Julian Quan

Natural Resources Institute University of Greenwich

Reino Unido

Sócio do Programa DTR 2006-12

Abordagens territoriais, políticas públicas

e a governança do desenvolvimento rural: perspectivas desde o Vale do Jiquiriçá, Bahia,

Nordeste do Brasil

Sumário da apresentação

Introdução a politica territorial brasileira e o estudo do Vale de

Jiquiriçá no contexto dos s resultados emergentes do programa

RTD

Politicas territoriais exitosas, e o impactos das politicas publicas e

no desenvolvimento do Vale de Jiquiriçá

Analise das relações e redes colaborativas entre os atores sociais

Avaliação critica da politica de desenvolvimento territorial –rural

Politicas territoriais no Brasil

Novo “paradigma” de desenvolvimento rural

Diversas iniciativas no Brasil, em particular desde 2003

Convergência em volta das programas Federais e estaduais de

“Territórios de Identidade” e “ Territórios da cidadania”

As politicas integram conceitos de cidadania e democracia

deliberativa: qual e o potencial real para reforçar a gestão publica

e governança democrática dos processos de desenvolvimento

rural?

Contexto – resultados do programa RTD

7 fatores chaves que determine as trajetórias e resultados dinâmicas de desenvolvimento rural

No Vale de Jiquiriçá: 20 Municípios com variações geográficas da estrutura agraria,

produtividade do capital natural tem condicionado os vínculos com mercados dinâmicos, e as trajetórias de desenvolvimento territorial observadas

Importância central de politicas e investimento publico em estruturando as possibilidades de desenvolvimento produtivo, inclusão social e redução de pobreza; mudanças nas interações estado – sociedade civil & grande expansão da intervenção publica pelo governo Lula

Hoje presença de uma coalizão social em que atores do estado jogam papeis significantes (cf. Bebbington 2007)

Estudos de coalizões sociais e mercados dinâmicas: a coalizão local e restrita e o Brasil investiu mais na infraestrutura dura do que nas condições sociais e institucionais

Rio JiquiriçaLimites do territórioLimites dos municípios e da bacia

LegendaVale de Jiquiriçá: Território,

Bacia hidrográfica, e municípios

O Vale de Jiquiriça se caracteriza pela diversidade ambiental, resultado da variação

pluviométrica e de altitude, com zonas de Mata Atlântica, do semi-árido, e de transição

entre esses dois ecossistemas, além da influência humana marcada pelo desmatamento e pela

substituição da vegetação original por pastagens

Características de políticas territoriais exitosasTrata-se de politicas e iniciativas centrados em lugares ou determinados espaços geográficos em varias possíveis. Implica participação dos atores territoriais e melhor coordenação de intervenções setoriais

8 caraterísticas gerais (Schejtman e Berdegué 2004):

Vincular mudanças produtivas com mudanças institucionais; operar com conceito alargado do rural; território como espaço rural com identidade social; atenção a diversidade dos territórios; criação de sinergias entre politicas setoriais; envolvimento de todos atores; abordar a pluriatividade dos pobres; integrar estratégicas de médio e longo prazo

Critérios resultadas do programa RTD (Rimisp 2011):

Coesão territorial implique analise dialogo entre dados e perspectivas territoriais desagregados e politicas nacionais

Desenvolvimento ativo de coalizões sociais inovadoras: ex. Fundos territoriais geridas por estruturas representativas com autoridade real; investimento em bens publicas vinculados com os motores de desenvolvimento; projetos com duração que ultrapassa mandatos políticos

Descentralização que transfere autoridade, capacidade e recursos reais aos governos locais num contexto de cidadania real (para evitar captação pelos elites locais)

Politicas territoriais no Brasil

Fóruns colegiados de sociedade civil e prefeituras municipais facilitados pelo

MDA em Territórios selecionados, com controle sobre financiamento da

programa PROINFRA

Origem na politica agraria com abrangência crescente -Territórios de Cidadania

e um programa inter-setorial, coordenado pela Casa Civil da Presidência)

Promove a participação dos segmentos sociais previamente excluídos na gestão

do desenvolvimento rural, através de fóruns colegiados

Processo emergente do longo prazo; articulação de identidade territorial, visão

compartilhada e planejamento / gestão conjunto pelos atores

Regulada por regras e expectativas burocráticas para foros colegiados

territoriais ganharem apoio financeiro para projetos territoriais e adquirir

capacidade para a sua gestão

Na Bahia, apos um processo da consulta, houve decisão politica para dividir o

estado todo em 26 territórios rurais e complementar o apoio do MDA com

apoio do Governo Estadual

Área da Politica Intervenções especificas Período Impactos

Agricultura Eradicacao do café – varias

campanhas

Promocao de cacau

Historico a partir dos 1930s

A partir dos 1960s

Negativo para muitos municipios

Positivo para a zona da mata

Desenvolvimento

Agrário - apoio ao

setor familiar

PRONAF (credito ao pequeno produtor

Reforma agraria (e credito fundiário)

ATER (extensão rural)

Aquisição publica de Alimentos (PAA/

PNAE)

A partir de 1995 (FHC)

Expansao pelo governo Lula a

partir de 2003

Diferenciados, dependentes das

condicoes, com maiores impactos

na zona da mata

Descentralização Transferencias Federais aos

Municipios

A partir da constituição 1988;

expansão pelo governo Lula a

partir de 2003

Reforço ao emprego publico, saúde

e educação ; Permite a

sobrevivência de Municípios

pequenos sem base econômica

Transferências

sociais de renda

Aposentadoria Rural

Bolsa Família

Assistência e ação social

A partir da Constituição 1988

expandido pelos governos FHC

e Lula a partir de 2003

Impactos positivos na incidência de

pobreza em todo o Vale, mas com

riscos de dependência onde não há

diversificação produtiva

Desenvolvimento

Econômico Regional

Construção do caminho do ferro e de

estradas

Consolidação de cidades polares e

distritos industriais

Histórico e continuo Sem benefícios direitos para o Vale;

intervenções regionais concebidas

numa perspectiva de “cidades –

regiões”

Desenvolvimento

territorial

Territorios de Identidade

Territorios da Cidadania

A partir de 2003

Expandido desde 2007

Alguns projetos de PROINFRA

(construcao de facilidades);

Colegiado Territorial ainda nao

cosolidada

Iniciativas Municipais

e da sociedade civil

Orcamentos participativos Municipais

Desenvolvimento Regional

Sustentavel (DRS – Banco do Brasil)

ATA-AMAS (Sindicatos Rurais)

Projetos municipais (Amargosa,

Mutuipe, Maracas)

A partir de 2000 (em Mutuípe) Impactos positivos restritos a certos

municípios

Analise das redes territoriais no Vale de Jiquiriçá

Objetivos - para identificar:Natureza e influencia de redes e coalizões sociais;

Fatores de sucesso em projetos territoriais

Questões a serem abordadas a nível territorial / escala intermunicipal

Mecanismos adaptados para planeamento e governança territorial.

Identificação das organizações em rede e iniciativas territoriais em

diferentes escalas

Analise de participação dos diferentes atores no Fórum Colegiado

Territorial

Analise das relações colaborativos numa amostras de 30 atores de

sociedade civil, governos municipais, agencias de estado e setor

privado; entrevistas aprofundadas com esses e outros atores.

Organizações territoriais no Vale de JiquiriçáOrganizações em rede Extensão geográfica Proponentes e agencias de tutela

Federais e Estaduais

Fórum Colegiado do Território de

Identidade

20 Municípios do médio / alto Vale de

Jiquiriçá

MDA, Governo de Estado da Bahia (SEPLAN)

CONSAD – Conselho de Segurança

Alimentar e Desenvolvimento

9 municípios – no leste do Vale e regiões

vizinhas

Ministério de Desenvolvimento Social – MDS

Comitê da Gestão da Bacia Hidrográfica Conjunto de 3 bacias do Sul do

Recôncavo – um sub-comitê para todo o

Vale de Jiquiriçá

SEMA / IMA – Secretaria e Instituto do Meio

Ambiente – Governo de Estado

Iniciativas Municipais

MERCOVALE: Consorcio Publico Todo território de identidade do Vale de

Jiquiriçá mas também aberto a regiões

vizinhas

Prefeitos Municipais, coordenados pelo Prefeito de

Planaltino

CIVJ Consorcio Intermunicipal do Vale

de Jiquiriçá (enfoque na gestão

ambiental: hoje extinto)

Todos municípios do Vale de Jiquiriçá

inclusive o baixo vale / área costeira

Prefeitos municipais, dirigido por um parente

influente do ex-prefeito de Mutuípe.

Sociedade Civil – sindicatos rurais e urbanos

SINTRAF (Sindicato de trabalhadores

rurais de Agricultura Familiar) Polo

Sindical de Amargosa

Parte do Diocese de Amargosa – 7

municípios do leste do Vale de Jiquiriçá

e outros vizinhos

Afiliado a CUT (Confederação Unida de

Trabalhadores) e ao PT (Partido do Trabalho)

FETAG-BA (Federação de trabalhadores

de agricultura - Bahia): Polo Sindical de

Jequié / Santo Antonio de Jesus

Vários municípios do centro-norte, oeste

e sul do Vale de Jiquiriçá

Afiliada a CONTAG (Confederação de Trabalhadores

de Agricultura ) e ao PCdoB (Partido Comunista do

Brasil)

SINDIVALE sindicato de trabalhadores

do setor publico do Vale de Jiquiriçá

Municípios do Centro e Alto Vale de

Jiquiriçá mas não presente em todos

Afiliada a CUT e ao PT

Atores do Fórum Territorial

Participantes em 2 + encontros

Participantes em 3 + encontros

Participantes em 4 + encontros

Participantes em 5 + encontros

Participantes em 6 encontros

Participação dos Atores no Fórum Territorial

Geografia importa: atores periféricos são também geograficamente periféricos; participação fortemente influenciada pelo lugar dos encontros

Sociedade civil organizada não existe em alguns municípios, setor privado não participe

Múltiplas compromissos dos atores e falta de incentivos também inibe a participação

Um grupo central restrito – sindicatos rurais e alguns representantes das prefeituras de um pequeno grupo de municípios

Capital social “abrangente” criado pelo colegiado entre grupos diferente, mas ainda limitado

Relações colaborativas

Relações colaborativas boas / regulares

Fortes relações colaborativas

Relações colaborativas entre os atores do vale

Muita gente se conhecem mas menos mantem relações colaborativas

Relações colaborativas fortes reúnem um determinado grupo (lideres de sindicatos rurais), alguns representantes das prefeituras locais e agentes de estado

Atores do setor privado, prefeituras municipais e instituições da educação tem redes mais restritas e localizadas e são mais periféricos a rede central de colaboração

Os atores centrais com relações colaborativas fortes fazem parte de uma coalizão ou movimento social reforçada por relações sociais, politicas, profissionais e religiosos

A presença conjunta de sociedade civil e agentes de estado nesta coalizão e uma caraterística importante

Essa coalizão tem se-ampliada e fortificada através do colegiado e sustenta o mesmo, mas não representa todo o território e segmentos sociais do Vale de Jiquiriçá, onde existem outras facções ou grupos com relações mais fortes entre eles

Centralidade e intermediação

Centralidade e intermediação

Alguns atores tem maior poder e influencia porque ocupam

posições intermediários e conectam outros atores entre eles

Articulam a rede de colaboradores com outros segmentos sociais,

atores externos e os com outras afiliações politicas e sociais

Estes atores tem sido efetivos em estabelecer parcerias, captar

recursos e coordenar projetos territoriais exitosos por causa dos

laços multi - escalares e diversificados que mantem

Exemplos:

Des. Regional Sustentável de Mutuípe (com Banco do Brasil, STRs, SEBRAE)

Orçamentos Participativos em Mutuípe and Amargosa

Flores de Maracas

ATER-AMAS

Amargosa Base Ambiental / Projeto Timbó (resrva da Mata Atlântica)

Questões chaves territoriais (citados pelos atores)

Agro industrias de pequena e media escala – diversificação

econômica

Médio Ambiente: conservação dos solos, florestas e gestão da

bacia hidrográfica; saneamento, reciclagem e resíduos sólidos

Extensão rural e assistência técnica aos agricultores

Educação e formação técnico profissional

Saúde – atendimento especializado e de emergência

Juventude e emprego rural – fixação no campo

Segurança, fiscalização e controle do crime

Marco institucional coerente e harmonizado entre os diversas

iniciativas e entidades de estado

Politica territorial “não territorializada”: dificuldades

Falta de coincidência geográfica da politica territorial com as redes sociais e coalizões existentes; no colegiado ha uma coalizão dominante mas restrita; o setor privado e ausente e a participação dos municípios e fraca

A politica não esta dirigida a fortalecimento dinâmico do capital social entre segmentos sociais e coalizões emergentes que tendem a ser local / municipal na sua abrangência

Politicas territoriais não integrados com desenvolvimento econômico regional / local que concentre na infraestrutura “dura” em regiões urbanas: não houve investimento em infraestrutura “mole” - fatores sociais e institucionais: capacidade associativa, intermédios e articuladores chaves, plataformas de inovação capacidades técnicas, identidade territorial, dimensões culturais

Capacidade fragilizada do colegiado territorial: falta de personalidade jurídica e de habilidades em gestão, planejamento técnico e articulação social

Politicas inconsistentes com iniciativas paralelas: colegiado, consórcios, conselhos e comitês

Mecanismos e incentivos para governança e planejamento democrático não bem institucionalizados com brechas no marco politico -legislativo Inovação produtiva restrita

Riscos de dependência das transferências federais

Incentivos e sanções para sustentabilidade ambiental limitadas

Críticas da política territorial Brasileira

Evita conflito e relações de poder; facilita a dominância de grupos mais

organizados, excluindo outros e conduzindo a projetos territoriais

parciais: o estado não analise dinâmicas, participação e capacidade de

agencia e não canaliza recursos a capacitação

Politica territorial (e estudos territoriais) excessivamente

preocupados com a dimensão normativa de metodologias de

planejamento e preparação de projetos sem abordar os fatores causais

de desenvolvimento territorial (Abramovay 2008)

“Inovação por adição” (Favareto 2006) – superimposição da politica

territorial no marco politico, sem integração

O estado abdica e repassa responsabilidade a atores coletivos, sem

abordar sua própria papel na gestão de desenvolvimento territorial

Falha de institucionalização de mecanismos para gestão democrática de

politicas a nível meso.

Conclusões Politica macro e setorial poderão reforçar o crescimento e redução de pobreza, mas

crescimento socialmente inclusivo e ambientalmente sustentável necessita politicas territorializadas

A pesar de aspetos positivos a politica territorial atual Brasileira não corresponde com os critérios avançados por Rimisp (2011):

Altos gastos públicos mas com pouco investimento na infraestrutura “mole” social e institucional

Finanças descentralizadas usadas da forma clientelista par fins politicas com pouco controle cidadão

Ausência de instituições democráticas a nível meso (territorial)

Falta da atenção a questões associativas, da representividade, e da democracia deliberativa

Ambiguidade de relações estado –sociedade civil, na ausência de um marco instrucional efetivo: Conflito X contestação X colaboração critica X cooptação

Modernização requer melhor articulação da gestão publica – municipal com harmonizaçãode diversas iniciativas do caracter territorial e a consolidação de instituicões intermédios a nivel meso com capacidade tecnica adequada a gestao do desenvolvimento economico

Cidadania requer a consolidação de espaços controle democrático sobre politicas descentralizadas e apoiado por investimento em capacidade associativa a nivel comunitária e na sociedade civil para superação das formas de poder arquaicos dos elites locais a nivel municipal.