas sobretudo porque, ao contrário dos membros do Congresso, pode dedicar toda a sua atenção para uma área política específica substan-tiva.

Para todo esse potencial, no entanto, com algumas exceções individuais significativas, funcionários do Congresso não são discutidos com tanta freqüência nas entrevistas como mem-bros do Congresso ou da administração, embora ligeiramente mais freqüência do que funcionários públicos. Eles foram mencionados como sendo importante em 41 por cento da entrevis- in-e foram codificados como muito importante no 2, e um pouco importante em um dos 23 estudos de caso. Muitos outros do que os funcionários envolvidos lhes eus deu exemplos de impacto pessoal sobre a agenda do Congresso entrevistados. Grande parte do ímpeto para a reforma de alimentos e medicamentos, por exemplo, foi colocada na porta do comitê assessor do senador Kennedy, Larry Horowitz. Funcionários de Obras Públicas e Transportes comitê da casa pareciam ser impulsionadores do pró-visões na legislação rodovia. Jay Constantino, o chefe do Comitê de Finanças do Senado funcionário de saúde, teve uma mão grande em muitas propostas e contas Intro-produzida por membros dessa comissão, incluindo a legislação Normas Profissionais Organização avaliação, a reforma reembolso, fraude e abuso, reor-nização de HEW, e propostas de seguro de saúde.

Alguns observadores retratou a equipe do Congresso como altamente importante em seu próprio direito, como refletido nos comentários de um entrevistado:

Na maioria das vezes, para ambos os programas continuados e novas, uma idéia dará origem com a equipe. Você tem que vender uma idéia para a equipe, e, em seguida, a equipe pode gerar apoio entre os deputados e senadores. e, em seguida, ele pode ficar promulgada. Isso acontece com talvez 90 por cento da legislação. Sometimesthe idéia é original com a equipe. e às vezes lhes vem de outro lugar.

Outros observadores foram mais cautelosos sobre a atribuição de competência para o pessoal. Disse um deles.

Funcionários do Congresso as pessoas tendem a reivindicar o crédito por algo. Se algo é iniciado. eles vão tentar dizer. a idéia foi minha. "Na verdade, o pessoal é pouco mais do que conduto. Staff malhas coisas. encaixa-los juntos. mas realmente tem muito pouco iniciativa origi-nal.

Parte da diferença nas impressões desses dois observadores podem ser re- resolvido através do exame de alguma maior detalhe os tipos de equipe de atividades participar, e suas relações com seus patrões. Senadores e Casa membros são

simplesmente espalhar muito fina. Eles servem em várias subcomissões, eles lidam com as votações em plenário, fazem campanha constantemente. e eles ter seus dias preenchido com uma infinidade de atividades como ver constituintes, segurando entrevistas à imprensa, atender-ing com os representantes do grupo, e lidar com funcionários do poder executivo. Um congressista disse-me depois que eu perguntei-lhe várias perguntas sobre a subcom-comité em que ele servido, "Na verdade. Eu não sei muito sobre essas coisas que você está me perguntando sobre, se você quer saber a verdade. Se você realmente quer saber o que está acontecendo neste subcomissão, você deve conversar com algumas pessoas do pessoal e outros. "Se isso é um quadro preciso para muitos membros da casa, é verdade muitas vezes para a maioria dos senadores, que têm muitos mais subcomissão como-signments, círculos eleitorais maiores, e uma atenção mais nacional focada neles. funcionários do Comitê e especialistas em agências de pessoal, por contraste, spe-cialize na área uma política e não são obrigados a assistir a bastante a gama de ac-tividades que os membros são. Eles levam uma vida harried. com certeza, eles têm seus próprios prazos, e as suas próprias reuniões com lobistas e promotores. Mas, pelo menos, focar sua atenção em um conjunto mais restrito de preocupações de fundo.

Assim, cabe geralmente ao pessoal da comissão ao projecto de legislação, negociar os detalhes de acordos entre as partes interessadas, providenciar para ouvir listas de testemunhas, e escrever discursos e materiais informativos para os membros. No curso de fazer essas coisas, os funcionários, por vezes, tomar emprestadas idéias de fontes como estudos acadêmicos, poder executivo relatórios e pro salsd, grupos de interesse companheiro-riais, e as opiniões dos membros: às vezes eles geram idéias próprias. Mas eles estão em uma posição, em virtude de sua gaccess pronto. para membros importantes do Congresso, sua habilidade em concentrar todas as suas energias em determinados assuntos, e sua straddling de mundos políticos e técnicos, para ter um impacto considerável sobre as alternativas consideradas por pessoas importantes, e até mesmo nas agendas daquelas pessoas.

É importante lembrar, no entanto, que os funcionários fazer todas essas coisas dentro dos limites que são definidos pelos senadores e deputados que contratam e pode demiti-los. Mesmo os respondentes com as estimativas mais elevadas de pessoal importância freqüentemente se referem a necessidade da equipe de "vender I seu chefe" em uma idéia. Um nomeado político de alto nível descrito em grande detalhe as negociações entre o governo e um comitê do Senado em um grande pedaço de transporte legis-lação como uma série de barganhas entre funcionários da administração de segundo escalão e os funcionários da comissão. Mas, no curso de fazer o ponto de que "tudo foi feito pela equipe." acrescentou a ressalva significativa que "o entendimento sempre foi a de que ele teria que ser aprovado pelos senadores e pelo presidente." Como um funcionário da comissão caracteriza a interação entre funcionário e mem-bro. "O funcionário tem uma idéia. Ele vende seu chefe sobre isso. E, em seguida, ele pode usar seu chefe para empurrar a idéia."

Assim, para voltar a nossa distinção entre a agenda e as alternativas, os funcionários têm uma influência marcante sobre as alternativas a partir do qual os sena-dores e representantes escolher, embora eles não podem controlar a escolha definir en-tirely. Muitos outros participantes têm acesso a seus chefes, e afetar os próprios alterna tivas-. Ainda assim, o impacto pessoal sobre as alternativas e sobre as disposições específicas das propostas legislativas é muito grande. Eles têm lati-tude na formação langtage legislativo e na inserção de algumas propostas e outras não consideráveis. O seu impacto sobre a agenda do Congresso, por outro lado, depende mais fortemente da vontade dos membros para perseguir indivíduos pré-rido dos funcionários.

Na maioria das vezes, a distinção entre funcionário e membro é um pouco artifi-cial, uma vez que são parceiros que trabalham para os mesmos fins, cada um em suas próprias maneiras. "S de acordo com muitos funcionários do comitê, eles projectos de disposições legislativas, enquanto em contacto frequente com os membros, para obter as suas ideias e de sentir o que vai voar no comitê quando se trata de votar. Assim, a cooperação entre funcionário e membro é mais da ordem de o dia do que é conflito. Mas cada funcionário pode também citam casos em que suas recomendações não foram seguidas pelos

membros. E não há dúvida de ambos os lados sobre quem tem a autoridade final. Um poderoso funcionário comissão resumiu a relação navio- entre funcionários e membros bastante bem:

A equipe tem que fazer uma boa senadores e representantes bit tem um milhão e uma coisas para fazer Eles estão espalhados demasiado fina para assistir a qualquer um deles muito thor-minuciosa- mente Eles têm que confiar em tufo para um monte. Mas, basicamente, estamos fazendo o que eles querem que façamos. Eu sei que se eu não estava fazendo o que meu presidente quer que eu faça. Eu estaria fora na minha bunda.

CONCLUSÃO

Este capítulo analisou a importância e os recursos dos participantes no interior do governo. O suas políticas de administração com o presidente e AP-pointees-é central para a definição da agenda, mas tem menos controle sobre as alternativas que são consideradas e menos ainda sobre controle de execução. Re-fontes presidenciais incluir tais prerrogativas legais como o veto ea capacidade de contratar e demitir. vantagens de coordenação. ea capacidade de divulgar e de apelar para partidários Fel-baixa, particularmente na Colina. Servidores públicos de carreira não são particularmente importantes na definição da agenda, em relação a outros participantes, mas eles têm mais impacto sobre alternativas e ainda mais na implementação. Seus recursos in-cluir sua longevidade, sua experiência, eo padrão de suas relações com os grupos de interesse e com Capitol Hill. Congresso é central tanto para a definição de objectivos e especificação alternativa, embora os membros têm mais impacto na agenda, enquanto os funcionários se concentrar mais nas alternativas. Recursos Congresso incluem autoridade legal, a publicidade, a longevidade, e uma mistura de informação política e técnica.

Uma Reflexão sobre a Ploce de funcionários eleitos

Mergulhada nas tradições do pensamento democrático ocidental. temos crescido usado para ac-contagens do funcionamento do sistema político americano que colocam ênfase na importância das autoridades eleitas. Afinal, decisões autorizadas que ligam os governados devem ser feitos por governadores que são responsáveis perante o povo em eleições periódicas. Então, nós gostaríamos de pensar que as instituições governamentais são con-trolada por funcionários eleitos. Nossos educação cívica da escola primária e secundária de instrução e os nossos livros da faculdade são preenchidos com a importância de tais pessoas como o presi-dent e membros de Congress.sh O modelo de um governo democrático controlada pelos políticos não é apenas nosso ideal normativo, mas também a nossa imagem dominante da realidade empírica.

Um corpo justa de bolsa tem vindo a desafiar a visão que elegeu provedorias-funcionários reinar. Muitos escritores têm notado que dentro do governo presumivelmente pessoas em posição de autoridade têm dificuldade em ver as suas preferências levado para ef-fect. Presidentes acham que não podem pedir que algo fosse feito e esperar que ele deve ser feito? ' Os membros do Congresso descobrir que a passagem de uma lei não guar-rantir a sua aplicação de acordo com a política pública intent.ss Outros estudiosos por-bandeja legislativo como o produto de atores e processos não-governamentais em que as autoridades eleitas ou são de menor importância ou são manipulados por pessoas poderosas responsáveis apenas para si. Obviamente, os estudos que de-escriba o funcionamento de elites do poder se enquadram nessa categoria?), Mas não é preciso ser um teórico da elite do poder para acreditar que o poder dos eleitos é mínima. Teorias de grupos de interesse de política ou estudos que sugerem a importância dos meios de

comunicação também descrevem um sistema político no qual a importância dos eleitos é diminuída do ideal democrático.

A pesquisa relatada nas páginas deste livro provavelmente não vai restaurar a fé democrática de ninguém ao seu estado primitivo. Realmente não pode ser razoavelmente disse Eu das pnwesses em estudo. Mas como veremos que os funcionários eleitos dominar todas as ins _oily porque. "domi lenhosa • discutir no Capítulo 4, que obit conclusão% 'sayPum que as autoridades eleitas dominar Hates esses processos. Embora não possamos apresentado neste capítulo poderia concluir outros atores, não residente justo dos funcionários eleitos que não são importantes. Na medida em que qualquer um é importante, ele é eleito funcionários e os seus nomeados. O presidente e os principais nomeados que compõem sua administração, por exemplo, fazer comeaasccloaseagseas sasnanyodneshceanis a dominar a agenda • processo sening. Os principais membros de funcionários são também figuras muito a ser contada com. Por outro lado. ca-TCER funcionários públicos parecem muito menos importante.

Capítulo 3 vai mostrar os limites de grupos de interesse e da injeção .masass: ele: pensão; agentes agenda. Os grupos de interesse são muito importantes, mas principalmente que promovem, em vez de itens da agenda atores rs, ou como pessoas que recebem suas alternativas consideradas uma vez que a agenda já foi definido. Atores como burocratas ca-TCER e membros de grupos de interesse depender aqueles em po eleito. sições. Se a administração ou o Congresso são receptivos, essas pessoas empurrar suas idéias. Se não, eles arquivar as suas propostas e esperar por uma administração diferente ou um novo clima na Colina. Mas em qualquer caso, eles devem convencer eleito provedorias-funcionários. Assim, somos levados pelos resultados surpreendentemente (mesmo) desconfortavelmente perto das máximas de livros didáticos sobre a importância das eleições, resultados eleitorais, e os políticos eleitos.

Claro. pode haver outras fases de elaboração de políticas em que elegeu provedorias-funcionários não são tão proeminentes. Em aplicação, por exemplo, a carreira bureau-cracia poderia ser o local de ação principal. E como vamos argumentar, no próximo capítulo, gerando alternativas pode ser mais a província de participantes que são mais especializados do que os funcionários eleitos. Na verdade, esses pontos fazem o argu-mento para a diferenciação entre a configuração de processos de agenda vários política, especificação alternativa, escolha e implementação em todo o mais persuasivo. Os funcionários eleitos também são movidos por crises ou pelas exigências da rou-tine, tanto quanto qualquer outro panicipants.24 Mas, pelo menos no que diz respeito à criação dis-cretionary agendas, funcionários eleitos tear muito grande. Sem um conjunto de atores dom-inates o processo, mas os políticos eleitos e os seus nomeados chegar mais perto do que qualquer outro.