a metamorfose do orÇamento participativo · as diferentes experiências participativas surgidas no...

235

REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLÍTICA V. 20, Nº 41: 235-252 FEV. 2012

RESUMO

A METAMORFOSE DO ORÇAMENTO PARTICIPATIVO:MUDANÇA DE GOVERNO E SEUS EFEITOS EM

PORTO ALEGRE

Rev. Sociol. Polít., Curitiba, v. 20, n. 41, p. 235-252, fev. 2012Recebido em 1 de abril de 2010.Aprovado em 18 de maio de 2010.

Lúcio Rennó Aílton Souza

As diferentes experiências participativas surgidas no Brasil na década de 1990 colaboraram para que opaís tornasse-se, como diz Tatagiba, em “um celeiro de experiências inovadoras de gestão”. Um dosdestaques dentre as várias experiências de governança é o Orçamento Participativo (OP): programa queao longo dos anos tem sido palco de intensos debates e estudos e colecionado admiradores e críticos.Entretanto, apesar de sua fama e dos diversos estudos, poucos buscaram avaliar o desempenho e asensibilidade do programa ao governo eleito no município. Este artigo investiga o programa de orçamentoparticipativo do município de Porto Alegre entre 1989 e 2008, analisando especificamente a sensibilidadedo programa às mudanças de governo entre as gestões do Partido dos Trabalhadores (PT) de 2001-2004e do Partido do Movimento Democrático Brasileiro (PMDB) de 2005-2008. Ou seja, investigamos se amudança de partido no controle da prefeitura, mantendo o OP em funcionamento, afetou, no entanto, seudesempenho. Nossa análise indica que o funcionamento do programa é bastante afetado pelo partidopolítico que o implementa e que, portanto, o programa peca por baixa institucionalização, mesmo em seucaso de maior sucesso: o município de Porto Alegre.

PALAVRAS-CHAVE: orçamento participativo; avaliação de políticas públicas; Porto Alegre.

I. INTRODUÇÃO

A idéia de que é possível construir um projetodemocrático baseado na extensão dos direitos, naabertura de espaços públicos com capacidadedecisória e na participação política da sociedaderenovou, nos anos 1990, o debate sobreaprofundamento da democracia na América Latina(AVRITZER, 2003; AVRITZER & COSTA, 2004).A configuração desse cenário é concomitante einspira a implantação de experimentos como a dosOrçamentos Participativos e dos ConselhosGestores no Brasil; as Mesas de Concertación noPeru; as Auditorias Articuladas na Colômbia e osConcejos Autogestivos no México, que estreitaramo relacionamento entre a sociedade civil e asociedade política (DAGNINO, OLVERA &PANFICHI, 2007). Em meio a essas experiências,um dos destaques foi o programa “OrçamentoParticipativo” (OP), atualmente existente emdiversas regiões do mundo (CABBANES, 2004).

O sucesso dessa experiência, que tem no casode Porto Alegre seu exemplo mais reconhecidomundialmente, tornou o programa tema de amplos

estudos e debates, principalmente sobredemocracia participativa e esfera pública. O OPde Porto Alegre foi classificado como janela deoportunidade para mobilização política (ABERS,2000); como um exemplo de radicalização dapolítica (BAIERLE, 2003); como uma escola decidadania (RIBEIRO & GRAZIA, 2003); umhíbrido democrático, que congrega participaçãoe representação (AVRITZER & PEREIRA, 2005)e como um mecanismo participativo de baixo paracima (AVRITZER, 2008) dentre outros.

Entretanto, embora essa literatura tenhaavançado oferecendo inúmeras contribuiçõessobre o programa, a análise comparada dodesempenho do OP entre distintas administraçõesé ainda tema relativamente pouco explorado(NYLEN, 2002; WAMPLER & AVRITZER, 2004;RENNÓ, 2006; SCHENEIDER & GOLDFRANK,2006; RENNÓ & AMES, 2010). Ainda menosexplorada é a avaliação do funcionamento doprograma sob a direção de diferentesadministrações partidárias em um mesmomunicípio. Esse tipo de estudo é interessanteporque cria uma situação quasi-experimental:

236

A METAMORFOSE DO ORÇAMENTO PARTICIPATIVO

quando se insere um estímulo, no caso a mudançade partido no governo, e mede-se o impacto dessamudança na variável de interesse, que aqui é ofuncionamento do OP1.

Nesse sentido, o objetivo deste artigo é analisaro desempenho do Orçamento Participativo domunicípio de Porto Alegre entre 1989 e 2008,contrastando, principalmente, a sensibilidade doOP à mudança de governo ocorrido em 2004,quando o Partido dos Trabalhadores (PT) perdea prefeitura para José Fogaça, então no PartidoPopular Socialista (PPS). Para isso, nossa análiseenfoca as possíveis mudanças em cincodimensões do OP: participação popular,atendimento de demandas, “empowerment”,“transparência” e “accountability”.

Estudamos essas cinco dimensões por motivosdiversos. A participação é e sempre foi temapreponderante nos trabalhos clássicos sobre o OP(ABERS, 1997; 2000; SANTOS, 1998;AVRITZER, 2003; 2008; FEDOZZI, 2001; 2005;2007; BAIOCHI, 2003; BAIERLE, 2005; 2007;WAMPLER, 2007). Analisá-la é, portanto,requisito fundamental para uma avaliação dofuncionamento do programa. O atendimento ademandas públicas, embora menos enfocado quea questão da participação, é central para o bomfuncionamento do programa, que visa tambémreverter as prioridades do governo e alocarrecursos públicos onde eles são mais necessários.Participação e atendimento a demandas sãotambém fatores bastante correlacionados.

A questão do empowerment, por sua vez,refere-se a ações destinadas a promoção de acessodos excluídos e carentes aos bens e serviçosindispensáveis à sua sobrevivência e àtransferência de influência no processo decisórioaos setores excluídos (ROWLANDS, 1995;ABERS, 1997; GOHN, 2004). Por último, masnão menos importante, a transparência e aaccountability são elementos centrais do OP,principalmente no combate ao clientelismo e natentativa de estabelecer mecanismos universaisde acesso aos recursos públicos (ABERS, 2000).O OP, ao tentar promover maior transparência naalocação de recursos públicos e eliminar apresença de intermediários nas decisões do

governo, objetiva aumentar o controle popularsobre os gastos públicos e fortalecer aaccountability. Assim, o próprio OP passa a serum mecanismo de prestação de contas.

Este artigo toma como ponto de partida ahipótese de que governos não petistas tendem ater menos sucesso na condução do programa deOP nas dimensões acima (ABERS, 1997; NYLEN,2003; WAMPLER & AVRITZER, 2004; BAIERLE,2008; WAMPLER, 2008). Assim, nossa perguntaprincipal é até que ponto o programa de OP ésensível ao partido que está no poder? O caso dePorto Alegre, mais uma vez, torna-se fundamentalpara responder essa pergunta, pois permitecontrastar administrações de diferentes partidosque optaram por manter o programa emfuncionamento.

Empreendemos uma análise documental erealizamos entrevistas com atores específicos,historicamente vinculados ao programa, paraavaliar as categorias analíticas, descritas acima,que orientam este artigo. Desenvolvemos nossoargumento em três estágios, além destaintrodução. A primeira parte é dedicada à revisãoda literatura sobre o programa de OP e dopanorama de competição política do município apartir de suas disputas eleitorais. Damos atençãoneste aspecto a um dos instrumentos concorrentescom o programa de OP implantados pelo governoFogaça: o Governança Solidária Local (GLS). Nasegunda parte, apresentamos os resultadosempíricos da pesquisa analisando o desempenhodo OP a partir de variáveis quantitativas equalitativas. Em seguida, passamos para nossasconsiderações finais.

II. ORÇAMENTO PARTICIPATIVO, DESEN-VOLVIMENTO INSTITUCIONAL COMPA-RADO E A COMPETIÇÃO POLÍTICA EMPORTO ALEGRE

Orçamento participativo (OP), presupuestoparticipativo (PP) ou participatory budgeting (PB)são algumas das denominações do programaparticipativo brasileiro mais conhecidointernacionalmente. O programa em questão foidefinido de acordo com as várias interpretaçõesoferecidas pela teoria especializada (ABERS,1997; SANTOS, 1998; FEDOZZI, 2001;BAIOCCHI, 2003; NYLEN, 2003; WAMPLER,2007; AVRITZER, 2008) como um processodecisório que envolve a participação direta da

1 Para uma discussão sobre experimentos naturais, verBabbie (2004).

237


população na distribuição de recursos públicos aserem aplicados na comunidade durante todo oano fiscal. Nesse contexto, o OP é tido como umefetivo instrumento de democracia direta, poisoferece aos cidadãos a oportunidade para aparticipação, deliberação, debate e influência naalocação dos recursos públicos orçamentários.Considerado por Avritzer e Pereira (2005) comoum programa híbrido pela existência de soberaniapartilhada, reintrodução de elementos departicipação na tomada de decisão e de auto-regulação soberana, os programas de OPocuparam o centro do debate da democraciaparticipativa, ao menos no Brasil.

Precedido por experiências decorrentes dasgestões democráticas participativas ainda dasdécadas de 1970 e 1980 em cidades comoPiracicaba e Diadema (SP); Lages (SC); Pelotas(RS); Boa Esperança e Vila Velha (ES), a maisfamosa experiência do OP, próximo ao modeloaplicado até hoje na maioria dos casos, surge em1989 na cidade de Porto Alegre (RS).

O processo de formação do OP emerge dajunção de, ao menos, dois fatores importantes: oaumento de recursos municipais2 e a gestão departidos considerados de esquerda nos governoslocais. O papel desempenhado pelos partidos deesquerda, em especial o PT, que ascendeu aopoder municipal com a política da participaçãopopular (TEIXEIRA & ALBUQUERQUE, 2006)e o “crescimento do número de cidades (inclusiveimportantes capitais de estados que readquiriramo direito de eleger seus prefeitos) que passaram aser administradas por forças políticasprogressistas e democráticas” (FEDOZZI, 2005,p. 143) ampliou o espaço para inovações naspráticas de governança e abriu espaço para aincorporação de inovações advindas de demandasda sociedade civil (idem; AVRITZER, 2003).Assim sendo, o processo de democratização edescentralização decisória ensejado pelaredemocratização do país ampliou asoportunidades para que organizações da sociedadecivil interviessem na gestão de políticas públicas,

na alocação e controle do orçamento público,principalmente a partir Constituição Federal de1988.

Outro componente central desse cenário é ofortalecimento do papel dos movimentos sociaise da sociedade civil no que tange a organização,mobilização, reivindicação de direitos e luta pelaampliação da agenda democrática. Esse papel, deacordo com Fedozzi (2001), esteve relacionadoaos movimentos associativos, organizações nãogovernamentais (ONGs), comunidadeseclesiásticas e os partidos políticos ligados às lutassociais e à redemocratização do país.

Ademais, contribui para o sucesso de práticasinovadoras de governança, tal qual o OP em PortoAlegre, o alto grau de associativismo e de capitalsocial, que faz da região um diferencial em relaçãoao restante do país (AVRITZER, 2003).

Entretanto, é a capacidade de transformaçãopolítica e social do programa implantado em PortoAlegre que leva a experiência a ser vista, “tantona literatura nacional como na estrangeira, comoum exemplo de instrumento de promoção do ‘bomgoverno’” (SOUZA, 2001, p. 84). Esse novoinstrumento de participação, ainda em sua primeiradécada de funcionamento, foi copiado eimplementado por governos de diversas regiões,atraído principalmente pelo que Abers (1997) eFedozzi (2005) denominaram “efeitodemonstração”, ou seja, a capacidade que oprograma teve de atrair a comunidade para aparticipação e a deliberação pública.

Portanto, o que vemos no presente é umaproliferação de experiências participativas pelomundo, nos moldes do OP (CABBANNES, 2004;WAMPLER, 2007). No Brasil o OP também seexpandiu, passando a ser adotado por governosnão petistas e, até mesmo, por governos nãoligados à esquerda3. Esse cenário contribuiu parauma nova linha de pesquisa focada nos programasde OP em perspectiva comparada. Wampler eAvritzer (2004), por exemplo, comparam o OP

2 Esse aumento deve-se, “sobretudo, à elevação dospercentuais do Fundo de Participação dos Estados e doDistrito Federal (FPE) e do Fundo de Participação dosMunicípios (FPM), que passaram, respectivamente, de14% e 16%, em 1985, para 21,5% e 22,5%, em 1988”(BRASIL, 2003, p. 10-11).

3 O marco dessa nova conjuntura, segundo Ribeiro eGrazia (2003), situa-se entre 1997-2000, quando 50%das experiências do OP no Brasil eram conduzidas porgovernos não petistas como Partido DemocráticoTrabalhista (PDT), PSDB, PFL, Partido ProgressistaBrasileiro (PPB) entre outros. Período considerado pelosautores como de nacionalização do programa.

238


de três cidades em diferentes administrações eestágios do programa: Porto Alegre, BeloHorizonte e Recife (PT, PT-PSB, PMDB-PFL,respectivamente)4. Para esses autores, Recife(PMDB-PFL) apresenta o menor sucesso no quetange a mobilização social e a participação popularno programa. Ribeiro e Grazia (2003) tambémindicam que administrações petistas foram maisbem sucedidas em alguns aspectos do programa,principalmente relativos à mobilização daparticipação.

Em outros trabalhos de natureza comparativa,principalmente entre cidades com governos demesma sigla política, os resultados são variados.Entretanto, dois elementos têm sido apontadoscomo fatores que influenciam os resultados doOP: as diversas características do município e ograu de comprometimento orçamentário daprefeitura com o programa (NYLEN, 2002; 2003;WAMPLER, 2003; TEIXEIRA &ALBUQUERQUE, 2006).

Mais recentemente, os estudos comparadostem ampliado o número de casos incluídos naanálise, passando a fazer análises estatísticas doimpacto do OP em questões fiscais e políticas(ZAMBONI, 2007; BIDERMAN & SILVA, 2008;SPADA, 2009)5. Esses estudos têm se mostradomenos otimistas com o efeito do OP do queaqueles que se resumem a poucos casos.

Contudo, conforme dito antes, todas essaspesquisas ainda não investigaram como amudança de partido no governo, em um mesmomunicípio, ambas mantendo o OP emfuncionamento, afetou o desempenho doprograma. Assim, tiramos vantagem da situaçãopolítico-eleitoral de Porto Alegre, o prototípicoexemplo de sucesso do OP, para avaliar como aderrota eleitoral do PT em 2004, e a entrada deJosé Fogaça na prefeitura, influenciou ofuncionamento do OP porto-alegrense. Portanto,

nossa comparação é entre distintas administraçõesem uma mesma cidade, algo que ainda não foiexplorado pela literatura de política comparadasobre o OP.

Embora o OP obtenha crescente respaldo nocenário internacional, em Porto Alegre é ainda umtema polêmico, e invariavelmente tornou-se umdos principais assuntos nos períodos eleitorais.O OP contribuiu para vitórias consecutivas do PTem Porto Alegre, sendo ponto de discórdia naefervescente competição entre os partidos deoposição e situação no município. No entanto, asdiversas vitórias petistas e o uso eleitoral do OP“teriam acirrado os ânimos da política local elevado os partidos de oposição e seu eleitorado auma “demonização” do PT e do seu modo de fazerpolítica” (DIAS, 2008, p. 247). Dessa forma, oOP tornou-se foco de intensos debates e demanifestações distintas situadas basicamente emdois polos: de um lado, os opostos ao PT queenfatizam o programa como um instrumentopartidário que destrói a democracia representativa;de outro, os que defendem o programa comoparadigma de democracia direta (SCHENEIDER& GOLDFRANK, 2006).

A dualidade e o controle do OP pelo PT em2004 foi posta à prova quando a oposição assumeestratégia de campanha diferente, defendendo a“participação popular” e a continuação doprograma de orçamento participativo. No primeiroturno da eleição de 2004, a força do Partido dosTrabalhadores ainda era visível, e o partido vencecom uma diferença de 25%6 dos votos válidossobre o segundo colocado, José Fogaça do PPS.Já no segundo turno esse cenário reverte-se e oPartido dos Trabalhadores perde as eleições.

Para Dias, “José Fogaça saiu vitorioso dasurnas e pôs fim à era política do PT em PortoAlegre, mas não sem antes comparecer a umaconvocação do Conselho do OrçamentoParticipativo para manifestar publicamente suaintenção de dar continuidade à consulta popularpara a distribuição dos recursos públicosmunicipais” (DIAS, 2004, p. 253).

Portanto, o OP ainda mantém relevânciaeleitoral em 2004, mas deixa de ser uma“propriedade”, um diferencial do PT. Prova disso

4 Partido dos Trabalhadores (PT), Partido SocialistaBrasileiro (PSB), Partido do Movimento DemocráticoBrasileiro (PMDB) e Partido da Frente Liberal (PFL).

5 Um dos destaques dessa corrente foi o estudo deZamboni (2008), que em pesquisa realizada de 2000-2004, apontou que o OP “não é condição suficientepara melhor governação” (idem, p. 34). Entretanto,salientou não rejeitar o OP como uma políticaaconselhável de boa governança.

6 Essa porcentagem representa aproximadamente 76 milvotos.

239


é que nas eleições de 2008 Fogaça novamenterepete a façanha e reelege-se Prefeito, agora peloPMDB, mais uma vez em disputa acirrada com oPT. Contudo, diferentemente da eleição anterior,Fogaça faz campanha após ter mantido o OP emfuncionamento, apesar de não mais com acentralidade que o programa tinha nasadministrações petistas.

A esse respeito, outro aspecto importante darecente disputa política em Porto Alegre emergea partir da implementação de novos instrumentospolíticos concorrentes com o OP. O maismarcante advém do primeiro mandato de Fogaçacom a criação do programa de GovernançaSolidária Local (GSL), que em linhas gerais buscacriar uma cultura de solidariedade e cooperaçãonas comunidades locais com base na formaçãode parcerias. Assim, subsiste em Porto Alegre duasmarcas de governança: o OP vinculado ao petismoe a GLS símbolo do atual governo peemedebista.

Podemos supor que a mudança de enfoque naadministração Fogaça, apesar de manter o OP emfuncionamento, tenha afetado o funcionamentodesse programa. Se o OP passa a ocupar posiçãosecundária na plataforma de governo de Fogaça,nada mais natural que o programa passe a sermenos eficiente na alocação de recursos e queestimule menos participação. Também é possívelpensar que as mudanças nesses quesitos tambémlevem a uma queda nas expectativas de que o OPgere empowerment, transparência eaccountability. Contudo, esses últimos fatoresdevem ser menos influenciados, pois não hámudanças significativas na metodologia do OP comFogaça.

III. ANÁLISE DOS 20 ANOS DO OP DE POR-TO ALEGRE: CATEGORIAS ANALÍTICASE DADOS

Apesar de amplamente estudado, conformeenfatizamos anteriormente, ainda não há pesquisassistemáticas que diferenciam o funcionamento doOP em um mesmo município, quando há mudançade partido na administração local e manutençãodo programa. Mas quais fatores devem sercomparados nas duas administrações?

Wampler (2003) apontou para cinco aspectosque determinam o bom funcionamento do OP: odesenho institucional, o compromisso político dogoverno, a densidade da sociedade civil, o tempode duração do programa e os recursos financeiros

do município. Para entendermos melhor asmudanças do OP, centraremos nossa análise emalgumas dessas mesmas categorias,acrescentando outras que nos parecem igualmenteimportantes. O estudo, assim, concentra-se nascinco dimensões que mencionamos anteriormente:participação popular; atendimento de demandas;empowerment popular; transparência e aaccountability do programa.

Para avaliar a categoria participação no OP,utilizamos dados disponibilizados pela PrefeituraMunicipal. Vale salientar que para o computo dessavariável é utilizado o credenciamento de cadaparticipante nas plenárias ou nos fóruns temáticosdo programa. No caso dos efeitos do atendimentodas demandas públicas, tomamos comoparâmetro de avaliação as principais demandas,ou as mais priorizadas, segundo votação divulgadanos planos de investimentos anuais entre 2001 a2008. Estabelecidas as cinco primeiras demandasmais importantes a para população do município,avaliamos o desempenho do governo em seutratamento de 1989 a 2008 a partir de doisinstrumentos: o próprio Plano de Investimentodivulgado anualmente a cada ciclo do OP e osdados de prestação de contas disponibilizadosonline no sitio eletrônico da Prefeitura Municipalde Porto Alegre. Em ambas as fontes encontram-se informações sobre o estágio em que asdemandas podem estar: concluídas, em andamentoou paralisadas.

Já para o caso do empowerment, transparênciae a accountability, e em função de serem conceitosrelativamente difíceis de serem mensurados, éimportante frisar que para que sejam efetivos,dependem de como são percebidos pela populaçãoe por atores políticos da sociedade civil. Assim,todos os três precisam ser avaliados por meio daspercepções declaradas desses atores chave.Portanto, para a análise dessas três variáveis atécnica empregada foi a de entrevistas com doisgrupos de atores: entidades representativas eassociações de moradores7. O primeiro écomposto por entidades: Federação Rio Grandensede Associações Comunitárias e de Moradores deBairros (Fracap); União de Associações deMoradores de Porto Alegre (Uampa) e a ONG

7 A título operacional, nas entrevistas referimo-nos aempowerment como poder de decisão e a accountabilitycomo prestação de contas.

240


Cidade – todas com papel histórico e atualimportante no programa de OP. O segundo grupoé constituído pelas associações de moradores:Parque dos Maias, Cavalhada, Auxiliadora, MarioQuintana-Nacipaz e Vila São Judas Tadeu. Éimportante mencionar que as associações demoradores de Porto Alegre são componentecentral do funcionamento do OP (FEDOZZI,2007). A seleção dessas associações tiveram porbase as indicações feitas pelos representantes dasentidades do primeiro grupo e foi feita de modo aevitar a seleção apenas de associações alinhadasao PT ou que apresentem qualquer viés favorávelou contrário ao governo Fogaça. As entrevistasforam realizadas com pessoas que ocupamposição de destaque nas organizações querepresentam, exercendo cargo na Diretoria,Coordenação ou mesmo a Presidência da entidadeou associação8.

Portanto, trata-se de um estudo que mesclatécnicas de pesquisa quantitativas e qualitativas,sem qualquer hierarquização entre elas, paramelhor avaliar as diferentes dimensões dofuncionamento do OP em Porto Alegre. Algumasdimensões são mais apropriadamente analisadasusando dados quantitativos, enquanto outrasexigem dados qualitativos. E, na verdade, essasdimensões claramente influenciam-semutuamente, assim, deixar de avaliar uma ou outraresultaria em um quadro provavelmente enviesadodo funcionamento do OP. Para evitar esseproblema, adotamos uma estratégia que combinatécnicas de pesquisa distintas.

III.1. Participação popular

Uma das principais características doorçamento participativo, principalmente peloreconhecimento que obteve de organismosmultilaterais como o Banco Mundial e Organizaçãodas Nações Unidas (ONU-Habitat), é o grau departicipação popular no OP. Em Porto Alegre, ondeo OP resiste a vários governos, o número departicipantes do programa apresentou umatendência de crescimento contínuo, com iníciode inflexão em 2002. Entretanto, cabe inicialmenteenfatizar quem é o público do programa. Fedozzi(2007) aponta que a maioria dos participantes doOP possui as seguintes características: (i) 54,5%dos participantes das plenárias regionais éfeminina; (ii) 21,7% estão na faixa etária entre42 e 49 anos; (iii) 47,6% dos participantespossuem ensino fundamental total ou parcial; (iv)55,7% autodeclararam-se de raça ou etnia branca;(v) 39,4% possuem renda familiar de até doissalários mínimos; (vi) 24% têm como profissãoou ocupação o cargo de Servente, Auxiliar deServiços gerais, Cozinheiro etc.; (vii) 21,9% sãoautônomos; (viii) 54,6% participam deassociações de moradores; (ix) 49,3% nãopossuem preferência partidária declarada.

Ou seja, trata-se de um público variado, mascom alta participação de pessoas de baixa renda eescolaridade e que estão engajadas em associaçõesde bairro. No gráfico abaixo apontamos os índicesacumulados da participação no OP em plenáriasregionais e temáticas.

GRÁFICO 1 – PARTICIPAÇÃO POPULAR NO ORÇAMENTO PARTICIPATIVO: PORTO ALEGRE (1989-2009)

8 Para aumentar a confiabilidade dos dados e proteger osentrevistados, preservamos suas identidades.

FONTE: PMPA (2009).

241


Torna-se claro no gráfico acima que aparticipação nas sessões plenárias regionais doOP vinha em uma crescente desde 1990 e atingeseu ápice em 2002. Em 2003 aponta uma sensívelqueda chegando ao último ano da administraçãopetista, em 2004, a níveis similares aos de 1992.Esse valor mantém-se durante toda a primeiraadministração de José Fogaça. É possível observarclaramente que apesar da última gestão petista,de 2001-2004, apresentar uma queda brusca naparticipação no ano de 2003 e 2004, a gestãotambém obtém o maior número de participantesda história do OP em 2002. Não obstante, essesdados demonstram uma ruptura no padrãocrescente de participação popular no OP até 2002e a importância secundária que ele assume após2004.

Porém, é interessante analisar que em 2002houve grande número de demandas, claramenterelacionado à ampla participação, já que esta érequisito para que uma demanda seja selecionadae possa ser incorporada no orçamento do anoseguinte. É possível assim especular que a crisefinanceira e a incapacidade de cumprir asdemandas em 2003 e 2004, podem ter contribuídopara a queda do número de participantes. Ou seja,é possível especular que a queda na participaçãojá em 2003 seja resultado da dificuldade daprefeitura em implementar as decisões tomadasno OP de 2002. Passemos a essa questão agora.

III.2. Demandas no orçamento participativo

A capacidade que os governos possuem deresponder às demandas públicas da sociedade temfigurado como um dos sinônimos da eficiênciada máquina pública e, conseqüentemente, demaior satisfação popular com o governo. Emboranão apresentamos aqui pesquisas de opinião que

possam fundamentar tal prerrogativa, é possívelafirmar que no OP de Porto Alegre esse princípiotambém se mantenha. Portanto, participaçãocontinuada e crescente no OP está condicionadaà implementação com sucesso das demandasfeitas em anos anteriores.

Buscando avaliar o padrão de resposta àsdemandas formuladas via OP, apresentamos umpanorama das principais demandas processadasno OP porto-alegrense ao longo dos anos.Enfocamos demandas de dois tipos: gerais etemáticas. Estas, por sua vez, dividem-se em trêscategorias classificatórias: (i) demanda concluída– que se refere a todas as demandas da área/órgãovotadas e executadas; (ii) demanda em andamento– inclui as demandas votadas e que estão em cursoou em fase de conclusão; (iii) demanda paralisada– refere-se às demandas que, por algum motivo– falta de recursos, entraves políticos, problemastécnicos ou jurídicos – aguardam medidas parasua continuidade.

Embora as demandas do OP dirijam-se adiferentes áreas, na presente discussão abordamosapenas as áreas de educação, obras e viação,saúde, assistência social e de habitação. Asreferidas áreas ou órgãos estão vinculados àadministração direta e indireta da PrefeituraMunicipal de Porto Alegre. Essas áreas não foramescolhidas aleatoriamente, mas por receberemmaior votação nas assembléias e fóruns doprograma9. Assim, trabalhamos com as demandasmais relevantes do OP de Porto Alegre.

A partir dos resultados das votações nasreuniões do OP, conforme demonstramos noquadro abaixo, analisamos as cinco principaisáreas, das 27 existentes10. Sendo três daadministração pública direta e duas da indireta.

9 No processo de votação, os votos dos participantes dasassembléias regionais ou temáticas são convertidos empontos, sendo selecionada para execução a demanda commaior pontuação entre as micro-regiões.

10 A prestação de contas está disponível no sítio virtualda Prefeitura Municipal de Porto Alegre (2011).

242


FONTES: Os autores, a partir dos planos de investimento do OP de 2001 a 2008 (PREFEITURA MUNICIPALDE PORTO ALEGRE, 2001; 2002; 2003; 2004; 2005; 2006; 2007; 2008).

A partir da análise da votação realizada foipossível identificar que as demandas mais votadasentre 2001-2008 concentram-se nos seguintesórgãos da administração direta: SecretariaMunicipal de Educação (SMED); SecretariaMunicipal de Obras e Viação (SMOV); SecretariaMunicipal de Saúde (SMS); da administraçãoindireta: Fundação de Assistência Social eCidadania (FASC) e o Departamento Municipalde Habitação (Demhab).

O Demhab, o órgão mais votado e um dosprincipais campos de demandas de Porto Alegreem função da carência de moradias e danecessidade de regularização – executa a políticahabitacional do município. Um dos seus objetivosé viabilizar acesso à moradia digna e ao solourbano regularizado à população. Já a SMED,segunda colocada nas votações, responsabiliza-se atualmente por cerca de 55 000 alunos,distribuídos entre educação infantil, ensinofundamental, ensino médio e educação de jovense adultos. O tema da educação, que remete àsdemandas dessa secretaria, ocupa também umlugar de destaque como prioridade para osparticipantes do programa.

A FASC, terceira mais votada, foi criada em2000 vindo a substituir a antiga Fundação deEducação Social e Comunitária (FESC). A FASCdesenvolve programas e serviços para a populaçãomais vulnerável do município em conformidadecom a Lei Orgânica de Assistência Social (LOAS).Já a SMOV, quarta mais votada, foi criada emdezembro de 1955 e atua na coordenação,elaboração e execução de projetos de obras viárias,manutenção de vias urbanas, aprovação deprojetos prediais, fiscalização e aplicação desanções a infratores. É também de competênciadessa secretaria a implantação e manutenção dosistema de iluminação pública do município. Porfim, a SMS, quinto e último órgão mais votado, éo órgão gestor do Sistema Único de Saúde (SUS)de Porto Alegre tendo como uma de suas principaisatribuições a coordenação dos serviços, das ações,e das políticas de saúde da cidade. A secretaria,também estabelece ações integradas eintersetoriais com outros setores públicos eprivados da esfera municipal, estadual e federal.

Estabelecido o processo de seleção dos órgãose as áreas de abrangência do OP apresentamosno quadro abaixo as demandas totais do OP porgestão de governo.

TABELA 1 – ORDENAMENTO DAS PRIORIDADES TEMÁTICAS DO OP POR ANO DISTRIBUÍDAS PORÓRGÃOS CONFORME VOTAÇÃO RECEBIDA EM PLENÁRIAS REGIONAIS: PORTO ALEGRE(2001-2008)

243


A partir desse quadro é possível analisar quena última gestão, de 2004 em diante, o índice dedemandas concluídas foi relativamente baixo,enquanto as demandas em andamento superaramas demandas concluídas. O melhor desempenhoobservado, apesar de no período o OP ainda serpouco expressivo, concentrou-se na primeiragestão, quando todas as demandas foramconcluídas. Novamente, na segunda gestão, aconclusão de obras em muito supera asinacabadas. Já as duas últimas gestões petistasapresentam uma ruptura com as gestõesanteriores, principalmente a gestão de 2001 a 2004.Nesse período, quase 33% das obras não foramconcluídas e seguem em andamento. Ou seja, fazsentido argumentar que a não conclusão de obrasestá relacionada com a diminuição da participação

no OP após 2002.

Mas é na gestão peemedebista após 2004 queessa situação agrava-se, com demandas emandamento somando 57% do total. Ou seja,repete-se aqui, no caso das demandas, o processoque havíamos observado antes, com umamudança relevante da participação popular aindano último mandato petista. Portanto, já desde 2001há uma redução da capacidade do governo deresponder às demandas definidas pelo OP.

Na seqüência apresentamos o total dedemandas concluídas por departamento ou órgãode governo e por gestão. Podemos, dessa forma,observar se há uma mudança no padrão deinvestimento do governo em resposta às demandasfeitas através do OP.


GRÁFICO 2 – DEMANDAS TOTAIS POR GESTÃO DE GOVERNO: PORTO ALEGRE (1989-2009)

244


GRÁFICO 3 – DEMANDAS CONCLUÍDAS POR ÓRGÃO DO GOVERNO: PORTO ALEGRE (1989-2009)

Com base nos dados acima, fica claro que asprincipais demandas priorizadas pelos governospetistas concentraram-se nas áreas de habitação(Demhab) e em obras de viação (SMOV). Épossível crer que por opção de governo e agendade partido, o PT tenha buscado atacar doisproblemas que assolavam a região de Porto Alegrea longa data: a questão fundiária relativa ao altocontingente de habitantes em ocupação irregulare carência de infraestrutura das regiões maispobres do município. Essas escolhas tem tambémuma dimensão temporal clara: precisam sersolucionadas antes de outras demandas poisrefletem necessidades básicas das comunidades.

Já na gestão peemedebista de 2005 a 2008 omaior número de demandas atendidas pelo programade OP concentra-se nas áreas de educação (SMED)e de assistência social (FASC). Essa mudança podedever-se ao fato de as demandas fundiárias e deinfraestrutura terem sido atenuadas pelo investimentofeito nas administrações petistas anteriores aoprimeiro governo de Fogaça. Contudo, também nãopodemos descartar que essa mudança possa refletiruma escolha de governo, principalmente secomparamos o perfil de gasto da últimaadministração petista e do primeiro mandato doPMDB, não tão distantes no tempo. Ainda em suaúltima administração, o PT continua investindo em


245


habitação e obras. Ou seja, é razoável supor que asmudanças no padrão de participação no OP tenhamtido reflexo no padrão de gastos, já que naadministração do PMDB, o perfil de gastos é bastantedistinto.

Embora, o enfoque das demandas seja distintonas administrações petistas e peemedebistas, aquestão central parece estar relacionada à baixacapacidade de conclusão das demandas na últimaadministração do PT e principalmente no primeiromandato de Fogaça. Conforme aponta Baierle(2008), em 2004 na gestão do PT existiam 963demandas do OP em aberto, número que saltouna gestão peemedebista para 1532. Esse acúmulode demandas inacabadas ocorre concomitante-mente à redução na participação no OP.

Por outro lado, a questão pode ser técnica eestar relacionado à queda na capacidade deinvestimento no município e no OP. De acordocom o Banco Mundial (2008), e apresentado nafigura abaixo, de 1990 a 1999, noventa por centodos recursos orçamentários reservados para o OPforam investimentos. Porém, a partir de 2000,esse percentual fica abaixo dos 70%. Ou seja, ocomprometimento orçamentário da prefeitura como OP, critério importante de avaliação do programasegundo Wampler (2003), parece ter arrefecidono passado recente, principalmente após 2004. Aqueda é bastante acentuada e brusca com amudança de governo, indicando, de fato, que oOP perde espaço como um projeto da prefeiturana nova administração instalada em 2004.

GRÁFICO 4 – PORCENTAGEM DE INVESTIMENTO ANUAL EXECUTADO RELATIVO AOS VALORESDESTINADOS AO PROGRAMA DE OP DE PORTO ALEGRE (1999-2006)

FONTE: Banco Mundial (2008, p. 7).

Em 2005-2006 a taxa dos investimentosexecutados cai drasticamente. Período, entretanto,em que aumenta o número de projetosclassificados como “em andamento”. Quando opercentual do orçamento disponível é muitopequeno ou as negociações entre governo epopulação não são transparentes, o OP podetransformar-se em um processo superficial, semimplicações políticas outras que não atender ainteresses eleitoreiros (TEIXEIRA, 2003, p. 5).Aparentemente, não se gasta mais no OP,principalmente a partir de 2004, como se faziaantes, apesar de 2002 e 2003 já darem indíciosde queda no investimento.

Mas o que essas porcentagens representamem valores financeiros?

Apresentamos na seqüência o gráfico deevolução dos investimentos no programa de OPentre os anos 1989-2008 em dólares. Os dadoscolocam em cheque a idéia de que houve quedanos investimentos, que é sugerida pelo Gráfico4. Em média, a cifra de investimento correspon-deu a 13,54%11 do orçamento aprovado anual-mente pela Câmara de Vereadores, mas esse valorcresceu em números absolutos apos 2004. Ou

11 Média referente a 16 orçamentos anuais.

246


seja, investe-se mais dinheiro no OP, apesar dequeda na porcentagem de gastos.

Esses dados também colocam em cheque a idéiade que uma crise econômica tenha reduzido oinvestimento, já que a queda na porcentagem eaumento no valor absoluto indicam que houve

processo de expansão da receita no município, emvez de retração, típica de momentos de crise. Assim,podemos descartar alguma justificativa de choqueexterno, causado por alguma crise econômica queextrapola as fronteiras do município, comoexplicação para a queda da participação e nospadrões de atendimento às demandas.

GRÁFICO 5 – EVOLUÇÃO ANUAL DE INVESTIMENTOS NO OP (EM MILHÕES DE DÓLARES); PORTOALEGRE; 1989-2009)

FONTE: os autores, a partir Plano de Investimento no OP editado pela PMPA (2009).

NOTA: Dados do ano 2000 relativos à média geral.

Quando avaliamos o conjunto dos dados departicipação, atendimento de demandas e gastosverificamos ambigüidades entre queda naparticipação e conclusão de obras e crescimentodos gastos. Como explicar esse aparenteparadoxo?

Uma das causas possíveis pode ser a mudançano perfil de investimento no programa. Assim, osinvestimentos podem estar destinados agora ademandas maiores, que exigem mais recursos etempo para execução, gerando maior número deobras inacabadas. Esse panorama é possível,especialmente a partir de 2005, quando há algumasobras de grande investimento sendo realizadas nomunicípio de Porto Alegre. Entre elas destacam-se: (i) o centro popular de compras, que faz partedo projeto de revitalização do centro; (ii) a TerceiraPerimetral que possui 12,3 km e atravessa 20bairros da capital, ligando as zonas Norte e Sul.Com investimentos que somam US$ 84,1 milhões,

financiados pelo Banco Interamericano deDesenvolvimento, sendo a construção realizadapela Secretaria Municipal de Obras e Viação; (iii)a obra do Conduto Álvaro Chaves-Goethe, queteve investimento na ordem de R$ 59 milhões efoi comandada pelo Departamento de EsgotosPluviais (DEP), sendo uma das maiores drenagensurbana de Porto Alegre beneficiando diretamente120 mil pessoas; (iv) o viaduto Leonel Brizola, naTerceira Perimetral sendo realizada peloDepartamento Municipal de Águas e Esgotos(DMAE).

Ou seja, as obras de infraestrutura, que eramcentrais nos governos petistas até 2004, parecemter consumido a maior parte do investimento doorçamento público por meio do OP. Entre 2005 ejunho de 2009 foram concluídas 813 demandasde obras e serviços, sendo que 72% destas eramoriundas de gestões anteriores à do PMDB.Portanto, tanto a mudança no perfil das demandas

247


concluídas quanto o maior número de obras aindaem andamento pode ser conseqüência damagnitude das obras que passaram a ser atendidaspela OP.

De qualquer forma, observamos mudançasrelevantes no perfil da participação e das demandasno OP já nos últimos dois anos do último mandatopetista, com um aprofundamento ainda maissignificativo dessas diferenças quando Fogaçaassume o governo.

III.3. Empowerment, transparência e accounta-bility

Em relação às variáveis empowerment,transparência e accountability, nosso principalmétodo de investigação foram entrevistas comatores-chaves do programa do OP. Essas variáveissão de difícil quantificação, pois, em grande medida,dizem respeito às percepções sobre o andamentodo programa12. Cabe frisar que um mecanismoclaro de garantia de transparência no OP é a

participação do representante da prefeitura nasreuniões do OP, prestando contas à população sobreo padrão de gastos públicos ocorridos em anosanteriores. Assim, a própria metodologia do OPgarante um mecanismo de transparência. Essametodologia não mudou com o governo de Fogaça.

No quadro abaixo, transcrevemos a visão dosatores abordados quanto às mudanças nodesempenho do programa de OP, especialmenteapós a saída do PT no governo. Apresentamosos resultados das entrevistas com representantesde entidades e associações que possuem um papelsubstancial no OP do município de Porto Alegre.As entrevistas foram sintetizadas a partir doposicionamento dos entrevistados quanto àsmudanças no programa. Seus posicionamentossão resumidos abaixo com os seguintesindicadores: (�) melhor desempenho da novaadministração, ( ) desempenho indiferente emambos os governos e ( ) pior desempenho danova administração nas variáveis selecionadas.

↔ ▲

▼

TABELA 2 – PERCEPÇÃO DE ATORES SOCIAIS SOBRE PARTICIPAÇÃO, DEMANDAS, EMPOWERMENT,TRANSPARÊNCIA E ACCOUNTABILITY EM PORTO ALEGRE (2009)

FONTE: Rennó e Souza (2009).

12 Uma alternativa metodológica para quantificar essaspercepções seria utilizar amostras representativas dosatores envolvidos no processo e aplicar questionáriosestruturados com perguntas com escalas de respostapredefinidas. Contudo, não obtivemos financiamento pararealização de tal survey.

Para os representantes das entidades, os dadosde participação e sobre a execução das demandas

parecem refletir a realidade dos dados estatísticosapresentados. Prevalecem visões de queda naparticipação e de queda nas respostas àsdemandas. Em nenhum caso há percepções sobremelhoria nesses fatores com a administraçãoFogaça. Na melhor das hipóteses, alguns atoresnão vêem diferença entre as administrações.

No que se refere ao empowerment, tambémprevalecem visões negativas ou indiferentes.

-

248


Lembra-se, traduzimos empowerment nasentrevistas como capacidade decisória dos atoresenvolvidos. Os entrevistados justificaram a quedaou indiferença baseados em duas categoriasprincipais. Primeiro, os entrevistadosmencionaram falta de organização popular nosmovimentos de pressão política e da reduzidacapacidade de intervenção no orçamento. Osegundo fator mencionado são os poucos recursosdisponibilizados pelo programa: pressupõe-se quequando há mais recursos, maior é o poder dedecisão dos participantes. Por último, osentrevistados também mencionaram que umareivindicação demandada e aprovada, mas nãoatendida, revela um poder de ação reduzido,característica que combinada à maior burocraciapara a seleção das demandas a serem executadasaparenta ser um impeditivo para o maiorempowerment da comunidade. Ou seja, a “tesedo empowerment” enfatizada por Abers (1996),parece fragilizar-se no funcionamento do OP dePorto Alegre após 2004.

Já no que tange a transparência eaccountability, prevalecem visões de indiferençaentre os governos. Como a prefeitura permanecepublicando os resultados orçamentários nos Planosde Investimentos, em que são apresentadas váriasinformações orçamentárias a respeito do OP, bemcomo a realização de prestação de contas nosencontros participativos para apresentação dosresultados, pode-se dizer que a transparênciaexiste pelo menos na metodologia defuncionamento do OP. A visão de que não hámudanças, para a maioria das entidades confirmaessa percepção. Ou seja, a manutenção dametodologia do OP nas duas administraçõesmanteve os níveis de transparência idênticos. Seretomarmos os pontos de Wampler para a análisecomparativa do OP, vemos no contraste das duasadministrações em Porto Alegre que a metodologiado processo não sofreu grandes alterações.

IV. CONCLUSÕES

A pesquisa do desempenho do OPportoalegrense ao longo de diversas gestões degoverno revelou, primeiro, que o OP é sensívelao mandatário. Este possui influência, mesmo queindireta, de priorizar demandas que se relacionamà sua agenda política. Porém, embora seobservem agendas distintas entre os governos,os resultados mostram claramente que osmelhores resultados do programa foram sob o

governo PT, que apresentou maior capacidade deatendimento de demandas, além de um maiornúmero de participantes no programa. Tambémhouve retrocessos na capacidade do programa de“empoderar” os cidadãos, entendido aqui como acapacidade dos mesmos de fazerem valer suasdecisões. Todos esses indícios revelam umatransformação, uma metamorfose, não somentedo público beneficiário do programa – que nopassado concentrava-se nos setores mais pobresdo município – mas também nos aspectosdemocráticos que levaram o OP a tornar-se umdos mecanismos de participação popular maisconhecidos no mundo.

Com base no estudo de caso de Porto Alegre,não há dúvida de que o desempenho e a efetividadedo programa alterou-se nos últimos anos emdiversos aspectos. Além disso, os fatos revelamque as primeiras gestões do OP obtiveram umíndice melhor no que se propunham a realizar –concluindo mais obras e obtendo maior adesãopopular.

Entretanto, o ponto mais contundente dediferença entre o OP peemedebista e petista dizrespeito ao perfil das demandas e à capacidadedo estado de respondê-las. Os dados mostramclaramente que o OP na atual gestão, mesmo semestar enfrentando uma crise econômica, aindaapresenta resultados distintos dos índicesalcançados pelo programa em anos anteriores,principalmente no que tange o tipo de demanda ea quantidade de obras acabadas.

Já no que tange à accountability e àtransparência, o OP parece manter suametodologia de divulgação dos resultadosorçamentários e de prestação de contas dos gastospúblicos. As percepções sobre “empoderamento”,todavia, já sofreram oscilação maior, indicandoque o programa mudou e para pior: isso é reflexo,na verdade, da queda de participação e da mudançanos padrões de investimento por meio do OP. Maisimportante, parece refletir a diminuição no númerode obras acabadas em anos recentes.

Em conclusão, os resultados indicam grandesensibilidade do programa à agenda política dopartido no governo. Juntando-se esse achado àliteratura comparada sobre o OP, fica claro que oprograma peca por uma baixa institucionalização,que tornaria seu funcionamento mais uniformenas diferentes administrações. A dependência naparticipação de populares tampouco pode ser

249


tomada como uma constante, já que a existênciado programa não garante, automaticamente,adesão de grandes parcelas da população. A

participação, tão vital para o programa, tem deser nutrida com bons resultados, realizados pormeio da conclusão de obras e, dessa forma, dofortalecimento das percepções de empowerment.

Lúcio Rennó ([email protected]) é Doutor em Ciência Política pela University of Pittsburgh(EUA) e Professor de Ciência Política na Universidade de Brasília (UnB).

Aílton de Souza ([email protected]) é Mestre em Estudos Comparados sobre as Américas pelaUniversidade de Brasília (UnB) e Professor de Antropologia e Sociologia na Universidade Estadual doOeste do Paraná (Unioeste).

ABERS, R. 1996. From Ideas to Practice: ThePartido dos Trabalhadores and ParticipatoryGovernance in Brazil. Latin AmericanPerspectives, Oxford, v. 23, n. 4, p. 35-53,Autumn.

_____.1997. Inventando a democracia: distribui-ção de recursos públicos através daparticipação popular em Porto Alegre. PortoAlegre: ONG Cidade.

_____. 2000. Inventing Local Democracy: Grass-roots Politics in Brazil. Colorado: L. Rienner.

AVRITZER, L. 2003. O orçamento participativoe a Teoria Democrática: um balanço crítico.In: AVRITZER, L. & NAVARRO, Z. (orgs.).A inovação democrática no Brasil: oorçamento participativo. São Paulo: Cortez.Disponível em: http://www.democraciaparticipativa.org/files/LeonardoAvritzer-Oor%E7amentoparticipativoeateoriademocr%E1ticaumbalan%E7ocr%EDtico.pdf. Acessoem: 21.dez.2011.

_____. 2006. New Public Spheres in Brazil:Local Democracy and Deliberative Politics,International Journal of Urban and RegionalResearch, Oxford, v. 30, n. 3, p. 623–637,Sep.

_____. 2007. Sociedade civil, instituições partici-pativas e representação: da autorização àlegitimidade da ação. Dados, Rio de Janeiro,v. 50, n. 3, p. 443-464, jan. Disponível em:http://www.scielo.br/pdf/dados/v50n3/01.pdf.Acesso em: 21.dez.2011.

_____. 2008. Instituições participativas e desenhoinstitucional: algumas considerações sobre avariação da participação no Brasil democrático.Opinião Pública, Campinas, v. 14, n. 1, p.43-

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

64, jun. Disponível em: http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_pdf&pid=S0104-62762008000100002&lng=en&nrm=iso&tlng=pt.Acesso em: 21.dez.2011.

AVRITZER, L. & COSTA, S. 2004. Teoriacrítica, democracia e esfera pública:concepções e usos na América Latina. Dados,Rio de Janeiro, v. 47, n. 4, p.703-728.Disponível em: http://www.scielo.br/pdf/dados/v47n4/a03v47n4.pdf. Acesso em:21.dez.2011.

AVRITZER, L. & PEREIRA, M. D. 2005.Democracia, participação e instituiçõeshíbridas. Teoria e Sociedade, Belo Horizonte,Número Especial, p. 16-41, maio. Disponívelem: http://www.democraciaparticipativa.org/files/TeoriaeSociedade_NumeroEspecial_marco2005_InstituicoesHibridaseParticipacaonoBrasilenaFranca.pdf. Acesso em: 21.dez.2011.

BABBIE, E. 2004. The Practice of SocialResearch. 10th ed. Belmont: Thomson.

BAIERLE, S. 2003. The Porto Alegre Thermidor?“Participatory Budget” at the Crossroads.Socialist Register, Pontypool, v. 39, p. 300-322.

_____. 2005. Porto Alegre em transe. Porto Ale-gre: ONG Cidade.

_____. 2007. Lutas urbanas em Porto Alegre: en-tre a revolução política e o transformismo,Porto Alegre: ONG Cidade.

_____. 2008. A experiência brasileira em Orça-mento Participativo (OP): o caso de PortoAlegre. Trabalho apresentado no Seminário deLançamento da REDE URB-AL Nº 9,“Financiamento Local e Orçamento

250


Participativo”, Porto Alegre, PrefeituraMunicipal de Porto Alegre. Digit.

BAIOCCHI, G. 2003. Participation, Activism, andPolitics: The Porto Alegre Experiment. In:FUNG, A. & WRIGTHT, E. (eds.) DeepeningDemocracy Institutional Innovations inEmpowered Participatory Governance .London: Verso.

BIDERMAN , C. & SILVA, G. P. 2007.Estimating the Impact of Participatory Budgeton Observed Outcomes. Trabalho apresentadono 35o Encontro Nacional de Economia,Recife. Digit. Disponível em: http://www.anpec.org.br/encontro2007/artigos/A07A070.pdf. Acesso em: 21.dez.2011.

CABBANES, Y. 2004. Participatory Budgeting: aSignificant Contribution to ParticipatoryDemocracy. Environment and Urbanization,Thousand Oaks, v. 16, n. 1, p. 27-46, Apr.Disponível em: http://www.environmentandurbanisation.org/documents/16-1pp27-46cabannes.pdf. Acesso em: 21.dez.2011.

DAGNINO, E.; OLVERA, A. J. & PANFICHI,A. (orgs.). 2006. A disputa pela construçãodemocrática na América Latina. São Paulo:Paz e Terra.

_____. 2007. Innovación democrática en AméricaLatina: una primera mirada al proyectodemocrático-participativo. Trabalho apresen-tado no Seminário Democratic Innovation inthe South, San José, Costa Rica, Mar. Digit.Disponível em: http://bibliotecavirtual.clacso.org.ar /ar/libros/sursur/democra/05dag.pdf. Acesso em: 21.dez.2011.

DIAS, M. R. 2004. Da capilaridade do sistemarepresentativo: em busca da legitimidade nasdemocracias contemporâneas. Civitas, PortoAlegre, v. 4, n. 2, p. 235-256, jul.-dez.Disponível em: http://redalyc.uaemex.mx/pdf/742/74240203.pdf. Acesso em: 21.dez.2011.

_____. 2008. Desejo de mudança: das motivaçõese razões que levaram à derrota do PT em PortoAlegre nas eleições de 2004. Civitas, PortoAlegre, v. 8, n. 2, p. 237-257, maio-ago.Disponível em: http://revistaseletronicas.pucrs.br/ojs/index.php/civitas/article/viewFile/4762/3824. Acesso em: 21.dez.2011.

FEDOZZI, L. 2001. Práticas inovadoras de gestãourbana: o paradigma participativo. RevistaParanaense de Desenvolvimento, Curitiba, n.100, p. 93-105, jan.-jun. Disponível em: http://www.ipardes.pr.gov.br/ojs/index.php/revistaparanaense/article/download/227/188.Acesso em: 21.dez.2011.

_____. 2005. Participação nos governos locaisdo Brasil contemporâneo. Cadernos FLEM,Salvador, n. 8, p. 136-168. Disponível em:http://www.flem.org.br/paginas/cadernosflem/pdfs/CadernosFlem8-VersaoCompleta.pdf. Acesso em: 21.dez.2011.

_____. 2007. Observando o Orçamento Partici-pativo de Porto Alegre: análise histórica dedados: perfil social e associativo, avaliação eexpectativas. Porto Alegre: Tomo.

GOHN, M. G. 2004. Movimentos sociais no iníciodo século XXI: antigos e novos atores sociais.Petrópolis: Vozes.

NYLEN, W. R. 2002. Testing the EmpowermentThesis: The Participatory Budget in BeloHorizonte and Betim. Journal of ComparativePolitics, New York, v. 34, n. 2, p. 127-145,Jan.

_____. 2003. An Enduring Legacy? Popular Par-ticipation in the Aftermath of the ParticipatoryBudgets of João Monlevade and Betin. In:BAIOCCHI, G. (ed.) Radicals in Power: TheWorkers Party (PT) and Experiments in UrbanDemocracy in Brazil. London: Zed.

RENNÓ, L. 2006. Os militantes são maisinformados? Desigualdade e informaçãopolítica nas eleições de 2002. Opinião Pública,Campinas, v.12, n. 2, p. 329-347, nov.Disponível em: http://www.scielo.br/pdf/op/v12n2/05.pdf/. Acesso em: 21.dez.2011.

RENNÓ, L. & AMES, B. 2010. ParticipatoryBudgeting, Political Discussion Networks andPolitical Information in Two Brazilian Cities.In: WOLF, M.; MORALES, L. & KEN’ICHI,I. (eds.). Political Discussion in ModernDemocracies: A Comparative Perspective.London: Routledge.

RENNÓ, L. & SOUZA, A. 2009. Entrevistas dosautores com as entidades e associações debairro.

251


RIBEIRO, A. & GRAZIA, G. 2003. Experiênciado orçamento participativo no Brasil: Períodode 1997-2000. Petrópolis: Vozes.

ROWLANDS, J. 1995. Empowerment Exami-ned. Development in Practice, London, v. 5,n. 2, p. 101-107, May.

SANTOS, B. S. 1998. Participatory Budgeting inPorto Alegre: Toward a Redistributive Demo-cracy. Politics & Society, Thousand Oaks, v.26, n. 4, p. 461-510, Dec.

SANTOS, W. G. 1993. Fronteiras do Estadomínimo: indicações sobre o híbrido institu-cional brasileiro. In: _____. Razões da desor-dem. Rio de Janeiro: Rocco.

SCHNEIDER, A. & GOLDFRANK, B. 2006.Construción institucional competitiva: el PTel presupuesto participativo de el Rio Grandedo Sul. In: WANDERLEY LUMBAMBO, C.;BANDEIRA COELHO, D. & MELO, M. A.Diseno institucional y participación politica:experiência en el Brasil contemporâneo.Buenos Aires: Clacso.

SOUZA, C. 2001. Construção e consolidação deinstituições democráticas: o papel doorçamento participativo. São Paulo emPerspectiva, São Paulo, v. 15, n. 4, p. 84-97,out.-dez. Disponível em: http://www.scielo.br/pdf/spp/v15n4/10375.pdf. Acesso em:21.dez.2011.

SPADA, P. 2009. The Economic and PoliticalEffects of Participatory Budgeting. Trabalhoapresentado no Congress of the Latin AmericanStudies Association, Rio de Janeiro, jun.Disponível em: http://lasa.international.pitt.edu/members/congress-papers/lasa2009/files/SpadaPaolo.pdf. Acesso em: 21.dez.2011.

TATAGIBA, L. 2006. Os desafios da articulaçãoentre sociedade civil e sociedade política sobo marco da democracia gerencial. O caso doprojeto rede criança em Vitória/ES. In:DAGNINO, E.; OLVERA, A. & PANFICHI,A. (orgs.). A disputa pela construçãodemocrática na América Latina. São Paulo:Paz e Terra.

TEIXEIRA, A. C. (org.). 2003. Orçamentoparticipativo: democratização da gestãopública e controle social. Rio de Janeiro: FórumNacional de Participação Popular.

TEIXEIRA, A & ALBURQUERQUE, M. 2006.Orçamentos participativos: projetos políticos,partilha de poder e alcance decisório. In:DAGNINO, E.; OLVERA, A. & PANFICHI,A. (orgs.). A disputa pela construçãodemocrática na América Latina. São Paulo:Paz e Terra.

WAMPLER, B. 2003. Orçamento participativo:uma explicação para as amplas variações nosresultados. In: AVRITZER, L. & NAVARRO,Z. (orgs.). A inovação democrática no Brasil:o orçamento participativo. São Paulo: Cortez.

_____. 2006. Expandiendo la responsabilidad enla gestión por medio de institucionesparticipativas: activistas y reformistas en losmunícipios brasileños. In: WANDERLEYLUMBAMBO, C.; BANDEIRA COELHO, D.& MELO, M. A. (orgs). Diseno institucionaly participación politica: experiência en el Brasilcontemporâneo. Buenos Aires: Clacso

_____. 2007. A Guide to Participatory Budgeting.In: SHAH, A. (ed.). Participatory Budgeting.Washington (DC): World Bank.

_____. 2008. A difusão do orçamento participa-tivo brasileiro: “boas práticas” devem serpromovidas? Opinião Pública, Campinas, v.14, n. 1, p. 65-95, jun. Disponível em: http://www.scielo.br/pdf/op/v14n1/03.pdf. Acessoem: 21.dez.2011.

WAMPLER, B. & AVRITZER, L. 2004.Participatory Publics: Civil Society and NewInstitutions in Democratic Brazil. Jornal ofComparative Politics, New York, v. 36, n. 3,p. 291-312, Apr.

ZAMBONI, Y. Participatory Budgeting and LocalGovernance: an Evidence-Based Evaluation ofParticipatory Budgeting Experiences in Brazil.Bristol. Dissertação (Mestrado em PublicPolicy). University of Bristol. Disponível em:ht t p : / / s i t e r es our c e s . wor ldb a nk. o r g /INTRANETSOCIALDEVELOPMENT/Resources/Zamboni.pdf. Acesso em:21.dez.2011.

252


OUTRAS FONTES

BANCO MUNDIAL. 2008. Para um orçamentoparticipativo mais inclusivo e efetivo em PortoAlegre. Relatório n. 40144-BR. Washington(DC): Banco Mundial. Disponível em: http://siteresources.worldbank.org/INTBRAZIL/Resources/OP_port.pdf. Acesso em:21.dez.2011.

_____. Rumo a um orçamento participativo maisinclusivo e efetivo em Porto Alegre. RelatórioSumário de um Estudo de Caso, Washington(DC).

BRASIL. SECRETARIA DE ORÇAMENTOFEDERAL. 2003. Vinculações de receitas dosorçamentos fiscal e da seguridade social e opoder discricionário de alocação dos recursosdo Governo Federal. Brasília: Ministério doPlanejamento, Orçamento e Gestão. Disponívelem: http://www.planejamento.gov.br/secretarias/upload/Arquivos/sof/publicacoes/vinculacoes_orcamentarias.pdf. Acesso em:21.dez.2011.

PREFEITURA MUNICIPAL DE PORTOALEGRE. 1992. Plano de Investimentos1992. Porto Alegre: Prefeitura Municipal dePorto Alegre.

_____. 1993. Plano de Investimento 1993. PortoAlegre: Prefeitura Municipal de Porto Alegre.












_____. 2009. Regimento Interno do OP. PortoAlegre: Prefeitura Municipal de Porto Alegre.

_____. 2009. Orçamento Participativo: 20 Anos.Publicação Especial, ago. Porto Alegre:Prefeitura Municipal de Porto Alegre.

_____. 2011. Orçamento Participativo. Acompa-nhamento de obras e serviços. Porto Alegre:Prefeitura Municipal de Porto Alegre.Disponível em: http://www.portoalegre.rs.gov.br/op_prestacao/acomp.asp/. Acesso em:21.dez.2011.

260


neglecting those who have lost. What is it that the winners have that losers do not? Do winners havea profile that is different the one that characterizes losers? In an attempt to offer a contribution tostudies of the recruitment bases of local elites, our text is organized in one sole section, where threedimensions will be discussed: (i) gender, age group and place of birth (ii) educational level, professionalgroup and executive mandate and (iii) campaign expenses and size of patrimony. These characteristicsmay help to put together the socio-political profile of members who belong to winners and losersgroups in the 2008 mayoral races in Brazilian capital cities. Furthermore, the study of these attributesmay help to reveal why a certain type of candidates tends to prevail in electoral races, that is, theirkey characteristics tend to be.

KEYWORDS: Municipal Elections; Mayors; Recruitment Bases; Socio-Political Characteristics.

* * *

THE METAMORPHOSIS OF PARTICIPATORY BUDGETING: CHANGE OF GOVERNMENTAND ITS EFFECTS IN PORTO ALEGRE

Lúcio Rennó and Aílton Souza

The different participatory experiences emerging in Brazil during the decade of the 1990s cametogether, as Tatagiba has argued, in turning the country into “a hotbed of innovative managementexperiences”. One outstanding experience is the Participatory Budgeting Orçamento Participativo(OP) Program, which over the course of the years has been the stage of intense debate and study,garnering both admirers and critics. Yet notwithstanding its fame and the many studies that havebeen made of it, few researchers have sought to evaluate the program’s performance and sensitivityto municipal government. This article examines the participatory budget program in Porto Alegrewithin the period spanning 1989 to 2008, making specific analysis of the program’s sensitivity tochanges in administration, that is, from the Workers’ Party (Partido dos Trabalhadores (PT)) between2001-2004 to the PMDB (Party of the Brazilian Democratic Movement or Partido do MovimentoDemocrático Brasileiro) from 2005-2008. In other words, we ask whether the change in the politicalparty at the head of city government made a difference in terms of program performance. Ouranalysis indicates that the program has been highly influenced by the political party responsible for itsimplementation. This can be seen as evidence of low levels of institutionalization, even in themunicipality where the program has been most successful, that is, in Porto Alegre.

KEYWORDS: Participatory Budgeting; Evaluation of Public Policy; Porto Alegre.

* * *

a metamorfose do orÇamento participativo · as diferentes experiências participativas surgidas no...

Documents