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A U D I E N C I A N A C I O N A L
Sala de lo Contencioso-Administrativo SECCIÓN TERCERA
Núm. de Recurso: 0000380/2016 Tipo de Recurso: PROCEDIMIENTO ORDINARIO Núm. Registro General: 00384/2016 Demandante: UNIVERSIDAD DE SANTIAGO DE COMPOSTELA Procurador: D. JUAN CARLOS ESTÉVEZ FERNÁNDEZ-NOVOA Letrado: D. XOAN CARLOS MONTES SOMOZA Demandado: MINISTERIO DE ECONOMIA Y COMPETITIVIDAD Abogado Del Estado Ponente IIma. Sra.: Dª. LUCÍA ACÍN AGUADO
S E N T E N C I A Nº:
IImo. Sr. Presidente: D. JOSÉ FÉLIX MÉNDEZ CANSECO Ilmos. Sres. Magistrados: D. FRANCISCO DIAZ FRAILE Dª. ISABEL GARCÍA GARCÍA-BLANCO Dª. LUCÍA ACÍN AGUADO Dª. ANA MARÍA SANGÜESA CABEZUDO
Madrid, a trece de febrero de dos mil dieciocho.
Visto por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la
Audiencia Nacional el presente recurso tramitado con el número 380/2016 seguido a
instancia de la UNIVERSIDAD DE SANTIAGO DE COMPOSTELA representada por
el Procurador D. Juan Carlos Estévez Fernández-Novoa y defendida por el letrado
Don Xoan Carlos Montes Somoza, contra inicialmente la desestimación por silencio
administrativo posteriormente ampliado a la resolución de 7 de junio de 2017 de la
DATA DE NOTIFICACIÓN: 26/02/2018
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Secretaría de Estado de Investigación, Desarrollo e Innovación -Ministerio de
Economía y Competitividad-, desestimatoria de recurso de reposición contra la
resolución de la misma autoridad de 20 de abril de 2015 de reintegro parcial de
ayuda en el proyecto de investigación con referencia BFU2007-60662. Ha sido parte
demandada la Administración General del Estado, representada y asistida por el Sr.
Abogado del Estado. La cuantía de este recurso asciende a 48.565,83 euros.
ANTECEDENTES DE HECHO
ÚNICO: El 14 de abril de 2016, la parte actora interpuso recurso contencioso-
administrativo contra la desestimación por silencio administrativo del recurso de
reposición interpuesto contra la resolución de la misma autoridad de 20 de abril de
2015 de reintegro parcial de ayuda en el proyecto de investigación con referencia
BFU2007-60662 ante esta Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia
Nacional donde fueron turnadas a la sección tercera. Admitido a trámite y una vez
recibido el expediente administrativo, se emplazó a la parte actora a fin de que
formalizara la demanda, lo que así hizo el 14 de julio de 2016 en la que solicitó “se
dicte sentencia por la que con estimación del recurso presentado se declare la
nulidad de pleno derecho de dicha resolución de reintegro; con imposición de costas
a dicha Administración si se opusiere a la pretensión”
Emplazado el Abogado del Estado para que contestara la demanda presentó
escrito el 11 de agosto de 2016 en el que solicitó la desestimación del recurso, con
imposición de costas a la parte recurrente.
Solicitado el recibimiento a prueba y practicada la declarada pertinente y
presentadas conclusiones quedaron el 17 de noviembre de 2016 las actuaciones
conclusas
Dictada el 7 de junio de 2017 resolución desestimatoria expresa y ampliado el
recurso a la misma, se presentaron por las partes nuevos escritos de demanda y
contestación, señalándose para votación y fallo el 6 de febrero de 2018.
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VISTOS los artículos legales citados por las partes y demás de general y
pertinente aplicación, y siendo Ponente la Ilma. Sra. Dª Lucía Acín Aguado,
Magistrada de la Sección.
FUNDAMENTOS DE DERECHO
PRIMERO: El acto recurrido es la resolución de 7 de junio de 2017 de la
Secretaría de Estado de Investigación, Desarrollo e Innovación -Ministerio de
Economía y Competitividad-, desestimatoria de recurso de reposición interpuesto
contra la resolución de la misma autoridad de 20 de abril de 2015 de reintegro
parcial de la ayuda concedida por resolución de 4 de octubre de 2007 de la
Secretaria de Estado de Universidades e Investigación para el proyecto de
investigación con referencia BFU2007-60662 y denominación “Correlatos neurales
de procesos cognitivos en la corteza premotora ventral de primates” por importe total
de 242.000 euros, siendo el importe del reintegro de 35.460,86 euros de principal y
13.104,97 intereses de demora (lo que hace un total de 48.565,83 euros).
SEGUNDO: La primera cuestión a resolver es determinar si el procedimiento
esta caducado. A estos efectos son relevantes las siguientes fechas: el acuerdo de
inicio del procedimiento es de fecha 20 de mayo de 2014, notificado a la recurrente
el 10 de junio de 2014, y la resolución de reintegro es de fecha 20 de abril de 2015,
notificada a la recurrente el 26 de mayo de 2015.
La parte recurrente alega que se ha producido la caducidad del procedimiento
dado que se ha superado el plazo de 12 meses previsto en el artículo 42.4 de la Ley
E 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones (LGS) ya que la fecha del
acuerdo de inicio del procedimiento de reintegro es el 20 de mayo de 2014 mientras
que la fecha de notificación de la resolución de dicho procedimiento es la de 26 de
mayo de 2015.
El Abogado del Estado considera que no se ha producido la caducidad ya que si
tenemos en cuenta las fechas de las notificaciones de esas resoluciones no ha
transcurrido en plazo de doce meses establecido legalmente para poder admitir que
el procedimiento ha caducado.
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El artículo 42.4 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de
Subvenciones (en adelante LGS) dispone que el plazo máximo para resolver y
notificar la resolución del procedimiento de reintegro de subvenciones será de doce
meses desde la fecha del acuerdo de iniciación, con la consecuencia de que si
transcurre dicho plazo máximo para resolver sin que se haya notificado la resolución
expresa, se producirá la caducidad del procedimiento.
Conforme establece el precepto mencionado, las fechas de inicio y fin de
cómputo del plazo de doce meses son, respectivamente, la del acuerdo de inicio y la
de notificación de la resolución; por lo que se ha superado el plazo legal indicado. En
efecto, la fecha del acuerdo de inicio del procedimiento de reintegro es la de 20 de
mayo de 2014, mientras que la fecha de notificación de la resolución de dicho
procedimiento es la de 26 de mayo de 2015. No consta resolución alguna de
suspensión o ampliación de plazo de tramitación del procedimiento, ni tampoco hace
referencia la Administración a que existan dilaciones imputables a la entidad
beneficiaria, debiendo señalar al respecto que el plazo de alegaciones que se
concede al beneficiario se computa y está integrado en el total de 12 meses que la
LGS contempla en orden a la caducidad del procedimiento.
TERCERO: Partiendo que ha transcurrido el plazo de caducidad establecido para
el procedimiento de reintegro, al haberse superado el plazo de 12 meses desde la
fecha del acuerdo de incoación hasta la notificación de la resolución de reintegro
procede examinar cuales son las consecuencias del transcurso de ese plazo.
El artículo 42.4 de la Ley 38/2003 establece que “Si transcurre el plazo para
resolver sin que se haya notificado resolución expresa, se producirá la caducidad del
procedimiento, sin perjuicio de continuar las actuaciones hasta su terminación y sin
que se considere interrumpida la prescripción por las actuaciones realizadas hasta la
finalización del citado plazo”.
La parte recurrente con base en ese artículo, pretende se declare la nulidad de la
resolución de 20 de abril de 2015 de reintegro parcial de la subvención, por hallarse
caducado el procedimiento en el momento de su notificación. El Abogado del Estado
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considera que no puede entenderse que el procedimiento haya caducado con la
consecuencia que le quiere atribuir la recurrente de nulidad de la resolución de
reintegro, teniendo en cuenta lo establecido en la Sentencia del Tribunal Supremo
de 30 de julio de 2013 (recurso 213/2012) que señala que los efectos de la
caducidad se circunscriben a que el plazo de doce meses no computará como
interrupción para la prescripción, sin que la caducidad afecte a la validez de la
resolución tardía que ponga fin al procedimiento de reintegro.
En relación a esta cuestión esta sección ha dictado recientes sentencias en las
que separándose de forma motivada del criterio establecido en la sentencia del
Tribunal Supremo de 30 de julio de 2013 dictada en el recurso 213/2012, (es una
única sentencia que no tiene entidad de conformar jurisprudencia mediante
reiteración tal como exige el artículo 1.6 del Código Civil), ha interpretado el citado
artículo 42.4 de la Ley 38/2003 en consonancia con la regulación general de la
caducidad contenida en las normas de procedimiento administrativo común - artículo
92.3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, y, ahora, artículo 95.3 de la Ley
39/2015, de 1 de octubre-, atribuyendo plenitud de efectos al instituto de la
caducidad del procedimiento, no solamente el de enervar la interrupción de la
prescripción sino también el efecto de invalidar la actuación administrativa realizada
cuando el procedimiento está caducado.
Ahora bien, en este recurso no nos vamos a pronunciar sobre si la caducidad
tiene el efecto de invalidar la actuación administrativa realizada cuando el
procedimiento está caducado ya que por auto del Tribunal Supremo de 29 de junio
de 2017 (recurso 2054/2017) se ha admitido el recurso de casación preparado por la
Administración General del Estado contra la sentencia de 9 de febrero de 2017 de
esta sección tercera de la Sala de lo Contencioso- Administrativo de la Audiencia
Nacional dictada en el procedimiento ordinario núm. 15/2016 en el que se mantenía
el criterio que hemos expuesto. En ese auto se ha declarado que presenta interés
casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia “determinar si el artículo
42. 4 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, debe ser
interpretado en el sentido de que transcurrido el plazo de caducidad establecido para
el procedimiento de reintegro podrá la Administración seguir las actuaciones hasta la
terminación del procedimiento y dictar una resolución tardía, conllevando la
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caducidad únicamente la consecuencia de que las actuaciones caducadas no
interrumpen la prescripción, o si, por el contrario, la caducidad comporta la
finalización del procedimiento y la nulidad o invalidez de la resolución tardía, sin
perjuicio de que pueda acordarse la incoación de un nuevo procedimiento siempre
que no haya transcurrido el plazo de prescripción”.
Por tanto en este recurso partiendo de que es pacífico que el efecto de la
caducidad es que el plazo de 12 meses no computará como interrupción de la
prescripción, procede exclusivamente examinar si la caducidad determina en este
caso la prescripción del derecho a liquidar el reintegro. En el caso de que así se
considere se estimaría el recurso y se anularía la resolución de reintegro, siendo por
tanto irrelevante determinar si además la caducidad comporta la finalización del
procedimiento y la nulidad de la resolución tardía.
CUARTO: Considera la parte actora que la caducidad del procedimiento ha
producido la prescripción del derecho de la Administración al reintegro de la
subvención.
El artículo 39.1 de la LGS establece que prescribirá a los cuatro años el derecho
de la Administración a reconocer o liquidar el reintegro. El artículo 39.2 LGS dispone
que dicho plazo se computará “a) Desde el momento en que venció el plazo para
presentar la justificación por parte del beneficiario o entidad colaboradora...”. Por
otra parte el artículo 39.3 establece que el cómputo del plazo de prescripción se
interrumpirá: a) Por cualquier acción de la Administración, realizada con
conocimiento formal del beneficiario o de la entidad colaboradora, conducente a
determinar la existencia de alguna de las causas de reintegro. b) Por la interposición
de recursos de cualquier clase, por la remisión del tanto de culpa a la jurisdicción
penal o por la presentación de denuncia ante el Ministerio Fiscal, así como por las
actuaciones realizadas con conocimiento formal del beneficiario o de la entidad
colaboradora en el curso de dichos recursos. c) Por cualquier actuación fehaciente
del beneficiario o de la entidad colaboradora conducente a la liquidación de la
subvención o del reintegro”.
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Procede en primer lugar determinar cúal es la fecha de inicio del plazo de
prescripción. La parte recurrente alega que el plazo de presentación de la
justificación –fecha límite- venció en fecha 31 de marzo de 2011 conforme se deriva
de la resolución de 4 de octubre de 2007 de concesión de la ayuda, en la que se
establece que “...será obligatoria la presentación de la justificación económica...
entre el 1 de enero y el 31 de marzo siguientes a cada anualidad natural”. La
Administración en la resolución que resuelve el recurso de reposición no cuestiona
que el reintegro aquí impugnado corresponde a la anualidad de 2010 ya que se
limita a indicar que la entidad presentó la justificación de los gastos ejecutados
durante el año 2007 en abril de 2008, los ejecutados durante el año 2008 en marzo
de 2009, los ejecutados en 2009 en febrero de 2010 y los ejecutados en 2010 el 31
de marzo de 2011. Por otra parte en el acuerdo de inicio del procedimiento de
reintegro y en la resolución que acuerda el reintegro los conceptos retirados se
corresponden a 3 facturas que solo se identifican por un numero pero no se indica a
que anualidad corresponde el gasto. Por lo tanto dado que la Administración no ha
identificado a que anualidad corresponden los gastos retirados y no ha cuestionado
la afirmación del recurrente que el reintegro corresponde a gastos de la anualidad
de 2010, la fecha límite de justificación sería el 31 de marzo de 2011, fecha a partir
de la cual se computaría el plazo de 4 años.
La cuestión a examinar si en ese período (31 de marzo de 2011 a 31 de marzo
de 2015) se ha producido algún acto interruptivo de la prescripción.
En ese plazo existe un procedimiento caducado (acuerdo de inicio de 20 de
mayo de 2014, resolución de reintegro de 20 de abril de 2015, notificada a la
recurrente el 26 de mayo de 2015). La consecuencia de la declaración de caducidad
del procedimiento de reintegro es que el plazo de 12 meses que tenía la
Administración para resolver el procedimiento no computará como interrupción de la
prescripción y por tanto no se considera interrumpida la prescripción por las
actuaciones realizadas en ese plazo en los procedimientos caducados al
establecerlo expresamente el artículo 42.4 de la Ley 38/2003. En este caso por tanto
el siguiente acto con virtualidad de interrumpir la prescripción se produjo el 26 de
mayo de 2015 que es la fecha en que el recurrente tiene conocimiento de la
resolución de 20 de abril de 2015 de reintegro. En esa fecha salvo que hubiera otro
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acto interruptivo de la prescripción realizado antes del 31 de marzo de 2015 ya
habría prescrito el derecho de la Administración a liquidar el reintegro.
Considera la parte recurrente que no tienen efecto interruptivo de la prescripción
en el presente caso las actuaciones que califica de “control financiero” que
finalizaron mediante “informe definitivo” de 14 de septiembre de 2011 ya que si se
inician actuaciones de control financiero y se propone por parte de la Intervención
General de la Administración General del Estado inicio de procedimiento de
reintegro si este no se inicia en el plazo de 1 mes conforme al artículo 96 del
Reglamento de la Ley 38/2003 General de Subvenciones aprobado RD 887/2006 (
en adelante RLGS) “No se considerará interrumpida la prescripción por las
actuaciones de control financiero de las que la propuesta de inicio del procedimiento
trajera causa”. En este caso el “informe definitivo” fue realizado en fecha 14 de
septiembre de 2011. Sin embargo, el acuerdo de inicio del procedimiento de
reintegro se dictó en fecha 20 de mayo de 2014 es decir más de dos años después,
con lo que transcurrió en exceso el plazo de un mes que señala el precepto
indicado. La consecuencia del transcurso de dicho plazo es que no puede
considerarse interrumpida la prescripción por las actuaciones de control financiero
que finalizaron con ese informe definitivo con base a las cuales se inició el
procedimiento de reintegro.
Afirma la Administración que en este caso no es aplicable el artículo 96 del
RLGS aprobado por RD 887/2006 al no haberse iniciado el procedimiento de
reintegro como consecuencia del informe emitido por la Intervención General de la
Administración del Estado en el ejercicio de control financiero de subvenciones sino
de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 94.1 del RGLS para requerir el reintegro
del importe remanente no justificado una vez finalizada la ejecución de la obra y que
establece que “En el acuerdo por el que se inicie el procedimiento de reintegro,
deberán indicarse la causa que determina su inicio, las obligaciones incumplidas y el
importe de la subvención afectado”.
El recurrente alega que esa afirmación se contradice con el contenido del propio
acuerdo de inicio del procedimiento, en el que expresamente se hace referencia a
que es consecuencia de la visita de verificación. Así en el Anexo I del acuerdo de
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inicio del procedimiento se relacionan las 3 facturas no aceptadas, haciéndose
constar en todas ellas como motivo del reintegro “Gasto no elegible. Visita de
verificación de la SGGEP. Informe definitivo de fecha 14/09/2011”. Efectivamente
como señala la recurrente esos gastos se han considerado no elegibles como
consecuencia de la visita de verificación e informe definitivo. La parte recurrente
alega que el informe definitivo de 14 de septiembre de 2011 se ha dictado en un
procedimiento de control financiero, extremo que esta Sala desconoce y que no
puede comprobar ya que no consta incorporado al expediente el informe definitivo,
sino solo un documento aportado por la parte al interponer el recurso de reposición
en que se acuerda remitir al recurrente el citado informe (folio 120 del expediente
administrativo). Es importante conocer la naturaleza de ese informe ya que solo si
se trata de un informe de control financiero en el que se proponga por parte de la
Intervención el inicio de procedimiento de reintegro y este no se inicie en el plazo de
un mes “No se considerará interrumpida la prescripción por las actuaciones de
control financiero de las que la propuesta de inicio del procedimiento trajera causa”
(artículo 96 RLGS).
El problema es que en este caso el expediente administrativo remitido por la
Administración a salvo de la “justificación de gastos realizados e informe de
seguimiento” aportados por la Universidad correspondientes a esas anualidades en
las fechas indicadas (abril 2008, febrero de 2010, 31 de marzo de 2011) sólo
constan las actuaciones correspondientes al procedimiento de reintegro que hemos
declarado caducado pero no constan los informes a los que se hace referencia en el
acuerdo de incoación y resolución de reintegro en base a los cuales se han
considerado esas facturas como gastos no elegibles ya que solo se hace referencia
en el acuerdo de inicio y la resolución de reintegro a un “informe definitivo” que no se
aporta. Tampoco consta la “justificación revisada de 29 de noviembre de 2011”.
Teniendo en cuenta todas estas circunstancias y que no es al recurrente sino a la
Administración a la que correspondía aportar el expediente administrativo completo,
y acreditar que existe un acto interruptivo de la prescripción ( no consta el informe
definitivo de 14 de septiembre de 2011 ni la justificación revisada de 29 de
noviembre de 2011), procede considerar que no consta acreditado que exista un
acto interruptivo de la prescripción en ese período (31 de marzo de 2011 a 31 de
marzo de 2015).
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Por lo tanto correspondiendo el reintegro aquí impugnado a la anualidad de 2010,
y no constando desde que finalizó el plazo para presentar la justificación por parte
del beneficiario ( 31 de marzo de 2011) ningún acto interruptivo de la prescripción en
el plazo de 4 años a partir de dicha fecha, el cómputo de aquel plazo de prescripción
venció en fecha 31 de marzo de 2015, fecha en que no se había dictado ni notificado
la resolución de reintegro, por lo que en el momento en que se dictó y notificó la
misma ya había transcurrido el plazo de prescripción.
En consecuencia procede anular la resolución de reintegro ya que en el momento
en que se dictó y notificó la resolución de la Secretaría de Estado de Investigación,
Desarrollo e Innovación -Ministerio de Economía y Competitividad de 20 de abril de
2015 había prescrito el derecho de la Administración a liquidar el reintegro.
QUINTO: Al estimarse el recurso, las costas causadas se imponen a la
demandada, de acuerdo con el criterio del vencimiento objetivo que establece el
artículo 139.1 de la LJCA, en la redacción dada por Ley 37/2011.
Vistos los preceptos legales citados,
FALLAMOS
ESTIMAR el recurso contencioso administrativo interpuesto por la
representación procesal de la UNIVERSIDAD DE SANTIAGO DE COMPOSTELA
contra la resolución de 7 de junio de 2017 de la Secretaría de Estado de
Investigación, Desarrollo e Innovación -Ministerio de Economía y Competitividad-,
desestimatoria de recurso de reposición interpuesto contra la resolución de la misma
autoridad de 20 de abril de 2015 de reintegro parcial de ayuda en el proyecto de
investigación con referencia BFU2007-60662, que se anulan por no ser conformes a
derecho. Las costas se imponen a la Administración General del Estado.
La presente sentencia es susceptible de recurso de casación, que deberá
prepararse ante esta Sala en el plazo de 30 días contados desde el siguiente al de
su notificación; en el escrito de preparación del recurso deberá acreditarse el
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cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 89.2 de la Ley de la
Jurisdicción justificando el interés casacional objetivo que presenta.
Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.