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A multiplicidade do agir público: o caso do Programa Um Milhão de Cisternas
Documento para su presentación en el VIII Congreso Internacional en Gobierno,
Administración y Políticas Públicas GIGAPP. (Madrid, España) del 25 al 28 de
septiembre de 2017.
Maria Cecília Gomes Pereira
Fundação Getulio Vargas, Escola de Administração de Empresas de São Paulo
(FGV-EAESP), Brasil
Resumo:
Este artigo discute a multiplicidade do agir público a partir da análise de um programa
de distribuição de água no semiárido brasileiro: o Programa Um Milhão de Cisternas
(P1MC). O P1MC é implementado por uma rede de organizações da sociedade civil por
meio de parcerias com atores estatais e do mercado. Para analisá-lo, recorro ao conceito
de ação pública que abrange não somente as atividades estatais, mas também as ações
realizadas pelos membros do público, tanto colaborativas como de pressão. A partir de
pesquisa qualitativa, com a adoção do método da praxiografia, conclui-se que o P1MC
se constitui como uma ação pública do "público" para o "público" tanto colaborativa
como de pressão que apresenta as seguintes características: fluidez, capilaridade e
flexibilidade.
Palavras chave: ação pública; agir público; acesso à água; semiárido brasileiro.
1. Introdução
Este artigo discute a multiplicidade do agir público, explorando o conceito de
ação pública a partir da análise de um programa de distribuição de água no semiárido
brasileiro. O conceito de ação pública abrange não somente as atividades estatais, mas
também as ações realizadas pelos membros do público, tanto colaborativas como de
pressão (Dréze; Sen, 1989). O conceito engloba ações de governos para o "público", do
"público" para o "público", e do "público" pressionando governos. Um dos princípios
centrais deste texto é que o agir público não é monopólio do Estado.
O programa aqui analisado é o Programa Um Milhão de Cisternas (P1MC). O
P1MC tem como objetivo promover o acesso à água potável para populações rurais
difusas, por meio da construção de cisternas de placas para a captação de água de chuva,
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abrangendo processos de formação e de mobilização. Desde sua criação, em 2000, o
programa já construiu 605.667 cisternas, beneficiando 2.464.789 pessoas em todo o
semiárido brasileiro (ASA, 2017).
O P1MC foi criado pela Articulação Semiárido Brasileiro (ASA), uma rede composta
por mais de 1000 organizações da sociedade civil, contando com o apoio de diversos atores do
mercado, do Estado e de organismos internacionais. O P1MC ganhou escala por meio de uma
parceria com o governo brasileiro, no âmbito de um programa de combate à pobreza.
Este estudo é baseado em uma pesquisa qualitativa e no método da praxiografia.
Praxiografia (praxiography), termo cunhado por Mol (2002), é uma abordagem de
pesquisa orientada pela prática. Práticas podem ser definidas como combinações de
atividades mentais e corporais, artefatos e conhecimentos implícitos (Bueger, 2014). O
pressuposto deste trabalho é que realidades não são explicadas pelas práticas e crenças,
mas sim produzidas por elas (Law, 2004).
Foi feita revisão bibliográfica, análise documental e entrevistas semiestruturadas
com atores-chave, entre 2013 e 2016. Além disso, foi realizada pesquisa de campo em
Apodi e Caraúbas, no estado do Rio Grande do Norte, entre agosto e setembro de 2015.
As técnicas de pesquisa adotadas foram: observação participante, conversas livres,
entrevistas abertas e semiestruturadas. Ao todo, 56 entrevistas abertas e
semiestruturadas foram realizadas e diversas conversas livres e observações de práticas
foram registradas em diários de pesquisa de campo.
2. Ação pública: a multiplicidade do agir público
O conceito de ação pública provém do campo de estudos do desenvolvimento
(Dréze; Sen, 1989; Mackintosh, 1992; Wield, 1999; Harriss, 2001) e também de parte
da literatura francesa e belga que questiona a hegemonia da ideia de política pública
(Thoenig, 1997, 2005; Laborier; Trom, 2003; Laborier, 2003; Delvaux, 2007;
Lascoumes; Galès, 2012), sendo incorporado e trabalhado por autores latino-americanos
(Cabrero-Mendoza, 2005; França Filho et al., 2006; Spink; Alves, 2008; Spink; Best,
2009; Ventura, 2010; Spink, 2013a, b; Spink; Silva, 2014).
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O ponto de partida do conceito de ação pública é que o público não é monopólio
estatal. Dréze e Sen (1989), no livro Hunger and Public Action, apresentam a seguinte
definição:
Por ação pública, nós definimos não apenas as atividades do Estado, mas
também ações sociais realizadas pelos membros do público - tanto
'colaborativas' (por meio de cooperação cívica) como 'de oposição'
(adversarial) (por meio de crítica social e oposição política). [...] o alcance da
ação pública vai muito além das ações do Estado, e envolve o que é feito pelo
público - não meramente para o público. Nós também argumentamos que a
natureza e a eficácia das atividades do Estado podem deteriorar-se muito
facilmente na ausência de vigilância e ativismo públicos (DRÉZE; SEN,
1989: vii).
Dréze e Sen (1989) destacam que o público não é uma entidade homogênea.
Existem divisões relacionadas à classe, ocupação, gênero, comunidade e cultura. O
público é heterogêneo e a ação pública envolve conflitos cooperativos e disputas.
Adotar o conceito de ação pública, como destaca Spink (2013b:49), é
[...] uma maneira de reconhecer este horizonte mais amplo do agir público,
sua complexidade e também suas contradições - porque a distribuição de
quem recebe o que, onde e de qual maneira não é necessariamente igualitária
e muito menos equitativa.
Para Laborier e Trom (2003), a
ação pública é entendida num sentido amplo, de modo a cobrir a atividade
dos poderes públicos e, mais amplamente, qualquer atividade articulada num
espaço público e necessitando de uma referência a um bem comum
(Laborier; Trom, 2003: 11).
Os autores destacam que esta definição permite reunir dentro de um mesmo
quadro analítico as atividades relacionadas ao exercício do poder público e as atividades
de cidadãos que buscam agir em prol da vida coletiva e do bem comum (Laborier;
Trom, 2003). Mackintosh (1992), no entanto, define ação pública incluindo ações que
não necessariamente são para o bem comum, que podem partir, por exemplo, de
organizações do público que visam interesses privados e setoriais. Para o autor, a
manipulação coletiva e proposital do ambiente público para fins privados constitui ação
pública.
[...] usando uma ampla definição de ação pública. Nós incluímos na esfera
pública as ações não apenas de Estados e organizações que buscam promover
o bem público e assistir desfavorecidos, mas também grupos de poderosos
que buscam influenciar a esfera pública para seus próprios fins. Tais grupos
podem incluir partidos políticos, e também grupos de empresas (como
comerciantes colusivos) que buscam manipular estruturas de mercado para
vantagem própria. Manipulação coletiva e intencional do ambiente público
constitui ação pública, seja através de legislação, lobbying, auto organização
ou fraudar o mercado. Isso faz o conceito de ação pública consideravelmente
mais amplo que o de 'política pública' (policy) (Mackintosh, 1992:5).
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Thoenig (1997), por sua vez, define ação pública como a "maneira como uma
sociedade constrói e qualifica problemas coletivos e elabora respostas, conteúdos e
processos para abordá-los" (Thoenig, 1997: 28). A ênfase é dada à sociedade em geral e
não somente à esfera institucional do Estado.
Para Spink e Alves (2008), a ação pública é uma área de múltiplas interseções,
colaborativas e/ou conflituosas, entre ação governamental e política pública, por um
lado, e movimentos sociais e ação comunitária, por outro; e entre noções institucionais
de público e aquelas noções mais práticas que emergem de coletividades, comunidades
e movimentos de base. A ação pública é mais do que a mera junção de política pública e
ação social, já que existem várias noções de público e de ação ligadas a diferentes
formas de poder. Nessa perspectiva, a ação pública representa uma arena híbrida (Spink;
Alves, 2008). Arenas híbridas são "espaços compostos de elementos incongruentes e
desenhados a partir de fontes heterogêneas" (Spink; Best, 2009:7). Spink (2012) destaca
que cada vez mais o espaço de ação pública é híbrido, complexo e com muitos fios que
mal se conectam, apenas se intercruzam. Na ação pública estão presentes diversas
organizações com diferentes práticas organizacionais, lógicas de ação, modos de agir e
linguagens (Spink, 2012).
A ação pública, seguindo a definição de Dréze e Sen (1989), abrange formas de
pressão a governos, como protesto, ativismo público e manifestações. A pressão e o
ativismo públicos podem influenciar e até determinar ações de governos ao visibilizar
problemas negligenciados, apresentar demandas e propostas de ação, e cobrar para que
ações sejam executadas (Dréze; Sen, 1989).
Nessa linha, mas adotando o conceito de civic driven change, Fowler e Biekart
(2011, 2012) exploram como mudanças sociais ocorrem por meio da ação direta de
cidadãos, em diferentes domínios, para além da divisão Estado, sociedade civil e
mercado. Já Hirschman (1982), em seu livro intitulado "Shifting involvments: private
interest and public action", busca entender os processos de mudança no envolvimento
das pessoas em assuntos públicos e em interesses privados, definindo "[...] ação pública,
a ação no interesse público que se empenha para a felicidade pública – referindo-se a
ações na esfera política e ao envolvimento de cidadãos em assuntos comunitários e
cívicos" (Hirschman, 1982: 6).
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As ações feitas "pelo" público "para" o público também são uma forma de ação
pública (Dréze; Sen, 1989) e, inclusive, bastante antiga. Spink (2013b) cita, por
exemplo, as Santas Casas de Misericórdia que datam da chegada portuguesa no Brasil
no século XVI, e a Cruz Vermelha criada na segunda metade do século XIX.
Esse amplo escopo da ação pública possibilita refletir sobre novas práticas, que
ganharam visibilidade em processos de experimentação democrática, como redes,
parcerias e fóruns deliberativos (Spink; Alves, 2008; Spink, 2014). No Brasil, a partir da
Constituição Federal de 1988, mecanismos de participação, como, por exemplo, os
conselhos municipais e os orçamentos participativos proliferaram. No âmbito local,
houve a emergência de novos arranjos institucionais entre atores do Estado, da
sociedade civil e do setor privado na formulação e implementação de programas e
projetos para resolução de problemas coletivos (Farah, 2001). Considerando essas
dinâmicas e os diferentes arranjos e formas de ação sobre os assuntos públicos, Spink
(2013a) argumenta que:
Talvez uma maneira de ampliar o foco fosse relocalizar a temática da política
pública para a discussão sobre ação pública em geral, especialmente no
Terceiro Mundo, onde a multiplicidade das versões de ação é maior. Se
entendermos ação pública não somente em relação às atividades do setor
público, mas incluindo os diversos arranjos entre governo e sociedade
presentes na formulação e gestão do agir público e a pressão de novas
instâncias da sociedade civil e a provisão de serviços próprios pelas
comunidades (Spink; Best, 2009), segue que é aqui que precisamos
aprofundar nossas investigações (Spink, 2013a:180).
O conceito de ação pública diferencia-se do de política pública à medida que
amplia o campo de análise e engloba variadas possibilidades de ação para além da
governamental. Thoenig (1997) argumenta que a noção de política pública carrega uma
representação particular do mundo e dos fenômenos sociais: como se as autoridades
políticas e administrativas legítimas ocupassem uma posição, se não de monopólio, ao
menos hegemônica no tratamento dos problemas públicos.
Existem várias definições de política pública (Souza, 2006; Farah, prelo) e todas
elas têm como eixo central tratar de uma ação do Estado, apresentando, em linhas
gerais, as seguintes características: a política é elaborada ou decidida por autoridade
formal legalmente constituída; a política é um conjunto de decisões, relacionadas com a
escolha de fins e meios como resposta a problemas e necessidades coletivas; implica
ação ou inação, fazer ou não fazer, constituindo-se em um curso de ação e não apenas
uma decisão singular; e, por fim, são produtos de ação que têm efeitos no sistema
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político e social (Saravia, 2006; Farah, prelo). Em algumas definições é feita referência
a atores não estatais como participantes dos processos de políticas públicas (Subirats et
al., 2008; Farah, prelo).
Como objeto de investigação, a política pública geralmente se caracteriza pelo
estudo do trabalho de autoridades investidas de legitimidade institucional que são
responsáveis por atividades que vão desde a definição e seleção de prioridades de
intervenção até a tomada de decisões, implementação e avaliação (Thoenig, 1997),
embora este processo seja mais normativo que real, já que na prática é mais confuso
(Colebatch, 2006; Hill, 2006).
O conceito de política pública, seus pressupostos e boa parte de seus modelos de
análise foram produzidos nos EUA, apresentando, muitas vezes, limites quando
mobilizados para outros países. Colebatch (2006) chama a atenção para as diferenças
entre a abordagem mainstream de política pública de origem norte americana, com as
práticas que ocorrem em outros sistemas políticos. O autor destaca que há uma
desconexão entre as práticas e a literatura, isto é, entre o trabalho que faz a política e as
teorias (Colebatch, 2006). Spink (2013a) argumenta que o problema não é onde a noção
emergiu, pois ideias nascem em algum lugar e podem ser disseminadas e adaptadas.
O problema é outro: de cair no erro de presumir que, ao usarmos a expressão
"política pública", estaremos automaticamente falando de um país onde haja
uma democracia consolidada com direitos extensivos, uma prática de
representação efetiva e uma relação aberta entre Estado, sociedade e
comunidades de saber no que tange à discussão de ações governamentais. Em
outras palavras, nossa discussão sobre políticas públicas precisa incluir a
questão: o que quer dizer estudar e usar a linguagem de políticas públicas em
países como o Brasil, onde muitas dessas dimensões continuam bastante
frágeis? (Spink, 2013:168-169).
Já no contexto francês, Thoenig (1997) destaca que o conceito de ação pública
reflete certa insatisfação com o ponto de vista estreito, institucional e estado-centrista
que presidiu a ortodoxia da política pública. Segundo o autor, o surgimento da
expressão envolve o descobrimento empírico de que governos não têm o monopólio do
político, nem do trabalho em relação aos assuntos públicos, seu tratamento e gestão. O
autor, em texto mais recente, enfatiza que:
O serviço público na tradição da common law, bem como a administração
pública na perspectiva do direito romano não detêm o controle monopolístico
do manejo dos assuntos públicos, desde a lei e a ordem, a proteção contra
incêndios e as políticas ambientais até a educação, os usos da terra e os
benefícios sociais. Desenhos institucionais híbridos e estatutos legais vagos
são prática comum. [...] Algumas entidades não-governamentais, como
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empresas, associações ou grupos de cidadãos, têm papel importante no
fornecimento de bens coletivos, com grande freqüência sem disporem de
mandato formal para isso. O Estado está longe de ser senhor e deter o
controle exclusivo dos assuntos públicos, desde a definição do que deva ser
objeto de ação até o desenho e a implementação das ações em si (Thoenig,
2007:13).
Nesse sentido, Spink (2013a) propõe ir além da linguagem da política pública,
apresentando os seguintes questionamentos:
Devemos persistir no argumento implícito de que toda ação (feita e não feita)
deve ser enquadrada na linguagem da política pública? Ou devemos aceitar
que a linguagem da política pública seja somente uma entre uma
multiplicidade de ontologias que apresentam diferentes Estados e sociedades,
diversas relações e várias maneiras de performar o político? [...] Nesse
sentido, e como estratégia metodológica e analítica, optar pela cacofonia
performática poderia ser mais adequado do que aceitar a hegemonia
automática e articuladora da política pública. Caminhamos talvez para arenas
mais híbridas, nas quais diferentes linguagens de ação e diversas economias
políticas se entrecruzam, às vezes, dentro de uma postura de coabitação e,
outras vezes, de conflito direto (Spink, 2013a:179).
Spink e Silva (2014) argumentam que a política pública é apenas uma entre
muitas formas de discorrer sobre assuntos públicos. Embora seja uma expressão
presente em discursos, livros, jornais e artigos, até pouco tempo não era comum falar de
políticas públicas. O conceito começou a ser usado no Brasil somente a partir de
meados da década de 1980, mas ainda assim de maneira solta e incipiente (Spink; Silva,
2014). Também não era uma expressão usada na Inglaterra até 1970, nem na Espanha
até 1980 (Spink; Silva, 2014). Mesmo nos EUA, país onde se concentra grande parte da
produção acadêmica sobre o tema, a ideia de política pública tornou-se um eixo
articulador somente após a Segunda Guerra Mundial (Spink, 2013b). Contudo, isso não
significa que antes dessas datas governos não agiam com relação a assuntos públicos
(Spink; Silva, 2014; Farah, no prelo). Agiam, porém a linguagem do “fazer público” era
outra.
Spink e Silva (2014) propõem trabalhar com a ideia de linguagens de ação
pública para reconhecer as diferentes formas de lidar com assuntos públicos para além
da noção hegemônica de política pública. Nessa perspectiva, planejamento, orçamento,
direitos, participação, governança, mobilização, ações de caridade, filantropia,
protestos, entre outros conceitos são linguagens de ação pública. Entre as diversas
linguagens estão aquelas ligadas às ações do público para o público, e formas de pressão
a governos, seguindo definição de ação pública de Dréze e Sen (1989), assim como
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abarcam complexos arranjos entre governos, cidadãos, empresas e organizações da
sociedade civil.
As vantagens da abordagem de ação pública, segundo Spink (2014), são romper
com o modelo ordenado de ação governamental, que geralmente é retratado pelo uso
dominante da expressão política pública, e abrir para um campo de forças muito mais
dinâmico e não consensual que abarca ações de governos para cidadãos, ações de
cidadãos para cidadãos e ações de cidadãos pressionando governos. Desse modo,
chama-se a atenção para diferentes papéis e conexões possíveis entre organizações
(Spink, 2014). Cabrero-Mendoza (2005), por sua vez, destaca que a perspectiva de ação
pública permite explorar os pontos de interseção entre ação governamental e ação
social. Não reduz a visão de público apenas ao governamental e tampouco restringe a
visão de coletivo apenas à sociedade. É uma perspectiva que busca superar a
interpretação exclusiva do pertencimento institucional dos atores e tenta interpretar os
pontos de encontro e desencontro destes e suas diferentes formas de interação (Cabrero-
Mendoza, 2005).
É importante ressaltar que o conceito de ação pública não nega, nem busca
reduzir, o papel do Estado, mas reconhece a complexidade e os múltiplos atores
envolvidos nos problemas coletivos, destacando que nem tudo que é público se restringe
à ação estatal. O Estado tem sim papel chave em várias esferas de ação como na
redução da pobreza e das desigualdades e em outros âmbitos, como demonstram a
consolidação do Estado de Bem Estar Social na Europa pós Segunda Guerra Mundial e
a Constituição Federal de 1988 no Brasil (Spink, 2013b). No entanto, nem por isso o
público deixou de realizar suas possibilidades de ação, considerando a complexidade
das questões públicas, a invisibilidade de alguns temas e a inação estatal diante de
alguns problemas. A perspectiva de ação pública também não partilha dos pressupostos
neoliberais em relação ao papel do Estado, e tampouco propõe que a provisão de
serviços públicos deva ser realizada por organizações da sociedade civil. Igualmente
não nega o conceito de política pública. Apenas mostra um quadro mais amplo e as
diversas possibilidades de ação que não se limitam à linguagem da política pública
(Spink, 2013a).
O conceito de ação pública contempla diversas formas de agir público. No
entanto, não traz consigo uma teoria que permita analisar este escopo ampliado. Os
defensores desse conceito enfatizam a necessidade de ir além das ferramentas
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tradicionais da ciência política e da análise de políticas públicas, assim como recorrer a
conceitos e teorias de outras disciplinas. O ponto comum é evitar a adoção de modelos
simplificadores e lineares, mas não há um acordo sobre um quadro conceitual e teórico
para lidar com a complexidade e as diferentes formas de ação pública (Thoenig, 2005;
Delvaux, 2007).
3. O Programa Um Milhão de Cisternas (P1MC): uma ação pública do "publico"
para o "público"
O P1MC constituiu-se como uma ação pública do "público" para o "público",
com apoio do governo federal, por meio da Articulação Semiárido Brasileiro (ASA).
Um conjunto de eventos possibilitou a sua criação, envolvendo diversas organizações,
materialidades e negociações.
O principal evento que impulsionou a criação do P1MC foi a realização do
Fórum Paralelo da Sociedade Civil à 3ª Conferência das Partes da Convenção de
Combate à Desertificação e à Seca (COP3) da Organização das Nações Unidas (ONU),
realizado em novembro de 1999, em Recife (PE). Durante esse fórum, as organizações
que constituíram a ASA promoveram várias atividades e debates sobre propostas de
políticas permanentes de convivência com o semiárido, incluindo o acesso à água. Na
área externa do evento, construíram, inclusive, uma cisterna de placas para demonstrar o
funcionamento do sistema de captação de água de chuva.
Em uma das atividades, as organizações convidaram o então Ministro do Meio
Ambiente (MMA) para participar do evento. Na ocasião, o ministro conheceu a cisterna
de placas, interessando-se muito pela tecnologia. As organizações da sociedade civil
propuseram uma ação de construção de cisternas de captação de água de chuva em todo
o semiárido. O ministro assumiu publicamente o compromisso de apoiar uma ação
experimental. A partir de então, começaram as negociações para o desenvolvimento de
uma ação colaborativa entre a recém criada ASA e o MMA. Os membros da ASA
começaram a discutir o que fariam, como relatou um entrevistado:
Já que nós temos o apoio, vamos fazer o seguinte: vamos fazer uma
campanha nacional para forçar o governo a fazer um programa de construção
de cisternas. Fazer uma campanha de publicidade, de televisão, etc., para
forçar o governo para ele fazer um programa de construir cisternas. Então, o
papel da gente seria somente induzir o governo a fazer o programa e o
governo faria o programa. Aí eu fui muito chato nessa hora com o pessoal
[...] O governo vai fazer qualquer coisa e vai inclusive estragar o
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trabalho que nós estamos fazendo que é um trabalho de disseminar uma
prática de convivência com o semiárido. Uma prática de gestão de
recursos hídricos, não é uma cisterna só, é como você convive no
semiárido com dignidade, com progresso, etc. [...] Vamos fazer o seguinte:
vamos fazer nós, nós fazemos o projeto de construção de um milhão de
cisternas como se nós fossemos fazer o projeto com todas as
características e as idiossincrasias das ONGs, ou seja, nós vamos
trabalhar tudo. (Entrevistado 1, grifos nossos).
As decisões iniciais de criação do P1MC não foram realizadas em gabinetes de
governos, por autoridades administrativas e políticas legítimas, como políticos,
burocratas e outros atores estatais, mas sim por organizações da sociedade civil. Uma
característica importante do processo de criação do programa é que não havia um centro
decisório, mas sim um processo coletivo de decisões compartilhadas baseadas em
experiências anteriores e nas práticas das organizações. Não há um único ator com papel
central, mas sim diversos atores. Ninguém age sozinho (Mol, 2010). Como destaca
Latour (2005), uma ação envolve um coletivo híbrido, é um efeito relacional que não se
reduz à intenção de um único ator. Essa é uma das características constitutivas do
P1MC.
Pouco tempo depois houve uma reunião entre representantes da ASA e do
MMA, na qual foi acordada a realização de um projeto piloto de construção de 500
cisternas e também a elaboração de uma proposta de programa para todo o semiárido.
As organizações da sociedade civil integrantes da ASA começaram a construir as
cisternas e, ao mesmo tempo, a elaborar o P1MC por meio de várias reuniões, encontros
e seminários microrregionais e estaduais (ASA, 2002). O convênio com o MMA de 500
cisternas foi concluído com êxito em 2001. No mesmo ano, a Agência Nacional de
Águas (ANA) celebrou um novo convênio com a ASA para a construção de 12.400
cisternas, com início em agosto de 2001 e término em julho de 2003 (ANA, 2002). O
convênio com a ANA também abarcava a criação de uma Organização da Sociedade
Civil de Interesse Público (OSCIP) (ANA, 2002), com a finalidade de ser a figura
jurídica responsável pela execução do P1MC, sendo criada, em 2002, a Associação
Programa Um Milhão de Cisternas (AP1MC) (ASA, 2002).
Os convênios celebrados com o MMA e a ANA foram cruciais para a elaboração
do programa e a experimentação de processos, práticas e dinâmicas organizativas. O
P1MC foi sendo formulado enquanto era implementado. A versão final do programa
com a proposta completa, metodologia, desenho institucional, custos, etc., foi finalizada
em 2002 (ASA, 2002). Os processos de formulação e de implementação foram
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simultâneos. As dinâmicas de criação do programa foram complexas, envolvendo
diferentes atores, com processos de idas e vindas, interdependências, e não uma
sequência bem ordenada, desde a formação da agenda até a implementação. O modelo
racional e a noção de ciclo de política pública são de pouca utilidade para a análise do
P1MC, uma vez que seus processos não foram lineares.
A criação do P1MC e a sua continuidade podem ser analisadas à luz dos
argumentos de Lindblom (1959) em The Science of "Muddling Through", no qual o
autor questiona a utilidade do modelo racional de decisão para lidar com problemas
complexos. O método racional é sequencial e caracteriza-se pela definição de objetivos
e valores, análise de meios e fins, seleção de soluções, análise de todas as variáveis
relevantes e baseia-se em teorias. Em contraste a esse método, Lindblom (1959)
argumenta que em situações complexas, o método de comparações limitadas sucessivas
(successive limited comparisons) é recorrentemente usado, consistindo em um processo
contínuo de construção a partir da situação atual, passo a passo, de forma gradativa,
considerando experiências anteriores e abrangendo ajustes e mudanças incrementais
(Lindblom, 1959). Estas características do método de comparações limitadas sucessivas
estão presentes no P1MC.
3.1 Desenho do programa, estrutura de execução e gestão
O desenho do P1MC foi inspirado em projetos anteriores de construção de
cisternas desenvolvidos por ONGs e Igrejas, englobando seis componentes:
mobilização, capacitação, controle social, comunicação, fortalecimento institucional e
construção de cisternas (ASA, 2002).
A cisterna é construída por pedreiros da região, bem como pela própria família
que a recebe. A participação da família na construção é a contrapartida no processo com
o objetivo de gerar maior apropriação da tecnologia.
Desde o início, a proposta era que o P1MC seria formulado, gerido e
implementado pela sociedade civil. Para tanto, a ASA estruturou um modelo de gestão e
execução descentralizado, envolvendo múltiplos atores, em diferentes momentos e
lugares do programa, conforme esboçado na Figura 1.
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Figura 1 – Estrutura de gestão política e administrativa do P1MC
Fonte: FEBRABAN (2005, s/p).
A estrutura é composta por unidades de gestão e execução, subordinadas à
estrutura política da ASA, que compreende a ASA nacional e as ASAs estaduais. A
Unidade Gestora Central (UGC) é responsável pela captação de recursos, gestão e
prestação de contas, assim como pelo acompanhamento do P1MC em todo o semiárido,
respondendo técnica e juridicamente perante os financiadores. A UGC atua como um
elo entre as organizações envolvidas e os financiadores. A UGC é a AP1MC (ASA,
2002).
Para facilitar a captação de recursos públicos, a AP1MC se qualificou como
OSCIP, podendo, portanto, celebrar termos de parceria com o poder público. Logo
abaixo da AP1MC estão as Unidades Gestoras Microrregionais (UGMs) que
inicialmente eram responsáveis pela gestão e coordenação do programa em
microrregiões, acompanhando e supervisionando o trabalho das Unidades Executoras
Locais (UELs). As UGMs são ONGs, fóruns, dioceses, federações, clubes de serviços,
cooperativas, entre outras organizações da sociedade civil de base territorial com
experiência em execução de projetos.
Já no âmbito local, as Comissões Executivas Municipais (CEMs) são
responsáveis por escolher as comunidades e famílias a serem atendidas, bem como
supervisionar a execução do programa. As CEMs são compostas por representantes de
associações de agricultores/as, sindicatos de trabalhadores/as rurais, igrejas, ONGs,
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movimentos de mulheres e outras organizações da sociedade civil de base local (ASA,
2002, 2003). As Unidades Executoras Locais (UELs), por sua vez, eram responsáveis
pela execução direta do programa no município, sendo uma das organizações
integrantes da CEM eleita para tal função (ASA, 2003).
Essa estrutura de execução descentralizada, envolvendo múltiplos atores locais e
territoriais é o que garante a capilaridade do P1MC, fazendo com que ele chegue em
muitos lugares e às mais diversas comunidades rurais dispersas.
O P1MC é uma ação pública, cujo conteúdo, processos e estrutura de execução e
gestão foram inteiramente formulados por organizações da sociedade civil, baseando-se
em experiências anteriores. Todo o programa foi construído em torno de uma solução já
validada e considerada exitosa – a captação de água de chuva em cisterna de placas –,
considerando os processos de mobilização e de formação. Esse desenho foi sendo
formulado, testado e adaptado a partir do que Lindblom (1959) denominou de método
de comparações sucessivas. Tal processo continuou à medida que o programa foi se
expandindo.
3.2. Do projeto piloto à implementação em todo o semiárido
Em 2003, foi lançado o Programa Fome Zero, sob coordenação do Ministério
Extraordinário de Segurança Alimentar e Combate à Fome (MESA) e uma parte do
orçamento previsto para o programa foi destinado ao financiamento do P1MC. Contudo,
não era possível financiar a compra itens cruciais para a execução do programa como
computadores e veículos. Estes itens estavam previstos no componente de
fortalecimento institucional do programa.
O problema foi contornado por meio de parceria com a Federação Brasileira de
Bancos. A Federação disponibilizou recursos para a montagem de estrutura operacional
de 52 UGMs e da UGC, bem como para a construção de 10 mil cisternas. Além disso,
contratou uma empresa de consultoria para apoiar a ASA na estruturação inicial do
programa em termos de gestão financeira, contábil e administrativa, e na busca de
outros parceiros (Febraban, 2005).
O MESA celebrou o primeiro termo de parceria com a AP1MC, em julho de
2003. Com a criação do Ministério do Desenvolvimento Social (MDS), em 2004, em
14
sua substituição, foi designada a ação orçamentária “Construção de Cisternas para
Armazenamento de Água” no Plano Plurianual (PPA) 2004-2007 e o termo de parceria,
celebrado em 2003, foi continuado por meio de aditivos.
O P1MC foi crescendo gradativamente e ao mesmo tempo, a ASA expandiu suas
parcerias com diversas organizações tais como: Santander, Petrobras, Fundação Banco
do Brasil, Banco do Nordeste, Companhia de Desenvolvimento dos Vales do São
Francisco e do Parnaíba, Sebrae, Fundação Avina, Oxfam, Organização das Nações
Unidas para a Educação, a Ciência e a Cultura (UNESCO), Programa das Nações
Unidas para o Desenvolvimento, Catholic Relief Service, Agência Espanhola de
Cooperação Internacional para o Desenvolvimento, entre outras (ASA, 2011).
O P1MC foi se constituíndo como uma ação pública de natureza híbrida, uma
vez que estão envolvidas múltiplas organizações (Spink; Alves, 2008; Spink; Best,
2009; Spink, 2013a, 2014) e diversas materialidades, das quais destacam-se a água e a
cisterna de placas sendo, portanto, um coletivo híbrido no sentido atribuído por Latour
(1994, 2012).
3.3 A relação entre a ASA e o governo federal: mudanças incrementais no P1MC,
conflitos e disputas
A relação entre a ASA e o governo federal é cheia de idas e vindas, conflitos e
disputas. Ao longo do tempo, o programa foi passando por mudanças incrementais
(Lindblom, 1959) fruto da interferência de diversos órgãos governamentais, sobretudo
os de controle. Além disso, houve vários problemas e interrupções do programa,
principalmente em função de alterações das regras de repasse e uso de recursos públicos
para organizações da sociedade civil.
Uma delas ocorreu em 2005, quando foi feito o 6º aditivo ao 1º termo de
parceria, no qual foi estabelecida a necessidade de observar o Decreto nº 5.504, de
2005, que determinava que as OSCIPs deveriam realizar pregão eletrônico para a
aquisição de bens e serviços quando utilizassem recursos públicos (Brasil, 2005). A
ASA teve dificuldades em atender aos requisitos de licitação na modalidade de pregão
eletrônico, pois isso implicaria a centralização das compras de materiais pela AP1MC,
não podendo mais ser feita de forma descentralizada pelas UGMs e UELs, como
15
normalmente ocorria. Isso fez com que o programa ficasse paralisado por cerca de dois
meses (TCU, 2006).
Diante da identificação desse obstáculo, houve uma flexibilização das regras
relativas à aquisição de materiais por parte do MDS e da Secretaria do Tesouro
Nacional, do Ministério da Fazenda. Isto demonstra uma abertura por parte das
instituições governamentais para a revisão de regras de forma a viabilizar o
desenvolvimento de programas para um segmento da população tradicionalmente
excluído. Além disso, mostra as diferentes lógicas organizacionais e a tendência de que
as regras feitas para a administração pública sejam exigidas para as organizações da
sociedade civil, o que pode levar a inviabilização de processos. Essa foi uma das muitas
interrupções na transição entre aditivos e termos de parceria, gerando atrasos e
dificuldades na execução do programa.
À medida que o P1MC foi se expandindo, não apenas diversas organizações da
sociedade civil o moldavam, mas também diferentes atores governamentais. O
programa foi sendo (re)feito na relação com o governo federal, passando por ajustes e
mudanças incrementais, principalmente a partir da interferência dos órgãos de controle.
A partir de 2005, o TCU e a Controladoria Geral da União (CGU) começaram a
fiscalizar o P1MC. Entre agosto e novembro daquele ano, o TCU realizou uma auditoria
operacional em 28 municípios de nove estados do semiárido, identificando problemas,
melhorias proporcionadas pelas cisternas, e boas práticas. O TCU formulou um
conjunto de recomendações, prescrevendo alterações de processos e de práticas do
programa (TCU, 2007).
Entre as recomendações ao MDS, constavam realizar um levantamento para
dimensionar o número de famílias sem acesso à água, desenvolver estudos para definir
as regiões mais carentes e prioritárias para a construção de cisternas, e validar se as
famílias atendidas se enquadravam nos critérios do público-alvo da ação – famílias de
baixa renda elegíveis ao Programa Bolsa Família (TCU, 2006a).
Em outubro de 2007, chegou ao fim o primeiro termo de parceria celebrado em
2003, após vários aditivos. Para a assinatura de um novo termo, seria necessário que o
MDS analisasse as prestações de contas de todo o período, processo que poderia levar
meses, gerando uma longa interrupção e descontinuidade das ações do programa. Com o
objetivo de pressionar o governo federal para a viabilização de novo termo de parceria
16
em tempo hábil, a ASA realizou uma mobilização em novembro de 2007, em Feira de
Santana (BA). Cerca de 5.000 pessoas participaram, desde agricultoras/es, equipes de
organizações da sociedade civil, militantes de movimentos sociais, até representantes de
agências de cooperação internacional e políticos locais. A mobilização também tinha o
objetivo de celebrar a marca de mais de um milhão de pessoas atendidas pelo P1MC. O
então secretário da Sesan/MDS participou do evento e afirmou que até o final daquele
ano seria celebrado um novo termo de parceria (ASA, 2007).
Esse evento ilustra que o P1MC é uma ação pública tanto colaborativa como de
pressão (Dréze; Sen, 1989), característica esta que o fortalece. Essa foi a primeira
manifestação pública da ASA para pressionar o governo federal. O ato surtiu efeito na
viabilização de processos e, em dezembro de 2007, o MDS celebrou um novo termo de
parceria com a AP1MC. No entanto, pouco tempo depois, a CGU determinou que a
AP1MC deveria executar diretamente o programa, não podendo repassar recursos
públicos para que outras organizações da sociedade civil o fizessem. O modelo gerava
dificuldades na prestação de contas e não havia legislação que desse respaldo a esse
formato de rede, como relatou um ex-gestor da Sesan em entrevista realizada. Houve
outra tensão entre diferentes lógicas, da ASA e do órgão de controle interno.
Essa mudança nas regras levou à paralisação do P1MC por cerca de cinco meses
em 2008, gerando instabilidade e atrasos, assim como perda de pessoal qualificado,
como destacou um dos membros da coordenação executiva da ASA. Diante da
impossibilidade de a ASA seguir a recomendação da CGU, novamente houve
flexibilização das regras, mas com repercussões consideráveis no programa. A AP1MC
deveria selecionar e contratar as UGMs por meio de editais de chamada pública e essas
seriam as responsáveis pela gestão dos recursos e execução direta. A AP1MC teve que
mudar o seu estatuto e a estrutura de implementação do P1MC foi modificada. A figura
da UELs deixou de existir, embora as organizações da sociedade civil de base local
continuassem participando da Comissão Executiva Municipal (CEM) e dos processos
de implementação, porém não mais recebendo recursos para executar diretamente e
realizar procedimentos tais como a compra de materiais, contratação de pessoal, entre
outras atividades. Além disso, poderia ocorrer de a organização da sociedade civil
vencedora da chamada pública não ser integrante da ASA.
As mudanças e adaptações no arranjo do P1MC foram fruto, sobretudo, de
intervenções de órgãos de controle e menos de decisões de gestores da Sesan/MDS. A
17
atuação desses últimos era principalmente de mediação e convencimento para que
processos pudessem ser viabilizados dentro do governo federal, como relatado por um
ex-gestor das ações de acesso à água do MDS:
O trabalho da secretaria todo esse tempo..., porque o que acontece os gestores
mudam, os entendimentos mudam, o governo muda. Então, todo o trabalho
foi sempre, sempre de convencer os diversos órgãos, os órgãos de
controle, os órgãos internos, de convencer que a parceria é uma parceria
exitosa. [...] Hoje não, hoje parece que é uma coisa mais consensual, mas até
o início de 2011 era um pouco assim: 'olha, nem toda ONG é corrupta, nós
temos a nossa aqui que funciona e tal'. [...] Tem um processo de
convencimento interno. (Entrevista 4, grifos nossos).
A Sesan/MDS realizava um papel de mediação e de negociação com outros
órgãos governamentais e com a ASA para viabilizar o financiamento do P1MC. Afinal,
governos são formados por diversos atores com diferentes agendas, orientações,
prioridades e lógicas (Lindblom, 1959; Colebatch, 2006), de modo que negociações,
diálogo e busca de consensos mínimos são essenciais para que os processos possam se
desenrolar. Além disso, há uma questão importante que é o controle do uso de recursos
públicos repassados para organizações da sociedade civil. Há diversos atores envolvidos
direta ou indiretamente no P1MC, com suas lógicas, entendimentos, legitimidade e
capacidade de interferir no programa, gerando desdobramentos em sua execução na
ponta.
Em julho de 2011, o governo federal lançou o Programa Água para Todos com o
objetivo de universalizar o acesso à água nas áreas rurais, no âmbito do Plano Brasil
Sem Miséria (PBSM). A meta era atender 750 mil famílias, com acesso precário à água,
em todo o semiárido até o final de 2014. Para alcançar a meta, a cisterna foi eleita como
principal tecnologia. Contudo, seria necessário dobrar o número de cisternas de placas
construídas nos oito anos anteriores (Campos; Alves, 2014).
Para o alcance da meta em quatro anos, houve a decisão de distribuir cisternas de
plástico polietileno sob a responsabilidade do Ministério da Integração Nacional (MI).
A ASA imediatamente se manifestou contrária a essa decisão do governo federal e
lançou, em novembro de 2011, a campanha "Cisterna de Plástico/PVC - Somos
Contra!" (ASA, 2011a). O principal argumento contrário à cisterna de plástico,
destacado em entrevistas e em documentos da ASA (2011a, b), é que ela reproduz a
lógica de combate à seca à medida que concentra recursos, não se adapta às
características da região, nem está calcada em um processo de formação e mobilização
para a convivência com o semiárido.
18
No final de 2011, o MDS decidiu interromper a parceria com a ASA, justamente
quando o governo federal se propôs a universalizar o acesso à água para consumo
humano no semiárido. Como havia outra alternativa tecnológica – a cisterna de plástico
– o Programa Água para Todos não deixaria de ser implementado.
Um dos termos de parceria entre a ASA e o MDS para execução do P1MC já
havia sido encerrado no início daquele ano e o outro termo estava próximo ao término.
Para a continuidade, era necessário celebrar um novo termo de parceria, seguindo as
novas regras, assim como avaliar as prestações de contas ainda não analisadas. Nesse
momento, o posicionamento do alto escalão do MDS foi que não iriam dar continuidade
à parceria com a ASA e que iriam priorizar o repasse de recursos para estados e
municípios construírem cisternas de placas. Um dos membros da ASA fez o seguinte
relato:
Nós da ASA tínhamos entregado a prestação de contas, agora o ministério
não tinha gente para analisar. Então, não analisou. Aí ao não analisar,
bloqueou a possibilidade de fazer novos convênios conosco, de acordo com o
decreto [Decreto nº 7.568/2011]. [...]. Nessa época, nós caracterizamos como
um rompimento, porque nós tivemos lá e o governo disse: 'nós não vamos
fazer mais ações de cisternas com vocês. Podemos reavaliar a questão no
próximo ano'. Rapaz, se é por aí, nós não queremos reavaliar, nós
queremos data, se não tem data para reavaliar, então para nós vocês
romperam a relação ASA e MDS. E jogamos na imprensa a perspectiva
do rompimento. E foi bom, porque fez com que o governo apressasse a
análise das prestações de contas e trabalhasse na criação de condições
internas para retomar o processo. Aí foram seis meses, sete meses, uma
coisa assim para retomar. (Entrevista 2, grifos nossos).
A ASA publicou uma nota, após reunião no MDS, tornando público que o
governo não iria continuar apoiando o P1MC (ASA, 2011c). A notícia do rompimento
do MDS com a ASA gerou bastante repercussão. A ASA se articulou com vários
aliados e parceiros em busca de reverter esse quadro. Em 20 de dezembro de 2011,
realizou uma manifestação na ponte sobre o Rio São Francisco que liga Petrolina (PE) a
Juazeiro (BA), reunindo cerca de 15 mil participantes, desde agricultores/as,
sindicalistas, membros de diversas organizações da sociedade civil, até aliados e
políticos locais. A manifestação tinha o objetivo de pressionar o governo federal a
retomar a parceria com a ASA e a não distribuir cisternas de plástico.
No mesmo dia, o MDS enviou um comunicado à ASA convocando seus
representantes para uma reunião. O MDS voltou atrás em sua decisão e retomou o apoio
à ASA, trabalhando para agilizar processos internos para celebrar novos termos de
parceria. No entanto, a decisão do governo federal de distribuir cisternas de plástico foi
19
mantida. A meta do Programa Água para Todos foi dividida da seguinte forma: 450 mil
cisternas de placas e 300 mil de polietileno.
Esse evento, assim como o de 2007, demonstra a importância de ações de
pressão no âmbito dessa ação pública. Dréze e Sen (1989) argumentam que a vigilância
e o ativismo públicos são maneiras de garantir a efetividade das ações do Estado.
A pressão política desempenha um papel importante na determinação de
ações empreendidas por governos [...]. O esclarecimento público pode, assim,
ter a função tanto de chamar atenção para problemas que de outra forma são
negligenciados, como apressar ações corretivas por parte de governos que
enfrentam pressão crítica. (Dréze; Sen, 1989, p. 19).
Pressionar e criticar o governo federal foi muito importante para a continuidade
do P1MC em 2012. As formas de pressão e ativismo público são mecanismos da ASA
para negociar com o governo e obter respostas, usando espaços públicos e sua
capacidade de mobilizar milhares de pessoas. O P1MC é uma ação pública que envolve
tanto relações colaborativas com o governo federal como relações de oposição e
pressão, conforme definição de Dréze e Sen (1989). Essa dupla característica do P1MC
é central para compreender a sua criação e continuidade ao longo do tempo.
O P1MC retomou suas atividades após cerca de sete meses de interrupção.
Enquanto isso teve início o processo de compra e distribuição de cisternas de plástico.
Entretanto, a chegada da cisterna de plástico envolveu resistências e conflitos, assim
como a própria tecnologia gerou efeitos não previstos. O que talvez o Ministério da
Integração Nacional (MI) não contava era que as cisternas de polietileno iriam entortar,
afundar e murchar após curto período de uso, em vários estados por onde foram
distribuídas. Muitas delas tiveram que ser substituídas. Embora o MI tenha enfatizado a
durabilidade e a qualidade do material das cisternas de plástico (MI, 2011, 2012), elas
geraram efeitos inesperados, colocando em xeque a sua viabilidade e adequação ao
semiárido.
A cisterna de placas e a de plástico tornaram-se duas materialidades em disputa
em discursos, propostas, documentos e práticas da ASA e do governo federal. O que
não se esperava é que a cisterna de plástico iria deformar e não resistir às condições
ambientais da região, apresentando reduzida durabilidade. Ela acabou não dando certo,
não se adaptando ao semiárido, embora isso não tenha sido reconhecido oficialmente
pelo governo federal.
20
Esse choque de materialidades no âmbito do Programa Água para Todos mostra
que materialidades estão envolvidas em escolhas, possibilitam que ações sejam
executadas, geram efeitos inesperados e tornam-se mediadoras inventivas, como destaca
Mol (2008).
3.4 Reflexões sobre o P1MC: arranjo e suas principais características
Em 2013, o governo federal instituiu o Programa Nacional de Apoio à Captação
de Água de Chuva e Outras Tecnologias Sociais de Acesso à Água – Programa
Cisternas (Lei nº 12.873/2013 e Decreto nº 8.038/2013). Desde 2003, havia ações
orçamentárias para celebração de termos de parceria com a ASA, mas não havia
nenhuma legislação específica.
O novo arcabouço foi construído pela Sesan/MDS em diálogo com a ASA e
outros parceiros. A nova legislação facilita os processos de celebração de parceria,
contratação, execução e prestação de contas. Uma das principais mudanças é a
possibilidade de formalizar contratos de prestação de serviços por dispensa de licitação
com entidades privadas sem fins lucrativos previamente credenciadas pelo MDS. É
formulado um edital e contrato uniformizado para construção de cisternas e outras
tecnologias de captação de água de chuva, seguindo a metodologia realizada pela ASA,
sendo determinado o valor unitário de cada tecnologia. Os valores variam entre os
estados do semiárido. A prestação de contas, por sua vez, tem foco em resultados
(Campos et al., 2015). Na Figura 2 é apresentado o esquema de execução a partir da Lei nº
12.873/2013.
21
Figura 2 – Forma de execução do Programa Cisternas a partir da Lei nº
12.873/2013
Fonte: Campos et al., 2015, p. 131.
Dentro dessa estrutura há diversas variações de estado para estado, de território
para território e de município para município. Essas variações são relacionadas às
dinâmicas organizativas da sociedade civil em cada lugar. Por exemplo, em Caraúbas
(RN) a UGM responsável pela execução do P1MC é a Diaconia. A CEM é o Fórum de
Associações Rurais de Caraúbas que congrega representantes de 57 associações rurais
do município e do Sindicato de Trabalhadores Rurais de Caraúbas. A escolha das
comunidades é feita de forma coletiva nas reuniões do fórum. Já atividades como visita
às comunidades, apoio à seleção das famílias, acompanhamento da execução do
programa e controle da qualidade dos processos são realizadas por alguns representantes
do fórum, escolhidos para tal função. A escolha das famílias é feita pelas associações
comunitárias que também acompanham a execução do programa em suas localidades.
Já em Feira de Santana (BA), a UGM é o Movimento de Organização
Comunitária (MOC). O MOC se articula com as organizações da sociedade civil locais
para formar a CEM, cujos membros são representantes da Associação dos Pequenos
Agricultores, do Sindicato de Trabalhadores Rurais, do movimento de mulheres e de
Igrejas. Os processos de seleção das comunidades, famílias, planejamento da execução,
acompanhamento e supervisão dos processos são feitos pela CEM. Em algumas
ocasiões, o sindicato realiza capacitações nas comunidades em parceria com o MOC.
Duas características centrais do P1MC são a capilaridade e a adaptação às
dinâmicas organizativas locais. Embora haja uma estrutura organizacional de execução
e gestão e regras para o repasse de recursos, gestão e prestação de contas, há
flexibilidade suficiente para que o programa chegue em diversas localidades rurais
afastadas. Outra característica é o processo de mudança gradual, especialmente a partir
da parceria com o MDS, que desde 2003 abarcou adaptações, idas e vindas, e ajustes. O
P1MC está em constante movimento, mudança e adaptação às diferentes realidades
locais e às regras e dinâmicas do governo federal.
A estrutura de execução do P1MC é fluida, à medida que apresenta variações de
um lugar para o outro e diversas configurações. A noção topológica de espacialidade
fluida que inclui processos de mudança gradual, flexibilidade e variações de forma
22
(Law; Mol, 2001) é interessante para analisar o P1MC. As variações e mudanças
ajudam a fortalecer o programa e a garantir a sua continuidade. O programa flui em
diferentes configurações, adaptando-se aos diferentes locais.
O P1MC se constitui como uma ação pública tanto de natureza colaborativa, no
que concerne à relação com o governo federal, como de oposição e pressão, como
ilustram os conflitos de 2007 e, sobretudo, o de 2011, quando o governo rompe a
parceria com a ASA e entra em cena a cisterna de plástico. Os diversos órgãos
governamentais envolvidos na viabilização da parceria, financiamento e controle do uso
dos recursos públicos são atores importantes para que o P1MC se tornasse uma ação
pública com escala. Sem a parceria com o governo federal, dificilmente o programa
teria a abrangência que tem. Além disso, parte de suas características foi fruto dessa
interação com o governo federal, uma vez que o programa passou por ajustes e
mudanças incrementais, sendo moldado e remoldado ao longo do tempo. Contudo, esses
processos não foram harmoniosos, pelo contrário, houve tensões, negociações e
conflitos. Por outro lado, além dessas ações colaborativas, as ações de pressão da ASA
foram cruciais para a continuidade do programa.
O P1MC é uma ação pública constituída por múltiplos atores com distintas
inserções organizacionais, seja da sociedade civil, do Estado, do setor privado, seja de
cidadãos que ocupam diversas posições, para além dessa divisão em três setores. É uma
ação pública de natureza híbrida, na qual estão presentes organizações heterogêneas
com diferentes lógicas, linguagens e racionalidades que estabelecem conexões em
diferentes momentos e lugares. Nessas conexões e interações estão envolvidas diversas
materialidades, sendo a própria água a materialidade central, cujo acesso e distribuição
são promovidos por meio da cisterna de placas, outra materialidade importante para o
programa.
4 Considerações finais
Talvez seja mais produtivo e enriquecedor ir além da noção de política pública
para analisar a diversidade das formas de agir público existentes. O conceito de ação
pública pode ser um caminho viável ao ir além das ações de governos, incluindo formas
de pressão a governos e ações do "público" para o "público" (Dréze; Sen, 1989; Spink,
2013a, b, Spink; Silva, 2014). O conceito é amplo, solto e flexível, características que
podem ser consideradas sua fraqueza, mas que, no entanto, tornam-se sua vantagem ao
23
permitir que o/a pesquisador/a mobilize, adapte e formule estruturas analíticas
customizadas a seu objeto de estudo.
Ações públicas são feitas e moldadas a partir de elementos materiais e sociais.
Materialidades são importantes em ações públicas e devem ser levadas em
consideração, especialmente seus efeitos. Ignorá-las ou relegá-las para um segundo
plano é uma forma de negligenciar a complexidade e a natureza híbrida do social
(Latour, 2012).
O agir público pode ser considerado um campo de forças. Há um fluxo constante
de forças e relações que trabalham para produzir realidades (Law, 2004). A realidade
não é fixa, ela pode ser de outra forma uma vez que é performada em práticas.
Realidades são feitas e refeitas, de modo que as condições de possibilidade estão em
aberto (Mol, 1999). Cada forma de agir público performa práticas públicas de diferentes
maneiras criando realidades. Diferentes realidades se sobrepõem e interferem uma com
a outra. Diferentes versões sobre questões públicas, problemas e formas de resolvê-los
coexistem simultaneamente. O agir público é múltiplo, e reconhecer isso é uma forma
de lidar com a complexidade das questões de estudo e também das práticas. Ao mesmo
tempo é uma forma de ir além do fatalismo e da crítica pela crítica que não aponta
possibilidades.
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