a ucv-venezuela maria lucia frizon rizzotto saÚde...

Este informe é parte dos trabalhos realizados durante Intercâmbio Científico

desenvolvido no período de novembro de 2010 a dezembro de 2010 no âmbito

do Convênio de Cooperação Técnico-científico existente entre a Unioeste-Brasil e

a UCV-Venezuela Maria Lucia Frizon Rizzotto

Orientador: Jesús López

UNIOESTE – UNIVERSIDADE ESTADUAL DO OESTE DO PARANÁ

CENDES – CENTRO DE ESTUDIOS DEL DESARROLLO

C A S C A V E L – P R

PLANEJAMENTO EM

SAÚDE:

aspectos históricos e

metodológicos

Maria Lucia Frizon Rizzotto

Orientador: Jesús López

RELATÓRIO LICENÇA SABÁTICA 01/09/2010 a 28/02/2011

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Sumário Geral

1. Introdução ..............................................................................................

2. O planejamento como prática de governo .................................................. 1

2.1 Aspectos históricos do planejamento no Brasil..................................

3. Políticas públicas e planejamento ...............................................................

4. Enfoques e métodos de planejamento ....................................................... 1

4.1 Como definir um problema? ............................................................... 1

4.2 Dois enfoques do planejamento .......................................................... 1

4.2.1 Enfoque tradicional ................................................................... 1

4.2.2 Enfoque alternativo ................................................................... 1

4.3 Métodos para atuar em situações complexas ........................................ 1

4.3.1 O Enfoque de Escolhas Estratégicas (EEE) ................................... 1

4.3.2 Metodologia de Sistemas “Blandos” ............................................ 1

4.3.3 O Modelo de Sistemas Viáveis e Dinâmica de Sistemas. ................. 1

4.3.3.1 Sistemas Viáveis ............................................................

4.3.3.2 Dinâmica de Sistemas.....................................................

4.3.4 A Multimetodologia: combinação de métodos ............................... 1

4.3.5 Teoria do Jogo Social de Matus: aproximações ............................. 1

4.3.6 Teoria do Drama..................................................................

5. Auditoria, controle e avaliação ...................................................................

6. O planejamento no setor de saúde brasileiro ..............................................

6.1 O Sistema Único de Saúde – SUS: imagem objetivo ..............................

6.2 O PlanejaSUS ...................................................................................

7. Apontamentos finais ................................................................................

8. Referências ...........................................................................................1

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1. Introdução

Este informe resulta de estudos realizados no período de novembro a

dezembro de 2010 por meio de intercâmbio científico desenvolvido no âmbito do

Convênio de Cooperação existente entre a Universidade Central da Venezuela –

UCV e a UNIOESTE – Universidade Estadual do Oeste do Paraná – Brasil, firmado

em 2008.

Dentre os objetivos do intercâmbio destaca-se a apropriação de métodos e

técnicas de planejamento que possam contribuir para a elaboração de uma

proposta de formação em planejamento para trabalhadores da área da saúde e

usuários do sistema de saúde que participam de instâncias de Controle Social.

No Brasil o planejamento foi secundarizado, sobretudo a partir das

reformas neoliberais promovidas na década de 1990, quando se introduziu no

âmbito do Estado a lógica empresarial de gestão baseada em resultados, que

reduziu a capacidade de intervenção estatal no plano econômico e social e

limitou as suas funções. Atualmente, observa-se uma retomada do planejamento

em nível nacional como ferramenta fundamental para a indução do

desenvolvimento e para a gestão pública.

O estudo da temática do planejamento no campo da saúde se justifica

tanto por esta retomada do planejamento nos últimos anos, como pela crescente

complexificação dos objetos de reflexão e de intervenção neste campo. Em nível

federal, o Ministério da Saúde tem empreendido esforços no sentido de recuperar

e recolocar a prática do planejamento como elemento importante na gestão do

Sistema Único de Saúde. Para isso criou o Sistema de Planejamento do SUS,

denominado de PlanejaSUS, e tem publicado uma série de cadernos que buscam

disseminar e dar capilaridade ao processo de planejamento no âmbito do sistema

de saúde brasileiro.

Para o Ministério da Saúde a consolidação da cultura do planejamento se

constitui em enorme desafio que continuará sendo por um longo tempo, uma vez

que envolve tanto postura individual e técnica, quanto mobilização, engajamento

e decisão de gestores e profissionais da área. (BRASIL, 2009).

Esses aspectos mostram a importância que o planejamento vem

assumindo na política nacional de saúde e a responsabilidade que as instituições

formadoras e de produção de conhecimento tem no sentido de contribuir para a

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efetivação desse processo em todos os níveis do sistema de saúde. Essa

contribuição pode se dar por meio da formação/preparação técnica de

profissionais, de reflexões e avaliações da prática do planejamento nas

instituições de saúde e pela produção de novos conhecimentos acerca do tema.

Tendo estes elementos como pressuposto é que desenvolvemos o

presente estudo, de caráter exploratório, com o intuito de colaborar com o

processo em curso no sistema de saúde brasileiro. Trata-se de uma abordagem

inicial ao tema que terá continuidade com a utilização dos métodos e técnicas

aprendidas em oficinas a serem realizadas com profissionais e dirigentes da área

da saúde e usuários do Sistema Único de Saúde (SUS) em nível local.

O resultado do trabalho é apresentado em três partes: a primeira aborda a

trajetória do planejamento em nível geral e no Brasil, sua origem e

desenvolvimento. Na segunda, apresentamos os enfoques e métodos utilizados

no processo de planejamento com destaque para os métodos utilizados em

situações complexas e de incertezas. A terceira parte trata do planejamento no

setor de saúde brasileiro a partir da criação do sistema de Planejamento no SUS

– o PlanejaSUS. Nas considerações finais apresentamos alguns apontamentos

que resultaram desse processo de estudo.

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2. O planejamento como prática de governo

A primeira experiência de planejamento sistemático da economia ocorreu

na União Soviética com a Nova Política Econômica (NEP), proposta pelo Comitê

Central do Partido Comunista. Esta política vigorou de 1921 a 1929 e consistiu

de quatro fases distintas: a primeira, de implantação, que durou de 1921 a

1923; a segunda, de consolidação, durante o período de 1923 a 1925; a terceira,

de aprofundamento, entre 1925 e 1927; e a quarta fase, de crise, que foi de

1927 a 1929 (BERTELLI, 1987).

Ao longo desse período, em nenhum momento houve unanimidade entre

os teóricos e políticos do então Partido Comunista Soviético acerca da utilização

da NEP como principal política a ser utilizada no processo de transição (do

capitalismo ao socialismo), e na construção do próprio socialismo. Contudo,

foram inegáveis os avanços econômicos e sociais ocorridos na União Soviética,

decorrentes, em grande medida, da aplicação da referida política, pautada no

planejamento estatal centralizado da produção e da distribuição.

A prática do planejamento, incorporada por grande parte dos governos

das sociedades capitalistas organizadas, passou a ser adotada, nessas

sociedades, a partir da década de 1930, com o advento da grande depressão e

do surgimento da teoria Keynesiana que propunha uma intervenção estatal na

dinâmica de funcionamento das relações econômicas, em face das evidentes

“imperfeições do sistema de mercado”. Antes desse período, a teoria econômica

clássica considerava que os mercados competitivos e a livre concorrência seriam

por si só suficientes para promover o equilíbrio entre produção e consumo e

aumentar a produção e a produtividade, elementos considerados necessários ao

desenvolvimento econômico e social.

Na América Latina, o planejamento foi introduzido, de forma sistemática, a

partir da criação da Comissão Econômica para a América Latina (CEPAL), em

1948, que construiu um pensamento próprio para estudar a realidade econômica

e social dessa região e propor solução aos problemas encontrados. Ao longo

desse tempo produziu enfoques analíticos e construções teóricas próprias como a

noção de subdesenvolvimento e de dependência. A partir do entendimento de

que a situação de subdesenvolvimento dos países latinoamericanos seria

superada com a promoção do desenvolvimento, via processo de industrialização,

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caberia aos Estados nacionais planejarem as suas economias, por meio de planos

e programas gerais, definindo de antemão as metas e a taxa de crescimento

durante a vigência do plano ou do programa, bem como o volume de

investimentos necessários para alcançar os objetivos estabelecidos.

O pensamento cepalino se desenvolveu e fincou raízes em diferentes

países da América Latina, criando uma tradição fecunda, do ponto de vista

teórico e prático, a ponto de que nos últimos cinqüenta anos, de alguma forma

suas análises e propostas subsidiaram os governos desses países na elaboração

de seus planos e programas de desenvolvimento. Obviamente, tanto o

pensamento como as proposições cepalinas sofreram e sofrem as inflexões das

diversas conjunturas políticas experimentadas pelos países latinoamericanos ao

longo desse período.

No Brasil, o órgão que mais contribuiu para a disseminação inicial da

tradição cepalina e do próprio planejamento foi o Instituto Superior de Estudos

Brasileiros (ISEB), criado em 14 de julho de 1955, pelo então presidente Café

Filho, a partir da iniciativa de um grupo de intelectuais e representantes de

setores governamentais progressistas. O ISEB originou-se do antigo Instituto

Brasileiro de Economia, Sociologia e Política (IBESP), entidade civil que

congregava intelectuais e técnicos governamentais. Desde seus primeiros anos o

ISEB, diferente de uma instituição acadêmica foi um centro de formação política

e ideológica, de orientação democrática e reformista. Apesar da multiplicidade de

orientações políticas, teóricas e ideológicas dos diferentes membros do Instituto,

os intelectuais convergiam na convicção de que seria possível formular um

projeto ideológico comum para o Brasil. O nacional-desenvolvimentismo foi

concebido como essa ideologia-síntese capaz de levar o país, por meio do

planejamento, da intervenção econômica e de uma frente classista, à superação

do atraso econômico-social e da alienação cultural em que vivia. O ISEB

encerrou suas atividades logo após o golpe militar de 31 de março de 1964, por

ser identificado com a “esquerda subversiva” pelos militares. (TOLEDO, 2005).

Concomitante à existência do ISEB, no plano institucional, no final do

governo de João Goulart (1961 – 1964), foi fundada a Associação Nacional de

Programação Econômica e Social (ANPES), com o objetivo de

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“realizar estudos para o desenvolvimento de planos para

governos futuros” e que abriria o caminho, a partir de 1964, para o desenvolvimento crescente (e também consciente) de estruturas de planejamento governamental no Brasil. O

Estado estava se preparando para “guiar” e “promover” o crescimento econômico no Brasil, o que seria efetivado

plenamente no contexto do regime militar que encerrou a breve experiência democrática da República de 1946 e deu início a uma série de ambiciosos planos nacionais de

desenvolvimento. (ALMEIDA, 2004, p.13).

Em setembro de 1964, sob a coordenação do então ministro do

Planejamento, João Paulo dos Reis Velloso, foi criado o Escritório de Pesquisa

Econômica Aplicada EPEA, antecessor do atual Instituto de Pesquisa Econômico-

social Aplicada IPEA, criado em 1967, por meio do Decreto presidencial n.º

60.457. Este Instituto nasceu com o objetivo de “produzir pesquisas, análises,

projeções e estudos macroeconômicos, setoriais e temáticos com o intuito de

subsidiar o governo na produção, análise e difusão de informações voltadas para

o planejamento e a formulação de políticas”. Em 1990, pelo Decreto n.º 99.260,

a entidade passou a denominar-se Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada.

(IPEA, 2006).

Segundo Rangel (1980, p.6), no início da prática do planejamento no

Brasil, este se vinculou à idéia de unidade, de nação e de soberania, originada no

antigo e “vago desejo de progresso de nossos pais” transformando-se na

“vontade firme e lúcida de alcançar objetivos bem delineados e estabelecidos,

pelo uso ponderado dos meios ao nosso alcance, os quais prontamente podem

expandir-se mediante o cumprimento do plano ou programa”.

Para este autor, as grandes guerras mundiais trouxeram a tona o sentido

de solidariedade entre as pessoas de uma mesma nação, visando à vitória contra

o inimigo. Isso teria criado uma “consciência cívica” e o clima propício para o

planejamento de todas as dimensões da vida econômica e social de uma nação,

na medida em que entendiam que as mesmas normas, princípios e estratégias

utilizadas para planejar e realizar as façanhas de guerra poderia servir para fins

de paz, para acabar com a miséria, a fome, a ignorância e a doença.

Partia-se do pressuposto de que a existência de nação soberana, do

sentido de nacionalidade e de solidariedade interna seriam pré-condições para a

existência e operacionalização dos planos ou programas, uma vez que em

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qualquer planejamento “há transferências não compensadas de renda”. Daí que

o planejamento só pode ser realizado “em sociedades estáveis, conscientes de

sua unidade”, que aceitem sacrifícios sem justificação prévia em prol da

operacionalização do plano ou programa, que busca promover o

desenvolvimento nacional. A soberania nacional seria outro fator fundamental no

processo de planejamento, pois só os Estados juridicamente capazes podem

planejar o comércio exterior, disciplinar os fluxos econômicos básicos e realizar

contratos e intercâmbio com outros Estados Nacionais. Com isso ter-se-ia “a

trilogia de unidade, soberania e planejamento, como condições para o

desenvolvimento ou progresso” (RANGEL, 1980, p.7 e 10).

Essa visão de planejamento com forte apelo moral era quase consenso na

fase inicial da adoção do planejamento estatal no Brasil, obviamente não se

sustentou e não se sustenta numa sociedade de classes em que o desejo de

acumulação se sobrepõe a qualquer perspectiva redistributiva, mais ainda, onde

o próprio Estado se constitui no maior agente promotor de concentração da

riqueza produzida.

2.1 Aspectos históricos do planejamento no Brasil

As primeiras experiências de planejamento, no Brasil, ocorreram no

contexto da Segunda Guerra Mundial, quando o Estado brasileiro foi obrigado a

organizar-se para dar conta de contingenciamentos decorrentes do conflito bélico

mundial. Isso se deu, sobretudo, com a elaboração do Plano Qüinqüenal de

Obras e Reaparelhamento da Defesa Nacional (1939), do Plano de Obras (1943)

através da atuação de órgãos como o Conselho Federal de Comércio Exterior.

Nesse momento, o governo brasileiro recebeu apoio do governo americano, por

meio da Missão Cooke (1942 – 1943), para realizar levantamento das

disponibilidades de recursos existentes no país, visando à participação indireta

no conflito bélico e para encontrar estratégias para superar as dificuldades

existentes. (ALMEIDA, 2004).

Antes desses levantamentos haviam sido realizados alguns estudos sobre

a estrutura econômica brasileira, com o objetivo de apontar a direção que o

desenvolvimento, no Brasil, deveria assumir. Exemplo disso foi “o Relatório

Niemeyer, publicado em 1931 e preparado por Sir Otto Niemeyer, convidado pelo

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governo a visitar o Brasil, a fim de estudar a precária situação econômica do país

e sugerir medidas para superar a crise provocada pela depressão”. (BAER, 1983,

p. 25).

Com o fim do conflito bélico mundial, o governo brasileiro fez inúmeros

esforços para obter ajuda financeira americana, visando ao desenvolvimento

econômico nacional, sugerindo inclusive que fosse elaborado um “Plano Marshal”

para os países em desenvolvimento, a exemplo do empenho americano na

reconstrução dos países europeus assolados pela Guerra. Para o governo Vargas,

os Estados Unidos deveriam despender esforços semelhantes no sentido de

promover o desenvolvimento dos países subdesenvolvidos ou em

desenvolvimento. Na realidade, com o fim da Guerra arrefeceu o interesse

americano pela região e pelo Brasil e a ajuda esperada não ocorreu, o que levou

o governo brasileiro a se valer de empréstimos externos para realizar as obras

de infra-estrutura necessárias ao projeto de desenvolvimento nacional almejado

para aquele momento histórico.

Em 1948, estabeleceu-se uma comissão mista de cooperação técnica

Brasil – Estados Unidos (missão Abbink) que, de 1951 a 1953, formulou um

diagnóstico sobre os chamados “pontos de estrangulamento” da economia

brasileira, com sugestões e recomendações de ações, sobretudo em relação à

infra-estrutura, entre elas a proposta de criação de um banco central. (ALMEIDA,

2004).

Entre 1953 e 1955 o Brasil teve um período extremamente profícuo em

termos de planejamento, momento em que técnicos do Banco Nacional de

Desenvolvimento (BNDES) e da CEPAL “empenharam-se em um esforço de

planejamento global. A elaboração de uma série de planos de desenvolvimento e

os debates que se sucederam em todo o país fez com que se disseminasse a tese

de que o desenvolvimento deveria ser perseguido pelo governo com a obtenção

de elevadas taxas de crescimento em período relativamente curto”. (BAER, 1983,

p.56).

É importante ressaltar que nesse momento, no Brasil, a adoção do

planejamento da economia por um órgão central estatal encontrou sérias

resistências entre economistas e representantes de setores da economia

nacional, sendo emblemático o debate entre Roberto Simonsen, representante

dos industriais paulistas no Conselho Nacional de Política Industrial e Comercial

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(CNPIC), e Eugênio Gudin, que respondia pela posição da Comissão de

Planejamento Econômico (CPE), ambas as instituições tinham iniciado seu

funcionamento em 1944. Esse debate traduzia duas vertentes distintas, as quais

“orientariam controvérsias na economia política do pós-guerra, sem constituir

projetos acabados, mas em permanente reelaboração dentro de um quadro geral

já antecipado naquela controvérsia: desenvolvimentistas vs. liberais, ou

industrialistas vs. monetaristas” (BASTOS, 2003, p.6).

Gudin identificava o planejamento econômico ao autoritarismo político (citando teses contemporâneas de

Hayek), sendo elemento incompatível ao movimento de redemocratização do país. Bombardeava as propostas de

Simonsen alegando que (1) o planejamento era instrumento de defesa de empresários ineficientes; (2) o protecionismo

era meio de sacrificar a maioria da população consumidora a um pequeno grupo de produtores; e (3) o controle do financiamento externo pelo Estado, canalizado de governo a

governo, afastaria os capitais privados estrangeiros receosos de rígidos controles sobre suas atividades

(BASTOS, 2003, p.7).

O que se observou, nos anos seguintes, foram uma derrota momentânea

das teses liberais e uma ampliação da intervenção estatal na dinâmica de

funcionamento da economia aqui e em vários países capitalistas, pois o mundo

havia mudado com a Guerra; o capitalismo se reformava e transformava a

dinâmica internacional, obrigando os Estados Nacionais a assumirem um novo

papel. A assimilação doméstica do novo papel do Estado, decorrente das

mudanças nas relações sociais e no mundo da produção é explicitada por Eurico

Gaspar Dutra, Presidente da República (1946 -1950), em mensagem

encaminhada ao Congresso Nacional quando da apresentação do primeiro plano

nacional, o Plano SALTE (Saúde, Alimentação, Transporte e Energia).

Hoje, não se pode mais admitir que o Estado tenha a sua

ação cerceada ou limitada pelo pequeno conjunto de funções ou finalidades convencionalmente consideradas essenciais nos tratados clássicos do direito público (...) a

ação do Estado deve-se fazer sentir em todos os domínios das atividades humanas onde haja uma parcela de interesse

público (BRASIL, 1948, p. 03).

11

Essa postura do governo Dutra era distinta da proclamada no início de seu

governo quando defendia a não intervenção do Estado. Naquele primeiro

momento a defesa de não intervenção do Estado fazia sentido em face do

momento político de redemocratização do país, após o fim da ditadura Vargas

(1935 – 1945). Segundo Dutra, a iniciativa privada fazia parte do interesse

público, por isso caberia ao Estado “estimular a suprir a iniciativa privada a fim

de proporcionar ao povo um nível cada vez mais alto de bem-estar e

prosperidade” (BRASIL, 1948, p. 03).

Para dar conta dos problemas existentes na realidade brasileira e como

parte constitutiva do projeto político daquele momento, a fórmula proposta

consistia no “aumento da produção”. Essa perspectiva, explicitada no primeiro

plano de desenvolvimento, não se alterou substancialmente nos planos

seguintes, ou seja, o entendimento de que o aumento da produção é a base do

desenvolvimento econômico e que a partir desse, irá ocorrer, naturalmente, um

aumento do poder aquisitivo e conseqüentemente um melhor bem-estar para

toda a população.

É inegável que ao longo desse período de mais de sessenta anos, o Brasil

acumulou uma experiência significativa em matéria de planejamento

governamental, sobretudo entre as décadas de 1940 e 1970 quando o

planejamento, como estratégia de intervenção estatal, esteve no centro das

propostas de diferentes governos, como no caso do Plano de Metas de Jucelino

Kubitschek (1955 – 1961) e dos diversos planos de desenvolvimento do regime

militar (1964 – 1984), como PND I, II e III. A partir de 1988, com a nova

Constituição Federal, o planejamento foi definitivamente incluído no processo de

ação governamental, por meio da obrigatoriedade dos governos federal, estadual

e municipal de elaborarem e executarem planos plurianuais de ordenação do

território e de desenvolvimento econômico e social. Tais planos têm duração de

quatro anos, iniciando no segundo ano de cada mandato e sendo concluído na

gestão seguinte, numa tentativa de evitar descontinuidades nas políticas,

programas e projetos dos diversos setores do Estado.

Contudo, com as crises econômico-sociais vividas pelo país nas décadas de

1980 e 1990 e as reformas neoliberais realizadas no período, houve uma

redefinição das funções e do papel do Estado, transformando este em um Estado

12

administrador e controlador. Nesta perspectiva o planejamento deixou de ser um

instrumento para a tomada de decisão racional e para a intervenção estatal

programada e se transformou em uma técnica para gerenciar e melhorar a

gestão pública.

Com as reformas realizadas neste período, cuja síntese está expressa no

“Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado” (BRASIL, 1995), documento

que define os objetivos e estabelece as diretrizes para a reforma da

administração pública brasileira, destruiu-se a capacidade do Estado intervir e

induzir o desenvolvimento nacional, tarefa que vinha desempenhando com maior

ou menor eficácia desde a década de 1930.

Com estas mudanças e a introdução da administração gerencial no âmbito

do Estado, o planejamento se transformou em um procedimento formal onde se

definem burocraticamente as metas e os objetivos a priori para posterior

cobrança e/ou punições, sem acompanhamento e avaliação do processo em sua

totalidade. Os resultados negativos do projeto neoliberal no campo econômico e,

sobretudo no aspecto social, fez ressurgir a discussão acerca do Estado e da

relação deste com a sociedade.

Atualmente observa-se no Brasil uma retomada do planejamento em

todos os níveis de governo como um mecanismo que deve orientar a construção

de um projeto de futuro para o país. Em nível federal a importância dada ao

Plano de Aceleração do Crescimento (PAC) do Governo Lula revela a retomada do

planejamento em nível nacional. No caso da saúde o planejamento é visto como

uma função imprescindível para a consolidação do Sistema Único de Saúde -

SUS.

Essa nova realidade coloca para as instituições formadoras um desafio que

consiste em reintroduzir e/ou ampliar o tema do planejamento como conteúdo

teórico-prático no processo formativo. Isso deve ocorrer a partir de uma

atualização dos enfoques, métodos e técnicas de planejamento que evoluíram ao

longo do tempo em face da complexidade da realidade em qualquer aspecto e

nível de gestão.

13

3. Políticas públicas e planejamento

Na medida em que o Estado foi ampliando sua intervenção em diferentes

campos e setores da sociedade, o que ocorreu particularmente após a segunda

grande guerra, foi se evidenciando também a necessidade de um maior

planejamento e controle da ação publica. No entanto, dado o predomínio dos

métodos quantitativos e as próprias perspectivas de análise (normativa ou

economicista), por largo tempo foi excluído o fator político tanto no processo de

planejamento como de avaliação das políticas publicas. Se de um lado havia a

crença de que bons desenhos de políticas ou boas receitas elaboradas por

experts seriam suficientes para se ter bons governos, de outro, as explicações

tudo subordinavam ao fator econômico.

Com a evolução do planejamento e da própria complexidade da sociedade

e do papel e gestão do Estado, outras perspectivas foram surgindo nas quais

ganham relevância a necessidade de incorporar novos elementos e de identificar

os atores envolvidos nos processos de definição, decisão e implementação de

uma política publica. Nesse sentido, a análise das políticas públicas permite

identificar a correlação de forças, a distribuição de poder, o peso de cada ator,

bem como o comportamento das e struturas da instituição e dos

agentes públicos que interferem na definição e na execução da política. Nessa

perspectiva muda a visão do planejamento no âmbito do Estado, onde o

planejamento normativo vai sendo substituído por outros enfoques que

contemplam as múltiplas variáveis envolvidas nos processos decisórios, de

implementação e avaliação das políticas públicas.

O ponto de partida para uma ação governamental é a identificação de um

problema coletivo, que diferente do que pode parecer se constitui em uma

atividade complexa, uma vez que o que é problema para um, não será

necessariamente problema para outro ator. Uma situação problemática para se

transformar em problema e ser incluída na agenda do governo depende, entre

outros fatores, da correlação de forças, dos valores dos envolvidos no processo

decisório, das necessidades e do poder do grupo afetado. Logo, pode-se afirmar

que problemas públicos são construções culturais e sociais onde jogam múltiplos

atores com visões de mundo, interesses e valores distintos.

14

No que concerne a ação do governo para enfrentar um problema público,

sempre haverá várias alternativas a escolher que se relacionam aos objetivos

finais, aos meios empregados e ao conteúdo dessa ação. A escolha nem sempre

é a mais racional, uma vez que sofre a influencia de atores políticos,

administrativos, sociais, econômicos, científicos, entre outros, sendo a

alternativa a síntese das disputas entre esses atores.

Para fazer frente a essas pressões o Estado busca aperfeiçoar as

ferramentas de análise e de tomada de decisão racional, sendo o planejamento

uma das formas mais importantes de aplicação da ciência no campo político.

Qual método ou enfoque a adotar de planejamento depende do problema, do

nível de governo, das condições objetivas de quem irá coordenar o processo, dos

atores envolvidos, entre outros determinantes.

Independente do método que será utilizado, o primeiro desafio é

identificar os problemas que podem ser solucionados com os recursos políticos,

técnicos, materiais, humanos de que se dispõe para, então, serem formuladas

(planejadas) as possíveis soluções e com base nelas tomar a decisão. Neste

aspecto o planejamento se constitui em uma ferramenta importante para auxiliar

a tomada de decisão reduzindo as incertezas, mas lembrando que toda decisão

em última instância sempre é um ato político.

Tomada a decisão, que em geral se cristaliza na forma de uma norma

escrita, em uma lei, o passo seguinte é a implementação das decisões, ou seja, a

fase da política na qual se geram atos e efeitos práticos. Da mesma forma que o

planejamento, a implementação pode ter distintos enfoques. Deubel (2006)

identifica duas concepções que caracterizam os modelos de implementação de

política. A primeira, chamada de Top down, o próprio nome já indica ser aquela

que se dá de cima para baixo, com primazia da hierarquia e da autoridade,

distinguindo o político do administrativo e, buscando a eficiência administrativa.

Esta concepção crê mais no controle, na autoridade e na hierarquia para alcançar

os objetivos. A segunda concepção é oposta a primeira, ou seja, de baixo para

cima e se denomina bottom-up. Nesta concepção entende-se que o ponto de

partida deve ser os comportamentos concretos no nível onde o problema ocorre

para, a partir daí, construir a política pública com regras, procedimentos, num

processo ascendente. Esta concepção aposta mais na espontaneidade, na

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capacidade de aprendizagem e na adaptação como procedimento para a

implementação de uma política pública.

De qualquer forma toda política deve ser avaliada para que tanto o

governo como os cidadãos saibam o que se conseguiu com as ações colocadas

em prática. Para dar conta da necessidade de se avaliar as ações, as instituições

e as organizações têm criado mecanismos e instâncias como, por exemplo, as

auditorias de controle e avaliação.

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4. Enfoques, métodos e ferramentas do planejamento1

Nesta parte do texto estaremos abordando três aspectos do planejamento,

algumas vezes de forma concomitante: (1) Enfoque, que constitui a perspectiva

ou concepção de planejamento, (2) Métodos, que são os passos ou caminho

escolhido e (3) Ferramentas, que são os procedimentos ou técnicas utilizadas

durante a elaboração e execução do planejamento, ou seja, durante a execução

dos passos do planejamento.

Segundo López (2009), o debate na América Latina na atualidade acerca

do planejamento e da gestão pública centra-se nas modalidades normativa,

estratégica corporativa, estratégica situacional, prospectiva, comunicacional,

gestão da qualidade, Balanced Scorecard e os métodos de análise racional em

um mundo problemático. Neste trabalho abordaremos métodos relacionados ao

enfoque estratégico situacional e métodos para estruturar problemas em

situações complexas.

Nota-se que ao longo do período que se tem estudado e utilizado o

planejamento como ferramenta de gestão houve importantes inflexões teóricas e

metodológicas em sua abordagem. Se por muito tempo o enfoque normativo foi

preponderante no ensino e na prática de planificação, atualmente dada a

complexidade do mundo real e a incerteza quanto ao futuro, o que se propõe em

termos de planejamento não é propriamente conhecer e definir previamente o

enfoque ou método(s) a ser adotado, mas o tipo de problema e/ou situação que

se pretende intervir para transformar.

O tipo de problema irá indicar qual enfoque adotar, se o enfoque

convencional/tradicional ou um enfoque alternativo ou ainda uma mescla de

ambos. A partir da definição do problema (qual é o problema?) e do objetivo final

(imagem objetivo), se elege o método mais adequado ou uma combinação de

métodos a serem empregados no processo de planejamento e de intervenção na

realidade. Por isso como ponto de partida deve-se questionar o problema: trata-

se de um problema simples, estruturado, bem definido, técnico ou de um

1 Esta parte do texto foi elaborada tendo como base o livro organizado por Jonathan Rosenhead e

John Mingers, intitulado Análisis racional reestudiado para un mundo problemático: métodos para estructurar problemas en condiciones de complejidad, incertidumbre y conflito (2004). Consiste

basicamente em uma tradução e síntese de partes do conteúdo do referido livro, enriquecida com algumas referências adicionais.

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problema complexo, prático, com muitas alternativas e possibilidades de

explicação? Há consenso entre os atores envolvidos ou estes possuem interesses

antagônicos, logo visões distintas do problema e da forma de solucioná-lo? Qual

o nível de incerteza no que se refere aos efeitos das ações pensadas e sobre os

resultados dessas ações?

Sabe-se que quando um problema tem diferentes possibilidades e níveis

de explicação, a escolha da possível causa ou causas, irá determinar a natureza

da solução proposta. Isso não significa que as outras explicações existentes não

fossem igualmente verdadeiras ou boas, apenas deve-se ter claro que a escolha

recaiu sobre uma entre várias possibilidades. Frequentemente a escolha da

solução é muito mais política do que técnica, daí a importância de que todos os

envolvidos no problema possam opinar e participar da tomada de decisão desde

o início do processo, para que este não se constitua em procedimento com base

apenas em elementos técnicos.

4.1 Como definir um problema?

Rosenhead e Mingers (2004, p.5) citando Ackoff, afirmam que “problemas

são abstrações extraídas de uma confusão por meio de análises”. Os problemas

individuais, isolados podem ser resolvidos tecnicamente, mas se estão situados

num contexto de “confusão”, de complexidade, não se consegue resolvê-los

enquanto não se atuar politicamente na situação como um todo.

Um problema pode ser classificado como técnico quando no início da

análise já se tem claramente definido um processo ou caminho a seguir para

resolvê-lo; neste caso com procedimentos técnicos já consagrados é possível

definir o melhor caminho. (ex. vacinar 100% das crianças com idade até 5 anos).

No entanto, quando se trata de um problema prático/político, no máximo o que

se tem são declarações genéricas dos objetivos a alcançar (ex. aumentar a

resolutividade da Atenção Básica), aqui o papel do técnico é fornecer os

argumentos para uma melhor definição do problema e as implicações dos meios

que poderão ser adotados para enfrentá-lo. A decisão de como alcançar esse

objetivo será fundamentalmente política.

18

Outro critério para definir qual método utilizar seria o grau de incertezas

sobre o futuro, que pode ser de dois tipos: sobre as conseqüências das ações e

sobre os objetivos destas. (HOPWOOD apud ROSENHEAD; MINGERS, 2004). As

incertezas sobre os objetivos podem ser quanto a sua formulação (se estão

claramente construídos, formulados?) e sobre a sua consecução (são passíveis

de serem cumpridos? Qual a certeza sobre a sua realização?). A incerteza sobre

as conseqüências das ações diz respeito às dúvidas sobre se as ações escolhidas

de fato vão contribuir para atingir os objetivos projetados. Assim, para os

autores citados:

1. Se a incerteza sobre os objetivos e as conseqüências das ações é baixa,

o método apropriado é o tradicional

2. Se a incerteza sobre os objetivos é alta e sobre as conseqüências das

ações é baixa, o procedimento apropriado é o de “juízo”

3. Se a incerteza sobre os objetivos é baixa e sobre as as conseqüências

das ações é alta, o procedimento apropriado é “regatear”

4. Se a incerteza sobre os objetivos e as conseqüências das ações é alta, o

que resta fazer é recorrer a “inspiração”.

Jackson e Keys (1984) citado por Rosenhead e Mingers (2004), propõem

uma caracterização para auxiliar na identificação do problema que se baseia em

duas dimensões da situação problema: uma diz respeito ao grau de

complexidade do contexto onde está inserido o problema, que vai do simples ao

complexo. A segunda se refere às relações entre os envolvidos onde se

consideram as seguintes possibilidades: unanimidade (há um acordo geral),

pluralismo (existem diferenças, mas as visões podem ser reconciliáveis), coerção

(as visões são diferentes e irreconciliáveis). Somente no caso de acordo geral é

possível utilizar com sucesso as técnicas tradicionais de planejamento, nas

outras duas situações os enfoques alternativos são mais apropriados e dão

melhores resultados, pois se trata de planejar em contextos complexos.

19

4.2 Dois enfoques de planejamento: tradicional e alternativo

4.2.1 Enfoque tradicional ou normativo

O Enfoque tradicional se utiliza de modelos matemáticos para representar

graficamente os fatores e as relações existentes em uma determinada situação,

indicando ao final a melhor decisão ou escolha entre as alternativas existentes.

Trata-se de um modelo que pressupõe uma objetividade separada das crenças e

valores individuais, busca otimizar e orientar de forma racional a melhor escolha

possível. Este enfoque serve para problemas simples, estruturados, que podem

ser abordados e resolvidos de forma independentes e para instituições

hierarquizadas com baixa autonomia dos sujeitos em seus processos de trabalho.

“Os problemas para os quais existem formulações incontestáveis que podem ser

especificadas antecipadamente, são suscetíveis de soluções técnicas”

(ROSENHEAD; MINGERS, 2004, p. 7). Os demais, que são a maioria dos

problemas vivenciados nas instituições, precisam de uma abordagem mais

dinâmica e flexível.

No enfoque tradicional predomina o que se denomina pensamento duro

ou hard, que supõe que o mundo pode ser objetivamente modelado, onde é

possível definir e acordar, com segurança e clareza, objetivos e metas a serem

cumpridas. Neste enfoque o problema é visto como algo externo, “a tarefa do

planejador é reconhecê-lo e de maneira analítica situá-lo em sua verdadeira

dimensão”, utilizando dados – tomando o próprio contexto como dado - e

determinando o meio mais eficiente para alcançar os objetivos propostos. O

contexto é visto como uma continuação das condições presentes ou uma

projeção das tendências atuais, por isso é levado em consideração na relação

entre meios e fins. Este enfoque não se ocupa “das relações entre os sujeitos

que atuam na situação atual (S0) e das diferenças de disposição e habilidades

para ajustar-se as circunstâncias futuras (S1). Tampouco se consideram as

limitações sobre o conhecimento futuro...” (ROSENHEAD; MINGERS, 2004, p.

7/8).

Trata-se de um enfoque “ajustado tecnicamente a problemas com

objetivos pré-determinados a serem alcançados de maneira eficiente, partindo

dos pressupostos de que o contexto se mantém constante ou é conhecível, que

20

os objetivos não são discutidos e que existe um completo controle sobre a

instrumentação posterior”. (ROSENHEAD; MINGERS, 2004, p. 12).

No quadro abaixo se tem uma síntese do enfoque normativo, cuja

programação compreende as seguintes etapas: 1. Diagnóstico, 2. Programação

das atividades, 3. Discussão e decisão, 4. Execução, 5. Avaliação.

CENDES - UCV / JL 2009

4.2.2 Enfoque alternativo

Diferente da perspectiva tradicional, no enfoque alternativo predomina o

pensamento sistêmico “soft” ou “blando” que entende que a complexidade

do mundo não pode ser modelada e que as crenças e os valores dos sujeitos

envolvidos nas situações problemas devem ser levados em consideração e

valorizados no processo de tomada de decisão sob o risco das decisões ficarem

bem formalizadas, mas pouco realizadas. Neste enfoque a concepção de sistema

é utilizada para ajudar a estruturar o pensamento e intervir em situações

problemáticas, visando provocar o diálogo e entender a natureza do problema

em todas as suas dimensões e complexidade.

21

Este enfoque faz uso de Métodos para Estruturar Problemas (MEP) cujo

objetivo é ajudar a identificar, estruturar e conhecer os problemas ou situações e

não propriamente buscar resolver os problemas de imediato ou apresentar uma

solução definitiva. Racionalmente pensada. São métodos adequados para

situações e problemas complexos que se modificam e interagem com outros

problemas num mesmo contexto, situações problemáticas onde estão em disputa

perspectivas, valores, interesses e prioridades distintas. Nestes casos, o método

serve de apoio e suporte ao diálogo e a resolução dos conflitos, visando à

elaboração/construção de alternativas e propostas que são consideradas e

debatidas pelos indivíduos ou grupos envolvidos que precisam tomar uma

decisão e/ou emitir um juízo que terá conseqüências importantes no futuro.

(ROSENHEAD; MINGERS, 2004).

Os MEPs têm como principal desafio ajudar a estruturar problemas que

não estão claramente definidos e que possuem variáveis de natureza dinâmica e

sistêmica. Apesar da aparente anarquia e liberdade metodológica, o enfoque

alternativo não significa dispersão ou ausência de certa estrutura e coerência

teórica interna. A forma de trabalho empregada neste enfoque compreende

atividades diversas como reuniões com agenda aberta ou não, oficinas e grupos

de trabalho com um mediador ou facilitador que coordena e orienta o trabalho e

uso de ferramentas variadas de acordo com as características do grupo. Nestes

espaços e com técnicas simples se constrói e se organiza o modelo que

representa as causas e os efeitos do problema, a partir da colaboração e

integração entre moderador e o grupo que discute, corrige e freqüentemente

modifica o modelo inicial. Recomenda-se que a composição do grupo seja

heterogênea, podendo contemplar pessoas com diferentes níveis de

conhecimento, diferentes percepções do problema, diferentes interesses e/ou

compromissos com a solução do problema. Assim, haverá membros que se

comprometem mais com uma ação do que com outra, de tal forma que nenhum

dos membros abordará o problema em sua totalidade e os acordos, em geral

parciais, provavelmente se darão sobre os aspectos que se sobrepõe as visões

individuais. Os aspectos problemáticos que certamente emergem no debate,

poderão ser resolvidos posteriormente a um acordo inicial, a partir de uma

melhor compreensão do problema, de melhores relações de trabalho e de

entendimentos mútuos que podem surgir de acordos parciais na medida em que

22

se desenvolve o processo, já que o planejamento não se encerra no primeiro

momento, apenas se inicia. (ROSENHEAD; MINGERS, 2004).

Entre os instrumentos técnicos disponíveis para facilitar o entendimento e

a análise de problemas complexos ressalta-se a representação gráfica

(diagrama), que permite a visualização das conexões e relações entre os

elementos e fatores envolvidos. O método utilizado deve permitir selecionar um

pequeno grupo de soluções que sejam as mais significativas para serem

analisadas em detalhes. Quando a quantidade de compromissos e/ou soluções

for muito grande, devem-se revisar as opções realizando um novo agrupamento

e priorização até que se chegue a poucas alternativas.

No que se refere às incertezas sobre o futuro, o paradigma tradicional

trabalha com probabilidades, já o enfoque alternativo trabalha com

possibilidades e as implicações de cada uma, utilizando para isso a técnica de

cenários e construção de panoramas que indiquem para onde pode evoluir o

problema. (ROSENHEAD; MINGERS, 2004).

Quadro 1 – Comparação entre o paradigma tradicional e o alternativo

Paradigma tradicional Paradigma alternativo*

1. Formula o problema em termos de um

objetivo único e de otimização. Se

reconhecem múltiplos objetivos estes

estão sujeitos a uma conversão a uma

escala comum

1. Não busca a melhor alternativa, mas

soluções alternativas que sejam

aceitáveis em dimensões separadas, não

há conversão a uma escala.

2. Requer muitos dados, que podem não

estar disponíveis e assim causar distorções

e conseqüente falta de credibilidade

2. Necessita de poucos dados, obtidos por

uma grande integração de dados duros e

brandos com critério social

3. O trabalho científico e despolitizado

pressupõe consenso

3. Simplicidade e transparência, visando

explicitar e esclarecer os conflitos

existentes

4. A população é considerada um objeto

passivo

4. Concebe a população com sujeito ativo

5. Acredita que existe um elaborador de

decisão, com objetivos abstratos dos quais

se pode deduzir ações para serem

operacionalizadas por meio de uma

estrutura hierárquica de poder

5. Facilidade para planejar a partir da

base até o mais alto nível de gestão

6. Pretende abolir incertezas futuras e

prever a tomada de decisão no futuro

6. Aceita a incerteza e deixa aberto

opções para o futuro considerado sempre

aberto

Fonte: Rosenhead; Mingers (2004)

* Nenhum MEP apresenta todas as características do paradigma, uns podem ressaltar a

incerteza, outros o conflito ou ainda as múltiplas perspectivas.

23

4.3 Métodos para atuar em situações complexas

A escolha de determinado método de trabalho para elaborar e tomar

decisões, ou seja, para planejar, depende de algumas varáveis como tempo

disponível, do nível hierárquico de decisão institucional ou governamental, da

natureza do trabalho, da complexidade do problema e de seu entorno, dos atores

envolvidos, do conhecimento que se tem e da capacidade de governo, entre

outros.

Nesse processo é importante ter claro previamente o sentido comum, o

resultado final que se deseja, aonde se quer chegar, qual a “imagem objetivo”,

ou seja, o quê e para quê? Isto constitui o substantivo de um processo de

decisão, que normalmente é uma decisão política, trata-se das teorias

substantivas, das definições primeiras.

Definido o sentido comum, a imagem objetivo, o passo seguinte é pensar

em como chegar a essa imagem - constitui o processual, que pode ser feito de

muitas formas: mediante planejamento estratégico, participativo, de consulta

aberta, ou mesmo normativo, tecnocrático, etc. Aqui entram em jogo as teorias

do planejamento. Na esfera pública existem normas legais que orientam como

deve ser o processo.

Fonte: López, 2010

Sabendo aonde se quer chegar, o caminho ou método a ser empregado

tem importância. Agora, se não se sabe aonde ir, qualquer caminho serve,

qualquer método serve. Neste caso a própria definição do sentido comum, da

imagem objetivo pode ser objeto de decisão coletiva, para isso contribui o

Diagrama Estrutural Piramidal. (Figura abaixo).

24

DIAGRAMA ESTRUCTURA PIRAMIDAL

Interrogante

¿Qué?Síntoma del Problema

Estructura del Problema

Soluciones Posibles

Soluciones Factibles

¿Por qué?

¿Cómo?

S


Interrogante



Soluciones Posibles


¿Por qué?¿Por qué?

¿Cómo?¿Cómo?

S


Interrogante



Soluciones Posibles


¿Por qué?

¿Cómo?

S


Interrogante



Soluciones Posibles


¿Por qué?¿Por qué?

¿Cómo?¿Cómo?

S

Fonte: López (2010)

Como abordado anteriormente, existem métodos mais adequados para

cada nível organizativo e de decisão. Assim, quando existir diferentes níveis de

gestão deve-se observar que os métodos e as ferramentas empregados sejam

articulados e coerentes entre si, quer dizer, que estejam dentro de uma mesma

concepção metodológica. Exemplo, o “sistema PES” propõe integrar três

métodos: o PES (Planejamento Estratégico Situacional) desenhado para o

planejamento público em nível diretivo de alta complexidade; o ZOPP

(Planejamento Orientado para Problemas) para um nível intermediário de

decisão e o MAPP (Método Altadir de Planejamento Popular) adequado para o

planejamento em nível de base, como por exemplo, uma Unidade de Saúde ou

uma escola.

Na seqüência apresentamos alguns métodos dentro do enfoque alternativo

que podem ser utilizados em diferentes níveis de decisão.

25

4.3.1. O Enfoque de Escolhas Estratégicas (EEE)2

O Enfoque de Escolhas Estratégicas (EEE) é apropriado para níveis altos de

direção, trata-se de um método que tem como foco as diferentes formas de

trabalhar as incertezas, que podem ser de natureza técnica, política e/ou

estruturais, as incertezas são abordadas de maneira estratégica e busca-se

orientar decisões que são interconectadas e precisam ser tomadas em tempo

real, ou seja, é um método que ajuda a planejar sob pressão, decidir enquanto

se está atuando.

Em situações complexas os elaboradores e tomadores de decisão devem

aprender a decidir como ampliar ou restringir seu foco de atenção, como

compatibilizar compromissos imediatos com flexibilidade futura, bem como

decidir qual ou quaisis atores devem ser incorporados no processo de decisão,

em que momento devem ser convidados e por meio de que canais ou

mecanismos isso deve ser feito.

O Enfoque de escolhas estratégicas é um método que ajuda a conduzir o

processo de tomada de decisão em situações de incertezas que podem ser de

três tipos: Incertezas de Ambiente (IA) – quando se tem dúvida sobre o próprio

tema em estudo e se necessita de mais informações. Neste caso as informações

são mais de natureza técnica e podem ser obtidas por meio de enquetes,

levantamento de custos, projeção, etc.; Incertezas sobre Valores (IV), quando se

tem dúvida sobre que valores devem orientar as decisões que serão tomadas?

Aqui a resposta é mais política, os tomadores de decisão necessitam de

orientações, linhas ou políticas institucionais mais claras; e Incertezas sobre

Agendas Relacionadas (AR), neste caso a resposta exige uma ampliação de

perspectiva, explorar os vínculos estruturais com outros tomadores de decisão,

os quais podem estar trabalhando com prioridades e processos de decisão

distintos. (ROSENHEAD; MINGERS, 2004). (Ver figura abaixo).

2 Baseado no capítulo escrito por Jonh Friend. El enfoque de Escogencia Estratégica. (ROSENHEAD;

MINGERS, 2004).

26

Fonte: FRIEND, J.; HICKLING, A. (2002).

A questão crucial que se coloca para quem deve elaborar decisões nestas

situações é sobre qual ou quais incertezas priorizar e sobre qual ou quais

respostar utilizar dado certo limite de tempo sempre presente. Para estas

situações o EEE propõe quatro modos complementares de elaborar decisões: o

Modo Configurar, o Modo Desenhar, o Modo Comparar e o Modo Escolher. (figura

abaixo).

27


1. Modo configurar – Por meio dele busca-se estruturar um problema ou

conjunto de problemas a serem enfrentados, debatendo o sentido em que devem

ser formuladas as escolhas e até onde estas devem se conectar uma com as

outras. Neste modo discute-se se o problema deve ser mais bem focalizado ou

ampliado, trata-se de uma rede de problemas? Os problemas devem ser

abordados em conjunto ou em separado?

Aqui o foco é o problema e o ponto de partida é o conceito de área de

decisão que significa a descrição de todos os aspectos que serão objeto de

escolha, onde por meio de etiquetas se identificam duas ou mais possibilidades

de escolha. São aspectos ou sugestões considerados relevante pelos

participantes, apresentados na forma de perguntas, de dúvidas que poderão

compor uma área sobre a qual terá que ser tomada uma decisão. (Figura

abaixo).

28


A maioria das sugestões, após redigidas com clareza e evitando

superposições, fará parte de uma primeira lista de áreas de decisão (AD), a qual

poderá ser desdobrada em áreas de incertezas (temas onde os participantes

avaliam que possuem pouca influência) e áreas de comparação (aspectos

relacionados a metas mais amplas para serem utilizados como critérios

comparativos com escolhas em áreas mais específicas).

Feita a lista da área de decisão (AD), elaboram-se etiquetas com

abreviaturas para a construção do gráfico de decisão (Figura abaixo) onde se

expõe os vínculos3 e as relações diretas existentes entre pares de áreas

determinadas com o objetivo de ajudar a decidir sobre o foco do problema e se

3 Vínculo é a relação que se pode identificar entre duas AD que pareçam importantes tratar de maneira

simultânea (não indica direcionalidade nem precedência). Um vínculo de decisão é uma relação entre duas áreas de decisão e expressa a crença de que poderia haver diferença se consideradas juntas em vez de separadas (LÓPEZ, 2010).

29

as duas áreas relacionadas serão melhor abordadas de forma conjunta ou

separadas.

Exemplo de Gráfico de Decisão


Uma proposta de seqüência de discussão para construir um gráfico de decisão

(GD) pode ser a seguinte:

Após elaborar as etiquetas de todas as áreas de decisão, colocá-las em

uma folha de papel de maneira que as que parecem estar mais

relacionadas sejam colocadas lado a lado. Fazer isso de forma a que todos

os sujeitos possam opinar sobre a distribuição.

Unir os pares de áreas de decisão que se julgam diretamente vinculadas

por meio de linhas, ressaltando com linhas pontilhadas quando houver

dúvidas sobre os vínculos.

Diferenciar as áreas de decisão mais importantes e/ou mais urgentes com

cores diferentes ou símbolos adicionais.

O próximo passo é decidir de comum acordo quais as áreas que farão

parte do(s) Foco do problema. Um foco de problema é qualquer sub-

conjunto de áreas de decisão dentro de um gráfico de decisão que foram

30

selecionados para um exame mais detalhado em função dos múltiples

vínculos, dos problemas vigentes, da importância (urgência), do setor, etc.

(LÓPEZ, 2010).

Quanto maior o número de áreas de decisão, mais importante definir os

vínculos existentes, o que deve ser feito de forma seletiva, pois um gráfico onde

todas as áreas se conectem tem pouco valor estrutural para quem toma decisão.

Da mesma forma o foco do problema deve ter no máximo três ou quatro áreas

de decisão como base para os modos seguintes de comparar e desenhar,

podendo ser apenas uma área.

A separação em focos de problemas leva à constituição de subgrupos de

trabalho para cada foco, apesar de que os focos podem ser alterados e

modificados a qualquer momento bem como as próprias áreas de decisão, sua

disposição e os destaques. Em síntese, as ferramentas básicas do modo

configurar são: área de decisão, vinculo de decisão, gráfico de decisão e foco do

problema.

2. Modo desenhar – Aqui a questão repousa em desenhar as alternativas

possíveis de ação – opções de decisão4 a partir da configuração do problema, ou

seja, da definição das áreas de decisão (AD) e do foco do problema. Neste modo

a análise recai sobre a suficiência ou não das opções para intervir, se é preciso

propor restrições de natureza política ou técnica para limitar as combinações de

decisões entre distintas áreas ou não.

Para desenhar as estratégias de intervenção inicia-se pela definição de um

conjunto de opções (duas ou três) de cada área de decisão (AD) que sejam

representativas das áreas para compor o foco de decisão. Como resultado gera-

se um conjunto de opções que devem ser mutuamente excludentes, sem

dubiedades, para facilitar as escolhas (Figura abaixo).

Feito isso, as opções de cada área devem ser analisadas por pares,

verificando as possibilidades de combinações e incompatibilidades entre elas.

Para isso faz-se um gráfico de opções5, que consiste em uma versão expandida

4 Opção de Decisão corresponde a cada um dos cursos de ação que pode ser considerado

dentro de uma área de decisão (mutuamente excludentes). (LÓPEZ, 2010). 5 Um gráfico de opções é um diagrama que representa a compatibilidade e incompatibilidade entre duas

opções de duas áreas de decisão presentes no foco do problema. (LÓPEZ, 2010).

31

do gráfico de decisão, onde o que se almeja é identificar as opções que se

supõem incompatíveis.


A figura que segue mostra os vínculos entre opções que representam

combinações incompatíveis ou com objeções.

32

Exemplo de gráfico de opções


Como desdobramento do gráfico de opções elabora-se uma matriz de

compatibilidade, conforme exemplo da figura abaixo, que traduz os dados do

gráfico em quadros, contribuindo para uma melhor visualização das

compatibilidades, incompatibilidades e objeções.

33


Ao final do modo desenho constrói-se uma Árvore de Opções com todas as

possibilidades e alternativas resultantes das combinações realizadas entre as

áreas de decisão que compõe o foco do problema, excluindo as

incompatibilidades ou objeções. Este procedimento ajuda a limitar e reduzir as

combinações àquelas efetivamente factíveis para o esquema de decisão6 (Figura

abaixo).

6 Um esquema de decisão é qualquer combinação possível de opções, cada uma pertencente as áreas de

decisão selecionadas dentro de foco do problema . (LÓPEZ, 2010).

34


3. Modo comparar – O objetivo deste modo é vislumbrar e comparar as

implicações das diferentes alternativas desenhadas, diferentes esquemas

(combinação de opções entre as distintas áreas e sua realização ao longo do

tempo). Deve-se eleger um conjunto de critérios para avaliar as conseqüências

de cada curso possível. Trata-se de evidenciar as incertezas de cada alternativa

apresentada e de decidir sobre a amplitude das opções, que pode ir desde um

grupo restrito de opções em uma área de decisão até um amplo conjunto de

esquemas possíveis em um foco de problema envolvendo várias áreas de

decisão.

De qualquer forma a questão base é como fazer comparações entre as

áreas7 de decisão a fim de construir as bases para a tomada de decisão? Mesmo

7 Uma área de comparação é a descrição de um aspecto concernente a escolha com o qual se deseja comparar

as conseqüências entre cursos de ação alternativos. (LÓPEZ, 2010).

35

no caso de haver apenas duas possibilidades deve-se perguntar se tem uma

alternativa claramente preferencial ou existem incertezas que precisam ser

exploradas antes de descartar uma das opções. Este não é um procedimento

fácil, sobretudo quando há atores com interesses distintos. Por isso o Enfoque de

Escolhas Estratégica (EEE) sugere a definição consensual de certos critérios para

comparar as opçoes, como por exemplo: custos, abrangência, impacto na

comunidade, aceitação pelos trabalhadores, etc.

Exemplo de critérios de comparação

Fonte: FRIEND, J; HICKLING, A. (2002).

Além dos critérios de comparação, como no modo desenhar pode ter se

construídos muitos esquemas de decisão que dificultam a comparação, sugere-se

a adoção de um enfoque cíclico de comparação (figura abaixo), que se inicia pela

elaboração de uma lista pequena com os esquemas mais promissores ou críticos

36

e em seguida, utilizando os critérios definidos se faz comparações sobre

sucessivos pares de alternativas da referida lista, sempre evidenciando as

incertezas. O processo de discussão para definir a alternativa, geralmente

contribui para ampliar a compreensão o que pode indicar o reexame da própria

lista. Dependendo da situação vale a pena repetir o ciclo várias vezes até se ter

clareza do melhor resultado.

Enfoque cíclico para comparar opções

FOCO AMPLIADO FOCO DE COMPARAÇÃO FOCO FECHADO

Muitos esquemas de decisão <níveis de escolhas> Poucos esquemas

Nível restrito <áreas de comparação> Nível total

Mantidas no foco <áreas de incertezas> Trazidas ao primeiro plano

Exclusão da lista abreviada <procedimentos> Comparação de pares de opções

Fonte: FRIEND (2004)

Outra forma para se chegar a uma lista reduzida de opções, pode ser

através da comparação de esquemas a partir de cada critério, como por

exemplo, comparação dos esquemas em termos de custos ou de aceitação pelos

trabalhadores, o objetivo é sempre chegar a uma lista pequena de opções que

facilitem as escolhas. Para isso estabelecem-se vantagem de comparação que é

qualquer declaração onde se manifesta um balanço de vantagens entre

alternativas quando se considera uma ou mais áreas de comparação. (LÓPEZ,

2010) (Figuras que seguem).

37

Exemplo de quadro de comparação entre dois esquemas de decisão


Exemplo de quadro de comparação entre dois esquemas de decisão


38

4. Modo eleger – Ao realizar os modos anteriores freqüentemente afloram áreas

de incertezas, as que forem potencialmente importantes devem ser registradas a

parte. No modo configurar registra-se quando se tem dúvida na capacidade de

escolher dentro das áreas de decisão sugeridas ou quando se tem dúvida sobre a

existência de vínculos entre pares de áreas de decisão; No modo desenhar as

dúvidas pode ser sobre a factibilidade das opções dentro das áreas de decisão ou

sobre a compatibilidade das opções entre áreas de decisão. No modo comparar

as incertezas a serem registradas se refere aos juízos das vantagens dentro de

uma área de comparação ou quando houver desacordos sobre o peso relativo

das áreas de comparação.

A relação das incertezas deve agora ser retomada para compor uma

relação consensual sobre qual se irá trabalhar, feito isso se classifica cada uma

de acordo com os três tipos de incertezas: ambiente (IA), valor (IV), agenda

relacionada (IR) e preponderância. Feito isso é interessante identificar o tipo de

incerteza com a forma mais apropriada de investigação: técnica (IA), política

(IV) ou razões para ampliar o foco do problema para outras agendas (IR).

A próxima pergunta é o que fazer? Deve ser feito algo para reduzir o nível

de incerteza nas áreas mais preponderantes ou não? Para estimular a discussão

sobre estas perguntas constroem-se quadros contendo as áreas de incertezas, as

opções a serem exploradas e possíveis critérios como custos, atrasos, etc.

(Figuras que seguem).

Também é importante, neste momento, identificar urgências entre as

áreas de decisão do foco do problema, particularmente se isso contribuir para

reduzir as ações imediatas a uma ou duas áreas de decisão. Assim, pode-se

refazer a árvore de opções ou quadro de decisão ordenando as áreas de decisão

segundo a urgência.

39

Exemplo de construção de áreas de incertezas


Exemplo de construção de áreas de incertezas


40

Como se observa no modo eleger a questão central é como operar as

incertezas e como estabelecer acordos sobre os compromissos que precisam ser

cumpridos em determinado período. Trata-se de definir os aspectos substantivos

sobre os quais é necessário estabelecer acordos e compromissos ao longo do

tempo, bem como os mecanismos de gestão e acompanhamento do processo

(pacote de compromissos)8. Esses acordos e compromissos devem ser colocados

em um quadro onde fiquem evidenciadas as ações imediatas e as futuras,

destacando as que precisam ser recomendadas como urgentes, mesmo sem uma

análise formal completa, mas identificando QUEM? QUANDO? COMO? serão

executadas.

Exemplo de quadro ou pacote de compromissos


Com o pacote de compromissos conclui-se o processo que iniciou com a

identificação de aspectos que estavam na agenda dos participantes. As ações e

explorações propostas no referido quadro levarão a novas agendas construindo o

que se denomina agenda vinculada, que tem como objetivo “tirar” as pessoas

8 Um pacote de compromissos é uma combinação de ações, explorações e acordos para escolhas futuras

desenhados como um meio para fazer progressos em um processo de planejamento. (LÓPEZ, 2010).

41

das atividades diárias para que comecem a pensar em um nível mais amplo e

sistemático de trabalho.


Para finalizar destaca-se que o EEE visa disponibilizar um conjunto de

ferramentas cuja ênfase está mais voltada para estruturar a comunicação

entre participantes com diferentes perspectivas e formação do que assessorar;

facilitar a tomada de decisão do que explorar sistemas; manejar incertezas

do que reunir informações; manter o processo do que produzir planos e;

formar conexões do que exercer controle.

42

4.3.2. Metodologia de Sistemas Blandos (MSB) 9

Este método surgiu a partir de experiências administrativas fracassadas

onde se havia utilizado a metodologia da engenharia de sistemas (enfoque duro),

que visa à construção de um projeto a partir de um objetivo bem definido, ou

seja, quando se tem um consenso sobre o quê se quer, a questão é como fazer

para realizar o objetivo. Logo, para situações onde não se tem claro os objetivos,

os sistemas duros se mostram ineficazes.

A MSB pode ser empregada em diferentes níveis de decisão e organização.

É um instrumento para administrar, entendendo administrar como um processo

que visa conseguir uma ação organizada em qualquer contexto (instituição

pública, empresa, sindicato, propriedade rural, etc.). Trata-se de um sistema de

aprendizagem para os envolvidos em uma situação humana complexa e

problemática (organização), que tem percepções e avaliações distintas, mas que

estão dispostos a melhorar a situação. Sistema é entendido aqui como um

mecanismo epistemológico que se pode empregar na investigação de certos

problemas, uma totalidade, um conjunto de atividades vinculadas entre si em

uma estrutura lógica para construir um todo intencional (onde a capacidade de

seguir a intenção constitui uma propriedade emergente desta totalidade) =

sistema de atividade humana.

A partir de um processo de indagações, busca estabelecer acordos que

conduzam a ações que pareçam razoáveis e factíveis aos envolvidos. É um

processo contínuo, um ciclo de aprendizagem com uma seqüência de etapas que

ajuda a dar continuidade na administração, é um conceito amplo de gestão que

entende que administrar é reagir (perceber e avaliar (por partes) para decidir e

atuar) frente a um fluxo permanente de eventos e idéias que interatuam e que

estão em constante processo de transformação.

A MSB considera que tanto o que (objetivo) como o como (meio) são

partes constitutivas do problema. Entende também que o mundo real é muito

mais complexo do que os modelos puros de representação, mas se utiliza destes

modelos para estruturar um debate onde se possa evidenciar e discutir objetivos

contraditórios, necessidades, valores e interesses divergentes, buscando algo,

entre os diferentes pontos de vista, que seja conveniente a todos e que

possibilite uma ação que vise melhorar a situação problemática.

9 Referência para este item - Peter Checkland (2004).

43

Ao utilizar este método deve-se ter presente que toda a descrição, toda

ação intencionada é elaborada a partir de interpretações, de visões de mundo,

logo se deve aceitar que a) existem múltiplas descrições possíveis para qualquer

ação intencionada, b) toda descrição de ação intencionada que possa ser

utilizada analiticamente será explicitada a partir dos supostos, das visões de

mundo, do ponto de vista ou mapas mentais em que a descrição se baseia.

A MSB ao levar em consideração esses elementos ensina comparando os

modelos ideais com as situações concretas em curso na vida real, com isso se

constituem em um processo social complexo no qual os pressupostos sobre o

mundo (mitos, significados, lógicas, etc.) são explicitados e submetidos a juízo.

Na vida real em geral tomam-se decisões a partir da experiência, a MSB

complementa a experiência com o uso do pensamento sistêmico, para isso

propõe sete etapas/princípios que podem ser modificadas de acordo com cada

situação em particular.

Representação das 7 etapas iniciais da MSB

Mundo real/situação problemática

Sistemas que consideram o mundo real

Fonte: CHECKLAND, P. (2004)

Entrar na

situação

considerada

problemática

1

descobrimento

Comparar modelos com

ações do mundo real

5

Emprego dos modelos e

definições de mudanças

Expressar a

situação do

problema

2

descobrimento

Formular as

definições básicas de

sistemas relevantes

da atividade

intencionada

3

Atividade básica

Construir modelos

conceituais selecionados a

partir das definições

básicas para a atividade

intencionada

4

Modelos conceituais

Empreender ação

para melhorar a

situação problema

7

Realização das ações

Definir possíveis

mudanças convenientes

e factíveis

6

Emprego dos modelos e

definições de mudanças

44

A MSB inicia com o descobrindo da situação problemática (etapas 1 e 2).

Uma forma de realizar este procedimento é por meio da construção de imagens

da situação, elaborando uma lista das estruturas lentas e outra das estruturas

dinâmicas da situação e como ambas se relacionam criando o clima presente na

situação problemática. Outra maneira de se abordar uma situação compreende

três análises relacionadas: 1) toma-se a intervenção na situação como centro, o

que se deseja transformar, identificando-se quem desempenha o papel de cliente

(vítimas ou beneficiados da atividade intencionada) e o(s) candidato(s) a

solucionador(res) do problema e quem pode ajudar a estabelecer uma lista de

pessoas que sejam considerados “proprietários” do problema (clientes, pessoas

que tem interesse na situação, possíveis afetados pelas mudanças); 2)

Estabelece quais funções/papéis sociais são significativos para a situação, quais

normas de conduta se espera de quem detém uma função e sobre quais valores

se julga se o desempenho da função é boa ou má, isso garante que na análise

seja dado atenção a aspectos culturais da situação problemática; 3) Se examina

a situação politicamente, formulando perguntas sobre a disposição de poder, por

meio de que “bens” (autoridade, acesso privilegiado a pessoas ou informação,

controle dos recursos, etc.) se manifesta o poder na situação e descobrindo

como esses “bens” são obtidos, utilizados, conservados, transpostos. Destas

análises selecionam-se alguns sistemas de atividade intencionada para a

exploração da situação problemática.

A etapa 3 de análise compreende a formulação das definições básicas

(DB), que consiste em um sistema considerado relevante e mais adequado para

aprofundar a discussão sobre a situação problemática e que conduzirão a uma ou

mais ações para melhorar a situação e levar a cabo uma atividade intencionada.

Toda DB descreve uma situação hipotética, uma situação na qual um processo de

mudança (transformação de um insumo em resultado) está sendo

operacionalizado sob várias restrições.

Para facilitar a formulação de uma DB utilizam-se os elementos da

CATWOE (C – Cliente, A – Atores, T – Processo de Transformação, W – Ponto de

vista, O – Proprietário, E – Restrições ambientais), sendo o núcleo de uma DB o

T - Processo de transformação que modifica alguns insumos do sistema (a

entidade que resultará modificada) definidos em alguns resultados do sistema.

Vide figura abaixo os elementos para a formulação de DB.

45

Fonte: CHECKLAND, P. (2004).

A construção de Modelos Conceituais (etapa 4), consiste em descrever as

atividades que constam da DB e estruturá-las logicamente de acordo com a

dependências de uma atividade em relação a outra (x y, indica de y depende

de x). Um modelo conceitual cuja estrutura lógica derive de uma DB pode não

ter nenhuma versão no mundo real. Trata-se de um modelo ideal, de um

processo de criação de mecanismos instrumentais sistêmicos para explorar uma

situação real.

O modelo final é o de um sistema o que equivale a dizer uma entidade

conceitual que pode adaptar-se e sobreviver em contextos de mudanças,

mediante processos de comunicação e controle. Por isso agrega-se ao

subsistema operacional um subsistema de seguimento e controle das operações

para melhorá-las e mudá-las se necessário. (Figura abaixo).

46


No processo de seguimento e controle pergunta-se: Como pode ter

falhado o sistema? A resposta pode ser de três tipos: 1) Por não ter sido feito o

que era devido e por isso não contribuiu para a consecução dos objetivos em

longo prazo, nisso investiga-se o “quê” para medir a efetividade do sistema; 2) O

meio selecionado para proceder a transformação expressa na DB não foi o

adequado, o “como” - mede a eficácia do sistema; 3) As operações esgotaram os

recursos e não se chegou ao fim almejado, o “por quê” - mede a eficiência do

sistema. (Figura abaixo).

47

Estrutura Geral de um modelo de sistema de atividade intencionada com

indicação da efetividade do sistema mais amplo a que pertence


Modelo construído a partir das definições básicas e CATWOE


48

Exemplo de construção de um modelo de sistema

Fonte: MINGERS, J; ROSENHEAD, J. (2004).

Construídos os modelos puros, estes serão empregados para explorar a

situação problemática (fase 5), centrando nas diferenças entre os modelos

construídos e a realidade percebida com o objetivo de encontrar alternativas

possíveis e criar motivação para colocar em prática as ações necessárias à

transformação.

Considerando que os modelos são constructos feitos a partir de

determinada visão de mundo, aproveita-se para realizar questionamentos sobre

entendimentos da realidade supostamente dados como verdades e sobre

aspectos das atividades que cada um realiza. Não raro isso obriga a retomar o

ponto inicial da metodologia. O processo de comparação entre os modelos e o

mundo real pode ser feito por quatro caminhos distintos:

1) Registram-se as diferenças identificadas entre os modelos e as percepções e

os fatos reais, discutindo se são importantes ou não.

49

2) Cada modelo é empregado para definir uma série de perguntas específicas em

torno das atividades e dos vínculos entre elas, buscando as respostas na situação

mesma. Pergunta-se sobre cada atividade e cada vínculo no modelo: isso ocorre

no mundo real? Como? Sobre que critérios são feitos os julgamentos? É tema de

preocupação na situação real? As respostas obtidas devem ser ordenadas e

discutidas pelo grupo.

3) Operar o sistema de atividade sobre o papel, apresentando um cenário que

mostre como poderia acontecer as coisas dada a DB em questão, comparando

com acontecimentos já ocorridos e conhecido pelos presentes.

4) Construir um modelo que contemple parte da realidade e seja considerado

adequado para as pessoas envolvidas, isso quando no mundo real houver

manifestações identificadas no modelo em análise.

Estes procedimentos ajudam a estruturar e organizar um debate sobre o

melhoramento de uma situação considerada problemática. Muitas vezes nesta

etapa de comparação se realiza, concomitante, a etapa seguinte (etapa 6) que é

a definição das mudanças a serem implementada. Observar para não se

descuidar dos aspectos culturais, pois os puramente lógicos podem não fazer

sentido para muitos dos participantes. Feito isso a última etapa é acordar os

compromissos e as mudanças a serem implementadas.

4.3.3. Métodos relacionados: Modelo de Sistemas Viáveis, Dinâmica de Sistemas

e Análise de Decisões10

4.3.3.1. Modelo de Sistemas Viáveis (MSV)

O MSV não consiste propriamente em um método para estruturar

problemas ou para se chegar à definição de ações, mas em uma abordagem para

identificar as possibilidades de uma organização ser viável, sobreviver em um

ambiente em constante transformação. Toda organização ou instituição

desenvolve uma série de atividades particulares e de conexões entre os

componentes que permite adaptações e certos êxitos. Esta abordagem ajuda a

10

Referência para este item - John Mingers e Jonathan Rosenhead (2004).

50

identificar a viabilidade de uma organização ou instituição por meio de

modulações.

O MSV compreende três elementos, a saber: Ambiente – lugar onde se

insere, Operações - atividades primárias que realiza e Gerência – administração

das atividades. A questão central é como operar a complexidade, ou seja, a

variedade de situações que é muito maior no ambiente do que na organização e

nesta muito maior do que a administração ou gerência freqüentemente consegue

identificar. Esta relação pode ser visualizada na figura que segue.

Redução e amplificação de variedade

Amplificador

de variedade

Amplificador de variedade

Redutor de variedade

Redutor de variedade

Fonte: MINGERS, J; ROSENHEAD, J. (2004)

A redução de variedades ou complexidades normalmente ocorre por meio

de algum tipo de filtro (consciente ou inconsciente) onde a atenção se volta

preponderantemente para alguns dados gerais da instituição ou ainda pode

ocorrer por ignorância. O bom seria que uma instituição/organização conseguisse

controlar as variedades de seu entorno (ambiente) ao mesmo tempo em que

ampliasse as suas próprias variedades, criando um leque maior de ações

possíveis. Buscar um equilíbrio entre o entorno e o interior da organização, ou

Gerencia

Operações

Ambiente

51

seja, um equilíbrio entre o controle central e a autonomia da periferia deve ser o

objetivo da instituição.

O núcleo do MSV compreende a descrição de cinco funções que ocorrem

em todos os sistemas viáveis:

Sistema Um - Operações: compreende a descrição das atividades primárias da

organização e da administração dessas atividades, entendendo por atividade

primária aquelas que por si só constituem sistemas viáveis, como por exemplo,

uma universidade dentro do sistema educacional ou um curso dentro de uma

universidade é diferente de atividades secundárias como o setor de audiovisuais,

recursos humanos, que existem para dar suporte à universidade ou curso e não

teriam razão de existir por si sós.


Como se observa na figura acima o Sistema Um é construído por vários

sistemas viáveis, cada um com sua própria administração e interatuando com

partes do ambiente, provavelmente tendo uma variedade de possíveis ações e

52

interações com outras partes. Assim quando se analisa uma organização ou

instituição, devem-se considerar todos os Sistemas Um que a compõe,

perguntando-se quais são os possíveis atenuadores e amplificadores? E como

equilibram de maneira efetiva a variedade.

Sistema Dois – Coordenação: consiste na coordenação das interações a fim de

evitar oscilações ou choques e facilitar as interações. Faz parte desse sistema o

planejamento, a fixação de regras, a projeção de redes e os códigos de

segurança.

Sistema Três – Controle: responsável pelo controle geral dos Sistemas Um (aqui

e agora) e coordenação do Sistema Dois. Tem como propósitos comunicar a

política organizacional para o Sistema Um e assegurar-se que seja

implementada; distribuir os recursos entre as diversas atividades e acompanhar

a sua execução. No que se refere a divisão de recursos uma vez definidas quais

as atividades que serão implementadas, quais recursos serão disponibilizados

para estas atividades, quais as expectativas sobre a execução e como serão

acompanhadas, pode-se chegar ao equilíbrio entre controle e autonomia. A

execução do controle pelo Sistema Três é feita por meio das informações

recebidas do Sistema Um, que devem ser inspecionadas diretamente por meio

de auditorias periódicas.

53


Sistema Quatro – Inteligência: Faz o seguimento externo (futuro) e serve de

mediação entre o externo e o interno da organização, além de transmitir

informações verticais entre o Sistema Três, o Um e o elaborador de políticas =

Sistema Cinco.

Sistema Cinco – Política e Identidade: responsabilidade da junta diretiva, que

fixa a política geral e o caráter distintivo da organização; garante que esta tenha

uma identidade, seja conhecida e se atue sobre ela. Com isso se encerra o

sistema onde se começou o modelo: quais são as atividades primordiais da

instituição e sua identidade? (Figura abaixo).

54

Fonte: MINGERS, J; ROSENHEAD, J. (2004).

4.3.3.2 Dinâmica de Sistemas (DS)

A Dinâmica de Sistemas, metodologia utilizado originalmente na área das

engenharias, atualmente tem sido desenvolvida como uma ferramenta útil na

análise e comportamento ao longo do tempo de sistemas sociais, econômicos,

biológicos, ecológicos, entre outros. Um sistema é definido aqui como

uma coleção de elementos que interagem continuamente entre si formando

um todo. As relações subjacentes e as conexões entre os elementos do sistema

denominam-se estrutura do sistema e incluem as variáveis mais importantes que

interatuam, influenciam e determinam o comportamento do sistema ao longo do

tempo. A compreensão do sistema ocorre quando se entende a estrutura que

provoca determinado comportamento.

Os modelos de DS em geral são desenvolvidos no interior das instituições

e organizações tendo por finalidade explorar e explicar algum aspecto dinâmico

de uma situação que se apresenta como indesejável, ou ainda, pode se constituir

55

em uma ferramenta de treinamento e aprendizagem em qualquer campo do

conhecimento na medida em que constrói simuladores, denominados de

modelos. Esta metodologia requer a participação ativa das pessoas no processo

de modelação da estrutura do sistema, que ajuda a pensar de forma crítica os

problemas, estabelecendo conexões mentais entre a estrutura de um sistema e o

comportamento que este manifesta.

A sua utilização constitui-se em um exercício interativo de observação do

mundo real, representação desta realidade em um modelo mental lógico causal e

a tradução deste modelo conceitual num modelo matemático com o uso de

simulação em computador. Por meio da DS se observa e analisa o

comportamento do sistema representado a partir de simulações entre variáveis

estruturais do sistema, utilizando as projeções como indicadores para decisões

no campo organizacional, da política, estratégico e como avaliação contínua do

fenômeno ou instituição, configurando-se num ciclo permanente de

aprendizagem. Isso possibilita uma visão sistêmica dos processos em curso e

torna evidente determinados fatores mais difíceis de serem observados sem o

auxilio de alguma ferramenta.

Em síntese, a DS se traduz em uma tecnologia intelectual e de informação

que pretende servir de apoio nos processos de decisão, mediante a formalização

de modelos mentais que cotidianamente orientam a tomada de decisão das

pessoas. Os sistemas construídos são definidos também como micromundos ou

microssistemas.

Para modelar a dinâmica de um sistema, devem-se reconhecer quatro

estruturas: (1) as fronteiras do sistema, (2) os ciclos de retroalimentação no

interior das fronteiras, (3) as variáveis de nível que representam as acumulações

dentro dos fluxos e (4) os fluxos ou razões das mudanças no interior dos ciclos

de retroalimentação. O processo de modelação de DS pode ser simplificado em

cinco etapas:

1. Descrição ou conceitualização do sistema – Consiste na estruturação do

problema, definição do marco temporal que possa auxiliar na compreensão do

problema em questão; determinação dos fatores e variáveis a serem incluídos na

construção do modelo; delimitação dos alcances do modelo determinando seus

propósitos e limites do modelo; definição do modo referencial e o

56

comportamento típico desejado ou não que o modelo necessita para poder

reproduzir. Nesta primeira etapa descreve-se o sistema e como as estruturas

geram o comportamento do problema.

2. Formulação de hipóteses dinâmicas – Considerada a parte mais importante do

processo, visa desenvolver mapas, Diagrama de Bucle Causal (DBC) ou

diagramas de influência entre fatores; identificar as principais estruturas de

retroalimentação; gerar hipóteses que expliquem o comportamento em termos

de processos de retroalimentação. O resultado é um modelo qualitativo das

variáveis e suas relações mediante o qual o comportamento dinâmico referencial

pode ser explicado de forma endógena, independente dos fatores externos. O

modelo constitui uma hipótese = provisório.

3. Formulação de modelos de simulação – Nesta etapa gera-se uma

representação em termos de fluxos; estimam-se todas as relações e valores

necessários; desenvolve-se um modelo de computação e um teste de

consistência.

4. Comprovação e validação – Tem como objetivo provar as respostas do modelo

diante de diferentes políticas, identificando as que melhoram o sistema. Faz-se

uma comparação com o modelo de referência; verifica a solidez sobre condições

extremas; a sensibilidade do modelo em relação aos seus parâmetros e

condições iniciais.

5. Emprego do modelo: desenho de políticas e avaliação – Serve para especificar

cenários possíveis; desenvolver estratégias e políticas alternativas; analisar o

“que fazer se”; revisar sensibilidade do modelo e interação de políticas; e

empregar em treinamento. Podem ser provocadas situações difíceis para ver

como reagem e quais seriam as conseqüências das ações das pessoas,

empregado para explorar as conseqüências de diferentes cenários no futuro ou

para submeter a prova diferentes políticas ou estratégias dentro das mesmas

condições ambientais.

57

O ciclo de modelação

Identificar

Adaptar

Problema de partida

Realizar Propor

Simulação Hipótese

dinâmica dinâmica

+

Efeturar

Idealizar

Provas de Diagramas de

Consistência Forester

Equações

Dinâmicas

Formular


4.3.4 A Multimetodologia: combinação de métodos11

11 Principal referência para o item John Mingers (2004).

58

A multimetodologia nada mais é do que a proposta de utilização de

diferentes métodos ou metodologias num mesmo processo de planejamento, ou

seja, a associação de um método principal com ferramentas de outros métodos.

A decisão em geral pode não ser a priori, mas no próprio desenvolvimento dos

trabalhos, dependendo de cada grupo ou problema a ser enfrentado.

A defesa do uso de multimetodologias, pelo autor, é feita a partir de três

argumentos. Primeiro argumento: as situações problemáticas do mundo real são

inevitavelmente multidimensionais, envolvendo aspectos materiais, sociais e

políticos, culturais e pessoais. Utilizar um único paradigma certamente a

compreensão da situação também será limitada. O mundo material, social e

pessoal, apesar de interagirem mutuamente, possui modos de existência e

formas de acesso distinto. O mundo físico possui leis próprias às quais estamos

sujeitos, podemos modificá-lo por meio de nossas ações, mas em ultima

instância sua forma de existência predomina, sem considerar que a forma de ver

o mundo material, físico, depende da visão de mundo que cada um tem. Já o

mundo social e pessoal é resultado da interação humana e experimentado

subjetivamente, o mundo pessoal é constituído por nossas emoções,

sentimentos, experiências, valores, etc. Já o mundo social existe anterior ao

indivíduo e está composto por uma série de normas, regras, práticas sociais que

restringem a ação dos indivíduos. Assim, toda situação do mundo real se

constitui em uma complexa interrelação de elementos substancialmente

distintos.

O segundo argumento defende que um processo de intervenção na

realidade não ocorre em um momento único, mas em geral se estende ao longo

de certo período e compreende várias fases. Os métodos apresentam

ferramentas mais uteis em uma fase que em outras, por isso se deve extrair de

cada método o que ele propõe de melhor para cada fase. Em geral quando se

desenha um projeto de intervenção este compreende quatro fases: (1)

apreciação da situação, tal como a estão experimentando os envolvidos, suas

preocupações e a produção de uma base de dados obtidos por meio de

observação, entrevistas, experimentos, pesquisas, etc. - o que está

acontecendo? (2) análise da informação produzida que ajuda a explicar porque a

situação está como está, compreender a história que gerou tal situação e a

estrutura particular das relações e restrições que a mantém. Isto requer métodos

59

analíticos para a análise dos dados e definição da forma e objetivo da

intervenção – porque está acontecendo? (3) Avaliação das explicações

propostas, maneiras de intervir para transformar, ou seja, até onde se pode ir no

processo de transformação das estruturas e quais as restrições dentro dos

limites possíveis para a intervenção, quais as alternativas e as considerações,

interpretação dos resultados e inferências – como pode ser diferente a situação

ou explicação? (4) ação para transformação se for necessário – que fazer?

Por fim, o terceiro argumento sinaliza que a utilização de ferramentas

similares num mesmo processo proporciona uma triangulação que valida melhor

os resultados e dá mais segurança no momento de tomar decisões, além de

estimular a criatividade descobrindo novas formas de enfrentar o problema e

expandir a cobertura do estudo incluindo novos aspectos que possam contribuir

para a solução da situação problemática.

A combinação de metodologias deve ser realizada tendo em vista a

experiência de quem está coordenando o processo, os objetivos da intervenção,

a contribuição que cada método pode oferecer, a dificuldade presente no

processo de planejamento, e a localização da dificuldade se no mundo material,

social e/ou pessoal. Isto em função de que as metodologias possuem recursos

mais apropriados para um dos mundos do que para outro.

4.3.5 Teoria do Jogo Social de Carlos Matus: aproximações12

A teoria do Jogo Social sintetiza uma longa trajetória do autor na busca de

aperfeiçoamento teórico, prático-operativo para o processo de governar e de

planejar, considerando a realidade social complexa, incerta e sem uma lei

determinista que a regule. O autor entende que a gestão pública deve se

constituir em uma prática social horizontal, que ultrapasse o âmbito das práticas

profissionais verticais, as quais compartimentalizam a vida cotidiana, quando na

realidade esta é interdepartamental, não respeita as restrições e limitações das

ciências especializadas e departamentalizadas.

Segundo Matus (2000), as ciências tradicionais pouco têm contribuído com

a prática política, com o exercício da função pública, cujos conhecimentos 12

Principal referência para o item Matus (2000).

60

necessários não se circunscrevem às fronteiras da formação oferecida pelas

ciências especializadas. Quando não se leva isso em consideração o resultado

quase sempre é o fracasso na gestão pública, apesar da competência profissional

stricto sensu. Exemplificando: um problema de saúde não é unicamente um

problema de medicina, ao mesmo tempo é um problema político, econômico,

organizativo, ecológico, etc. o que requer uma visão e intervenção horizontal,

transdepartamental, que não é o mesmo que interdisciplinaridade.

A prática política, como uma prática social no âmbito público requer entre

outras coisas: explicar a realidade, identificar e processar problemas, atuar e

fazer apostas em situações de incertezas, lidar com surpresas, resolver conflitos,

atuar em situações críticas, fazer análises estratégicas, construir viabilidade,

estudar os diferentes atores que participam do jogo social, formular e avaliar

planos, monitorar o processo de intervenção, além de desenhar ou reformar

organizações e explorar novos caminhos de desenvolvimento. Para isso é

necessário mais do que novos conhecimentos e uma ação interdisciplinar, seria

necessário uma teoria da prática social. Frequentemente a intuição, a arte e a

experiência têm sido valorizadas no enfrentamento dos problemas sociais, em

detrimentos do juízo analítico das ciências, isto porque existe um desencontro

entre a prática e a teoria, entre a política e a ciência, entre a capacidade de

governo e a complexidade dos problemas de governo.

A teoria do jogo social, como parte de uma disciplina horizontal (ciência e

técnicas de governo = teoria de governo capaz de fundamentar métodos de

governo) visa suprir esta lacuna na medida em que seria válida e contribuiria no

processo de intervenção em problemas que são comuns na prática política,

independente de qual setor se esteja atuando. Esta teoria poderia dar

fundamentação teórica às políticas públicas, ajudando no desenho de sistemas e

projetos sociais e abordando a diversidade possível de estilos de governo.

Segundo Matus (2000) existem doze problemas comuns a qualquer

atividade prática, são as frentes de contato do homem com a ação, os quais

reclamam uma teoria:

1. Analisar a realidade a partir de dentro, como um ator em jogo e não como um

observador imparcial e objetivo? Disciplina correspondente a este problema:

Análise de Situação.

61

2. Compreender o papel da linguagem na ação prática e nas conversações do

jogo social. A linguagem é um meio de dominação e ferramenta privilegiada para

acumular conhecimento. Fazemos coisas quando falamos.

3. Identificar e analisar problemas quase-estruturados, aqueles que não estão na

superfície da prática, onde as variáveis não são numeráveis. São problemas que

para serem identificados e analisados é necessário transformar o que é um mal-

estar indefinido num problema bem descrito em seus marcadores.

4. Identificar possibilidades de ação em um jogo criativo, uma vez que o jogo

social não segue leis, logo as possibilidades não estão dadas, devem se criadas.

Para isso trabalhar com cenários e com as surpresas.

5. Avaliar a eficiência e a eficácia das possibilidades técnicas de ação, para jogar

o jogo social é preciso poder político, recursos econômicos, conhecimento e

capacidade organizativa.

6. Avaliar a viabilidade estratégica. Como se trata de um jogo pode ter atores

com interesses antagônicos, inviabilizando a estratégia inicial, daí a necessidade

de se criar estratégias e avaliar o custo político de uma decisão.

7. Lidar com as incertezas e as surpresas. No jogo social a capacidade de

predição é muito baixa, pois prevalece a interação entre os atores sociais, entre

homens.

8. Exercer o juízo humano para avaliar a conveniência ou aceitabilidade das

possibilidades no plano dos valores. O que é tecnicamente possível pode ser

inaceitável de acordo com os valores predominantes na sociedade.

9. Simular. Antes de atuar deve-se fazer simulações, ensaios, submeter a algum

tipo de prova experimental as formulações que fazemos em qualquer ação

prática.

10. Acompanhar o impacto das ações sobre a realidade, monitorar, corrigir e

aprender com os erros.

11. Organizar-se para a ação. Na grande maioria dos casos a ação no jogo não é

individual, mas de organizações, de instituições com vícios que precisam ser

desenhadas e modernizadas.

62

12. Planejar, explorar o futuro para fundamentar a ação presente, partindo da

análise situacional (em geral se parte do diagnóstico). Planejar levando em

consideração a visão dos atores envolvidos em um jogo livre de final aberto.

Para enfrentar essas situações é necessário uma teoria e métodos

apropriados que estejam de acordo com os níveis de gestão, com as

características do problema, com os atores envolvidos, entre outros.

Matus propõe um sistema de planejamento estratégico, onde o

Planejamento Estratégico Situacional (PES), se constitui no método mais

elaborado. Este método é composto de quatro momentos: explicativo,

normativo-prescritivo, estratégico e tático-opderacional.

1. Momento Explicativo – Este momento corresponderia ao diagnóstico na

perspectiva tradicional de planificação. Trata-se de compreender a realidade

identificando os problemas que foram declarados pelos atores sociais. Não atua

por setores, mas a partir de problemas atuais (foi) ou potenciais - ameaças e

oportunidades (tende a ser). Admite que uma mesma realidade pode ser

interpretada de distintas formas por cada um dos atores que participam do jogo

social. Essa interpretação/explicação depende dos valores, crenças, visões de

mundo e interesses ou propósitos de cada ator. Neste sentido, a análise

situacional obriga a identificar os atores e como cada um explica a realidade, a

categoria de situação ajuda a identificar e compreender as assimetrias das

explicações em um jogo social. Assim, não só podem existir várias respostas

para um mesmo problema ou pergunta, mas respostas distintas para perguntas

distintas, já que o que pode ser problema para um ator pode não ser para outro.

As perguntas relevantes não são as mesmas para os distintos atores, o que é

relevante para um pode não ser para outro. Trabalhar com problemas ou mais

corretamente processar problemas significa: (1) explicar como nasce e se

desenvolve um problema; (2) fazer planos para atacar as causas do problema

mediante operações; (3) analisar a viabilidade política do plano ou ver a maneira

de construir viabilidade; e (4) atacar o problema na prática, realizando as

operações planejadas.

O momento explicativo inicia com a enumeração e seleção dos problemas

declarados pelos atores sociais, em seguida se faz a análise do macroproblema,

identifica-se os atores relevantes e termina com a explicação sistêmica de cada

63

problema mediante a técnica do fluxograma situacional. Com base nessas

análises constrói a árvore explicativa com identificação e seleção dos nós críticos

de cada problema.

No momento explicativo se realiza a descrição do problema evidenciado

pelo seu marcador ou Vetor de Descrição do Problema (VDP), que se constitui no

elenco dos fatos verificáveis que revelam a existência do problema. Os

descritores que compõe o VDP devem ser necessários para a descrição, além de

precisos e monitoráveis, não devem se referir a causas ou conseqüências nem

reiterar o dito por outro descritor. Uma boa descrição de problema ocorre

quando, hipoteticamente, ao se eliminar a carga negativa dos descritores, o

problema estaria resolvido.

Explicar um problema é construir um modelo qualitativo de sua gestação e

tendência, identificando as causas que são: regras, acumulações e fluxos. A

representação gráfica da explicação denomina-se fluxograma situacional. È

importante reforçar a necessidade de qual ator construiu o fluxograma

explicativo, uma vez que cada ator faz uma leitura da realidade e interpreta o

problema de uma forma particular.

Gráfico do modelo explicativo

CAUSAS (se deve a...) (se verifica por...)

Regras Acumulações Fluxos VDP

3

Regra sob

controle

2

Acumulação sob

controle

1

Fluxo sob controle

Marcador 6

Regra fora de controle

5

Acumulação fora de controle

4

Fluxo fora de controle

9

Regra fora do jogo

8

Acumulação fora do jogo

7

Fluxo fora do jogo

Fonte: MATUS (2000).

64

2. Momento normativo-prescritivo – tem como propósito produzir propostas de

ação em um contexto de incertezas e surpresas, ou seja, é o momento de se

elaborar o plano, desenhar o conjunto de ações ou operação necessárias e

suficientes para atacar as causas fundamentais dos problemas, os Nós Críticos.

Inicia-se com o desenho das operações e pré-avaliação das mesmas,

identificação das variantes, invariantes e surpresas do plano geral e de cada

problema, bem como os recursos necessários (Árvore de Apostas do plano e de

cada problema). Discute-se a eficácia de cada ação e relacionam-se os

resultados desejados com os recursos necessários e os produtos de cada ação. O

planejamento normativo normalmente termina aqui onde o planejamento

situacional está começando.

3. Momento estratégico – Neste momento se examina a viabilidade política do

plano e as estratégias para construir viabilidade onde esta não existir na situação

inicial. Inicia com a análise da matriz de motivações para identificar o

compromisso de cada ator com as ações, bem como os atores conflitivos. Na

sequencia enumera-se o VCR do jogo relativo a cada problema, constrói-se a

matriz de vetores de peso e termina com a análise das trajetórias de construção

de viabilidades. Constitui-se no terceiro momento de acumulação de

conhecimentos pela equipe.

65

Fonte: MATUS (2006).

4. Momento tático-operacional - Trata da ação propriamente dita com suporte do

plano elaborado anteriormente. É um processo contínuo onde se reavalia o

plano, afinando-o com as circunstâncias do momento e os detalhes que a prática

exige. Para assegurar resultados positivos é preciso monitorar não só o

andamento das ações propostas, mas também a situação dos problemas

originais. O planejamento estratégico só termina quando é executado,

diferenciando-se do planejamento tradicional onde o plano, separado dos

planejadores, é executado por outros, dicotomizando o conhecer e o agir.

Instrumentos Metodológicos para cada momento de la Planificación Situacional

Momentos Propósito Instrumentos

1 Momento Explicativo

Apreciación

Situacional (Fue, es y tiende a ser)

- Flujograma situacional por problema - Flujograma situacional de síntesis - Modelos matemáticos sobre problemas

66

2 Momento normativo

Guía Situacional

(Diseño del deber ser)

- Programa direccional - Matriz operaciones – nudos críticos - Problemas - Inventario móvil de Operaciones,

acciones y sub acciones - Modelos económicos - Técnicas de escenarios - Técnicas de diseño, selección y

evaluación de operaciones.

3 Momento Estratégico

Estrategia (El puede

ser como Análisis)

- Simulación de viabilidad - Juegos, ensayos y maniobras - Consultas políticas - Modelos económicos de decisión - Modelos de análisis institucional -

organizativo

4 Momento Táctico -Operacional

Cálculo que precede y

preside la acción (Decidir y hacer en el presente)

- Sala de situaciones (Nivel Directivo) - Sala de gestión y control (Nivel

Operativo) - Sistemas de decisión y seguimiento

(Información) - Sistemas de presupuesto - Sistemas de gerencia por operaciones

Fuente: Matus, C

Fonte: MATUS (2006)

O PES mais do que um método é um enfoque metodológico que se baseia

em princípios e visões filosóficas sobre a realidade social e a ação humana. É

adequado para determinados níveis de governo de alta direção, com poder de

decisão e capacidade de planejamento, ou seja, os níveis 2 e 3 da gestão

pública. Para níveis onde os problemas são menos complexos, como uma

unidade básica de saúde, o próprio autor propõe métodos mais simples como o

Método Altadir de Planificação Popular (MAPP), uma adequação do PES que é

mais adequado e suficientemente potente para enfrentar os problemas deste

nível de gestão.

4.3.6 Teoria do Drama

A Teoria do Drama emerge em meados da década de 1990 e visa

complementar a Teoria dos Jogos na medida em que se ocupa de situações onde

os atores, por razões emocionais, subsumem o agir racional pelo irracional no

que se refere a certa lógica econômica. Em todo jogo social se ativam emoções e

67

mudanças de posição de acordo com os paradoxos que emergem. Com base

neste entendimento, a Teoria do Drama se constitui em uma proposta que busca

introduzir métodos de estudo e de análise que envolvam aspectos emocionais do

comportamento humano nos processo de negociação. Trata-se de “una

herramienta que permite investigar e interpretar situaciones por medio del

análisis de las interacciones”. (BARETIC; SBARRA, 2004, p. 13).

Não é incomum num processo de negociação momentos em que ocorre

enfrentamento de atores com posições antagônicas, muitas vezes

irreconciliáveis, onde a falta de confiança no outro se sobrepõe como

determinante do agir. A essas situações denomina-se Confrontação e se constitui

no núcleo da Teoria do Drama. Em tais situações a única alternativa é mudar

algum elemento do contexto, que pode ser: Atores: determinados por suas

posições e limites; Opções: são as oportunidades de ação para cada ator;

Utilitários: valores sobre futuros possíveis para cada ator.

Entende-se que qualquer mudança tem sempre um custo emocional, uma

vez que mudará também a forma de responder ao problema em análise bem

como as possibilidades e alternativas futuras. A Teoria do Drama busca antecipar

os efeitos emocionais e as mudanças na estrutura das respostas possíveis.

Nas situações dramáticas diferentes tipos de dilema podem estar

presentes. Os dilemas possíveis nos processos de negociação são categorizados

como: 1) Dilema de Cooperação – ocorre quando não há confiança mutua entre

os atores; 2) Dilema de Dissuasão – ocorre quando a posição alternativa de um

ator não desagrada totalmente o outro; 3) Dilema de Persuasão – ocorre quando

o “futuro ameaçante” é suficientemente desagradável para induzir um ator a

adotar a posição do outro; 4) Dilema de Posicionamento – ocorre quando um

ator adota uma posição considerada inferior ao do outro; 5) Dilema de Ameaça –

ocorre quando um ator tem um incentivo para abandonar a sua posição

alternativa ou de ameaça; 6) Dilema de Confiança – ocorre quando um ator tem

um incentivo para “desviar-se” de uma posição dado por outro ator. (BARETIC;

SBARRA, 2004).

As etapas do modelo de resolução dramáticas consistem em: 1)

Estabelecer o cenário onde serão colocados os problemas a resolver; 2) Dentro

do cenário os atores geram sua compreensão particular do problema e

estabelecem em que, como e porque diferem, quer dizer, se define o Marco de

Referencia do Problema que contem elementos compartidos e percepções

68

diferenciadas; 3) Se os atores encontram que sua diferença não é substancial ou

existe uma real intenção de solucioná-la de maneira cordial, é possível construir

um acordo; 4) Se pelo contrário, os atores entendem que suas diferenças são

profundas começa o clímax onde cada um define suas posições com base: nos

requisitos mínimos sobre o que se deveria formular o acordo final, segundo os

argumentos de cada um dos envolvidos (limites positivos) ou as ações unilaterais

que cada um adota se os requisitos não se incluem (limites de abandono).

Para cada dilema existe diferentes estratégias de solução que pode

resultar num jogo de soma zero ou haver ganho para os diferentes atores. Do

processo de resolução dos dilemas podem emergir alternativas interessantes que

resultam exatamente das forças que esse processo produziu, ou seja, das

mudanças de posição dos próprios atores envolvidos.

O desdobramento das situações ao longo do tempo, ou seja, os episódios

que se sucedem, é visto pela Teoria do Drama como um roteiro onde cada

episódio é sentido pelos atores segundo sua própria história

69

5. Auditoria, controle e avaliação

Do mesmo modo que no planejamento aqui também existem diferentes

alternativas para a avaliação. Em extremos tem-se a avaliação gerencial utilizada

como instrumento de gestão, de controle e mesmo de punição, e no seu oposto,

a avaliação interativa, participativa e pluralista entendida como uma ferramenta

para aprofundar a democracia. Entre elas encontram-se inúmeras variantes. Em

qualquer caso a avaliação sempre tem um caráter normativo e valorativo e

nunca será reconhecida como apropriada por todos os atores sociais, por isso é

importante que tanto os critérios como os objetivos da avaliação sejam

enunciados com muita clareza e busquem articular elementos científicos como os

da ação prática. (ROTH, 2006).

A avaliação pode ser realizada em três momentos: antes (ex ant), durante

(concomitante) e/ou após (ex post) a operacionalização de uma política. Quanto

aos objetivos ou finalidade, Roth (2006) distingue dois tipos: (1) Avaliação

Endoformativa - aquela que tem como objetivo informar aos atores de um

programa ou política para que estes possam melhorar e/ou transformar a

referida política e, (2) Avaliação Recapitulativa – centrada no próprio programa e

visa validar, certificar, delimitar o campo de aplicação da política e/ou de

investimento.

No que concerne ao “o que avaliar”, Majone citado por Roth (2006), indica

três formas: avaliação de insumos (recursos, habilidades e pessoas), de

processos (métodos empregados para transformar os insumos em resultados), e

de resultados (produto ou conseqüência da atividade). A decisão sobre o modo

de avaliar vai depender do quanto se pode medir o resultado e de quanto se

conhece ou se pode conhecer o processo. Outra modalidade de avaliação é

proposta por Nioche (apud ROTH, 2006), que define cinco níveis de avaliação:

avaliação de meios (verifica se os meios previstos foram disponibilizados e

utilizados de acordo com cronograma), de resultados (avalia se os objetivos

propostos foram alcançados, mede efeitos imediatos, em geral utiliza indicadores

quantitativos), de Impactos (de caráter mais qualitativo, busca identificar efeitos

previstos e não previstos da ação pública), de Eficiência (relaciona os efeitos

obtidos com os meios utilizados) e de Satisfação (busca saber se os efeitos do

programa ou política satisfizeram as necessidades do grupo a que se destina).

70

Independente da forma, modelo ou perspectiva de avaliação, todos os

métodos e modelos de planejamento propõem momentos de avaliação, que

visam monitorar o processo de implementação das ações planejadas. No interior

das instituições têm-se criado departamentos com o objetivo de realizar controle

e avaliação de suas políticas, projetos e programas, bem como apoiar as

decisões nos diferentes níveis de gestão.

71

6. O Planejamento no setor de saúde

Como exposto no início deste relatório o planejamento na América Latina

se desenvolveu na década de 1960 como desdobramento da teoria

desenvolvimentista elaborada pela Comissão Econômica para a América Latina

(CEPAL) que atribuía ao planejamento estatal um papel decisivo no processo de

substituição de importações visando à superação do subdesenvolvimento

regional.

No campo da saúde, o Centro de Estudios del Desarrollo (CENDES),

vinculado a Universidade Central da Venezuela (UCV), apoiado pela Organização

Panamericana de Saúde (OPAS) foi a instituição onde se concentrou grande

esforço teórico para a elaboração de um método específico para o planejamento

neste campo. Desse esforço, em 1965, emergiu o método CENDES-OPAS que se

constituiu em um enfoque sistêmico de Programação de Recursos de Saúde. Este

método contempla uma proposta de priorização dos danos à saúde que tende a

privilegiar os que apresentam uma melhor relação custo benefício em termos de

mortes evitáveis.

Na década de 1970, este método sofreu críticas ao ser qualificado como

“excessivamente tecnocrático, economicista, representando uma ilustração do

paradigma normativo do planejamento”. (RIVIERA, 1992, p. 313). A partir dessa

crítica, no que concerne a formulação teórico-conceitual, o planejamento

normativo foi sendo substituído pelo Planejamento Estratégico Situacional (PES),

que teve como maiores expoentes Carlos Matus e Mário Testa, ambos atuando

como pesquisadores do CENDES na segunda metade dos anos 70 e nos anos 80

do século XX.

No campo da saúde, a realidade se expressa em variáveis

epidemiológicas, políticas, culturais e sociais muitas de difícil precisão e controle.

Assim, em face das incertezas que compõe os cenários onde ocorrem os

problemas de saúde e se desenvolvem as políticas públicas, há a necessidade de,

no caso do planejamento, estar atento para cada problema ou grupo de

problemas a enfrentar. Deve-se adotar uma perspectiva que supere o caráter

normativo, que caracterizou a prática do planejamento nos serviços públicos em

décadas anteriores e privilegie uma perspectiva mais dinâmica, flexível e

participativa de planificação. Para isso contribui a utilização de métodos e

técnicas que incorporam a incerteza e a mudança como parte constitutiva da

72

realidade que se quer planejar. Nesta perspectiva, o planejamento não pode ser

uma atividade centralizada e privilégio de experts, mas uma prática passível de

ser apreendida e desenvolvida por todos que estejam envolvidos no processo de

construção de um determinado projeto sócio-político, setorial e/ou institucional.

6.1 O Sistema Único de Saúde: imagem objetivo

A Reforma Sanitária brasileira, iniciada na década de 1980, teve seu ponto

alto com a criação do Sistema Único de Saúde (SUS), como direito de todos e

dever do Estado através da Constituição Federal de 1988, Art. 196 “A saúde é

direito de todos e dever do Estado, garantido mediante políticas sociais e

econômicas que visem à redução do risco de doença e de outros agravos e ao

acesso universal e igualitário às ações e serviços para sua promoção, proteção e

recuperação.” A sua regulamentação ocorreu dois anos depois por meio da Lei

Orgânica da Saúde (LOA) (Lei 8080/90 e Lei 8142/90).

O SUS tem como princípios doutrinários: a universalidade, a igualdade e a

integralidade; e como diretrizes organizativas: a descentralização, a

regionalização e hierarquização e a participação da comunidade. Os princípios e

diretrizes do SUS devem ser destacados por constituírem o horizonte, o ponto de

chegada do sistema de saúde brasileiro, ou seja, o desejo de instituir um sistema

nacional de saúde que favoreça o acesso igualitário, integral e de qualidade a

todos os brasileiros independente do espaço territorial que habitem. Para isso, o

sistema deve organizar-se regionalmente, de forma descentralizada com direção

única em cada esfera de governo e com controle social, entendido como o

controle da sociedade sobre as ações da administração pública.

Além disso, a Lei 8080/90 Art. 3º - define que “a saúde tem como fatores

determinantes e condicionantes, entre outros, a alimentação, a moradia, o

saneamento básico, o meio ambiente, o trabalho, a renda, a educação, o

transporte, o lazer e o acesso aos bens e serviços essenciais; os níveis de saúde

da população expressam a organização social e econômica do País”. Logo, trata-

se de um conceito ampliado que rompe com a noção de saúde como

simplesmente ausência de doença. Esta concepção de saúde-doença e os

princípios doutrinários e organizativos constituem o substantivo do sistema de

saúde brasileiro, ou seja, devem ajudar a compor a imagem objetivo do sistema.

Para onde queremos ir? Onde queremos chegar? Tendo isso claro, buscam-se os

73

meios para viabilizar a trajetória.

No entanto, apesar de passados mais de duas décadas da criação do SUS,

embora se observem consideráveis avanços, sobretudo no que diz respeito ao

acesso ao primeiro nível de assistência, ou seja, a Atenção Básica, o SUS ainda

está longe de concretizar muitos de seus princípios e de se tornar um sistema

único em todo o território nacional. Isso, entre outras razões, pelas diferenças

regionais existentes, pelo sub-financiamento histórico do setor, pelos problemas

de gestão e de recursos humanos, pela hegemonia do modelo hospitalocêntrico,

pela dependência que o setor público tem em relação ao setor privado, entre

outras razões.

O complexo médico-hospitalar-farmacêutico privado é o grande fornecedor

e o Estado brasileiro o grande comprador de serviços e produtos no campo da

saúde, ou seja, a demanda é pública e grande parte da oferta é privada,

particularmente nos níveis de média e alta complexidade de atenção à saúde.

Como se sabe o setor privado, para a sua reprodução em qualquer campo,

necessita uma articulação entre produção e consumo, utilizando todas as armas

que possui para aumentar a demanda, neste caso, induzindo o consumo de bens

e serviços de saúde o que tem provocado distorções importantes no próprio

direito à saúde. Essas distorções têm sido tratadas no Brasil como

“judicialização” da saúde e provocado intensos debates sobre a necessidade de o

Estado brasileiro definir critérios e procedimentos técnicos para a incorporação

de tecnologias e fármacos no setor saúde.

Assim, para dar conta dos princípios e diretrizes do SUS e de uma noção

ampliada do processo saúde doença, não basta introduzir novas tecnologias e

medicamentos de última geração, os quais muitas vezes não resolvem os

problemas de saúde, são iatrogênicos, causando muito mais mal do que bem ao

usuário, é necessário, dentre outras coisas, mudar o modelo de atenção a saúde,

definir financiamento adequado, reduzir a dependência do setor privado,

aumentar a autonomia da gestão pública, melhorar o controle social,

implementar uma política de recursos humanos que elimine a precarização dos

vínculos de trabalho e qualifique o trabalhador a fim de que este contribua

efetivamente para a implementação do SUS. Desafios para os quais o

planejamento pode contribuir no sentido de ajudar a construir o sistema que

queremos.

74

6.2 PlanejaSUS

O PlanejaSUS é um sistema criado por meio da Portaria Nº 399/2006, como

resultado de um processo de discussão iniciado no ano de 2004 (quando da elaboração do

Plano Nacional de Saúde 2004 – 2007). Esse processo foi aprofundado em encontros e

oficinas promovidas pelo Ministério da Saúde ao longo do ano e 2005 até a sua criação

formal em 2006. Dentre as finalidades do PlanejaSUS, destaca-se a construção de uma

cultura de planejamento em todos os níveis do Sistema Único de Saúde. Isso porque o

diagnóstico que se tinha era de que apesar dos esforços e avanços do SUS ao longo de

mais de duas décadas de existência, havia deficiências importantes na gestão que deveriam

ser enfrentadas de forma conjunta por todos os atores envolvidos em todos os níveis de

gestão. Identificava-se “falta de infra-estrutura e atualização contínua nas técnicas e

métodos do planejamento em si – sobretudo em se tratando de monitoramento e

avaliação...” (BRASIL, 2009, p. 21).

Para orientar esse processo de planejamento no campo da saúde e dar visibilidade

ao PlanejaSUS, o Ministério da Saúde publicou no período de 2007 a 2010, dez cadernos

com diferentes propósitos, sendo eles:

Caderno 1- Trata da Organização e Funcionamento do PlanejaSUS, apresenta conceitos

básicos, os objetivos e as responsabilidades das três esferas de governo. O objetivo geral

do PlanejaSUS está expresso da seguinte forma: “coordenar o processo de planejamento no

âmbito do SUS, tendo em conta as diversidades existentes nas três esferas de governo, de

modo a contribuir – oportuna e efetivamente – para a sua consolidação e,

conseqüentemente, para a resolubilidade e qualidade da gestão e da atenção à saúde.”

(BRASIL, 2009a, p. 33). Além disso, faz uma breve análise da situação do Sistema

decorrido pouco mais de dois anos de seu início. O destaque é para os aspectos

estruturantes em face dos desvios que o próprio planejamento sofreu nas últimas décadas

na administração pública e dos problemas de infra-estrutura e disponibilidade e preparo de

recursos humanos. Outro problema levantado se refere ao desafio de tornar o planejamento

efetivamente uma ferramenta de gestão e não apenas uma formalidade para cumprir

aspectos legais e normativos.

Em anexo o caderno trás as portarias relativas ao PlanejaSUS. Portaria N.o 3085 de

1.o de dezembro de 2006 que regulamenta o Sistema de Planejamento do SUS, Portaria N.o

3332 de 28 de dezembro de 2006, que aprova as orientações gerais relativas aos

instrumentos do Sistema de Planejamento do SUS e a Portaria N.o 376, de fevereiro de

2007, que institui incentivo para o Sistema de Planejamento do SUS.

75

Caderno 2 – Apresenta os instrumentos básicos do PlanejaSUS: o Plano de Saúde (PS), a

Programação Anual de Saúde (PAS) e o Relatório Anual de Gestão (RAG), bem como

orientações para a sua elaboração. Estes instrumentos são normatizados por meio de

duas Portarias Nº. 3.085/2006 e Nº. 3.332/2006 que definem e regulamentam

os três instrumentos utilizados nas três esferas de governo. Em cada esfera de

governo, a Programação Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Orçamentárias

(LDO) e a Lei Orçamentária Anual (LOA) devem estar compatíveis com esses

instrumentos.

O Plano de Saúde aborda as intenções e os resultados a serem buscados

no período de quatro anos, expressos em objetivos (o que se pretende fazer a

fim de reduzir, superar ou controlar os problemas identificados); diretrizes (são

formulações que indicam as linhas de ação a serem seguidas. São expressas de

forma objetiva – sob a forma de enunciado-síntese – e visam delimitar a

estratégia geral e as prioridades do Plano de Saúde); metas (são expressões

quantitativas de um objetivo. As metas concretizam o objetivo no tempo e

esclarecem e quantificam “o que”, “para quem”, “quando”) – o indicador é um

índice que reflete uma situação determinada, a partir da relação entre variáveis,

que permite medir mudanças e determinar o grau de cumprimento de metas.

O PS deve nortear a definição anual das ações e serviços de saúde (PAS),

assim como a gestão do SUS em cada esfera de governo. Deve ainda ser

aprovado pelo respectivo Conselho de Saúde.

O Plano de Saúde compreende dois momentos: o da análise situacional e o

da definição dos objetivos, diretrizes e metas para o período de quatro anos. A

análise situacional

consiste no processo de identificação, formulação e

priorização de problemas em uma determinada realidade. O objetivo da análise situacional é permitir a identificação dos problemas e orientar a definição das

medidas a serem adotadas. No âmbito do planejamento em saúde, entende-se como problema

uma situação que se afasta, negativamente, de um estado desejado. Por exemplo: uma taxa de mortalidade infantil que supere os valores esperados

em função dos conhecimentos e das técnicas disponíveis. (BRASIL, 2009b, p.22).

76

Os eixos que orientam o processo da análise situacional e a definição dos

objetivos diretrizes e metas são as condições de saúde, os determinantes e

condicionantes e a gestão em saúde.

I - condições de saúde da população - estão concentrados os

compromissos e responsabilidades exclusivas do setor saúde. Para identificar os

principais problemas de saúde é necessário (1) desenhar o perfil demográfico,

socioeconômico e epidemiológico da população, cujos dados podem ser obtidos

em bancos de dados como IBGE, sistemas de informação, Sala de Situação,

entre outros e (2) abordar questões referentes a vigilância em saúde, atenção

básica, assistência ambulatorial especializada, assistência hospitalar, assistência

de urgência e emergência e assistência farmacêutica, ou seja, analisar a

organização, funcionamento, estrutura física, assistência prestada, recursos

humanos de cada um desses setores.

II - determinantes e condicionantes de saúde, em que estão concentradas

medidas compartilhadas ou sob a coordenação de outros setores, ou seja, a

intersetorialidade. Aqui deve ser analisada a integração do setor saúde com

outras políticas públicas como educação, meio ambiente, segurança, etc.

III - gestão em saúde. Este eixo concentra, entre outras, medidas que se

configuram essenciais à melhoria e/ou ao aperfeiçoamento da gestão na

respectiva esfera. Deve-se analisar a estrutura, organização e operacionalização

de questões relacionadas ao planejamento, gestão do trabalho e da educação em

saúde, participação social, informação em saúde,

descentralização/regionalização, financiamento e infra-estrutura física existente

bem como os projetos de investimento.

A Programação Anual de Saúde (PAS) é o instrumento que operacionaliza

as intenções expressas no Plano de Saúde, definindo o conjunto de ações

voltadas à promoção, proteção e recuperação da saúde, bem como às inerentes

a gestão do SUS na respectiva esfera de governo; Na PAS definem-se as ações

que, no ano específico, irão garantir o alcance dos objetivos e o cumprimento

das metas do Plano de Saúde; estabelecem-se as metas anuais (expressões

quantitativas das ações definidas) e os recursos orçamentários necessários ao

cumprimento da Programação. As ações são as medidas ou iniciativas concretas

a serem desenvolvidas e que deverão contribuir para o alcance dos objetivos e

das metas propostas no Plano de Saúde. Em síntese contem: (i) as ações anuais

77

que deverão contribuir para o alcance dos objetivos e metas do PS; (ii) as metas

anuais; e (iii) os recursos orçamentários necessários.

O Relatório Anual de Gestão é o instrumento que apresenta os resultados

alcançados com a execução da PAS e orienta eventuais redirecionamentos que se

fizerem necessários para o futuro. Deve conter o resultado da análise do

cumprimento das ações e metas da PAS, da execução física e orçamentária e as

recomendações ou ajustes para a PAS ou o PS. O RAG é também instrumento

das ações de auditoria, controle e avaliação. A avaliação deve envolver uma

análise acerca do processo geral de desenvolvimento do OS, além dos aspectos

qualitativos e quantitativos. Por fim deve também ser submetido à aprovação do

respectivo Conselho de Saúde.

Caderno 3 – Analisa a legislação acerca do planejamento público e propõe

adequações da legislação no que se refere ao planejamento no âmbito do SUS.

As leis e regulamentos que devem ser observados no processo de planejamento

no setor de saúde brasileiro são as que seguem:

• Constituição Federal de 1988.

• Emenda Constitucional 29/2000 que estabelece as vinculações de receitas

para a saúde.

• A Lei Complementar 101/2000 - Responsabilidade fiscal

• Lei N° 4.320/64 - Finanças e contabilidade pública

• Leis Orgânicas da Saúde – Lei N.o 8080/90 e Lei N.o 8142/90

• Lei N° 8212 de 24/07/1991 – Organização da seguridade social e plano de

custeio.

• Decreto N° 1651/95 – Sistema nacional de auditoria do SUS.

• Decreto N° 1232/94 – Transferência Fundo a fundo.

• Portaria N°. 399, de 22/2/2006 - divulga o Pacto pela Saúde.

• Portaria N° 1097 de 22 de maio de 2006 – define que a PPI da Assistência

a saúde seja um processo instituído no âmbito do SUS.

• Portaria N°. 699, de 30/3/2006 - regulamenta os Pactos pela Vida e de

Gestão.

78

• Portaria N°. 3.085/2006 - Regulamenta o Sistema de Planejamento do

SUS.

• Portaria N°. 3.332/2006 - Aprova orientações gerais relativas aos

instrumentos do PlanejaSUS e revoga a Portaria N°. 548/2001.

• Portaria Nº 3.176/2008 (PlanejaSUS) - Aprova orientações acerca da

elaboração, aplicação e fluxo do RAG.

Caderno 4 – Faz uma avaliação do desenvolvimento do Plano Nacional de Saúde

- 2004-2007 - Um pacto pela saúde no Brasil

Caderno 5 – Apresenta os resultados de pesquisa realizada, em nível nacional

acerca do Perfil da atividade de planejamento no Sistema Único de Saúde na

esfera municipal, revelando a capacidade de planejamento no âmbito municipal e

os problemas a serem enfrentados neste processo de retomada do

planejamento. Disponibiliza dados das quatro regiões do país norte, nordeste, sul

e centro-oeste no que se refere a: (1) inserção organizacional do planejamento;

(2) inserção da atividade de planejamento no processo de gestão; (3) adequação

da infra-estrutura e do suprimento logístico para a elaboração e

acompanhamento do planejamento; (4) situação do pessoal alocado na área do

planejamento; (5) aspectos facilitadores do processo de planejamento e (6)

aspectos limitadores do processo de planejamento.

No que se refere aos aspectos facilitadores e limitadores, os itens mais

citados ora como facilitador ora como limitador, diz respeito ao quadro de

pessoal em termos quantitativos e qualitativos (formação em planejamento),

estrutura física e logística, apoio institucional e acesso a informações e centro de

decisão.

Caderno 6 – Apresenta as orientações gerais referentes a estrutura e conteúdo

para elaboração da Programação Anual de Saúde (PAS) e Relatório Anual de

Gestão (RAG), bem como a legislação pertinente.

Segundo consta do caderno (BRASIL, 2009c), os três instrumentos básicos

do planejamento devem servir para apoiar o gestor na condução do SUS em sua

área de abrangência, possibilitar o provimento dos meios para o aperfeiçoamento

79

da gestão participativa e das ações e serviços prestados, apoiar a participação e

o controle social e subsidiar o trabalho de controle e auditoria.

Caderno 7 – Disponibiliza orientações e informações para a formulação de

políticas específicas de saúde, entendidas como “decisões de caráter geral,

destinadas a tornar públicas as intenções de atuação do governo e a orientar o

planejamento – no tocante a um determinado tema – em seu desdobramento em

outros instrumentos operacionais”. (BRASIL, 2009d, p. 13). Entende-se que os

instrumentos básicos do planejamento necessitam ser complementados pelas

demandas de setores, que diante de determinado problema formulam políticas

específicas ou temáticas, como por exemplo, Política de Atenção integral à saúde

do Homem, Política Nacional de Promoção da Saúde, Política Nacional de Atenção

Básica, Política Nacional de Medicamentos, etc. Essas políticas visam reduzir os

efeitos da descontinuidade administrativa própria das mudanças de estão e são

constituídas basicamente do propósito, diretrizes e definição de

responsabilidades das esferas de governo e órgãos e/ou setores. Representam a

parte mais geral do planejamento sem a necessidade de definir objetivos, metas

e recursos. A tradução dessas políticas ocorre por meio de planos de ação,

programas e projetos.

Como instrumento de planejamento, as políticas específicas – expressas na forma e pactuadas nos fóruns de negociação dos gestores e de participação social no SUS – são explicitadas, fundamentalmente, mediante o estabelecimento de diretrizes e de responsabilidades de setores, entidades e/ou organizações direta ou indiretamente envolvidos com o tema respectivo. O processo de formulação deve buscar, portanto, a mais ampla e efetiva participação possível de órgãos públicos, das instituições de ensino e pesquisa, da iniciativa privada, de entidades representativas dos profissionais e da sociedade civil envolvidas com o tema. (BRASIL, 2009d, p. 13)

A estrutura básica de uma política específica deve conter: introdução onde

são detalhados os fundamentos legais que orientam o tema objeto da política e

as questões que o envolvem; a justificativa e as bases legais para o seu

estabelecimento; o propósito (objetivo maior) que delimita o raio de ação da

política e constitui a base para a avaliação de sua efetividade ou impacto; as

diretrizes (linhas de ação a serem seguidas, fundamentos) para o alcance do

propósito; as responsabilidades institucionais (atribuições e competências) em

que são apresentadas as parcerias a serem buscadas com vistas à

80

intersetorialidade das intervenções necessárias; e os parâmetros para o seu

acompanhamento e avaliação.

Caderno 8 – Trata do monitoramento e da avaliação, entendendo

monitoramento como o “acompanhamento continuado de compromissos

(objetivos, metas e ações), explicitados em planos, programações ou projetos,

de modo a verificar se estes estão sendo executados conforme preconizado”. Já

a avaliação é conceituada como um processo que implica julgar, emitir um

julgamento de valor, tendo por base a análise do que foi realizado ou do

resultado obtido, comparando com um referencial considerado como o ideal a ser

alcançado. (BRASIL, 2009f, p. 13). Em ambos os casos procura-se identificar

pontos de fragilidade que exigem a adoção de medidas ou intervenções, visando

superar os desafios que impedem o avanço do que está proposto nos

instrumentos e ressaltar as avanços alcançados.

Tanto o monitoramento como a avaliação são partes constitutivas do

planejamento e na proposta não visam monitorar e avaliar resultados ou

impactos do plano ou da programação (que deve ser feito pelas áreas

específicas), nem o documento em si, mas sim fazer o monitoramento e a

avaliação do processo de formulação, do conteúdo e do uso desses

instrumentos básicos do PlanejaSUS.

A metodologia proposta é do monitoramento e avaliação qualitativos e da

auto-avaliação e tem por objetivo:

suscitar um processo de reflexão por parte dos que vivenciam o objeto monitorado e avaliado, captando

pontos de vista e percepções diferenciadas, bem como indicativos sobre intervenções ou medidas destinadas a incrementar potencialidades e superar limitações

identificadas. (BRASIL, 2009f, p. 16).

O resultado do monitoramento e da avaliação deve representar a

percepção dos envolvidos sobre o processo de formulação, sobre o

conteúdo e sobre o uso que vem sendo dado aos instrumentos do PlanejaSUS,

sem preocupação em verificar o 'certo' ou o 'errado' e contempla quatro

módulos:

Módulo 1 - O processo de planejamento desenvolvido na esfera de Gestão;

81

Módulo 2 - o processo de formulação dos instrumentos do PlanejaSUS (PS, PAS e

RAG);

Módulo 3 - o conteúdo do PS, da PAS e do RAG;

Módulo 4 – O processo de aplicação, uso prático do PS, da PAS e do RAG,

incluindo o monitoramento e a avaliação de processos e de resultados

O caderno apresenta também o detalhamento de cada um dos módulos,

bem como os procedimentos para implementar o controle e a avaliação na

respectiva esfera de gestão e a forma de consolidar e analisar os dados obtidos.

Caderno 9 – Disponibiliza o Plano Nacional de Saúde 2008/2009 – 2011

Caderno 10 – Compõe-se de um roteiro para a realização de curso de

atualização para o uso prático dos instrumentos do PlanejaSUS: PS, PAS e RAG.

Destina-se a orientar os atores envolvidos no processo de planejamento do SUS,

como trabalhadores, gestores e usuários.

Trata-se de um curso auto-dirigido composto de cinco unidades: Unidade

de Estudo 1 - Um olhar crítico sobre o processo de planejamento Unidade de

Estudo; 2 - o Plano de Saúde (PS) e o impacto do uso deste instrumento na

esfera de gestão; Unidade de Estudo 3 - a Programação Anual de Saúde (PAS) e

o impacto do uso deste instrumento na esfera de gestão; Unidade de Estudo 4 -

o Relatório Anual de Gestão (RAG) e o impacto do uso deste instrumento na

esfera de gestão; Unidade de Estudo 5 - avaliação de processos e produtos do

planejamento (PS, PAS e RAG). (BRASIL, 2010c).

Cada unidade é acompanha de textos específicos e exercícios práticos que

ajudam a consolidar as discussões e experienciar os processos de construção dos

instrumentos básicos do planejamento e o próprio monitoramento e avaliação.

82

7. Apontamentos finais

Ao concluir este trabalho faço alguns apontamentos sobre o

planejamento na área da saúde no Brasil mais como hipóteses ainda a serem

comprovadas do que propriamente conclusões que possam ser entendidas como

definitivas.

(1) Há uma retomada do planejamento na esfera pública em nível

nacional. Exemplos disso são o Plano de Aceleração do Crescimento (PAC) em

nível geral e a criação do Sistema de Planejamento do SUS, o PlanejaSUS, no

campo da saúde;

(2) Apesar de a Constituição Federal, de 1988, instituir a obrigatoriedade

da elaboração de Planos nacional, estadual e municipal na gestão pública, houve

um interregno de quase 20 anos no desenvolvimento do planejamento na esfera

pública. Este interregno de deu em face da Reforma do Estado, colocada em

prática na década de 1990, que mudou as faces do Estado, introduziu a

administração gerencial/empresarial no seu interior e tornou o Estado um

gerente e regulador mais do que um planejador e executor. Junto com isso, no

campo do planejamento público e do planejamento em saúde em particular, a

lógica que predominou também foi a empregada pelas empresas, onde se

estabelecem metas e objetivos no nível mais elevado da gestão para serem

cumpridos pelos outros níveis sob pena de sanções e punições;

(3) A tradução da lógica da administração gerencial/empresarial no âmbito

dos serviços públicos não se deu com todas as características que compõe a

nova proposta de organização flexível do trabalho na fábrica – o toyotismo.

Absorveu deste algumas características, como por exemplo, a produtividade no

trabalho, mas manteve a lógica da administração taylorista, hierarquizada. Junto

com essa perspectiva manteve a visão do planejamento como ato técnico,

elaborado centralmente sem a participação dos atores que vão executar as

ações, no caso os trabalhadores do SUS, e os que vão sofrer as ações, os

usuários do sistema;

(4) A proposta de planejamento contida nos cadernos do PlanejaSUS,

apesar de em alguns momentos ressaltar a importância do planejamento

participativo, ascendente, no geral reflete uma perspectiva normativa do

planejamento na medida em que concentra o processo em um grupo de

profissionais que constroem os planos a partir de trabalhos de técnicos. O

83

aspecto político do planejamento – que consiste na definição primeira da imagem

objetivo do sistema de saúde que se quer – não é contemplada nos processo de

construção dos instrumentos. O controle social aparece muito mais como

legitimador do processo, chamado para aprovar os instrumentos elaborados em

instâncias administrativas da gestão pública, do que propriamente como espaço

político de definição dos rumos do sistema em cada esfera de gestão respectiva;

Desse processo emergiram algumas dúvidas e questionamentos que

servirão como motivação para trabalhos futuros: Como romper com a lógica

estabelecida? O PlanejaSUS aponta para a superação do planejamento normativo

e a lógica empresarial de gestão no âmbito do Estado? Em que medida a

desmistificação do planejamento com a utilização de técnicas e procedimentos

simples, acessíveis a todos os trabalhadores e usuários do SUS pode ajudar a

romper com essa lógica? Como viabilizar um planejamento ascendente no campo

da saúde? As conferências de saúde (pré-conferencias, conferencia municipal,

estadual e nacional) podem servir a este propósito?

Para finalizar gostaria de destacar que este trabalho se constitui em uma

primeira aproximação ao tema, cujo principal resultado é o desejo de continuar

aprofundando os estudos sobre a temática do planejamento em nível teórico e

também no campo prático-operacional.

84

8. Referências

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BRASIL, Ministério da Saúde. Sistema de planejamento do SUS: uma construção coletiva. Organização e funcionamento. 3. Ed. Brasília, D.F. 2009a (Série

cadernos de planejamento vol. 1).

BRASIL, Ministério da Saúde. Sistema de planejamento do SUS: uma construção

coletiva. Instrumentos Básicos. 2. Ed. Brasília, D.F. 2009b (Série cadernos de planejamento vol. 2).

BRASIL, Ministério da Saúde. Sistema de planejamento do SUS: uma construção coletiva. Estudo sobre o arcabouço legislativo do planejamento da saúde.

Brasília, D.F. 2008a (Série cadernos de planejamento vol. 3).

BRASIL, Ministério da Saúde. Sistema de planejamento do SUS: uma construção coletiva. Avaliação do desenvolvimento do Plano Nacional de Saúde - 2004-2007: um pacto pela saúde no Brasil. Brasília, D.F. 2007 (Série cadernos

de planejamento vol. 4).

BRASIL, Ministério da Saúde. Sistema de planejamento do SUS: uma construção coletiva. Perfil da atividade de planejamento no Sistema Único de Saúde -

Resultados da pesquisa – esfera municipal. Brasília, D.F. 2008b (Série cadernos de planejamento vol. 5).

http://www.pralmeida.org/05DocsPRA/1277HistorPlanejBrasil.pdf

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6).

BRASIL, Ministério da Saúde. Sistema de planejamento do SUS: uma construção coletiva. Formulação de políticas específicas de saúde. Brasília, D.F. 2009d (Série cadernos de planejamento vol. 7).


coletiva. Monitoramento e avaliação: processo de formulação, conteúdo e uo dos instrumentos do planejamento. Brasília, D.F. 2010a (Série cadernos de planejamento vol. 8).


coletiva. Plano nacional de saúde / PNS 2008/2009-2011. Brasília, D.F. 2010b (Série cadernos de planejamento vol. 9).

BRASIL, Ministério da Saúde. Sistema de planejamento do SUS: uma construção coletiva. Curso de atualização para o uso prático dos instrumentos do

PlanejaSUS: PS, PAS e RAG. Brasília, D.F. 2010c (Série cadernos de planejamento vol. 10).

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